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RELATRIOS DA CGU - ROTEIRO

Marcos Alexandre B. W. de Queiroga


Procurador da Repblica PRM Campina Grande
Victor Carvalho Veggi
Procuradoria da Repblica na Paraba

I VISO CRTICA DOS RELATRIOS

A) ASPECTOS DA CGU: NATUREZA, ATRIBUIES, ESTRUTURA E BASE


LEGAL

A Controladoria-Geral da Unio (CGU) foi criada no dia 2 de abril de


2001, pela Medida Provisria n 2.143-31. Inicialmente denominada Corregedoria-Geral da
Unio (CGU/PR), teve, originalmente, como propsito declarado o de combater, no mbito do
Poder Executivo Federal, a fraude e a corrupo e promover a defesa do patrimnio pblico.
Quase um ano depois, o Decreto n 4.177, de 28 de maro de 2002,
integrou a Secretaria Federal de Controle Interno (SFC) e a Comisso de Coordenao de
Controle Interno (CCCI) estrutura da ento Corregedoria-Geral da Unio. O mesmo Decreto
n 4.177 transferiu para a Corregedoria-Geral da Unio as competncias de Ouvidoria-geral, at
ento vinculadas ao Ministrio da Justia.
A Medida Provisria n 103, de 1 de janeiro de 2003, convertida na Lei
n 10.683, de 28 de maio de 2003, alterou a denominao do rgo para Controladoria-Geral da
Unio, assim como atribuiu ao seu titular a denominao de Ministro de Estado do Controle e da
Transparncia, fixando-lhe ainda as competncias.
Por sua vez, o Decreto n 5.683, de 24 de janeiro de 2006, alterou a

estrutura da CGU, conferindo maior organicidade e eficcia ao trabalho realizado pela instituio e
criando a Secretaria de Preveno da Corrupo e Informaes Estratgicas (SPCI),
responsvel por desenvolver mecanismos de preveno corrupo. Assim, a CGU passou a ter a
competncia no s de detectar casos de corrupo, mas de antecipar-se a eles, desenvolvendo
meios para prevenir a sua ocorrncia.
Desta forma, o agrupamento das principais funes exercidas pela CGU
controle, correio, preveno da corrupo e ouvidoria foi efetivado, consolidando-as em
uma nica estrutura funcional.
Pode-se dizer, portanto, que a natureza da Controladoria-Geral da Unio
(CGU) de rgo do Governo Federal (com status de ministrio), tendo como atribuies assistir
direta e imediatamente o Presidente da Repblica quanto aos assuntos que, no mbito do Poder
Executivo, sejam relativos defesa do patrimnio pblico e ao incremento da transparncia da
gesto, por meio das atividades de controle interno, auditoria pblica, correio, preveno e
combate corrupo e ouvidoria.
A CGU tambm deve exercer, como rgo central, a superviso tcnica dos
rgos que compem o Sistema de Controle Interno e o Sistema de Correio e das unidades de
ouvidoria do Poder Executivo Federal, prestando a orientao normativa necessria.
A CGU est estruturada em quatro unidades finalsticas, que atuam de
forma articulada, em aes organizadas entre si: Secretaria de Preveno da Corrupo e
Informaes

Estratgicas (SPCI), Secretaria Federal de Controle Interno (SFC),

Corregedoria-Geral da Unio (CRG) e Ouvidoria-Geral da Unio (OGU).


O programa de fiscalizao baseado nos sorteios pblicos, ocorridos nos
municpios, de responsabilidade da Secretaria Federal de Controle Interno (SFC), pois a rea
responsvel por avaliar a execuo dos oramentos da Unio, fiscalizar a implementao dos
programas de governo e fazer auditorias sobre a gesto dos recursos pblicos federais sob a
responsabilidade de rgos e entidades pblicos e privados, entre outras funes.1.

1Todas as informaes acima so encontradas no stio <http://www.cgu.gov.br/CGU/index.asp>, de


onde foram extradas.

B) ASPECTOS DOS SORTEIOS PBLICOS: OBJETIVO, DINMICA E


NATUREZA DOS RECURSOS FISCALIZADOS

O Programa de Fiscalizao a partir de Sorteios Pblicos foi criado pela


CGU em abril de 2003 pela Portaria n. 247, de 20 de junho de 2003, com o objetivo de fiscalizar
a aplicao de recursos federais transferidos aos municpios e, sobretudo, inibir a corrupo entre
gestores de todas as esferas da administrao pblica. Segundo informaes da CGU, o Programa
usa o mesmo sistema de sorteio das loterias da Caixa Econmica Federal para definir, de forma
isenta, as reas municipais e estaduais a serem fiscalizadas quanto ao correto uso dos recursos
pblicos federais.
Segundo sua dinmica, cada sorteio define 60 municpios. Em cada uma
dessas unidades, os auditores examinam contas e documentos e fazem inspeo pessoal e fsica das
obras e servios em realizao, mas privilegiam, sobretudo, o contato com a populao, diretamente
ou atravs dos conselhos comunitrios e outras entidades organizadas, como forma de estimular os
cidados a participarem do controle da aplicao dos recursos oriundos dos tributos que lhes so
cobrados. Somente fazem parte do sorteio municpios com at 500 mil habitantes.
A partir de 2007, as capitais e os grandes municpios (com mais de 500 mil
habitantes) passaram a ser objeto de um programa contnuo de fiscalizao, tendo sido realizadas, a
partir de ento, 1079 fiscalizaes, garantindo uma cobertura de 100% dos municpios no
abrangidos pelo Sorteio de Municpios. At 2009, a CGU atuou em 20 municpios com populao
acima de 500 mil habitantes e ainda em todas as 27 capitais brasileiras2.
Atualmente, tambm h sorteios especiais visando s obras do Programa
de Acelerao do Crescimento (PAC), ocorridos apenas nos anos de 2008 e 2009, em que foram
auditadas as verbas destinadas ao saneamento e habitao. Da mesma forma, entre os anos de 2004
e 2008, houve oito sorteios de aplicao de recursos federais pelos Estados3.
Em relao aos municpios, o ltimo sorteio (35.) ocorreu por meio da
Portaria n. 2.076, de 5 de outubro de 2011, em que foram definidos 60 (sessenta) novos
2Conforme dados colhidos no stio <www.cgu.gov.br>, em 22 de maio de 2012.
3Idem.

municpios. Em relao queles com mais de 50.000 habitantes, a fiscalizao dos recursos
seletiva. No caso deste ltimo sorteio, foram definidas as reas de Sade e Desenvolvimento Social.
Conforme o art. 6. da Portaria 247/2003, que instituiu os sorteios, os
municpios, uma vez sorteados, ficaro sob carncia, no podendo ser contemplados nos 12 (doze)
sorteios subsequentes, aps o que retornaro normalmente ao universo do sorteio, podendo
novamente ser escolhido aleatoriamente.
Em todo caso, a CGU somente fiscaliza a aplicao de recursos federais,
sejam eles geridos por rgos e entidades federais, estaduais ou municipais.

C) ASPECTOS DOS RELATRIOS DA CGU: OBJETIVOS, NATUREZA


JURDICA, ENCAMINHAMENTO E VISO DO STF

Em suas fiscalizaes, os auditores da CGU utilizam tcnicas de inspees


fsicas e registros fotogrficos, anlises documentais, realizao de entrevistas e aplicao de
questionrios. Ao final da fiscalizao, elaborado um relatrio preliminar com as principais
constataes. Aps ser ouvido o gestor responsvel, bem como analisada sua defesa, redigido um
relatrio definitivo.
O relatrio no dirigido ao Ministrio Pblico Federal, mas sim destinado
aos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal, gestores centrais dos programas de
execuo descentralizada, objetivando, em princpio, constataes de campo que apresentem as
situaes evidenciadas, que subsidiaro a adoo de medidas preventivas e corretivas, visando
melhoria da execuo dos Programas de Governo.
Portanto, na maioria dos casos, os destinatrios dos relatrios so os
ministrios supervisores daqueles recursos repassados, que devem adotar as providncias corretivas
visando consecuo das polticas pblicas, bem como apurao das responsabilidades.
Assim, a natureza jurdica dos relatrios de simples ato administrativo
enunciativo, contendo indcios de irregularidades verificados por rgo do controle interno do
Poder Executivo (CGU), dirigido aos gestores federais, tambm integrantes do mesmo poder.

Portanto, por serem enunciativos, no vinculam os gestores federais, nem


importam em aplicao imediata de sanes. Todavia, podem conter recomendaes aos gestores
municipais (fiscalizados), cujo acatamento no cogente e, assim, o descumprimento no gera
aplicao de sanes por parte da CGU. A Controladoria, via de regra, no faz o acompanhamento
das suas recomendaes, o que fica ao cargo dos ministrios, salvo se o municpio vier novamente a
ser sorteado, aps o perodo de carncia (12 sorteios subsequentes).
Ademais, em grande parte dos casos, as constataes da CGU necessitam
de um maior aprofundamento para apurao dos fatos, a cargo dos rgos/entes repassadores dos
recursos e pelo Tribunal de Contas da Unio.
No entanto, diante da possibilidade de existirem indcios de atos de
improbidade ou mesmo crimes, por imposio legal, h o encaminhamento ao Ministrio Pblico
de cpia do relatrio final. Em um primeiro momento, no so encaminhados os documentos que
serviram como evidncias para as constataes, mas apenas o relatrio. Assim, tambm competir
ao Parquet aprofundar as investigaes, quando necessrio, para que sejam adotadas as medidas no
mbito judicial.
Sobre a atribuio da CGU em auditar verbas pblicas federais repassadas
aos municpios, o Supremo Tribunal Federal j se manifestou pela legalidade das fiscalizaes,
inclusive por meio da sistemtica de sorteios pblicos. Nos autos do Recurso em Mandado de
Segurana RMS 25943, o Supremo, em 24.11.2010, confirmou que a fiscalizao das verbas
federais pela CGU no fere a autonomia dos municpios, nem usurpa competncia do Tribunal de
Contas da Unio ou das Cmaras municipais, por se tratar de controle interno do Executivo Federal,
na fiscalizao de verbas repassadas por este referido Poder.

EMENTA: RECURSO ORDINRIO EM MANDADO DE SEGURANA.


RECURSOS PBLICOS FEDERAIS REPASSADOS AOS MUNICPIOS.
FISCALIZAO PELA CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO CGU.
POSSIBILIDADE. RECURSO DESPROVIDO. I - A Controladoria-Geral
da Unio pode fiscalizar a aplicao de verbas federais onde quer que elas
estejam sendo aplicadas, mesmo que em outro ente federado s quais
foram destinadas. II A fiscalizao exercida pela CGU interna, pois
feita exclusivamente sobre verbas provenientes do oramento do
Executivo. III Recurso a que se nega provimento. (Processo RMS 25943
- RMS - RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANA Relator(a)

RICARDO LEWANDOWSKI Sigla do rgo STF Deciso)

Entretanto, o STF frisou que a atribuio da CGU se restringe s verbas de


natureza federal, no sendo obrigados os gestores a disponibilizar para a CGU documentao
relacionada a recursos de outras origens.
Houve votos divergentes dos ministros Marco Aurlio e Czar Peluso,
para quem a Constituio era clara ao atribuir a fiscalizao das contas dos municpios ao Poder
Legislativo municipal, mediante controle externo. A exceo, quanto s verbas decorrentes de
convnio dos municpios com a Unio, seria de que a fiscalizao fosse feita por rgo vinculado ao
Congresso Nacional, no caso, o TCU. Czar Peluso acrescentou ainda que a fiscalizao da CGU,
na prtica, esvaziava as funes do TCU.
Importante notar que os municpios devem prestar contas aos rgos
(ministrios) ou entes federais (FUNASA, FNDE etc) das verbas repassadas por eles, ficando o
Tribunal de Contas da Unio com atuao supletiva, em caso de serem detectadas graves
irregularidades no sanadas, a partir da instaurao de Tomada de Contas Especial (TCE) pelo
prprio rgo/ente repassador4.
Aps a concluso da TCE no mbito do agente repassador, compete
Secretaria Federal de Controle/CGU, segundo a Instruo Normativa/TCU n 56/2007, a emisso
do Relatrio e Certificado de Auditoria, encaminhando-os ao TCU para palavra final. Nesses casos,
aps julgar as contas, o TCU tem atribuio de imputar dbito aos gestores, com natureza de ttulo
executivo (art. 71, 3., da Constituio Federal).
Todavia, nada impede, como decidiu o STF, que um rgo de controle
interno (CGU) empreenda fiscalizao sobre a correta utilizao dos recursos federais repassados
aos municpios, antes mesmo de qualquer apreciao pelos rgos/entes repassadores ou mesmo
pelo TCU.
4Instruo Normativa/TCU n 56/2007 - Art. 1 Diante da omisso no dever de prestar contas, da
no comprovao da aplicao de recursos repassados pela Unio mediante convnio, contrato de
repasse ou instrumento congnere, da ocorrncia de desfalque, alcance, desvio ou desaparecimento
de dinheiros, bens ou valores pblicos, ou de prtica de ato ilegal, ilegtimo ou antieconmico de
que resulte dano administrao pblica federal, a autoridade administrativa federal competente
deve adotar providncias para apurao dos fatos, identificao dos responsveis, quantificao do
dano e obteno do ressarcimento.

