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Um (Des)caso do Planejamento Estratgico

em rgo da Administrao Pblica


Maciel Carlos Antunes e Cynthya Morais de Oliveira1
(2013)
Contm Nota Pedaggica.
O Surgimento do Planejamento Estratgico na Companhia de Defesa
O rgo pblico em estudo faz parte de uma estrutura composta por seis
unidades oramentrias2 com autonomia administrativa e financeira. Duas
unidades oramentrias possuem unidades gestoras3 em todos os Estados
da Federao e em diversas cidades do Pas; uma possui unidades gestoras
somente em Braslia; outra em vrias capitais; e a ltima possui unidades
gestoras em Braslia e Tocantins. No total, entre unidades gestoras e no
gestoras, o rgo possui algo em torno de 500 unidades espalhadas pelo
territrio nacional.
O caso analisar o rgo Companhia de Defesa. Esse rgo possui uma
unidade central e aproximadamente 130 unidades regionais, entre gestoras
e no gestoras 4 . A rea de atuao a defesa da ordem jurdica.
Historicamente, os rgos que atuam na defesa da ordem jurdica so
bastante hierarquizados, com normas de gesto bastante rgidas, sujeitos a
mudanas lentas e pouco expressivas.
Nos ltimos oito anos, os rgos que atuam na defesa da ordem jurdica
iniciaram processos de planejamento estratgico, impulsionados pelas
iniciativas do seu Conselho Nacional. O Conselho Nacional tem como funo
o controle e a transparncia administrativa de seus rgos vinculados. Assim,
devido aos problemas de morosidade, ineficincia e falta de transparncia,
o Conselho decidiu aderir metodologia de administrao estratgica para
alcanar maiores ndices de eficincia e transparncia. A primeira ao da
nova administrao estratgica do Conselho foi o planejamento estratgico
obrigatrio para todas as unidades vinculadas. Em sntese, os principais
objetivos dos documentos de planejamento estratgico pesquisados foram:
[1] modernizao da gesto, [2] transparncia, [3] facilitar o acesso justia,
[3] tica e [4] melhoria dos trmites judiciais e administrativos.
Dessa forma, o principal motivador do planejamento estratgico da
Companhia de Defesa foi o de no ficar atrs das demais unidades e se tornar

um retardatrio nesse processo. O planejamento estratgico do rgo


iniciou-se em 2008, com a contratao de consultoria especializada, sendo
escolhido o mtodo Balanced Scorecard (BSC) como orientador do
planejamento (de uma forma unnime, todos os demais rgos tambm
utilizaram essa metodologia). Em meados de 2009, apresentou-se o
planejamento ao corpo interno e, nos anos seguintes (2010 e 2011),
realizaram-se as reunies de preparao do plano, de construo de
indicadores e de avaliao. Em janeiro de 2011, o planejamento foi
apresentado sociedade. Nesse mesmo ano, ocorreu a investidura de
uma nova direo na organizao e o planejamento estratgico caminhou
por inrcia; criou-se um grupo responsvel pelo planejamento e pela
gesto estratgica, mas encerrou-se o ciclo de avaliao do
planejamento. A nfase da nova direo da Companhia de Defesa foi a
gesto estratgica e a reorganizao estrutural.
O plano, gerado pelo planejamento estratgico, nada mais do que
a seleo de objetivos e a identificao dos meios e aes necessrios
para atingi-los. Pretende-se, com isso, estabelecer um determinado
curso de aes que promova a coordenao dos recursos internos da
organizao com seus desafios polticos internos e externos, alm de
auxiliar os seus administradores a tomar decises presentes que
produzam os resultados desejados, e facilitar o controle organizacional
via estabelecimento de padres de desempenho e de objetivos a serem
alcanados.
Com o planejamento estratgico, espera-se que as atividades
executadas gerem valor adicional organizao, criem sinergia entre os
diversos departamentos e promovam boa relao com parceiros e
sociedade, alm de resultados efetivos de qualidade.
A Elaborao do Planejamento Estratgico
No incio do processo de planejamento, surgiram algumas dvidas: o
planejamento deveria ser elaborado somente para a atividade fim da
Companhia de Defesa ou tambm para as atividades de suporte? Os
questionrios da pesquisa do clima organizacional e da anlise SWOT a
quem deveriam ser remetidos? Decidiu-se, por fim, que o planejamento
compreenderia toda a organizao.
Os questionrios para levantamento das foras/fraquezas e
oportunidades/ameaas da Companhia de Defesa foram elaborados em
processador de texto, sem nenhum tipo de testagem e validao de dados,
com catalogao de dados totalmente manual, redundando em perda de
informaes. Os dados colhidos nas unidades regionais se perderam entre
os muitos coordenadores de reas temticas e impossibilitaram anlise
mais detalhada das opinies e sugestes apresentadas.

