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A Revoluo Silenciosa do Ensino Superior

Simon Schwartzman

Preparado para apresentao no seminrio sobre o sistema de ensino superior Brasileiro em


Transformao, So Paulo, NUPES/USP, maro de 2000. Publicado em em Eunice Ribeiro Durham e
Helena Sampaio, O Ensino Superior em Transformao, So Paulo, Ncleo de Pesquisas sobre Ensino
Superior (NUPES/USP), pp 13-30.

1. A expanso do ensino superior, seus determinantes e suas implicaes. ............................................................ 1


2. A revoluo silenciosa......................................................................................................................................... 8
Estratificao ....................................................................................................................................................... 9
Financiamento estvel e adequado .................................................................................................................... 10
Competio........................................................................................................................................................ 10
Flexibilidade...................................................................................................................................................... 11
Padres de qualidade bem definidos.................................................................................................................. 12
Proteo contra manipulao poltica................................................................................................................ 12
Vnculos bem definidos com outros setores (educao secundria, instituies pblicas e privadas) .............. 14
Estrutura legal e regulatria adequada, que estimule a inovao e o desempenho............................................ 15
Recursos sistmicos........................................................................................................................................... 16
3. Concluso .......................................................................................................................................................... 16

1. A expanso do ensino superior, seus determinantes e suas implicaes.


A realizao deste seminrio coincide com a divulgao, em primeiro de julho, do
relatrio do Task Force on Higher Education and Society sobre o ensino superior em pases
em desenvolvimento1, organizado pelo Banco Mundial e pela UNESCO, e que contou, entre
outros, com a participao do ex-ministro Jos Goldemberg, responsvel pela criao do
NUPES no incio dos anos 90, em sua gesto como reitor da USP, e Jos Joaquin Brunner,
cuja contribuio para o conhecimento e esclarecimento das questes da educao superior na
Amrica Latina tem sido inestimvel. Eu gostaria de aproveitar a oportunidade para examinar
os temas da educao superior no Brasil luz de algumas contribuies deste relatrio que me
pareceram especialmente significativas, assim como de alguns reparos crticos que acredito
que o relatrio comporta. A tese principal desta minha apresentao que o ensino superior
brasileiro j est passando por uma importante revoluo silenciosa, que poucos percebem em
sua abrangncia, mas que pode levar a um estgio muito melhor do que o atual, e em linha
com a principais recomendaes do Task Force.2
1

Higher Education in Developing Countries: Peril and Promise, Washington, The World Bank and the Task
Force on Higher Education and Society, 2000.
2
O documento do task force representativo de idias bastante correntes a respeito do ensino superior, mas
existem outras vises que me parecem mais adequadas. Eu charmaria a ateno, especialmente, para o
documento de estratgia do Banco Interameicano de Desenvolvimento. Veja Higher Education in Latin
America and the Caribbean - a strategy paper, em
http://www.iadb.org/sds/sci/publication/publication_757_101_e.htm

A educao superior brasileira, que se manteve relativamente estagnada ao longo da


dcada de 80, retomou seu crescimento nos anos mais recentes, e tende a se expandir cada vez
mais nos prximos anos. Este crescimento se deve, em parte, grande expanso que tem
ocorrido no ensino mdio, que tem crescido a taxas de at 20% ao ano em algumas partes,
aumentando desta forma o pool de candidatos aos cursos superiores. E, em parte, aos grandes
benefcios sociais e econmicos que ainda resultam da obteno de um diploma superior, o
que se evidencia nos grandes diferenciais de renda que existem no Brasil entre os detentores
de diplomas de nvel superior e o restante da populao.
Grfico 1: renda individual de todas as fontes e renda familiar de pessoas com diversos
nveis educacionais (fonte: IBGE, PNAD 1998).

Diferenciais de Renda por curso


concludo
6,000.00
5,000.00
4,000.00
3,000.00
2,000.00

renda individual

ps
graduao

superior

segundo
grau

primeiro
grau

0.00

elementar
(4 anos)

1,000.00

renda familiar

Este diferencial de renda ainda mais significativo porque est associado a uma
mobilidade social muito grande experimentada por estes estudantes. De fato, metade dos pais
dos estudantes de nvel superior do Brasil tiveram no mximo nove anos de educao, e,
ainda que a maioria tenha renda familiar bastante significativa, 30% estavam abaixo dos mil
reais mensais. Pela mesma razo, a contribuio proporcional das pessoas renda familiar
cresce com sua educao, indo de 36% para os que tm educao bsica e mdia para 52%
dos que tm nvel superior.

Veja tambm Cludio de Moura Castro e Daniel C. Levy, Myth, Reality and Reform: Higher Education Policy in
Latin America, Washington, BID, 2000.
2

Grfico 2 Educao dos pais dos estudantes de nvel superior (fonte: IBGE, PNAD ,
1998

Educao dos pais dos estudantes de


nvel superior
700000
600000
500000
400000
300000
200000
100000
0
elementar
ou menos

primeiro
grau

seg grau

superior

Grfico 3 Distribuio da renda familiar dos estudantes de nvel superior (fonte:


