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A mesoeconomia do desenvolvimento econmico:

o papel das instituies

Huscar Pessali
Professor do Departamento de Economia da UFPR

Fabiano Dalto
Professor do Departamento de Economia da UFPR

Palavras-chave
instituies, desenvolvimento;
desenvolvimento econmico,
mudana institucional,
falhas de mercado.
Classificao JEL D02, O12.

Key words
institutions, development,
economic development,
institutional change,
market failure.

Resumo
O desenvolvimento econmico depende das
instituies e as instituies, ao mesmo tempo, so uma medida do desenvolvimento econmico. Assim, correlao e causalidade se
confundem num processo cumulativo e circular uma espiral de mudanas que condiciona a ampliao das liberdades dos indivduos. A contribuio pretendida por este
ensaio reunir e propor uma organizao de
vrias idias dispersas no tema instituies
e desenvolvimento econmico. Nossa releitura adiciona um breve exemplo da relao
entre mercados, firmas e estado no mbito
do desenvolvimento. Isto permite defender
o retorno a uma anlise econmica que no
se limite s falhas de mercado, mas que encare a responsabilidade de lidar com um emaranhado mais complexo de interaes.

Abstract
Institutions affect economic development,
and at the same time they are a way to measure
it. Correlation and causality tangle up within a
circular and cumulative process of changes,
which draws the limits and possibilities for
increased individual freedom. This essay brings
together some key ideas that relate institutions
to economic development and tries to link them
in such a way as to offer the reader a refreshed
view of classic themes. The complex and
historically diverse relationship among firms,
markets and the state is used as a short
illustration of our attempt at providing an
institutional reading on economic development.

JEL Classification D02, O12.

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A mesoeconomia do desenvolvimento econmico

All political revolutions, not affected by


foreign conquest, originate in moral revolutions. The subversion of established institutions is merely one consequence of the
previous subversion of established opinions.
(John Stuart Mill, 1833)

Introduo
O desenvolvimento voltou a ser tema das
discusses em economia. Nos novos debates, s engrenagens do desenvolvimento
econmico j destacadas na literatura se
adiciona mais explicitamente a categoria
das instituies. No que a houvssemos
esquecido, mas voltamos nossos olhares
para apenas uma de suas manifestaes
o mercado. E, com o olhar to concentrado em uma s instituio, j estvamos ficando mopes.
A chamada Nova Economia Institucional conseguiu reacender o interesse
de boa parte da profisso pelo estudo de um
conjunto mais amplo de instituies. Com
o crescimento do interesse, o Institucionalismo Original norte-americano foi tambm resgatado, bem como as ideias precursoras da Escola Histrica alem. Mais do
que um debate escolstico, porm, o interesse dos economistas por um novo tema
de estudo levou a releituras de textos importantes em vrias reas e a novas formas

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de olhar problemas antigos sobre os quais


j se debruavam.
Acumulao de capital, aumento da
fora de trabalho, progresso tecnolgico,
ampliao dos mercados e da diviso do
trabalho os economistas h muito se interessam pelas causas mais evidentes do crescimento econmico. Mas, aos poucos, vse que essa no mais sua nica preocupao
o crescimento econmico fundamental
para o desenvolvimento econmico, mas
no lhe sinnimo ou condio necessria e
suficiente. Debates importantes se acoplam
quele interesse j estabelecido comeamos
a conversar sobre sistemas nacionais de inovao, arranjos produtivos, redes de cooperao, reformas institucionais, direitos de
propriedade, dilemas sociais, maldio dos
recursos naturais, entre outras coisas. Com
isso se comea a preencher o espao terico
que deixava sem contato a ao do indivduo e os resultados coletivos que sobre ele
se impingem. A interao dos indivduos e
os padres regulares de pensamento e ao
que nesse mbito se estabelecem passam a
ser objeto de investigao mais sistemtica.
As instituies ganham destaque como engrenagem importante do desenvolvimento, ao mesmo tempo em que podem
ser vistas como uma de suas medidas. Correlao e causalidade se imiscuem num processo cumulativo e circular uma espiral

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de mudanas rumo ampliao do bemestar e da liberdade dos indivduos.


Ao contrrio das tradicionais reas de
macro e microeconomia, essa mesoeconomia no conseguiu ainda ser colocada num
livro-texto. O leitor interessado vai encontrar obras clssicas voltadas a partes do tema ou outros textos que sistematizam parte
da discusso para aplic-la a um caso de interesse. A contribuio pretendida por este
ensaio reunir e propor uma organizao
de vrias ideias mais ou menos dispersas
no tema instituies e desenvolvimento
econmico. Para tanto, fazemos primeiro
uma discusso conceitual sobre instituies e suas caractersticas (sees 1 e 2).
Em seguida, a relao entre instituies e
tecnologia incorporada discusso (seo 3). Essa uma relao importante, embora no a nica, para lidar com o tema da
mudana institucional (seo 4). Isso nos
d embasamento para discutir a conexo
entre mudana institucional e desenvolvimento (seo 5). Tal discusso ilustrada
com uma breve releitura da relao entre
mercados, firmas e Estado, no mbito do
desenvolvimento econmico (seo 6). A
isso seguem alguns comentrios finais.

sencialmente como estruturas sociais que


restringem a ao humana. Uma verso bastante conhecida dessa definio a proposta por North (1990, p. 3), que descreve
instituies como as regras do jogo em uma sociedade ou [] as restries criadas pelos homens
que do forma interao humana.
A outra viso mais inclusiva, encampando no s o carter limitador, mas
tambm o carter motivador e formativo
das instituies como estruturas sociais que
capacitam e impelem indivduos a tomar
certos cursos de ao. Assim, instituies
so vistas como sistemas durveis de regras sociais que estruturam a interao social ao restringir, orientar e formatar o comportamento humano. Commons (1924,
p. 70), por exemplo, definiu-as como aes
coletivas controlando, desobstruindo e expandindo
aes individuais. O filsofo norte-americano John Searle tambm as define de modo
mais construtivo:

1_ O que so instituies

As duas vises tm l suas diferenas de fundo significativas. Em comum,


porm, pode-se dizer que se concentram

A noo de instituies gravita em


torno de duas vises. Uma as caracteriza es-

Instituies humanas so, acima de tudo,


capacitadoras, porque criam poder
um tipo especial de poder. o poder que se
reala em palavras como: direitos, encargos, obrigaes, autorizaes, permisses,
delegao de poderes, exigncias e certificaes (Searle, 2005, p. 10: nfase original).

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sobre objetos bastante semelhantes. Modelos mentais compartilhados, convenes


sociais, regras de conduta, cdigos legais e
organizaes sociais so alguns exemplos de
instituies que se encaixam em ambas as
vises. Assim, em termos mais concretos, a
valorizao social da eficincia produtiva,
uma congregao unida por uma f comum,
o dinheiro, o cdigo civil, certo modelo de
teoria econmica, as prticas comerciais num
pas ou regio e as firmas em funcionamento em certo mercado podem ser analisados
como instituies. O analista no se deve surpreender ao encontrar instituies dentro
de instituies, hierarquias de instituies, ou
outras formas de conjugao entre elas. A
valorizao social da eficincia produtiva
em firmas e reparties pblicas ou o modelo de metas de inflao dentro do Banco
Central so exemplos disso. Ao estudioso
caber a responsabilidade de delimitar o
objeto de interesse.

