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jorge carpizo

EL PRESIDENCIALISMO

.Ml

INDICE

siglo veintiuno editores, s.a. de c.v.


CERRO DEL AGUA 24. DELEGACIN COYOACN W31U MXICO. D F

siglo veintiuno de espaa editores, s.a.


CALLE PLAZA 5, 2004.1 MADRID. ESPAA

A MANERA

DE

I. S I S T E M A

PROLOGO

PRESIDENCIAL

1. Caractersticas,
r i c a L a t i n a , 16
II. P R E D O M I N I O

S L IP
Q

3 7 J

DEL

12; 2. A n t e c e d e n t e s ,

PODER

15; 3. E n

Am-

EJECUTIVO

1. L a s causas, 19; 2. E n M x i c o , 2 3 ; 3. L a visin cjuc


se tiene d e la presidencia, 2 6 ; 4. Dos concepciones, 28
III. M X I C O :

PRESIDENCIALISMO

PURO

1. O p i n i o n e s sobre el presidencialismo m e x i c a n o , 2 9 ;
2. Supuestos m a t i c e s p a r l a m e n t a r i o s , 3 1 ; 3. El r e f r e n do, 3 3 ; 4. L o s i n f o r m e s d e los secretarios de estado,
3 6 ; 5. O t r o s casos, 38

: )

IV. F U E N T E S

DEL

PRESIDENCIALISMO

MEXICANO

1. F u e n t e s , 4 1 ; 2. El constituyente d e Q u e r t a r o , 43
V. ORGANIZACIN

DEL

EJECUTIVO.

1. E j e c u t i v o u n i t a r i o , 4 5 ; 2. Eleccin d i r e c t a , 4 9 ; 3.
Requisitos p a r a ser presidente, 5 0 ; 4. El p r i n c i p i o d e n o
reeleccin, 5 5 ; 5. El p e r o d o presidencial, 61
VI. ORGANIZACIN

edicin al cuidado del autor


primera edicin, 1978
dccimoscgunda edicin, 1994
(O siglo xxi editores, s.a. de c.v.
isbn 968-23-02X3-8

DEL

EJECUTIVO.

II

1. I.a sustitucin presidencial, 6 3 ; 2. L a a d m i n i s t r a c i n


p b l i c a f e d e r a l , 6 9 ; 3. Los secretarios de e s t a d o y los
jefes de d e p a r t a m e n t o a d m i n i s t r a t i v o , 7 0 ; 4. El g a b i n e t e ,
7 6 ; 5. L a o f i c i n a del presidente, 7 8 ; 6. L o s presidentes
d e Mxico, 78
VII. F A C U L T A D E S

DEL

PRESIDENTE

EN

EL

PROCEDIMIENTO

LE-

GISLATIVO

1. Las f a c u l t a d e s presidenciales, 8 2 ; 2. L a iniciativa legislativa, 8 3 ; 3. El veto, 8 5 ; 4. L a p u b l i c a c i n , 9 2 ; 5.


L a e j e c u c i n , 94

derechos reservados conforme a la ley


impreso y hecho en mcxico-printcd and mude in tncxico

[5]

j 0 3 o o q

INDICE

VIII.

FACULTADES

LEGISLATIVAS

DEL

PRESIDENTE

NDICE

1. Los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal inayoritaria, 151; 2. E n m a t e r i a agraria, 154; 3. En m a t e r i a de expropiacin, 156; 4. Expulsin de extranjeros, 156; 5. En m a t e r i a laboral, 157

99

1. Los casos en los cuales el presidente p u e d e legislar,


9 9 ; 2. Las situaciones de emergencia, 100; 3. Las medidas de salubridad, 104; 4. Los tratados internacionales,
105; 5. L a facultad reglamentaria, 105; 6. L a regulacin econmica, 108

XIV. F A C U L T A D E S
MATERIA

IX. A S P E C T O S
CUTIVO

DE L A S

RELACIONES

ENTRE

LOS

PODERES

AL

110

Y PRESERVACIN

EN

MATERIA DE R E L A C I O N E S

117

DE CARACTER

ECONOMICO

EXTERIORES

FACULTADES
ZADOS

TARIA Y , E N
SION

RESPECTO

EMPRESAS

DE

A LOS

H A C E N DARIO

ORGANISMOS

PARTICIPACION

Y LABORAL

XV.

FACULTADES

PENAL,

MEDIOS

EN

MASIVOS
Y

ELECTORAL

JURISDICCIONALES
CON

XVI. F A C U L T A D E S

EL PODER

DEL

PRESIDENTE

SUS

JUDICIAL

170

129

METACONSTITUCIONALES

DEL

PRESIDENTE

XVII. EL A S P E C T O P E R S O N A L E N LA PRESIDENCIA Y L O S
POLTICOS

135

190

1. J e f a t u r a real del PRI, 190; 2. Designacin de su sucesor, 191; 3. Designacin de los gobernadores, 197; 4.
Remocin de los gobernadores, 198

DEL P R E S I D E N T E

PODERES

ENTRANTE

200

1. Funciones ceremoniales del presidente, 200; 2. L a


influencia del cargo en el presidente, y viceversa, 201;
3. El p o d e r de persuasin, 203; 4. Los poderes polticos
del presidente entrante, 204
XVIII. LAS

LIMITACIONES

AL

PODER

DEL

PRESIDENTE

209

1. El juicio poltico de responsabilidad, 209; 2. Posibles


controles del congreso sobre el presidente, 214, 3. Algunas limitaciones al poder del presidente, 217

DESCENTRALI-

ESTATAL

MATERIA AGRARIA, DE EXPROPIACION,

DE E X T R A N J E R O S

ACCION

1. Facultades jurisdiccionales del presidente, 170; 2. L a


i n d e p e n d e n c i a del poder judicial federal, 177; 3. L a s
garantas judiciales, 181; 4. Las labores de auxilio al poder judicial, 187; 5. L a f a c u l t a d de indulto, 188

1. Intervencin del ejecutivo en el proceso econmico:


produccin, distribucin y consumo, 135; 2. Poltica
m o n e t a r i a , 137; 3. Los emprstitos, 141; 4. Inversiones
pblicas, habilitacin d e puertos e inversiones extranjeras, 142; 5. L a ley de ingresos, 143; 6. El presupuesto
de egresos, 146; 7. L a c u e n t a pblica, 148
XIII.

PROCEDIMIENTO

RELACIONES

1. Cuestiones de terminologa, 129; 2. Principales atribuciones en materia de relaciones exteriores, 131; 3.


El t r a t a d o anticonstitucional, 133
XII. F A C U L T A D E S

LA

A LOS

DE GUERRA

DE LA SEGURIDAD INTERIOR

1. Las f a c u l t a d e s constitucionales de n o m b r a m i e n t o ,
117; 2. Las facultades metaconstitucionales de n o m b r a miento, 120; 3. L a declaracin y conduccin de la guerra, 121; 4. El envo d e tropas al exterior, 124; 5. Form a p a r t e el presidente de las fuerzas a r m a d a s ? , 125;
6. Declaracin de neutralidad y suspensin de relaciones comerciales, 125; 7. L a preservacin d e la seguridad
interior, 126
XI. F A C U L T A D E S

DE

Y RESPECTO

1. El p r o c u r a d o r general de la repblica y el ejercicio d e


la accin penal, 159; 2. E n m a t e r i a educativa, 162; 3.
Medios masivos de comunicacin, 164; 4. El gobierno
del distrito federal, 166; 5. En el p r o c e d i m i e n t o electoral
168

1. Perodo ordinario d e sesiones del congreso, 110; 2.


L a convocatoria a sesiones extraordinarias, 111; 3. El
privilegio ejecutivo, 112; 4. El informe presidencial,
113; 5. L a independencia del legislativo, 115
X. F A C U L T A D E S DE N O M B R A M I E N T O , DECLARACION

EL EJERCICIO

DE C O M U N I C A C I N , AL GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL

EJE-

LEGISLATIVO

EN

EDUCATIVA

RECAPITULACIN

MAYORI-

BIBLIOGRAFA

EXPUL151

220
230

A MANERA DE

A
RUBN BONIFAZ

UO

Y A
HCTOR

FIX-ZAMUDIO

PRLOGO

Escog corno terna de este ensayo el sistema presidencial mexicano porsu existencia constituye, con la de u n p a r t i d o poltico predominante, u n a de las dos piezas m s importantes del sistema poltico
mexicano, el (|ue, con todos sus defectos, vicios e injusticias, ha d a d o
a nuestro pas varios decenios de estabilidad poltica, un gobierno
civil, cierto n m e r o de libertades y algunas posibilidades p a r a la realizacin personal.
Pese a que el presidencialismo mexicano h a ejercido atraccin p a r a
los estudiosos del derecho, de la ciencia poltica y de la historia, h a
sido poco investigado. Encontrarnos escasas m o n o g r a f a s al respecto;
algunos artculos y captulos especficos en las obras de derecho constitucional y en las qu' e x a m i n a n nuestro sistema poltico, q u e t a m poco son a b u n d a n t e s .
tille

H e querido esbozar un p a n o r a m a general de qu es el presidencialismo mexicano, cules son las facultades constitucionales y metaconstitucionales del presidente, cmo se ejercen stas, y, a pesar de su
g r a n poder, las limitaciones que el titular del ejecutivo e n c u e n t r a frente a s, es decir, aquello q u e no p u e d e realizar el presidente, a u n q u e
quiera.
Del anlisis de las diversas y numerosas facultades q u e posee el
presid?nte y de sus relaciones con los poderes legislativo y judicial,
surgen las causas de por qu contamos con un ejecutivo muy f u e r t e
y con atribuciones tan amplias que le d a n un a m p l i o m a r g e n de decisin. Sus decisiones slo tienen el lmite d e t e r m i n a d o por la existencia de unos c u a n t o s factores de poder.
C i e r t a m e n t e , la ley f u n d a m e n t a l estructura un ejecutivo poderoso,
y la prctica concreta del sistema poltico mexicano lo fortalece a n
ms. Mi preocupacin n o es la existencia de un presidente con todo
esc c m u l o de facultades, sino q u e acte de a c u e r d o con la constitucin, q u e su m a r c o de accin sea la c a r t a m a g n a , p a r a q u e n o
peligren la libertad y la seguridad de los habitantes del pas.
Asimismo, necesario es q u e operen los controles legislativos q u e la
constitucin establece p a r a lograr u n equilibrio entre los poderes
ejecutivo y legislativo. C u a n d o la ley f u n d a m e n t a l supone, p a r a el
ejercicio de u n a atribucin, la participacin del congreso, sta debe
ser real y no v i r t u a l ; estas dos voluntades deben armonizarse y no
[9]

10

MANERA

DE

PRLOCO

subordinarse el legislativo al ejecutivo. Si no existe esta participacin


real por p a r t e del congreso, se d e j a n manos libres al presidente p a r a
el ejercicio de mltiples facultades, y se tolera o auspicia u n rgimen autoritario.
U n v e r d a d e r o sistema democrtico implica necesariamente la independencia de los poderes legislativo y judicial, p a r a que ambos ejerzan
con plenitud las atribuciones q u e la constitucin les confiere y, al
hacerlas efectivas, eviten que u n pas de ms de sesenta millones
de habitantes se rija casi por la voluntad d e un hombre, as f u e r a
alguien q u e poseyera cualidades excepcionales. L a lucha del constitucionalismo, y en ella la del mexicano, es impulsada por el a n h e l o
por lograr un gobierno de leyes y no de hombres, de principios generales y no de actos discrecionales; un gobierno al servicio del h o m b r e
libre, q u e ayude a fortalecer su dignidad y q u e asegure econmica, social y polticamente su existencia y su realizacin como persona h u mana.
As, en los casos en q u e el presidente mexicano h a u s u r p a d o f u n ciones q u e pertenecen al pueblo y al poder legislativo, hay, con u r gencia, q u e regresrselas a stos, p o r q u e de lo contrario se estn
propiciando e n f r e n t a m i e n t o s estriles y luchas fratricidas p a r a conseguir q u e p u e d a n r e t o r n a r las atribuciones a quien de a c u e r d o con la
constitucin las posee.
Y conste, no p r o p u g n o por u n ejecutivo dbil; soy consciente d e
q u e u n a nacin como Mxico, agobiada de graves problemas, necesita
un presidente fuerte, pero d e n t r o de los marcos constitucionales. El
presidente debe ejercer p l e n a m e n t e los poderes que le otorga la ley
f u n d a m e n t a l , pero ningn o t r o ; su actuacin debe estar s u b o r d i n a d a
a la carta m a g n a , debe existir un equilibrio entre los dos p o d e r e s
polticos, y el judicial debe a c t u a r realmente con i n d e p e n d e n c i a .
sta es mi tesis, sta es mi utopa.
Tesis y utopa q u e se c o n j u g a n en el a n h e l o de tener un sistema
ms d e m o c r t i c o y justo, d o n d e no existan varios Mxicos con graves
desigualdades econmicas, sociales y culturales entre sus habitantes,
sino un solo Mxico, en el cual todos los mexicanos p o d a m o s llevar
u n a vida digna.
Y bien, ste es un estudio jurdico, realizado con el instrumental
del d e r e c h o constitucional, pero a d e m s contiene datos histricos, sociolgicos y econmicos q u e nos ayudan a precisar q u es el sistema
presidencial mexicano, ya q u e sin dichos elementos, el ensayo estara
incompleto y no presentara- lo que realmente es entre nosotros el
presidencialismo.
El d e r e c h o constitucional es el reflejo de u n a poca y del estilo
de vida q u e lleva u n a nacin. Los problemas q u e e x a m i n a el d e r e c h o

MANERA

DE P R O L O G O

J.

constitucional son problemas de p o d e r ; son, en ltima instancia, cuestiones polticas q u e deben encauzarse d e n t r o de los marcos del orden
jurdico. E n consecuencia, el derecho constitucional necesita el auxilio
de la teora general del derecho, pero tambin de la ciencia poltica, de la sociologa, de la historia, de la economa. Por ello, en este
ensayo recurrimos a datos q u e nos a p o r t a n esas disciplinas. N o hemos
realizado u n estudio j u r d i c a m e n t e p u r o , no i n t e n t a m o s hacerlo, n o
lo haremos, p o r q u e hay q u e c o n f r o n t a r la n o r m a con la realidad,
con la v i d a ; describir y buscar el deber ser.
Los juristas preocupados por el derecho constitucional mexicano,
debemos realizar estudios tiles q u e nos p e r m i t a n q u i t a r el velo q u e
c u b r e nuestras instituciones, con el objeto de superar los obstculos
y a y u d a r a crear conciencia de nuestros problemas sociales, polticos
y jurdicos, p a r a resolverlos, p a r a t r a t a r de crear u n M x i c o m e j o r .
N o es h o r a de estudios de gabinete p a r a el gabinete. N o es h o r a
de estudios e m a n a d o s de las torres de marfil. Estamos c o m p r o m e t i dos con nuestra poca, con nuestro Mxico, con nuestros problemas,
con nuestras injusticias, con nuestras desigualdades, con nuestras
miserias. T o d o ello est estrechamente v i n c u l a d o con el d e r e c h o constitucional, tal y c o m o lo e n t e n d e m o s : el c o n j u n t o de n o r m a s q u e
t r a t a n de asegurar nuestra libertad y nuestra dignidad. De a q u q u e
si en otras disciplinas jurdicas son posibles n o me interesa saberlo
los estudios jurdicos puros, en el derecho constitucional 110 lo son
porque en l se manifiesta la c o n f r o n t a c i n del h o m b r e con su poca
y persigue subordinarle las estructuras estatales q u e el propio h o m bre h a construido p a r a su servicio y beneficio, y n u n c a , pero n u n c a ,
al contrario.
De la concepcin anterior se deriva la metodologa q u e he seguido
en este ensayo: descripcin de la n o r m a jurdica, de sus antecedentes
y c o n f r o n t a c i n de ella con la realidad en que se aplica. Si este
tipo de estudios disgusta a u n a clase de juristas, peor p a r a ellos. El
h o m b r e que no vive su poca, est perdido.
U n a aclaracin l t i m a : c u a n d o se cita u n artculo y 110 se m e n ciona a qu c u e r p o legal pertenece, lo es de la constitucin m e x i c a n a
vigente.
E n la ciudad universitaria del pedregal, D. F., en el mes d e m a r zo d e 1978.

I ..1 inloi m a r i n q u e contiene este libro est actualizada al 30 de m a y o de

CARACTERISTICAS

I. S I S T E M A

1.

PRESIDENCIAL

CARACTERSTICAS

H o y en da existen p r i n c i p a l m e n t e dos g r a n d e s sistemas d e gobiern o : 1 el p a r l a m e n t a r i o y el presidencial. C a d a u n o de ellos tiene sus


caractersticas p r o p i a s q u e son las q u e nos a y u d a n a d e f i n i r el sistema d e los diversos pases, caractersticas q u e c a m b i a n y se m o d i fican, se a c e n t a n o se debilitan d e a c u e r d o con el sistema poltico
del pas en cuestin. T a m b i n existen pases cuyos sistemas c o n t i e n e n
notas t a n t o del sistema presidencial c o m o del p a r l a m e n t a r i o . 2 Esto
d e p e n d e de u n a serie de circunstancias polticas y obedece al a n h e l o
d e c o n t a r con u n sistema d e g o b i e r n o q u e sea i n s t r u m e n t o a d e c u a d o
d e n t r o del p a n o r a m a poltico-social q u e viven los estados.
Los t r a t a d i s t a s lian p r o c u r a d o precisar cules son los aspectos q u e
c o n f i g u r a n u n sistema presidencial. V e a m o s algunos intentos al respecto, p a r a despus i n d i c a r n u e s t r a opinin a c e r c a del m i s m o p r o blema.
Joseph L a P a l o m b a r a a f i r m a q u e en u n sistema presidencial, el presidente, q u i e n es j e f e de e s t a d o y de g o b i e r n o a la vez, es i n d e p e n d i e n t e del p o d e r legislativo- y p o r t a n t o n o d e p e n d e m a y o r ni cont i n u a m e n t e d e ste p a r a su existencia o sobrevivencia; los p o d e r e s
legislativo y e j e c u t i v o son i n t e r d e p e n d i e n t e s : el legislativo n o est
o b l i g a d o a a p r o b a r los proyectos de ley q u e p r o v i e n e n del e j e c u t i v o ,
el p r e s i d e n t e p u e d e v e t a r las leyes del legislativo; el p r e s i d e n t e tiene la
f a c u l t a d d e realizar n o m b r a m i e n t o s , el legislativo tiene la f a c u l t a d
d e a u t o r i z a r o n o recursos e c o n m i c o s ; el e j e c u t i v o p u e d e a p e l a r dir e c t a m e n t e al p u e b l o a travs de plebiscitos y r e f e r e n d o s , el legislativo
p u e d e j u z g a r y r e m o v e r al presidente. El p r e s i d e n t e tiene u n a g r a n
i n j e r e n c i a en la designacin de los m i e m b r o s del g a b i n e t e , e n la
1

SE puede entender por sistema de gobierno, MI y como ya anteriormente


lo liemos asentado, la existencia de dos o ms detentadores del poder, cada
uno de ellos con competencia otorgada constiuicionalmente y <pie al actuar
tienen la obligacin de cooperar con el otro u otros en la constitucin de la
unidad del estado que se manifiesta en la estructura real del poder poltico
en un pas. Vase Jorge Garpizo, /. constitucin mexicana de 1917, Mxico,
Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1973, p. SIS.
2
Jorge Carpizo, Lincamientos constitucionales de. la Commonweallli, Mxico,
Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1971, pp. 00-73.
[12]

13

p r e s e n t a c i n d e iniciativas de ley y en la p r e p a r a c i n clel p r e s u p u e s t o .


Se e s p e r a q u e el p r e s i d e n t e sea el lder d e su p u e b l o , y es ste q u i e n
lo elige. 11
E n la o b r a Regmenes
polticos contemporneos
se e n u n c i a n las siguientes caractersticas del sistema p r e s i d e n c i a l : a] el p r e s i d e n t e es
electo p e r i d i c a m e n t e p o r el p u e b l o y n o p o r el p o d e r legislativo;
b] el p r e s i d e n t e designa a los ministros, quienes n o son responsables
a n t e el p o d e r legislativo y p o r t a n t o n o p u e d e n ser destituidos p o r
ste; c] e n t r e el p r e s i d e n t e y el legislativo n o existen la c o l a b o r a c i n
ni los medios d e accin recprocos v o t o de c e n s u r a , d i s o l u c i n
q u e se d a n e n el sistema p a r l a m e n t a r i o y, d] el r g i m e n d e p a r t i d o s ,
ya sea ste b i p a r t i d i s t a o jrluripartidista, influye en el g o b i e r n o p r e sidencial, y se p u e d e a g r e g a r q u e t a m b i n i n f l u i r g r a n d e m e n t e en
l u n sistema d e p a r t i d o nico. 4
P a r a T o m s R o d r g u e z Z a m o r a , la esencia del r g i m e n p r e s i d e n cial se e n c u e n t r a en q u e : a] el p r e s i d e n t e es j e f e de e s t a d o y j e f e d e
g o b i e r n o ; b] es a u x i l i a d o p o r u n g a b i n e t e con f u n c i o n e s consultivas,
y c] ni el p r e s i d e n t e ni su g o b i e r n o son responsables a n t e el p o d e r
legislativo al cual n o asisten. 5
E n o p i n i n de M a u r i c e D u v e r g e r , el sistema presidencial se c a r a c teriza p o r el p r i n c i p i o de separacin de poderes en d o n d e el presid e n t e es d e s i g n a d o p o r s u f r a g i o universal, n o m b r a y r e m u e v e a sus
ministros y stos n o son responsables a n t e el parlamento.
E n mi o p i n i n , la m a n e r a m s c l a r a de c a p t a r las caractersticas
q u e c o n f i g u r a n el sistema presidencial es c o n t r a s t a n d o sus n o t a s con
las del sistema p a r l a m e n t a r i o , y en esta f o r m a voy a p r o c e d e r .
L a s caractersticas del sistema p a r l a m e n t a r i o son las siguientes:
a] Los m i e m b r o s del g a b i n e t e (gobierno, jjoder e j e c u t i v o ) son t a m bin m i e m b r o s del p a r l a m e n t o ( p o d e r legislativo).
b] El g a b i n e t e est i n t e g r a d o p o r los jefes del p a r t i d o m a y o r i t a r i o
o p o r los jefes d e los p a r t i d o s q u e p o r coalicin f o r m a n la m a y o r a
parlamentaria.
c] El p o d e r e j e c u t i v o es d o b l e : existe u n j e f e de e s t a d o q u e tiene
p r i n c i p a l m e n t e f u n c i o n e s de r e p r e s e n t a c i n y p r o t o c o l o , y u n j e f e d e
n
Joseph LaPalombara, l'olitics within nations, Nueva Jersey, Prentice-Hall,
1974, pp. 198-19!).
' Servicio Espaol del Profesorado de Enseanza Superior, Regmenes politicos contemporneos. Curso de formacin poltica, Barcelona, Ed. Uoscli, 1958,
p. 22.
5
Toms Zamora Rodrguez, El poder ejecutivo en /rancia, en Revista General de Legislacin y Jurisprudencia, ao cxn, t. X L V I I I , nm. 0, Madrid, Instituto Editorial Reus, 1904, p. 901.
0
Maurice Duverger, Instituciones polticas y derecho constitucional, Barcelona, Ed. Ariel, 1902, p. 319.

14

SISTEMA

PRESIDENCIAL

g o b i e r n o q u e es q u i e n lleva la a d m i n i s t r a c i n y el g o b i e r n o m i s m o .
d] E n el g a b i n e t e existe u n a p e r s o n a q u e tiene s u p r e m a c a y a
q u i e n se suele d e n o m i n a r p r i m e r ministro.
e] E l g a b i n e t e subsistir, siempre y c u a n d o c u e n t e con el a p o y o d e
la m a y o r a p a r l a m e n t a r i a .
f] L a a d m i n i s t r a c i n p b l i c a est e n c o m e n d a d a al g a b i n e t e , p e r o
ste se e n c u e n t r a s o m e t i d o a la c o n s t a n t e supervisin del p a r l a m e n t o .
g] Existe e n t r e p a r l a m e n t o y g o b i e r n o u n m u t u o control. El p a r l a m e n t o p u e d e exigir responsabilidad poltica al gobierno, ya sea a
u n o d e sus m i e m b r o s o al g a b i n e t e c o m o u n i d a d . A d e m s el p a r l a m e n t o p u e d e n e g a r u n v o t o d e c o n f i a n z a u o t o r g a r u n v o t o de
c e n s u r a al g a b i n e t e , con lo cual ste se ve o b l i g a d o a d i m i t i r ; p e r o
el g o b i e r n o n o se e n c u e n t r a d e s a r m a d o f r e n t e al p a r l a m e n t o , pues
tiene la a t r i b u c i n d e pedirle al j e f e d e estado, q u i e n g e n e r a l m e n t e
a c c e d e r , q u e disuelva el p a r l a m e n t o . Y e n las n u e v a s elecciones es
el p u e b l o q u i e n d e c i d e q u i n posea la r a z n : si el p a r l a m e n t o o el
gobierno. 7
'"( L a s caractersticas del sistema presidencial son las siguientes:
a] El p o d e r e j e c u t i v o es u n i t a r i o . E s t d e p o s i t a d o e n u n presid e n t e q u e es, al m i s m o t i e m p o , j e f e de e s t a d o y jefe d e gobierno.
b] El p r e s i d e n t e es electo p o r el p u e b l o y n o p o r el p o d e r legislativo, lo q u e le d a i n d e p e n d e n c i a f r e n t e a ste.
c] El p r e s i d e n t e n o m b r a y r e m u e v e l i b r e m e n t e a los secretarios
de estado.
d] N i el p r e s i d e n t e ni los secretarios d e e s t a d o son p o l t i c a m e n t e
responsables a n t e el congreso.
e] N i el p r e s i d e n t e ni los secretarios d e e s t a d o p u e d e n ser m i e m bros del congreso.
f] El p r e s i d e n t e p u e d e estar a f i l i a d o a u n p a r t i d o poltico d i f e r e n t e
al d e la m a y o r a del congreso.
g] El p r e s i d e n t e n o p u e d e disolver el congreso, p e r o el congreso
no puede darle un voto de censura.8
C l a r o est q u e n o todas estas notas se d a n en todos los sistemas
presidenciales y m u c h o m e n o s en f o r m a p u r a ; p e r o establecer sus
p r i n c i p i o s nos sirve p a r a p o d e r precisar si u n sistema es presidencial
o p a r l a m e n t a r i o , o si es p r e d o m i n a n t e m e n t e presidencial con matices
d e p a r l a m e n t a r i o o viceversa. E n p r i n c i p i o / e n u n .sistema p r e s i d e n c i a l
la s e p a r a c i n de p o d e r e s d e b e ser m s clara, d i f a n a y p r o f u n d a , ya
1
Esta enunciacin est basada en la que realiza Karl Loewcnstein, Teora
de la constitucin, Barcelona, lid. Ariel, 1965, pp. 105-107.
8
Jorge Carpizo, Derecho constitucional, en Las humanidades en el siglo xx.
El derecho, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1976, p. 121.

ANTECEDENTES

15

q u e se t r a t a d e realizar u n deslinde t a j a n t e e n t r e los p o d e r e s ejec u t i v o y legislativo, y d e q u e m i e m b r o s d e u n o d e ellos n o sean al


m i s m o t i e m p o m i e m b r o s del otro.

2.

ANTECEDENTES

El p r i m e r sistema presidencial q u e existi lo e n c o n t r a m o s e n la constitucin n o r t e a m e r i c a n a d e 1787. E s a ley f u n d a m e n t a l c o n f i g u r u n


n u e v o tipo d e relaciones e n t r e los p o d e r e s e j e c u t i v o y legislativo, q u e
d i o p o r r e s u l t a d o el r g i m e n p r e s i d e n c i a l ; p o r esta r a z n , se h a c o n s i d e r a d o q u e la constitucin n o r t e a m e r i c a n a e s t r u c t u r a el sistema
presidencial clsico, p u r o o p o r a n t o n o m a s i a .
Los a n t e c e d e n t e s y f u e n t e s de los constituyentes n o r t e a m e r i c a n o s
fueron:
a] El d e r e c h o p b l i c o ingls, ya q u e e n p a r t e t r a t a r o n d e i m i t a r ,
a u n q u e d e f o r m n d o l o , el sistema m o n r q u i c o d e I n g l a t e r r a , p e r o en
l u g a r d e u n j e f e d e e s t a d o h e r e d i t a r i o , q u e r a n u n o de eleccin p o p u l a r , con f u n c i o n e s l i m i t a d a s e n el t i e m p o .
b] L a c o n s t i t u c i n de N u e v a Y o r k d e 1777 y en m e n o r m e d i d a la
de M a s s a c h u s e t t s d e 1780, q u e c o n f i g u r a r o n ejecutivos i n d e p e n dientes c o n los rasgos p r i n c i p a l e s q u e despus e s t r u c t u r a r o n la p r e sidencia n o r t e a m e r i c a n a . A su vez, d e s c a r t a r o n los m o d e l o s d e las
constituciones d e C a r o l i n a del N o r t e y R h o d e I s l a n d d o n d e existan
legislativos sin m a y o r e s f r e n o s . 9
c] L a s o b r a s d e L o c k e , M o n t e s q u i e u y Blackstone, e n las cuales
"el p o d e r e j e c u t i v o n o est d e l i n e a d o en t r m i n o s d e suspicacia o
aversin".10
Estos e l e m e n t o s f u e r o n los q u e a y u d a r o n a c r e a r el sistema e n cuestin y t o d o p a r e c e i n d i c a r cjue P a o l o Biscaretti di R u f f i a e n p a r t e
tiene r a z n al a f i r m a r q u e , d e u n a m a n e r a c o m p l e t a m e n t e casual,
n a c i la n u e v a f o r m a d e g o b i e r n o p r e s i d e n c i a l , 1 1 a u n q u e n o p u e d e ,
ignorarse q u e los constituyentes d e F i l a d e l f i a d e s e a b a n a l e j a r s e del
sistema m o n r q u i c o ingls, n o o b s t a n t e q u e n a t u r a l m e n t e los h a y a
" Clinton Kossiter, The American presideney, Nueva York, Harvest Book,
1960, j). 75.
10
Edward S. Corwin, El poder ejecutivo. Funcin y poderes. 1787-1957, Buenos Aires, Ed. Bibliogrfica Argentina, 1959, p. 8. Al respecto se puede consultar: Maurice Duverger, op. cit., p. 322, y Servicio Espaol del Profesorado
de Enseanza Superior, op. cit., pp. 169-171.
" l'aolo Biscaretti di Ruffia, Introduccin al derecho constitucional comparado, Mxico, l'ondo de Cultura Econmica, 1975, p. 92.

SISTEMA

Ib

PRESIDENCIAL
EN

i n f l u i d o ya q u e lo c o n o c a n y era el del pas m s p o d e r o s o de a q u e l l a


poca.
C u a n d o se h a c r e a d o u n a n u e v a f i g u r a poltica, n o siempre se h a
p e r s e g u i d o ese fin, sino q u e , al t r a t a r d e precisar o a l c a n z a r ciertos
objetivos, se h a conseguido la precisin o la creacin de u n a institucin n u e v a .

3.