IBGE, PNAD, 1998).
Renda Mensal Familiar dos estudantes de nvel superior
800000

700000

total de estudantes

600000

500000

400000

300000

200000

100000

0
at 1000

at 2000

at 3000

at 4000

at 5000

at 6000

at 7000

at 8000

at 9000

at 10000

mais de 10
mil

renda familiar mensal

Este grande processo de mobilidade e melhoria de rendimentos ocorre ao mesmo


tempo em que, segundo o consenso geral, o nvel da educao superior brasileira no , em
geral, muito bom3, e os ensinamentos obtidos nas escolas no so os mais adequados para as
exigncias do mercado de trabalho. Alm disto, a educao pblica escasseia, e os estudantes
precisam pagar relativamente caro para fazer seus cursos em instituies de ensino privadas, e
de reputao nem sempre alta. Como explicar que, nesta situao, a demanda por educao
superior continue a aumentar, e os benefcios que ela traz continuem a se manter?
A viso convencional, que o Task Force do Banco Mundial / UNESCO tambm adota,
que os benefcios gerados pela educao superior decorrem da maior produtividade das
pessoas mais educadas, em relao s demais, e neste sentido haveria uma correspondncia
entre os benefcios individuais e os benefcios sociais decorrentes de nveis educacionais mais
altos. Isto seria especialmente assim nas sociedades contemporneas, onde o conhecimento
em suas diversas formas tem uma importncia cada vez maior como gerador de riqueza, e por
isto seria de se esperar que um nmero cada vez maior de pessoas buscasse a educao
superior para melhorar suas habilidades e competncia, como de fato parece estar ocorrendo.4
Quando isto no ocorre, ou seja, quando a educao buscada com outros objetivos que no o
da capacitao - por exemplo, para obter determinadas credenciais, ou ter acesso a
determinados crculos - o relatrio fala de corrupo, que, nada surpreendentemente, to
comum nos pases em desenvolvimento, onde a correspondncia entre os sistemas de poder e
prestgio e as hierarquias de competncia individual e organizacional tende a ser pouco ntida.
Uma evidncia disto que os diferenciais de renda proporcionados pela educao nos
pases em desenvolvimento, como o Brasil, so muito maiores do que os encontrados nos
pases mais desenvolvidos.5 O que explica esta diferena no parece ser que os diplomas de
nvel superior nos pases em desenvolvimento estejam associados a nveis to mais altos de
produtividade, mas sim relativa escassez de educao superior, e possibilidade que as
pessoas mais educadas nestes pases encontram de garantir, para si, rendas mais altas, que
decorrem sobretudo da posio social que ocupam ou que conseguem atingir. Se a renda
3

Os resultados do provo, o exame nacional de cursos superiores, so divulgados em termos de conceitos de


A a C, mas no h divulgao do nvel mnimo de desempenho considerado aceitvel para cada carreira ou
rea de conhecimento.
4
Criticando as anlises do Banco Mundial sobre as taxas de retorno da educao, que pareciam demonstrar que a
rentabilidade dos investimentos em ensino superior era menor do que a dos investimentos em educao bsica, o
relatrio diz que "rate-of-return studies treat educated people as valuable only through their higher earnings and
the greater tax revenues extracted by society. But educated people clearly have many other effects on society:
educated people are well positioned to be economic and social entrepreneurs, having a far-reaching impact on
the economic and social well-being of their communities. They are also vital in creating an environment in
which economic development is possible." (p. 39).

decorre de um privilgio social e no da produtividade do trabalho, ento o comportamento


mais racional para quem busca se educar faz-lo da forma mais barata e com o menor
esforo possvel. Por outro lado, os que j ocupam posies de privilgio, e no querem abrilas para muitos outros, tratam de criar mecanismos para restringir o acesso a suas posies,
atravs de diferentes mecanismos de controle de mercado.6
Para quem conhece a realidade do ensino superior no Brasil e em outros pases
subdesenvolvidos ou em desenvolvimento, o quadro descrito acima bastante familiar, e tem
uma lgica bastante clara, descrevendo as foras que trabalham pela expanso do sistema
educacional a qualquer custo e de qualquer forma, e outras foras que tratam de limitar seu
crescimento, ambas movidas por motivaes que tm pouca relao com as habilidades
profissionais e tcnicas proporcionadas de fato pela educao. Estes mecanismos no so
exclusivos dos pases subdesenvolvidos, mas tendem a ser menos evidentes aonde os
mercados operam com mais vigor, ou aonde as hierarquias sociais so menos pronunciadas.7
Alm destes fatores, existem outros, que tambm atuam de forma bastante significativa na
expanso do ensino superior. Um de natureza geracional e cultural: cada vez mais, as
famlias de classe mdia e alta esperam que seus filhos e filhas entrem no ensino superior, e
isto j faz parte da cultura juvenil destes grupos sociais. A outra de natureza econmica, e
corresponde s novas exigncias de qualificao profissional e tcnica da economia, tal como
descritas do documento do Task Force e outros textos que falam do surgimento de uma nova
knowledge society, exigncias que certamente existem, ainda que no saibamos em que
propores.
Se este entendimento a respeito dos mecanismos de expanso do ensino superior
correto, ento as conseqncias, do ponto de vista das polticas pblicas para o setor, podem
ser bastante significativas. Em primeiro lugar, fica claro que o setor pblico, que tem por
obrigao representar os interesses coletivos e trabalhar pela justia social, no deveria se
empenhar nem em facilitar a expanso da educao superior a qualquer custo, nem em
estabelecer mecanismos de controle que limitem esta expanso, a no ser quando seja possvel
5