D) RELATRIOS DA CGU NA VISO DO MPF

Como j ressaltado linhas atrs, o Ministrio Pblico Federal no o


destinatrio dos relatrios da CGU, dirigidos que so ao prprio Poder Executivo (Controle
Interno), mas o Parquet os recebe por dever de ofcio.
Com o seu trabalho, a CGU cumpre importantssima funo na fiscalizao
dos recursos pblicos federais, tanto combatendo os desvios e casos de malbaratamento, como
atuando de forma preventiva, orientando e recomendando providncias dos gestores pblicos.
Tambm serve como modelo e incentivo criao de outros rgos de controle interno, no mbito
dos prprios estados e municpios, incrementando a rede de fiscalizao e controle dos gastos
pblicos.
Dentro desse contexto, o Programa de Sorteios Pblicos assume papel de
destaque, por permitir uma fiscalizao capilarizada e detalhada, com presena in loco dos auditores
nos mais diversos municpios brasileiros.
Todavia, o membro do Parquet, ao se deparar com um relatrio da CGU,
deve ter a conscincia de sua natureza e finalidade, para perceber que embora contenha indcios de
crimes e atos de improbidade administrativa, tambm encerra inmeras irregularidades formais e
vcios administrativos que no tm relevncia para o Ministrio Pblico, devendo estes ltimos
serem tratados e acompanhados pelos prprios ministrios repassadores.
Por conseguinte, comum que os relatrios apresentem grande extenso,
cabendo ao membro do Parquet selecionar apenas aqueles fatos que interessam ao rgo,
promovendo uma atuao seletiva, sob pena de perder o foco e a efetividade de sua atuao.
Assim, pela quantidade, qualidade e diversidade dos fatos apurados, no
cabvel ao Ministrio Pblico Federal apurar cada um de per si, visto que os relatrios, frise-se,
referem-se a diversas espcies de deficincias, desde impropriedades financeiras at falhas
meramente administrativas, mostrando-se, nestes casos, mais conveniente e efetiva a interveno
dos gestores federais.

Portanto, embora acertadamente detectadas pela CGU, muitas constataes,


repita-se, no demonstram, a princpio, a existncia de indcios da ocorrncia material de ato de
improbidade administrativa ou delito. Por tal razo, como dito acima, torna-se conveniente que tais
vcios sejam analisados e acompanhados pelos rgos federais, por meio de seu controle interno, ou
pelo Tribunal de Contas da Unio, reais destinatrios das referidas fiscalizaes.
Alis, esse o entendimento do prprio TCU, conforme Ordem de
Servio-SEGECEX n. 08, de 20/06/2005 5, devendo ser adotada sob pena de tornar invivel e
ineficiente a atuao do Parquet Federal, para que no se transforme em mero fiscal administrativo
das atividades dos gestores pblicos, o que evidentemente no sua vocao, devendo desprender
sua energia no combate ao crime e improbidade administrativa.
Para essas constataes menos relevantes, que devem ser excludas do
objeto de investigao pelo Parquet, reserva-se sua atuao nas hipteses em que, aps efetuadas as
apuraes administrativas competentes, forem constatados novos elementos demonstrativos da
prtica de atos mprobos ou irregularidades insanveis na prestao dos servios pblicos federais.
Pelas mesmas razes acima, at mesmo pelas limitaes da prpria
fiscalizao, os fatos apurados pela CGU, em sua grande maioria, necessitam de um maior
aprofundamento, no sendo recomendvel o ajuizamento pelo Parquet de uma ao somente com
base nos trabalhos da Controladoria, sob pena de se obter um resultado final frustrante.
Nesse aspecto, vlida a crtica de que a CGU, aproveitando o trabalho de
campo, com a presena de auditores in loco, poderia melhor aprofundar alguns fatos ou relacionar
mais detalhadamente as provas colhidas, como qualificao das testemunhas ouvidas, o que muitas
vezes no ocorre. Embora no destinatrio dos relatrios, o Ministrio Pblico tem limitaes
naturais realizao de trabalhos de campo, sem contar que a situao encontrada pela CGU,
naquele instante, no mais possa ser retratada em um momento futuro. Assim, um maior
aprofundamento, o que no demandaria um sobre-esforo da Controladoria, implicaria, muitas
vezes, em resultados mais efetivos.

5A referida Ordem de Servio foi encaminhada, pelo Presidente do TCU, ao Procurador Geral da
Repblica atravs do Aviso n. 7189-GP/TCU e publicada no BTCU Normal n. 26, de 11/07/2005.

II ENCAMINHAMENTO DOS RELATRIOS PELO MPF

A) RECEBIMENTO DOS RELATRIOS E DISTRIBUIO QUALITATIVA


ENTRE OS MEMBROS

Neste tpico, sero analisados alguns aspectos prticos sobre o tratamento


que pode ser dado aos relatrios da CGU, quando encaminhados ao Ministrio Pblico Federal.
Como dito, via de regra, aps a anlise da defesa dos gestores municipais, a Controladoria elabora o
relatrio final daquele municpio, encaminhando uma via ao Parquet.
Em princpio, com a chegada do relatrio da CGU, deve ser aberto um
procedimento administrativo especfico, vinculado 5 Cmara de Coordenao e Reviso, o qual
posteriormente poder ser desmembrado de acordo com a necessidade, como se ver mais na frente.
Em todo caso, considerando a envergadura das investigaes, com inmeros
pontos a serem analisados, recomenda-se que a instaurao dos procedimentos administrativos,
abertos a partir dos relatrios, obedea a uma distribuio qualitativa na procuradoria, quando
houver mais de um procurador. Assim, existir um equilbrio no nmero de relatrios da
CGU/municpios entre os gabinetes.

B) DESPACHO INICIAL: TRIAGEM DOS PONTOS (EXCLUSO) E SUA


IMPORTNCIA

Distribudo o procedimento administrativo, ser o momento de exarar o


despacho inicial, que assume extrema importncia para a conduo do feito. no primeiro
despacho o momento ideal para se fazer a delimitao de todos dos pontos que sero objeto de
investigao pelo Ministrio Pblico Federal, bem como avaliar a necessidade de desmembramento
do procedimento.
A delimitao das investigaes deve levar em considerao a identificao
e excluso das simples irregularidades, bem como prejuzos em valores irrisrios, cuja apurao e

acompanhamento, como visto, devem ficar restritos no mbito de cada ministrio.


Antes da excluso desses pontos, recomenda-se apenas a expedio de
ofcio ao ministrio respectivo, questionando as providncias que foram adotadas, com a inteno
de cobrar uma atuao mais efetiva do controle interno do Executivo, dentro do que se espera do
Ministrio Pblico, nos termos do art. 129, II, da Constituio Federal.
Da mesma forma, pode-se expedir recomendao prefeitura, para que evite
a repetio daquelas irregularidades, bem como as corrija. Aps essas medidas, os pontos podem ser
definitivamente excludos da apurao, no havendo necessidade, a priori, do acompanhamento
efetivo da recomendao, o que deve ocorrer no mbito do controle interno, como j afirmado.
So exemplos de simples irregularidades:
i) vinculadas ao Ministrio da Educao: a) no utilizao do sistema SISCORT para
gerenciamento do Programa Nacional do Livro Didtico no Municpio; b) ausncia de
definio, por parte da Secretaria de Educao, de aes visando incentivar a
conservao e devoluo do livro didtico; c) distribuio dos livros aps o incio do
perodo letivo; d) no distribuio da totalidade dos livros previstos no PNLD 2010 s
escolas da zona rural; e) divergncia entre as informaes constantes do Censo Escolar
e aquelas verificadas nas cadernetas escolares; f) inadequao das fichas de matrculas
dos alunos;
ii) vinculadas ao Ministrio da Sade: a) pagamento de juros e tarifas de contas
bancrias associadas aos programas da Ateno Bsica; b) movimentao do Fundo
Municipal de Sade sem a participao do Secretrio de Sade; c) ausncia de um
efetivo programa de capacitao continuada para os profissionais do Programa Sade da
Famlia; d) agentes Comunitrios de Sade sem fardamento para o desempenho de suas
atividades; e) recursos, no utilizados por mais de 30 dias, deixaram de ser aplicados no
mercado financeiro, acarretando um prejuzo de R$ 107,63.

preciso observar, no entanto, que em algumas oportunidades as meras


irregularidades so apenas a ponta do iceberg de algo mais grave, que est subjacente. Nessas
situaes, os fatos menos graves servem para ilustrar as consequncias decorrentes de crimes ou

atos de improbidade, no podendo ser excludos. Tomemos como exemplo a no distribuio da


totalidade de livros didticos previstos para as escolas. Tal fato pode decorrer de uma simples
ineficincia da administrao, ou evidenciar o desvio de recursos pblicos, caso os livros no
tenham sido distribudos porque no foram adquiridos efetivamente, mas apenas formalmente.
Logo, toda a anlise deve ser feita caso a caso, e no a partir de frmulas prontas.
Excludos os pontos de menor relevncia, deve-se fazer nova triagem,
definindo a esfera de atribuio do Ministrio Pblico Estadual e do Ministrio Pblico Federal.
A despeito da malversao dos recursos federais dar ensejo propositura,
pelo Ministrio Pblico Federal, de aes por ato de improbidade administrativa ou criminais em
face dos responsveis no mbito da Justia Federal, no se pode prescindir da participao do
Ministrio Pblico Estadual na apurao das irregularidades, especialmente no tocante verificao
da qualidade da execuo dos programas e servios pblicos a cargo do ente municipal.
A atuao do Ministrio Pblico Estadual deve se voltar apurao das
irregularidades relacionadas gesto municipal, nos casos em que houver a insuficincia e/ou
inadequada prestao dos servios, tais como a precariedade das instalaes fsicas, mau
acondicionamento de produtos/medicamentos adquiridos com os recursos federais, bem como sua
falta, cujos problemas podem muitas vezes ser destacados da existncia ou no de irregularidades
financeiras e solucionados pelo promotor de Justia local.
Na hiptese do membro do Parquet estadual detectar irregularidade que
aponte a necessidade de atuao do Ministrio Pblico Federal, nos termos das consideraes supra,
dever ser encaminhada representao a este ltimo, relatando as constataes verificadas e os
meios de prova pertinentes.
Nesse contexto, entende-se que ao Ministrio Pblico Federal deve ser
atribuda a apurao dos casos envolvendo graves irregularidades financeiras, notadamente nas
hipteses de existncia de indcios de fraudes a procedimentos licitatrios, desvios de recursos
pblicos ou enriquecimento ilcito de servidores pblicos ou de terceiros, sempre que envolver
recursos federais. De igual forma, grave ineficincia na execuo dos servios pblicos federais. Por
outro lado, havendo irregularidades constatadas nos prprios servios municipais, caber, assim, ao
Ministrio Pblico Estadual o acompanhamento.