E N AMEKICA LATINA

Los sistemas presidenciales se lian i n s p i r a d o en el m o d e l o n o r t e a m e r i c a n o : p o r q u e en E s t a d o s U n i d o s se cre, p o r q u e a h h a f u n c i o n a d o , y bien. Sin e m b a r g o , n o h a y q u e desconocer q u e el r g i m e n


presidencial es slo u n a pieza d e n t r o del sistema poltico n o r t e a m e r i c a n o , y 110 es posible h a c e r u n diagnstico sobre l si n o se le
r e l a c i o n a con los p o d e r e s legislativo y judicial, con el sistema b i p a r tidista, con el f e d e r a l i s m o , es decir, c o n las otras piezas q u e lo
configuran.
E m p e r o , el xito del r g i m e n presidencial n o r t e a m e r i c a n o hay
t a m b i n q u e r e l a c i o n a r l o c o n factores e x t r a j u r d i c o s , c o m o son la a b u n d a n c i a d e recursos, la i n f l u e n c i a de la opinin p b l i c a y el a l t o nivel
d e e d u c a c i n poltica. L o e w c n s t e i n se s o r p r e n d e d e q u e el p r e s i d e n cialismo n o r t e a m e r i c a n o h a y a resistido crisis c o m o la g u e r r a civil,
las depresiones e c o n m i c a s y las dos g u e r r a s m u n d i a l e s , ya q u e sig u i e n d o a Bryce o p i n a q u e es " l e n t o y difcil d e m a n e j a r , e n g o r r o s o " , y
t i e n d e m s a la s e g u r i d a d q u e a la r a p i d e z , a pesar d e lo cual h a
l o g r a d o u n b u e n r i t m o d e estabilidad poltica. 1 2
P e r o ese sistema t r a s l a d a d o a u n m e d i o d i f e r e n t e , t a n t o en el asp e c t o fsico c o m o m o r a l , h a d a d o resultados distintos al o b t e n i d o
en N o r t e a m r i c a ; incluso, a f i r m a L o e w c n s t e i n , h a sido u n f r a c a s o o
su r e s u l t a d o n o h a sido m u y brillante segn la expresin d e P a o l o
Biscaretti di Ruffia, 1 : 1 y es q u e el r g i m e n presidencial h a y q u e a n a lizarlo en la p e r s p e c t i v a jurdico-poltico-social del pas e n cuestin.
As p o r e j e m p l o , si e x a m i n r a m o s los sistemas presidenciales a f r i c a n o s ,
t e n d r a m o s q u e t e n e r en c u e n t a , e n t r e otros elementos, el p r o b l e m a
tribal, la p o b r e z a , la i g n o r a n c i a , la e n f e r m e d a d , la inercia y el sist e m a de p a r t i d o nico. 1 4
12
Karl Loewcnstcin, La "presidencia" fuera ele los lisiados Unidos, en liolelil del Instituto de Derecho Comparado de Mxico, ao n, mim. 5, Mxico,
Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1949, p. 20.
" I'aolo Biscaretti di Ruffia, up. cit., p. 103.
" S. A. de Sin i ti i, Tlie new Commonweallh and ils conshlulions, Londres,
Stcvcns and Sons, 19G4, pp. 236-237 y 210.

AMRICA

LATINA

17

Los sistemas presidenciales en A m r i c a L a t i n a se b a s a r o n e n el


n o r t e a m e r i c a n o , p e r o las p r o f u n d a s diferencias e n t r e u n pas rico y
d e s a r r o l l a d o y pases e n va d e desarrollo, h a c e n q u e h a y a n evoluc i o n a d o e n f o r m a d i f e r e n t e . E n A m r i c a L a t i n a n o existe u n a v e r d a d e r a s e p a r a c i n d e p o d e r e s y, e n la m a y o r a d e los pases q u e la int e g r a n , los p o d e r e s legislativos se h a n s u b o r d i n a d o al e j e c u t i v o .
El g r a n p r o b l e m a h a consistido p o r u n a p a r t e e n q u e el presid e n t e d e b e c o n t a r con las f a c u l t a d e s q u e se r e q u i e r e n e n u n pas
e n vas d e desarrollo y, p o r la o t r a , e n q u e h a n de serle s e a l a d a s
limitaciones p a r a q u e n o caiga e n la a r b i t r a r i e d a d y se respeten las
libertades d e los individuos. Se h a i n t e n t a d o , m s q u e l i m i t a r el p o d e r
del p r e s i d e n t e a travs d e u n equilibrio con el p o d e r legislativo, p o nerle lmites e n el t i e m p o . 1 5
Se h a d e f i n i d o a los sistemas presidenciales en A m r i c a L a t i n a ,
h a c i e n d o r e s a l t a r las caractersticas d e u n estricto predominio
del
presidente
y u n papel poltico importante
asumido por el
ejrcito,1(1
lo q u e h a llevado a la d o c t r i n a a h a b l a r d e u n neo
presidencialismo
cuyos rasgos relevantes son la existencia de u n g o b i e r n o a u t o r i t a r i o ,
la c o n c e n t r a c i n d e las a t r i b u c i o n e s legislativas y e j e c u t i v a s e n el p r e sidente, y la s u b o r d i n a c i n del legislativo al e j e c u t i v o ; d i f e r e n c i n d o l o d e la a u t o c r a c i a p o r la existencia d e p r o c e d i m i e n t o s constitucionales. 1 7
L a s n o t a s a n t e r i o r e s n o se d a n con la m i s m a i n t e n s i d a d e n todos los
pases l a t i n o a m e r i c a n o s , p o r q u e e n t r e ellos h a y d e s e m e j a n z a s , t a n t o
si los analizarnos desde el p u n t o d e vista j u r d i c o c o m o desde el
p u n t o d e vista e c o n m i c o , poltico y social, y p o r ello L o e w e n s t e i n
clasific los sistemas presidenciales en A m r i c a L a t i n a en tres clases,
a saber:
a] presidencialismo p u r o , aquellos q u e tienen las caractersticas q u e
liemos s e a l a d o c o m o distintivas del sistema. A q u coloc a M x i c o ;
b] p r e s i d e n c i a l i s m o a t e n u a d o , d o n d e el p o d e r se e j e r c e c o n j u n t a m e n t e p o r el p r e s i d e n t e y sus ministros, quienes estn o r g a n i z a d o s
como gabinete, y
c] aquellos d o n d e se h a t r a t a d o de d i s m i n u i r la i n f l u e n c i a del ejecutivo, ya sea i n c o r p o r n d o l e elementos p a r l a m e n t a r i o s o a d m i t i n d o se el e j e c u t i v o colegiado. 1 8
A su vez, G m e z se refiere a los ejecutivos l a t i n o a m e r i c a n o s , dis15
Jacqucs Lambert, America Latina, Barcelona, lid. Ariel, 1970, pp. 54-58,
514-510.
" I'aolo Biscaretti di Ruffia, op. cit., p. 103.
17
Karl Loewcnstein, La "presidencia" jtiera de los Estados Unidos, op. cit.,
p. 55.
" Karl Loewcnstein, ibid., pp. 22-24.

jg

SISTEMA

PRESIDENCIAL

t i n g u i e n d o e n t r e : a] el p r e s i d e n t e constitucional, b] el c a u d i l l o d e m a g g i c o , c] el g u a r d i n m i l i t a r y d] el caudillo p a t e r n a l i s t a . 1 9
As, q u e d a c l a r o q u e hay diferencias e n t r e los diversos sistemas
presidenciales de A m e r i c a L a t i n a ; p e r o la similitud e n t r e ellos p u e d e
e n c o n t r a r s e en el p r e d o m i n i o del e j e c u t i v o y e n la c o l a b o r a c i n d e
los p o d e r e s cuyas p a u t a s principales son s e a l a d a s p o r el p r o p i o ejecutivo. A n d r H a u r i o u h a a f i r m a d o q u e el r g i m e n d e t i p o presidencial p e r m i t e u n e n c u a d r a m i e n t o m s a u t o r i t a r i o del pas, 2 " y
esta a f i r m a c i n p a r e c e verificarse, en p a r t e , c u a n d o c o n t e m p l a m o s
q u e varios pases se h a n d e c i d i d o p o r el sistema presidencial, o h a n
p a s a d o a l, despus d e u n a e x p e r i e n c i a p a r l a m e n t a r i a , c o m o u n a
f o r m a de c o n f i g u r a r u n e j e c u t i v o m s f u e r t e . 2 1
El p r o b l e m a del sistema presidencial e n A m r i c a L a t i n a i m p l i c a
el p r o b l e m a d e t o d o su sistema poltico, y en el f o n d o se e n c u e n t r a
la v i e j a p r e o c u p a c i n de c m o a r m o n i z a r la libertad y el o r d e n , la
libertad y la a u t o r i d a d ; 2 2 c m o limitar u n p o d e r q u e h a c r e c i d o e n
tal f o r m a q u e d e t e r m i n a el destino del pas y, e n b u e n a p a r t e , las
libertades d e sus h a b i t a n t e s .
D e n t r o d e este e s q u e m a se e n c u e n t r a la difcil p r o b l e m t i c a del
sistema presidencial e n M x i c o .

II. P R E D O M I N I O D E L P O D E R

EJECUTIVO

1. LAS C A U S A S

C a r a c t e r s t i c a d e los sistemas polticos c o n t e m p o r n e o s es el p r e d o m i n i o del p o d e r e j e c u t i v o sobre los otros p o d e r e s y sobre los m e c a nismos d e decisin poltica e n el estado. Esta a f i r m a c i n resulta c i e r t a
lo m i s m o en los pases capitalistas q u e en los socialistas o c o m u n i s tas. E s t a a f i r m a c i n resulta cierta igual e n los sistemas presidenciales
q u e en los cuasi presidenciales, p a r l a m e n t a r i o s , d e g a b i n e t e o d e gob i e r n o congresional. L a s f a c u l t a d e s de decisin se h a n i d o c o n c e n t r a n d o e n el p o d e r e j e c u t i v o , y en este s e n t i d o la aseveracin es
vlida tanto p a r a Brejnev como p a r a Crter, p a r a Castro como
p a r a Geisel, p a r a Beguin c o m o p a r a S a d a t .
L o q u e c a r a c t e r i z a al g o b i e r n o c o n t e m p o r n e o es la existencia d e
u n e j e c u t i v o f u e r t e o m u y f u e r t e . M a c G r e g o r B u r n s a f i r m a q u e los
siglos x v i y xvir se distinguieron e n el m u n d o o c c i d e n t a l p o r el gob i e r n o d e m o n a r c a s m u y poderosos q u e c e n t r a l i z a r o n el p o d e r , q u e
el siglo XVIII f u e la p o c a d e las a s a m b l e a s p o p u l a r e s y las legislaturas, q u e el x i x y los principios del x x se s e a l a n p o r la f o r m a c i n d e
los p a r t i d o s , y se p r e g u n t a si a c t u a l m e n t e , en t o d o el m u n d o , estamos e n t r a n d o e n u n a e t a p a d e g o b i e r n o e j e c u t i v o . 1
A h o r a bien, d e b e m o s i n q u i r i r cules son los f a c t o r e s q u e h a n conf i g u r a d o en t o d a s p a r t e s del m u n d o , sin q u e i m p o r t e el sistema poltico y d e g o b i e r n o , u n e j e c u t i v o f u e r t e q u e es el c e n t r o del sistema
poltico.

i K. A. Gomez, Government and politics in Latin Amrica, Nueva York,


Random House, 1965, pp. 90-98.
20
Andr Hauriou, Derecho constitucional e instituciones polticas, Barcelona,
Ed. Ariel, 1971, p. 839.
21
Vase Jorge Carpizo, Lincamientos...,
op. cit., pp. 63-04 y Andr Hauriou,
op.21 cit., p. 838.
Karl Loewcnslein, La "presidencia"...,
op. cit., p. 6i.

A n t e s de e n t r a r a c o n t e m p l a r el p r o b l e m a expuesto, citemos a H a m i l t o n q u i e n , en El federalista,


difanamente expuso: " U n ejecutivo
dbil significa u n a e j e c u c i n dbil del g o b i e r n o . U n a e j e c u c i n dbil
n o es sino o t r a m a n e r a d e d e s i g n a r u n a e j e c u c i n m a l a ; y u n gob i e r n o q u e e j e c u t a m a l , sea lo q u e f u e r e e n teora, e n la p r c t i c a
tiene q u e r e s u l t a r u n m a l g o b i e r n o . D a n d o p o r supuesto, p o r consig u i e n t e , q u e todos los h o m b r e s sensatos c o n v e n d r n e n q u e es necesario u n e j e c u t i v o enrgico, n i c a m e n t e f a l t a investigar q u i n g r e d i e n tes constituyen esa e n e r g a , h a s t a q u g r a d o es f a c t i b l e c o m b i n a r l o s
con esos otros e l e m e n t o s q u e a s e g u r a n el m a n t e n i m i e n t o del g o b i e r n o
1

James MacGregor Burns, Gobierno presidencial, Mxico, Ed. Limusa Wiley,


1907, pp. 416-417.
[ 1 9 ]

LAS

20

PREDOMINIO

DEL

l'Olii R

EJECUTIVO

r e p u b l i c a n o y en q u m e d i d a c a r a c t e r i z a d i c h a c o m b i n a c i n el p l a n
e l a b o r a d o p o r la convencin. Los ingredientes q u e d a n p o r r e s u l t a d o
la e n e r g a del e j e c u t i v o s o n : p r i m e r o , la u n i d a d ; segundo, la p e r m a n e n c i a ; tercero, el p r o v e e r a d e c u a d a m e n t e a su s o s t e n i m i e n t o ; c u a r to, p o d e r e s suficientes. Los ingredientes q u e nos p r o p o r c i o n a n segur i d a d en u n sentido r e p u b l i c a n o s o n : p r i m e r o , la d e p e n d e n c i a q u e
es d e b i d a respecto del p u e b l o ; segundo, la responsabilidad necesaria."
D e la t r a n s c r i t a exposicin d e H a m i l t o n se p u e d e concluir q u e el
e j e c u t i v o d e b e ser f u e r t e y enrgico, p e r o q u e al m i s m o t i e m p o los
c i u d a d a n o s d e b e n vivir t r a n q u i l o s p o r q u e el e j e c u t i v o d e p e n d e del
p u e b l o y d e b e ser responsable d e sus actos."
A h o r a regresemos a la contestacin de la p r e g u n t a p e n d i e n t e . A n d r H a u r i o u se refiere a la hipertrofia
del e j e c u t i v o respecto al legislativo, y seala p a r a ello c u a t r o r a z o n e s : a] los problemas
de
defensa,
q u e incluyen incluso la supervivencia del g r u p o n a c i o n a l
y q u e se p r e s e n t a n m s difciles q u e en otras p o c a s ; b] la socializacin tecnocrtica
d e O c c i d e n t e q u e necesita de tcnicos, siendo el
e j e c u t i v o q u i e n c u e n t a con ellos; c] los medios modernos
de
anlisis,
informacin
o control de la opinin pblica, q u e p e r m i t e n al e j e c u tivo p r e c i s a r m e j o r la cronologa p a r a la t o m a de decisiones, y d j el
d i s f r u t e p o r el ejecutivo, d e u n a delegacin
directa de la
soberana
nacional al ser electo p o r s u f r a g i o u n i v e r s a l / '
Por su p a r t e , A n t o n i o C a r r o M a r t n e z asienta q u e el robustecim i e n t o del e j e c u t i v o se d e b e p r i n c i p a l m e n t e a tres f u n c i o n e s : a] el
p o d e r total d e la f u e r z a militar en m a n o s del ejecutivo, c o m o consec u e n c i a de las dos g u e r r a s m u n d i a l e s , b] la d i p l o m t i c a y c] la planificacin y, corno corolario, la c o n c e n t r a c i n del p o d e r econmico. 4
2
Alexander Hamilton, James Madison y John Jay, Il federalista, Mxiro,
Fondo de Cultura Econmica, 1957, pp. 297-298.
3
Andr Hauriou, op. cit-, pp. 677 (378.
4
Antonio Carro Martnez, La primaca del poder ejecutivo en el estado
contemporneo, en Revista de Estudios Polticos, nm. 98, Madrid, Instituto
de Estudios Polticos, 1958, pp. 114-110. Textualmente afirma: "Obsrvese,
simplemente, cmo se lia robustecido el ejecutivo a travs de tres tipos defunciones durante las ltimas dcadas.
"En primer lugar, la funcin militar es una incumbencia del estado desde
pie los primitivos dejaron de verse obligados a llevar continuamente armas
segn afirmaba Tucdides porque de su defensa personal se encarg la
comunidad. La funcin militar es, pues, tan antigua como las mismas organizaciones polticas y en todo momento histrico el poder poltico lia tenido
que tener siempre respaldada su autoridad moral por la fuerza militar...
pero las dos guerras totales del siglo que vivimos lian provocado el nacimiento
de un correspondiente poder total y nadie ms caracterizado para su mantenimiento que el ejecutivo. En lodo caso est demostrado que la funcin de
defensa nacional es tpica del ejecutivo, y es que en los momentos difciles

CAUSAS

21

P a r a H c t o r F i x - Z a r n u d i o , los elementos q u e f o r t a l e c e n la s u p r e m a c a del e j e c u t i v o s o n : a] los factores tcnicos q u e se m a n i f i e s t a n


en la p l a n e a c i n d e los aspectos econmicos, financieros y de segur i d a d social, y b] los factores sociopolticos q u e se m a n i f i e s t a n e n la
necesidad d e a s e g u r a r la estabilidad poltica y la c o n c e n t r a c i n d e
f a c u l t a d e s p a r a resolver con e n e r g a y diligencia los p r o b l e m a s n a cionales. 5
Josepli L a P a l o m b a r a indica q u e la c o n c e n t r a c i n d e p o d e r e s e n
el e j e c u t i v o se d e b e p r i n c i p a l m e n t e a : a j las e m e r g e n c i a s nacionales,
b] los poderes d e e m e r g e n c i a q u e las constituciones d e p o s i t a n en el
ejecutivo, c] las r e f o r m a s constitucionales q u e h a n a l t e r a d o la distribucin de c o m p e t e n c i a s e n t r e el e j e c u t i v o y el legislativo, d] el creciente n m e r o y la c o m p l e j i d a d d e la poltica y los p r o b l e m a s del
g o b i e r n o , e] el a u m e n t o d e la intervencin g u b e r n a m e n t a l , f j la inclinacin ideolgica a u n c o n c e p t o de e j e c u t i v o f u e r t e y c e n t r a l i z a d o
y g] el a r r a i g a d o impulso h u m a n o p a r a o t o r g a r l e liderazgo a u n a
sola persona.
C s a r E n r i q u e R o m e r o a f i r m a q u e los p r i n c i p a l e s factores p a r a
el c r e c i m i e n t o del p o d e r e j e c u t i v o s o n : a] la f r e c u e n c i a de los estados
d e e m e r g e n c i a , b] las a t r i b u c i o n e s militares, c] la direccin d e las
relaciones i n t e r n a c i o n a l e s , d] la poltica y los p r o g r a m a s d e p r o g r e s o
e c o n m i c o y social, e] la direccin b u r o c r t i c a , f] la delegacin d e
f a c u l t a d e s legislativas, g] la crisis del p a r l a m e n t o y de los p a r t i d o s
polticos, h] la d e c a d e n c i a del f e d e r a l i s m o , i] la l u c h a c o n t r a los g r u quien salva a un pas no es ni el parlamento ni los jueces sino la minora
que acta, decide, manda y gobierna.
"En segundo lugar, la funcin diplomtica, ya sea su fin evitar la guerra,
preparar la paz, el desarme o el gobierno supranacional supone un complejo
de negociaciones y decisiones cu el exterior. Pues bien, quien representa al
estado en sus relaciones internacionales es el jefe del ejecutivo; ante l acreditan las potencias extranjeras sus embajadores, y en su nombre se negocian y
firman tratados... puede provocar la guerra ordenando a sus ejrcitos invadir
el territorio enemigo y, frente al hecho internacional consumado sera difcil
poder parar la accin blica con explicaciones de cpie la constitucin no otorga
facultades tan amplias al ejecutivo.
"Se ha querido dejar en tercer y ltimo lugar a la funcin de planificacin.
Es, sin duda, la palanca ms importante para (pie en los ltimos tiempos se
haya encumbrado el ejecutivo... La planificacin supone concentracin del
poder econmico, y esta concentracin se produce en el tronco medular del
poder, que es el ejecutivo. El poder econmico no puede diluir sus compe
leticias, pues precisa de mucha agilidad y pocas trabas."
r
' Hctor Eix-Zainudio, Supremaca del ejecutivo en el derecho constitucional
mexicano, cu Comunicaciones mexicanas al Vil Congreso Internacional de Derecho Comparado, Cuadernos de Derecho Comparado, nm. 0, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1907, pp. 170-177.
" Joseph LaPalombara, op. cit., p. 211.

MBangownsBi

22

......i "*M'"

PREDOMINIO

DEL

PODER

11 ,ipSi;ji

EJECUTIVO

pos d e presin, j] el liderazgo y la j e f a t u r a del estado, k] el progreso


tcnico y cientfico, 1] la masificacin e industrializacin de la socied a d c o n t e m p o r n e a y m] la planificacin. 7
P a r a F. J o r g e G a x i o l a , dos h a n sido las causas del c r e c i m i e n t o del
e j e c u t i v o : a] la p l a n i f i c a c i n y el i n t e r v e n c i o n i s m o en m a t e r i a econ m i c a y b] los graves peligros internacionales. 8
C o r w i n , refirindose a los Estados U n i d o s de A m r i c a , m a n i f i e s t a
q u e la p r e s i d e n c i a a c t u a l es el resultado d e : a] la a c e p t a c i n social
de la i d e a d e q u e el g o b i e r n o d e b e ser activo y r e f o r m i s t a y n o u n
simple p r o t e c t o r del o r d e n establecido, b] el d e r r u m b e del f e d e ralismo legislativo, c] el d e r r u m b e del p r i n c i p i o de la divisin d e
poderes c o m o definicin d e la relacin q u e d e b e existir e n t r e el congreso y el e j e c u t i v o en la creacin de las leyes, d] el d e r r u m b e del
p r i n c i p i o de q u e el p o d e r legislativo n o p u e d e delegar sus f a c u l t a d e s ,
e] el e f e c t o d e las dos g u e r r a s m u n d i a l e s sobre las a t r i b u c i o n e s del
p r e s i d e n t e c o m o c o m a n d a n t e en j e f e y de su p a p e l en las relaciones
internacionales. 9
A h o r a bien, las causas del f o r t a l e c i m i e n t o del p o d e r e j e c u t i v o
son diversas de a c u e r d o con c a d a pas y su situacin e c o n m i c a , p o ltica, social, c u l t u r a l ; sin e m b a r g o , e n c o n t r a m o s factores q u e h a n
i n f l u i d o e n casi todos los pases e n el f e n m e n o c o n t e m p o r n e o de
u n p o d e r e j e c u t i v o p r e d o m i n a n t e : los p r o b l e m a s econmicos, sociales
y d e p l a n e a c i n ; los p r o b l e m a s d e d e f e n s a y m i l i t a r e s ; su p a p e l en
las relaciones i n t e r n a c i o n a l e s ; la delegacin d e f a c u l t a d e s legislativas,
y el control de la opinin p b l i c a a travs de los medios masivos
de informacin.
El p r e d o m i n i o del p o d e r e j e c u t i v o se r e f l e j a h a s t a en la colocacin
q u e se le d a en las constituciones: h a sido t r a d i c i o n a l q u e los a r t c u los q u e se refieren al p o d e r legislativo, c o m o el p r i m e r o de los p o deres, c o m o el r e p r e s e n t a n t e de la s o b e r a n a p o p u l a r , a n t e c e d a n a
aquellos q u e e s t r u c t u r a n al ejecutivo. E m p e r o h a s t a esto se est m o d i f i c a n d o . E n F r a n c i a , el pas f o r j a d o r d e la idea d e s o b e r a n a y de
7
Cesar Enrique Romero, El poder ejecutivo en la realidad poltica contempornea, en Jurisprudencia Argentina, ao xxv, nm. 1393, Buenos Aires,
19G2, p. 2.
' Jorge F. Gaxiola, La presidencia de la repblica, en Revista de la Facultad
de Derecho de Mxico, t. xm, nm. 49, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1963, p. 48.
Edward S. Corwin, op. cit., p. 358. Interesante es el listado que (le los
poderes que han hcclio una fuerza indepcndicnle de tremendo impacto al
presidente norteamericano, realiza Hermn Tiner, The presideney: crisis and
regeneration, Chicago, The University of Chicago l'ress, 1974, p. 118. I'aolo
Biscaretti di Ruffia, op. cit., p. 104, prsenla los elementos que lian reforzado
al poder ejecutivo en Amrica Latina.

F.N

MXICO

23

las a s a m b l e a s p o p u l a r e s , e n su constitucin de 1958, d e s p u s del


ttulo sobre " L a s o b e r a n a " , se n o r m a lo r e l a c i o n a d o con el p o d e r
e j e c u t i v o y p o s t e r i o r m e n t e se r e g u l a al p o d e r legislativo. 1 0
D e n t r o d e este p a n o r a m a , n o d e b e m o s o l v i d a r n o s d e u n d a t o interesante en el c o n t e x t o d e A m r i c a L a t i n a : J o s M i r a n d a realiz
u n e s t u d i o sobre las Reformas
y tendencias
constitucionales
recientes
de la Amrica
Latina
(1945-1956)11
y en l se r e f i e r e al
debilitamiento y constriccin
que el ejecutivo
s u f r i e n los pases d e esta
regin d u r a n t e la d c a d a q u e estudia, y q u e f u e r o n las p r i n c i p a l e s
a r m a s en la l u c h a c o n t r a el caudillismo. 1 2 M i r a n d a lleg a la a n t e rior conclusin, p o r q u e algunos pases l a t i n o a m e r i c a n o s i n t r o d u j e r o n
el p r i n c i p i o d e n o reeleccin sucesiva, f i j a n d o sanciones si se i n f r i n g a
d i c h a n o r m a ; a d e m s , e n ellos se a m p l i a r o n los casos d e inelegibilidad
p a r a o c u p a r la p r e s i d e n c i a y la v i c e p r e s i d e n c i a ; se c o n c e d i al c o n greso la f a c u l t a d d e c o n v o c a r a sesiones e x t r a o r d i n a r i a s , f a c u l t a d q u e
a n t e s d e la r e f o r m a slo posea el p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a ; se
s u p r i m i la a t r i b u c i n presidencial de a p l a z a r y p r o r r o g a r las sesiones d e las c m a r a s ; se c o n c e d i al legislativo el s e a l a m i e n t o d e
las f u n c i o n e s d e los ministerios, y se estableci u n m a y o r c o n t r o l d e los
ministros y d e a l g u n o s aspectos e c o n m i c o s y h a c e n d a r i o s p o r p a r t e
del legislativo. 1 3
Q u c i e r t a resulta la a f i r m a c i n de L a m b e r t d e q u e la p r i m a c a
del p o d e r e j e c u t i v o n o h a y q u e b u s c a r l a n i c a m e n t e e n las constituciones, sino e n la n a t u r a l e z a de la sociedad y en los p r o b l e m a s
polticos q u e c o n f r o n t a , 1 4 ya q u e en A m r i c a L a t i n a , a p a r t e d e las
r e f o r m a s y c a m b i o s de constitucin q u e h a n a c o n t e c i d o desde 1956,
los f a c t o r e s econmicos y polticos o t o r g a n al e j e c u t i v o u n a g r a n
f u e r z a y lo colocan p o r e n c i m a d e todos los p o d e r e s o g r u p o s con
poder.

2.

EN

MXICO

E n n u e s t r o pas, sin l u g a r a n i n g u n a d u d a , el p r e s i d e n t e es la pieza


10
Al respecto puede consultarse Toms Zamora Rodrguez, op. cit., pp.
904-905.
11
Publicado por el Instituto de Derecho Comparado de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, 1957, 309 pp.
12
Jos Miranda, op. cit., p. 278.
" Jos Miranda, ib id., pp. 279, 282-283.
" Jaiques Lambert, op. cit., p. 567.

l\

PREDOMINIO

DEL

PODER

EJECUTIVO

clave del sistema poltico y tiene u n e n o r m e p r e d o m i n i o sobre los


otros e l e m e n t o s polticos q u e c o n f i g u r a n al p r o p i o sistema.
E n o p i n i n d e A r t u r o Gonzlez Coso, las causas d e u n m a y o r
poder e n el e j e c u t i v o m e x i c a n o son de ndole diversa, a s a b e r :
"1. L a e s t r u c t u r a del p a r t i d o oficial, del q u e el p r e s i d e n t e d e la
r e p b l i c a es jefe indiscutible.
2. El d e b i l i t a m i e n t o de los caciques locales y regionales.
3. L a u n i d a d b u r o c r t i c a d e las centrales c a m p e s i n a s y o b r e r a s .
4. El d e b i l i t a m i e n t o del e j r c i t o c o m o i n s t r u m e n t o poltico de sus
jefes.
5. L a creciente centralizacin impositiva en asuntos fiscales.
6. El a u m e n t o d e medios y vas de c o m u n i c a c i n .
7. El c r e c i m i e n t o h i p e r t r f i c o d e la c a p i t a l . " 1 5
D a n i e l M o r e n o a f i r m a q u e el p a p e l p r e d o m i n a n t e del e j e c u t i v o
m e x i c a n o se d e b e : a] a dos tradiciones de g r a n a u t o r i t a r i s m o : el
m u n d o i n d g e n a y el g o b i e r n o colonial espaol, b] a las f a c u l t a d e s
e x t r a c o n s t i t u c i o n a l e s q u e tiene y c] a la existencia d e u n p a r t i d o
semioficial. 1 0
L a m b e r t m a n i f i e s t a q u e e n los pases q u e tienen el sistema d e p a r tido n i c o o d e p a r t i d o oficial y el presidente es el jefe del p a r t i d o ,
ya n o es necesario b u s c a r o t r a razn p a r a la p r e p o n d e r a n c i a p r e sidencial y, al e x p o n e r el caso d e Mxico, indica c m o la m a y o r a
de los m i e m b r o s del congreso p e r t e n e c e n al PRI, p a r t i d o q u e es d o m i n a d o p o r el p r e s i d e n t e . " L a situacin de los d i p u t a d o s de la m a y o r a
p r e s e n t a cierta a n a l o g a con la de los m i e m b r o s de la c m a r a d e los
c o m u n e s inglesa, f r e n t e al p r i m e r ministro, con la d i f e r e n c i a d e q u e
e n M x i c o n o existe u n a a u t n t i c a oposicin q u e c u e n t e con u n a
i n f l u e n c i a real y q u e t e n g a posibilidades de a l c a n z a r , a l g n da, el
p o d e r . " 17
10
Arturo Gonzlez Coso, Notas para un estudio sobre el estado mexicano,
en Mxico: cuatro ensayos de sociologa poltica, Mxico, Universidad Nacional
Autnoma de Mxico, 1972, p. 139.
" Daniel Moreno, Derecho constitucional mexicano, Mxico, Ed. Fax-Mxico,
1972, pp. 102-403.
17
Jacques Lambert, of>. cit., pp. 552-553. Al respecto puede consultarse
Manuel Moreno Snchez, Crisis poltica <le Mxico, Mxico, Ed. Extemporneos,
1970, pp. 42-43, quien encuentra que el sistema poltico mexicano tiene como
notas relevantes: "Un instituto poltico como nico partido, un presidente de
la repblica como jefe supremo del partido y del gobierno, han sido las
formas acabadas de la centralizacin poltico-administrativa que presenta
nuestro desarrollo. El presidente no slo designa a los funcionarios del gobierno federal, sino que seala a los que deben ser postulados como candidatos para los dems poderes de la federacin, para los gobiernos locales y
aun pava los municipales. A esa fuerza, constituida por funcionarios gubernamentales, se fue uniendo posteriormente la de los dirigentes de los organismos

EN

MXICO

25

P a r a A n d r s S e r i a R o j a s t o d a la v i d a poltica de M x i c o gira alr e d e d o r del p r e s i d e n t e p o r las siguientes c a u s a s : a] la ineficacia del


p o d e r judicial p a r a o p o n e r s e a las violaciones d e la ley realizadas
p o r la a d m i n i s t r a c i n p b l i c a , b] c o n c e n t r a c i n d e todas las cuestiones
q u e desee c o n o c e r , c] el ejercicio d e a t r i b u c i o n e s constitucionales m u y
a m p l i a s e i m p o r t a n t e s y d] el ejercicio d e actos m s all d e la constitucin y q u e i n c i d e n e n t o d a la v i d a del e s t a d o . 1 8
M a n u e l C a m a c h o indica q u e las f u n c i o n e s q u e h a c e n t a n p o d e r o s o
al p r e s i d e n t e m e x i c a n o s o n : a] e j e r c e r sus p o d e r e s constitucionales,
b] ser el j e f e de la clase poltica, c] ser a r b i t r o d e las p u g n a s m a y o r e s
de casi todas las f u e r z a s q u e p a r t i c i p a n en la c o n t i e n d a poltica,
d] ser el vrtice d e la transmisin d e p o d e r y e | t e n e r u n a m p l i o
d o m i n i o sobre el proceso d e distribucin de los recursos pblicos. 1 9
E n mi criterio, las causas del p r e d o m i n i o del p r e s i d e n t e m e x i c a no son:
a] Es el j e f e del p a r t i d o p r e d o m i n a n t e , p a r t i d o q u e est i n t e g r a d o
p o r las g r a n d e s centrales obreras, c a m p e s i n a s y profesionales.
b] El d e b i l i t a m i e n t o del p o d e r legislativo, ya q u e la g r a n m a y o r a
d e los legisladores son m i e m b r o s del p a r t i d o p r e d o m i n a n t e y saben
q u e si se o p o n e n al p r e s i d e n t e las posibilidades de xito cjuc t i e n e n
son casi n u l a s y q u e s e g u r a m e n t e estn as f r u s t r a n d o su c a r r e r a
poltica.
c] L a i n t e g r a c i n , e n b u e n a p a r t e , de la s u p r e m a c o r t e d e justicia p o r e l e m e n t o s polticos q u e n o se o p o n e n a los a s u n t o s e n los
cuales el p r e s i d e n t e est i n t e r e s a d o .
d] L a m a r c a d a i n f l u e n c i a en la e c o n o m a a travs d e los m e c a n i s mos del b a n c o c e n t r a l , d e los o r g a n i s m o s d e s c e n t r a l i z a d o s y d e las
e m p r e s a s de p a r t i c i p a c i n estatal, as c o m o las a m p l i a s f a c u l t a d e s
q u e tiene en m a t e r i a e c o n m i c a .
c] L a institucionalizacin del ejrcito, cuyos jefes d e p e n d e n d e l.
f j L a f u e r t e i n f l u e n c i a en la o p i n i n p b l i c a a travs de los c o n troles y f a c u l t a d e s q u e tiene respecto a los medios masivos de comunicacin.
descentralizados y de las empresas de participacin estatal. Todo ese impresionante volumen de funcionarios y empleados, depende del presidente de la
repblica; l los designa y los remueve, les ordena y les determina los medios
econmicos para su accin..."
" Andrs Scrra Rojas, La funcin constitucional del presidente de la repblica, .n El pensamiento jurdico de Mxico en el derecho
administrativo,
Mxico, Lib. Manuel Porra, 11G2, pp. 226-227.
10
Manuel Camacho, Los nudos histricos del sistema fiolitico mexicano, en
Las crisis en el sistema poltico mexicano (1928-1977), Mxico, El Colegio de
Mxico, 1977, p. 184.