2_ Instituies: origem,
forma e funo
Tambm de maneira geral, ambas as vises tentam identificar trs dimenses importantes das instituies: como surgem,
de que forma se manifestam, e que funes desempenham. Por exemplo, vrias
instituies desempenham o papel de re-

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dutoras da incerteza ambiental em que


agentes racionalmente limitados devem interagir, orientando e delimitando padres
de comportamento, balizando expectativas
e impondo custos para aes desviantes.
Os contratos monetrios (de salrio, por
exemplo), bem como acordos comerciais
ou de administrao de preos, so exemplos de instituies que servem a tal propsito (Earp e Rocha, 1995, p. 33). As
instituies podem tambm reduzir a complexidade do ambiente, tornando previsveis certas aes de indivduos e grupos.
Da mesma forma, as instituies podem
ainda filtrar e prover informaes e estabelecer certo curso de resoluo de problemas ou conflitos que evite aes destrutivas ou improdutivas.
Finalmente, entre seus aspectos funcionais, instituies trazem consigo efeitos
distributivos. O sistema fiscal de um pas,
com tributos e despesas governamentais,
um claro exemplo disso. Dessa forma, seguindo Chang (2007), pode-se dizer que as
instituies desempenham vrias funes
na coordenao e administrao de agentes
e recursos, nos processos de aprendizagem
e inovao tecnolgica, na distribuio de
nus e bnus, e na integrao e coeso social, entre outras.
Com respeito configurao das instituies, possvel que elas sejam formais

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ou informais. Instituies informais em geral


carecem de registros e representaes fsicas como sedes e nmeros. Embora possa
haver nelas caractersticas hierrquicas, no
incomum que cada participante seja responsvel por policiar, perpetuar, adaptar e
penalizar o comportamento prprio e o
alheio. Em certas culturas ou mercados, por
exemplo, regatear preos uma prtica comum e esperada, resultando numa prtica
de determinao de preos diferente do que
se faz em certas culturas ou mercados em
que o preo da etiqueta no negocivel.
Instituies formais so, por sua vez,
caracterizadas pela preocupao em legitimar e fazer explcitas, geralmente de modo
escrito, regras e consequncias aplicveis a
certo campo de ao humana (Redmond,
2005b). Ao entender que certas fuses e
aquisies concentram em demasia a oferta
em certo mercado, pode-se criar um aparato legal antitruste que analise casos relevantes e possa impedir tal concentrao.
Em ambas as formas, as instituies
podem conter estruturas de influncia com
algum grau de excluso (e.g. no que se refere a quantas pessoas, ou quem tem legitimidade para fazer as leis, comandar uma organizao, ou impor sanes). Vrias delas
possuem ou estabelecem certa hierarquia
que garante ou delimita poderes de atuao, inclusive os que se relacionam a mudar

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a prpria instituio. Portanto, so instituies que estabelecem relaes de poder e


autoridade, garantindo a um grupo de pessoas soberania para definir, interpretar e
aplicar regras que influenciaro as aes de
outras (Dugger, 1980).
comum imaginarmos que o controle das instituies informais seja mais
amplamente distribudo, de forma que instituies surjam e se modifiquem de maneira descentralizada. Mas mesmo instituies
informais podem conter hierarquias prprias entre os agentes nela engajados (e.g.
famlias patri ou matriarcais, ou pessoas influentes em grupos de consumo). Elas tambm podem ter interaes hierrquicas mais
complexas envolvendo outras instituies.
Por exemplo, a lngua falada num pas depende parcialmente dos meios de comunicao, que so organizaes formais controladas por grupos com as prprias formas
lingusticas. Igualmente, pessoas que passaram pelo sistema educacional uma instituio formal e hierarquizada tendem a
adotar formas lingusticas mais formais.
Pessoas sem escolaridade ou com menor
escolaridade tendem a reconhecer a superioridade da lngua falada por pessoas de
maior escolaridade.
No que se refere origem, h autores que partem do indivduo e sua interao
para explicar como surgem instituies, nu-

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ma abordagem conhecida por individualismo metodolgico (e.g. Hayek, 1948; North,


1993; Denzau e North, 1994). Para North,
por exemplo, cada pessoa interpreta o mundo de acordo com seu modelo mental
construdo por processos que ainda estamos
longe de conhecer. Mas tanto as experincias pelas quais a pessoa passa quanto as informaes que lhe chegam so originadas e
imiscudas no ambiente que a rodeia. As geraes passadas transmitem seus modelos
mentais e os consequentes hbitos, conceitos, valores, mtodos de absoro de conhecimento, regras de conduta e outras instituies atravs da linguagem (esta, em si, uma
instituio primordial). H, no agregado,
uma miscelnea dos modelos mentais de
cada indivduo com sua concepo do mundo em que vive. As mais fortes semelhanas
entre esses modelos mentais do origem a
costumes, mitos, cerimoniais, tabus e credos que identificamos por culturas. E a cultura um determinante na conformao
das instituies, loci da predominncia de
um ou alguns modelos mentais. Assim,
instituies surgem predominantemente a
partir da interao espontnea de indivduos com modelos mentais semelhantes.
A viso individualista do surgimento das instituies, entretanto, deixa sem
explicao como os modelos mentais originais vieram a existir e, mais, como poderia

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ter havido semelhanas de modelos mentais entre indivduos isolados. Ao assumir a


existncia dos modelos mentais dos indivduos, a verso individualista se apoia,
por exemplo, em uma instituio previamente existente, a linguagem, para poder
explicar como um modelo mental pode ser
disseminado ou apreendido.
Diante de tal dificuldade, h autores que partem das instituies para explicar outras instituies (e.g. Douglas, 1986;
Zysman, 1994; Hodgson, 2003). Segundo
Geoff Hodgson, a formao de qualquer
instituio requer ao menos uma instituio
prvia, a linguagem. Partir das instituies
para explicar as instituies no significa
negligenciar a autonomia dos indivduos
na conformao dessas. Em outras palavras, avanar com relao ao individualismo metodolgico no implica assumir um
coletivismo metodolgico que suprime a
agncia individual (Hodgson, 2007). Tratase apenas de reconhecer que, nas sociedades modernas, todos nascemos num mundo com instituies estabelecidas, e discutir
como surgiu a primeira instituio seria um
insolvel problema de regresso infinita no
estilo quem veio primeiro, o ovo ou a galinha? (Adams, 1993).
Nessa viso, a anlise do papel dos
indivduos na mudana institucional ganha
em complexidade, uma vez que preciso

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perquirir sobre o contexto institucional em


que certas preferncias individuais emergem,
e, a partir da, explicar por quais mecanismos institucionais os indivduos tentam
promover as mudanas institucionais em
anlise, com quais possveis objetivos, e assim por diante. Assim, as instituies vigentes influenciam o indivduo e, em seguida, o indivduo se torna um potencial
agente de mudana institucional.

3_ Instituies e tecnologia
A literatura sobre desenvolvimento econmico h muito tem dado devida nfase ao
papel do conhecimento e do progresso tecnolgico no processo de desenvolvimento
econmico. Menos enfatizado, contudo,
principalmente na literatura ortodoxa mais
recente, o papel que as instituies desempenham na gerao de conhecimento
e de difuso do progresso tcnico. Vale ressaltar ainda que, quando alguma ateno
dada ao papel das instituies nesse
processo, no raro consider-las como
fator de inrcia que retarda o desenvolvimento econmico. Enquanto, de um lado,
bastante difundida a ideia de que a tecnologia seria uma categoria pura e indiferente a interesses particulares ou de classe
e que serviria apenas ao propsito do aumento da produtividade, as instituies
so, por vezes, associadas to somente

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com as normas que favorecem o status quo.