Assim, o Parquet estadual dever atuar diante das constataes de


deficincias e m qualidade na prestao dos servios pblicos municipais, ainda que voltados
execuo dos programas federais. Sem sombra de dvidas, h maior capacidade e capilaridade da
instituio para acompanhar, em cada comarca, a prestao dos servios municipais, ainda que
custeados em parte com recursos federais. Em verdade, em municpios pequenos, como o caso
daqueles investigados pela sistemtica dos sorteios pblicos, quase todos os servios pblicos
possuem, ainda que parcialmente, emprego de recursos pblicos federais.
So exemplos de pontos, cuja apurao deve ser exercida pelo Ministrio
Pblico Estadual:
i) vinculados ao Ministrio da Educao: a) estado precrio de algumas escolas
visitadas na zona rural; b) ausncia de atuao do rgo de controle social; c) ausncia
de segurana em veculos utilizados no transporte escolar; d) deficincias na atuao da
equipe pedaggica da Secretaria de Educao responsvel pelo acompanhamento do
programa no municpio; e) condies inadequadas de armazenamento da merenda no
Armazm Geral da Prefeitura; f) pauta de compras em desacordo com o cardpio
fixado; g) atuao deficiente do Conselho de Alimentao Escolar CAE; h) ausncia
de capacitao para os membros do Conselho de Alimentao Escolar CAE;
ii) vinculados ao Ministrio da Sade: a) inoperncia do Conselho Municipal de
Sade; b) profissionais mdicos, odontlogos e enfermeiros lotados nos programas
Sade da Famlia e Sade Bucal no cumprem a carga horria de 40 horas semanais; c)
infra-estrutura inadequada para funcionamento de unidades de sade da famlia; d)
ausncia de materiais e/ou equipamentos necessrios realizao das atividades dos
profissionais dos PSFs; e) ineficincia do controle de estoque dos medicamentos da
Farmcia Bsica; f) incinerao de medicamentos resultante de prazos de validade
expirados e do mau acondicionamento.
A atuao concertada entre os dois ramos do Ministrio Pblico
importante e eficaz, pois consegue lidar com as irregularidades em vrias frentes. Aps a excluso
dos pontos que dizem respeito atuao do Parquet estadual, devem ser extradas cpias do
despacho de delimitao, bem como do relatrio da CGU, encaminhando-se quele rgo.
Visando estreitar os laos, recomenda-se agendar reunio com promotor de

Justia responsvel pelo municpio fiscalizado, em cujas mos se pode repassar diretamente a
documentao acima, bem como acertar detalhes sobre uma atuao em conjunto, at mesmo na
hiptese de judicializao da matria, conforme o caso.
O Ministrio Pblico Estadual est mais prximo do local dos fatos,
alcanando estratgica capilaridade. Essa caracterstica, sobremodo para as PRMs de grande
dimenso territorial, quando h municpios distantes centenas de quilmetros da sede do Ministrio
Pblico Federal, posiciona-o como eficiente e importante parceiro, inclusive cooperando com o
Parquet federal na realizao de diligncias, que podero ser requeridas por meio de cartas
precatrias ministeriais. Nesse contexto, pode-se solicitar o auxlio do Ministrio Pblico Estadual
para se ouvir testemunhas, realizar notificaes e inspees, apenas para citar exemplos.
Encaminhadas as cpias ao Parquet estadual, aqueles pontos devem ser
excludos tambm da investigao.
Aps a delimitao dos pontos que sero aprofundados pelo Ministrio
Pblico Federal, com excluso das simples irregularidades e daqueles de atribuio estadual, faz-se
a terceira seleo, verificando-se eventual prescrio dos supostos atos de improbidade
administrativa.
Com base no art. 23 da Lei 8.429/92, deve-se avaliar a possvel ocorrncia
de prescrio, a partir da data dos fatos, levando-se em considerao o mandato exercido pelos
gestores pblicos (prefeitos). Em alguns casos, sobretudo no caso de servidores, essa anlise deve
ser feita somente aps o aprofundamento das investigaes, quando podero ser analisadas a
natureza do cargo exercido, bem como a data de nomeao e eventual exonerao.
Naquelas procuradorias em que h diviso interna entre a tutela coletiva e o
crime, deve-se tambm avaliar a existncia de pontos que se enquadram como delitos em potencial,
extraindo cpias dos autos para instaurao de um novo procedimento especfico, vinculado 2.
Cmara de Coordenao e Reviso, distribudo-o a outro colega.
Entretanto, na prtica, tem-se mostrando mais eficiente a atuao conjunta,
ou seja, o mesmo membro fica responsvel por ambos aspectos, realizando uma investigao nica
e uniforme, que redundar no ajuizamento de duas aes, uma cvel e uma penal, conforme o caso.
Nesta ltima hiptese, um nico procedimento poder ser instaurado em princpio (5. CCR),

evitando-se investigao em duplicidade. Aps a finalizao das investigaes no mbito da


improbidade, verificando-se a necessidade do ajuizamento tambm de ao penal, seriam extradas
cpias para instaurao de novo procedimento (2. CCR), j devidamente instrudo, que subsidiaria
imediatamente esta segunda ao ou poderia haver aprofundamento em relao a alguns aspectos.
D-se preferncia instaurao inicial de procedimento vinculado 5.
CCR, considerando que o objeto de investigao relacionado improbidade geralmente mais
amplo. Todavia, nada impede a adoo de medida diversa, a depender da necessidade do caso
concreto.

C) APROFUNDAMENTO DAS INVESTIGAES PELO MPF

Aps a delimitao dos pontos, com excluso das meras irregularidades, dos
fatos cuja atribuio do Ministrio Pblico Estadual, bem como daqueles prescritos, chegada a
hora do aprofundamento das investigaes.

C.1) DOS DOCUMENTOS EM PODER DA CGU E DO DESMEMBRAMENTO DAS


INVESTIGAES

Como ponto de partida, deve-se requisitar a documentao que instruiu o


relatrio da CGU, com as respectivas defesas dos gestores e documentos apresentados por eles, tudo
somente em relao aos pontos selecionados. Como dito acima, inicialmente a CGU remete ao
Ministrio Pblico Federal somente cpia do relatrio (a CGU disponibiliza no site verso digital e
editvel dos relatrios), mas no os documentos colhidos durante a fiscalizao. Assim, a requisio
acima j permite ao Ministrio Pblico Federal acesso a todas as evidncias analisadas pelos
auditores para chegar s concluses do relatrio, bem como as defesas dos gestores, com eventuais
documentos por eles apresentados Controladoria.
Com a chegada da documentao, antes de sua juntada aos autos do
procedimento, deve-se, desde logo, verificar a necessidade de desmembramento do feito por
ministrio, j separando a documentao respectiva de cada um deles, formando os apensos

necessrios (o tratamento conjunto dos fatos pode ser eficiente, quando se buscar medida cautelar, a
exemplo de afastamento do gestor, por relacionar todas as irregularidades juntas. Nada impede
posterior desmembramento). Os relatrios da CGU so divididos em captulos, sendo que cada
captulo contm as irregularidades relacionadas a cada um dos ministrios repassadores dos
recursos. Dentro da cada ministrio, h subdivises, conforme o programa federal executado. Em
muitas situaes, considerando o grande nmero de constataes, imprescindvel o
desmembramento, o que pode ser feito por ministrio conforme visto acima, facilitando as
investigaes.
Com o aprofundamento em cada ministrio, pode ser necessrio novo
desmembramento, geralmente por programa federal, convnio, contrato de repasse ou por
procedimento licitatrio, geralmente quando este amplo, envolvendo diversas fontes de custeio. O
desmembramento facilita a apurao e a tramitao de eventual ao de improbidade.
importante frisar que, partindo da distribuio seletiva dos relatrios da
CGU nas procuradorias com mais de um membro, todos os procedimentos originados a partir de
determinado relatrio deve ficar afetado ao mesmo membro, sugerindo-se no haver compensao
na distribuio, j que o equilbrio tratado a partir da distribuio inicial do relatrio (um para
cada gabinete e assim sucessivamente). Assim, tudo aquilo que for originado a partir do relatrio
distribudo ao gabinete, extenso natural das investigaes, havendo o desmembrado apenas por
questo operacional, mas se concentrando no mesmo membro.

C.2) DAS INFORMAES BUSCADAS JUNTO AOS ENTES REPASSADORES


ANLISE CRTICA DAS DESPESAS

Aps a verificao dos repasses, identificando transferncias automticas,


fundo a fundo ou voluntrias, no sendo suficientes os documentos j obtidos pela CGU, deve-se
requisitar informaes e documentos (relatrios, pareceres, julgamentos de contas) aos rgos e
entes concedentes dos recursos (ministrios, FNDE, FUNASA etc) e agentes operadores (CEF,
Banco do Brasil etc).
Caso no haja a concluso dos trabalhos pelos rgos concedentes,
requisitar os pareceres tcnicos de vistoria, a fim de tentar verificar em que consistem as

irregularidades, observando-se; 1) se o plano de trabalho foi devidamente seguido; 2) se o


cronograma fsico-financeiro est sendo obedecido; 3) se os bens adquiridos so de boa qualidade;
4) o porqu da execuo parcial (muitas vezes o gestor, durante a execuo, a fim de adaptar as
obras/servios a certas situaes, altera a projeto inicial, construindo, v.g., dois cmodos ao invs de
um, o que, a princpio, no configura desvio de verbas pblicas. No entanto, imprescindvel analisar
o caso concreto e, principalmente, se houve autorizao do concedente); 5) em que consistem as
irregularidades (em algumas vistorias, os tcnicos se limitam a dizer que os servios/obras so de
m qualidade, sem nenhum aprofundamento, o que fragiliza uma eventual condenao); 6) no caso
de aplicao em finalidade diversa da prevista no convnio/contrato de repasse/programa, se a
situao no se enquadra apenas no desvio de objeto, o que, a princpio, afastaria o delito previsto
no art. 1, inciso IV, do Decreto-lei 201/67, conforme posicionamento do TCU6 7. Ainda, segundo
posicionamento da Corte de Contas, a devoluo dos recursos pode tambm ser suficiente para
afastar a irregularidade, no tendo que se falar em imputao de dbito. Nesse caso, remanesceria
6 Acrdo 1541/2007 - Plenrio 18. Diante desses elementos, embora concordemos com a Unidade Tcnica no
tocante ao direcionamento da aplicao de recursos para um universo de beneficirios que no se enquadravam
exatamente no requisito de famlias residentes em reas de risco, certo que as aes desenvolvidas pelos gestores
do Distrito Federal se fizeram de forma condizente com a finalidade de atender poltica habitacional do Distrito
Federal de segmentos populacionais determinados, inclusive com observncia de critrios de escolha de
beneficirios estabelecidos prvia e regulamentarmente. Caracteriza-se, assim, o desvio de objeto pela alterao do
perfil das famlias inicialmente previstas, no contrato de repasse, como beneficirias das aes custeadas com
recursos pblicos.
19. Corolrio dessa linha de raciocnio, no se vislumbra dos autos que o convenente se tenha beneficiado,
indevidamente, dos recursos federais repassados. Atendida a finalidade do ajuste e tratando-se o presente processo
de auditoria de conformidade, em que no se examinam demonstrativos da efetiva aplicao dos recursos federais e
da contrapartida distrital, providncia esta mais adequada a realizar-se no julgamento da respectiva prestao de
contas, no h, a nosso ver, dbito do ente federado em favor do errio federal, pressuposto essencial, nos termos
da Deciso Normativa TCU n 57/2004, para a imputao de responsabilidade pessoa jurdica de direito interno
para efeito de citao.