Um (Des)caso do Planejamento Estratgico em rgo da Administrao Pblica


Elaborado por Maciel Carlos Antunes e Cynthya Morais de Oliveira

Veja mais casos em http://casoteca.enap.gov.br

O processo de planejamento estratgico da Companhia de Defesa


prosseguiu com o mapeamento dos processos da Unidade Central e a
anlise de cenrios. O mapeamento das atividades no foi realizado em
todas as unidades gestoras. Foram selecionadas quatro unidades para
servirem de modelo-piloto. Tambm no ocorreu em todos os processos
administrativos e finalsticos, sendo apenas alguns selecionados.
A anlise de cenrios ocorreu de forma bastante completa, inclusive
com consulta a especialistas renomados, proporcionando uma fotografia
bastante atual da atuao da Companhia de Defesa na resoluo dos
problemas da sociedade e suas perspectivas de crescimento.
O mapeamento no surtiu grande efeito, pois atingiu somente 3% das
unidades regionais (no se fez o mapeamento em todas as unidades
regionais). Mas o fato de se ter trabalhado com servidores (que foram
capacitados para se tornarem multiplicadores) foi algo positivo.
As definies da misso, dos valores, da viso e dos fatores crticos
de sucesso se apresentaram de forma bastante clara e redundaram em
afirmaes coerentes, embora essa atividade tenha-se restringido a um
grupo pequeno de servidores.
Posteriormente, definiu-se o mapa estratgico, as polticas
institucionais, os objetivos, as estratgias e iniciativas estratgicas, tendo
por base as atividades j desempenhadas por cada ator envolvido.
Diversas reunies foram realizadas, tanto em Braslia quanto em outros
Estados da Federao, para consolidao do planejamento estratgico,
discusso dos pontos importantes, das aes, metas e indicadores. Neste
momento, os departamentos foram chamados a apresentar seus
fluxogramas de atividades e suas principais aes, definindo prazos,
datas e necessidades para a realizao das atividades.
Os indicadores de desempenho previstos para as atividades foram
definidos em reunies com a participao de diretores, assessores,
secretrios regionais e direo superior. As discusses ocorriam em
reunies cujas possibilidades de apresentao e defesa de propostas
no foram amplas. Utilizou-se um modelo de indicadores e metas
predefinido.
O mapa estratgico seguiu o mesmo modelo dos demais rgos e
no apresentou grandes avanos. A definio das aes estratgicas
seguiu, em termos gerais, as atribuies previstas para o rgo em seu
decreto de criao.
fato que os departamentos de apoio podem oferecer mais ao
planejamento estratgico do que as suas funes originrias. O ideal, para
esse momento de discusso, seria identificar onde a atuao individual
poderia ser somada atuao de outros departamentos e gerar sinergia
suficiente para alavancar a obteno de bons resultados estratgicos.

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A implantao do planejamento estratgico foi alavancada por