26

PREDOMINIO

DEL

L'ODER

EJECUTIVO

g] L a c o n c e n t r a c i n ele recursos econmicos en la f e d e r a c i n , espec f i c a m e n t e e n el ejecutivo.


h] L a s a m p l i a s f a c u l t a d e s constitucionales y e x t r a c o n s t i t u c i o n a l e s ,
c o m o son la f a c u l t a d de d e s i g n a r a su sucesor y a los g o b e r n a d o r e s
de las e n t i d a d e s federativas.
i] L a d e t e r m i n a c i n d e todos los aspectos i n t e r n a c i o n a l e s e n los
cuales interviene el pas, sin q u e p a r a ello exista n i n g n f r e n o en el
senado.
j] El g o b i e r n o d i r e c t o d e la regin m s i m p o r t a n t e , con m u c h o ,
del pas, c o m o lo es el distrito federal.
k] U n e l e m e n t o psicolgico: q u e en lo general se a c e p t a el p a p e l
p r e d o m i n a n t e del e j e c u t i v o sin q u e m a y o r m e n t e se le cuestione.

3.

LA V I S I N Q U E S E T I E N E DE LA

PRESIDENCIA

El f o r t a l e c i m i e n t o del e j e c u t i v o suscita, segn B. M i r k i n e - G u e t z e v i t c h


con q u i e n estoy de a c u e r d o , el p r o b l e m a de la s u p r e m a c a poltica
y n o constitucional del ejecutivo. U n e j e c u t i v o f u e r t e n o es en s
a n t i d e m o c r t i c o , s i e m p r e y c u a n d o est c o n t r o l a d o , est s u b o r d i n a d o
al s u f r a g i o universal, 2 0 y sus actos estn e n m a r c a d o s d e n t r o d e la
ley f u n d a m e n t a l .
H e m o s crecido d e n t r o de regmenes d e ejecutivos fuertes. D e s d e
q u e n a c e m o s h e m o s ido c a p t a n d o la existencia d e u n p r e s i d e n t e p o deroso, q u e p e n s a m o s q u e lo p u e d e t o d o o casi todo. Es u n ser m u y
l e j a n o a u n o , d e c a r c t e r q u e casi p o d r a considerarse m t i c o y d e
q u i e n d e p e n d e , en u n a b u e n a p a r t e , lo q u e le a c o n t e z c a al pas y
a uno mismo.
E n E s t a d o s U n i d o s d e A m r i c a se h a n realizado estudios m u y interesantes sobre la a c t i t u d de los nios respecto al p r e s i d e n t e de la
r e p b l i c a . E n el realizado p o r Iless y E a s t o n , con nios d e p r i m a ria, se e n c o n t r q u e las dos figuras m s i m p o r t a n t e s en la c o n c e p cin poltica del n i o son el polica local y el presidente, y h a c i a
este l t i m o las a c t i t u d e s son m u y idealizadas, ya q u e " l o consider a b a n m u c h o m s t r a b a j a d o r q u e la m a y o r a d e los h o m b r e s ; m s
h o n r a d o , t e n i e n d o m s s i m p a t a p a r a la g e n t e y s a b i e n d o m u c h o
m s q u e todos. C o r n o p e r s o n a e r a el mejor del mundo p a r a el 6 1 %
d e los nios d e s e g u n d o a o ; y t a n t o el m e j o r del m u n d o c o m o
bueno p a r a todos ellos a excepcin de u n a m i n o r a n f i m a . L o vean
20

B. Mirkine-Guetzevitcli, Modernas
Madrid, Ed. Rcus, 1931, pp. 199 208.

tendencias

del derecho

constitucional,

LA

VISIN

<JUE

SE

TIENE

DE

LA

PRESIDENCIA

>>7

c o m o u n a f i g u r a p o t e n t e , q u e d e s e m p e a la p a r t e p r i n c i p a l e n
la p r e p a r a c i n de las leyes, con los congresistas c o m o a y u d a n t e s y los
g o b e r n a d o r e s y alcaldes c o m o s u b o r d i n a d o s . Los nios t i e n e n ideas
respecto al puesto, n o n a d a m s respecto al h o m b r e . Exista, i n f o r m a n los citados autores, una lnea bsica de expectaciones
"sobre la
conducta
y calificaciones
del hombre
que la ocupa o trata de ocuparla." 21
O t r o estudio, r e a l i z a d o t a m b i n c o n nios d e p r i m a r i a , e n 1962,
revel q u e u n a g r a n m a y o r a ve al p r e s i d e n t e c o m o o m n i s a p i e n t e , o m n i p o t e n t e e infalible. 2 2 Y esta c o n c e p c i n de los nios p e r d u r a e n
muchos adultos.
Este siglo h a c o n o c i d o ejecutivos m u y fuertes, e n t r e los q u e p o d e m o s m e n c i o n a r a los dos Roosevelt, N i x o n , Stalin, F r a n c o , C h u r c h i l l ,
I n d i r a G a n d h i , M a o T s e - t u n g , P e r n , D e G a u l l e . Este l t i m o ya d e s d e
1946 p u g n a b a p o r u n p r e s i d e n t e c a p a z d e l o g r a r q u e p o r e n c i m a
" d e las c o n t i n g e n c i a s polticas sea e s t a b l e c i d o u n a r b i t r a j e n a c i o n a l
q u e h a g a valer la c o n t i n u i d a d e n m e d i o d e las c o m b i n a c i o n e s . . . " 2 S
J o h n F. K e n n e d y escribi 2 4 q u e la p r e s i d e n c i a a m e r i c a n a es u n a institucin f o r m i d a b l e , e x p u e s t a y misteriosa. A f i r m q u e es f o r m i d a b l e
p o r q u e es el p u n t o d e decisin l t i m o en el sistema poltico n o r t e a m e r i c a n o ; q u e es e x p u e s t a p o r q u e la decisin n o se p u e d e t o m a r e n el
vaco, ya q u e la p r e s i d e n c i a est en el c e n t r o del j u e g o d e los intereses, presiones e ideas y es el torbellino e n el c u a l los e l e m e n t o s
d e las decisiones nacionales son t o m a d a s , y q u e es misteriosa p o r q u e
la esencia d e la decisin l t i m a p e r m a n e c e i m p e n e t r a b l e p a r a el obs e r v a d o r y a m e n u d o incluso p a r a q u i e n la t o m .
As, dos g r a n d e s p r e s i d e n t e s h a n c r e d o e n la g r a n d e z a d e la institucin presidencial, en el prestigio y la f u e r z a d e la m i s m a , y m u c h o
hicieron en sus respectivos pases p o r el f o r t a l e c i m i e n t o del c a r g o .

21
Citado en James MacGrcgor Burns, op. cit., pp. 391-395. Al respecto,
muy interesante es la obra de Rafael Segovia, la politizacin del nio mexicano, Mxico, El Colegio de Mxico, 1975, 104 pp.
21
Citado en James MacGrcgor Burns, op. cit., pp. 394-395.
22
Theodore C. Sorcnsen, Watchmen in the niglit. Presiilential
accountabiity a/ter Watergate, Cambridge, Massachusetts, T h e MIT l'rcss, 1975, p. 140.
23
Juan |. Tras, Las concepciones del general De Gaulle sobre la presidencia
de la repblica, en Revista de Estudios l'oliticos, mim. 111-142, Madrid, Instituto de Estudios Polticos, 19G5, pp. 102-111. Al respecto, consltese Marcel
Waline, Le parlement, le pouvoir excutif el les parts poliliques en fonction
de la democratie, en llevue Internationale de Droit Compare, ao sptimo,
mim. 2, l'ars, 1955, pp. 396-397.
24
En el prlogo de la obra de Theodore C. Sorcnsen, Decision-mahing in
the IVIiite House, Nueva York, Coluinbia Univcrsity Press, 1963, p. xi.

PREDOMINIO

ZO
4 . DOS

DEL

PODER

EJECUTIVO

CONCEPCIONES

T l i c o d o r c Rooscvelt cre la l l a m a d a teora de la administracin,


en
la c u a l a f i r m cjue el p o d e r e j e c u t i v o se h a l l a l i m i t a d o s o l a m e n t e
p o r restricciones y p r o h i b i c i o n e s especficas c o n t e n i d a s e n la constitucin o i m p u e s t a s p o r el p o d e r legislativo sobre sus poderes constitucionales. Es decir, q u e el p r e s i d e n t e p u e d e a c t u a r con g r a n libertad
y a m p l i t u d , a m e n o s q u e se e n c u e n t r e e x p r e s a m e n t e con u n a restriccin o p r o h i b i c i n . Roosevelt agreg q u e el p r e s i d e n t e 110 slo tiene
el d e r e c h o sino t a m b i n el d e b e r de h a c e r t o d o a q u e l l o q u e req u i e r a n las necesidades d e la nacin, a m e n o s q u e existiese a l g u n a
p r o h i b i c i n , y sobre esta base d e c l a r q u e n o h a b a u s u r p a d o el poder, sino q u e h a b a a m p l i a d o n o t a b l e m e n t e el uso del p o d e r ejecutivo. 2r>
W i l l i a m I I . T a f t t u v o u n a c o n c e p c i n d i f e r e n t e y c o n t r a r i a a la
del p r i m e r Roosevelt, ya q u e p a r a T a f t el p r e s i d e n t e 110 p u e d e e j e r cer n i n g u n a f a c u l t a d q u e 110 p r o c e d a " j u s t a y r a z o n a b l e m e n t e d e
a l g u n a concesin d e p o d e r o se e n c u e n t r e d e b i d a m e n t e implcita e
incluida, c o m o a d e c u a d a y necesaria, en u n a concesin e x p r e s a " . 2 0
R e s p e c t o a M x i c o n o es aplicable la teora d e Roosevelt, p o r q u e
la constitucin m e x i c a n a se basa en el p r i n c i p i o de q u e hay q u e dist i n g u i r e n t r e p o d e r constituyente y poderes constituidos, y estos ltimos son p o d e r e s con f a c u l t a d e s expresas y limitadas. El p o d e r
e j e c u t i v o n o p u e d e a c t u a r m s all de las f a c u l t a d e s q u e le o t o r g a n
la ley f u n d a m e n t a l y las leyes; 110 p u e d e salirse d e este m a r c o d e
r e f e r e n c i a , y si lo h a c e su a c t u a c i n es inconstitucional o ilegal.
Los p o d e r e s e j e c u t i v o , legislativo y j u d i c i a l son p o d e r e s con f a c u l tades limitadas. L a constitucin los crea, los o r g a n i z a y les o t o r g a
sus a t r i b u c i o n e s , y n o p u e d e n a c t u a r sin f u n d a m e n t o constitucional
o legal. Es m s , este p r i n c i p i o constituye e n el o r d e n j u r d i c o mexic a n o u n a g a r a n t a individual.

Citado por Edward S. Corwin, op. eil., p. 1 (Hi.


Citado por Edward S. Corwin, op. til., p. 101.
William Howard 'l'aft, The president and Iiis poxccrs, Nueva York, Columbia University l'rcss, 1907, pp. 139-140.
15

III. M E X I C O :

1. O P I N I O N E S

PRESIDENCIALISMO

SOBRE EL PRESIDENCIALISMO

PURO

MEXICANO

L a constitucin m e x i c a n a e s t r u c t u r a u n sistema presidencial c o n


todas las caractersticas q u e c o n f o r m a n a este y q u e ya h e m o s e n u n c i a d o , y p o d e m o s calificarlo d e p u r o p o r q u e n o c o n t i e n e n i n g n
m a t i z o e l e m e n t o p a r l a m e n t a r i o , tal y c o m o m s a d e l a n t e a n a l i z a remos. A n t e s d e c o m e n z a r el e x a m e n d e p o r q u e n M x i c o c o n t a m o s
con u n sistema presidencial p u r o , r e p a s e m o s a l g u n a s opiniones q u e
se h a n v e r t i d o sobre el presidencialismo m e x i c a n o :
a] Los especialistas:
Daniel M o r e n o encuentra en nuestro ejecutivo
u n a r e m i n i s c e n c i a p r e h i s p n i c a , con p o d e r e s casi mgicos, a d h i r i n dose a la a f i r m a c i n d e q u e en M x i c o t e n e m o s u n emperador
sexenal.1
P a r a D a n i e l Coso Villegas el p o d e r del p r e s i d e n t e a u m e n t a m u c h o p o r la creencia, g e n e r a l e n t r e los m e x i c a n o s d e c u a l q u i e r clase
social, d e q u e p u e d e resolver c u a l q u i e r p r o b l e m a " c o n slo q u e r e r
o p r o p o n r s e l o " . A f i r m a q u e M x i c o es la n i c a r e p b l i c a del m u n d o
g o b e r n a d a p o r u n a m o n a r q u a sexenal a b s o l u t a : " Y la c i r c u n s t a n c i a
d e q u e p a r a ser p r e s i d e n t e sea preciso p e r t e n e c e r a la f a m i l i a revoluc i o n a r i a , h a llevado al c o m e n t a r i s t a c h o c a r r e r o a a f i n a r la d e f i n i cin a n t e r i o r d i c i e n d o q u e se t r a t a de u n a m o n a r q u a a b s o l u t a
sexenal y h e r e d i t a r i a e n lnea transversal." 2
P a r a J o r g e M o n t a n o el p r e s i d e n t e es el c e n t r o i n d i s p u t a b l e d e la
p i r m i d e poltica, siendo n o slo el j e f e del p o d e r e j e c u t i v o sino d e
t o d o el sistema, y a c e p t n d o s e q u e al ser el c e n t r o d e la a u t o r i d a d
es t a m b i n el p u n t o necesario d e equilibrio.
P a r a A l b e r t o G . S a l c e d a el p r e s i d e n t e es el c e n t r o y la clave d e
t o d a la e s t r u c t u r a poltica, ya q u e : " L a m a g n i t u d d e sus p o d e r e s
d e h e c h o lo colocan e n posicin t a n e m i n e n t e q u e slo p u e d e ser
c o m p a r a d a a la d e los m s poderosos m o n a r c a s absolutos q u e h a con o c i d o la historia. S u o m n i p o t e n c i a 110 conoce n i n g u n a d e esas limi1
Daniel Moreno, Sntesis del derecho constitucional, Mcxico, Universidad
Nacional Autnoma de Mxico, 1905, p. '10.
2
Daniel Coso Villegas, El sistema poltico mexicano, Mxico, Joaqun Mortiz, 1972, pp. 30-31.
3
Jorge Montano, Eos pobres de la ciudad en los asentamientos
espontneos,
Mcxico, Siglo XXI, 1970, p. 80.

[29]

Mixteo:

30

PRESIDENCIALISMO

PURO

taciones q u e f o r m a n el c o m p l i c a d o sistema d e f r e n o s y contrapesos


i d e a d o p o r el federalismo, p o r el p a r l a m e n t a r i s m o , p o r la divisin
d e p o d e r e s y p o r el r g i m e n d e partidos. E n las m a n o s del presid e n t e estn todos los bienes y todos los males de la n a c i n , y p o r
ello, el p u e b l o lo espera t o d o de l y t o d o lo p u e d e t e m e r d e
l. A l se le p i d e la solucin de los g r a n d e s p r o b l e m a s n a c i o n a l e s
y el r e m e d i o de los m s p e q u e o s defectos municipales, y a l se
a t r i b u y e n el m r i t o d e todos los xitos y la c u l p a de todos los f r a casos. D e a q u la r a d i c a l i m p o r t a n c i a del sistema q u e se establezca
p a r a la designacin del p r e s i d e n t e de la r e p b l i c a , pues este sistema
tiene t o d o el v a l o r d e u n a ley d e sucesin al t r o n o en u n e s t a d o
monrquico." 4
P a t r i c i o E . M a r c o s , J a c q u e l i n e P e s c h a r d y C a r m e n V z q u e z asient a n q u e t a n t o e n los juristas, los politlogos y socilogos, p a r e c e d o m i n a r la idea d e q u e el p r e s i d e n t e es u n a especie d e m o n a r c a absoluto, c u a n d o n o u n d i c t a d o r constitucional. 5
E n la revista Anlisis Poltico se a f i r m a q u e el presidencialismo
m e x i c a n o tiene c u a t r o bases: la constitucional, la militar, la del control poltico y la e c o n m i c a . 8
b] Los no especialistas:
P a r a O c t a v i o Paz, el p r e s i d e n t e es d u e o
del PRI y d e los m e d i o s d e i n f o r m a c i n , y tiene f a c u l t a d e s casi ilim i t a d a s p a r a u s a r los f o n d o s federales. " L o e x t r a o r d i n a r i o es q u e
c o n s e m e j a n t e s p o d e r e s nuestros presidentes n o h a y a n sido n i C a lgulas, ni N e r o n e s . L a r a z n reside, quiz, e n los largos a o s d e
disciplina y a d i e s t r a m i e n t o q u e el PRI i m p o n e a sus fieles. A p a r e c e
d e n u e v o la relacin o r g n i c a e n t r e la institucin presidencial y el
p a r t i d o . D e s d e su origen f u e r o n y son r e a l i d a d e s c o m p l e m e n t a r i a s . " 7
P a r a C a r l o s F u e n t e s , e n la c i m a del sistema se e n c u e n t r a
d e n t e d e la r e p b l i c a , q u e es institucin m s q u e h o m b r e , y
d e u n rito m s q u e institucin, l a s u m e c o n el cargo u n a
q u e p r o v i e n e de los e m p e r a d o r e s aztecas, d e a c u e r d o c o n
ficacin p o p u l a r . 8
c] Los extranjeros:

el presisacerdote
tradicin
la miti-

P a r a P a b l o N e r u d a el p r e s i d e n t e es u n e m p e -

1
Alberto G. Salceda, La eleccin del presidente de la repblica, en Revista de la Facultad de Derecho de Mxico, t. n, iim. G, Mxico, Universidad
Nacional Autnoma de Mxico, 1952, p. 35.
" Patricio E. Marcos, Jacqueline Peschard, y Carmen Vzquez, El presidencialismo mexicano como fbula poltica, en Estudios Polticos, vol. i, nm. 3-4,
Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1975, p. 34.
0
El presidencialismo mexicano, en Anlisis Poltica, vol. 5, nm. 25, Mxico,
Instituto Mexicano de Estudios Polticos, 1970, p. 195.
7
Octavio Paz, Posdata, Mxico, Siglo XXI, 1970, p. 55.
" Carlos Fuentes, Tiempo mexicano, Mxico, Joaqun Mortiz, 1971, p. 70.

SUPUESTOS

MATICES

PARLAMENTARIOS

31

r a d o r azteca, mil veces m s i n t o c a b l e cjue la f a m i l i a real inglesa, y


a f i r m a q u e M x i c o vive la d e m o c r a c i a m s d i c t a t o r i a l cjue p u e d e
concebirse.
P a r a J a c q u e s L a m b e r t , M x i c o h a vivido u n r g i m e n de p r e p o n d e r a n c i a presidencialista estable, q u e es m u y a u t o r i t a r i o , p e r o cjue
est lejos d e ser u n r g i m e n d e espritu d i c t a t o r i a l o t o t a l i t a r i o . 1 0
P a r a J a m e s L . Busey, el p r e s i d e n t e m e x i c a n o es el p a t r n poltico d e t o d a la r e p b l i c a y, en u n s e n t i d o poltico, M x i c o es su
h a c i e n d a . El p r e s i d e n t e r e p r e s e n t a la i m a g e n del p a d r e y del j e f e
p a r a todos los h a b i t a n t e s del pas. 1 1
D e las o p i n i o n e s anteriores se recoge la idea d e u n p r e s i d e n t e m u y
p o d e r o s o y f u e r t e , q u e tiene mltiples f a c u l t a d e s y q u e casi t o d o lo
p u e d e ; cjue sus p o d e r e s son casi ilimitados y q u e su f i g u r a a d q u i e r e
u n c a r c t e r mtico. A t r a t a r d e t e n e r u n a idea m s precisa d e q u
es el sistema presidencial m e x i c a n o , q u p u e d e , d n d e p u e d e y q u
n o p u e d e h a c e r u n p r e s i d e n t e en M x i c o , se d e d i c a la a t e n c i n en
este t r a b a j o , p a r a p r o c u r a r llegar a conclusiones q u e nos p e r m i t a n
a c e r c a r n o s a q u es r e a l m e n t e el r g i m e n p r e s i d e n c i a l m e x i c a n o e n
nuestros das.

2.

SUPUESTOS

MATICES

PARLAMENTARIOS

L a constitucin m e x i c a n a d e 1917 e s t r u c t u r a u n sistema r e s i d e n c i a l


juro, sin n i n g n m a t i z p a r l a m e n t a r i o . Sin e m b a r g o , varios a u t o r e s
h a n p r e t e n d i d o q u e n u e s t r o r g i m e n presidencial, d e s d e el n g u l o
constitucional y jurdico, contiene algunos elementos parlamentarios.12
Felipe T e n a R a m r e z , d i s t i n g u i d o constitucionalista y a u t o r d e u n
m u y i m p o r t a n t e t r a t a d o sobre la m a t e r i a , t a m b i n e n c u e n t r a d i c h o s
m a t i c e s p a r l a m e n t a r i o s , a u n q u e a f i r m a cjue son p u r a m e n t e f o r m a l e s ,
p u e s n o a l t e r a n e n n a d a el sistema presidencial a s e n t a d o e n la ley
" Pablo Neruda, Confieso que he vivido. Memorias, Mxico, Seix Banal,
1974, pp. 230-231.
10
Jacques Lambert, op. cit., p. 533.
11
James I.. IJusey, Latn America: political institutions and processes, Nueva
York, Kandotn House, 1901, p. 29.
12
Enrique Gonzlez Flores, Manual de derecho constitucional, Mxico, Textos Universitarios, 1905, pp. 149-150; Arturo Gonzlez Coso, op. cit., pp. 137
y 116; Evangelina A. Castro, Estructura y funciones del ejecutivo gubernamental mexicano, en Revista del Instituto Tcnico Administrativo del Trabajo,
nm. 20-21, Mxico, 1963, p. 70. En cambio, Hctor Fix-Zamudio, op. cit., p. 130,
y Miguel de la Madrid Hurtado, Estudios de derecho constitucional, Mxico,
Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1977, p. 141, afirman que Mxico
tiene un sistema presidencial puro.

EI. REFRENDO
MXICO:

PRESIDENCIALISMO

f u n d a m e n t a l ; e n n i n g u n o d e esos matices el e j e c u t i v o q u e d a subord i n a d o al legislativo. 1 ' 1


E n p r i n c i p i o es irrelevante si la constitucin a d m i t e algunos elem e n t o s p a r l a m e n t a r i o s o no, si el r e s u l t a d o poltico del sistema es
u n a c o n c e n t r a c i n d e f a c u l t a d e s en el e j e c u t i v o , r o m p i n d o s e el equilibrio con el p o d e r legislativo, y c l a u d i c a n d o ste de su f u n c i n d e
control h a c i a el e j e c u t i v o ; a p e s a r d e ello, desde el p u n t o d e vista
terico d e b e tenerse u n a idea precisa d e la e s t r u c t u r a c i n jurdicoc o n s t i t u c i o n a l , ya q u e sta, llegado el m o m e n t o , p u e d e i n f l u i r en la
r e a l i d a d ; p e r o a u n q u e as n o f u e r a , el j u r i s t a n o d e b e c o n f u n d i r los
e l e m e n t o s tericos. P o r ello v a m o s a e x a m i n a r los supuestos m a t i c e s
p a r l a m e n t a r i o s en el r g i m e n presidencial m e x i c a n o , ejercicio q u e ya
e n o t r a ocasin h e m o s e f e c t u a d o . 1 4
D u r a n t e este siglo, e n M x i c o , en varias ocasiones se h a q u e r i d o
oscilar h a c i a el sistema p a r l a m e n t a r i o , quiz p o r q u e se h a consider a d o i n o c e n t e m e n t e q u e l a y u d a r a q u e el j u e g o poltico se
a c e r q u e m s a u n c o n c e p t o de d e m o c r a c i a . E n el p r o p i o constituy e n t e d e 1916-1917 e n c o n t r a m o s iniciativas e n este sentido, 1 5 y
p o s t e r i o r m e n t e se insisti en la idea. 1 0 P a r e c e ser q u e se h a visto en
el f u n c i o n a m i e n t o del p a r l a m e n t a r i s m o u n m a y o r m a r g e n d e e x p r e sin poltica y tal vez u n d e b i l i t a m i e n t o e n el p a p e l q u e j u e g a el
e j e c u t i v o , sin m e d i t a r s e q u e el l u g a r del e j e c u t i v o e n el sistema p o ltico se d e b e a causas polticas, econmicas, sociales, p o r m e d i o de
las cuales el m e c a n i s m o j u r d i c o d e las relaciones e n t r e los p o d e r e s
se p u e d e v e r r e b a s a d o . E n otras p a l a b r a s , n o se es m s o m e n o s
d e m o c r t i c o p o r q u e se t e n g a u n sistema presidencial o p a r l a m e n t a r i o ,

13

33

PURO

Felipe Tena Ramrez, Derecho constitucional mexicano, Mxico, F.d. I'orra, 1972, pp. 249 y 257.
" Jorge Carpizo, La constitucin ... op. cit., pp. 352-358.
15
Diario ele los debates del congreso constituyente, 1916-1917, Mxico, Ediciones de la comisin nacional para la celebracin del scsquiccntcnario de la
proclamacin de la independencia nacional y del cincuentenario de la revolucin mexicana, 1900, t. ii, pp. 003 y 009.
Daniel Coso Villegas, op. cit., pp. 42-43: en diciembre de 1921, "Un
grupo de diputados de ese partido [el Liberal Constitucionalista] present en
la cmara una iniciativa para reformar la constitucin de modo de instaurar
en Mxico un rgimen parlamentario de gobierno. Segn ella, el presidente
de la repblica seguirla siendo electo popularmente; pero el 'primer ministro'
y los secretarios de estado seran designados por el congreso de ternas que
para cada caso le sometiera el presidente." Es verdad que desde junio de 1918,
en ocasin de las elecciones de una nueva legislatura federal el PLC lanz todo
1111 programa que deban aceptar y sostener sus candidatos a diputados y
senadores, y en el cual figuraba "el establecimiento del rgimen parlamentario
de gobierno"

sino q u e el anlisis d e b e ser e f e c t u a d o respecto al equilibrio


d e existir e n t r e los p o d e r e s polticos y los controles m u t u o s
tes e n t r e ellos.
L o s matices p a r l a m e n t a r i o s q u e los a u t o r e s e n c u e n t r a n e n
constitucin, los localizan p r i n c i p a l m e n t e en los artculos 92,
66, 8 4 y 85, y 71. E x a m i n m o s l o s .

3.

M.

que ha
operannuestra
93, 29,

REFRENDO

El a r t c u l o 92 d e la constitucin construye la institucin d e n o m i n a d a


r e f r e n d o , y a la l e t r a d i c e : " T o d o s los r e g l a m e n t o s , decretos y rd e n e s del p r e s i d e n t e d e b e r n estar f i r m a d o s p o r el secretario del
d e s p a c h o , e n c a r g a d o del r a m o a q u e el a s u n t o c o r r e s p o n d a y sin
este requisito n o s e r n obedecidos. Los reglamentos, decretos y r d e n e s del p r e s i d e n t e relativos al g o b i e r n o del Distrito F e d e r a l y a los
d e p a r t a m e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s , sern e n v i a d o s d i r e c t a m e n t e p o r el
p r e s i d e n t e al g o b e r n a d o r del Distrito y al j e f e del d e p a r t a m e n t o
respectivo."
El r e f r e n d o , e n c u a n t o f o r m a l i d a d d e cancillera, tiene su origen
e n las a n t i g u a s m o n a r q u a s asiticas y lo q u e persigui f u e a u t e n t i f i c a r el sello del m o n a r c a y q u e la decisin n o f u e r a u n a expresin
a r b i t r a r i a d e p o d e r personal. 1 7
M s c e r c a n o s en el t i e m p o , los a n t e c e d e n t e s d e n u e s t r o r e f r e n d o
son la constitucin f r a n c e s a del 3 d e s e p t i e m b r e de 1791 y la e s p a o l a
d e 1812. E n estas constituciones los ministros n o p o d a n ser m i e m bros del p o d e r legislativo, lo q u e ya i m p l i c a b a u n d i s t a n c i a m i e n t o
con el sistema p a r l a m e n t a r i o . A d e m s , la constitucin f r a n c e s a a s e n t
q u e el rey g o b i e r n a con sus ministros, es decir, n o g o b i e r n a solo, y
es n i c a m e n t e el rey q u i e n los n o m b r a y quien los p u e d e sustituir,
d e p e n d i e n d o los ministros p o r t a n t o slo d e l. 1 8
El r e l r c n d o p a s al d e r e c h o constitucional m e x i c a n o y n o t e n e m o s
m a y o r e s a n t e c e d e n t e s de lo q u e se persigui con su establecimiento,
a u n q u e lo p o d a m o s d e d u c i r , p o r q u e a p e s a r de q u e q u e d p l a s m a d o
e n el a r t c u l o 17 del a c t a c o n s t i t u t i v a de 1824, n o h u b o m a y o r d e b a t e sobre l. F u e Jos M a r a L u i s M o r a q u i e n solicit q u e el ref r e n d o q u e d a r a en el a c t a , ya q u e el a r t c u l o del p r o y e c t o d e a c t a
q u e lo c o n s a g r a b a h a b a sido s u s p e n d i d o y ste e i a u n a f i g u r a jtt17
Maurice Hauriou, Derecho pblico y constitucional, Madrid, Instituto
Editorial Reus, s. f p. 418.
13
Antonio Martnez Ilez. VA ejecutivo y su gabinete, cu Revista de la 1 lievitati lie Derecho de Mxico, t. n, mni, ti, Mxico, Universidad Nacional
Autnoma de Mxico, 1952, pp. 59-62.