7 Acrdo 1518/2008 - Primeira Cmara 10. Ora, os valores aplicados se deram na finalidade pactuada, qual seja
ampliar o sistema de abastecimento de gua no municpio. Embora com desvio de objeto, posto que a captao se
deu via poo subterrneo, ao invs de captao flutuante, entendo que no ocorreu desvio de finalidade. Mas de
objeto. O mesmo raciocnio se aplica aos demais servios executados.
11. A propsito de situaes assemelhadas, relembro que esta Corte, em diversas oportunidades, tem se manifestado
no sentido de aceitar a justificativa apresentada, quando resta demonstrado que os recursos repassados, muito
embora no aplicados diretamente no objeto do convnio, o foram na mesma rea, com benefcios comunidade.
12. Em apoio a esta assertiva, a doutrina vem corroborando tal entendimento. Para Benjamim Zymler, ao ponderar
o elemento subjetivo da conduta dos responsveis, o TCU "avalia, tambm, as condies concretas que
circundavam a realidade vivenciada pelo agente que tem suas contas examinadas e indaga se teria ele atuado de
forma satisfatria ou se seria razovel exigir-lhe que houvesse adotado providncias distintas das que adotou",
podendo-se dizer "que j se encontra sedimentada, no mbito do Tribunal, a percepo de que a mera identificao
de irregularidade no requisito suficiente para a apenao do responsvel" (Direito Administrativo e Controle,
Belo Horizonte: Frum, 2005, p. 338/339).
13. fora de dvida a obrigao de o gestor comprovar a boa e regular aplicao dos recursos pblicos sob sua
responsabilidade. Todavia, as razes que o levaram a adequar as aes praticadas, com o fito de melhor atender os
fins do convnio, pode ser encontrada em expediente juntado aos autos, o Ofcio n 445/GP/93, de 18 de outubro de
1993, da lavra do ex-Prefeito Municipal, endereado ao ento Ministro do Bem-Estar Social (fls. 171/172 - anexo
1):

eventual punio administrativa pela Corte de Contas em razo da no observncia das normas que
regem a aplicao dos recursos, o que satisfaz integralmente o fim almejado, sem que se necessite
lanar mo da seara cvel.
Ainda sobre a execuo do plano de trabalho, muito comum o gestor
efetuar pagamentos pessoa jurdica contratada de imediato, sem que haja observncia da execuo
fsica. Os contratos, geralmente, disciplinam corretamente como os pagamentos devero ser
realizados, mas, na prtica, essa clusula ignorada. Esse ponto, por si s, j configura o ilcito
previsto no Decreto-lei n. 201/67, art. 1, V,8 alm de improbidade administrativa (art. 10).
Em se tratando de contrato de repasse, a execuo fsica e a fiscalizao so
de responsabilidade da Caixa Econmica Federal, que, como visto, atua como agente operador do
programa governamental, nos termos do art. 111 da Lei n. 11.178/05.
Nos contratos de repasse, via de regra, os pagamentos somente so liberados
aps a fiscalizao e a emisso dos relatrios (RAE).9 Mesmo diante do acompanhamento, a Caixa,
geralmente, no analisa os procedimentos licitatrios (ou apenas os analisa formalmente) e no
realiza medies, as quais so realizadas pelo executor por meio dos fiscais de obras, encaminhando
boletins para efeito de mensurao e liberao de recursos pela CEF, exigindo, portanto, maior
ateno.
Nesse ponto, cabe observar as novas regras institudas pelo Decreto n.
6.170/2007 e pela Portaria Interministerial n. 501/2011, principalmente no que se refere
liberao de recursos. Importante destacar que a CEF, mediante contrato, assumiu o levantamento
de convnios antigos, firmados com o Ministrio da Integrao Nacional, para apenas fiscalizar se
foram devidamente executados nos moldes dos planos de trabalho aprovados, no se confundindo,
portanto, com contratos de repasse (cabe ao titular do feito identificar essas situaes ao analisar o
caso concreto).
8 Art. 1 So crimes de responsabilidade dos prefeitos municipais, sujeitos ao julgamento do Poder Judicirio,
independentemente do pronunciamento da Cmara dos Vereadores:(...)
V ordenar ou efetuar despesas no autorizadas por lei, ou realiz-las em desacordo com as normas financeiras
pertinentes.

9https://webp.caixa.gov.br/urbanizacao/siurbn/acompanhamento/ac_publico/sistema/asp/ptei_filtro_
inicial.asp. Basta alimentar o sistema com o nmero do contrato de repasse para ter acesso a todos
os dados referentes execuo, inclusive com fotos ilustrativas.

Complementando a passagem anterior, a realizao de despesas em


dissonncia com o plano de trabalho, alm do pagamento antecipado, sem a sua correspondente e
indispensvel liquidao, implica violao ao disposto nos artigos 63, 2, III, da Lei n. 4.320/64
e 7, 1, da Lei n. 8.666/93. Nesses termos, o Tribunal de Contas da Unio, nos Acrdos n
390/99 Primeira Cmara e n 1.369/2005 Plenrio, entendeu:
Lei n 4.320/64
Art. 63 - A liquidao da despesa consiste na verificao do direito
adquirido pelo credor tendo por base os ttulos e documentos
comprobatrios do respectivo crdito.
(...)
2 A liquidao da despesa por fornecimentos feitos ou servios prestados
ter por base:
(...)
III - os comprovantes da entrega de material ou da prestao efetiva do
servio.
Lei n 8.666/93
Art. 7 - As licitaes para a execuo de obras e para a prestao de
servios obedecero ao disposto neste artigo e, em particular, seguinte
seqncia:
I - projeto bsico;
II - projeto executivo;
III - execuo das obras e servios.
1 - A execuo de cada etapa ser obrigatoriamente precedida da
concluso e aprovao, pela autoridade competente, dos trabalhos relativos
s etapas anteriores, exceo do projeto executivo, o qual poder ser
desenvolvido concomitantemente com a execuo das obras e servios, desde
que tambm autorizado pela Administrao
Excerto do Voto do Exmo. Ministro-Relator no Acrdo n 1.369/2005
7. No caso das obras do ginsio poliesportivo de Parnamirim, h registro
nos autos de que a liquidao das despesas no contrato com a empresa
Master Incorporaes Ltda. nem sempre se deu com o zelo necessrio, que
pode ser ilustrado, apenas para se tomar um exemplo, pela ausncia de
medies cuidadosas por parte da Prefeitura Municipal.

A partir dos dados fsicos e financeiros, importante analisar quando foram


realizadas as despesas e se esto em consonncia com a execuo fsica. Caso negativo, a ofensa s
normas mencionadas no item pregresso estar configurada.

C.3) DO APROFUNDAMENTO DAS INVESTIGAES A PARTIR DOS BANCOS DE


DADOS DISPOSIO DO MPF

Seguindo as investigaes, no se pode deixar de consultar a base de dados


disponveis (SISCONV, FNDE, CEF, TCEs, SIAFI, Transparncia etc). Assim, pesquisas no portal
da transparncia10, no stio eletrnico do FNDE11, no SICONV12 e em outros sistemas so
recomendveis (vide tutoriais13), vez que facilitam a identificao de determinado repasse, seja
voluntrio ou automtico14, bem como sua situao.
Exemplificando: se determinado procedimento foi instaurado para apurar
irregularidades em servios de construo de cisternas, uma pesquisa no portal da
transparncia/SICONV15 pode ser suficiente para identificar a natureza do recurso e a situao da
obra ou do servio. Uma vez selecionado o municpio, basta navegar pelos objetos dos repasses na
tentativa de localizar um que se assemelhe, utilizando-se como critrio o convenente, a data da
ltima liberao, o valor conveniado e o valor da ltima liberao. Clicando no nmero SIAFI
possvel conferir a vigncia e a situao da avena. Ainda, por meio dos comprovantes de despesa
10 http://www.portaltransparencia.gov.br/ Permite verificar as transferncias para os Estados e Municpios. Ex., pode
verificar os convnios celebrados por Municpio e verificar a vigncia, o objeto e o montante repassado.

11 http://www.fnde.gov.br/home/index.jsp Ao acessar a pgina acima e se dirigindo ao campo servio, possvel


verificar os repasses realizados por programa de forma completa (datas, valores e conta corrente vinculada).
No campo situao da prestao de contas do repasse direto possvel detectar se houve a apresentao ou no
das contas, se esto ou no regulares, alm de outras informaes. A situao da prestao de contas tambm pode
ser verificada atravs do stio: http://www.tre-pb.gov.br/resultados_eleicoes/online.htm

12https://www.convenios.gov.br/siconv/

Decreto n. 6.170/2007 e Portaria Interministerial n. 507/2011

13http://fiscalizedecasa.blogspot.com.br/
14 As transferncias constitucionais so aquelas resultantes da repartio constitucional das receitas. Exemplo seria o
Fundo de Participao dos Municpios-FPM, constitudo de parcelas de tributos federais indicadas expressamente
pela Constituio da Repblica.As transferncias automticas so resultantes de previso em lei ou ato
administrativo (geralmente portarias dos Ministrios), destinadas a custear servios pblicos e programas, no mais
das vezes da rea social. So as transferncias efetuadas na rea da sade, educao, assistncia social etc; a sua
efetivao independe da existncia de convnio, ajuste, contrato ou outro instrumento de formalizao, bastando que
o municpio tenha se habilitado junto ao Ministrio respectivo, mediante o preenchimento de certas condies. Em
alguns casos, como na sade, em que os recursos transitam entre os fundos legalmente previstos (nacional, estadual,
municipal), tais transferncias podem ser chamadas de fundo a fundo, sem que haja diferena essencial entre elas e
as ditas automticas.
As transferncias voluntrias so feitas mediante convnio ou contratos de repasse, por exemplo, com formalizao
do respectivo instrumento e incidem nas mais diversas reas da atividade estatal.

15O SICONV comeou a ser alimentado somente com dados a partir de 2008, o que no significa,
infelizmente, que todos os repasses de 2008 estejam alimentados no SICONV, razo pela qual o
portal da transparncia ainda continua sendo uma importante ferramenta.

(notas fiscais, empenhos e recibos) e cpia do procedimento licitatrio, tambm possvel sua
identificao (a fonte oramentria deve constar do edital da licitao e do contrato). Igualmente se
recomenda:
verificar se existem procedimentos tratando do mesmo objeto em outros rgos, como no
Tribunal de Contas da Unio, na Polcia Federal e na Controladoria-Geral da Unio.
Internamente, o sistema NICO/APTUS pode levantar informaes teis instruo do feito,
como, por exemplo, depoimentos, percias, levantamentos e outros dados de interesse, evitando
a realizao de diligncias dplices16;

ao identificar a transferncia, verificar quando houve o repasse, se parcelado ou no, o montante


repassado e a vigncia do convnio/contrato de repasse/programa. Muitas vezes, quando
consultamos os repasses, verificamos que montante algum foi efetivamente transferido para o
municpio ou que a avena ainda est vigente, havendo prazo, portanto, para a sua execuo.
Importante, nesse ponto, acessar o SIAFI (SIAFI gerencial traz todos os dados relacionados
execuo financeira, como empenhos, ordens bancrias e contas recebedoras) ou o SICONV 17
para levantar informaes;

em se tratando de transferncias voluntrias, importante a juntada aos autos de informaes


acerca da prestao de contas18 19, sem prejuzo das consultas realizadas;

16Importante que o mesmo membro responsvel pela instruo do feito na esfera cvel seja tambm
o responsvel pelo enfrentamento da questo na rea criminal.
17 O portal da transparncia somente informa o valor do ltimo repasse, nada dizendo sobre o nmero e data da ordem
bancria e da conta creditada. O SICONV foi criado para concentrar todas as informaes referentes ao objeto do
repasse, bem como todas as suas etapas, sendo, portanto, bem mais completo. No entanto, h dificuldades
enfrentadas na sua alimentao, vez que diversos programas foram excludos do SICONV e outros, embora de
incluso obrigatria, no esto integralmente includos.