Dados do World Education Indicators da OECD mostram que o rendimento relativo das pessoas com educao
superior no Brasil 3,59 vezes maior do que os de educao secundria completa, enquanto que, para os pases
da OECD, este multiplicador oscila entre 1,5 e 1,8. (tabela 12).
6
Um teste indireto desta hiptese da importncia do diploma pode ser feito comparando, com dados da PNAD
1998, pessoas que completaram a educao superior com as que no o completaram. Os dados mostram que a
obteno do diploma significa um ganho adicional de cerca de 50% da renda mdia em relao aos que no
completam o curso (as mdias so 1.824 e 1.258 reais, respectivamente, para a populao de mais de 25 anos de
idade).. No nvel de ps-graduao, no entanto, ter ou no um diploma no faz muita diferena (as mdias so
3.807 e 2.868 reais respectivamente para a mesma populao), o que pode explicar a grande desero que existe
nos programas de ps-graduao no Brasil.

identificar, com clareza, o interesse social ou econmico no desenvolvimento de determinadas


habilidades e competncias, ou no controle de imposturas que possam colocar em risco a vida
e a propriedade das pessoas. Deve ser do interesse pblico eliminar os mecanismos
institucionais que garantem privilgios aos detentores de determinadas credenciais, fazendo
com que os benefcios decorrentes da educao superior passem a ser, cada vez mais, funo
da efetiva contribuio dos educados para a riqueza e o bem estar social. tambm
responsabilidade do setor pblico cuidar da equidade no acesso s oportunidades
educacionais, independentemente das origens econmicas, sociais, raciais ou culturais das
pessoas.
No Brasil, o credencialismo que ainda predomina na educao superior mantido por
dois conjuntos de instituies, a legislao que garante privilgios e monoplios profissionais
s profisses regulamentadas, e o sistema de autorizaes e credenciamento de instituies de
ensino superior, sobretudo privadas, por parte do governo federal. Estas instituies fazem de
qualquer estabelecimento que consiga autorizao para funcionar uma autoridade autorizada a
emitir certificados profissionais de validade nacional, bastante semelhante aos cartrios que
fazem parte de nossa tradio jurdica e administrativa.
Um outro fator que contribui para manter este sistema o princpio do modelo nico
do ensino superior brasileiro, cuja face mais evidente o famoso bordo da indissolubilidade
do ensino, da pesquisa e da extenso, cada vez mais distante da realidade, mas sempre
repetida como uma mantra pelos mais diversos setores. A face menos evidente, mas
igualmente problemtica, o modelo nico da formao profissional, que tem impedido a
criao, no Brasil, de profisses de nvel tcnico superior em reas como a sade, a educao
e a engenharia. O relatrio do Task Force do Banco Mundial UNESCO tambm adota,
implicitamente, a concepo de um modelo nico de universidade, pautado sobretudo na
universidade inglesa e americana, ainda que reconhea a inevitabilidade de uma
estratificao das instituies de ensino, como decorrncia da massificao.
A contraposio entre uma interpretao "econmica" e uma interpretao
"credencialista" sobre o papel da educao, e particularmente da educao superior, em
grande parte uma questo emprica, e no conceitual ou terica. Em algumas sociedades, mais
do que em outras, existem benefcios que decorrem da posse de determinadas credenciais,
relaes pessoais ou estilos de vida associados educao, e outras em que estes elementos
pesam menos, em contraposio competncia profissional e tcnica associada s
7

O texto clssico sobre o relacionamento entre educao e credencialismo nas sociedades modernas Randall
Collins, The Credential Society: An historical sociology of education and stratification, New York, Academic
Press, 1979.
7

credenciais. Existe bastante consenso em que os sistemas educacionais evoluem na medida


em que se tornam mais meritocrticos e capazes de produzir habilidades socialmente
desejveis e economicamente produtivas. Por outro lado, as profisses tradicionais, como o
direito e a medicina (profisses descritas na literatura como "learned professions") no so
vendidas e compradas nos mercados como simples mercadorias ou servios. Elas tm um
forte componente corporativo e credencialista - um componente de status - mesmo nas
sociedades mais pluralistas e dominadas pela lgica do mercado, como os Estados Unidos, e
no bvio que estes componentes corporativos de auto-regulao e controle devam ser
substitudos pela mercantilizao.
2. A revoluo silenciosa
A experincia internacional mostra que sistemas de educao superior so
extremamente difceis de se reformar por deciso governamental, sobretudo pela grande fora
poltica e resistncia mudana dos diferentes grupos de interesse que participam destes
sistemas estudantes, organizaes estudantis, professores pesquisadores, professores
sindicalizados, corporaes profissionais, administradores e outros profissionais da educao.
Esta tem sido a experincia da Frana, da Argentina, do Mxico e do Brasil, pases que
compartem, e no por acaso, uma histria de centralizao de seus sistemas educacionais. No
Brasil, o Ministrio da Educao tem sido capaz de promover reformas importantes na
educao bsica e mdia, mas tem conseguido relativamente pouco na rea do ensino
superior, apesar do importante sucesso que foi a implantao do provo. Em grande parte,
isto se deve resistncia que tem havido a algumas de suas iniciativas mais importantes,
como a de dar autonomia s universidades federais e torn-las responsveis pela gesto de
seus prprios recursos. E em parte, talvez tambm, pela falta de um projeto mais claro para o
setor, que pudesse enfrentar mais diretamente as questes associadas ao credencialismo e
definisse um relacionamento mais adequado com o setor privado.
possvel, no entanto, que as tendncias que vm ocorrendo no Brasil e em outras
partes do mundo acabem por fazer implodir, por si s, o formato antigo do ensino superior
brasileiro, abrindo espao para um sistema muito mais adequado e justo do ponto de vista
social. Um sistema mais adequado seria um sistema mais amplo, que permitisse que o Brasil
chegasse a proporcionar algum tipo de educao superior a pelo menos 30% de sua populao
em idade escolar, em contraste com menos de 10%, que o que ocorre hoje; um sistema
menos credencialista, que valorizasse muito mais o conhecimento e a competncia, e muito
menos o ttulo formal; que fosse socialmente mais justo, permitindo amplo acesso educao
superior em funo do mrito, e no em funo da origem social das pessoas; e mais
8