34

MXICO:

PRESIDENCIALISMO

L'URO

rdica i m p o r t a n t e " p o r q u e es u n a s a l v a g u a r d i a d e las leyes y u n a


t r a b a al p o d e r e j e c u t i v o al n o p o d e r ste e x p e d i r r d e n e s o d e c r e t o s
sin la f i r m a del secretario respectivo". Z a v a l a , C a e d o y B u s t a m a n t e
a p o y a r o n a M o r a . 1 " E n los d e b a t e s d e la constitucin d e 1824, t a m p o c o se suscit m a y o r discusin al respecto. 2 0
A h o r a b i e n , q u p a p e l j u e g a el r e f r e n d o e n el sistema p r e s i d e n cial m e x i c a n o ?
G a b i n o F r a g a h a realizado u n serio y bien d o c u m e n t a d o estudio
sobre esta institucin. D i c e el t r a t a d i s t a c i t a d o q u e a p r i m e r a vista
en u n r g i m e n presidencial, el r e f r e n d o tiene p o r misin d a r a u t e n t i c i d a d a los actos q u e certifica, y q u e esta suposicin se ve r e f o r z a d a
p o r dos a r g u m e n t o s : a] q u e el goce y ejercicio de todas las f a c u l t a d e s
e j e c u t i v a s las posee el p r e s i d e n t e y b] q u e el p r e s i d e n t e p u e d e n o m b r a r y r e m o v e r l i b r e m e n t e a los secretarios de estado.
Sin e m b a r g o , seala la existencia d e a r g u m e n t o s en c o n t r a del
p u n t o a s e n t a d o e n el p r r a f o a n t e r i o r : i] q u e el r e f r e n d o viene d e la
constitucin d e C d i z , d o n d e se quiso l i m i t a r el p o d e r del m o n a r c a , y
q u e tal i d e a p a r e c e ser la q u e inspir al constituyente de Q u e r t a r o ;
11] q u e si la f u n c i n del secretario d e e s t a d o f u e r a e x c l u s i v a m e n t e
c e r t i f i c a n t e , n o se e n c o n t r a r a la razn p o r la cual se excluye a los
jefes d e d e p a r t a m e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s ; ni] q u e la constitucin es-1
tablece p r c t i c a m e n t e la irresponsabilidad del p r e s i d e n t e ( a r t c u l o I
108: o r d e n a q u e d u r a n t e el t i e m p o d e su m a n d a t o n i c a m e n t e p u e - '
d e ser a c u s a d o p o r traicin a la p a t r i a y p o r delitos graves del o r d e n 1
c o m n ) y, p o r t a n t o , q u e la responsabilidad del ejercicio d e las
f a c u l t a d e s del p o d e r e j e c u t i v o recae en los secretarios d e estado. As,
el m e n c i o n a d o f u n c i o n a r i o p a r a e v i t a r c a e r e n la r e s p o n s a b i l i d a d d e
r e f r e n d a r u n a ley a n t i c o n s t i t u c i o n a l , d e b e negarse a solidarizarse c o n
esa n o r m a .
F r a g a concluye q u e : " L a s f u n c i o n e s del r e f r e n d o d e n t r o de nuest r a legislacin, se a s e m e j a n a las q u e d e s e m p e a d e n t r o del r g i m e n
p a r l a m e n t a r i o , p u e s t o q u e a d e m s de constituir u n a limitacin m a terial a la v o l u n t a d del p r e s i d e n t e es la base d e la responsabilidad
ministerial. Sin e m b a r g o , a m b a s f u n c i o n e s las realiza d e m o d o imp e r f e c t o , p u e s t o q u e la f a l t a de c o n f o r m i d a d d e u n secretario n o
i m p i d e al p r e s i d e n t e q u e lleve a c a b o su d e t e r m i n a c i n , pues con la
f a c u l t a d q u e tiene p a r a r e m o v e r l i b r e m e n t e a sus secretarios, p o d r
" Crnicas del acta constitutiva de la federacin, Mxico, Comisin para la
conmemoracin del sesquicentenario de la repblica federal y el centenario
de la restauracin del senado, cmara de diputados, 1974, p. 580.
20
Crnicas de la constitucin federal de 1S24, Mxico, Comisin para la
conmemoracin del sesquicentenario de la repblica federal y el centenario
de la restauracin del senado, cmara de diputados, 1974, pp. 020 y 771.

E L REFRENDO

35

sustituir al reacio c o n o t r o q u e est dispuesto a r e f r e n d a r . P o r o t r a


p a r t e , a u n q u e con el r e f r e n d o el secretario c o n t r a e r e s p o n s a b i l i d a d ,
sta es p r c t i c a m e n t e n u g a t o r i a , p o r q u e d a d a la f u e r z a del e j e c u t i v o ,
u n p r o c e d i m i e n t o p a r a exigirla slo p o d r a i n s t a u r a r s e c u a n d o h u b i e r a d i s c o r d a n c i a e n t r e el p r e s i d e n t e y el secretario, q u e es precis a m e n t e el caso e n q u e n o existe tal r e f r e n d o . " 2 1
A p e s a r d e la a u t o r i d a d d e F r a g a , n o estamos d e a c u e r d o con l,
p u e s c r e e m o s q u e la f u n c i n del r e f r e n d o e n n u e s t r o r g i m e n presidencialista est m u y a l e j a d a d e a q u e l l a q u e d e s e m p e a en el sistema
p a r l a m e n t a r i o , ya q u e en ste la " v o l u n t a d p e r s o n a l del m i n i s t r o
r e f r e n d a t a r i o " es insustituible, p o r q u e e n el sistema p a r l a m e n t a r i o ,
c u a n d o m e n o s en teora, la designacin y r e n u n c i a del g a b i n e t e d e p e n d e n d e la m a y o r a q u e existe e n la c m a r a b a j a ; e n c a m b i o , e n
el r g i m e n presidencial nuestro, el secretario q u e se niega a r e f r e n d a r el a c t o del p r e s i d e n t e , es r e m o v i d o p o r ste d e su p u e s t o sin
n i n g n p r o b l e m a : " p o r lo t a n t o , n o implica e n n u e s t r o sistema u n a
limitacin i n s u p e r a b l e , c o m o el p a r l a m e n t a r i o ; p a r a ello sera m e nester q u e el p r e s i d e n t e n o h a l l a r a a p e r s o n a a l g u n a q u e , e n f u n c i o nes d e secretario, se p r e s e n t a r a a r e f r e n d a r el acto. El. r e f r e n d o , en
el sistema presidencial, p u e d e ser a lo s u m o u n a l i m i t a c i n m o r a l . . ." 2 2
I g n a c i o B u r g o a insiste e n q u e , a travs del r e f r e n d o , el secretario t
d e e s t a d o es u n simple a u t e n t i f i c a d o r de la f i r m a del p r e s i d e n t e q u e
a p a r e c e e n los actos en q u e ste i n t e r v i e n e , 2 3 y D a n i e l M o r e n o d e c l a r a q u e tal r e f r e n d o en n u e s t r o sistema n o tiene n i n g u n a c o n s e c u e n - ;
c i a ; a lo m s establecer u n a d i f e r e n c i a j e r r q u i c a d e los secretarios i
d e e s t a d o respecto a los jefes d e d e p a r t a m e n t o q u e n o tienen tal
facultad.24
E n n u e s t r o sistema, la f a c u l t a d d e r e f r e n d o d e los secretarios d e
e s t a d o est n t i m a m e n t e ligada con la a t r i b u c i n del p r e s i d e n t e de |
n o m b r a r l o s y removerlos l i b r e m e n t e . Por t a n t o , j u r d i c a m e n t e , el ref r e n d o e n t r e nosotros c u m p l e slo u n a f u n c i n f o r m a l d e c a r c t e r
certificativo, sin desconocerse q u e p u e d e a d q u i r i r s e n t i d o poltico si
u n secretario d e e s t a d o r e n u n c i a p o r negarse a r e f r e n d a r , y sus r a zones son d e peso. E n este caso el e f e c t o d e p e n d e r e n m u c h o d e
las c i r c u n s t a n c i a s y p e r s o n a l i d a d poltica del r e n u n c i a n t e , as c o m o
21

Gabino Fraga, Derecho administrativo,

Mxico, Ecl. l'orra,

1902, pp.

181-18G.

- Felipe Tena Ramrez, o>. cit., p. 251. Consltese su interesante teora


sobre el refrendo en las pp. 249-254.
2:1
Ignacio Burgoa, Derecho constitucional mexicano, Mxico, Ed. l'orra,
1973, p. 808.
21
Daniel Moreno, Sntesis del derecho...
op. cit., pp. 375-370. Sobre el
refrendo puede consultarse Alexander T . Edelmann, I.atin American government and polilics, Iloniewood, Illinois, Tlic Dorsey Press, 1909, p. 435.

PG

MXICO:

PRESIDENCIALISMO

PURO

del eco q u e logre en la opinin p b l i c a . C l a r o est q u e el secretario


d e e s t a d o q u e escogiera este c a m i n o , c o n o c e q u e lo m s p r o b a b l e
es q u e s i m u l t n e a m e n t e se est s u i c i d a n d o p o l i t i c a m e n t e .
N o necesitan r e f r e n d o n i d e b e n llevarlo los decretos p r o m u l g a t o rios d e las leyes a p r o b a d a s p o r el congreso, p o r q u e n o son actos
p r o p i o s del p r e s i d e n t e y ste, de a c u e r d o con n u e s t r a constitucin,
est obligado a p r o m u l g a r ( p u b l i c a r ) las leyes. A d e m s , p o r el d o m i n i o q u e el p r e s i d e n t e tiene sobre los secretarios d e estado, fcil
le sera violar su obligacin constitucional d e p r o m u l g a r las leyes, con
slo indicarles al secretario o secretarios respectivos q u e n o r e f r e n d e n . L a p r c t i c a d e q u e los secretarios de estado r e f r e n d e n el d e c r e t o
presidencial p r o m u l g a t o r i o de leyes es m s q u e s u p e r f l u a , es viciosa
y debe desaparecer.
As, p o r lo expuesto, el r e f r e n d o e n t r e nosotros es u n a s i m p l e certificacin q u e n o i m p l i c a n i n g n m a t i z p a r l a m e n t a r i o .

4.

LOS I N F O R M E S DE LOS SECRETARIOS DE E S T A D O

E n el a r t c u l o 9 3 se lia q u e r i d o e n c o n t r a r o t r o m a t i z p a r l a m e n t a r i o .
L o s dos p r i m e r o s p r r a f o s de d i c h o a r t c u l o d i c e n : " L o s secretarios
del d e s p a c h o y los jefes d e los d e p a r t a m e n t o s administrativos, luego
q u e est a b i e r t o el p e r i o d o de sesiones ordinarias, d a r n c u e n t a al
congreso, del e s t a d o q u e g u a r d a n sus respectivos ramos. C u a l q u i e r a
de las c m a r a s p o d r citar a los secretarios de e s t a d o y a los jefes
de los d e p a r t a m e n t o s administrativos, asi c o m o a los directores y
a d m i n i s t r a d o r e s d e los organismos descentralizados federales o d e las
e m p r e s a s d e p a r t i c i p a c i n estatal m a y o r i t a r i a , p a r a q u e i n f o r m e n
c u a n d o se d i s c u t a u n a ley o se e s t u d i e u n negocio c o n c e r n i e n t e a sus
respectivos r a m o s o a c t i v i d a d e s . "
E s t e p r e c e p t o tiene su a n t e c e d e n t e e n la n o r m a 108 del reglamento fiara el gobierno interior del congreso general de 23 de m a r z o
d e 1824, q u e dispona q u e " c u a n d o los secretarios f u e r e n l l a m a d o s
p o r las c m a r a s o e n v i a d o s p o r el gobierno, p a r a asistir a a l g u n a
discusin, p o d r n p e d i r el e x p e d i e n t e p a r a instruirse", y p o d a n los
secretarios i n f o r m a r a las c m a r a s lo q u e creyeran p r u d e n t e , a n t e s
q u e e m p e z a r a la discusin y e x p o n i e n d o los f u n d a m e n t o s d e su p e n sar. El r e g l a m e n t o c i t a d o f u e d e r o g a d o p o r el d e 1897, p e r o este
l t i m o casi r e p r o d u j o las disposiciones d e 1824 al respecto. El a c t u a l
r e g l a m e n t o es m u y a m p l i o sobre- este p u n t o , y e n d o m s all d e las
disposiciones constitucionales,"" ya q u e d i s p o n e q u e el p r e s i d e n t e
I' I reglamento para el gobierno interior del congreso general de los Es-

INIORMIS

L)E LOS S E C R E T A R I O S

DE

ESTADO

.'17

p u e d e e n v i a r a los secretarios a las c m a r a s o stos asistir c u a n d o


quisieren e i n t e r v e n i r e n las sesiones si se discute u n a s u n t o d e su
competencia.
As, la f a c u l t a d del congreso d e l l a m a r a los secretarios d e e s t a d o
c u a n d o se discuta u n a s u n t o de su c o m p e t e n c i a , n o se e n c o n t r a b a
e n la constitucin d e 1857 sino en el c i t a d o r e g l a m e n t o del congreso. L e r d o d e T e j a d a , en la c i r c l a r del 14 de agosto d e 1867,
p r o p o n a r e f o r m a r la c o n s t i t u c i n p a r a q u e los i n f o r m e s d e l presid e n t e o de los secretarios se hicieran p o r escrito y n o v e r b a l m e n t e ,
sugerencia q u e las r e f o r m a s d e 1874 n o r e c o g i e r o n ; p e r o el constit u y e n t e de 1917 a p r o b e x a c t a m e n t e lo c o n t r a r i o d e lo q u e h a b a
p r o p u e s t o L e r d o de T e j a d a . 2 "
L o s secretarios d e e s t a d o i n f o r m a n d e la situacin q u e g u a r d a su
d e p e n d e n c i a a travs d e u n a m e m o r i a , m i s m a q u e el p r e s i d e n t e sintetiza en su i n f o r m e del
de septiembre.27
El s e g u n d o p r r a f o d e este a r t c u l o 93 f u e a d i c i o n a d o en 1974,
ya q u e el p r e c e p t o original slo se r e f e r a a los secretarios de e s t a d o
c o m o f u n c i o n a r i o s q u e p o d a n ser citados p o r el congreso. Sin e m b a r g o , la c o s t u m b r e constitucional e r a q u e n o se les citara. E n los
ltimos a o s h a sido n o r m a l ver a los secretarios d e e s t a d o y a
otros f u n c i o n a r i o s i m p o r t a n t e s ser i n t e r r o g a d o s p o r el c o n g r e s o sobre proyectos de leyes de su c o m p e t e n c i a . C o m o e j e m p l o s p o d e m o s
r e c o r d a r al licenciado M a r i o M o y a Palencia, secretario d e g o b e r n a cin, d e f e n d i e n d o la ley g e n e r a l d e p o b l a c i n , y al i n g e n i e r o V c t o r
B r a v o A l i u j a , secretario de e d u c a c i n p b l i c a , la ley o r g n i c a d e la
Universidad Autnoma Metropolitana.28
lados Unidos Mexicanos, en sus artculos 53 y 54, dispone que: "Artculo
53. Los secretarios del despacho asistirn a las sesiones siempre que fueren
enviados por el presidente de la repblica o llamados por acuerdo de la
cmara, en los trminos que dispone la segunda parte del artculo 93 de la
constitucin; sin perjuicio de la libertad <|ue tienen de asistir cuando quisieren a las sesiones y, si se discute un asunto de su secretara, tomar parte en
el debate.
"Artculo 54. Cuando un secretario del despacho sea llamado al mismo
tiempo por ambas cmaras, el presidente de la repblica podr acordar (pie
concurra primero a la que sea ms necesaria o conveniente, y despus a la
otra." Sobre estos puntos, vase Antonio Martnez Bcz, El presidencialismo
mexicano en el siglo xix, sobretiro de la Revista Historia de Amrica, nm.
03-04, Mxico, 1907, pp. 70-71.
M
Felipe Tena Ramrez, op. cit., p. 256.
57
Al respecto se puede consultar Ignacio llurgoa, op. cit., pp. 869-870; y
Serafn Ortiz Ramrez, Derecho constitucional mexicano, Mxico, Ed. Cultura, 1961, p. 463.
31
Jorge Carpizo, Mxico, poder ejecutivo: 19501975, en Evolucin de la
organizacin poltico-constitucional
en Amrica iMtina, Mxico, Universidad
Nacional Autnoma de Mxico, 1978, pp. 89-90.

MXICO:

38

PRESIDENCIALISMO

PURO

A h o r a b i e n , se h a a f i r m a d o q u e este a r t c u l o nos p o d r a llevar a


u n sistema p a r l a m e n t a r i o si el presidente, a n t e crticas excesivas del
c o n g r e s o a u n secretario, le p i d i e r a la r e n u n c i a . 2 " N o estoy d e a c u e r d o c o n esta a f i r m a c i n , p o r q u e el p r e s i d e n t e es c o m p l e t a m e n t e libre
d e h a c e r caso o n o d e las crticas q u e el congreso p u e d a h a c e r d e
u n o d e sus secretarios, ya q u e stos slo son responsables polticam e n t e a n t e el p r e s i d e n t e y n o a n t e el congreso. E n la r e a l i d a d m e x i c a n a , el congreso n o a c o s t u m b r a h a c e r crticas a los secretarios d e
e s t a d o . E n el sexenio del licenciado D a z O r d a z , el licenciado U r u c h u r t u f u e r a t i f i c a d o c o m o j e f e del d e p a r t a m e n t o del distrito f e d e ral p a r a su tercer p e r o d o , y p r e s e n t su r e n u n c i a d e s p u s d e crticas
q u e recibi en la c m a r a d e d i p u t a d o s p o r a c t u a c i o n e s q u e a n t e s
h a b a realizado con cierta f r e c u e n c i a : claro f u e q u e la c m a r a d e
d i p u t a d o s n o h a b a a c t u a d o d e tnotu proprio, y q u e se h a b a sido
el c a m i n o q u e el p r e s i d e n t e h a b a escogido p a r a e l i m i n a r a u n p o ltico i m p o r t a n t e y d e prestigio.
As, repito, el a r t c u l o 9 3 n o i m p l i c a n i n g n m a t i z p a r l a m e n t a r i o
ya q u e los secretarios de e s t a d o son n i c a m e n t e responsables a n t e el
presidente.

5.

OTROS

CASOS

T a m b i n e n c u e n t r a n los a u t o r e s e l e m e n t o s p a r l a m e n t a r i o s e n :
a] E l a r t c u l o 29 c o n s t i t u c i o n a l q u e se r e f i e r e a la suspensin d e las
g a r a n t a s individuales y a las f a c u l t a d e s e x t r a o r d i n a r i a s p a r a legislar.
M s a d e l a n t e m e r e f i e r o a estos interesantes p r o b l e m a s ; a h o r a slo
m e p r e o c u p a s u b r a y a r q u e el presidente, antes d e solicitar al congreso
la suspensin d e g a r a n t a s individuales, d e b e r t e n e r el a c u e r d o del
c o n s e j o d e ministros, expresin q u e n i c a m e n t e e n c o n t r a m o s e n la
c o n s t i t u c i n e n esa ocasin y q u e n o r e p r e s e n t a n i n g n t o q u e p a r l a m e n t a r i o , ya q u e el l l a m a d o c o n s e j o d e ministros n o es responsable
a n t e el congreso d e la a c t i t u d q u e a d o p t e , y a los secretarios d e
e s t a d o q u e se n i e g u e n a a p r o b a r tal m e d i d a el p r e s i d e n t e los p u e d e
r e m o v e r l i b r e m e n t e d a d o q u e respecto a todos los i n t e g r a n t e s de tal
c o n s e j o tiene d i c h a f a c u l t a d . 3 0
Francisco Ramrez Fonseca

Manual

de derecho constitucional,

Mxico,

Ed.M Porra, 19G7, p. 306.


El artculo 6 ' de la "Ley orgnica de la administracin pblica federal"
dispone que: "Para los efectos del artculo 29 de la constitucin poltica de
los Estados Unidos Mexicanos, el consejo de ministros se integrar con los
secretarios de estado, los jefes de departamentos administrativos y el procu-

OTROS CASOS

b]
que:
mino
dente

39

El s e g u n d o p r r a f o del a r t c u l o 6 6 c o n s t i t u c i o n a l q u e establece
"Si las dos c m a r a s n o e s t u v i e r a n d e a c u e r d o jara p o n e r tra las sesiones a n t e s d e la f e c h a i n d i c a d a , resolver el presid e la r e p b l i c a . "

Se h a a f i r m a d o q u e c o n criterio sutil p o d r a decirse q u e esta disposicin e q u i v a l e a u n a especie d e disolucin d e l c o n g r e s o p o r el


ejecutivo. L a v e r d a d es q u e tal a f i r m a c i n n o se p u e d e sostener, p o r q u e cosas m u y d i f e r e n t e s son la disolucin del p a r l a m e n t o y el
p r e c e p t o transcrito. Si el p r e s i d e n t e p u d i e r a disolver al congreso, t e n d r a m o s q u e c o n c l u i r q u e en M x i c o n o existe u n sistema d e g o b i e r n o
presidencialista. Y en los r e g m e n e s d o n d e el e j e c u t i v o p u e d e disolver
al congreso, los ministros son responsables a n t e el legislativo, p u e s
e n c u a l q u i e r sistema p a r l a m e n t a r i o ese c o n t r o l poltico t i e n e su correlativo.
E n n u e s t r o sistema, si el p r e s i d e n t e se a t r e v e a disolver al c o n greso, lo q u e realiza es u n g o l p e d e estado, situacin q u e d e s g r a c i a d a m e n t e h a a c o n t e c i d o e n varias ocasiones e n n u e s t r a h i s t o r i a ; incluso e n el a c t u a l siglo, V i c t o r i a n o H u e r t a o r d e n disolver la c m a r a
d e d i p u t a d o s p o r la f u e r z a p b l i c a .
c] Los artculos 8 4 y 85 establecen q u e c u a n d o existe f a l t a a b s o l u t a del p r e s i d e n t e , el congreso n o m b r a a q u i e n d e b e r e m p l a z a r l o .
P e r o e n esos p r e c e p t o s t a m p o c o se p u e d e n e n c o n t r a r visos d e p a r l a m e n t a r i s m o , p u e s p o r n i n g n m o t i v o la p e r s o n a n o m b r a d a es
responsable a n t e q u i e n la design, o sea a n t e el congreso. D e este
p r o b l e m a sobre sustitucin p r e s i d e n c i a l nos v a m o s a o c u p a r c o n t o d o
detalle en otro captulo.
d ] P o r l t i m o , el a r t c u l o 71 o t o r g a a l p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a
f a c u l t a d p a r a iniciar leyes o decretos. C o m o el r g i m e n p r e s i d e n c i a l
clsico es el n o r t e a m e r i c a n o y c o m o la constitucin d e ese pas n o
o t o r g a al e j e c u t i v o esa a t r i b u c i n a u n q u e e n la p r c t i c a s la
tiene a travs d e dos m e d i o s : ya sea p o r c o n d u c t o d e u n legislador
a m i g o a q u i e n le p i d a el servicio o de proyectos q u e a n e x a a l inf o r m e a n u a l q u e p r e s e n t a al congreso se h a p e n s a d o q u e es
u n a f a c e t a p a r l a m e n t a r i a la disposicin del a r t c u l o 71. P e r o lo q u e
a c o n t e c e es q u e n i c a m e n t e es o t r o aspecto de la c o o p e r a c i n d e
f u n c i o n e s . Y b u e n o es q u e el p r e s i d e n t e posea la f a c u l t a d d e iniciar
leyes o decretos, ya q u e p o r c o n t a r con u n alto a p a r a t o tcnico, se
s u p o n e q u e es l q u i e n p u e d e p r e s e n t a r las m e j o r e s iniciativas d e
leyes.
En conclusin:

n i n g u n o d e los aspectos q u e se h a n

mencionado

rador general de la repblica, presidido por el presidente de los Estados


Unidos Mexicanos."

MXICO:

40

nnrlamentario

implica

PRESIDENCIALISMO

PURO

en el sistema presidencial m e x i c a n o ,
e n cuestin el p r e s i d e n t e o el secre-

IV. F U E N T E S

DEL

PRESIDENCIALISMO

MEXICANO

d e " s u d o son responsables p o l t i c a m e n t e a n t e el congreso, es


S S
el congreso n o l " p u e d e r e m o v e r D e a q u q u e n u e s t r a ley
f u n d a m e n t a l c o n f i g u r a u n sistema presidencial p u r o .

T -

1.

FUENTES

C u a n d o en 1824 se cre el sistema presidencial m e x i c a n o , ste n o


p o d a ser r e s u l t a d o d e la t r a d i c i n , sino q u e se t r a t a b a d e u n exp e r i m e n t o poltico e n n u e s t r o pas. D e a q u e l e n t o n c e s a nuestros das,
el sistema presidencial se h a i d o m o d i f i c a n d o a travs d e n u e s t r a s
constituciones y, d e a c u e r d o con r e f o r m a s constitucionales y la cost u m b r e , se h a c o n f o r m a d o u n r g i m e n con caractersticas p r o p i a s . L a s
f u e n t e s del sistema presidencial c o n f i g u r a d o e n 1824 son d o s : la
constitucin n o r t e a m e r i c a n a d e 1787 y la constitucin e s p a o l a d e

1812.
E n m a r z o d e 1823, E s t e b a n A u s t i n r e d a c t e n ingls u n p r o y e c t o
de constitucin p a r a , la r e p b l i c a m e x i c a n a , e n el cual mezcl elem e n t o s d e las dos leyes f u n d a m e n t a l e s c i t a d a s e n el p r r a f o a n t e r i o r .
Austin p r o p u s o el sistema presidencial y estableci q u e se p o d r a
r e m o v e r al p r e s i d e n t e del c a r g o p o r violacin a la c o n s t i t u c i n o a
i las leyes, p o r m a l o s m a n e j o s d e f o n d o s o p o r c r m e n e s d e a l t a t r a i cin. E n el p r o y e c t o se c r e a b a n las secretaras d e e s t a d o y del desp a c h o , c o m o c o l a b o r a d o r a s del ejecutivo. E n d i c h o p r o y e c t o se a s e n t
q u e se d e b e r a n c o p i a r d e la constitucin d e C d i z d e 1812, los a r tculos 133 al 139 f o r m a c i n d e las leyes, los 225, 226 y 227
relativos a los secretarios d e e s t a d o y del 246 al 281 r e s p e c t o a
la a d m i n i s t r a c i n d e jiisticia. 1
Posteriormente, Austin redact otro proyecto de constitucin en
el q u e reiter el sistema presidencial, p e r o del c u a l excluy lo c o n cerniente a los p r e c e p t o s d e la constitucin d e C d i z ; este t r a b a j o
se lo e n t r e g a R a m o s Arizpe q u i e n e n p a r t e se inspir e n l : " A l g u n a s d e sus s e m e j a n z a s verbales nos lo r e v e l a n ; p e r o t a m b i n es
cierto q u e esas s e m e j a n z a s p u e d e n explicarse p o r la i n s p i r a c i n c o m n
q u e a m b o s t u v i e r o n e n la constitucin d e los E s t a d o s U n i d o s d e
N o r t e a m r i c a . C o m o a f i r m a B a r k e r , el c o m p i l a d o r del a r c h i v o d e
Austin y a d e m s su m e j o r b i g r a f o , el c a r c t e r d e R a m o s A r i z p e
1
Jorge F. Gaxiola, Orgenes del sistema presidencial. (Gnesis del acta constitutiva de 1824), en Revista de la Facultad de Derecho de Mxico, t. ii, nni.
6, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1952, p. 27.
[41]

EL CONSTITUYENTE DE QUERl'ARO
FUENTES

DEL

PRESIDENCIALISMO

c] u n solo p e r o d o d e sesiones del congreso y

e r a d e m a s i a d o enrgico p a r a a c e p t a r p l a n sin someterlo a su p r o p i o


anlisis." 2
L a i n f l u e n c i a e s p a o l a se m a n i f e s t e n el r e f r e n d o d e los secretarios d e e s t a d o p a r a a u t e n t i f i c a r las leyes, r e g l a m e n t o s y actos del
e j e c u t i v o , as c o m o en las relaciones e n t r e ste y el congreso y e n
a l g u n a s f r a c c i o n e s del a r t c u l o q u e n u m e r a las a t r i b u c i o n e s del
presidente.3
A n d r s S e r r a R o j a s est d e a c u e r d o con las a f i r m a c i o n e s h e c h a s ,
ya q u e en u n e s t u d i o q u e realiz sobre el t e x t o original d e la const i t u c i n m e x i c a n a d e 1857, hizo n o t a r el p a r e c i d o e n t r e los a r t c u los 75 a 8 5 con el a r t c u l o II, seccin I a iv d e la constitucin n o r t e a m e r i c a n a , y as c o m o otros artculos m e x i c a n o s sobre el p o d e r
e j e c u t i v o t i e n e n t a m b i n , a u n q u e con sello p r o p i o , su a n t e c e d e n t e
e n la constitucin del v e c i n o del n o r t e , los artculos 86 al 89 h a l l a n
su inspiracin en el c a p t u l o vi, artculos 222 y siguientes d e la
ley f u n d a m e n t a l d e 1812. 4 Sin e m b a r g o , en los t r a t a d i s t a s n o h a y
u n a n i m i d a d al respecto. M a r i o d e la C u e v a h a escrito q u e n u e s t r o
sistema d e g o b i e r n o e n 1824 sigui el establecido e n la constitucin
d e C d i z , ya q u e se f i j a r o n escrupulosamente
las f a c u l t a d e s del c o n greso y del presidente. Es decir, este t r a t a d i s t a a f i r m a q u e el sistema
m e x i c a n o en 1824 n o f u e presidencial ni p a r l a m e n t a r i o , sino q u e
se e s t r u c t u r c o n f o r m e a los m e c a n i s m o s d e g o b i e r n o establecidos
e n la constitucin e s p a o l a d e 1812, q u e estuvo v i g e n t e e n M x i c o
y que por tanto f u e conocida.5
N o niego la i n f l u e n c i a d e la constitucin e s p a o l a , p e r o e n f o r m a
d e s a p a s i o n a d a t a m p o c o es posible n e g a r la i n f l u e n c i a n o r t e a m e r i c a n a , ya q u e salta a la vista.
El sistema p r e s i d e n c i a l c o n f i g u r a d o e n 1824 subsiste e n b u e n a
p a r t e h a s t a nuestros das, d a d o q u e e n t r e los sistemas d e g o b i e r n o
a s e n t a d o s en las constituciones m e x i c a n a s d e 1824 y 1917 h a y m l tiples coincidencias. Se p u e d e a f i r m a r q u e los dos sistemas se a p r o x i m a n e n los p u n t o s p r i n c i p a l e s respecto a la e s t r u c t u r a c i n del
p o d e r e j e c u t i v o , s i e n d o las coincidencias m s notorias las siguientes:
a ] la existencia del v e t o c o m o f a c u l t a d del presidente,
b j el congreso d i v i d i d o en dos c m a r a s ,
5
3

43

MEXICANO

Jorge F. Gaxiola, ibid., p. 31.


Antonio Martnez lez, El ejecutivo..., op. cit., pp. 54-55.
' Andrs Serra Rojas, La estructura del poder ejecutivo en el texto original
de la constitucin de 1857, en Boletn de Informacin Judicial, ao xn, nm.
118, Mxico, Asociacin Nacional de Funcionarios Judiciales, 1957, pp.
3G7-3G8.
5
Mario de la Cueva, La constitucin del 5 de febrero de 1857, en El constitucionalismo a mediados del siglo xix, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1957, t. ti, p. 1240.

d ] la f o r m a p a r a c o n v o c a r al congreso a sesiones e x t r a o r d i n a r i a s
a p a r t i r de l a r e f o r m a d e 1923.
E n c a m b i o , la c o n s t i t u c i n d e 1857 estableci u n s i s t e m a d e gob i e r n o d i f e r e n t e a l d e 1824, y a q u e sus caractersticas f u e r o n las
o p u e s t a s a las s e a l a d a s : n o veto, congreso u n i c a m a r a l y dos p e rodos de sesiones. E n 1857, el c e n t r o d e p o d e r p l a s m a d o e n la ley
f u n d a m e n t a l se e n c o n t r a b a e n el r g a n o legislativo; las r e f o r m a s d e
1874 r e g r e s a r o n , en g r a n p a r t e , a la e s t r u c t u r a terica q u e se h a b a
c o n o c i d o en M x i c o desde 1824, m i s m a q u e e n b u e n a m e d i d a r e c o g i
el c o n s t i t u y e n t e m e x i c a n o d e 1916-1917.