Como resultado de seu carter inercial, as
instituies serviriam, ento, apenas como empecilho aos avanos da tecnologia,
inibindo mudanas tecnolgicas, freando
o desenvolvimento e o progresso social.
como se cada uma representasse uma
face de Janus a figura mitolgica romana de duas faces que se opem, uma voltada para a vida primitiva e a outra para a
civilizao. Essa viso parece ter se alimentado injustamente do que ficou conhecido por dicotomia Ayres-Vebleniana (vide Pessali e Fernndez, 2006).
H, porm, motivos para se pensar
diferente. Primeiro, o progresso tecnolgico no est isento da inrcia produzida pela
prpria tecnologia pregressa. Dessa forma,
a prpria introduo de certas tecnologias
fsicas pode envolver parmetros mais ou
menos rgidos para a introduo de novas
tecnologias, i.e. lock-ins. Por exemplo, a bitola dos trilhos de trem ainda reproduz a
tecnologia das velhas carroas puxadas por
animais. Fosse a bitola aumentada, a produtividade do transporte ferrovirio poderia ter crescido ao utilizar vages de maior
capacidade. Segundo, a tecnologia, em qualquer das definies j tentadas, tanto resolve
quanto cria problemas. A siderurgia permite a obteno do ao; o ao laminado serve
fabricao de automveis, que auxiliam

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no transporte humano e de bens. Ao mesmo tempo, a siderurgia produz gases e partculas prejudiciais sade e degrada o meio ambiente na extrao dos minrios que
lhe servem de insumo.
Numa sociedade em que prevalea
a cultura pecuniria, instituies como o
dinheiro podem facilitar a resoluo de
problemas coletivos (e.g. proviso de bens
pblicos), assim como ganhos monetrios
prometidos por oportunidades de lucros
podem incentivar investimentos em novas
tecnologias. Por outro lado, a busca extremada pelo dinheiro (seja por desvios psicolgicos engendrados pela prpria cultura
pecuniria, seja por outras razes como a
incerteza keynesiana) pode levar a crises financeiras ou desagregao social, como
por exemplo as derivadas de elevados nveis de desemprego.
Ressalte-se tambm que as tecnologias no so necessariamente neutras em
termos de quem vai se beneficiar com seu
uso. A discusso em andamento sobre a
tecnologia de transgnicos na agricultura
um caso exemplar. O futuro dessa tecnologia, a decorrente diviso dos benefcios gerados e o desempenho de boa parte da
agricultura de gros vo depender do aparato institucional negociado ao longo do
processo e de sua posterior atuao (e.g. regulao legal, rgos de controle e legiti-

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mao do conhecimento, e aes coletivas


pblicas). As tecnologias podem dar margem ao que Junker (1982) e Bush (1987)
chamaram de cercamento cerimonial, ou
seja, o aproveitamento da tecnologia para
fins inibidores do bem-estar coletivo. Uma
tecnologia pode ser criada e controlada por
grupos de interesse que se apropriam de
forma concentrada dos benefcios por ela
gerados ao conseguir criar um aparato institucional voltado a esse fim. Ou seja, certas
tecnologias podem ser mais permissivas ao
cercamento cerimonial (e.g. transgenia) que
outras (e.g. internet), por um perodo relevante de tempo.
Terceiro, para discutir a gerao de
conhecimento e de progresso tecnolgico,
mister que nos preparemos para entender sua relao com o que se entende por
mudanas institucionais. A tecnologia como aplicao sistemtica de conhecimento
s atividades produtivas est ela mesma
emaranhada num sistema de hbitos de
pensamento comuns a uma sociedade. O
conhecimento algo moldado por valores,
costumes, teorias e tradies compartilhados por uma comunidade suas instituies. Por fim, as instituies no apenas
determinam limites. Elas tambm promovem mudanas medida que moldam o
conhecimento e sua aplicao resoluo
de problemas. Por exemplo, mudanas or-

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ganizacionais dentro das empresas que redefinam papis, obrigaes e responsabilidades parecem to importantes para a produtividade do trabalho quanto a introduo
de uma nova mquina na linha de produo. A recente preocupao com sistemas
de inovao, que lidam com a conjugao
de diversas instituies em prol de maior
capacidade inovativa de pases, regies ou
setores industriais, tambm demonstra o
carter construtivo das instituies.
Por um lado, pode-se dizer que certos padres de comportamento social so
resultado do alinhamento dos agentes com
a produo e o uso de tecnologias modernas (Foster, 1981; Redmond, 2005a; Nelson, 2005). Ou seja, instituies precisam
ser desenvolvidas ou modificadas para viabilizar ou condicionar o progresso tcnico.
As instituies legais que garantem ao capitalista empregar o trabalho, por exemplo,
so essenciais ao progresso industrial moderno (e.g. para a viabilizao do sistema
de produo fabril). Essas so mudanas
tecnolgicas e institucionais promovidas
pela oferta de tecnologia.
Por outro lado, pode-se perceber
que certos hbitos, valores socialmente estabelecidos e instituies formais que deles
derivam acabam por promover a mudana
tecnolgica. O instinto de autopreservao e a preocupao com a degradao do

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meio ambiente levaram criao de rgos


como o Ibama e ao desenvolvimento de
tecnologias que amenizam o impacto negativo de vrias atividades produtivas ao
meio ambiente.
No preciso, portanto, interpretar
as instituies como em essncia limitadoras, e a tecnologia como libertadora, com a
primeira emperrando o desenvolvimento
da segunda. Mesmo autores que preferem
concentrar-se no papel do progresso tecnolgico no desenvolvimento comeam a
reconhecer a necessidade de se analisar mais
positivamente e completamente o papel das
instituies na produo e difuso do conhecimento. Richard Nelson, por exemplo,
prope que
conhecer as tecnologias sociais [como Nelson denomina instituies] prevalecentes, e o que elas permitem e impedem
to importante quanto conhecer as tecnologias fsicas disponveis na determinao
do conjunto de escolhas disponveis que
agentes particulares enfrentam (Nelson, 2005,
p. 159).

Ou seja, tanto as instituies quanto as


tecnologias em si lembram Janus. O desafio do desenvolvimento, em sua concepo moderna da ampliao das liberdades e do bem-estar (Sen, 1999), fazer
com que os dois caminhem com a mesma face voltada para esses fins.

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A mesoeconomia do desenvolvimento econmico

4_ Mudana institucional
O processo de desenvolvimento reconhecidamente um processo de ruptura
com padres existentes (Schumpeter, 1982;
Hirschman, 1958; Furtado, 1986). Argumentamos que o desenvolvimento econmico envolve, necessariamente, mudanas institucionais. Nesse sentido, fundamental atentar para alguns elementos definidores dessa dinmica de mutao.
Uma instituio desenvolve certa capacidade de resoluo de problemas especficos e gera certo resultado distributivo
em termos de quem arca com seus custos e
quem, e em que medida, dela se beneficia.
decorrente imaginar que demandas diversas de redistribuio de custos e benefcios ho de surgir com frequncia. Tais
demandas implicam uma possibilidade de
reviso coletiva de modelos mentais, de renegociao, inrcia, resistncia e oposio.
Portanto, assim como a mudana tecnolgica, a mudana institucional um processo de destruio criadora. Em muitos casos, na verdade, o melhor termo parece ser
corroso criadora. Afinal, instituies so,
por definio, estruturas com estabilidade
e algum grau de inrcia (o conhecimento e
a tecnologia tambm) que em geral permitem mudanas graduais e paulatinas (Veblen, 1919).