autnomo, fazendo das corporaes profissionais e instituies de ensino plos dinmicos de


produo e transmisso de conhecimentos e de criao de padres de qualidade e referncia.
O relatrio do Task Force, no que possivelmente seu captulo mais interessante,
sugere uma lista de desirable features of a higher education system, as caractersticas
necessrias para tornar os sistemas de educao superior mais efetivos e adequados. Na
maioria dos casos, estas caractersticas j vm sendo introduzidas, no Brasil como em outras
partes, por um processos muito amplos que tm a ver com o prprio crescimento da educao
superior e as transformaes da cultura, da economia e do sistema internacional. Vale a pena
examinar os principais itens desta lista:
Estratificao
Mais do que desejvel, a estratificao dos sistemas educacionais em universidades de
pesquisa, universidades regionais, escolas profissionais e tcnicas e colleges de diferentes
tipos uma realidade, que se impe pelas prprias limitaes de recursos humanos,
intelectuais e financeiros que existem entre as diversas regies e instituies do pas, assim
como pelos diferentes interesses e objetivos de quem proporciona e quem busca a educao
superior. No a estratificao que desejvel, no entanto, mas a diferenciao das
instituies. A idia de que a estratificao desejvel decorre da viso tradicional da
universidade como centrada nos modelos clssicos da research university. Um sistema
diferenciado pode valorizar, igualmente, instituies de ensino, pesquisa, formao
profissional, formao tcnica, formao geral e formao vocacional, sem estabelecer
necessariamente uma hierarquia entre elas. Alguma estratificao possivelmente inevitvel,
j que algumas carreiras e instituies tero sempre mais prestgio, ou proporcionaro mais
salrios, ou permitiro melhor acesso a determinadas posies. Mas estes objetivos
prestgio, salrio, posies podem ser buscados por pessoas distintas, dotadas de diferentes
habilidades profissionais e sociais, e orientadas por valores que freqentemente no so os
mesmos. Forar uma hierarquia entre instituies no uma poltica desejvel; permitir a
diferenciao, no entanto, e encontrar as funes e os papis mais adequados para os
diferentes tipos de instituio e objetivos educacionais altamente desejvel, e j vem
ocorrendo na prtica, apesar das resistncias que ainda ocorrem. O Brasil tem hoje, s vezes
na mesma instituio, s vezes em instituies especializadas, centros de pesquisa e psgraduao, faculdades de formao profissional, escolas vocacionais para cursos superiores de
curta durao, e uma ampla gama de escolas de educao geral, que se escondem atrs das
chamadas profisses sociais, sobretudo na rea de administrao, economia e direito.
Muitas destas escolas so bastante ruins, e funcionam sobretudo como cartrios de emisso de
9

diplomas; outras, no entanto, so razoveis e boas, e do aos estudantes as habilidades gerais,


de contedo sobretudo social, que necessitam para participar das atividades no
especializadas das sociedades modernas. O Brasil no possui ainda instituies de nvel
superior orientadas explicitamente para a educao geral, como recomendado do relatrio
do task force, e que so tpicas da tradio anglo-sax, e tampouco desenvolveu ainda,
suficientemente, os cursos ps-secundrios de nvel tcnico, por causa do vis credencialista
que requer o mnimo de quatro anos de estudo formal para os diplomas de nvel superior.
Financiamento estvel e adequado
O Brasil gasta, segundo o World Education Indicators, 16.9% de seus recursos
pblicos em educao, e 3,2% em educao superior, valores bem acima do da maioria dos
pases da OECD. O Estado de So Paulo gasta 13% dos impostos que coleta na manuteno
de suas trs universidades, que no chegam a atender 10% dos estudantes de ensino superior
do Estado. A parte principal dos recursos pblicos para a educao superior, que so os
salrios e aposentadorias dos professores, tem se mantido bastante estvel, sobretudo aps o
fim da inflao, e em nveis razoavelmente adequados, se comparados com o de outros pases
similares. Tal como em So Paulo, em alguns outros Estados as universidades pblicas
recebem uma percentagem fixa dos impostos arrecadados, prtica condenada, alis, pelo task
force, como podendo levar acomodao e percepo, muitas vezes justificada, de que as
universidades recebem recursos que faltam a outros setores da sociedade. Por outro lado, tem
havido ainda muitas oscilaes nos recursos pblicos para atividades de custeio e
investimento. O setor privado no conta com as mesmas garantias, mas existe um sistema de
crdito educativo em expanso, e que at pouco tempo funcionava, na prtica, como um
subsdio pblico a determinados setores da educao privada. Existe muito espao, ainda,
para que as universidades pblicas tomem a iniciativa e busquem recursos junto a diferentes
setores do governo e ao setor privado, assim como para o crescimento da filantropia, se
houver legislao adequada para isto. possvel afirmar que no Brasil, ao contrrio do que
ocorre em muitos outros pases, a noo de que o setor pblico deve se responsabilizar por
uma parte significativa dos custos do ensino superior bastante aceita, e os problemas que
existem se referem, sobretudo, forma em que estes recursos so utilizados, e no a seu
montante, dentro das limitaes existentes.
Competio
Quando a educao superior dinmica e criativa, as instituies competem por
fundos pblicos e privados, os cursos competem pelos melhores professores e estudantes, os
pesquisadores competem por fundos e contratos de pesquisa, os estudantes buscam as
10