2.

EL C O N S T I T U Y E N T E

DE

QUERETARO

E n el c o n s t i t u y e n t e d e Q u e r t a r o q u e d c l a r o q u e se d o t a b a const i t u c i o n a l m e n t e d e a m p l i a s f a c u l t a d e s al e j e c u t i v o . 7 A l g u n o s d i p u tados a f i r m a r o n q u e se h a b a n l i m i t a d o las a t r i b u c i o n e s d e l legislativo y a m p l i a d o las del e j e c u t i v o , y q u e con esto se p r o p i c i a b a q u e


ste se p u d i e r a c o n v e r t i r en u n d i c t a d o r . R e c o r d e m o s n i c a m e n t e
dos i n t e r v e n c i o n e s q u e se r e a l i z a r o n en la sesin d e la t a r d e del 18
de e n e r o d e 1917.
El d i p u t a d o M a n j a r r e z d e c l a r q u e : " . . . L a r e v o l u c i n , seores
d i p u t a d o s , d e b e e n t e n d e r s e bien q u e se hizo, y c u a n d o se r e f i e r e a la
p a r t e poltica, e n c o n t r a del p o d e r e j e c u t i v o , n o se hizo e n c o n t r a
del p o d e r legislativo, y c o m o u n a r a z n voy a d e c i r a ustedes lo
siguiente: supongamos q u e cualquier revolucionario e n c o n t r a r a a u n
d i p u t a d o de los q u e sirvieron a P o r f i r i o D a z o a H u e r t a ; c u a n d o m s
lo m e t e r a a la crcel y a los p o c o s d a s ya estara l i b r e ; p e r o a
Porfirio D a z , V i c t o r i a n o H u e r t a o c u a l q u i e r o t r o g o b e r n a n t e o j e f e
poltico d e aquellos tiempos, i n d u d a b l e m e n t e q u e se le f o r m a r a u n
0

Jorge Carpizo, La estructura del gobierno en la constitucin de 1824, en


La constitucin federal de 1824, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de
Mxico, 1976, pp. G7-G8. Vase Antonio Martnez IWcz, El presidencialismo. .., op. cit., pp. G9-70; y Marcos Armando Ilardy, La teora del ejecutivo
fuerte y la constitucin mexicana de 1824, en Revista de la Facultad de
Ciencias Polticas y Sociales, ao vm, nm. 28, Mxico, Universidad Nacional
Autnoma de Mxico, 19G2, pp. 230, 237 y 240.
7
Respecto a las ideas de Carranza sobre este punto, vase Jos Mara Caldern, Gnesis del presidencialismo en Mxico, Mxico, Ed. El Caballito,
1972, pp. 95-90, 103, 107, 218 y 230-237; y el discurso inaugural de Carranza
en el congreso constituyente de 1910-1917, en Diario de los debates del congreso constituyente 1916-1917, op. cit., t. i, pp. 385 si.

44

FUENTES

DEL

PRESIDENCIALISMO

MEXICANO

juicio s u m a r i o y se les colgara. P e r o , ya repito, seores, q u e e n vez


d e v e n i r a l i m i t a r las f u n c i o n e s del e j e c u t i v o v a m o s a a m p l i a r l a s
c u a n t o m s sea posible y v a m o s a m a n i a t a r a l legislativo. Y b i e n ,
s e o r e s : ya al legislativo le h e m o s q u i t a d o m u c h a s f a c u l t a d e s ; ya
c o n ese veto presidencial le va a ser casi imposible legislar a m p l i a m e n t e h a s t a d o n d e los p r e c e p t o s consideren q u e sean a p r o b a d o s , y
p o n i e n d o a l legislativo e n condiciones d e q u e n o p u e d a ser ni con
m u c h o u n p e l i g r o ; e n c a m b i o , el e j e c u t i v o tiene t o d a clase de f a c u l t a d e s ; t e n e m o s esta constitucin llena d e f a c u l t a d e s p a r a el ejecutivo, y esto q u q u i e r e d e c i r ? Q u e v a m o s a h a c e r l e g a l m e n t e
al p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a u n d i c t a d o r , y esto n o d e b e ser." 8
El d i p u t a d o P a s t r a n a J a i m e s asegur q u e : " . . . h e m o s m a n i a t a d o
al p o d e r legislativo a tal g r a d o q u e n o ser posible d e hoy en a d e l a n t e q u e ese p o d e r legislativo p u e d a estar agresivo c o n t r a el p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a o c o n t r a c u a l q u i e r o t r o p o d e r ; p e r o esto n o
q u i e r e d e c i r q u e el absolutismo q u e tienen las c m a r a s lo v a y a m o s
a d e p o s i t a r en u n a sola p e r s o n a ; n o q u i e r e d e c i r q u e p o r q u e n o q u e r e m o s dictadores, q u e r a m o s u n solo d i c t a d o r . L o q u e h e m o s h e c h o
a q u al m a n i a t a r al p o d e r legislativo, q u e d a r i n c o m p l e t o si n o
p r o c u r a m o s t a m b i n o p o n e r u n a restriccin, u n a b a r r e r a , u n lmite
al p o d e r e j e c u t i v o . E l e j e c u t i v o , tal c o m o lo d e j a m o s e n n u e s t r a
constitucin, n o es u n p o d e r absoluto, y a travs d e n u e s t r a historia
y c o n o c i m i e n t o s b i e n sabemos todos, y est e n n u e s t r a conciencia,
q u e u n p o d e r a b s o l u t o es u n p o d e r dbil, p o r q u e es u n p o d e r odioso,
p o r q u e n o descansa e n la conciencia d e los c i u d a d a n o s . . . " 9

V. O R G A N I Z A C I N

1. E J E C U T I V O

DEL

EJECUTIVO.

UNITARIO

El a r t c u l o 8 0 d e la constitucin d e 1917 dice q u e : " S e d e p o s i t a el


ejercicio del s u p r e m o p o d e r e j e c u t i v o d e la u n i n e n u n solo i n d i v i d u o q u e se d e n o m i n a r ' p r e s i d e n t e d e los E s t a d o s U n i d o s M e xicanos'."
L a expresin d e s u p r e m o p o d e r e j e c u t i v o es u n a reminiscencia d e
otras pocas e n q u e se a c o s t u m b r calificar d e s u p r e m o s a los p o deres. As, e n los Elementos
constitucionales
de R a y n se m e n c i o n a el
" s u p r e m o c o n g r e s o " , y e n la constitucin d e A p a t z i n g n se h a b l a
de " s u p r e m o c o n g r e s o " , " s u p r e m o g o b i e r n o " y d e " s u p r e m o t r i b u n a l
d e justicia". L o n i c o curioso es q u e a c t u a l m e n t e slo se h a c e n fasis e n d i c h o a d j e t i v o respecto al p o d e r ejecutivo, h a b i e n d o desa p a r e c i d o en lo r e f e r e n t e al p o d e r legislativo, p e r o subsistiendo en
la expresin s u p r e m a c o r t e d e justicia.
E n otras constituciones l a t i n o a m e r i c a n a s t a m b i n f u e c o m n calificar d e s u p r e m o s a los p o d e r e s , y, h o y e n d a c a l i f i c a r a l p o d e r
ejecutivo, y p o r t a n t o al presidente, d e s u p r e m o i m p l i c a n i c a m e n t e
q u e l es la c s p i d e d e la p i r m i d e a d m i n i s t r a t i v a ; 1 p e r o el p o d e r
e j e c u t i v o es slo y e x c l u s i v a m e n t e el p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a . E s
decir, n u e s t r o a r t c u l o 8 0 dispone q u e el p o d e r e j e c u t i v o es u n i t a r i o .
E n la a c t u a l i d a d , la g r a n m a y o r a de las constituciones a s i e n t a n
ejecutivos unitarios, a u n q u e h a y excepciones c o m o el caso d e Suiza,
y n o h a c e m u c h o t a m b i n el d e U r u g u a y . 2
E n M x i c o , e n otros tiempos, se discuti a m p l i a m e n t e y h a s t a
con c a l o r si el p o d e r e j e c u t i v o d e b a ser u n i t a r i o o c o l e g i a d o : e n el
f o n d o del a s u n t o v i b r a b a la i n q u i e t u d p o r n o c r e a r u n e j e c u t i v o f u e r te. Los q u e se i n c l i n a b a n p o r u n e j e c u t i v o colegiado lo q u e perse-

e Dar0 de los debates del congreso constituyeme


' Ibid., p. 004.

1916-1917, op. cit., p. 003.

1
Vase Benjamn Villegas Basavilbaso, El poder ejecutivo. Valoracin y anlisis. Sil prctica, en Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales,
ao v, nmi. 1, Montevideo, 1954, p. 20.
2
Vase Hctor Gros Espiel, El ejecutivo colegiado en el Uruguay, en
Revista ele Estudios Polticos, Madrid, Instituto de Estudios Polticos, nm.
133, 1964, pp. 104i-167. Respecto al ejecutivo colcgi;\do del Sudn, estructurado
en la constitucin provisional de 1956, vase Miguel Herrero de Min,
Nacionalismo y constitucionalismo. El derecho constitucional de los nuevos
estados, Madrid, Ed. Tccnos, 1971, p. 134.

[ 1 5 ]

ORGANIZACIN

f
I r t

' |

I.
1

DFX

EJECUTIVO.

g u a n e r a d e b i l i t a r este p o d e r . A c t u a l m e n t e , tal discusin lia sido


s u p e r a d a e n n u e s t r o pas. Se a c e p t a el e j e c u t i v o u n i t a r i o y p o r
d c a d a s h a d e j a d o de discutirse este p r o b l e m a . E m p e r o , en otros
pases, e n los a o s i n m e d i a t o s anteriores se h a v u e l t o a p l a n t e a r
la posibilidad del e j e c u t i v o c o l e g i a d o : en Estados U n i d o s de A m rica, T u c h m a n p r o p u s o u n d i r e c t o r i o d e seis m i e m b r o s c u y a p r e sidencia sera r o t a t o r i a , y L e r n c r la c r e a c i n d e u n c o n s e j o d e e s t a d o
al q u e el p r e s i d e n t e estara obligado a c o n s u l t a r . 3 L o a n t e r i o r d e m u e s t r a q u e estos t e m a s , corno en Los espectros d e I b s e n , suelen
r e g r e s a r al t a p e t e d e la discusin poltica.
L a constitucin m e x i c a n a d e A p a t z i n g n e n c a r g el p o d e r e j e c u tivo a tres personas. H a sido la n i c a d e n u e s t r a s constituciones
q u e e s t r u c t u r u n e j e c u t i v o colegiado, a u n q u e , f u e r a del m a r c o const i t u c i o n a l , c u e r p o s colegiados se h a n e n c a r g a d o del p o d e r e j e c u t i v o ;
c o m o e j e m p l o s p o d e m o s s e a l a r : la regencia d e I t u r b i d e , O ' D o n o j ,
V e l s q u e z d e L e n , Y e z y d e la B a r c e n a e n los albores d e n u e s t r a
i n d e p e n d e n c i a , y el " s u p r e m o p o d e r e j e c u t i v o " i n t e g r a d o p o r P e d r o
C e l e s t i n o N e g r e t e , Nicols B r a v o y G u a d a l u p e V i c t o r i a a la c a d a
del i m p e r i o d e I t u r b i d e , y q u e g o b e r n del 3 0 d e m a r z o d e 1823 al
1 d e o c t u b r e d e 1824. Jos I t u r r i a g a seala q u e son siete las ocasiones e n q u e M x i c o h a sido g o b e r n a d o p o r u n e j e c u t i v o colegiado. 4
E n los p r i n c i p i o s d e n u e s t r o constitucionalismo, tal y c o m o a f i r m b a m o s , ste f u e u n t e m a m u y i m p o r t a n t e : u n i d a d o p l u r a l i d a d
del e j e c u t i v o . E n la p r o p i a c o n v e n c i n d e F i l a d e l f i a se p r o p u s o la
existencia d e u n e j e c u t i v o m l t i p l e , n o siendo m u y c l a r a s ' l a s razones
p o r las cuales n o p r o s p e r d i c h a i d e a / ' a u n q u e e n El federalista
se
3

Artliur M. Sclilesinger, Jr., The

imperial

presdeney,

EJECUTIVO

Boston, Iloughton

UNITARIO

e n c u e n t r a a s e n t a d o q u e el e j e c u t i v o p l u r a l t i e n d e a d i s i m u l a r las
faltas y a d e s t r u i r la r e s p o n s a b i l i d a d , as c o m o el riesgo d e q u e
d i f i e r a n los m i e m b r o s del c u e r p o c o l e g i a d o c o n las c o n s e c u e n t e s e m u laciones y a u n a n i m o s i d a d personales. 0
E n M x i c o , la u n i d a d o colegialidad del e j e c u t i v o se discuti a m p l i a m e n t e en el c o n s t i t u y e n t e d e 1823-1824 al d e b a t i r s e los a r t c u l o s
del a c t a c o n s t i t u t i v a d e 1824.
V a m o s a e x p o n e r los p a s a j e s m s i m p o r t a n t e s sobre este p u n t o : u n a
b u e n a p a r t e d e los d i p u t a d o s constituyentes se i n c l i n a b a p o r q u e el p o d e r e j e c u t i v o f u e r a colegiado, y as p e n s a b a n i m p e d i r q u e se c a y e r a e n
la t i r a n a y e n la p r e c i p i t a c i n e n la t o m a d e decisiones. L a comisin
p r o p u s o la a p r o b a c i n del e j e c u t i v o u n i p e r s o n a l . R e j n lo o b j e t .
B u s t a m a n t e ( D . C . ) a p o y a la comisin a f i r m a n d o q u e e n el p r o yecto se e v i t a b a la " m o r o s i d a d e n la e j e c u c i n , q u e es el d e f e c t o del
g o b i e r n o d e m u c h o s a u n q u e ste tiene la v e n t a j a d e la m u l t i p l i c a cin d e l u c e s . . . " R o m e r o t a m b i n a p o y el p r o y e c t o d e la comisin,
a l e g a n d o q u e las c i r c u n s t a n c i a s p o r las cuales a t r a v e s a b a M x i c o
d e m a n d a b a n e n e r g a e n el g o b i e r n o , y esto se l o g r a b a d e p o s i t n d o l o
en u n a sola p e r s o n a . 7
E n la sesin del 2 d e e n e r o d e 1824, R o d r g u e z a p o y el e j e c u tivo colegiado p o r q u e " t i e n e m s luces, m s c o n s t a n c i a , y es m u y
r e m o t o cjue todos sus i n d i v i d u o s se c o l u d a n c o n t r a la p a t r i a " . 8
M o r a l e s t a m b i n a p o y la i n t e g r a c i n p l u r a l del e j e c u t i v o , c o n los
siguientes a r g u m e n t o s : q u e si u n o se e n f e r m a h a y otros dos p a r a el
d e s p a c h o ; q u e s i e n d o tres los p a r t i d o s , p u e d e n t r a n s i g i r y l o g r a r
q u e c u a n d o m e n o s u n h o m b r e d e su c o n f i a n z a q u e d e en el e j e c u t i v o
p l u r a l ; y q u e el secreto se a v e n t u r a t a n t o e n el e j e c u t i v o u n i p e r sonal c o m o e n el p l u r a l , p o r q u e en el p r i m e r o , el p r e s i d e n t e d e t o d a s
m a n e r a s n o p u e d e h a c e r t o d o p o r s mismo."

Mifflin,
1973, p. 382.
4
Jos Iturriaga, Los presidentes y las elecciones en Mxico, en Revista
de la Escuela Nacional ele Ciencias Polticas y Sociales, ao iv, nni. 11 y 12,
Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1958, p. 12. Esas siete

P21 p r o y e c t o d e la comisin sobre el e j e c u t i v o n i c o f u e p u e s t o


a votacin y result r e c h a z a d o . E n t o n c e s , los d i p u t a d o s p r e s e n t a r o n
tres p r o y e c t o s p r o p o n i e n d o u n e j e c u t i v o colegiado.

ocasiones son:
a. la "junta provisional gubernativa" emanada de los tratados de Iguala
y Crdoba; se integr con 38 personas,
b. la "regencia del imperio" que se integr con 5 personas,
c. el triunvirato que se form a la cada de Iturbide,
d. el triunvirato de finales del ao de 1829,
e. el triunvirato de septiembre de 1847, que se form cuando Santa Anua
abandon la ciudad de Mxico por la proximidad de las tropas invasoras,
f. la "junta suprema de gobierno", "que asumi los poderes durante tres
das a la entrada de las tropas francesas a esta capital", y
g. la junta anterior design a la "regencia del imperio" que gobern casi

D e m e t r i o d e l Castillo p r o p u s o q u e el e j e c u t i v o se d e p o s i t a r a e n
tres i n d i v i d u o s q u e se l l a m a r a n p r e s i d e n t e , v i c e p r e s i d e n t e y designado. El d e s i g n a d o sustituira al p r e s i d e n t e c u a n d o ste c o n c l u y e r a
su gestin, y el v i c e p r e s i d e n t e c u a n d o se e n f e r m a r a o estuviese impedido p o r la ley. E l v i c e p r e s i d e n t e y el d e s i g n a d o t e n d r a n v o t o
consultivo en todos los asuntos, y si se p e r c a t a b a n d e q u e el presidente e s t a b a a t e n t a n d o c o n t r a las libertades p a t r i a s , lo p o n d r a n e n
Hamilton, Madison y Jay, op. cit., pp. 299-301.
" Crnicas del acta constitutiva de la federacin, op. cit., p. 430.
Ibid., p. 437.
Ibid., p. 438.
6

un ao.
" Hermn Fincr, Teora
Tecnos, 1904, p. 815.

y prctica del gobierno

moderno,

Madrid, Ed.

47

ORGANIZACIN

DEL

EJECUTIVO.

ELECCIN

DIRECTA
49

c o n o c i m i e n t o del congreso, convirtindose as en fiscales del presid e n t e . 1 0 H e r r e r a y Lasso c o m e n t a q u e la comisin b e n e v o l e n t e m e n t e


r e c h a z ese a b s u r d o de c o n t i n u i s m o , t u t e l a y e s p i o n a j e . 1 1
E l s e g u n d o p r o y e c t o f u e de R e j n : el e j e c u t i v o se i n t e g r a r a con
tres p e r s o n a s y c a d a a o se c a m b i a r a a u n o d e esos tres individuos.
G u r i d i A l c o c e r p r o p u s o q u e el p o d e r e j e c u t i v o se d e p o s i t a r a en
dos i n d i v i d u o s c o n sus d o s suplentes, y u n o d e los suplentes sera
q u i e n d i r i m i r a las discordias y controversias d e los dos depositarios
del p o d e r ejecutivo. A f i r m G u r i d i q u e se i n s p i r a b a e n el sistema

,
j!p.
' f,
2
*Ht
,

r o m a n o d e los d o s cnsules. 1 2
L a comisin insisti e n u n e j e c u t i v o u n i p e r s o n a l y p r e s e n t u n
n u e v o proyecto d e artculo. R a m o s A r i z p e explic p o r q u el n u e v o
proyecto, e n c u a d r a d o e n el sistema d e t o d a la constitucin, a s e g u r a b a
la libertad n a c i o n a l : " . . . p o n e al p r e s i d e n t e u n c o n t r a p e s o m a y o r
q u e el c o n t e n i d o en las r e p e t i d a s proposiciones: pues q u e segn d i c t a m e n , el p r e s i d e n t e d e b e ser n o m b r a d o p o r los estados: sus decretos
y r d e n e s n o h a n d e ser obedecidas si n o f u e r e n a u t o r i z a d a s respect i v a m e n t e p o r los secretarios del d e s p a c h o , los cuales son r e s p o n s a bles; y sobre t o d o se le d a u n c o n s e j o de g o b i e r n o c o m p u e s t o de la
m i t a d d e los senadores, esto es, u n o d e c a d a e s t a d o c o n el c a r g o
d e d a r su d i c t a m e n al p r e s i d e n t e c u a n d o sea c o n s u l t a d o p o r ste. . . " 1 3
T o d a v a se esgrimieron a r g u m e n t o s e n f a v o r y e n c o n t r a d e la
u n i d a d y la p l u r a l i d a d del p o d e r e j e c u t i v o . M i e r p r o p u s o q u e este
p r o b l e m a se resolviera e n l a constitucin, ya q u e n o h a b a u r g e n c i a
e n f i j a r el n m e r o d e individuos q u e i n t e g r a r a n t a l p o d e r . D e
a c u e r d o con el p e n s a m i e n t o d e M i e r , e n la sesin del 3 0 d e e n e r o
se p u s o a discusin y f u e a p r o b a d o el a r t c u l o 15 del a c t a , r e d a c t a d o e n la f o r m a siguiente: " E l s u p r e m o p o d e r e j e c u t i v o se deposit a r p o r la constitucin e n el i n d i v i d u o o i n d i v i d u o s q u e ella seale."
L o s d e b a t e s anteriores y el h e c h o d e q u e el p r o b l e m a n o h a y a
p o d i d o ser resuelto e n el a c t a , nos e n s e a n cjue los constituyentes
t e n a n m i e d o d e c u a l q u i e r cosa q u e p u d i e r a d e g e n e r a r e n tirana.
C u a n d o el a r t c u l o 74 d e la constitucin se p u s o a consideracin
del congreso constituyente, a n 14 d i p u t a d o s v o t a r o n e n c o n t r a del
ejecutivo unipersonal.
Jos M a r a del Castillo Velasco, u n o d e los p r i n c i p a l e s exgetas
,u

Ind., pp. 440-441.


Manuel Herrera y Lasso, Centralismo y federalismo (18H-1SJ)), en Derechos del pueblo mexicano. Mxico a travs de sus constituciones, Mxico,
Cmara <lc Diputados, 1067, t. i, p. 607.
Crnicas del acta constitutiva de la federacin, op. cit., pp. 448-450.
11

" Ibid., pp. 534-535.

d e la ley f u n d a m e n t a l d e m e d i a d o s del siglo p a s a d o , esgrimi los


a r g u m e n t o s siguientes a f a v o r del e j e c u t i v o u n i t a r i o : la e j e c u c i n d e
la ley d e b e ser p r o n t a y eficaz, ya tjue si f u e r a discutible d e j a r a
d e ser e j e c u c i n ; e n la poltica d e b e h a b e r u n i d a d d e p e n s a m i e n t o
y direccin d e los negocios pblicos, y esto necesita u n i d a d , y la
poltica e n t r e los p u e b l o s tiene u n c a r c t e r de secreto y reserva q u e
n o sera realizable si n o se le c o n f i a r a a u n p r e s i d e n t e u n i t a r i o . 1 4

2 . ELECCIN

DIRECTA

El a r t i c u l o 8 1 d i s p o n e q u e : " L a eleccin del p r e s i d e n t e s e r d i r e c t a


y e n los t r m i n o s q u e d i s p o n g a la ley e l e c t o r a l . "
L a historia c o n s t i t u c i o n a l m e x i c a n a se inclin p o r la eleccin ind i r e c t a del presidente. L a ley f u n d a m e n t a l d e 1857 n o r m u n procedimiento
indirecto
en primer grado y en escrutinio
secreto, y las
leyes electorales d e 1857 y 1901 precisaron q u e existira u n elector
p o r c a d a q u i n i e n t o s h a b i t a n t e s ; estos electores, a su vez, v o t a b a n p o r
el p r e s i d e n t e .
E n t r e las r e f o r m a s q u e C o r n o n f o r t p e n s a b a p r o p o n e r a la constitucin d e 1857, se e n c o n t r a b a la d e la eleccin directa del p r e s i d e n t e
de la r e p b l i c a ; 1 5 p e r o n o f u e sino h a s t a la a c t u a l constitucin q u e
se c a m b i a q u e l sistema p o r el de eleccin directa del p r e s i d e n t e ,
de a c u e r d o c o n la proposicin q u e se e n c o n t r a b a e n el p r o y e c t o de
Carranza.
L a eleccin directa tiene la v e n t a j a d e q u e es elegido p r e s i d e n t e
quien o b t i e n e la m a y o r a de los votos p o p u l a r e s . E n c a m b i o , e n el sistem a i n d i r e c t o se p u e d e d a r el caso de q u e los electores designen presid e n t e a a l g u i e n q u e h a y a recibido m e n o s votos q u e o t r o c a n d i d a t o ;
en N o r t e a m r i c a , se h a a f i r m a d o , q u e esto h a a c o n t e c i d o e n d o s
ocasiones: e n 1876 y 1888. 1(1 l t i m a m e n t e h a n existido, t a m b i n e n
N o r t e a m r i c a , v a r i a s p r o p u e s t a s p a r a c a m b i a r el sistema p o r el d e
eleccin d i r e c t a : la del p r e s i d e n t e J o h n s o n e n 1966 1 7 y la d e l senador B i r c h Bayh, q u e inclusive f u e a p r o b a d a p o r la c m a r a d e r e p r e sentantes y e n la c u a l se p r o p o n a la abolicin del colegio electoral,
11
Jos Mara del Castillo Velasco, Apuntamientos para el estudio del derecho constitucional mexicano, Mxico, Imprenta del gobierno, en palacio,
1871, pp. 160, 177-178. Vase l'radier Fodr, Elementos de derecho pblico,
Mxico, Imprenta del Comercio, de Dubln y Compaa, 1879, pp. 44-46.
15
Emilio Kabasa, La constitucin y la dictadura, Mxico, Ed. Porra,
1956, p. 94.
10
Vase Mauricc Duverger, op. cit., p. 330; y Edward S. Convin, op. cit.,
p. 51.
Andrc Hauriou, op. cit-, pp. 450-457.

ORGANIZACIN

DEL

EJECUTIVO.

R E Q U I S I T O S P A R A SER

PRESIDENTE

50

eligindose p r e s i d e n t e al cjue l o g r a r a la m a y o r a d e los votos; p e r o


si n i n g u n o consegua el 4 0 % d e ellos, h a b r a u n a s e g u n d a v u e l t a
e n t r e los dos c a n d i d a t o s q u e h u b i e r a n l o g r a d o los m a y o r e s p o r c e n tajes.18
El n i c o p e l i g r o q u e p o d r a t e n e r la eleccin d i r e c t a es q u e se
p r o p i c i a r a n mltiples c a n d i d a t u r a s a la presidencia y q u e a l g u i e n
saliera electo p r e s i d e n t e c o n t a n d o c o n u n p o r c e n t a j e p e q u e o d e
los votos. R e a l m e n t e ste es u n p r o b l e m a q u e n o se h a p r e s e n t a d o
e n M x i c o , p e r o q u e a d e m s est l i g a d o al sistema d e p a r t i d o s
polticos y a su r e g l a m e n t a c i n p a r a e v i t a r la existencia d e p a r t i d o s
q u e n o a s e g u r e n q u e tienen u n m n i m o d e r e p r e s e n t a t i v i d a d . C r e e m o s q u e este p r o b l e m a n o nos d e b e p r e o c u p a r ; q u i z lo n i c o q u e
se p o d r a p r o p o n e r es q u e el p r e s i d e n t e d e b e ser electo p o r u n p o r c e n t a j e m n i m o , q u e p u d i e r a ser del 5 0 % , y e n caso d e q u e ning u n o d e los c a n d i d a t o s l o g r a r a d i c h o p o r c e n t a j e , se p r o c e d e r a a
u n a s e g u n d a v u e l t a eiltre los dos q u e h u b i e r a n l o g r a d o los p o r c e n t a j e s m s altos, tal y c o m o ya o c u r r e e n diversos pases.
P a r a u n sistema poltico n o h a y m u c h a d i f e r e n c i a e n t r e q u e la
eleccin sea r e a l i z a d a e n f o r m a d i r e c t a o i n d i r e c t a , a u n q u e p e n s a m o s q u e es s u p e r i o r la eleccin d i r e c t a , p o r la simple r a z n d e q u e
e n ella la eleccin d e p r e s i d e n t e n e c e s a r i a m e n t e recae e n q u i e n h a
c o n s e g u i d o la m a y o r a d e los sufragios.

3.

REQUISITOS

PARA

SER

PRESIDENTE

stos estn c o n t e n i d o s e n el a r t c u l o 82, e n diversas f r a c c i o n e s q u e


son las siguientes:
i. Ser ciudadano
mexicano
por nacimiento,
en pleno goce de sus
derechos,
e hijo de padres mexicanos
por nacimiento.
Lo primero
q u e se exige es ser c i u d a d a n o m e x i c a n o , lo cual es m u y n a t u r a l ya
q u e , c o n f o r m e a la f r a c c i n n del a r t c u l o 3 5 constitucional, es p r e r r o g a t i v a del c i u d a d a n o p o d e r ser v o t a d o p a r a todos los cargos d e
eleccin p o p u l a r , y p a r a p o d e r d e s e m p e a r ese c a r g o n e c e s a r i a m e n t e
tiene cjue estar e n p l e n o goce d e sus d e r e c h o s .
A d e m s , se p i d e ser c i u d a d a n o m e x i c a n o por nacimiento,
p u e s se
s u p o n e q u e as se es m s a d i c t o a la p a t r i a q u e los q u e son m e x i c a n o s
p o r simple n a t u r a l i z a c i n ; , ! ) se t r a t a d e e v i t a r q u e se sigan intereses
" Revista Time, 4 de mayo de 1970, p. 1G.
Genaro Garca, Nociones de derecho constitucional ajustadas a la constitucin de 1917, Mxico, Sociedad de Edicin y Librera Franco Americana,
1925, p. 108.
18

q u e n o sean los de M x i c o , c o m o p o d r a a c o n t e c e r si a n t e s se h a
tenido otra nacionalidad.
P e r o a d e m s h a y o t r o r e q u e r i m i e n t o : ser h i j o d e p a d r e s mexic a n o s p o r n a c i m i e n t o . E s t a p a r t e d e la f r a c c i n es u n a n o v e d a d
del c o n s t i t u y e n t e d e 1917. Se t r a t d e e v i t a r q u e u n a p e r s o n a "ext r a n j e r i z a n t e " p u d i e r a llegar a la p r e s i d e n c i a : es p r o b a b l e q u e se
h a y a t e n i d o en m e n t e i m p e d i r q u e alguien c o m o Jos Ivs L i m a n t o u r ,
a q u i e n se le c o n s i d e r a b a a f r a n c e s a d o , estuviera e n c o n d i c i o n e s d e
a l c a n z a r esa r e p r e s e n t a c i n . 2 0
T e n a R a m r e z critica esta p a r t e d e la f r a c c i n p o r c o n s i d e r a r q u e
se t r a t a d e u n n a c i o n a l i s m o excesivo y n o justificable p o r q u e " n u n c a
se h a d a d o el caso d e q u e a travs de u n p r e s i d e n t e , h i j o d e p a d r e s
e x t r a n j e r o s , ejerza i n f l u e n c i a e n los destinos d e M x i c o el pas d e
origen d e los p a d r e s " . 2 1 Y M o r e n o S n c h e z a b o g p o r la supresin
d e esta limitacin, a r g u m e n t a n d o q u e liemos r e c i b i d o y c o n t i n u a m o s
r e c i b i e n d o m i g r a c i o n e s d e i m p o r t a n c i a , y p o r q u e el p a s es m u y libre
y generoso. 2 2
Este requisito n o d e b e suprimirse p a r a a b r i r l e las p u e r t a s de la
p r e s i d e n c i a d e la r e p b l i c a a u n a p e r s o n a d e t e r m i n a d a , p o r q u e
a p a r t e del p o c o respeto q u e se d e m o s t r a r a u n a vez m s p o r la constitucin, lesionara a la p r o p i a p e r s o n a q u e as l l e g a r a a ser presid e n t e , restndosele legitimidad
a su eleccin y v u l n e r a n d o la instit u c i n d e la presidencia.
En nuestra opinin, una reforma constitucional para suprimir
el requisito d e ser h i j o d e p a d r e s m e x i c a n o s p o r n a c i m i e n t o , slo
d e b e r a hacerse si existiera consenso n a c i o n a l al r e s p e c t o y n i c a m e n t e al p r i n c i p i o d e u n sexenio, p a r a q u e n o f u e r a a existir la m s
m n i m a d u d a d e q u e n o se t r a t a de u n a razn personalista.
II. Tener treinta y cinco aos cumplidos
al tiempo de la
eleccin.
Se exige u n a e d a d en la cual la constitucin s u p o n e q u e la p e r s o n a
h a a l c a n z a d o la m a d u r e z d e criterio. Slo e n este caso y e n el d e
los ministros d e la s u p r e m a c o r t e d e justicia se solicita esta e d a d ,
q u e es la m x i m a cjue la ley f u n d a m e n t a l llega a p e d i r . 2 3 P o r la
r e d a c c i n del a r t c u l o , u n p a r t i d o p u e d e p o s t u l a r c o m o c a n d i d a t o
20
Cartas de Rosendo Pineda a Jos les Limantour, en Trimestre Poltico,
nm. 2, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1975, p. 136.
Felipe Tena Ramrez, op. cit., p. 440.
M
Excelsior, 17 de agosto de 1977.
Antes de la reforma constitucional de lebrero de 1972 para ser senador
tambin se requera tener 35 aos cumplidos el da de la eleccin; actualmente slo se exigen 30 aos. Al respecto se puede consultar Jorge Carpizo,
l'.l sistema lepiesentativo
en Mxico, cu Revista Jurdica Veracruzana, t.
xxui, nm. 2, Xalapa, Veracruz, 1972, pp. 17-20.