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Mudanas em uma instituio envolvem em geral dois processos: imposio


(legtima ou no) ou persuaso de grupos
de indivduos envolvidos. A inadequao
de uma instituio a certos propsitos a ela
confiados gera desconforto e insatisfao.
Esses se manifestam de diversas formas:
voz e sada so duas delas, como sugere
Hirschman (1970). A voz uma opo negociada, em que as partes envolvidas se comunicam de modo a fazer com que a causa
da insatisfao seja investigada, atenuada
ou eliminada. Na opo sada, as pessoas
ou grupos insatisfeitos abandonam a instituio, ratificando sua inadequao ou incapacidade de satisfazer certos propsitos.
Em instituies informais, por exemplo,
quando em geral no h um frum explcito
de coordenao, a opo voz muito custosa para o indivduo, e a opo sada mais
incidente.1 A lealdade, outro elemento considerado por Hirschman, pode ser identificado como uma manifestao da confiana
no modelo mental em prtica. Isso pode
significar tanto um elemento de inrcia e
mudanas graduais, quando as deficincias
notadas parecem ter correo, quanto um
elemento de mudana radical, quando as
deficincias notadas desviam a instituio
do que se entende ser a concepo maior,
qual os indivduos se sentem leais.

1 Muitos dos chamados


dilemas sociais (Olson, 1965)
podem ser situados aqui.

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Tais manifestaes podem se concretizar a partir de elementos diversos. Alguns deles so vistos a seguir em sua capacidade de influenciar as mudanas institucionais.
4.1_ Conflito, cooperao e custos
na mudana institucional

2 Por exemplo, uma


prefeitura pode introduzir
uma taxa sobre a circulao
de veculos no centro da
cidade para reduzir o
congestionamento e a
poluio e provocar
descontentamento entre
proprietrios de automveis
e comerciantes do centro.

Em nosso cotidiano, as instituies


principalmente as de carter eminentemente econmico so uma tentativa de
criar alguma ordem estvel em situaes
potencialmente conflitantes de forma a
se conseguir ganhos mtuos (Commons,
1950; Williamson, 1985). O Estado moderno ilustra tal situao. H, por exemplo, conflito de interesse quanto incidncia de tributos nos vrios setores da
atividade econmica. Atravs de sua legitimao legal ou do monoplio legal da
fora, porm, o estado consegue estabelecer uma ordem tributria de modo a levar a cabo solues para certos problemas coletivos e.g. subsidiar um sistema
coletivo de sade. A mudana institucional (ou o estabelecimento de uma instituio onde inexiste uma) vai bulir com um
estado de coisas em que as pessoas se julgam estar bem ou mal.2 V-se, por isso,
que o conflito de interesses algo potencialmente comum. Para evitar que o con-

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flito prevalea, faz-se preciso algum tipo


de coordenao de aes. Isso pode ser
obtido por meio da constituio de instituies formais ou informais. E, a depender da instituio que se estabelecer,
diferentes resultados estveis podem surgir, cada qual com efeitos distributivos
peculiares (Bowles, 2004).
Isso sugere que a mudana institucional no um processo sem custos. Alm
dos custos de oportunidade de qualquer
esforo despendido na sua construo, a
mudana institucional se sujeita a problemas caractersticos de ao coletiva, como
falhas de coordenao e free-riding (Olson,
1965). Os custos de uma mudana institucional vm de pelo menos trs frentes.
Uma dessas frentes envolve a mobilizao e persuaso coletiva. Isso se aplica,
por exemplo, a:
i. grupos de presso, como lobbies polticos, entidades de defesa de direitos especficos, associaes classistas ou patronais, ou usurios/
produtores de certo produto;
ii. grupos vistos como legtimos para
conduzir a mudana, como uma
Cmara Legislativa, o quadro gestor de uma entidade, lderes de
grupos sociais, ou conselhos populares;

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A mesoeconomia do desenvolvimento econmico

iii. indivduos influentes em certas esferas sociais de interesse.


A segunda frente envolve os gastos
de negociao com as demais partes envolvidas (e.g. reunies, concesses e batalhas
jurdicas). Como alerta Schelling (1984), essa frente pode envolver os esforos em se
dissolver, quebrar ou neutralizar a cooperao indesejvel entre certas partes e que
oblitera a mudana (e.g. mfias, cartis, mobilizaes sociais ou lobbies polticos contrrios, etc.). A terceira frente envolve os
custos de confeco de uma alternativa
forma institucional vigente. Pode-se imaginar, como exemplos aqui, a instituio de
um Banco Central, a remodelagem de um
sistema nacional de inovao, a reestruturao das rotinas ou dos departamentos de
uma empresa, a conduo de estudos cientficos e sua divulgao em mdias diversas
para convencer as pessoas a mudar um hbito de consumo, ou mesmo a construo
de um aparato de governana paralelo ao
existente para evitar os custos da mudana
institucional no aparato j existente (como
ilustra Bueno, 2009).
O aspecto distributivo dos custos da
mudana institucional tambm um condicionante importante. Quando se coloca a
questo sobre quem vai arcar com tais custos e quem vai obter os benefcios, no

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raro encontrar, por exemplo, o problema do


carona. Se os custos totais da mudana recaem sobre alguns dos interessados enquanto
outros se isentam, a mudana pode encontrar certos obstculos. Ao analisar a reforma
do sistema porturio brasileiro defendida
pelos setores exportadores, por exemplo,
Doctor (2004) registrou as dificuldades de
coordenao entre os vrios entes interessados e a carona pega por alguns deles
quando se fez necessrio despender recursos e usar capital poltico.
V-se, assim, que as mudanas institucionais se condicionam em algum grau s
instituies prvias. Muitas vezes, porm, tais
condicionantes se mostram um pesado fardo, e os problemas de coordenao se fazem intransponveis pelo simples problema
de insuficincia de recursos disposio
dos novos interesses. Ou seja, h situaes
em que o crescimento ou a redistribuio
da riqueza (mesmo que limitada a certos
grupos) condio prvia necessria mudana institucional. A tentativa de construir
instituies propcias ao crescimento econmico e a uma melhor distribuio de seus
frutos pode no vingar se no houver um
aumento prvio ou concomitante da riqueza, ou mesmo seu redirecionamento ostensivo para que tais instituies possam ser
mantidas por um perodo infante.

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4.2_ Esferas de criao e negociao


da mudana institucional

Como temos discutido, mudanas institucionais resultam de interao, negociao, legitimao e, em vrias ocasies, imposio (Scott, 2007). Considere, em decorrncia, a anlise de John Commons em
termos de transaes. Para Commons, a
transao envolve a transferncia de propriedade e dos direitos nela incorporados. Em termos vivos, isso significa pessoas (ou grupos) que entram em relao
entre si discutindo, entre outras questes,
as atribuies de direitos e deveres sobre
coisas. Commons pretendia
entender a resoluo de conflitos de interesses [...] que na ausncia de instituies
sero resolvidos pela violncia privada em
detrimento da eficincia produtiva (Rutherford, 1994, p. 101).