melhores instituies, e os professores buscam os melhores cursos e instituies, e desta


forma todos procuram melhorar. O setor privado da educao brasileira est se tornando
muito competitivo no mercado por estudantes, e o setor de pesquisa e ps-graduao tm uma
tradio bastante consolidada de competio por financiamentos e reconhecimento de
qualidade, no marco dos conselhos e fundaes de pesquisa, assim como da CAPES. A
competitividade entre instituies pblicas, por outro lado, tem sido muito pequena, limitada
que pelas normas burocrticas de isonomia, pela estabilidade dos empregos pblicos e pela
impossibilidade que tm os professores de se transferir de uma instituio a outra em busca de
melhores condies de trabalho. O provo tem sido um fator de grande importncia para
estimular a competio entre instituies, sobretudo no sistema privado, aonde existem
recompensas e prejuzos imediatos associados a bons e maus resultados. de se esperar, no
entanto, que a competitividade comece tambm a penetrar com mais fora no setor pblico,
na medida em que o regime de contratao de professores se flexibilize, em os recursos
pblicos passem a ser distribudos em funo de resultados efetivos das instituies, e que
existam mais espaos para a busca de recursos adicionais junto aos setores pblico e privado.
Flexibilidade
Dois tipos de flexibilidade so necessrios. A primeira a flexibilidade quanto a
objetivos e contedos, e a segunda a flexibilidade quanto a formatos organizacionais e
institucionais, que inclui a flexibilidade na busca de recursos. A flexibilidade de objetivos e
contedos no tem sido grande nos cursos de graduao para as profisses tradicionais, pela
camisa de fora dos controles corporativos sobre as diversas profisses. No entanto, existe
grande flexibilidade na ps-graduao, e a atual legislao d s universidades ampla
autonomia para organizarem qualquer de programa de ensino, sob a denominao genrica de
cursos seqenciais.

Mesmo os currculos mnimos das profisses so suficientemente

genricos para permitir ampla margem de adaptao e inovao por parte das instituies.
A flexibilidade institucional e financeira quase total para o setor privado, e mais
restrita para o setor pblico, onde as regras relativas administrao de pessoal e aplicao
de recursos limita bastante o que as instituies podem fazer. No entanto, ainda a existe mais
flexibilidade do que normalmente se admite. As universidades pblicas brasileiras
desenvolveram mecanismos que permitem a venda de servios e o pagamento de salrios
diferenciados a seus professores, por exemplo, atravs das fundaes de direito privado que
administram, que no existem nem seriam permitidas em outros setores da administrao
pblica; e

a nova legislao relativa ao servio pblico deve abrir espao para maior

flexibilidade na rea de contratao de pessoal.


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Parece ser, assim, que as limitaes que possam existir em relao flexibilidade de
funcionamento das instituies de ensino se devem muito mais cultura e formas de trabalho
destas instituies do que, propriamente, a impedimentos de ordem legal.
Padres de qualidade bem definidos
A outra face da autonomia e flexibilidade deveria ser a existncia de padres claros de
qualidade, que permitam ao setor pblico e aos cidados distinguirem entre o que bom e o
que ruim dentro do sistema de educao superior. Existe uma contradio potencial, porm,
entre a flexibilidade e a criao de padres, que tende a impor uma viso homognea a
respeito do que deve e no deve ser feito. No passado, a tendncia era controlar os padres
pelos insumos utilizados pelas instituies instalaes fsicas, titulao e tempo de
dedicao dos professores, espao fsico, livros na biblioteca, alunos por professor,
laboratrios, etc. Hoje, a tendncia deixar de lado os insumos, e concentrar a ateno nos
resultados. O Ministrio da Educao avanou bastante nesta linha, atravs dos exames de
curso, mas ainda mantm uma sistemtica bastante complexa para a avaliao da chamada
condio de oferta dos cursos superiores, que termina por impor s instituies
determinados formatos e custos de funcionamento que no resultam, necessariamente, em
benefcios educacionais para os estudantes.
Apesar do grande avano que representa, o provo tem duas limitaes conhecidas,
que no foram ainda enfrentadas. A primeira que ele mede resultados finais, mas no avalia
quanto os cursos de fato agregam aos alunos em termos de conhecimentos, j que no existe
um critrio ex-ante com o qual seus resultados possam ser comparados. Esta limitao pode
vir a ser superada no futuro, na medida em que se generalize o uso do Exame Nacional de
Ensino Mdio, como elemento de avaliao para a seleo de ingresso aos cursos
profissionais. A outra limitao que o Provo, ao desenvolver um exame nico para cada
programa de estudo ou carreira, refora o modelo nico de formao, e impede que diferentes
instituies desenvolvam seus prprios objetivos pedaggicos e acadmicos. Para que esta
situao seja superada, necessrio que os padres de avaliao deixem de ser centralizados,
e que as atuais avaliaes feitas pelo Ministrio da Educao possam ser substitudas por um
sistema efetivamente pluralista de avaliaes feitas por rgos e instituies autnomas de
tipo regional, setorial ou especializado.
Proteo contra manipulao poltica
Existem dois tipos de questes em relao a este item; o primeiro quando os partidos
polticos usam as instituies educacionais como moedas de troca de interesses e favores,
fazendo, desta forma, com que os recursos financeiros e humanos sejam distribudos no de
12