18A transferncia voluntria, que, nos termos j expostos, consiste no repasse aos Estados, DF e
Municpios, a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira, podem se dar por contratos de
repasse, convnios, termos de parceira e repasses direto (no h termo de ajuste).
19 Aps a celebrao e fiscalizao da execuo, o convenente deve prestar as contas. A aprovao implica no
arquivamento. J a no aprovao, seja por irregularidades ou por omisso, acarreta a instaurao da tomada de
contas especial pelo rgo concedente, nos termos da Portaria 507/2011. A tomada de contas especial busca 1)
apurar as irregularidade, 2) quantificar o dbito e 3) identificar os responsveis.
Aps o encerramento da TCE,
esta dirigida ao Controle Interno para o pronunciamento do Ministro de Estado, quando ento remetida para o
Tribunal de Contas da Unio para julgamento e formao de ttulo executivo extrajudicial, o qual ser executado
pela AGU.
O Tribunal de Contas da Unio tambm pode instaurar TCE quando em suas auditorias detecta a irregularidade ou
diante de representaes procedentes e devidamente instrudas. Nesse caso, feita a comunicao ao Ministro de
Estado.

o fato de no haver a instaurao de tomada de contas especial em razo de supostas


irregularidades no quer dizer que se deva aguardar a sua instaurao ou mesmo concluso para
s depois impulsionar os autos. Pelo contrrio. De posse de todas as informaes acerca do
repasse, pode-se verificar a regularidade da licitao, das despesas realizadas etc. Nesse sentido,
mesmo que haja a aprovao das contas apresentadas, imprescindvel uma anlise a fim de
apurar eventuais vcios na licitao, a realizao de pagamentos em desconformidade com as
normas financeiras, dentre outros. Importante frisar que a nossa atuao independe da atuao
do rgo concedente e do TCU. Como do conhecimento de todos, no h vinculao. O que
deve haver uma comunicao recproca a fim de dar a cada um os elementos necessrios
adoo das medidas pertinentes em cada esfera de atuao;

no

caso

do

FNDE,

os

stios

http://www.fnde.gov.br/home/index.jsp

http://www.fnde.gov.br/sispcoweb/ informam a situao de todos os programas e transferncias


de valores (inclusive dados acerca da conta bancria vinculada);

caso as consultas identifiquem a ausncia de prestao de contas, possvel, diante de eventual


prescrio, extrair, de imediato, cpias tanto para o oferecimento de denncia pelo delito
previsto no art. 1, VII, do Decreto-lei n. 201/67 20, quanto para o ajuizamento de ao por ato
de improbidade administrativa, art. 11 da Lei n. 8429/9221.

20 Art. 1 So crimes de responsabilidade dos prefeitos municipais, sujeitos ao julgamento do Poder Judicirio,
independentemente do pronunciamento da Cmara dos Vereadores:(...)
VII deixar de prestar contas no devido tempo, ao rgo competente, da aplicao de recursos, emprstimos,
subvenes ou auxlios internos ou externos, recebidos a qualquer ttulo.

21ADMINISTRATIVO. AO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EX-PREFEITO


MUNICIPAL. CONVNIO. OMISSO NA PRESTAO DE CONTAS. ART. 11, VI DA LEI N
8.429/92. I. Pratica ato de improbidade administrativa o gestor municipal que deixa de prestar
contas de convnio celebrado com a Unio, no se tratando de mera irregularidade
administrativa. Incidncia do art. 11, VI da Lei n 8.429/92 ao caso, pois a responsabilidade
incide sobre o Prefeito, ainda que os recursos sejam repassados pessoa jurdica de direito
pblico por ele administrada. II. A figura do art.11, VI da Lei de Improbidade Administrativa
perfaz-se com a simples omisso do Prefeito em cumprir seu dever, como corolrio do
princpio da moralidade, sendo dispensvel a verificao de enriquecimento ilcito e dano ao
errio. III. Precedentes: AC n 399350/PE, Segunda Turma, Rel. Francisco Wildo, DJ 17/06/2009;
AC n 469748/CE, Quarta Turma, Rel. Margarida Cantarelli, DJ 29/07/2009. IV. Apelao
improvida. (AC - Apelao Civel 479579 Relator(a) - Desembargadora Federal Margarida
Cantarelli TRF5 - Quarta Turma - DJE Data: 12/11/2009 Pgina: 921 Deciso UNNIME)
Grifos nossos.

No ocorrendo risco de prescrio e havendo outros pontos que exijam uma


investigao mais aprofundada, pode-se aguardar o final da instruo e ajuizar uma ao
abrangendo todas as condutas delituosas, que, contextualizadas, fortalecem a acusao, ao contrrio,
portanto, do ajuizamento de vrias demandas, o que pode fragilizar as provas, muitas vezes
indicirias. Portanto, tal deciso depender da anlise do caso concreto, sobretudo da convenincia
e necessidade das investigaes.
Sobre a ausncia de prestao de contas, algumas informaes so
importantes a fim de auxiliar na apurao dos fatos: 1) no Acrdo n. 51/2006, o TCU entendeu
no irregulares a ausncia de prestao de contas em decorrncia da devoluo dos recursos 22; 2) o
simples atraso na prestao de contas pode no ser suficiente para a caracterizao do ato de
improbidade23; 3) ainda que a avena tenha sido firmada e executada em mandatos anteriores, as
22 Acrdo 51/2006 - Segunda Cmara
Ementa
RECURSO DE RECONSIDERAO. OMISSO NO DEVER DE PRESTAR CONTAS. DEVOLUO
INTEGRAL DOS RECURSOS. PROVIMENTO. CONTAS REGULARES COM RESSALVA. QUITAO.
1. Tendo o responsvel comprovado a devoluo integral dos recursos recebidos, devidamente corrigidos, ante a
inexecuo do objeto pactuado, no h falar-se em omisso no dever de prestar contas, eis
que inexigveis.
2. Recurso de reconsiderao provido para julgar as contas irregulares com ressalva, dando-se quitao ao
responsvel.
Voto
(...)
Entendo assistir razo ao Ministrio Pblico. O responsvel demonstrou ter devolvido os recursos recebidos,
corrigidos monetariamente, em 13/6/2000, cerca de 6 (seis) meses aps o recebimento dos recursos, por no terem
sido encontradas empresas que fornecessem os produtos pelos valores estimados no plano de trabalho (fl. 13, anexo
1). Ressalte-se que, em atendimento diligncia feita pela Serur, o FNDE atestou a veracidade do comprovante de
depsito apresentado pelo recorrente (fls. 29/30, anexo 1).

23 Civel 423043 Processo: 200682010041813 UF: PB rgo Julgador: Primeira Turma Data da deciso:
13/12/2007 Documento: TRF500152469, Fonte: DJ - Data::28/02/2008 - Pgina::1241 N::40, Deciso
UNNIME. EMENTA: PROCESSUAL CIVIL, CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AO CIVIL
PBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RECURSOS RECEBIDOS POR MUNICPIO, ADVINDOS
DO MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL (CONVNIO), PARA A CONSTRUO DE BARRAGEM DE
TERRA. PRESTAO DE CONTAS. ATRASO. ART. 11, II E VI, DA LEI N 8.429/92. REJEIO DA PETIO
INICIAL. NO CABIMENTO. CONFIGURAO, EM TESE, DE ATO DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. CONTINUIDADE DO PROCESSAMENTO.
1. Ao civil pblica por improbidade administrativa ajuizada, com fundamento no art. 11, II e VI, da Lei n
8.429/92, contra ex-prefeito municipal, que no teria apresentado, dentro do prazo previsto, a prestao de
contas relativa a convnio firmado entre o Municpio e o Ministrio da Integrao Nacional, respeitante a repasse
de recursos para fins de construo de barragem de terra.
(...)
5. Pratica ato de improbidade administrativa o gestor pblico que deixa de prestar contas quando esteja obrigado
a faz-lo (art. 11, VI, da Lei n 8.429/92), ao injurdica essa que se concretiza ainda quando a prestao de
contas se d, embora de modo extemporneo, quando a dimenso da extemporaneidade implica agresso, em
igual medida, ao bem jurdico a proteger com a previso legal em tela, tendo o efeito prtico da omisso na
prestao, o que demanda anlise casustica.
6. In casu, h indcios fortes de que no se tratou de qualquer demora, mas de um atraso no cumprimento do dever
de prestao de contas de mais de trs anos as contas deveriam ter sido apresentadas em maro/2002, mas
apenas foram trazidas pelo requerido em maio/2005, e, ainda assim, de forma incompleta, o que gerou o registro
do Municpio como inadimplente no SIAFI e nova notificao do ex-prefeito complementao dos elementos
documentos, ocorrida apenas no segundo semestre de 2005. De se frisar que o Ministrio Pblico foi informado da
irregularidade, para fins de adoo das necessrias providncias, em maro/2005 anteriormente, portanto,

contas devem ser prestadas pelo gestor que estiver no exerccio do mandato de acordo com as
exigncias do convnio/contrato de repasse/programas. Caso os documentos necessrios prestao
de contas no estejam disposio, cabe ao gestor, ento responsvel pela prestao das contas,
observar o que determina a Smula n. 230 do Tribunal de Contas da Unio.

C.4)

OUTRAS

DILIGNCIAS

INICIAIS

ANLISE

DAS

EMPRESAS

IDENTIFICANDO POSSVEIS LARANJAS

Parte dos documentos necessrios tambm pode ser encontrada nas


prefeituras, especialmente aqueles ligados s licitaes e execuo dos recursos (notas de empenho,
recibos, boletins de medio, notas fiscais etc), o que deve ser requisitado, caso j no conste na
documentao levantada e fornecida pela CGU.
Tambm podem ser requeridas informaes Receita Federal, como dossis
integrados, aes fiscais, bem como Receita Estadual (movimentao ICMS, regularidade de
notas fiscais emitidas etc). Da mesma forma, vlida a requisio de informaes s Juntas
Comerciais sobre contratos sociais das empresas e suas alteraes, no sendo raras as vezes em que
empresas apresentam, em licitaes, verso do contrato social defasado ou falsificado, para encobrir
ou dissimular a participao de algum scio.
prestao incompleta de contas. De se acrescer que, a despeito de as obras terem sido concludas, a rea financeira
do Ministrio da Integrao Nacional constatou, prima facie, que o Municpio no disponibilizara o valor total da
contrapartida, mas apenas 50% (cinqenta por cento) do previsto, reprovando, nesse tocante, a prestao de contas
e sugerindo a notificao do ex-prefeito devoluo dos 50% (cinqenta por cento) no investidos, juntamente com
os rendimentos de aplicao financeira. Por isso mesmo, a aprovao final das contas se deu com ressalva.
7. A aprovao das contas pelo Poder Executivo Federal repassador no obsta a ao de improbidade
administrativa, porquanto a conduta tipificada, identificada para o caso concreto, concerne ao ato de prestar
contas (no destinao ou ao uso inadequado dos recursos disponibilizados). A aplicao das sanes
previstas na Lei de Improbidade independe da aprovao ou rejeio das contas pelo rgo de controle interno
ou pelo tribunal ou conselho de contas (art. 21, II, da Lei 8.429/92) (STJ, Segunda Turma, RESP 880662/MG,
Rel. Min. Castro Meira, j. em 15.02.2007).
8. A leso a princpios administrativos contidos no art. 11 da Lei n 8.429/92 no exige dolo ou culpa na conduta do
agente nem prova da leso ao errio pblico. Basta a simples ilicitude ou imoralidade administrativa para restar
configurado o ato de improbidade (STJ, Segunda Turma, RESP 880662/MG, Rel. Min. Castro Meira, j. em
15.02.2007).
(...)
10. Pelo provimento da remessa oficial e da apelao da assistente litisconsorcial (Unio), invalidando a sentena e
determinando o retorno dos autos ao Juzo de Primeiro Grau, para a continuidade do processamento.
ACRDO
Vistos e relatados os presentes autos, DECIDE a Primeira Turma do Tribunal Regional Federal da 5 Regio, por
unanimidade, dar provimento remessa oficial e apelao, nos termos do relatrio e voto anexos, que passam a
integrar o presente julgamento. (grifos postos)