A resoluo de conflitos pode vir


atravs de um sistema jurdico ou de regras
informais, e estas podem ou no incentivar
a eficincia econmica e alguma forma de
equidade. A prpria estruturao de um
sistema jurdico se constitui na resoluo
de conflitos entre agentes providos assimetricamente dos vrios instrumentos para
tal (e.g. posio social, dotao de recursos
e informaes, poder econmico e capacidade de persuaso ou coao). Assim, a instncia e a forma em que so definidos os

23

direitos de propriedade e os instrumentos


de sua garantia e execuo um conjunto
amplo de instituies so elementos inextrincveis da transao econmica.
De acordo com Commons (1950),
so trs os tipos de transao a se considerar no estudo da organizao das sociedades para a produo e distribuio de riquezas. So elas a transao de barganha, a
gerencial e a de distribuio.
A transao de barganha em sua forma mais simples envolve a transferncia dos
direitos de propriedade sobre bens escassos
entre participantes iguais perante a lei (mas
no necessariamente iguais em termos econmicos) num mercado. H no mnimo
cinco agentes envolvidos: dois ofertantes e
dois demandantes, caracterizando um ambiente competitivo, e um soberano capaz de resolver disputas (McClintock, 1987).
A transao gerencial envolve a promoo da eficincia tecnolgica e a gerao
de riqueza nos processos produtivos atravs
do comando de superiores hierrquicos, assim reconhecidos pela lei. As relaes legalizadas de trabalho so um exemplo tpico.
A transao de distribuio envolve
a deciso de superiores legais sobre a diviso de custos e benefcios da reproduo
social. Ela tpica da atuao de conselhos
administrativos nas firmas, de sindicatos
de trabalhadores, do sistema judicirio, e

n ova Economia_Belo Horizonte_20 (1)_11-37_janeiro-abril de 2010

24

A mesoeconomia do desenvolvimento econmico

principalmente de legislaturas, entre outros. Sua execuo depende do exerccio da


soberania vista como ao coletiva que define direitos, resolve disputas e monitora desempenhos (Dugger, 1993, p. 189).
Segundo Commons (1950, p. 52):
O indivduo [...] confronta a soberania
responsvel por criar e transferir as propriedades [...] confrontado por competidores que tentam tirar dele sua subsistncia ou riqueza por mtodos justos ou
injustos [...] confrontado com o poder de
barganha de outros, comparados com seu
prprio poder de barganha. Ele est preso
em uma repetio esperada de transaes
dentro das quais ele busca conseguir tanta
liberdade e propriedade quanto puder.

Os mercados, por exemplo, so instituies erigidas pela ao coletiva humana e funcionam de acordo com princpios
de direitos de propriedade, de resoluo de
conflitos, e de performance e distribuio
delineados por indivduos e grupos bem
posicionados nas trs esferas de transao.
As partes envolvidas buscaro a ampliao
de sua liberdade e de suas riquezas. A concepo moderna de desenvolvimento se
caracteriza justamente pela ampliao da liberdade das pessoas, o que inclui a ampliao dos recursos materiais que atendam as
suas necessidades de sobrevivncia e bemestar. O desenvolvimento econmico ocorre

n ova Economia_Belo Horizonte_20 (1)_11-37_janeiro-abril de 2010

justamente quando as vrias esferas transacionais conduzem a tal ampliao de forma abrangente.
Aoki (2007), numa perspectiva compatvel, organiza as esferas da distribuio,
da gerncia e da barganha em 4 domnios:
o domnio das transaes econmicas, das
transaes organizacionais, das transaes
polticas e das transaes sociais. Embora
possa haver hierarquias entre elas, todas
podem sofrer influncia umas das outras.
Isso pode acontecer tanto de forma proposital quanto de forma espontnea. A diferena est na presena ou no de um indivduo
ou grupo de destaque (e.g. um empresrio
ou uma firma capitalista ou um grupo com
certa identidade social, poltica ou cultural)
que difunde novas ideias e prticas com um
fim claro de validar, estimular, estabelecer e
disseminar padres de comportamento social, valores pblicos ou modelos mentais.
Considere que indivduos e coalizes buscam melhorias de suas condies,
e que sua busca pode ser movida por diversos princpios e.g. amor ao prximo ou a
si mesmo, curiosidade v ou instinto de
construo (Veblen, 1898a). Assim surgem
novas ideias sobre como recursos podem
ser combinados para a soluo de problemas, que podem ser tangveis ou no, tcnicos ou relacionais. A noo schumpeteriana de inovao, portanto, aplica-se a todos

Huscar Pessali_Fabiano Dalto

os domnios sistematizados por Aoki. Quando tais ideias (ou ideias postas em prtica)
conseguem coletivizar-se, ou seja, mais indivduos se convencem de que a nova ideia
pode ser melhor que a j instituda, ou por
outros motivos passam a adot-la, materializa-se uma mudana institucional. Tais mudanas no se confinam necessariamente a
um domnio. Muitas vezes, de fato, elas
transbordam seu domnio de origem.
Isso no quer dizer, por um lado, que
se assume o indivduo, ou melhor, uma viso de self-made person, como ponto de partida. O indivduo criativo vive num mundo
institucionalizado, e ele mesmo institucionalizado. Isso, por outro lado, no quer
dizer que ele seja escravo de um conjunto
inquebrantvel de estruturas que o controla de forma determinstica. Suas ideias tm
sempre por baliza algo j estabelecido, mesmo que nele se baseiem justamente para se
opor. Ou seja, instituies do presente filtram informaes, estabelecem prioridades
para a resoluo de problemas e disponibilizam conhecimento que tem algum impacto na criao de outras ideias por parte
dos indivduos.
A mudana institucional, ento, depende do funcionamento das instituies
existentes, da sua distribuio de nus e benefcios transacionais entre os indivduos e
grupos envolvidos, e da adequao dessa

25

distribuio motivao individual. A motivao para a mudana precisa gerar uma


ideia alternativa. Essa ideia pode se propagar de forma espontnea e beneficiar uma
coletividade sem que os ganhos sejam internalizados apenas por subgrupos.
H, de outro modo, outras formas
de propagao e coletivizao de novas
ideias e prticas. Indivduos ou grupos que
tm por motivao a potencial apropriao
de uma fatia de benefcios maior que seus
esforos, ou por algum outro motivo a disposio de custear esforos maiores que os
benefcios a si apropriveis, tentam propositadamente persuadir outros dos benefcios
de uma nova instituio. Cria-se, assim, uma
espcie de coalizo um grupo com conhecimentos, interesses e hbitos de pensamento razoavelmente confluentes no que
tange ao domnio institucional em questo
que tem incentivos para levar frente os
custos de mobilizao e persuaso mais
ampla para que as novas ideias ou prticas
sejam adotadas.