acordo com algum critrio relacionado com a educao, mas conforme os interesses polticopartidrios de um ou outro grupo. O outro quando os prprios participantes das instituies
educacionais estudantes, professores, dirigentes se alinham partidariamente, e, novamente,
passam a tomar decises em funo das divises poltico-partidrias do pas.
freqente, no Brasil, que dirigentes de instituies pblicas e privadas faam lobby
junto a governantes e polticos para garantir seus oramentos no setor pblico ou facilitar os
processos de autorizao e credenciamento de cursos no setor privado. Estas prticas, em si,
so normais, quando no ultrapassam os limites da moralidade e da probidade. O que ainda
existe na educao bsica e secundria, mas j no se v no ensino superior, a interferncia
direta de polticos da vida interna das instituies. O prprio Ministrio da Educao, que no
passado era normalmente preenchido por pessoa indicada entre os polticos da coalizo
governamental, desde o incio da dcada tem estado em mos de pessoas oriundas do meio
acadmico e profissional, e no se concebe mais que possa ser diferente. Esta
despartidarizao do ensino superior parece ser um resultado do fortalecimento interno das
instituies educacionais e do interesse com o qual o setor acompanhado pela imprensa, que
fazem com que qualquer interferncia considerada indevida seja objeto de imediata rejeio.
A politizao de estudantes, professores e funcionrios uma questo distinta, e mais
controversa. Ser politizado, em nosso meio, costuma ser considerado um valor de
cidadania,

associado preocupao com os interesses comuns da sociedade, em contraste

com os que s pensam em seus interesses privados. Quando a poltica ideolgica, as


pessoas politizadas tendem a se alinhar com partidos que representam suas ideologias, e as
questes acadmicas e institucionais adquirem, consequentemente, colorao polticopartidria. longa, e mundial, a fascinao dos intelectuais com a poltica, assim como
longa a histria dos custos desta fascinao para os prprios intelectuais. Como o mundo da
poltica sempre maior do que o dos intelectuais e acadmicos, o resultado inevitvel que
os valores intelectuais e acadmicos acabem sendo subordinados ao da poltica, que obedece,
normalmente, a uma lgica bastante mundana de poder. A separao entre a vida intelectual e
a vida poltica, proposta por Max Weber em suas famosas conferncias de 1918, no so
somente a expresso de sua postura intelectual8, mas fazem parte de seu entendimento a
respeito do amplo processo de diferenciao e institucionalizao das profisses tcnicas e
cientficas que so um componente central das sociedades modernas, que pagam um preo
alto quando no o permitem. No Brasil, como na Amrica Latina de maneira mais geral, a
intensa politizao dos estudantes, que a partir dos anos 80 se transferiu para os professores,

13

refletia tanto a politizao de amplos segmentos das classes mdias quanto as poucas
possibilidades de profissionalizao efetiva destas pessoas em suas respectivas reas de
trabalho e especializao. A poltica ideolgica ainda existe em nossas universidades, mas de
forma cada vez menos significativa.

Hoje, a linguagem poltica radical mal encobre,

geralmente, a defesa dos interesses mais imediatos de grupos de estudantes e professores


preos de restaurantes, gratuidade de ensino, oposio a provas e avaliaes, defesa de
salrios. Uma medida recente do Ministrio da Educao, que restringiu os processos de
eleies diretas para as autoridades universitrias no sistema federal, aumentando o papel do
segmento acadmico nestes processos, no encontrou maiores oposies, e contribuiu para
diminuir ainda mais o espao da poltica ideolgica dentro das instituies de ensino.
Vnculos bem definidos com outros setores (educao secundria, instituies pblicas e
privadas)
Isoladas do resto da sociedade, as instituies de ensino superior so dbeis, vazias de
contedo e, em ltima anlise, irrelevantes. No passado, quando os professores eram todos
profissionais liberais, o mundo do trabalho e do estudo quase que se confundia nas profisses
acadmicas como a medicina e o direito e a odontologia, e este modelo se repetia em outras
reas. Com a criao do professorado em tempo integral, os riscos de separao aumentaram,
levando criao de uma profisso acadmica auto-contida que, no melhor dos casos, se
vinculava a comunidades cientficas mais amplas, mas, na maioria das vezes, ficava
encapsulada em seu prprio mundo. Hoje, esta separao bem menor, sobretudo nas reas
tcnicas e profissionais, onde as universidades e instituies de ensino se desdobram para
estabelecer relaes de parceria e colaborao com a indstria, o governo e rgos de
pesquisa nacionais e internacionais. Esta proximidade entre o ensino superior e outros setores
decorre, em parte, das prprias limitaes do ensino superior pblico e privado, que no tm
como manter, com recursos prprios, os nveis salariais e os estmulos profissionais esperados
pelos seus professores e pesquisadores mais qualificados. Ela decorre, tambm, da
importncia crescente do trabalho tcnico e intelectual na vida das empresas e organizaes
sociais, que buscam nas instituies de ensino os recursos humanos de que carecem. Mesmo
nas cincias humanas, o mundo acadmico funciona bem prximo ao mundo da imprensa e da
indstria do livro. Um outro fator de penetrao do mundo externo no ambiente acadmico
so os novos meios e instrumentos de comunicao, que permitem que as pessoas busquem
conhecimentos aonde quer que eles estejam, e que criam novas ofertas de servios