ORGANIZACIN

DEL EJECUTIVO.

a u n a p e r s o n a d e 34 aos, y se satisfar el requisito si c u m p l e los 35


a o s incluso el da d e la eleccin.
III. llaber residido en el pas durante todo el ao anterior al da
de la eleccin.
Este requisito obedece p r i m o r d i a l m e n t e a q u e la
p e r s o n a q u e v a a o c u p a r la presidencia d e b e tener u n a m p l i o c o n o c i m i e n t o d e la r e a l i d a d y n o estar d e s v i n c u l a d a d e los p r o b l e m a s
nacionales. E n M x i c o esta p e r m a n e n c i a es corta, pues se r e d u c e a
u n a o . L a constitucin n o r t e a m e r i c a n a solicita c a t o r c e a o s d e
residencia p r e v i a e n el pas.
R e s p e c t o a la exigencia de h a b e r residido en el pas t o d o el a o
a n t e r i o r , la constitucin n o h a c e n i n g u n a excepcin c o m o s existe
p a r a los d i p u t a d o s y senadores, d a d o q u e en la f r a c c i n m del a r tculo 55 se dispone q u e : " L a v e c i n d a d n o se pierde p o r ausencia
en el d e s e m p e o de cargos pblicos d e eleccin p o p u l a r " ; luego,
al n o hacerse la excepcin, el i n t r p r e t e n o la p u e d e realizar. A d e m s n o son sinnimos los trminos d e v e c i n d a d y residencia.
Sin e m b a r g o , el i n g e n i e r o P a s c u a l O r t i z R u b i o f u e c a n d i d a t o a
la presidencia d e la r e p b l i c a sin h a b e r residido e n el pas el a o
a n t e r i o r al da d e las elecciones, ya q u e e n ese a o a n t e r i o r d e s e m p e el c a r g o d e e m b a j a d o r d e M x i c o en Brasil, y h a b a e s t a d o
a u s e n t e del pas p o r o c h o aos. 2 4
P a r a j u s t i f i c a r q u e s p u d i e r a ser presidente, se a d u j o la ficcin
d e la e x t r a t e r r i t o r i a l i d a d . C r e e m o s q u e ella n o o p e r a p o r q u e : a] sera
necesario q u e as lo d i j e r a e x p r e s a m e n t e la c o n s t i t u c i n ; b] n o p u e d e
hacerse u n a extensin analgica con la fraccin III del a r t c u l o 55,
p u e s m i e n t r a s d i c h a f r a c c i n se refiere a cargos de eleccin p o p u l a r ,
los d i p l o m t i c o s son n o m b r a m i e n t o s del presidente, y c] la f i n a l i d a d
q u e persigue esta f r a c c i n , q u e ya h e m o s expuesto.
L a i n t e r p r e t a c i n i n d e b i d a q u e se le dio a la c o m e n t a d a f r a c c i n
e n el caso d e O r t i z R u b i o , f u e de c a r c t e r poltico. 2 5
iv. No pertenecer
al estado eclesistico
ni ser ministro
de algn
culto. E s t a disposicin t a m b i n se e n c u e n t r a e n el n o v e n o p r r a f o
del a r t c u l o 130, e n el q u e c l a r a m e n t e se o r d e n a q u e los ministros
de los cultos n o tienen v o t o activo ni pasivo. L a r a z n es c l a r a : los
sacerdotes d e p e n d e n d e u n p o d e r e x t r a o al estado m e x i c a n o , obed e c i e n d o a u n jefe d e e s t a d o e x t r a n j e r o . liaste r e c o r d a r q u e e n 1857,
al p r o m u l g a r s e la constitucin, el clero a c a t el m a n d a t o del p a p a
2i
Emilio Portes Gil, Autobiografa de la revolucin mexicana, Mxico,
Instituto Mexicano de Cultura, 1964, pp. 448-455.
25
Jorge Carpizo y Hctor Eix-Zamudio, Algunas reflexiones sobre la interpretacin constitucional en el ordenamiento mexicano, en La interpretacin constitucional, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico,
1975, p. 53.

REQUISITOS PARA SER PRESIDENTE

53

q u e d e c l a r n u l a la ley f u n d a m e n t a l m e x i c a n a . El clero p a g y
sostuvo la g u e r r a c o n t r a la constitucin d e 1857. E l a r z o b i s p o d e
M x i c o se d e c l a r p o r el p l a n d e T a c u b a y a , y el p r e s b t e r o V a l d o vinos lo b e n d e c a . 2 0
v. No estar en servicio activo, en caso de pertenecer
seis meses antes del da de la
eleccin.

al

ejrcito,

vi. No ser secretario


o subsecretario
de estado, jefe o
secretario
general de departamento
administrativo,
procurador
general
de la
repblica,
ni gobernador
de algn estado a menos de que se separe
de su puesto seis meses antes del da de la eleccin. Estas dos f r a c ciones p e r s i g u e n q u e las p e r s o n a s a q u i e n e s m e n c i o n a se r e t i r e n d e
sus cargos, d e n t r o del t r m i n o q u e se indica, p a r a q u e n o v a y a n a
a p r o v e c h a r s e d e la i n f l u e n c i a d e sus cargos c inclinar la eleccin
a su f a v o r . E s decir, se busca la i m p a r c i a l i d a d en las elecciones.
A h o r a bien, los requisitos del a r t c u l o 82 se r e f i e r e n a l p r e s i d e n t e
d e la r e p b l i c a , sin hacerse n i n g u n a d i f e r e n c i a e n t r e el electo p o p u l a r m e n t e y el d e s i g n a d o p o r el p o d e r legislativo. E m p e r o , se h a
a f i r m a d o q u e las f r a c c i o n e s v y vi slo son aplicables al p r e s i d e n t e
electo p o p u l a r m e n t e , y a q u e la s e p a r a c i n d e l c a r g o d e b e ser antes
del da de la eleccin, y el n o m b r a m i e n t o q u e h a c e el p o d e r legislativo d e u n p r e s i d e n t e interino, sustituto o provisional, n o es u n a
eleccin. sta f u e la base sobre la cual E m i l i o Portes Gil p u d o ser
d e s i g n a d o p r e s i d e n t e i n t e r i n o y el general A b e l a r d o L . R o d r g u e z
p r e s i d e n t e sustituto, ya q u e f u n g a n c o m o secretarios d e e s t a d o inm e d i a t a m e n t e a n t e s d e su designacin.
C o n todo a c i e r t o T e n a R a m r e z a f i r m a q u e siguindose este criterio se p o d r a sostener q u e el p r e s i d e n t e " n o necesita t e n e r t r e i n t a
y c i n c o a o s c u m p l i d o s al t i e m p o d e la eleccin n i h a b e r residido
en el pas d u r a n t e t o d o el a o a n t e r i o r al d a d e la eleccin el presid e n t e n o m b r a d o p o r el congreso. E n v e r d a d es sta u n a i n t e r p r e tacin f o r z a d a , p u e s a p a r t e d e q u e la p a l a b r a 'eleccin', p u e d e g r a m a t i c a l m e n t e aplicarse a l a c t o d e designacin p o r el p u e b l o y a l
q u e lleva a c a b o u n a a s a m b l e a , las razones q u e i n s p i r a r o n los r e q u i sitos del a r t i c u l o 82 valen p o r igual p a r a todos los presidentes, cualq u i e r a q u e sea su origen. E s p e c i a l m e n t e los motivos d e i m p a r c i a l i d a d ,
de i m p e d i r el a b u s o del p o d e r , q u e se tuvieron en c u e n t a p a r a erigir
las c o n d i c i o n e s d e las f r a c c i o n e s v y vi, son m s d e s t a c a d o s c u a n d o
Ll
" Justo Sierra, Juilrez. Su obra y su tiempo, Mxico, Universidad Nacional
Autnoma de Mxico, 1956, p. 119. Al respecto puede consultarse Jorge Carpizo, La constitucin...,
op. cit., pp. 311-326; Emilio Portes Gil, La lucha
entre el poder civil y el clero, Mxico, s. c., 1934, 113 pp.; y Alfonso Toro,
La iglesia
y el estado en Mxico, Mxico, Archivo General de la Nacin,
1927,
501 pp.

54

ORGANIZACIN DEL EJECUTIVO. I

la i n f l u e n c i a poltica se e m p l e a p a r a i n c l i n a r la v o l u n t a d d e u n a
a s a m b l e a r e d u c i d a , c o m o es el congreso d e la u n i n . " 2 7 T e n a t i e n e
t o d a la razn. L a i n t e r p r e t a c i n q u e se h a h e c h o d e las f r a c c i o n e s
v y vi es e r r n e a .
A h o r a b i e n , el p r o b l e m a q u e se p r e s e n t a r , si en el f u t u r o se h i ciera necesario q u e el congreso o la comisin p e r m a n e n t e d e s i g n a r a
a u n p r e s i d e n t e d e a c u e r d o c o n los artculos 8 4 y 85, es q u e p o r u n a
p a r t e existen los p r e c e d e n t e s d e los casos d e Portes Gil y A b e l a r d o
L. R o d r g u e z , y p o r la o t r a la recta i n t e r p r e t a c i n d e las f r a c c i o n e s
v y vi. P e r o fcil es ver q u e lo m s p r o b a b l e es q u e se sigan los
p r e c e d e n t e s , ya q u e los q u e estn imposibilitados son los p e r s o n a j e s
polticos m s f u e r t e s y conocidos del m o m e n t o , y es difcil q u e se
designe a alguien p a s a n d o p o r e n c i m a d e los secretarios y subsecretarios d e estado, los jefes y secretarios generales d e d e p a r t a m e n t o ,
los g o b e r n a d o r e s y el p r o c u r a d o r general de la r e p b l i c a .
As!, las opciones reales del congreso o d e la comisin p e r m a n e n t e
se restringiran al p r o c u r a d o r d e justicia del distrito f e d e r a l , los
directores d e los principales o r g a n i s m o s y e m p r e s a s d e s c e n t r a l i z a d a s
c o m o P E M E X , I M S S , I S S S T E , C F E , ferrocarriles, etc., d e oficiales m a yores h a c i a a b a j o y el presidente del p a r t i d o revolucionario institucional. Sin e m b a r g o , g e n e r a l m e n t e el p r e s i d e n t e sale del circulo d e
los secretarios d e estado.
P o r t a n t o , d e b e adicionarse la f r a c c i n vi p a r a especificar q u e n o
se a p l i c a en los supuestos d e los artculos 8 4 y 85. Y n o p r e o c u p a
e s p e c i a l m e n t e q u e los s e c t a n o s y los otros f u n c i o n a r i o s p u e d a n
p r e s i o n a r al congreso e n estos casos, p o r q u e los varios c a n d i d a t o s
servirn d e equilibrio e n t r e ellos, y el congreso t e n d r varias o p ciones.
vil. No estar comprendido
en alguna de las causas de
incapacidad
establecida
en el artculo 83. L o q u e establece el a r t c u l o 83 es el
p r i n c i p i o d e n o reeleccin. El original a r t c u l o 82 c o n t e n a u n a f r a c cin vil q u e d e c a : "No haber figurado directa o indirectamente,
en
alguna asonada,
motn o cuartelazo."
Esta fraccin f u e suprimida
en e n e r o de 1927. 2 8
E n las elecciones d e 1920, O b r e g n o b t u v o 1 131 751 votos, y
Robles D o m n g u e z 47 442. E m p e r o se p r e s e n t peticin a la c m a r a
d e d i p u t a d o s p a r a q u e d e c l a r a r a ilegal la c a n d i d a t u r a d e O b r e g n ,
b a s n d o s e p r e c i s a m e n t e en la e n t o n c e s f r a c c i n v n del a r t c u l o 82, y
a c u s a n d o a O b r e g n d e h a b e r p a r t i c i p a d o en u n l e v a n t a m i e n t o ,
37
Felipe Tena Ramrez, op. cit., p. 442. Consltese Miguel Lanz Duret,
Drreclio constitucional mexicano, Mxico, Norgis Editores, 1959, pp. 224-225.
M
Vase Felipe Tena Ramrez, Leyes fundamentales de Mxico. 1808-1961,

Mxico, Ed. Porra, 1964, p. 910.

EL PRINCIPIO DE NO REELECCIN

m o t n y golpe militar. L a
citud.2"

4.

E L P R I N C I P I O DE N O

c m a r a de d i p u t a d o s desech d i c h a soli-

REELECCION

El original a r t c u l o 83 de n u e s t r a constitucin e x p r e s a b a : " E l p r e sidente e n t r a r a e j e r c e r su e n c a r g o el l p d e d i c i e m b r e , d u r a r e n l


c u a t r o a o s y n u n c a p o d r ser reelecto. E l c i u d a d a n o q u e sustituyere
al p r e s i d e n t e constitucional, e n caso d e f a l t a a b s o l u t a d e ste, n o p o d r ser electo p r e s i d e n t e p a r a el p e r o d o i n m e d i a t o . T a m p o c o p o d r
ser reelecto p r e s i d e n t e p a r a el p e r o d o i n m e d i a t o , el c i u d a d a n o q u e
f u e r e n o m b r a d o p r e s i d e n t e i n t e r i n o en las faltas t e m p o r a l e s del p r e sidente c o n s t i t u c i o n a l . "
As, se llevaba a la n u e v a constitucin el p o s t u l a d o poltico de n o
reeleccin del p l a n d e S a n Luis d e 1910. E n M x i c o , u n a vez q u e
Stephcn Spencer Goodspeed, El papel del jefe del ejecutivo en Mxico, en
Problemas Agrcolas e Industriales de Mxico, Mxico, Talleres Grficos de
la Nacin, 1955, vol. vn, pp. 57-58. El dictamen de la comisin respectiva
de la cmara de diputados fue el siguiente: "Esta comisin cree que las
palabras utilizadas [en la demanda] no pueden ni deben sujetarse a una
interpretacin arbitraria cuando son definidas por nuestras leyes; por consiguiente, tomando en cuenta la definicin del cdigo penal de las palabras
'levantamiento o motn', en cuyo artculo 919 se establece que son 'una
reunin tumultuosa de 10 o ms personas en las calles, parques y otros lugares
pblicos, con el objeto de cometer un delito distinto del de traicin, rebelin
o sedicin', la comisin cree que la demanda de nulificacin basada en esos
dos supuestos delitos, no debe ser otorgada. [En cuanto al golpe
militar]..,
la comisin es de la opinin de que aunque el trmino no es definido por
ninguna de nuestras leyes, los legisladores tuvieron en consideracin los actos
que haban tenido lugar en nuestra historia los cuales originaron esc trmino; esto es, el liso violento, hecho por militares, de las fuerzas y elementos
puestos bajo su mando por el gobierno, en contra de este mismo gobierno.
Los peticionarios declaran, por su parte, que un 'golpe militar es lo mismo
que un motn', con la nica diferencia de que la violencia y el tumulto son
hechos por soldados. Admitiendo cualquiera de las dos interpretaciones, esta
comisin no puede convenir en que se aplique el trmino 'golpe militar' a
un movimiento de carcter nacional sujeto a un plan poltico bien definido,
sancionado, adems, por la opinin pblica y justificado por acontecimientos
posteriores; adems la comisin no puede hacer responsable o participante
al ciudadano Obregn en un golpe militar... sin elementos oficiales a su
disposicin, se vio obligado a buscar seguridad contra una agresin injustificada del gobierno, unindose despus al movimiento revolucionario iniciado
en Sonora, en abril pasado, el cual, por un lado, impidi la consumacin
de un atentado contra la soberana del estado, y por otro protegi el derecho
al libre sufragio."

j(j

ORGANIZACIN DEL EJECUTIVO. I

u n a p e r s o n a llegaba a la presidencia, slo se le p o d a sustituir ya


f u e r a p o r la f u e r z a d e las a r m a s o p o r su m u e r t e ; tal f u e la situacin
c o n S a n t a Anna,'" 10 J u r e z , L e r d o d e T e j a d a y P o r f i r i o D a z . E n t r e
ellos c u a t r o g o b e r n a r o n 5 8 d e los p r i m e r o s 9 0 a o s del M x i c o i n dependiente.
L a constitucin d e 1857 p e r m i t a la reeleccin i n d e f i n i d a del p r e sidente d e la r e p b l i c a . D a z se sublev c o n t r a L e r d o d e T e j a d a con
el p l a n d e T u x t e p e c q u e c o n t e n a el p r i n c i p i o d e n o reeleccin.
C u a n d o D a z lleg a la presidencia, a fin de c u m p l i r con la p r o m e s a
d e T u x t e p e c se r e f o r m la constitucin el 5 d e m a y o d e 1878,
a s e n t a n d o q u e el p r e s i d e n t e n o p o d r a ser reelecto p a r a el p e r o d o
i n m e d i a t o , o sea q u e despus s p o d r a serlo.
El 21 d e o c t u b r e d e 1887 se volvi a r e f o r m a r el a r t c u l o 78 p a r a
p e r m i t i r q u e el p r e s i d e n t e s p u d i e r a ser reelecto p a r a el p e r o d o
i n m e d i a t o , p r o h i b i n d o s e la reeleccin p a r a u n t e r c e r p e r o d o si
a n t e s n o hubiesen t r a n s c u r r i d o c u a t r o a o s un p e r o d o , c o n t a d o s
desde el da e n q u e h u b i e r a t e r m i n a d o sus f u n c i o n e s c o m o p r e s i d e n t e .
El 20 d e d i c i e m b r e de 1890, d e n u e v a c u e n t a se m o d i f i c el a r tculo 78 p a r a r e g r e s a r a la disposicin original d e la constitucin
d e m e d i a d o s del siglo p a s a d o : a d m i s i n p a r a la reeleccin indefinida.
M a d e r o p u d o c u m p l i r con la p r o m e s a poltica d e su p l a n d e S a n
L u i s y el 28 d e n o v i e m b r e d e 1911 p r o m u l g u n a r e f o r m a a la
ley f u n d a m e n t a l d e 1857: el p r e s i d e n t e y el vicepresidente n u n c a
p o d r a n ser reelectos.
El congreso constituyente de 1916-1917 f u e a n t i r r e e l e c c i o n i s t a : se
n u t r a d e la experiencia de los ltimos decenios y del espritu del
m o v i m i e n t o m a d e r i s t a : el r e s u l t a d o f u e el m e n c i o n a d o a r t c u l o 83.
Sin e m b a r g o , la a m b i c i n p e r s o n a l f u e m s f u e r t e q u e el m a r c o
constitucional. E n 1924, el general O b r e g n p u s o a Calles c o m o su
sucesor en la presidencia, c o n el deseo d e sustituirlo al t r m i n o del
p e r o d o d e c u a t r o aos d e Calles. E n o c t u b r e d e 1925, el p a r t i d o
agrarista p r o p u s o la m o d i f i c a c i n constitucional q u e p e r m i t i r a la
reeleccin de O b r e g n , n o obtenindose resultado positivo d e b i d o a
la posicin del p a r t i d o laborista; p e r o en e n e r o de 1926 el congreso
a p r o b la r e f o r m a , y el 22 d e e n e r o de 1927 se public en el Diario
Oficial. El s e g u n d o p r r a f o del a r t c u l o 8 3 q u e d r e d a c t a d o en la
f o r m a siguiente: " N o p o d r ser electo p a r a el p e r o d o i n m e d i a t o .
P a s a d o ste, p o d r d e s e m p e a r n u e v a m e n t e el c a r g o d e p r e s i d e n t e ,
slo p o r u n p e r o d o ms. T e r m i n a d o el s e g u n d o p e r o d o d e ejerSania Anna gobern menos de seis aos a pesar de haber ocupado el poder 11 veces. Consltese Jos Iturriaga, o>. cit., p. 1!).

El. PRINCIPIO DE NO REELECCIN

cicio, q u e d a r d e f i n i t i v a m e n t e i n c a p a c i t a d o p a r a ser electo y d e s e m p e a r el c a r g o d e p r e s i d e n t e e n c u a l q u i e r t i e m p o . "


E n j u n i o d e 1927, O b r e g n m a n i f e s t lo q u e ya t o d o M x i c o sab a : q u e a c e p t a b a su c a n d i d a t u r a a la p r e s i d e n c i a d e la r e p b l i c a .
L o s otros dos c a n d i d a t o s f u e r o n asesinados: A r n u l f o G m e z y el
general Francisco Serrano.
Q u e d c l a r o q u e las instituciones m e x i c a n a s se d e s m o r o n a b a n a n t e
la f u e r z a p e r s o n a l del caudillo. T o d o h a c a v e r q u e se volva a a b r i r
e n n u e s t r a historia el c a m i n o d e T u x t e p e c : c o n f r n t e n s e la r e f o r m a
d e D a z d e 1878 y la d e O b r e g n d e 1927.
El 2 4 d e e n e r o d e 1928 se volvi a r e f o r m a r d e n u e v a c u e n t a el
a r t c u l o 8 3 c u y o p r i m e r p r r a f o a s e n t qite " E l p r e s i d e n t e e n t r a r
a e j e r c e r su e n c a r g o el l 9 d e d i c i e m b r e , d u r a r en l seis aos y
n u n c a p o d r ser reelecto p a r a el p e r o d o i n m e d i a t o . " C o m o se desp r e n d e del texto, u n p r e s i d e n t e p o d r a ser reelecto e n varias ocasiones, s i e m p r e y c u a n d o n o f u e r a p a r a el p e r o d o i n m e d i a t o .
O b r e g n , despus d e las elecciones y a n t e s d e ser d e c l a r a d o presid e n t e constitucional, f u e asesinado, lo q u e salv a M x i c o d e c o n t a r
con u n s e g u n d o Daz, p u e s d i f c i l m e n t e se h u b i e r a p o d i d o s a c a r a
O b r e g n d e la silla presidencial, ya q u e t a m b i n h u b i r a m o s t e n i d o
en este siglo n u e s t r o 1890.
E n el I congreso n a c i o n a l ele legisladores de los estados, q u e f u e
c o n v o c a d o p o r el c o m i t e j e c u t i v o nacional del FNR, f u e r a d e a g e n d a
se e f e c t u u n a p o l m i c a sobre el p r i n c i p i o d e n o reeleccin. P o r
esta razn, el m e n c i o n a d o c o m i t e j e c u t i v o c o n v o c a u n a c o n v e n cin n a c i o n a l d e ese p a r t i d o e n Aguascalientes en 1932, y se p r e sent u n d i c t a m e n q u e c o n t e n a el p r i n c i p i o de n o reeleccin. : M E n
esa c o n v e n c i n , el e n t o n c e s p r e s i d e n t e del p a r t i d o M a n u e l Prez T r e vio expres u n a idea q u e p o s t e r i o r m e n t e h a sido bien a c o g i d a p o r
los t r a t a d i s t a s d e la m a t e r i a , con la cual n o estamos d e a c u e r d o
y de la q u e nos o c u p a r e m o s d e s p u s ; d i j o : " h e m o s , repito, s a c r i f i c a d o
o q u e m a d o u n d e r e c h o ( v o t a r p o r q u i e n se q u i e r a ) e n a r a s d e u n
p r i n c i p i o " (la n o reeleccin). : ! 2
L a m u e r t e de O b r e g n hizo posible q u e el 29 d e abril d e 1933
a p a r e c i e r a p u b l i c a d a en el Diario Oficial u n a n u e v a r e f o r m a al a r tculo 83, q u e es la q u e subsiste h a s t a nuestros das. D i j o y d i c e q u e :
" E l p r e s i d e n t e e n t r a r a e j e r c e r su e n c a r g o el l 9 d e d i c i e m b r e y
d u r a r en l seis aos. El c i u d a d a n o q u e h a y a d e s e m p e a d o el c a r g o
"L Este dictamen puede verse en Manuel Prez Trcvio, El Parlido Nocional Revolucionario y lo no reeleccin, Materiales de cultura y divulgacin
poltica mexicana 13, Mxico, Partido Revolucionario Institucional, 1974.,
pp. 11-12.
** Manuel Prez Trcvio, <;/>. cil., p. 15.

58

ORGANIZACIN DEL E J E C U T I V O .

d e p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a , electo p o p u l a r m e n t e , o con el c a r c t e r
d e i n t e r i n o , provisional o sustituto, e n n i n g n caso y p o r n i n g n
m o t i v o p o d r volver a d e s e m p e a r ese p u e s t o . "
L o s t r m i n o s d e la r e f o r m a d e 1933 son m s severos q u e e n 1917,
ya cjue e n t o n c e s los presidentes con c a r c t e r i n t e r i n o , provisional y
s u s t i t u t o n o p o d a n ser electos p a r a el p e r o d o i n m e d i a t o , p e r o s
despus. E n c a m b i o a p a r t i r d e 1933, el p r e s i d e n t e , sin i m p o r t a r el
c a r c t e r q u e h a y a t e n i d o , n u n c a p o d r volver a o c u p a r la presid e n c i a . A h o r a se tiene u n a p r o h i b i c i n a b s o l u t a con la c u a l e s t a m o s
d e a c u e r d o , p o r q u e ella nos h a sido e n s e a d a p o r la h i s t o r i a ; sin
e m b a r g o , tal p a r e c e q u e e n 1933 se senta a r r e p e n t i m i e n t o y q u i z
v e r g e n z a d e la r e f o r m a d e 1927, p o r lo q u e se quiso ir m s all
del t e x t o original d e 1917.
A p a r t i r de entonces, e n ocasiones se h a n odo r u m o r e s reeleccionistas en f a v o r del p r e s i d e n t e en t u r n o : e n f e b r e r o d e 1944, u n g r u p o
d e p e r s o n a s p r o p u s o a vila G a m a c h o su reeleccin, a lo q u e vila
C a m a c h o se neg, r e s p o n d i e n d o q u e d e s e a b a retirarse a la v i d a p r i v a d a , p e r o q u e a d e m s la ley f u n d a m e n t a l slo p e r m i t a u n p e r o d o
presidencial." 3
T a m b i n b a s t a n t e s r u m o r e s h u b o sobre u n a posible reeleccin del
p r e s i d e n t e A l e m n . D e s d e abril d e 1950, el d i p u t a d o local v e r a c r u z a n o R a f a e l O r t e g a , secretario d e la c o n f e d e r a c i n d e o b r e r o s y c a m pesinos, se p r o n u n c i e n el sentido d e q u e A l e m n f u e r a r e e l e c t o
en 1952. P o s t e r i o r m e n t e se d i o u n a c a m p a a p a r a glorificar a Alem n , e incluso se hicieron consultas al p r o p i o C r d e n a s p a r a c o n o c e r
q u e p e n s a b a d e la reeleccin. 3 4
M s cerca en el t i e m p o , c u a n d o el p r e s i d e n t e E c h e v e r r a se p u s o
a h a c e r el r e t r a t o h a b l a d o d e su sucesor, la g e n t e se d i o c u e n t a
d e q u e las caractersticas q u e e x p r e s a b a E c h e v e r r a c o i n c i d a n m u c h o
con l, lo q u e d i o origen a especulaciones en el sentido de q u e
a n d a b a b u s c a n d o ser reelecto.
Los t r a t a d i s t a s m e x i c a n o s en general n o h a n sido m u y afectos al
p r i n c i p i o d e n o reeleccin. E m i l i o l l a b a s a a f i r m q u e la p r o h i b i c i n
n o slo es intil sino a t e n t a t o r i a , y q u e n o h a y q u e r e c u r r i r a remedios artificiales, existindolos d e c a r c t e r n a t u r a l p a r a e v i t a r el
m a l : h a c e r efectiva la f u n c i n del p u e b l o en la sucesin p r e s i d e n c i a l . 3 5
33
34

Slcphcn Spcnccr Goodspeeil, op. cil., p. 155.


Daniel Coso Villegas, La sucesin presidencial, Mxico, Joaqun Mortiz,
1I75, pp. 113, 118-120. Al respecto se puede profundizar en Bcrtlia Lcnicr de
Sheinbaum, y Susana Ralsky de Ciinct, El poder de los presidentes. Alcances
v perspectivas (1910-197)), Mxico, Instituto Mexicano de Estudios Polticos,

EL PRINCIPIO DE NO REELECCIN

59
T e n a R a m r e z c o n c l u y e q u e e n n u e s t r o p a s h a sido necesario
establecer u n p r i n c i p i o a n t i d e m o c r t i c o e l d e n o r e e l e c c i n c o n
la f i n a l i d a d d e p r o t e g e r a n u e s t r a i n c i p i e n t e d e m o c r a c i a , 3 8 y D a n i e l
M o r e n o se p r e g u n t a p o r q u se h a d e i m p e d i r q u e se r e e l i j a u n
p r e s i d e n t e q u e se h a d e s e m p e a d o c o n e f i c a c i a y p a t r i o t i s m o , si es
el p r o p i o p u e b l o q u i e n as lo d e c i d e . Y se c o n t e s t a d i c i e n d o q u e
p a r a p e r m i t i r la reeleccin, p r i m e r o d e b e existir u n a libre eleccin,
p o r q u e si n o q u i n v a a c a l i f i c a r la e f i c a c i a y el p a t r i o t i s m o d e u n
presidente? 37
Los p r i n c i p i o s e n a b s t r a c t o n o s i e m p r e son aplicables a la realid a d . E n M x i c o , el p r i n c i p i o d e n o reeleccin, d u r a n t e la v i g e n c i a
de la a c t u a l c o n s t i t u c i n , se d e r r u m b al existir el c a u d i l l o c o n la
f u e r z a suficiente p a r a a b o l i r l o ; sin e m b a r g o , c o n t o d a s las f a l l a s
del sistema, M x i c o se h a i d o i n s t i t u c i o n a l i z a n d o y el p r i n c i p i o d e
n o reeleccin h a o p e r a d o : a p a r t i r d e la l t i m a r e f o r m a a l a r t c u l o
83, se h a n d a d o o c h o sucesiones p r e s i d e n c i a l e s : c a d a u n o d e esos
presidentes h a sido m u y poderoso, y a p e s a r d e los corrillos y r u mores, n i n g u n o ' se a t r e v i a r e f o r m a r la constitucin y l o g r a r la reeleccin. D e n t r o del c o n t e x t o poltico q u e vivimos, el p r i n c i p i o d e
n o reeleccin es u n a d e las p r i n c i p a l e s reglas d e j u e g o d e l s i s t e m a :
la limitacin al p r e s i d e n t e e n el t i e m p o ; si esta regla se a l t e r a r a se
m o d i f i c a r a el equilibrio sobre el c u a l se s u s t e n t a n las bases constitucionales y e x t r a c o n s t i t u c i o n a i e s d e n u e s t r o sistema poltico, s i e n d o
m u y difcil d e p r e c i s a r cules seran las consecuencias.
E n s, el p r i n c i p i o d e n o reeleccin n o es a n t i d e m o c r t i c o ; esta
a f i r m a c i n slo se p u e d e d a r respecto a u n c o n c e p t o ideal d e d e m o cracia, ya q u e estos principios se v a n a j u s f a n d o d e a c u e r d o c o n las
necesidades d e u n pas d e t e r m i n a d o , y estas m e d i d a s se d a n , e n la
m a y o r a d e los casos, p r e c i s a m e n t e p a r a s a l v a r u n a i n c i p i e n t e d e m o cracia o p a r a r e a f i r m a r u n p l e n o sistema d e m o c r t i c o . C r e e m o s q u e
la a f i r m a c i n a n t e r i o r a d q u i e r e su j u s t o v a l o r si r e p a s a m o s lo q u e
ha a c o n t e c i d o e n E s t a d o s U n i d o s , e n d o n d e t a m b i n a l g u n a vez existi la i d e a d e q u e n o d e b a h a b e r n i n g u n a p r o h i b i c i n q u e i m p i diera a la n a c i n la utilizacin d e sus p r o p i o s c i u d a d a n o s e n la
f o r m a q u e m s c o n v i n i e r a a las exigencias y c i r c u n s t a n c i a s d e la
nacin.38
Pues bien, W a s h i n g t o n , al n o h a b e r a c e p t a d o reelegirse p a r a u n
tercer p e r o d o , estableci u n a c o s t u m b r e constitucional q u e se respet h a s t a q u e F r a n k l i n D. Roosevelt logr reelegirse n o slo p a r a
M
37

1970,
35

pp.