5_ Mudana institucional
e desenvolvimento econmico
A anlise histrica indica que a diviso do
trabalho e a consequente especializao
das foras produtivas tm sido extremamente relevantes ao crescimento da gera-

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26

A mesoeconomia do desenvolvimento econmico

o de riquezas. Em decorrncia, cresceram a interdependncia das pessoas e a


complexidade do ambiente econmico.
Diferentes economias, embebidas em diferentes culturas, criaram diferentes instituies para lidar com tal complexidade
com base em modelos mentais que lhes
foram particulares e mais ou menos homogneos (Ostrom, 2005 e 2007). Vrios
sistemas de organizao econmica para
a produo e troca auxiliados em maior
ou menor grau pelo mecanismo de preos
surgiram ao longo do tempo na tentativa
de garantir os benefcios do comrcio
ampliado pela maior diviso do trabalho.
No entanto, essa mesma complexidade faz com que o indivduo tenha mais
dificuldade para lidar com uma quantidade
cada vez maior de informaes em seu ambiente (Simon, 1971). No apenas isso, mas
indivduos tero informaes diferentes uns
dos outros e lhes ser em algum grau oneroso obter mais informaes. E, mesmo
que fosse possvel ter mais informao, o
indivduo no teria capacidade mental suficiente para process-la e derivar todas as
suas implicaes sua racionalidade limitada. E considere ainda que cada indivduo
tem o prprio modelo mental para filtrar as
informaes (Arthur, 1994).
Num ambiente complexo e incerto,
os agentes tm de usar sua limitada capaci-

n ova Economia_Belo Horizonte_20 (1)_11-37_janeiro-abril de 2010

dade de processar informaes para comparar as opes de troca que chegam a


conhecer de forma incompleta. Adicionalmente, eles podem se deparar, por exemplo,
com indivduos oportunistas que tiram vantagem da assimetria de informaes ou que
se aproveitam da incompletude ou m definio dos direitos de propriedade (Akerlof,
1970; Williamson, 1975).
Decorre da que os mercados perfeitamente competitivos a que economistas
costumam se referir com informao plena, participao atomstica dos agentes e
custo zero de transao no podem ser
reproduzidos na vida real. Uma soluo
terica para esse problema assumir a racionalidade instrumental dos indivduos. Com
ela, os agentes da teoria corrigem prontamente seus modelos em caso de feedback
negativo com a realidade. Segundo North
(1993, p. 8), os feedbacks tambm se do na
forma de informao incompleta e assimetricamente distribudas, filtradas por modelos
mentais de indivduos com racionalidade
limitada. Assim, na sequncia de interaes, teremos uma espiral de aes e instituies no eficientes no sentido timo.
Deste modo, a evoluo das instituies e sua influncia sobre o desempenho econmico dependem do aprendizado
pelo qual as pessoas passam em seu contexto e que se propaga pelas instncias em

Huscar Pessali_Fabiano Dalto

que atuam no esforo de melhorar suas


condies de vida. Como salienta Hodgson
(1999), o aprendizado reconstitui o indivduo em termos de valores e preferncias.
North (1993, p. 10) d o exemplo
em que uma estrutura institucional recompensa a pirataria, j que foi criada e sustentada por aes dessa natureza. O reflexo
que os jogadores ou as organizaes voltaro seus esforos para aprender a ser bons
piratas. Enquanto isso, outra estrutura institucional apoia atividades que aumentem a
produtividade da economia de cujo reflexo seria o crescimento econmico.
Ao criar oportunidades e incentivos
para atividades lucrativas durante sua vigncia, as instituies acabam gerando (e
sendo elas mesmas) estruturas com sunk
costs, que indicam um caminho de outras
oportunidades a se abrir ao longo do tempo. Essa uma forma de evidenciar a caracterstica de path dependence das estruturas
institucionais. por intermdio dessa tica
que North explica o desempenho contrastante entre a economia britnica e a de suas
colnias na Amrica do Norte, e a economia ibrica e a de suas colnias nas Amricas do Sul e Central (e no que vieram a se
transformar ao longo dos ltimos dois sculos). Nas primeiras, a estrutura institucional que se formou conduziu criao de organizaes que induziram democracia poltica, estabilida-

27

de e crescimento econmico (North, 1993, p. 256).


J nas ltimas, controles polticos burocrticos e centralizados, e regulao detalhada das economias foram
levadas s colnias e persistiram aps a independncia (North, 1993, p. 256). Esse conjunto de instituies levou no s instabilidade
poltica, mas relativamente fraca performance econmica (North, 1993, p. 256).
No se quer dizer que um pas ou
regio voltado pirataria no seja capaz de
atingir o crescimento econmico. Com relao a isso, basta ver na histria o que
aconteceu com alguns pases piratas, como
as verses martimas de Frana, Holanda e
Inglaterra, entre os sculos XV e XVII, a
verso norte-americana do incentivo pirataria intelectual, no sculo XVIII (BenAtar, 2004), ou as verses contemporneas
do Japo, no ps-guerra, ou da China, desde
a dcada de 1990. Tal pas ou regio, porm,
vai depender de outrem que se dedique a
produzir riquezas e seja incapaz de proteg-las. Isso pode acontecer pelo menos at
que haja aprendizado dos indivduos e uma
correspondente mudana institucional numa
direo diferente, de construo e distribuio apropriada de riquezas. Alis, como acabamos de citar, essa parece ser uma lgica
recorrente na histria. Dore (1984) sugere
que foram exatamente os pases que criaram instituies complementares para desenvolver capacidades independentes pa-

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28

A mesoeconomia do desenvolvimento econmico

ra o aprendizado tecnolgico valendo-se


da introduo de tecnologias estrangeiras
os que conseguiram progredir mais.3
V-se que a economia e a poltica
esto inseparavelmente relacionadas ao desempenho econmico de uma regio ou de
um pas atravs da capacidade de participao de seus indivduos na conformao de
instituies. Por isso, ideias, valores e ideologias so componentes importantes do
processo a partir de sua influncia sobre a
preferncia dos indivduos e a construo
de seu modelo mental. Esses confluiro na
construo e legitimao das organizaes
e instituies econmicas (Adams, 1993;
North, 2004).
Para ilustrar nossa argumentao, fazemos a seguir uma breve releitura da interao entre Estado, firmas e mercados nas
economias modernas. Nosso intuito no
aprofundar uma discusso to complexa,
mas provocar uma reflexo de alguns argumentos clssicos de autores do desenvolvimento luz da linguagem das instituies
na economia.

6_ Estado, firmas, mercados


e desenvolvimento:
uma releitura
Consideremos que as sociedades modernas tm confiado uma parcela significati-

n ova Economia_Belo Horizonte_20 (1)_11-37_janeiro-abril de 2010

va da produo de riqueza (na forma de


bens e servios) a um tipo de instituio
a firma. De fato, v-se que, aps a Revoluo Industrial, tal confiana tem se
concentrado nas firmas com relaes empregatcias em que a separao entre capital e trabalho e a contratao do segundo pelo primeiro so traos marcantes.
E, entre essas, destacam-se as firmas capitalistas, voltadas para o lucro, responsveis hoje em dia por grande parte dos
empregos existentes e da produo de
bens e servios.
Noutra instituio, o mercado, vrios
tipos de trocas monetrias so organizadas,
e o sistema de preos orienta vrias decises
relacionadas produo. Os mercados, portanto, so importantes na esfera da troca e
na organizao econmica. No se pode
esquecer que a instncia das trocas apenas uma das instncias dos sistemas econmicos e, nesse aspecto, cada mercado ter
peculiaridades que o distinguem dos demais
e que reverberam pelas atividades de produo que lhes so conexas. Os mercados
esto imersos num conjunto maior de instituies, predominantemente econmicas
ou no, tanto as influenciando quanto sendo por elas influenciados (Polanyi, 1944).
J o Estado moderno muitas vezes ele mesmo responsvel pela prpria
produo de bens e servios, mas prin-

3 Dore (1984) ressalta que, a


partir de certo estgio, passa a
ser preciso desenvolver
capacidades independentes
para a criao de tecnologias.