Desnecessrio lembrar que a preocupao com a separao das vocaes acadmicas e polticas no impediu
que Weber participasse intensamente da vida poltica de seu tempo.
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educacionais que tm pouco a ver com a cultura acadmica tradicional, mas que podem ser
igualmente ou at mais eficientes como fontes de formao.
Esta ligao no se deu ainda, no entanto, em relao aos demais nveis educacionais.
At recentemente, a formao de professores para a educao elementar era funo das
escolas secundrias, e s agora passa a ser atributo da universidade, atravs da criao da
figura de uma nova escola normal superior que vem sendo objeto de grande controvrsia.
A formao de professores para as ltimas sries do ensino fundamental e para o ensino
mdio sempre foram funo das universidades, que deixou de ser cumprida a contento,
principalmente nas instituies pblicas, pelo pouco salrio e baixo prestgio da profisso de
professor. provvel, no entanto, que esta situao venha a se reverter. Os avanos havidos
com a educao bsica nos anos recentes j esto repercutindo no ensino secundrio na forma
de um grande aumento de demanda, que dever se refletir, mais cedo ou mais tarde, na
necessidade de melhorar as qualificaes e as condies de trabalho dos professores deste
nvel; e o prprio ensino bsico tambm dever evoluir e se diversificar, aumentando a
demanda por professores e especialistas em educao. Na medida em que o ensino bsico e
secundrio se consolide, ele aumentar inevitavelmente sua demanda sobre o ensino superior,
e as ligaes entre estes setores dever se fortalecer e ampliar.
Estrutura legal e regulatria adequada, que estimule a inovao e o desempenho.
Lentamente, o marco legal e regulatrio do ensino superior vem evoluindo de um
modelo centralizado e burocrtico, desenvolvido em ntima integrao com sistema
corporativo e credencialista das profisses, a um sistema mais aberto e flexvel, preocupado
sobretudo com resultados e desempenho. A nova Lei de Diretrizes e Bases a evidncia mais
clara desta mudana, e a tendncia geral das normas e orientaes emanadas do Ministrio da
Educao e seus diferentes rgos vo geralmente no mesmo sentido. uma mudana lenta,
com idas e vindas, e algumas resistncias bastante importantes ainda por serem vencidas,
sobretudo em relao ao controle governamental sobre o ensino privado, a rigidez de
funcionamento das universidades federais, a mantra da indissolubilidade e a persistncia da
unificao entre ttulo universitrio e certificao profissional. Mas possvel afirmar que a
sociedade brasileira vem se diversificando de tal maneira que os benefcios associados aos
mecanismos corporativos e credencialistas do sistema educacional e profissional comeam a
escassear, e a ser substitudos pelos benefcios reais associados s habilidades e capacidades
efetivamente aprendidas e valorizadas pelo mercado de trabalho. aqui, sobretudo, que vem
ocorrendo a revoluo silenciosa da educao superior do pas.

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Recursos sistmicos
A ltima recomendao do Task Force a respeito das caractersticas desejveis do
sistema de ensino superior a existncia de recursos que beneficiem no a determinadas
instituies, mas ao sistema como um todo. Hoje, um dos mais importantes destes recursos
o acesso Internet, e s bases de dados e informaes que so a matria prima de quem
trabalha com o conhecimento e a informao. Outros recursos sistmicos incluem os fundos
para a pesquisa, as bolsas de estudo, o crdito educativo, as avaliaes de desempenho, os
programas de intercmbio no pas e no exterior. O barateamento das comunicaes e a difuso
da Internet j esto tendo um impacto importante nas instituies de ensino brasileiras, que
tender a aumentar cada vez. Depois de muitos anos de estagnao, o Instituto Nacional de
Estudos Pedaggicos se transformou em uma instituio de pesquisa educacional de
qualidade, que vem proporcionando ao pas informaes atualizadas sobre a educao em
seus diversos nveis, permitindo que as polticas governamentais se faam a partir de
informaes claras e inteligveis. E, apesar das limitaes recentes, o Brasil dispe de um
sistema bastante amplo de apoio pesquisa e ps-graduao, acessvel a todas as
instituies de nvel superior do pas.
3. Concluso
Para que este texto no seja acusado, indevidamente, de panglossiano, necessrio
chamar a ateno para uma srie de problemas muito fundamentais que esto implcitos neste
texto at aqui, mas que precisam ser explicitados, e colocam importantes pontos de
interrogao em relao ao quadro moderadamente otimista que foi apresentado.9
O primeiro o das condies de expanso da educao brasileira, que est relacionado
ao tema do financiamento e da diferenciao. O Brasil tem uma taxa extremamente pequena
de pessoas matriculadas no ensino superior, de 6,8% da populao entre 18 e 24 anos de
idade10 e a expectativa do Ministrio da Educao de que seria possvel atingir a uma taxa
de matrcula da ordem de 30% do grupo de idade at o fim desta dcada, o que significaria
aumentar o nmero de estudantes matriculados de cerca de 2 para cerca de 5 milhes. A
estimativa do governo tem sido de que este aumento deveria se dar em 40% no setor pblico,
e em 60% no setor privado, mantendo aproximadamente a mesma distribuio que hoje existe
entre os dois setores. No entanto, parece claro que o Brasil no ter como aumentar a
percentagem de recursos pblicos que hoje dedica ao ensino superior se mantiver o mesmo
padro de gastos atual. Na medida em que cresa a economia, haver naturalmente mais
9

Devo a Jos Joaquin Brunner o ter chamado minha ateno sobre a necessidade desta viso mais balanceada.