interessante a concesso de prazo para que os agentes investigados


apresentem defesa escrita, bem como juntem documentos. Algumas vezes, as irregularidades so
afastadas; em outras, podem inclusive ser realadas.
Igualmente importante a oitiva de testemunhas ou envolvidos, como
membros das comisses de licitao e procuradores do municpio. Estes, muitas vezes, fornecem
dolosamente pareceres jurdicos com a finalidade de dar aparncia de legalidade a procedimentos
licitatrios, contribuindo decisivamente para as fraudes, em que pese o ato ser apenas opinativo.
Tambm importante ouvir representantes legais de empresas envolvidas, especialmente para
identificao de possveis testas de ferro ou laranjas.
Da mesma forma, pode ser pesquisado o CNIS, verificando-se se a empresa
existia de fato a partir do registro efetivo de empregados ou mesmo constatar se algum scio,
possivelmente laranja, figurava como empregado da empresa, geralmente ocupando postos simples
naquela estrutura (motorista, vigilante etc).
Prosseguindo, importante, como visto, analisar o contrato social da pessoa
jurdica suspeita e suas alteraes, ficando como sugesto as diligncias enumeradas pelo corpo
pericial da PRR-5 Regio, devendo-se incluir, a titulo de sugesto, pesquisas no cadastro do Bolsa
Famlia, do PROUNI e outros, com a finalidade de se identificar eventuais incompatibilidades entre
a suposta condio de empresrio e a incluso em programas sociais:
De acordo com os resultados das requisies feitas aos rgos concedentes,
efetuar a pesquisa sobre a regularidade fiscal das empresas contratadas,
atravs dos portais da Receita Federal - www.receita.fazenda.gov.br e das
Secretarias das Fazendas Estaduais (SINTEGRA) - www.sintegra.gov.br.,
objetivando identificar possvel contratao de empresas de fachada
(fictcias). Tambm pode ser realizado exame preliminar de notas fiscais,
porventura coletadas a partir das prestaes de contas, buscando identificar
evidncias de irregularidades (notas inidneas ou frias).
Com a finalidade de detectar a existncia de laranjas a frente dessas
empresas vencedoras das licitaes, oficiar junta comercial para obter os
documentos de constituio da pessoa jurdica e as modificaes estatutrias
ocorridas, fazendo o batimento dos nomes dos scios que formalmente
compem a sociedade, para fim de deteco de inconsistncias, com os
dados de impostos de renda constantes na Receita Federal e com o CNIS,
sistema do INSS que identifica os empregados das pessoas jurdicas a partir
do recolhimento das contribuies previdencirias, j que muitas vezes os
prprios empregados so includos como laranjas no quadro societrio.
Importante ainda que, assim que identificadas as instituies financeiras em

que tais empresas tm conta bancria, atravs dos dados de recolhimento de


CPMF disponveis na Receita Federal, buscar, desta feita com autorizao
judicial, informaes concretas sobre essas contas (agncias e nmeros das
contas), de forma a identificar a existncia, nesses bancos, de eventuais
procuraes que habilitem terceiros a movimentar tais recursos, j que
geralmente esses terceiros envolvidos so os scios de fato ou prepostos de
sua inteira confiana.

A vistoria in loco nos endereos dos scios tambm importante para


apontar se aquele cidado que figura como scio tem um padro de vida compatvel com as
atividades desenvolvidas e, consequentemente, com o lucro que se presume ter a empresa.
Aps esses levantamentos, como visto, importantssimo ouvir os supostos
laranjas, os titulares das contas por onde os repasses pblicos circularam 24 (na maioria dos casos
so utilizadas contas emprestadas ou apenas de passagem) e os membros da comisso de licitao 25.
Cabe destacar que em alguns casos, apesar do cheque estar nominal a alguma empresa, o depsito
realizado (ou transferncia), direta ou indiretamente (como mencionado acima, pode haver saque
na boca do caixa e posterior crdito em contas diversas), em contas de terceiros, que podem
funcionar como interpostas pessoas (com a obrigatoriedade de transferncias bancrias, essa
hiptese tende a diminuir).
Uma pesquisa sobre envolvimento de empresas, gestores e terceiros em
outras fraudes ou investigaes em duplicidade sobre os mesmos fatos (IPLs, PICs, ICPs, aes)
salutar, da a importncia de se criar um banco de dados e rgos internos no MPF com objetivo de
compil-los.

C.5) DAS REQUISIES DIRETAS S INSTITUIES FINANCEIRAS ANLISE


DOCUMENTAL

24Para a anlise da movimentao bancria, utilizar o sistema SIMBA, cujas informaes esto
disponveis no sitio eletrnico da ASSPA/PGR.
25Temos que observar as peculiaridades de cada caso. Quando se trata de PNAE, v.g., temos que
colher os depoimentos do diretor escolar, das pessoas responsveis pelo cardpio, pelo controle da
merenda nas escolas.

Em que pese haver resistncia isolada de algumas instituies ou mesmo de


agncias especficas, possvel a requisio direta de informaes bancrias, com a finalidade de
acompanhar o caminho percorrido pelo dinheiro pblico (observar IN 01/97 e Decreto 7.507/2011),
sobretudo aps a entrada em vigor da Lei de Acesso Informao (Lei 12.527/2011).
Segue abaixo um modelo de requisio:
No uso das atribuies conferidas pelo art. 8, inciso II, da Lei
Complementar n 75/93 e com a finalidade de subsidiar a instruo do
procedimento administrativo em epgrafe que tramita nesta Procuradoria da
Repblica, em que se apura a existncia de irregularidades na execuo do
convnio n xxxxxx, firmado entre a xxxxxx e o Municpio de xxxxx/PB, dirijome a Vossa Senhoria com o fito de requisitar o cpia dos extratos bancrios
da C/C xxxxxxx, conta esta aberta exclusivamente para a movimentao
da verba pblica repassada atravs do convnio supracitado, juntamente
com cpias de todos os documentos (cheque, doc., cheque administrativo,
etc) utilizados para a movimentao de tal conta, apontando os
destinatrios dos mesmos, no perodo de xxxxxxxx. Na hiptese de
ocorrncia de transferncia de recursos entre contas, devem ser apontados
os titulares das contas favorecidas.
Esclarecemos que a presente requisio se ampara em deciso do Supremo
Tribunal Federal, cujo teor segue abaixo:
Mandado de Segurana. Sigilo bancrio. Instituio financeira executora
de poltica creditcia e financeira do Governo Federal. Legitimidade do
Ministrio Pblico para requisitar informaes e documentos destinados a
instruir procedimentos administrativos de sua competncia.
2. Solicitao de informaes, pelo Ministrio Pblico Federal ao Banco do
Brasil S/A, sobre concesso de emprstimos, subsidiados pelo Tesouro
Nacional, com base em plano de governo, a empresas do setor
sucroalcooleiro.
3. Alegao do Banco impetrante de no poder informar os beneficirios dos
aludidos emprstimos, por estarem protegidos pelo sigilo bancrio, previsto
no art. 38 da Lei n 4.595/1964, e, ainda, ao entendimento de que dirigente
do Banco do Brasil S/A no autoridade, para efeito do art. 8, da LC n
75/1993.
4. O poder de investigao do Estado dirigido a coibir atividades
afrontosas ordem jurdica e a garantia do sigilo bancrio no se estende s
atividades ilcitas. A ordem jurdica confere explicitamente poderes amplos
de investigao ao Ministrio Pblico - art. 129, incisos VI, VIII, da
Constituio Federal, e art. 8, incisos II e IV, e 2, da Lei Complementar n
75/1993.
5. No cabe ao Banco do Brasil negar, ao Ministrio Pblico, informaes
sobre nomes de beneficirios de emprstimos concedidos pela instituio,
com recursos subsidiados pelo errio federal, sob invocao do sigilo
bancrio, em se tratando de requisio de informaes e documentos para
instruir procedimento administrativo instaurado em defesa do patrimnio
pblico. Princpio da publicidade, ut art. 37 da Constituio.

(...)
( Supremo Tribunal Federal - MS 21729 ) Grifei
Acrescentamos que os recursos pblicos esto gravados com o princpio da
publicidade ( art. 37 "caput" da Constituio Federal ), permitindo ao
Ministrio Pblico requisitar os dados diretamente instituio financeira.
Este tambm o novo entendimento do Banco Central acerca do sigilo
bancrio, excluindo-o nas hipteses de verba pblica, consolidado na PGBC
pelo Despacho 2005/06140/PGBCB/GABIN, de 07 de novembro de 2005, do
Procurador-Geral do Banco Central, ao aprovar o Parecer
2005/00474/PR3SP, de 25 de outubro de 2005.
Em algumas situaes, a instituio financeira se limita a fornecer apenas os
dados da conta pblica, no identificando o destinatrio dos valores sob a alegao de sigilo, o que,
a princpio, no se justifica, vez que no h sigilo em se resguardar o destino do recurso pblico 26.
Inclusive, uma simples simulao nos canais de atendimento eletrnico suficiente para identificar
o titular da conta bancria especificada no verso do ttulo de crdito ou no extrato bancrio (na
hiptese de transferncia o destinatrio vem especificado no prprio extrato, no entanto, muitas
vezes o nome vem resumido).
O acesso a dados e contas pblicas tambm est assegurado pelo art. 8,
inciso VIII, da Lei Complementar n. 75/93, segundo o qual ao Ministrio Pblico, no exerccio
de suas atribuies, assegurado o acesso incondicional a qualquer banco de dados de carter
pblico ou relativo a servio de relevncia pblica.. Nesse sentido, nos termos do art. 8, 3, da
Lei Complementar n. 75/9327, a falta injustificada ou o retardamento indevido pode configurar o

26PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. MINISTRIO PBLICO. QUEBRA DE SIGILO BANCRIO.


NATUREZA DA DECISO DENEGATRIA. MEIO DE IMPUGNAO CABVEL. 1. Caso concreto em que o Parquet
solicita administrativamente a quebra de sigilo bancrio no mbito de procedimento investigatrio ministerial. Aps
negativa do juzo de 1 grau, o Ministrio Pblico impetrou Mandado de Segurana, do qual o Tribunal de origem no
conheceu, sob o fundamento de que o meio de impugnao cabvel o Agravo de Instrumento. 2. Nem toda deciso
proferida por magistrado possui natureza jurisdicional, a exemplo da deciso que decreta interveno em casa
prisional ou afastamento de titular de serventia para fins de instruo disciplinar. 3. O Conselho Nacional de Justia
regulamentou os procedimentos administrativos de quebra de sigilo das comunicaes (Resolues 59/2008 e
84/2009). 4. Necessrio adotar a tcnica hermenutica do distinguishing para concluir pela inaplicabilidade da
Smula 267 do STF ("No cabe mandado de segurana contra ato judicial passvel de recurso ou correio"), pois
todos os seus precedentes de inspirao referem-se inviabilidade do writ contra ato jurisdicional tpico e passvel de
modificao mediante recurso ordinrio, o que no se amolda espcie. 5. A exemplo do entendimento consagrado no
STJ, no sentido de que nas Execues Fiscais a Fazenda Pblica pode requerer a quebra do sigilo fiscal e bancrio
sem intermediao judicial, tal possibilidade deve ser estendida ao Ministrio Pblico, que possui atribuio
constitucional de requisitar informaes para fins de procedimento administrativo de investigao, alm do fato de que
ambas as instituies visam ao bem comum e ao interesse pblico. Precedentes do STJ e do STF. 6. Recurso Ordinrio
em Mandado de Segurana provido, to-somente para determinar que o Tribunal a quo enfrente o mrito do
mandamus. (grifos nossos). Mandado de Segurana n 31.362-GO/2010, 17 de agosto de 2010 (data do julgamento).