Huscar Pessali_Fabiano Dalto

4 Ao pretender ser ilustrativo,


o que vem a seguir limitado
tanto na seleo de ideias e
autores quanto no espao
dedicado a cada um; mas, em
assim sendo, o que segue
tambm um convite ao leitor
para reler tais ideias e autores,
e outros que lhe inspirem,
permitindo-se desfrutar do
clima institucional que se
espalha pela disciplina.

cipalmente por meio de um sistema de tributao e regulao que ele influencia a


atuao das demais instituies produtivas.
Alm disso, pelo monoplio da fora e como esfera de representao de interesses
diversos, o Estado responsvel por estabelecer, manter e fazer cumprir um sistema
jurdico. Tal sistema se coloca como ltima
instncia de coordenao e regulao das
atividades das demais instituies.
Embora esse seja um grupo bastante seleto de instituies, nele em geral que
a discusso sobre o desenvolvimento econmico se concentra. No que segue, sua
interao foco de anlise para ilustrar os
aspectos mesoeconmicos que caracterizam as relaes interinstitucionais.
A tradio da literatura do desenvolvimento econmico tinha clara a necessidade das instituies para explicar a natureza dos agentes econmicos e o contexto
estrutural em que as decises so tomadas.
A interao agente-estrutura se realiza em
vrias esferas mercados, firmas e Estado,
por exemplo. O descrdito recente do tema, porm, fez com que as especificidades
de cada instncia fossem negligenciadas.
As relaes entre indivduos, por exemplo,
foram reduzidas a relaes de mercado
mesmo ao se dar dentro do Estado, da famlia ou da firma, e sem considerar a interposio dessas esferas. J as interaes pro-

29

movidas pelo Estado foram ab initio tomadas


como contraproducentes. O que fazemos
a seguir uma ilustrao de como a literatura do tema rica nessa anlise mesoeconmica da conformao, ligao e interdependncia das instituies na promoo
do desenvolvimento.4
Entre outras maneiras, vimos que
as instituies afetam o desenvolvimento
econmico mediante o seu poder reconstitutivo sobre as preferncias e aptides dos
indivduos. Em consequncia, no s as
organizaes e instituies informais tm
papel crucial no desenvolvimento, como as
prprias relaes de troca nos mercados
ganham carter diferente daquele da teoria
Paretiana. As instituies produtivas buscam
modificar sua posio na competio pela
renda ao introduzir estratgias inovativas
em produtos e em processos. Schumpeter,
por exemplo, salientou que os consumidores
devem ser ensinados a querer coisas novas, ou
coisas que diferem em um aspecto ou outro daquelas
que tinham o hbito de usar (1982, p. 48).
Do ponto de vista das unidades produtivas, o que se tem uma heterogeneidade de estratgias, processos produtivos e
transacionais. Da mesma forma, e parcialmente como resultado do prprio processo
de diferenciao organizacional e produtiva,
novos hbitos de consumo so engendrados. As trocas de mercado tornam-se elas

n ova Economia_Belo Horizonte_20 (1)_11-37_janeiro-abril de 2010

30

A mesoeconomia do desenvolvimento econmico

mesmas moldadas pelas condies de produo, pelos hbitos de consumo criados


pelas instituies formais e informais e pelo acesso s fontes de financiamento dos
gastos de investimento e de consumo.
A noo schumpeteriana de empreendedor perpassa o indivduo e abrange as
entidades econmicas coletivas que catalisam
as habilidades e os recursos de vrios outros agentes econmicos com o objetivo
de, sob sua orientao e coordenao, executar um plano de ao. So esses os agentes que inspiram, apoiam, estimulam ou
compelem outros a tomarem as decises
de investimento, de produo e de consumo. Assim eles iniciam e mantm o processo de causalidade circular e cumulativo
citado por Veblen (1898b) e Myrdal (1957)
a espiral de mudanas positivas na estrutura de produo e distribuio que caracteriza o desenvolvimento econmico. da
interao estabelecida entre essas entidades
e agentes que os mercados emergem e se
desenvolvem e, dessa forma, so constitudos como entidades muito especficas e diversificadas no espao e no tempo, como o
so tambm seus criadores.
O Estado est entre as instituies
cujo papel no desenvolvimento econmico dos mais controversos. Vrios estudos
comparativos da histria de economias hoje desenvolvidas mostram que o Estado te-

n ova Economia_Belo Horizonte_20 (1)_11-37_janeiro-abril de 2010

ve e tem, papel crucial no desenvolvimento


de pases considerados liberais ou em que
prevalecia o esprito da empresa privada
2007). O
(List, 1909; Chang, 2002a; Panic,
Estado, quando assumiu o papel de agente
transformador, tornou-se determinante no
catching-up de pases retardatrios no desenvolvimento capitalista. Isso se deu principalmente por meio do planejamento, da
organizao, da coordenao e do financiamento de uma estratgia de mudanas maiores do que as que poderiam ser engendradas por estratgias de firmas individuais ou
de mercados (esses, alis, por definio no
podem ser formuladores de estratgia).
Segundo Friedrich List, por exemplo, a Inglaterra foi o primeiro pas a deliberadamente aplicar uma poltica de promoo industrial (List, 1909, IX, p. 13):
tendo alcanado um determinado nvel
de desenvolvimento por meio do livre comrcio, as grandes monarquias perceberam
que nveis mais elevados de civilizao, de
poder e de riqueza s poderiam ser alcanados por meio da combinao da indstria e comrcio com a agricultura [...] Consequentemente, eles buscaram, por meio de
um sistema de restries, privilgios e estmulos, transplantar para sua terra nativa
a riqueza, os talentos e o esprito de empresa dos estrangeiros.

Segundo Perroux (1967), economias subdesenvolvidas so economias desar-

Huscar Pessali_Fabiano Dalto

ticuladas. H nelas baixa integrao e coordenao de decises, o que se pe como


obstculo aos encadeamentos necessrios
para potencializar um processo cumulativo
de avanos. Autores neoliberais, recorrendo
figura da mo invisvel de Adam Smith
ou s hipteses restritivas dos mercados
eficientes, sugerem que o sistema de preos
autorregulado suficiente para orientar, articular e coordenar as decises de indivduos
autointeressados de forma eficiente. Getting the prices right foi o mote para polticas
econmicas liberais nas dcadas de 1980 e
1990. Poucos economistas, entretanto, defenderiam que as hipteses sobre as quais a
eficincia dos mercados se assenta poderiam
ser satisfeitas por mercados de verdade nos
pases desenvolvidos, qui nos pases subdesenvolvidos. A autorregulao e os resultados harmnicos de interesses e decises
individuais em mercados livres parecem menos provveis quando as relaes do mundo real so estabelecidas em condies de
incerteza e complexidade. Como Kregel
(1980, p. 46, grifos adicionados) observou:
Sob tais condies, a informao requerida para a tomada de decises racionais
no existe; o mecanismo de mercado no
pode prov-la. Entretanto, assim como a
natureza abomina o vcuo, o sistema econmico abomina a incerteza. O sistema
reage falta de informao que o

31

mercado no pode prover por meio


da criao de instituies redutoras
de incerteza.