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recursos pblicos, mas uma duplicao de gastos em 10 anos requereria uma taxa de
crescimento da ordem de 7% anuais, que pouco provvel. As outras alternativas seriam
aumentar fortemente a eficincia do sistema pblico, mantendo o mesmo padro; aumentar a
capacidade do setor pblico de captar recursos adicionais, pela cobrana de anuidades e
outros mecanismos; reduzir drasticamente os custos per capita dos estudantes, reduzindo
salrios de professores, aumentando fortemente o nmero de alunos por professores, ou ento
diferenciando fortemente o sistema, criando um novo tipo de educao superior pblica, de
nvel tcnico e intermedirio, que o Brasil praticamente no tem. O setor privado tambm
teria problemas de financiamento, porque no teria como continuar aumentando sua receita a
taxas anuais elevadas se a economia no crescer de forma proporcional.
Parte da soluo para este problema estaria na criao de um amplo setor de ensino
superior de curta durao, que pudesse formar tcnicos, pessoal administrativo, e especialistas
de diferentes tipos. Todos os pases que massificaram seus sistemas de ensino superior
criaram este estrato educacional, e o Brasil uma anomalia em relao a isto, insistindo ainda
em proporcionar o ensino "profissionalizante" no nvel da educao mdia. A criao deste
estrato poderia proporcionar uma educao superior significativa a muitas pessoas que hoje
abandonam ao meio os cursos superiores de quatro anos, e desafogar a presso de demanda
sobre os cursos de maior durao. Porque o Brasil no desenvolveu este estrato? A explicao
usual que h uma forte resistncia das corporaes profissionais a estes cursos, mas uma
poltica governamental mais decidida, e a criao de um marco regulatrio apropriado,
poderiam abrir espao para esta nova modalidade de educao superior, tanto no setor pblico
como no setor privado.
Um outro risco importante que corre a educao superior pblica brasileira que ele
pode vir a se expandir de forma semelhante ao que ocorreu no Mxico e em outros pases
latino-americanos, optando pela massificao e perdendo qualidade e substncia. De novo, a
nica alternativa razovel contra esta tendncia uma poltica clara de diferenciao. Se esta
diferenciao for resistida e a mantra do "modelo nico" for mantida, este processo de
deterioro ser quase inevitvel, abrindo espao para o surgimento de um ensino superior
privado de qualidade.
Um terceiro risco o da iniquidade. Hoje, a poltica de educao superior pblica
gratuita j socialmente injusta, e poder ficar mais injusta ainda se o sistema no se ajustar
aos diferentes perfis dos estudantes que estaro buscando educao superior nos prximos
10

Esta a "taxa lquida", com os dados da PNAD 1998. A taxa bruta, que compara a matrcula com o grupo
etrio de 18 a 24 anos, de 10.8%. Um total de 36.1% dos estudantes de nvel superior no Brasil tinham mais de
24 anos de idade, segundo a PNAD 1998.
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anos. Parte do problema da iniquidade tem a ver com a questo do financiamento; e parte tem
a ver com o desajuste entre os contedos dos cursos e programas e as aspiraes e
possibilidades dos estudantes. A soluo fcil, e desastrosa, para os problemas de iniquidade,
seria abrir o acesso educao superior gratuita de forma indiscriminada, inclusive pelo
estabelecimento de quotas, e baixar os padres de qualidade. A soluo inteligente e adequada
seria proporcionar sistemas adequados de crdito educativo, cobrar anuidades de quem possa
pagar, e proporcionar tipos de curso e programas adequados aos diversos tipos de estudantes.
Aqui, novamente, a diversificao surge como elemento fundamental para reduzir a
iniquidade do sistema.
Estas dificuldades no chegam, no entanto, a criar um quadro pessimista. Existe um
grande espao a ser ainda conquistado com a diferenciao do sistema, e a criao de todo um
novo nvel de educao de dois ou trs anos de durao; existe um grande espao, ainda quase
inexplorado, do uso de novas tecnologias e novos formatos de educao no presencial; h
muito espao para o uso mais adequado dos recursos pblicos, se as universidades passarem a
ter responsabilidade pelos seus oramentos; e, na medida em que a economia cresa e se
modernize, havero tambm mais recursos pblicos e privados para a educao
Os socilogos sabem h muito tempo que a satisfao ou insatisfao das pessoas com
suas condies e perspectivas de vida no dependem do que elas efetivamente tm ou podem,
mas de seu nvel de aspiraes, e de com quem elas se comparam. No Brasil, nesta virada de
milnio, existe uma tendncia bastante geral de pensar que o pas est pior do que nunca, e
andando para trs, apesar de muitas evidncias empricas que apontam no sentido oposto.
Neste clima, um texto relativamente otimista como este pode causar espcie, e ser recebido
com incredulidade. E no entanto, acredito que ele coerente com o fato existe uma revoluo
silenciosa no somente na educao, mas em muitas outras reas, que, em conjunto, podero
dar ao pas uma nova e significativa insero no mundo contemporneo. No uma transio
fcil, nem inevitvel, e seus custos podem vir a ser bastaste altos para determinados setores e
grupos, e por isto ela resistida. Mas, na educao superior como nos demais setores,
necessrio olhar o que est ocorrendo com mais profundidade, procurar identificar os sinais
positivos de mudana, que existem, e trabalhar a partir deles para torn-los mais reais e
efetivos.

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