27Art. 8 3. A falta injustificada e o retardamento indevido do cumprimento das requisies do Ministrio Pblico
implicaro a responsabilidade de quem lhe der causa.

crime previsto no art. 10 da Lei n. 7.374/8528 29.


Caso os valores tenham sido pagos no caixa, saque na boca do caixa, e
levando em considerao que, provavelmente, praticamente invivel sair da agncia portando
cifras expressivas (em agncias do interior, muito provavelmente, no h a quantia disponvel),
requisitar instituio financeira que informe se os valores foram transferidos ou depositados em
conta(s) bancria(s) do mesmo banco ou de outra instituio financeira (DOC/TED), apontando o(s)
titular(es) atravs da anlise das fitas de caixa referentes (s) data(s) da(s) liquidao(es). Em
situaes recentes, pode-se requisitar instituio financeira cpia do circuito interno de TV para
confirmar as suspeitas (com a obrigatoriedade de pagamentos mediante transferncia, os saques,
caso ocorram, sero realizados pelos destinatrios, no caso particulares que contrataram com o
poder pblico, passando-se a exigir, para se ter acesso a essas informaes, o afastamento do sigilo
bancrio judicialmente).
Quando no for possvel a identificao acima, verificar se h no verso dos
cheques dados acerca de alguma conta bancria, a fim de rastrear a destinao das verbas (pode-se
descobrir o titular da conta fazendo-se depsitos simulados em caixas eletrnicos, bem como
identificar o responsvel pelo saque ou endosso pelo nmero do RG ou CPF que deve ser exigido
pelo caixa quando do pagamento do ttulo de crdito).

C.6) DA ANLISE DAS LICITAES

Com a chegada dos documentos requisitados s prefeituras sobre as


licitaes, importante uma anlise mais aprofundada quanto s ARTs e certides negativas,
havendo muitas fraudes nesses documentos, podendo ser descobertas oficiando-se ao CREA, bem
como consultando a validade das certides negativas nos diversos stios por meio dos quais so
emitidas. As anotaes de registro de trabalho (ART) geralmente so falsificadas para comprovar
capacidade tcnica, enquanto as certides negativas visam demonstrar a regularidade fiscal e
28Art. 10. Constitui crime, punido com pena de recluso de 1 (um) a 3 (trs) anos, mais multa de 10 (dez) a 1.000
(mil) Obrigaes Reajustveis do Tesouro Nacional - ORTN, a recusa, o retardamento ou a omisso de dados tcnicos
indispensveis propositura da ao civil, quando requisitados pelo Ministrio Pblico.

29Com relao ao acesso a dados, o projeto de lei que modifica a Lei n. 9.613/98 estabelece que o
MP e Polcia podem ter acesso direto a dados cadastrais, sem a necessidade de interveno judicial.

previdenciria. As procuraes, publicaes de editais e atas das reunies tambm merecem


especial ateno. bastante comum, para no dizer ser regra geral nos municpios pequenos, o fato
da comisso de licitao no indicar, nas atas de reunies, o nome dos representantes das empresas
que ali compareceram, havendo mera rubrica, sendo impossvel verificar quem, de fato,
representou, as pessoas jurdicas licitantes. Isso facilita o uso de empresas, muitas vezes fantasmas,
por diversas pessoas diferentes, sem a necessidade de procuraes, encobrindo os reais executores
dos servios ou obras.
Ainda, pode-se solicitar ajuda do setor de licitaes da Procuradoria da
Repblica para verificar se as exigncias editalcias foram devidamente cumpridas. Os setores de
engenharia e de informtica, por exemplo, tambm podem ser utilizados na anlise das propostas
apresentadas. Em alguns estados a proximidade com a CGU e o TCU facilita esse trabalho, haja
vista a possibilidade de um apoio tcnico mais clere diante de eventuais dificuldades encontradas
na unidade local da Procuradoria da Repblica. Para verificar a compatibilidade dos preos
ofertados nos certames com os praticados no mercado e tambm com os praticados em outras
licitaes em outros municpios da mesma regio, possvel efetuar pesquisa no stio do
Comprasnet30, da Anvisa31, do Medicamentos.med32 e Licitaes-e33. tambm interessante
procurar identificar, no procedimento licitatrio e nos comprovantes de despesa, os representantes
das pessoas jurdicas (nomes, CPF, RG), no se restringindo ao quadro societrio, que, como j
30 www.comprasnet.gov.br
Para pesquisar preos de algum produto, basta clicar em acesso livre, consulta, ata
de registro de preos e escolher o perodo, o material ou servio, unidade da federao ou utilizar outro critrio de
pesquisa disponvel de acordo o caso.

31http://portal.anvisa.gov.br/wps/portal/anvisa/anvisa/regulado/!
ut/p/c5/rY_JkqJAFEW_xQ_QfCSQpkuqmJFUaQZhQAAyiDQEkj69VUdtW5W9e7yxo3zDkrQdx7ZeC-y4d4shodUULST0MxpfUWAMjHJ1iGzIh82IGhCt99TFL4zykws4adgCJ0BCn9U_LOeldvr4SJsYBO7tt
6uar2Yv6H4weDzTTB8Ss-PTWOmVZMLKg4nDdCqB80hVXXLqSLn09mWPMe0T_zmT36WdMmdk2VxSjZJ2GBqamYwiwE10Mlram4DgapraA_F80nmeJv8qyUXI_NavXuVnBiohYFIFS
SRaJTDBG0TGGSW3dl6pFY1xk42SyffC3T2LdqGxLvncb9XTgg0DyLH-M3rJxt3BxqGg73kaklHd7IPS9KtQ4R2r8UF_nPBliqrejeqreaPT0ryVT78evFoVrtk5b2-VNPQFv7TVuzrZccxt7UwHYLwKZNzEej8FNlPa6_K616KoGxdW050PSsWqGuCcUs8ynKWu8pi8QVG8Fd/?1dmy&urile=wcm%3apath%3a/anvisa+portal/anvisa/pos+-+comercializacao+-+pos++uso/regulacao+de+marcado/publicacao+regulacao+economica/listas+de+precos+de+medicamento
s+03
possvel efetuar pesquisa nos preos dos medicamentos (Preo fbrica, Preo mximo ao
consumidor e Preo para compras pblicas) por ano, o que importante para verificar eventual
aquisio por preos superiores aos praticados no mercado.
32
www.medicamentos.med.br
33
www.licitacoes-e.com.br

frisado muitas vezes, composto por laranjas e/ou testas de ferro34.


Aps a identificao dos representantes das pessoas jurdicas concorrentes
nos certames, solicitar ASSPA uma pesquisa na base de dados disponibilizada a fim de identificar
eventuais parentescos, devendo-se tambm incluir, para estes fins, os scios. Neste caso, ainda que
sejam laranjas, a utilizao de um mesmo CPF em vrios quadros societrios suscita diversos
questionamentos acerca da idoneidade das empresas.
Importante observar o disposto nos artigos 38, 40 e 43 da Lei de
Licitaes35

36

, devendo, alm da devida formalizao dos autos, constar a identificao dos

34
A incluso de interpostas pessoas no quadro societrio pode caracterizar o crime do art. 299 do
Cdigo Penal, de competncia da Justia Estadual.
35
Art. 38. O procedimento da licitao ser iniciado com a abertura de processo administrativo, devidamente
autuado, protocolado e numerado, contendo a autorizao respectiva, a indicao sucinta de seu objeto e do
recurso prprio para a despesa, e ao qual sero juntados oportunamente: I - edital ou convite e respectivos
anexos, quando for o caso;
II - comprovante das publicaes do edital resumido, na forma do art. 21 desta Lei, ou da entrega do convite;
III - ato de designao da comisso de licitao, do leiloeiro administrativo ou oficial, ou do responsvel pelo
convite;
IV - original das propostas e dos documentos que as instrurem;
V - atas, relatrios e deliberaes da Comisso Julgadora;
VI - pareceres tcnicos ou jurdicos emitidos sobre a licitao, dispensa ou inexigibilidade;
VII - atos de adjudicao do objeto da licitao e da sua homologao;
VIII - recursos eventualmente apresentados pelos licitantes e respectivas manifestaes e decises;
IX - despacho de anulao ou de revogao da licitao, quando for o caso, fundamentado circunstanciadamente;
X - termo de contrato ou instrumento equivalente, conforme o caso;
XI - outros comprovantes de publicaes;
XII - demais documentos relativos licitao.
Pargrafo nico. As minutas de editais de licitao, bem como as dos contratos, acordos, convnios ou ajustes
devem ser previamente examinadas e aprovadas por assessoria jurdica da Administrao. (Redao dada pela Lei
n 8.883, de 1994)
Art. 40. O edital conter no prembulo o nmero de ordem em srie anual, o nome da repartio interessada e de
seu setor, a modalidade, o regime de execuo e o tipo da licitao, a meno de que ser regida por esta Lei, o
local, dia e hora para recebimento da documentao e proposta, bem como para incio da abertura dos envelopes,
e indicar, obrigatoriamente, o seguinte:
(...)
1o O original do edital dever ser datado, rubricado em todas as folhas e assinado pela autoridade que o
expedir, permanecendo no processo de licitao, e dele extraindo-se cpias integrais ou resumidas, para sua
divulgao e fornecimento aos interessados.
Art. 43. A licitao ser processada e julgada com observncia dos seguintes procedimentos:
(...)
1o A abertura dos envelopes contendo a documentao para habilitao e as propostas ser realizada sempre em
ato pblico previamente designado, do qual se lavrar ata circunstanciada, assinada pelos licitantes presentes e
pela Comisso.
2o Todos os documentos e propostas sero rubricados pelos licitantes presentes e pela Comisso.

36
No Acrdo n. 2143/2007, o Tribunal de Contas da Unio decidiu que 9.10.8. faa com que
todos os documentos apresentados pelos proponentes durante as sesses licitatrias sejam
rubricados por todas as licitantes presentes, na forma prevista no art. 43, 2, da Lei 8.666/93,

licitantes e dos seus representantes, o que geralmente no acontece nas atas de reunies. Apesar de
uma aparente formalidade, sem revestir traos de gravidade, a no identificao pode ser proposital,
com o intuito de dificultar a identificao dos reais responsveis pelas empresas e pela execuo das
obras ou dos servios, principalmente em se tratando de empresas de fachada ou inidneas,
como j frisado linhas atrs.
Algumas diligncias de campo so imprescindveis, buscando verificar
endereos de empresas, entrevista de pessoas, estado de obras e servios, bem como responsveis
por sua execuo. No raro a prefeitura contratar fraudulentamente empresa, mas executar
diretamente as obras com seus funcionrios pblicos. Como j realado linhas atrs, quando se
tratar de municpio distante, essas diligncias podem ser solicitadas, em carter de cooperao, ao
Ministrio Pblico Estadual, por meio de carta precatria ministerial.