projetos. Foram elencados 38 projetos como prioritrios para o perodo
de 2011 a 2015. Desses projetos, apenas seis foram efetivamente
iniciados, sendo que no chegaram a produzir os resultados esperados.
Alguns projetos reproduziam as atividades j executadas pelo rgo,
que simplesmente foram mantidas da mesma forma, sem nenhum tipo
de estratgia especial. A gesto por projetos exige conhecimentos
tericos suficientes para gerar bons resultados, o que no se consegue
extrair da anlise dos projetos apresentados. Poucas informaes sobre
os projetos em andamento so disponibilizadas.
Como j foi dito anteriormente, a Companhia de Defesa possui
diversas unidades regionais (unidades gestoras e no gestoras), sendo
que o planejamento estratgico foi levado a todas elas. A rea-fim lotada
nessas unidades teve amplo acesso ao planejamento e pde apresentar
suas demandas e opinies. As unidades administrativas regionais
tambm participaram ativamente dos movimentos iniciais do
planejamento estratgico. Ao final, no foi possvel perceber a influncia
dessas unidades no plano final. Deve-se destacar que, nas reunies de
avaliao, foi levantado, por muitos participantes, o srio problema de
comunicao existente.
Situao Atual
O processo de planejamento foi totalmente manual, no houve
utilizao de ferramentas eletrnicas, tais como programas, planilhas
ou simuladores. O trabalho utilizou processadores de texto. Os dados
gerados pelas pesquisas e consultas no foram sistematizados, no
houve reviso de questionrios, testes semnticos e de validao.
Passados cinco anos do incio do planejamento estratgico, a situao
atual, sinteticamente descrita, a seguinte:
1. Embora exista um planejamento formal, as aes executadas pelas
reas de apoio seguem sua habitualidade, sem grandes mudanas ou
inovaes. No se conseguiu a sinergia entre os departamentos, e entre
esses e as unidades regionais, e entre essas e o rgo central e suas
unidades internas.
2. Poucas aes estratgicas so plenamente executadas e alguns
projetos isolados so desenvolvidos e apresentam bons resultados. Em
poucos casos, buscou-se apoio ou comprometimento de parceiros
externos. Em dois projetos, encontrou-se cooperao de organizao
externa, aps longo perodo de negociao.
3. O alinhamento estratgico entre as unidades administrativas no
foi articulado e cada um desenvolve seus trabalhos, desprezando as

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influncias sofridas de outras reas e, tambm, no se leva em


considerao o planejamento estratgico na elaborao dos oramentos
e de investimentos anuais.
4. A comunicao, ainda que definida como prioritria, no flui dentro
da organizao e as informaes esto concentradas em pequenos
grupos. A divulgao de relatrios e informativos, demandados pelo
planejamento estratgico, resume-se a poucos quadros.
5. As reunies de avaliao foram praticamente canceladas e os
indicadores de resultados no esto sendo calculados e/ou revisados.
Esto sendo realizados trabalhos de reviso de normativos e da estrutura
dos departamentos, buscando a adequao s aes estratgicas.
Contudo, os trabalhos de mapeamento de atividades realizados durante
o processo de planejamento foram desconsiderados.
Os processos institucionais definidos no mapa estratgico no se
desenvolveram de forma a dar o suporte necessrio obteno dos
resultados institucionais em nveis satisfatrios.

Note
1

Maciel Carlos Antunes. Mestre em Gesto das Organizaes pela


Universidade de Braslia (UnB); especialista em Gesto Pblica pela
Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP); especialista em
Contabilidade Publica e Controladoria pela Universidade Tuiuti do Paran
(UTP) e graduado em Cincias Contbeis pelo Instituto Compacto de
Ensino Superior e Pesquisa (Icesp). Atualmente exerce a funo de Diretor
Adjunto de Oramento e Finanas do Ministrio Pblico do Trabalho.
membro do Grupo de Pesquisas de Servios Pblicos da Universidade de
Braslia.
Cynthya Moraes de Oliveira. Especialista em Planejamento, Gesto e
Oramento pela FGV e graduada em Administrao de Empresas pelo
Centro Universitrio de Braslia (Uniceub). Atualmente exerce a funo
de Chefe do Setor de Recrutamento e Seleo Interna no Ministrio Pblico
do Trabalho.

O art. 14 da Lei n 4.320/64 define unidade oramentria como o


agrupamento de servios subordinados ao mesmo rgo ou repartio a
que sero consignadas dotaes prprias. Machado Jr. e Reis (2002/2003,
p. 58) entendem que unidade oramentria o rgo ou agrupamento
de servios com autoridade para movimentar dotaes.

Segundo o Manual Siafi da Secretaria do Tesouro Nacional, Unidade


Gestora (UG) a unidade oramentria ou administrativa que realiza
atos de gesto oramentria, financeira e/ou patrimonial. O manual
acrescenta, ainda, a sujeio do titular tomada de contas anual.

Unidades no gestoras podem praticar atos de administrao. Contudo,


esto impedidas de movimentar dotaes ou praticar atos de execuo
financeira e/ou patrimonial, tais como: comprar materiais, operar o Siafi,
efetuar pagamentos etc.

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