210-248.

Emilio Rabasa, op. cit., p. 135.

Felipe 'lena Ramrez, op. cit., p. 444.


Daniel Moreno, Derecho constitucional...
op. cit., p. 391.
Hamilton, Madison y Jay, op. cit., pp. 291 y 310.

ORGANIZACIN l>EL EJECUTIVO. 1

<i()

u n t e r c e r o sino p a r a u n c u a r t o perodo. L a reaccin subsiguiente


f u e q u e se r e f o r m la constitucin a travs d e la e n m i e n d a 22 p a r a
l i m i t a r a d o s los perodos del p r e s i d e n t e n o r t e a m e r i c a n o . E s la
e n m i e n d a 22 a n t i d e m o c r t i c a ? D e s d e luego q u e no, sino q u e o b e d e c i a m o m e n t o s y circunstancias especiales, c o m o especiales f u e r o n
las c i r c u n s t a n c i a s g r a v e s p r o b l e m a s econmicos y la s e g u n d a g u e r r a
m u n d i a l q u e hicieron posible q u e Roosevelt p u d i e r a q u e b r a r esa
c o s t u m b r e constitucional.
P e r o t o d a v a h a y m s : e n varias pocas se h a sugerido en N o r t e a m r i c a q u e el p r e s i d e n t e n i c a m e n t e d e b e o c u p a r el c a r g o d u r a n t e
u n solo p e r o d o d e c u a t r o , seis o siete a o s : en este s e n t i d o se h a n
p r o n u n c i a d o los presidentes A n d r e w J a c k s o n , A n d r e w J o h n s o n , H a y c s
y T a f t , y L y n d o n J o h n s o n y N i x o n n o vieron c o n d e s a g r a d o tal

El. PERODO PRESIDENCIAL

01
A h o r a bien, el p r i n c i p i o d e n o reeleccin n o a d m i t e simulaciones,
c o m o sera q u e el p r e s i d e n t e escogiera a su sucesor c o n el n i m o d e
c o n t i n u a r g o b e r n a n d o ; se p u d i e r a ser el caso si el sucesor f u e r a su
esposa, u n h i j o o u n a p e r s o n a con caractersticas similares. L a o p e r a t i v i d a d del p r i n c i p i o d e n o reeleccin exige q u e ste sea r e a l y
p l e n o , y n o p e r m i t e n i n g n f a l s e a m i e n t o ; si ste se d i e r a m s all
del s e n t i d o g r a m a t i c a l d e la ley f u n d a m e n t a l , se estara v i o l e n t a n d o
el significado real y poltico del p r i n c i p i o d e n o reeleccin e n el
sistema m e x i c a n o .

5.

EL

PERODO

PRESIDENCIAL

posibilidad. 3 "
L o s s e n a d o r e s M i k e M a n s f i e l d y G e o r g e Aiken t a m b i n se p r o n u n c i a r o n p o r u n solo p e r o d o d e seis aos, c o n s i d e r a n d o q u e esto
c o l o c a r a al p r e s i d e n t e p o r e n c i m a d e las polticas p a r t i d i s t a s ; 4 0
desde luego q u e h a n existido crticas a esas proposiciones, 4 1 tal y c o m o
t a m b i n se le h a n h e c h o a la e n m i e n d a 22. 4 2 Es decir, las proposiciones e n N o r t e a m r i c a h a n sido m u y p a r e c i d a s al a c t u a l sistema
m e x i c a n o , y desde luego a q u h a o p e r a d o , c u a n d o m e n o s a p a r t i r
d e 1933 y h a s t a a h o r a . Nosotros consideramos q u e d e b e seguir oper a n d o ya q u e su d e r o g a c i n p u e d e ser m u y g r a v e ; n o i g n o r a m o s cjue
e n el p r o p i o congreso constituyente d e 1916-1917 se expres q u e el
p r i n c i p i o d e n o reeleccin p o d a c a e r a n t e u n p r e s i d e n t e d e g r a n
talla poltica y a c e r c a d e cuya reeleccin todos e s t u v i r a m o s c o n v e n cidos de q u e es s a l u d a b l e . 4 3
M
Arlhur M. Sclilcsingcr, Jr., op. cit., pp. 380-387; William Howard Talt,
op. cit., p. 4, Edward S. Corwin, op. cit., p. 39.
"> Arlliur M. Schlcsingcr, Jr., op. cit., p. 380.
" Thcodorc C. Sorcnscn, Watctimen...,
op. cit-, p. 77.
12
Thcodorc C. Sorcnscn, ibid., p. 27.
" Diario de los debates del congreso constituyente. 1916-1917, op. cit., t. II,
p. 5'J3. El diputado Martnez de Escobar al respecto, manifest que: "Si se
presenta un presidente de gran talla poltica, que todos nosotros estemos
convencidos de que debe volver a la presidencia de la repblica, yo digo que
un artculo de sos no tiene vida perpetua. Todos sabemos que siempre,
adems de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, en el fondo existe
un poder constituyente y lo llamo poder constituyente cuando reforma un
artculo constitucional, es decir, que el congreso nacional puede hacer la
modificacin. I)e manera que no existe esc temor de que un hombre de gran
talla poltica no pueda ser presidente le la repblica por segunda vez; s
podr serlo porque ese artculo podr modificarse para esc caso; de manera
que s debe dejarse aqu, como protesta a todo lo malo que hemos tenido
en nuestra historia, la palabra 'nunca'."

El ya c i t a d o y t r a n s c r i t o a r t c u l o 83 dispone q u e el p r e s i d e n t e d u r a
en el c a r g o seis aos. E l original a r t c u l o 8 3 i n d i c a b a q u e la d u r a c i n
del c a r g o presidencial e r a d e c u a t r o aos, p e r o el p e r o d o se a m p l i
e n dos a o s p o r m e d i o d e la r e f o r m a c o n s t i t u c i o n a l de e n e r o d e
1928, c o n el a r g u m e n t o d e q u e los lapsos de agitacin electoral n o
d e b e r a n ser t a n cercanos. 4 4
E l p r o p i o a r t c u l o 8 3 dice q u e el p r e s i d e n t e e n t r a a e j e r c e r su f u n cin el l v d e d i c i e m b r e , y el a r t c u l o 87 n o r m a q u e al t o m a r p o s e sin del c a r g o d e b e r p r e s t a r a n t e el congreso d e la u n i n , o a n t e
la comisin p e r m a n e n t e , e n los recesos d e a q u l , la p r o t e s t a sig u i e n t e " P r o t e s t o g u a r d a r y h a c e r g u a r d a r la constitucin poltica
de los E s t a d o s U n i d o s M e x i c a n o s y las leyes q u e d e ella e m a n e n y
d e s e m p e a r leal y p a t r i t i c a m e n t e el c a r g o d e p r e s i d e n t e d e la r e p blica q u e el p u e b l o m e h a c o n f e r i d o , m i r a n d o en t o d o p o r el bien
y p r o s p e r i d a d d e la u n i n ; y si as n o lo hiciere, q u e la
me lo d e m a n d e . "

nacin

D e b e m o s p r e g u n t a r n o s c u l es la n a t u r a l e z a d e d i c h a p r o t e s t a .
Es q u e m i e n t r a s n o se la r i n d e n o es t o d a v a p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a ? E n q u i n r e c a e n las f a c u l t a d e s e j e c u t i v a s a p a r t i r d e l
p r i m e r s e g u n d o del d a l p d e d i c i e m b r e h a s t a la r e n d i c i n de la
protesta? E n caso d e u n a e m e r g e n c i a , q u i n d e c i d e e n el l a p s o
sealado? Si p o r e n f e r m e d a d n o se r i n d i e r a la protesta, c u l sera
la s i t u a c i n ?
L a p r o t e s t a , se h a a f i r m a d o , constituye u n a c t o del m s a l t o c o n tenido cvico q u e sustituy al j u r a m e n t o d e c a r c t e r religioso q u e se
usaba e n M x i c o y t o d a v a se utiliz, e n la j u r a d e la ley f u n d a " Jos Iturriaga, op. cit., p. 12.

02

ORGANIZACIN

DEL

EJECUTIVO.

VI. ORGANIZACIN

45

m e n t a l d e 105 7.
L a s d u d a s y discusiones se a c a b a r a n si el presid e n t e r i n d i e r a la p r o t e s t a el da 30 d e n o v i e m b r e , tal y c o m o lo hizo
e n su t i e m p o el p r e s i d e n t e L z a r o C r d e n a s . 4 0 Sin e m b a r g o , las d u d a s subsisten p a r a aquellos presidentes q u e p r o t e s t a n el l 9 d e d i c i e m b r e o das despus.
E n N o r t e a m r i c a , se seala el caso d e q u e la ley del l p d e
m a r z o d e 1792 s u p o n e q u e W a s h i n g t o n a s u m i la p r e s i d e n c i a el 4
d e m a r z o d e 1789, p e r o n o prest el j u r a m e n t o sino h a s t a el 3 0 d e
abril, y se m a n i f i e s t a q u e u n caso p a r a l e l o se e n c u e n t r a e n el j u r a m e n t o d e c o r o n a c i n del m o n a r c a b r i t n i c o , ya q u e d i c h o j u r a m e n t o
a veces h a sido pospuesto p o r aos despus q u e el h e r e d e r o h a o c u p a d o el trono. 4 7 D e lo a n t e r i o r , C o r w i n concluye q u e el p r e s i d e n t e
ya se e n c u e n t r a en posesin del c a r g o c u a n d o r i n d e su p r o t e s t a , y
q u e "el p r i m e r d e b e r oficial del p r e s i d e n t e es p r e s t a r el j u r a m e n t o
m e n c i o n a d o , s i e n d o su n e g a t i v a a realizarlo u n a violacin d e la constitucin".48
E n n u e s t r a opinin la p r o t e s t a n o constituye el c a r g o p o r q u e con
o sin ella, el p r e s i d e n t e est o b l i g a d o a g u a r d a r y h a c e r g u a r d a r la
constitucin y a d e m s sera p o n e r la p r o t e s t a p o r e n c i m a d e las
p r o p i a s elecciones. L a p r o t e s t a es d e c a r c t e r f o r m a l , a u n q u e i m p o r t a n t e , p o r q u e es la m a n i f e s t a c i n p b l i c a d e la s u b o r d i n a c i n del
p r e s i d e n t e al o r d e n j u r d i c o . D e s d e este p u n t o d e vista, y c o n base
e n los artculos 8 3 y 85, el p r e s i d e n t e lo es desde q u e c o m i e n z a el
da l v de diciembre.
D e s d e luego el p r e s i d e n t e d e b e p r e s t a r la p r o t e s t a lo a n t e s posible. P o r ello, r e i t e r a m o s la c o n v e n i e n c i a d e q u e lo h a g a el 3 0 d e
n o v i e m b r e . Si u n p r e s i d e n t e n o r i n d e la p r o t e s t a y p a s a n as varios
das, el congreso le d e b e solicitar q u e lo h a g a , y si n o a c c e d i e r a ,
sera c a u s a d e responsabilidad del presidente.

~ t, i
n , - , Caballero, Mexicano: esta es tu
Emilio O. Rabasa y Gloiia uaDaunu,
Mxico, Cmara ele Diputados, 1908, p. M.
Enrique Gonzlez Flores, op. al* p.

& J K S S P : ? S S L L
437-438.
Kdward S. Corwin, op. cit., p. 50.

priLtm, o , , , .

1. LA S U S T I T U C I N

DEL

EJECUTIVO.

II

PRESIDENCIAL

U n p r o b l e m a difcil y c o n t r o v e r t i d o es la f o r m a d e sustituir a l p r e s i d e n t e electo o a l p r e s i d e n t e c u a n d o ste f a l t a a n t e s d e t o m a r


posesin del c a r g o o a n t e s d e la t e r m i n a c i n del p e r o d o . El d e r e c h o
c o n s t i t u c i o n a l m e x i c a n o h a e m p l e a d o varios sistemas q u e e n sntesis
s o n : 1 e n 1824, el p r e s i d e n t e e r a sustituido p o r el v i c e p r e s i d e n t e , q u e
e r a q u i e n , e n la eleccin, le h a b a seguido e n n m e r o d e votos. E n
1836, al p r e s i d e n t e i n t e r i n o lo d e s i g n a b a el s e n a d o e n t r e la t e r n a q u e
le p r e s e n t a b a la c m a r a d e d i p u t a d o s , y e n las faltas t e m p o r a l e s del
p r e s i d e n t e de la r e p b l i c a lo supla el p r e s i d e n t e del consejo. E n
1843, d u r a n t e las faltas m e n o r e s d e q u i n c e das lo s u s t i t u a el presid e n t e del consejo, y p a r a las f a l t a s m a y o r e s q u e ese lapso lo sustitua
u n a p e r s o n a n o m b r a d a p o r el s e n a d o . E n 1847, la c m a r a d e d i p u tados d e s i g n a b a al interino, y si n o e s t a b a r e u n i d a , se e n c a r g a b a n
d e la p r e s i d e n c i a el p r e s i d e n t e d e la s u p r e m a c o r t e y dos p e r s o n a s
electas p o r el c o n s e j o d e g o b i e r n o . E n 1857, e r a el p r e s i d e n t e d e la
s u p r e m a corte d e justicia q u i e n sustitua al p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a .
E n 1882 e r a n el p r e s i d e n t e d e l s e n a d o o el d e la p e r m a n e n t e e n
su caso. E n 1896, la sustitucin r e c a a e n el secretario d e relaciones
0 en el d e g o b e r n a c i n m i e n t r a s el congreso realizaba la eleccin.
E n 1904, se regres a l sistema vicepresidencial, p e r o s i e n d o electo
p o r el p u e b l o el v i c e p r e s i d e n t e al m i s m o t i e m p o q u e el p r e s i d e n t e .
Los a n t e r i o r e s sistemas h a n sido, e n u n a f o r m a o e n o t r a , m u y
criticados, y varios d e ellos p r o p i c i a r o n p r o b l e m a s polticos m u y
graves. D e ellos, los p e o r e s sistemas f u e r o n :

constitucin,

a] E l d e 1824 q u e se inspir e n la original constitucin n o r t e a m e r i c a n a , a r t c u l o 2, seccin i, c l u s u l a 3 ; p e r o c u a n d o la constitucin m e x i c a n a se inspir e n la n o r t e a m e r i c a n a , ya e n los E s t a d o s


U n i d o s n o subsista ese sistema p o r q u e h a b a sido m o d i f i c a d o e n
1804 a travs d e la e n m i e n d a n m e r o 12. 2
Este sistema p r o p i c i q u e el vicepresidente r i v a l del p r e s i d e n t e

1
Una exposicin de los mismos se encuentra en Felipe Tena
op. cit., pp. 447-448.
2
Bruce y Estlicr Findlay, Your rugged constitution,
University Press, 1969, p. 222.

[ 6 3 ]

Ramrez,

California, Stanford

LA SUSTITUCIN
G.J

ORGANIZACIN DEL E J E C U T I V O .

II

se d e d i c a r a a i n t r i g a r p a r a o b t e n e r la presidencia. El p r i m e r presid e n t e de M x i c o f u e G u a d a l u p e V i c t o r i a , y el p r i m e r vicepresidente,


Nicols Bravo. B r a v o se rebel c o n t r a V i c t o r i a , a d h i r i n d o s e al pla^i
d e M o n t a n o q u e h a b a sido p r o c l a m a d o e n O t u m b a el 23 d e d i c i e m b r e d e 1027. El 7 d e e n e r o d e 1828, B r a v o f u e d e r r o t a d o p o r d o n
V i c e n t e G u e r r e r o e n T u l a n c i n g o y d e s t e r r a d o p o r d e c r e t o del c o n greso. El s e g u n d o p r e s i d e n t e f u e V i c e n t e G u e r r e r o y el vicepresidente
f u e A n a s t a s i o B u s t a m a n t e q u i e n a c e p t la invitacin q u e le hizo
el e j r c i t o d e reserva p a r a q u e e n c a b e z a r a la rebelin c o n t r a G u e r r e r o , q u i e n al f i n a l d e c u e n t a s r e h u s la l u c h a . El congreso resolvi
d e s t i t u i r l o a l e g a n d o q u e t e n a imposibilidad p a r a g o b e r n a r y o t o r g n d o l e el c a r g o a B u s t a m a n t e . 3
b] El d e 1857 q u e c o n v e r t a la p r e s i d e n c i a d e la s u p r e m a c o r t e d e
justicia e n u n c a r g o poltico, h a b i n d o s e d a d o el caso d e q u e J o s
M a r a Iglesias, p r e s i d e n t e d e la s u p r e m a corte, e f e c t u a n d o u n g o l p e
d e estado, se a u t o d e s i g n a r a p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a .
c] El d e 1904 q u e posibilit, a n t e las r e n u n c i a s d e M a d e r o y P i n o
S u r e z , q u e o c u p a r a la presidencia P e d r o L a s c u r i n , secretario d e
relaciones exteriores, q u i e n d u r a p r o x i m a d a m e n t e c u a r e n t a y c i n c o
m i n u t o s c o m o presidente, y cuyo n i c o a c t o d e g o b i e r n o f u e d e s i g n a r
secretario d e g o b e r n a c i n a V i c t o r i a n o H u e r t a , r e n u n c i a n d o l d e
i n m e d i a t o y a b r i n d o l e as a H u e r t a , e n f o r m a e x p e d i t a , el c a m i n o
d e la presidencia.
L o a n t e r i o r f u e la causa de q u e el m o v i m i e n t o social m e x i c a n o
sintiera a n t i p a t a p o r la vicepresidencia. C a r r a n z a la s u p r i m i p o r
m e d i o d e u n decreto 4 y e n su proyecto d e constitucin n o la m e n cion. T e n a R a m r e z o p i n a q u e se a t r i b u y e r o n a este sistema, y n o
a causas histricas b i e n definibles, la reivindicacin m a d e r i s t a y el
ascenso d e H u e r t a al p o d e r . 5
A h o r a bien, el sistema a c t u a l t r a t a d e d e s v i n c u l a r la sustitucin del
p r e s i d e n t e d e c u a l q u i e r p e r s o n a d e q u i e n ya d e a n t e m a n o se conozca
q u e si a q u l f a l t a , ser su sucesor. Il sistema, a u n q u e tiene a n t e c e d e n t e s e n n u e s t r a historia c o n s t i t u c i o n a l tal y c o m o se d e s p r e n d e
del b r e v e relato realizado, c o n f o r m a u n o r d e n d i s t i n t o a sus a n t e cesores, y con caractersticas m u y p r o p i a s .
S o n los artculos 73 f r a c c i n x x v i , 79 f r a c c i n vi, 8 4 y 8 5 los
q u e c o n f i g u r a n el a c t u a l sistema, q u e i m p l i c a diversas d e n o m i n a c i o n e s
y cuyas notas son las siguientes d e a c u e r d o con los artculos 8 4 y 8 5 :
a] El congreso, c p n s t i t u i d o e n colegio electoral, con u n q u o r u m
de asistencia d e las dos terceras p a r t e s del n m e r o total d e sus iniem' Manuel Herrera y Lasso, op. cit., pp. 609-G10.
4
Emilio O. Rabasa y Gloria Caballero, op. cit., p. 228.
6
Felipe Tena Ramrez, op. cit., p. -118.

PRESIDENCIAL

bros, e n escrutinio secreto y p o r m a y o r a absoluta de votos, n o m b r a r :


i] un presidente
interino,
si la f a l t a a b s o l u t a del p r e s i d e n t e de
la r e p b l i c a o c u r r e e n los dos p r i m e r o s a o s del perodo. E n este
caso, d e n t r o d e los diez das siguientes al d e la designacin, el c o n greso d e b e e x p e d i r la c o n v o c a t o r i a p a r a la eleccin del p r e s i d e n t e
q u e d e b a c o n c l u i r el p e r o d o , " d e b i e n d o m e d i a r , e n t r e la f e c h a d e la
c o n v o c a t o r i a y la q u e seale p a r a la verificacin d e las elecciones,
un plazo n o m e n o r de c a t o r c e meses, ni m a y o r d e d i e c i o c h o " . T a m bin se n o m b r a r u n presidente
interino si la eleccin n o estuviere
h e c h a y d e c l a r a d a el l 9 de d i c i e m b r e , o si al c o m e n z a r u n p e r o d o
constitucional n o se p r e s e n t a r e el p r e s i d e n t e electo, p r o c e d i n d o s e
d e a c u e r d o con las m i s m a s reglas s e a l a d a s en este p r r a f o .
i] un presidente
sustituto,
si la f a l t a del p r e s i d e n t e o c u r r e en los
c u a t r o l t i m o s a o s del p e r o d o respectivo. El p r e s i d e n t e sustituto
d e b e r c o n c l u i r ste.
b] Si el c o n g r e s o n o se e n c o n t r a r e e n sesiones, la comisin p e r m a n e n t e d e s i g n a r u n presidente
provisional
y d e b e r c o n v o c a r a sesiones e x t r a o r d i n a r i a s al congreso p a r a q u e n o m b r e u n
presidente
interino o sustituto,
t o m a n d o en c u e n t a si la f a l t a se h a p r o d u c i d o
d e n t r o d e los dos p r i m e r o s o los c u a t r o ltimos a o s del p e r o d o
presidencial.
c] C o n f o r m e al a r t c u l o 79 f r a c c i n vi, la comisin p e r m a n e n t e
p u e d e c o n c e d e r licencia al p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a h a s t a p o r
t r e i n t a das y n o m b r a r el interino
q u e va a suplir esa f a l t a ; conf o r m e al a r t c u l o 73 f r a c c i n x x v i , el congreso p u e d e c o n c e d e r lic e n c i a al p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a , d e s i g n a n d o d e a c u e r d o con
el a r t c u l o 8 5 u n presidente
interino p a r a q u e lo supla. H a y q u e
h a c e r n o t a r q u e p a r a el p r e s i d e n t e i n t e r i n o q u e d e s i g n a el congreso
p a r a suplir las faltas t e m p o r a l e s del presidente, la constitucin n o
i n a r c a u n m x i m o d e t i e m p o c o m o s lo h a c e respecto al i n t e r i n o
d e s i g n a d o p o r la p e r m a n e n t e .
Los dos ltimos p r r a f o s del a r t c u l o 85, t e r m i n a n d i c i e n d o q u e :
" C u a n d o la f a l t a del p r e s i d e n t e sea p o r m s de t r e i n t a das y el
congreso de la u n i n n o estuviese r e u n i d o , la comisin p e r m a n e n t e
c o n v o c a r a sesiones e x t r a o r d i n a r i a s del congreso p a r a q u e ste resuelva sobre la licencia y n o m b r e en su caso, al p r e s i d e n t e i n t e r i n o .
Si la f a l t a , d e t e m p o r a l , se convierte en a b s o l u t a , se p r o c e d e r c o m o
d i s p o n e el a r t c u l o a n t e r i o r " .
P o d e m o s h a c e r al sistema m e x i c a n o d e sustitucin p r e s i d e n c i a l los
siguientes c o m e n t a r i o s :
a] Se considera al congreso c o m o si f o r m a r a u n a sola c m a r a , es
decir, el s e n a d o y la c m a r a de d i p u t a d o s a c t a n c o m o u n solo y
nico c u e r p o colegiado. C o n s e c u e n t e m e n t e , p o r la d e s i g u a l d a d en el

G6

ORGANIZACIN

DEL E J E C U T I V O .

II

n m e r o d e i n t e g r a n t e s d e las dos c m a r a s t e n d r u n m a y o r peso la


d e d i p u t a d o s , ya q u e p o r c a d a s e n a d o r h a y a p r o x i m a d a m e n t e c u a tro diputados.
b] Se r e q u i e r e u n q u o r u m d e asistencia q u e p a r a el s e n a d o constituye la regla n o r m a l , p e r o q u e p a r a la c m a r a d e d i p u t a d o s es
calificado.
c] El q u o r u m d e votacin es la regla general de la m a y o r a

ab-

soluta d e votos.
d] Es u n a g a r a n t a y seguridad d e libertad p a r a los legisladores q u e

a
H

\
Hit
'

se o r d e n e q u e el v o t o sea secreto.
e] El p r e s i d e n t e provisional debe d u r a r u n plazo m u y breve, 0 y
de a c u e r d o con el a r t c u l o 8 3 n u n c a p o d r volver a o c u p a r la p r e sidencia b a j o n i n g u n a d e n o m i n a c i n . I g u a l consideracin se p u e d e
h a c e r respecto al p r e s i d e n t e i n t e r i n o d e s i g n a d o p a r a suplir f a l t a s
t e m p o r a l e s . H a s t a 1933, la constitucin p e r m i t a q u e el congreso
p u d i e r a designar al p r e s i d e n t e provisional c o m o sustituto o interino,
segn el caso.
f] L a p a r t i c i n del p e r o d o en dos aos p a r a la designacin d e
u n p r e s i d e n t e interino, y d e los c u a t r o restantes p a r a la designacin
d e u n p r e s i d e n t e sustituto, slo nos la p o d e m o s explicar c o m o u n a reminiscencia de c u a n d o el p e r o d o presidencial era de c u a t r o aos.
N o f u e sino h a s t a la r e f o r m a del 29 de abril de 1933 c u a n d o se
m o d i f i c el p r e c e p t o p a r a a d e c u a r l o establecindose los c u a t r o aos
p a r a el p r e s i d e n t e s u s t i t u t o c o n la r e f o r m a d e 1928 q u e a m p l i
el p e r o d o presidencial a 6 aos.
g] P a r a ser c o n g r u e n t e s con la intencin de q u e el p r e s i d e n t e provisional d u r e en su f u n c i n u n t i e m p o m u y corto, se d e b i s e a l a r
el t r m i n o m x i m o d e n t r o del cual la comisin p e r m a n e n t e d e b a
c o n v o c a r al congreso a sesiones e x t r a o r d i n a r i a s .
Los artculos e n cuestin n o resuelven u n a g a m a de p r o b l e m a s q u e
se p u e d e n p r e s e n t a r , c o m o los casos de e n f e r m e d a d , i n c a p a c i d a d o
i n h a b i l i d a d m e n t a l del presidente, a los cuales nos r e f e r i r e m o s post e 0r i o r m e n t e .
En el Diario de los del/ales del congreso constituyente. 1916-1917, op. cit.,
t. n, ]>. '176, se lee: "l'oi la gravedad de la situacin en cjue queda el pas
a la talla del presidente y la trascendencia de la eleccin de dicho funcionario, la comisin lia credo necesario no dejar a la comisin permanente la
eleccin definitiva de un presidente sustituto, sino solamente la designacin
de un presidente provisional (pie se haga cargo del poder. Esta modificacin
obedece a la consideracin de que, dado el reducido nmero de miembros
de la comisin permanente, podra suceder que el presidente de la repblica,
nombrado por un tiempo hasta de ocho meses, y quiz para todo un perodo,
fuera electo por diez o doce personas, con riesgo de la aceptacin por el pueblo
de tal designacin y del prestigio del presidente de la repblica."

LA SUSTITUCIN

PRESIDENCIAL

67

El sistema a c t u a l d e sustitucin p r e s i d e n c i a l h a r e c i b i d o crticas:


Daniel M o r e n o lo califica d e c o m p l i c a d o y p o c o a f o r t u n a d o , a u n q u e
110 explica la razn d e su a f i r m a c i n . 7 R a m r e z F o n s e c a h a c e u n a
serie d e aseveraciones q u e n o revisten m a y o r i m p o r t a n c i a , 8 y el
m a e s t r o ' l e n a R a m r e z e n c u e n t r a en l varios d e f e c t o s ; en mi opinin, slo es de t o m a r s e en c u e n t a su observacin e n el s e n t i d o d e
q u e el sistema a c t u a l , al r e q u e r i r el v o t o d e la m a y o r a a b s o l u t a
de los presentes, i n c u r r e e n u n a omisin q u e n o c o m e t i la ley
f u n d a m e n t a l d e 1824: n o p r e v e r el caso en q u e n i n g u n o d e los
c a n d i d a t o s logre r e u n i r el n m e r o d e votos exigido." N o s o i r o s p e n samos q u e en caso tal, el p o d e r e j e c u t i v o n o d e b e q u e d a r a c f a l o ,
sino q u e es necesario d a r c u a n t a s r o n d a s d e v o t a c i n sean necesarias
h a s t a l o g r a r la designacin d e su titular.
H a y q u e r e c o n o c e r q u e T e n a a c e p t a el sistema a c t u a l y le p a r e c e
el m s i d n e o d e los q u e M x i c o h a c o n o c i d o a travs d e su historia.
E s t a m o s de a c u e r d o con ese p a r e c e r , a m n d e q u e e n la r e a l i d a d
el sistema h a o p e r a d o , a u n q u e 110 d i f a n a m e n t e p o r n o h a b e r s e resp e t a d o los requisitos q u e m a r c a el a r t c u l o 82, tal y c o m o ya liemos
sealado.
Portes Gil f u e n o m b r a d o p r e s i d e n t e i n t e r i n o p o r el congreso, ya
q u e el p r e s i d e n t e electo O b r e g n f u e asesinado, y g o b e r n h a s t a
el 4 d e f e b r e r o d e 1930. C o n f o r m e a la c o n v o c a t o r i a p a r a elecciones,
fue electo p o p u l a r m e n t e O r t i z R u b i o p a r a t e r m i n a r el p e r o d o q u e
comenz el l 9 d e d i c i e m b r e de 1928. Es decir, el p r i m e r p e r o d o
de seis aos iba a ser el d e O b r e g n : 1928-1934. O r t i z R u b i o 110
t e r m i n el p e r o d o p a r a el cual f u e electo, d a d o q u e p r e s e n t su
r e n u n c i a : g o b e r n del 5 de f e b r e r o de 1930 al 3 d e s e p t i e m b r e de
1932.
Y a q u se d i o u n a situacin p e c u l i a r : c u a n d o se r e f o r m en e n e r o
de 1928 el a r t c u l o 8 3 p a r a a m p l i a r el p e r o d o p r e s i d e n c i a l a seis
aos, 110 se a l t e r el a r t c u l o 84 q u e c o n t i n u o r d e n a n d o q u e se
n o m b r a r a u n p r e s i d e n t e i n t e r i n o si la f a l t a o c u r r a d e n t r o d e los dos
primeros aos, y u n p r e s i d e n t e sustituto si o c u r r a e n los dos l t i m o s
aos del p e r o d o . L a f a l t a de p r e s i d e n t e a c a u s a de la r e n u n c i a de
Ortiz R u b i o o c u r r i despus de los dos p r i m e r o s y a n t e s d e los dos
ltimos aos. E m p e r o , el congreso design al g e n e r a l A b e l a r d o L .
Rodrguez c o m o p r e s i d e n t e sustituto p a r a t e r m i n a r el p e r o d o , h a biendo f u n g i d o c o n tal c a r c t e r del 3 d e s e p t i e m b r e d e 1932 al
30 d e n o v i e m b r e d e 1934.
7

Daniel Moreno, op. cit., p. 303.