C.7) DA REALIZAO DE PERCIAS E VISTORIAS

Tambm podem ser feitas requisies de diligncias e percias Polcia


Federal em cooperao ou compartilhamento, quando j houver inqurito policial instaurado,
segundo posicionamento da 5. Cmara de Coordenao e Reviso.
Nas reas de engenharia e contabilidade, h unidades do Ministrio Pblico
Federal que contam com analistas, que podem ser utilizados tambm na realizao de percias e
vistorias.
Quando se tratar de obras, o responsvel pela vistoria, aps as devidas
orientaes, deve procurar saber quem, de fato, est executando os servios, fazendo as devidas
indagaes in loco, alm das informaes bsicas, como o tempo da obra/servio, se houve
interrupo, como esto recebendo pelo trabalho prestado, onde esto recebendo, quem paga, quem
est acompanhando a execuo da obra/servio, se os trabalhadores so funcionrios do municpio,
sendo que, quando isso no for possvel, o fato impeditivo devera ser registrado na ata da sesso.
No mesmo sentido, ao disciplinar a matria em seu manual de licitaes e contratos,
especificamente quanto identificao dos licitantes, deixou expresso que O processamento e
julgamento de licitaes nas modalidades convite, tomada de preos e concorrncia, do tipo menor
preo, so realizados observando-se a seqncia dos seguintes procedimentos: () 3. identificao
dos representantes legais dos licitantes, mediante apresentao de carteira de identidade e
procurao ou contrato social, conforme o caso;

entre outras perguntas interessantes ao caso. Esses dados, embora no sejam suficientes, podem
revelar, por exemplo, indcios de fraude em procedimentos licitatrios e a responsabilidade por
eventual desvio de verbas pblicas.
A execuo das obras/servios por terceiros, sem que estes apaream no
certame, o que pode ser identificado a partir da vistoria, pode demonstrar a existncia de vcio na
licitao. Essa situao muito comum em se tratando de uma pessoa jurdica de fachada, vez
que certamente terceiros estaro frente da obra, utilizando apenas os dados da empresa fantasma
para as formalidades exigidas e evitando a identificao dos verdadeiros responsveis.
A presena de empresas fantasmas vinculadas ou no a um mesmo grupo,
concorrendo em um mesmo certame, sinaliza, na grande maioria das vezes, o desvio de recursos,
visto que todos os encargos sociais e demais tributos devidos, apesar de includos no custo da
obra/servio, o que normal em se tratando de certames srios, so considerados apenas para
incrementar os lucros advindos das prticas escusas. A conduta revela que empresas de fachada
no cumprem com suas obrigaes tributrias, razo pela qual fazem uso de interpostas pessoas,
ocultando os reais responsveis e dificultando a atividade fiscalizatria.
Nessas situaes, comum a ausncia de matrcula CEI, que tem sua
exigncia definida pelo art. 25, da IN RFB n. 971/2009, e, por conseguinte, o no recolhimento
dos encargos sociais. Apesar da direta implicao na seara fiscal, o no o cumprimento das
obrigaes fiscais uma prtica deliberada, voltada ao incremento do lucro, vez que as obrigaes
fiscais so consideradas nos custos das obras/servios.
Em se tratando de programas como PDDE (Programa Dinheiro Direto na
Escola), PNAE (Programa Nacional Alimentao Escolar), PNATE (Programa Nacional Transporte
Escolar), a visitao tambm pode revelar se o montante repassado est sendo devidamente
empregado (v.g., merenda escolar com o cardpio bsico e transporte escolar regular). De posse de
todos esses dados, imprescindvel apurar os responsveis, de fato, pelos fatos sob investigao,
colhendo-se, inclusive, o depoimento das pessoas identificadas.
Esse conjunto de diligncias, o que no exclui outras igualmente
importantes e necessrias a depender do caso concreto, so imprescindveis para a identificao dos
responsveis de fato, evitando o oferecimento de denncia ou o ajuizamento de aes por ato de
improbidade, bem como outras medidas judiciais, em face de laranjas ou de testas de ferro.

C.8) DA LOCALIZAO DE BENS

Visando recuperao dos recursos pblicos, interessante oficiar AGU


sobre possvel cobrana/execuo de valores imputados aos gestores, podendo-se deduzi-los da
quantia a ser ressarcida pelo gestor. Da mesma forma, oficiar aos cartrios de imveis,
departamentos de trnsito, capitanias dos portos, PFN sobre bens dos envolvidos, os quais podero,
posteriormente, ser objeto de indisponibilidade, conforme art. 7. da Lei 8.429/92. Ainda nesse
ponto, recomendvel diligenciar por participaes societrias (INFOSEG) ou acionrias dos
envolvidos.
Diante da necessidade de se rastrear os recursos pblicos, identificando as
contas percorridas e o destino final, invariavelmente a investigao exigir o afastamento judicial
do sigilo bancrio.
Autores dos mais renomados se debruam sobre a natureza da quebra do
sigilo solicitada em Inqurito Civil Pblico. Para Galeno Lacerda "haver um pedido, apresentado
sem lide ou fora da lide, do qual se originar um processo judicial administrativo (nojurisdicional), que findar em mera homologao, inconfundvel com a sentena ou juzo,
decisrios de questo ou de lide. Rita Andra Rehem Almeida Tourinho entende no ser o caso de
cautelar, sustentando que o Periculum in mora jamais existir, desde quando as informaes
bancrias estaro devidamente guardadas na instituio financeira, sem perigo de perda ou
desvirtuamento.
Em outro vrtice, h quem afirme que o afastamento teria a natureza de
produo antecipada de provas, nos termos do art. 84637 do Cdigo de Processo Civil.
Por fim, Wallace de Paiva Martins, com o devido respeito a quem entende
de maneira diversa, sustenta, de forma acertada, que o afastamento do sigilo bancrio seria um
pedido administrativo formulado em juzo, de natureza inquisitorial, sem o contraditrio, o que seria
possvel ao aplicar as regras do Inqurito Policial subsidiariamente ao Inqurito Civil Pblico,
37
Art. 846. A produo antecipada da prova pode consistir em interrogatrio da parte, inquirio de
testemunhas e exame pericial

evitando, portanto, a instaurao de uma lide, abrindo-se o contraditrio e retardando a instruo do


feito extrajudicial38.
Por fim, sendo importante adotar as medidas necessrias a assegurar o
ressarcimento, recomendvel a instruo de um procedimento autnomo, para que no haja
prejuzo na tramitao desta medida cautelar diante de eventual interposio de recursos ou outras
medidas processuais, bem como para impedir que o investigado tome conhecimento das medidas
requeridas, caso adotadas no inqurito civil pblico principal, dilapidando o seu patrimnio. Em
38
Modelo sugerido:
O MINISTRIO PBLICO FEDERAL, por seu Procurador da Repblica, vem,
perante Vossa Excelncia, requerer a expedio de ordem para fornecimento de dados da movimentao financeira
do Sr. xxxx, em virtude de irregularidades constatadas xxxx pelos fundamentos de fato e de direito que se seguem:
DOS FATOS
Cuida-se de Inqurito Civil Pblico instaurado com o objetivo de apurar irregularidades xxxx.
(descrio dos fatos)
A fim de comprovar os indcios de desvio xxxx, foram requisitados os dados da movimentao financeira da contacorrente xxxx, constatando-se que, alm do pagamento integral sem a correspondente execuo fsica, houve o
direcionamento de um pagamento ao Sr. xxxxx.
DA FUNDAMENTAO JURDICA
A natureza da investigao feita por meio do inqurito civil pblico no difere daquela que ordinariamente feita na
instruo de inqurito policial.
Cuida-se, tanto l como aqui, de atividade administrativa inquisitorial, sob controle do Poder Judicirio, que visa
obter informaes imprescindveis a formao da opinio do Parquet sobre os fatos, possibilitando concretizar o
poder-dever de defesa da sociedade por meio da ao penal pblica e da ao civil pblica em defesa, in casu, do
patrimnio pblico.
No se trata de medida ou ao cautelar (cvel ou penal) de produo antecipada ou de exibio de documentos. No
h direitos ou fatos a serem acautelados, mas uma investigao em curso.
O inqurito civil pblico como procedimento extrajudicial, no bojo do qual so coletadas informaes necessrias ao
ajuizamento de futura ao civil pblica ou de responsabilidade por ato de improbidade administrativa, necessita em
determinados casos, do levantamento do sigilo bancrio dos investigados, visando a instruo do feito e
possibilitando um juzo de valor concludente acerca dos fatos.
Conforme assentado pelo Tribunal de Justia do Paran (Apelao cvel n 0117023-6, rel. Des. Ivan Bortoleto, 8
Cmara Cvel, j. 24/06/2006):
(...)
2. Ainda que no previsto no Cdigo de Processo Civil, o inqurito pblico civil procedimento de carter
administrativo e extrajudicial, independente e preparatrio, imprescindvel a apurao dos fatos que nortearo o
ajuizamento ou no da ao civil pblica.
3. O artigo 3, caput, da Lei Complementar n. 105, de 10 de janeiro de 2001 autoriza a quebra do sigilo bancrio
quando ordenado pelo poder judicirio, preservado seu carter sigiloso mediante acesso restrito s partes, que delas
no podero servir-se para fins estranhos a lide.
4. de se deferir tal medida se os fundamentos apresentados, alm dos indcios e provas j obtidos em inqurito
civil legitimam a ao do Ministrio Pblico na defesa do interesse coletivo de carter difuso, o que inclui a
requisio de quebra de sigilo bancrio e fiscal dos indiciados se o procedimento tem por escopo apurar indcios
suficientes de autoria e materialidade da prtica de atos de improbidade administrativa com base na lei n. 8429/92,
que disciplina a punio de servidores pblicos, e outras pessoas na co-autoria.(...) (grifei)
O presente requerimento, que visa a expedio de ordem para fornecer documentos sob sigilo, formulado para
instruir inqurito civil pblico, da mesma forma como ocorre num inqurito policial, tambm no implica em
contraditrio. Nessa fase no existem litigantes. A lide, se houver, ser constituda por oportunidade da propositura
da respectiva ao. Ademais, o Supremo Tribunal Federal j pacificou o entendimento de que o princpio do
contraditrio no prevalece na fase inquisitria.
DA COMPETNCIA DO JUZO CVEL
Tratando-se de medida administrativa e inquisitorial, o procedimento de quebra de sigilo submete-se ao controle do
Juzo em cuja competncia estiver submetida a anlise da matria segundo a natureza do tema (cvel/criminal) e da
pessoa (natural e/ou jurdica de direito pblico/privado).
Assim, para instruir investigao levada a efeito no bojo de um inqurito civil pblico, que tenha como investigado
uma pessoa jurdica de direito privado ou particular, o pedido de autorizao judicial para acessar o sigilo bancrio
deve ser dirigido ao juzo Cvel ou conforme dispuser a Lei de Organizao Judiciria de regncia.

autos apartados, portanto, deve-se realizar as diligncias j indicadas acima, requisitando aos
cartrios, aos departamentos de trnsito, s capitanias dos portos, Receita Federal (ltimos ajustes
anuais alm de identificar onde h bens registrados, serve para mostrar eventual dilapidao - e
DOI toda compra e venda deve ser informada pelos cartrios Receita) informaes acerca de
bens registrados em nome do(s) investigado(s), seus dependentes e eventuais laranjas utilizados.
Aps esse levantamento, providenciar as medidas judiciais pertinentes indisponibilidade dos bens
encontrados.
Por bvio, as diligncias acima revelam apenas uma frao das
possibilidades de investigao, sendo que, de acordo com o caso concreto, muitas outras podero
ser utilizadas na elucidao dos fatos.

DA IMPRESCINDIBILIDADE DA MEDIDA
imperioso que se promova a anlise da movimentao bancria do ex-gestor, a fim de verificar se, de fato, houve
desvio de verbas pblicas em seu favor mediante depsito de parte do recurso pblico repasso em conta corrente.
Ex positis, o MINISTRIO PBLICO FEDERAL requer:
1 Determine ao Banco xxxx.