Myrdal (1957) afirma que o livre jogo das foras de mercado insuficiente para conduzir o processo de desenvolvimento,
podendo, ao contrrio, reforar cumulativamente a desigualdade entre pases, regies e grupos sociais. Myrdal argumenta
que os governos dos pases ricos foram
fortes o suficiente para adotar polticas que
compensavam as foras retrgradas do mercado, de forma a gerar efeitos cumulativos
positivos e dinamizadores em suas economias (p. 39). Como sugerem Dietz e Dilmus
(1990), seus governos foram capazes de promover the correct wrong prices. J os governos de pases pobres, por serem fracos, so
forados a deixar livres as foras retrgradas do mercado de forma que o processo
cumulativo refora o atraso e a desigualdade muito embora seja, sem dvida, capaz
de gerar riquezas (Myrdal, 1957, p. 39).
Friedrich List mostrou com sua anlise histrica que os pases desenvolvidos de
sua poca (Inglaterra, Frana e Holanda) assim se tornaram pela atuao do Estado no
desenvolvimento industrial, na diversificao
produtiva e na emancipao intelectual de
seus povos. Assim o fizeram por meio de
polticas protecionistas de suas indstrias,
do incentivo fiscal e do investimento pbli-

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32

A mesoeconomia do desenvolvimento econmico

co. Por outro lado, a defesa do laissez-faire


em pases menos desenvolvidos servia para reforar seu atraso ao chutar a escada pela qual poderiam subir os degraus do desenvolvimento (List, 1909; Chang, 2002b).
Pases de industrializao atrasada,
mas bem-sucedidos no sculo XX, como
EUA, Alemanha e Japo, tambm fizeram
uso crescente do aparelho estatal para se industrializarem e desenvolverem. Os estudos
de Wade (1990) e Amsden (1989) sobre o
sucesso recente de pases asiticos como
Taiwan e Coreia do Sul deixam evidente
que o papel do Estado foi crescente onde o
processo de desenvolvimento se iniciou
mais tarde. Pases de sucesso relativo como o
Brasil tambm se apoiaram fortemente em
inovaes institucionais do aparato estatal
e da organizao de firmas e mercados para sua industrializao no perodo de seu
surto industrial (Burlamaqui et al., 2007).
No surpresa que o Estado tenha
se tornado historicamente um dos agentes
inovadores mais importantes do desenvolvimento econmico. Seu poder de organizar a estratgia, de integrar institucionalmente as habilidades necessrias para a
consecuo da tarefa e seu poder de financiamento, investimento e redefinio de direitos de propriedade so ferramentas importantes para integrar o potencial isolado de
firmas e mercados (Kittsteiner e Ockenfels,

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2006). O Estado pode assim orientar, instigar ou mesmo tomar frente nos empreendimentos necessrios ao processo cumulativo do desenvolvimento.
Mas o Estado desenvolvimentista
no deve ser tomado por garantido. Myrdal
j havia alertado que Estados fracos tendem
a ser cooptados por grupos de interesse
particularistas, que levam concentrao
de riqueza e a processos cumulativos degenerativos o que Evans (1995) chamou de
Estado predatrio. Foi contra o Estado
predatrio que Adam Smith e os liberais de
sua poca se insurgiram. Mas, em meados
do sculo XX, o Estado opressor j no era
to predominante mesmo entre os pases
mais pobres. A descolonizao era um movimento tanto das massas desses pases
quanto do interesse dos pases ricos. Polanyi
(1944) chegou a vislumbrar um novo mundo no ps-guerra com a difuso do Estado
do Bem-Estar, exatamente pelo exemplo
que os pases desenvolvidos dariam com
sua prosperidade e relativa harmonia.
Similarmente, Furtado (1986 e 2002)
argumenta que o processo de desenvolvimento no diz respeito apenas a um maior
nvel de renda, mas complexidade de necessidades engendradas pela diferenciao
estrutural de cada conjunto social. Segundo Furtado (1986, p. 78),

Huscar Pessali_Fabiano Dalto

o conceito de desenvolvimento compreende


a idia de crescimento, superando-a. Com
efeito: ele se refere ao crescimento de um
conjunto de estrutura complexa. Essa complexidade estrutural no uma questo de
nvel tecnolgico. Na verdade, ela traduz
a diversidade das formas sociais e econmicas engendrada pela diviso do trabalho
social. Porque deve satisfazer a mltiplas
necessidades de uma coletividade que o
conjunto econmico nacional apresenta sua
grande complexidade de estrutura.

Numa sociedade em desenvolvimento, Furtado tambm enfatizava que se desenrola um processo circular e cumulativo
de transformaes. Nele o aumento do nvel de renda e alteraes na estrutura produtiva levam a mudanas nos padres de
consumo, e, simultaneamente, as mudanas nos padres de consumo levam a alteraes na estrutura produtiva, aumentando
sua complexidade. Essa dinmica no explicada em si pelos fatores econmicos
usuais investimento, mudana de preos
relativos ou absolutos, entre outros , mas
seno resultante da ao permanente de uma
multiplicidade de fatores sociais e institucionais que
escapam anlise econmica corrente (Furtado,
1986, p. 78). Uma fora sempre presente
nesses casos, como alerta Furtado, a forte
influncia exercida pelas estruturas produtivas e pelos conjuntos de instituies das

33

sociedades mais desenvolvidas. Tal influncia se faz presente tanto a partir dos interesses por elas exercidos quanto pelo comportamento emulativo das sociedades em
busca do desenvolvimento, inspirando-se
em padres que parecem poder ser reproduzidos apenas com ganhos.
Influenciar a formao de valores,
disposies e comportamento dos indivduos uma das caractersticas fundamentais das instituies. Por exemplo, na convivncia familiar e na escola que as pessoas
primeiramente adquirem hbitos de comunicao e reproduo de certas linguagens,
de disciplina, leitura e aprendizagem formal. Esses hbitos, e muitos outros adquiridos pelos indivduos em interao social
sob auspcios das mais diversas instituies, so cruciais para a formao de seu
potencial criativo e produtivo, bem como
do senso coletivo dos direitos de propriedade que caracterizam o desenvolvimento
econmico. As trocas realizadas no mercado espelham o resultado de processos anteriores que determinam o que pode ser
trocado legitimamente, suas quantidades,
suas caractersticas e qualidades e sua estrutura de preos. a interao entre as
atividades de regulao, coordenao, produo e troca que guiar tais processos e
dar respostas mais ou menos propcias ao
desenvolvimento econmico.

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34

A mesoeconomia do desenvolvimento econmico

Concluses
Em nossa epgrafe, John Stuart Mill se
refere Revoluo Francesa. No difcil
transpor o raciocnio, por exemplo, para
as revolues mais cotidianas de destruio criadora la Schumpeter. E no cotidiano se poder mais facilmente perceber
como o fez Mill que as mudanas socioeconmicas dependem dos hbitos e
valores compartilhados pelas pessoas e sobre esses so edificadas. Mediadas e moldadas pelas instituies, as formas de interao que estabelecemos manifestaro
os avanos e os obstculos que marcam o
caminho do desenvolvimento econmico.
Neste ensaio, tentamos organizar algumas das ideias presentes no atual debate
sobre instituies e desenvolvimento. No
se pretendeu ser exaustivo, obviamente. O
texto tenta fazer alguns encadeamentos importantes e que em geral se encontram dispersos numa literatura que cresceu muito
nos ltimos 20 anos pelo menos. H para o
leitor brasileiro em especial uma carncia
de textos na prpria lngua que possam fazer
uma introduo ao tema ou uma sntese
dos principais argumentos sendo discutidos. Ao tentar suprir em parte essa carncia,
este ensaio sugere que a releitura institucionalista de alguns clssicos do desenvolvimento econmico pode ser um bom comeo para promover e valorizar o debate
no Brasil.
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E-mail de contato dos autores:


pessali@ufpr.br
dalto@ufpr.br

Artigo recebido em junho de 2009;


aprovado em novembro de 2009.

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