Francisco Ramrez Fonseca, op. cit., pp. 285-286.
" Felipe Tena Ramrez, op. cit., pp. 449-450.
f

08

ORGANIZACIN

DEL E J E C U T I V O .

II

E s t a i n c o n g r u e n c i a constitucional a f o r t u n a d a m e n t e se s u p e r con
la r e f o r m a del 29 d e abril de 1933; p e r o en 1932, p e n s a m o s q u e si
bien el congreso viol la letra de la constitucin, se ci al s e n t i d o
de la a m p l i a c i n del p e r o d o y t a n f u e as, q u e pocos meses despus
se m o d i f i c el a r t c u l o p a r a a d e c u a r l o al r e f o r m a d o a r t c u l o 83.
A h o r a bien, en la situacin a n t e r i o r e r a m u y c o m p l i c a d o c o n v o c a r
a elecciones p o r q u e entonces, q u i n sera el presidente, si m i e n t r a s
t a n t o , d e a c u e r d o con la constitucin, n o se p o d a n o m b r a r a u n
p r e s i d e n t e i n t e r i n o o sustituto? 1 0 Por t a n t o , creemos q u e el congreso
n o t u v o o t r a a l t e r n a t i v a q u e o b r a r c o m o lo hizo d e s i g n a n d o a u n
p r e s i d e n t e sustituto.
U n a observacin a d i c i o n a l : creemos q u e el a r t c u l o 85 n o debi
h a b e r e q u i p a r a d o la n o p r e s e n t a c i n del p r e s i d e n t e electo, a la situacin de la eleccin n o d e c l a r a d a el l v d e d i c i e m b r e ; s u p o n g a m o s
q u e d i c h a declaracin se p u d i e r a h a c e r 12, 15, 20 o 3 0 das despus
del 1'-' de d i c i e m b r e , entonces, r e a l m e n t e ya n o es posible e f e c t u a r l a
p o r q u e ya existe u n p r e s i d e n t e interino y ya se h a c o n v o c a d o p a r a
elecciones p o p u l a r e s . As, a travs d e esta disposicin, se d e r r u m b a
t o d o el proceso electoral y se prefiere al presidente d e s i g n a d o p o r
el congreso al electo p o p u l a r m e n t e . C r e e m o s q u e hay q u e s u p e r a r esta
situacin, p r e c i s a n d o el a r t c u l o c o r r e s p o n d i e n t e .
A h o r a , d e b e m o s p r e g u n t a r n o s quin sustituye al p r e s i d e n t e en caso
d e e n f e r m e d a d o c u a n d o sale al e x t r a n j e r o , o q u acontece e n caso
d e su i n c a p a c i d a d o i n h a b i l i d a d . C r e e m o s q u e , e n t r e otras, e n casos
d e e n f e r m e d a d est la disposicin constitucional del n o m b r a m i e n t o
d e u n p r e s i d e n t e i n t e r i n o p a r a faltas t e m p o r a l e s ; sin e m b a r g o , este
p r e c e p t o n o se h a e m p l e a d o y p e n s a m o s q u e el p r o b l e m a est en
m a n o s del presidente, pues ser n i c a m e n t e l q u i e n d e c i d a si su
e n f e r m e d a d m e r e c e o n o la aplicacin del p r e c e p t o , ya q u e t e n d r a
q u e ser l quien solicitara, el n o m b r a m i e n t o del p r e s i d e n t e interino,
m a n i f e s t a n d o el t i e m p o q u e cree p u e d e d u r a r la e n f e r m e d a d . E n
caso d e salidas al e x t r a n j e r o t a m p o c o h a o p e r a d o el sistema d e sustitucin, m i s m o q u e t a m b i n t e n d r a q u e solicitar el p r o p i o presid e n t e . C r e e m o s q u e las c o m u n i c a c i o n e s m o d e r n a s h a c e n q u e a u n en
el e x t r a n j e r o , el p r e s i d e n t e p u e d e d a r con rapidez y agilidad sus
indicaciones, p o r lo q u e r e a l m e n t e n o es necesaria sustitucin alguna.
E n el caso de la visita de Lpez Portillo a E s p a a , la p r e n s a inf o r m , el 7 d e o c t u b r e de 1977, q u e el p r e s i d e n t e t o m a r a las decisiones d o n d e se e n c o n t r a r a m e d i a n t e u n sistema d e c o m u n i c a c i n
directa.
"' Vase Stephen Spencer Goodspced, op. cit., p. 105.

LA

ADMINISTRACIN

L'UI.ICA

FEDERAL

1}
,
R e s p e c t o a la . c a p a c i d a d o la i n h a b i l i d a d , n o q u e d a m s
m e d i o q u e d e j a r q u e sea el congreso q u i e n la c a l i f i q u e n

2.

LA A D M I N I S T R A C I N

PUBLICA

!>

re

FEDERAL

El p o d e r e j e c u t i v o es u n i t a r i o ; slo en el p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a
recae el p o d e r e j e c u t i v o . Sin e m b a r g o , p a r a m a n e j a r aspectos t a n
dismbolos, n u m e r o s o s e i m p o r t a n t e s , el p r e s i d e n t e de la r e p b l i c a
c u e n t a c o n u n a serie d e c o l a b o r a d o r e s , r g a n o s y m e c a n i s m o s . Pod e m o s dividir este vasto i n u n d o q u e d e p e n d e y es auxiliar d e l p r e sidente d e la r e p b l i c a , e n dos c a m p o s : el d e las instituciones a d m i nistrativas c e n t r a l i z a d a s y el d e las instituciones p a r a e s t a t a l e s . 1 2
L a s instituciones a d m i n i s t r a t i v a s c e n t r a l i z a d a s s o n :
a] L a p r e s i d e n c i a d e la r e p b l i c a .
b] L a s secretaras d e e s t a d o .
c] L o s d e p a r t a m e n t o s

administrativos.

d] L a p r o c u r a d u r a g e n e r a l d e la r e p b l i c a y la p r o c u r a d u r a general d e justicia del distrito f e d e r a l .


e] Los rganos agrarios. 1 8
L a s instituciones p a r a e s t a t a l e s s o n :
a] Los o r g a n i s m o s descentralizados.
b] L a s e m p r e s a s d e p a r t i c i p a c i n estatal, instituciones nacionales
de crdito, organizaciones auxiliares nacionales d e c r d i t o e instituciones n a c i o n a l e s d e seguros y d e fianzas.
c] Los fideicomisos. 1 ' 1
Nos v a m o s a r e f e r i r a algunos d e los m s i m p o r t a n t e s y c e r c a n o s
c o l a b o r a d o r e s del p r e s i d e n t e d e la repblica, c o m o son los secretarios d e e s t a d o y los jefes d e los d e p a r t a m e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s .

11

Vase Andr Hauriou, op. cit., pp. 459-400, y John I). Fcerick, The
problem of presidential inability-Will congress ever solve it7 en Fordham
Law Review, Nueva York, editada por los estudiantes de Fordham University
School of Law, vol. XXXH, num. 1. 1963, pp. 76, 100, 101, 110, 120-123 y 126.
" Vase Andrs Sena Rojas, La funcin constitucional...,
op. cit., pp.
227-230.
" Vase y comprese con Manual de organizacin del gobierno federal
197), Mxico, Secretara de la Presidencia, 1973, pp. 465-493.
" Esta clasificacin la realiza as el artculo tercero de la ley orgnica de
la administracin pblica federal.

70
3.

ORGANIZACIN DEL EJECUTIVO. I!


LOS SECRETARIOS

DE ESTADO Y LOS

JEFES

I)E

DEPARTAMENTO

ADMINISTRATIVO

L a constitucin d e n o m i n a secretarios del d e s p a c h o a los secretarios


d e estado, a quienes se suele c o n o c e r t a m b i n c o m o ministros, d e n o m i n a c i n q u e la ley f u n d a m e n t a l e m p l e a slo u n a vez, e n el a r t c u l o
29, al referirse al consejo d e ministros. E n la p r c t i c a , g e n e r a l m e n t e
se les conoce c o m o secretarios d e estado, a u n q u e antes d e 1917 los
t r m i n o s d e secretario y ministro se u s a b a n i n d i s t i n t a m e n t e . Al resp e c t o , se e x p i d i el 16 d e s e p t i e m b r e de 1877 u n a circular de la
secretara de h a c i e n d a , en la q u e se a c l a r : "5 V L a constitucin
l l a m a secretarios del d e s p a c h o a los f u n c i o n a r i o s cjue a u t o r i z a n las
d e t e r m i n a c i o n e s del p r e s i d e n t e y q u e le sirven d e consejeros. L a
d e n o m i n a c i n d e ministros,
q u e c o n f r e c u e n c i a se les d a , es imp r o p i a , t a n t o p o r q u e n o se usa p o r la constitucin, c u a n t o p o r q u e
ella es m s u s a d a respecto d e los f u n c i o n a r i o s cjue d e s e m p e a n esas
a t r i b u c i o n e s en las m o n a r q u a s y gobiernos imperiales." 1 6
L a institucin d e las secretaras d e e s t a d o es u n a d e las m s a n t i g u a s del M x i c o i n d e p e n d i e n t e . D o n M i g u e l H i d a l g o y Costilla d e sign dos secretarios: d e e s t a d o y, del d e s p a c h o , y d e g r a c i a y justicia. L a constitucin de A p a t z i n g n cre tres secretaras: de g u e r r a ,
d e h a c i e n d a y d e gobierno.
T a l y c o m o a f i r m a F r a g a , nuestras constituciones centralistas n u m e r a r o n las s e c r e t a r a s ; e n c a m b i o , las constituciones federalistas
d e j a r o n d i c h a e n u n c i a c i n a las leyes secundarias. 1 " E m p e r o , en los
congresos constituyentes federales t a m b i n existi la t e n d e n c i a a
n o m b r a r las secretaras d e estado en la constitucin. Asi, la comisin
d e constitucin del constituyente d e 1824, p r e s e n t el p r o y e c t o del
a r t c u l o 3 4 c r e a n d o c u a t r o secretaras: d e relaciones interiores y
exteriores; de g u e r r a y m a r i n a ; de h a c i e n d a , y de justicia y negocios
eclesisticos. L a comisin retir dicho a r t c u l o despus cjue el congreso
se p r o n u n c i en c o n t r a , a f i r m n d o s e q u e " e n la c o n s t i t u c i n n o se
d e b a f i j a r el n m e r o d e secretaras sino decirs n i c a m e n t e q u e las
h a b r p a r a el d e s p a c h o de los asuntos del p o d e r e j e c u t i v o y q u e su
n m e r o y otras c i r c u n s t a n c i a s r e g l a m e n t a r i a s se establecern por
decreto separado".17
D e igual f o r m a , el a r t c u l o 9 0 q u e se p u s o a consideracin del
congreso c o n s t i t u y e n t e d e 1916-1917 p o r p a r t e d e la comisin de
constitucin, se a l e j a b a del proyecto d e C a r r a n z a y n u m e r a b a siete
10

Stcphen Spenccr Goodspccd, op. cil., p. 173.


" Cabillo lraga, op. cil., p. J'JI ; y Arturo Gonzlez Coso, op. cil., pp. 143-

144. Crnicas de la constitucin

federal de 1824, op. cil., p. 023.

S E C R E T A R I O S 1)E ESTADO

V JEFES

DE

DEPARTAMENTO

71

secretaras d e e s t a d o ; P a u l i n o M a c h o r r o y N a r v e z , p r e s i d e n t e d e la
s e g u n d a comisin d e c o n s t i t u c i n , p r e s e n t u n v o t o p a r t i c u l a r e n el
s e n t i d o d e cjue f u e r a la ley s e c u n d a r i a la q u e d e t e r m i n a r a el n m e r o d e las secretaras de e s t a d o . 1 8
L a comisin d e constitucin del congreso c o n s t i t u y e n t e p r o p u s o u n a
n o v e d a d p a r a el d e r e c h o c o n s t i t u c i o n a l m e x i c a n o : la c r e a c i n d e los
d e p a r t a m e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s . E n la respectiva exposicin d e m o tivos a s e n t q u e : " P a r a el d e s e m p e o d e las labores del e j e c u t i v o ,
necesita ste de diversos rganos q u e se e n t i e n d a n c a d a u n o con los
diversos r a m o s d e la a d m i n i s t r a c i n . Estos r g a n o s del p o d e r e j e c u t i v o
son d e dos clases, s e g n la d o b l e f u n c i n d e d i c h o p o d e r , el c u a l
ejerce a t r i b u c i o n e s m e r a m e n t e polticas, c o m o c u a n d o c o n v o c a al
congreso a sesiones, p r o m u l g a u n a ley, etc., o m e r a m e n t e a d m i n i s trativas, r e f e r e n t e s a u n servicio p b l i c o q u e n a d a tiene cjue ver
con la poltica, tales c o m o los r a m o s de correos, telgrafos, s a l u b r i d a d ,
la e d u c a c i n p o p u l a r , cjue jjor r g i m e n f e d e r a l d e p e n d e slo del
e j e c u t i v o d e la u n i n en lo relativo al distrito y territorios. D e este
doble j u n t o de vista r e s u l t a n dos grujios d e r g a n o s del e j e c u t i v o ,
y son u n o s aquellos cjue e j e r c e n a t r i b u c i o n e s m e r a m e n t e polticas
o, c u a n d o m e n o s , a la vez jjolticas y a d m i n i s t r a t i v a s ; son los otros
los q u e a d m i n i s t r a n a l g n servicio jiblico q u e e n su f u n c i o n a m i e n t o
n a d a tiene cjue ver c o n la jjoltica y, m s t o d a v a , es m u y jjernicioso
que la jjoltica se mezcle en estos servicios, jnorque los desva d e
su o b j e t i v o n a t u r a l , q u e es la p r e s t a c i n al p b l i c o d e u n b u e n
servicio e n el r a m o q u e se les e n c o m i e n d a , y n a d a m s ; c u a n d o la
jxiltica se m e z c l a en estos asuntos, desde el a l t o p e r s o n a l d e los servicios pblicos, cjue n o se escoge ya segn la c o m p e t e n c i a , sino segn
sus relaciones jolticas, h a s t a el f u n c i o n a m i e n t o m i s m o del sistema
a d m i n i s t r a t i v o o f r e c e g r a n d e s dificultades. . . Al g r u j j o d e r g a n o s
polticos o p o l t i c o - a d m i n i s t r a t i v o s jjertenecen las secretaras de estado, cjue c o n s e r v a n e n el jjroyecto d e la comisin los m i s m o s lincamientos g e n e r a l e s q u e t e n a n e n la constitucin d e 1 0 5 7 . . . Al s e g u n d o
g r u p o d e r g a n o s del e j e c u t i v o , o sea a los m e r a m e n t e a d m i n i s t r a tivos, c o r r e s j j o n d e la c r e a c i n de u n a n u e v a clase d e e n t i d a d e s q u e
se l l a m a r n ' d e p a r t a m e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s ' , cuyas f u n c i o n e s e n n i n gn caso e s t a r n ligadas con la jxiltica, sino q u e se d e d i c a r n n i c a
y e x c l u s i v a m e n t e al m e j o r a m i e n t o d e c a d a u n o d e los servicios
pblicos, d e p e n d e r n d i r e c t a m e n t e del j e f e del e j e c u t i v o , n o r e f r e n d a r n los r e g l a m e n t o s y a c u e r d o s relativos a su r a m o , n o t i e n e n obligacin ni f a c u l t a d d e c o n c u r r i r a las c m a r a s a i n f o r m a r ni se les
Diario de los debates del congreso constituyente.
ji|>. 480-481.

1916-1917, op. cit., t. II,

^JJ

ORGANIZACIN DEL E J E C U T I V O . II

exigen c o n s t i t u c i o n a l r n e n t e c u a l i d a d e s d e t e r m i n a d a s p a r a p o d e r ser
n o m b r a d o s ; el presidente, q u e tiene la f a c u l t a d d e n o m b r a r l o s , q u e d a
con el d e r e c h o d e calificar sus a p t i t u d e s , q u e d e b e n ser p r i n c i p a l m e n t e
d e c a r c t e r profesional y tcnico. . . "

10

E n esta f o r m a se t r a t a b a de dividir a los c o l a b o r a d o r e s i n m e d i a t o s


del p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a : los secretarios d e e s t a d o con f u n c i o nes polticas y a d m i n i s t r a t i v a s c o n f a c u l t a d d e r e f r e n d o y obligacin de c o n c u r r i r a las c m a r a s p a r a i n f o r m a r , y los jefes d e dep a r t a m e n t o a d m i n i s t r a t i v o con f u n c i o n e s exclusivamente a d m i n i s trativas.
El p r o y e c t o d e a r t c u l o 9 0 q u e p r e s e n t a b a la comisin, e n su p a r t e
f i n a l i n d i c a b a la existencia d e los d e p a r t a m e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s ; p e r o
c o m o este a r t c u l o se retir p o r la oposicin q u e existi p a r a q u e se
n u m e r a r a n las secretaras d e estado, el a r t c u l o 90 q u e se a p r o b f u e
el del proyecto de C a r r a n z a q u e p a r a n a d a se refera a los d e p a r t a m e n t o s administrativos, q u e d a n d o n i c a m e n t e alusin a ellos e n
el a r t c u l o 92 p o r u n descuido del c o n s t i t u y e n t e ; a c e r t a d a m e n t e se
h a d i c h o q u e la constitucin, e n el a r t c u l o 92, s u p o n e su existencia,
p e r o n o la i m p o n e .
A h o r a bien, T e n a R a m r e z a f i r m a q u e la ley s e c u n d a r i a n o p u e d e
e q u i p a r a r a los jefes d e d e p a r t a m e n t o a d m i n i s t r a t i v o con los secretarios d e e s t a d o e n c u a n t o : a ] al r e f r e n d o , b] a l f u e r o y c] a la integracin del g a b i n e t e ; p e r o c o m o el d i c t a m e n d e la comisin q u e d
insubsistente, n o h a y i m p e d i m e n t o constitucional p a r a q u e se o c u p e n
t a m b i n d e cuestiones polticas. 2 0
P a r a I g n a c i o B u r g o a , la situacin d e los jefes d e d e p a r t a m e n t o
n o es s u s t a n c i a l m e n t e d i f e r e n t e d e la q u e g u a r d a n los secretarios d e
estado, ya q u e u n o s y otros son simples c o l a b o r a d o r e s del p r e s i d e n t e
d e la r e p b l i c a , q u i e n los n o m b r a y r e m u e v e l i b r e m e n t e ; B u r g o a
a f i r m a q u e se suele a r g u m e n t a r q u e las secretaras se o c u p a n d e cuestiones m s i m p o r t a n t e s q u e los d e p a r t a m e n t o s d e estado. 2 1
R e s p e c t o a las a n t e r i o r e s opiniones d e dos distinguidos constitucionalistas, h a y q u e t e n e r e n c u e n t a q u e el consejo d e ministros n o
es lo m i s m o q u e el gabinete, p o r q u e el p r i m e r o slo existe p a r a u n
caso especfico. L a constitucin, al n o m e n c i o n a r a los i n t e g r a n t e s
del consejo d e ministros y p e r m i t i r su precisin a la ley s e c u n d a r i a ,
d e j a a m p l i o m a r g e n p a r a legislar y l e g a l m e n t e se h a a c o s t u m b r a d o
incluir e n el consejo a los jefes d e d e p a r t a m e n t o a d m i n i s t r a t i v o y
al p r o c u r a d o r g e n e r a l d e la r e p b l i c a , lo q u e e n n u e s t r a o p i n i n es
c o m p l e t a m e n t e constitucional.
" Ibid.,
20
21

SECRETARIOS DE ESTADO

Y J E F E S DE DEPARTAMENTO

Es m u y difcil p o d e r sostener q u e u n a secretara d e e s t a d o es m s


i m p o r t a n t e o se o c u p a d e m a t e r i a s m s i m p o r t a n t e s q u e u n d e p a r t a m e n t o a d m i n i s t r a t i v o . T n g a s e slo e n c u e n t a al d e p a r t a m e n t o del
distrito f e d e r a l y se v e r q u e i n d u d a b l e m e n t e es m s i m p o r t a n t e
q u e m u c h a s secretaras d e estado, y, d e s d e luego, q u e el j e f e d e
ese d e p a r t a m e n t o se o c u p a d e cuestiones polticas.
As, las d i f e r e n c i a s e n t r e los secretarios d e e s t a d o y los j e f e s d e
departamento son:
a] Los p r i m e r o s tienen la f a c u l t a d d e r e f r e n d o ; los segundos no.
b] L o s p r i m e r o s son "altos f u n c i o n a r i o s " , y c o m o tales g o z a n d e
f u e r o y son sujetos del j u i c i o d e responsabilidad p o l t i c a ; los seg u n d o s no.
c] A los p r i m e r o s se les f i j a n requisitos constitucionales p a r a p o d e r
ser n o m b r a d o s ; a los segundos no.
El a r t c u l o 91 c o n s t i t u c i o n a l d i s p o n e q u e : " P a r a ser secretario del
d e s p a c h o se r e q u i e r e : ser c i u d a d a n o m e x i c a n o p o r n a c i m i e n t o , e s t a r
e n ejercicio d e sus d e r e c h o s y t e n e r t r e i n t a aos c u m p l i d o s . " C l a r a m e n t e se ve q u e se p i d e n tres requisitos q u e p e r m i t e n casi c o m p l e t a
libertad al p r e s i d e n t e p a r a n o m b r a r a sus secretarios. Q u i z slo
q u e p a c o m e n t a r q u e la n a c i o n a l i d a d p o r n a c i m i e n t o , q u e h a sido
j u s t i f i c a d a p o r la t e o r a , 2 2 es requisito q u e n o se exige e n otros p a ses, y q u e el h e c h o d e n o exigirlo h a d a d o en ellos resultados p o sitivos. R e c o r d e m o s el caso d e H e n r y Kissinger c o m o j e f e del d e p a r t a m e n t o d e e s t a d o n o r t e a m e r i c a n o ; p e r o claro q u e p u e d e resultar
preferible n o c o r r e r riesgos y exigir la n a c i o n a l i d a d p o r n a c i m i e n t o .
P o d e m o s c o n c l u i r q u e la situacin a d m i n i s t r a t i v a y poltica d e los
secretarios d e e s t a d o y los jefes d e d e p a r t a m e n t o a d m i n i s t r a t i v o son
similares, p u e s las diferencias e n t r e ellos n o son m u y g r a n d e s , a m n
de q u e incluso c o n s t i t u c i o n a l r n e n t e se les est a p r o x i m a n d o , c o m o
lo i n d i c a la r e f o r m a al s e g u n d o p r r a f o del a r t c u l o 9 3 p a r a q u e los
jefes d e d e p a r t a m e n t o a d m i n i s t r a t i v o y otros f u n c i o n a r i o s p u e d a n
ser citados p o r c u a l q u i e r a d e las c m a r a s , a fin de q u e i n f o r m e n
c u a n d o se d i s c u t a u n a ley o se estudie u n negocio c o n c e r n i e n t e a su
actividad.
El a r t c u l o 10 d e la ley o r g n i c a de la a d m i n i s t r a c i n p b l i c a
federal d i s p o n e q u e : " L a s secretaras d e e s t a d o y los d e p a r t a m e n t o s
administrativos t e n d r n igual r a n g o , y e n t r e ellos n o h a b r , p o r lo
tanto, p r e e m i n e n c i a a l g u n a . "
E n t r e las secretaras de e s t a d o a c t u a l m e n t e n o existe n i n g u n a jer a r q u a ; situacin d i f e r e n t e f u e c u a n d o la p r o p i a constitucin d e
1857 estableci q u e las f a l t a s absolutas o t e m p o r a l e s del p r e s i d e n t e

pp. 477-478.

Felipe Tena Ramrez, op. cit., p. 453.


Ignacio Burgoa, oh cit., pp. 871-872.

73

Serafn Ortiz Ramrez, op. cit., p. 455.

74

ORGANIZACIN

DEL E J E C U T I V O .

II

d e la r e p b l i c a d e b a n ser suplidas p o r el secretario d e relaciones


exteriores, y si ste n o exista o estaba i m p e d i d o , p o r los otros secretarios e n el o r d e n q u e estableciera la ley respectiva. E n r e a l i d a d ,
existen a l g u n a s secretaras q u e son m u y i m p o r t a n t e s . S t e p h e n S p e n c e r
G o o d s p c e d o p i n a q u e , a p a r t i r d e 1917, las secretaras m s i m p o r t a n t e s son las d e g u e r r a , h a c i e n d a y g o b e r n a c i n . 2 8 E n la p r c tica, d u r a n t e varios sexenios la secretara d e g o b e r n a c i n , p o r la
ndole d e su p r o p i a c o m p e t e n c i a , h a t e n i d o u n a especial f u e r z a , y el
secretario d e g o b e r n a c i n h a a c t u a d o c o m o j e f e del g a b i n e t e o c o m o
s e g u n d o h o m b r e f u e r t e del pas, despus del p r e s i d e n t e de la repblica.
E n a l g u n o s pases se a d m i t e la f i g u r a del ministro sin cartera, o
sea, d e q u i e n t e n i e n d o el n o m b r a m i e n t o d e m i n i s t r o n o est a c a r g o d e n i n g n ministerio, p e r o auxilia al p r e s i d e n t e a establecer la
o r i e n t a c i n poltica g e n e r a l del pas. 2 1 E n M x i c o a c t u a l m e n t e n o
se c o n o c e d i c h a f i g u r a . E m p e r o , e n la ley d e secretaras y d e p a r t a m e n t o s d e e s t a d o d e 1946 se a d m i t a la existencia d e h a s t a dos secretarios sin c a r t e r a con el o b j e t o d e q u e a u x i l i a r a n al p r e s i d e n t e
d e la r e p b l i c a ; esa disposicin se d e r o g p o r q u e t r a j o consigo p r o b l e m a s polticos. 2 5
E n t r e las cuestiones q u e se h a n p l a n t e a d o respecto a los secretarios
de e s t a d o y jefes d e d e p a r t a m e n t o , se e n c u e n t r a la d e si d e b e n p r e s e n tar su r e n u n c i a o si cesan a u t o m t i c a m e n t e en sus cargos al t r m i n o
del c o r r e s p o n d i e n t e sexenio. 2 " E s a a l t e r n a t i v a n o tiene m a y o r i m p o r t a n c i a , d a d o q u e el p r e s i d e n t e n o m b r a y r e m u e v e l i b r e m e n t e a los
secretarios d e e s t a d o y jefes d e d e p a r t a m e n t o . G e n e r a l m e n t e present a r n su r e n u n c i a al p r e s i d e n t e q u e los n o m b r ; p e r o si a l g u n o n o
lo hiciere, al n o m b r a r s e el n u e v o secretario o jefe, el a n t e r i o r cesar
a u t o m t i c a m e n t e e n sus funciones.
El p r e s i d e n t e de la r e p b l i c a en c u a l q u i e r m o m e n t o p u e d e pedirle a u n secretario de e s t a d o o j e f e de d e p a r t a m e n t o q u e p r e s e n t e
su r e n u n c i a , y as se h a h e c h o en m u c h a s ocasiones: a la r u p t u r a
d e C r d e n a s con Calles, C r d e n a s r e e s t r u c t u r su g a b i n e t e p a r a sacar
a los e l e m e n t o s callistas. E n ocasiones, se q u e d a n p e r s o n a s del antiguo rgimen q u e n o son d e t o d o el a g r a d o del p r e s i d e n t e y stos,
en el t r a n s c u r s o d e l sexenio, p r e s e n t a n su r e n u n c i a c o m o a c o n t e c i
con U r u c h u r t u en la p o c a d e D a z O r d a z .
M s cerca e n el t i e m p o , d u r a n t e el p e r o d o del p r e s i d e n t e E c h e "54 Stephen Spentcr Goodspced, op. cit., p. 09.
Pao lo Bisca rcll di Ruffia, Derecho constitucional,
1905, p. 458.
* Evangelia A. Castro, op. cit-, p. 78.
M
Ib id., p. 79.

Madrid, Ed. Tccnos,

SECRETARIOS DE ESTADO

V JEFES

DE D E P A R T A M E N T O

75

v e n a o c u r r i e r o n c a m b i o s i m p o r t a n t e s e n las secretaras y d e p a r t a m e n t o s d e estado. P o r e j e m p l o : u n o d e los h o m b r e s pblicos m s


i m p o r t a n t e s al c o m i e n z o d e ese sexenio era Alfonso M a r t n e z D o mnguez, j e f e del d e p a r t a m e n t o del distrito f e d e r a l , q u i e n p r e s e n t
su r e n u n c i a c o m o c o n s e c u e n c i a del p r o b l e m a del 10 de j u n i o de 1971,
f e c h a e n la q u e e s t u d i a n t e s f u e r o n a t a c a d o s p o r u n g r u p o a r m a d o
d e n o m i n a d o "los h a l c o n e s " q u i e n e s al p a r e c e r c o b r a b a n e n las n m i n a s del d e p a r t a m e n t o . E n esta f o r m a s e o p i n el p r e s i d e n t e
se d e s h a c a d e u n p e r s o n a j e i m p o r t a n t e y p o d e r o s o f u e r a d e su
g r u p o , y ligado con el l i c e n c i a d o D a z O r d a z . 2 7
C u a n d o el secretario d e h a c i e n d a y c r d i t o p b l i c o , Lic. H u g o 15.
M a r g i n , p r e s e n t su r e n u n c i a , se o p i n q u e esa r e n u n c i a se d e b a
a q u e el licenciado M a r g i n n o e s t a b a de a c u e r d o con la poltica
h a c e n d a r a del p r e s i d e n t e ; ste le rest i m p o r t a n c i a a la r e n u n c i a
al d e c l a r a r : " d e todas m a n e r a s , las f i n a n z a s del pas se m a n e j a n
desde la p r e s i d e n c i a d e la r e p b l i c a " .
H a y q u e a s e n t a r q u e a l g u n o s secretarios d e e s t a d o r e p i t e n en el c a r g o o e n o t r a s e c r e t a r a d e estado. H a s t a 1934, m s del 5 0 % d e
los secretarios d e e s t a d o h a b a n servido e n ese nivel c o n otros p r e sidentes. D e los 17 secretarios y jefes del g e n e r a l A b e l a r d o L . R o drguez, 15 ya lo h a b a n sido c o n a l g u n o d e los p r e s i d e n t e s a n t e r i o res. E s t a situacin f u e c a m b i a d a p o r C r d e n a s al r o m p e r c o n C a l l e s
y m o d i f i c a r su g a b i n e t e . 2 8 D e los g a b i n e t e s a p a r t i r d e 1920, e n los
p r i m e r o s c u a t r o , r e p i t i e r o n en p r o m e d i o u n 6 0 % , y en los siguientes
el p r o m e d i o es d e 16%. 2 ! l
P e t e r H . S m i t h en u n estudio q u e realiz, p u s o de relieve q u e
d u r a n t e el p e r o d o de 1946-1971, de 137 designaciones d e secretarios de estado, 36 f u e r o n h e c h a s a p e r s o n a s q u e ya o c u p a b a n u n
cargo d e ese n i v e l ; 31 f o r m a b a n p a r t e del s u b g a b i n e t e ; 21 e r a n
b u r c r a t a s de la f e d e r a c i n ; 13 e r a n g o b e r n a d o r e s ; 11 e r a n senadores; 8 e r a n dirigentes centrales del PRI; 5 e r a n directores d e
empresas oficiales o semioficiales; 2 e r a n b u r c r a t a s locales; 2 e r a n
lderes sindicales, y 6 a p e r s o n a s e n otros puestos pblicos. T a m b i n
se d a n las cifras siguientes: 8 7 5 novicios l a b o r a r o n c o n u n n i c o

a
Jorge Carpizo, Mxico, poder ejecutivo...,
op. cit., pp. 87-88.
* Ensayo elaborado en la Universidad de Wanvick, Inglaterra: El sistema
poltico mexicano: anlisis de los gabinetes de 1920 a la lecha, Secretarla
de! Patrimonio Nacional, 1973. Para estos clculos consider como gabinete
a los secretarios de estado, los directores de las mayores empresas y organismos
estatales como PI MI X e ISSSTE, y al regente del distrito federal.
1,1
lliid.

76

ORGANIZACIN DFJ. EJECUTIVO. II

p r e s i d e n t e ; 294 p u d i e r o n m a n t e n e r s e c o n el siguiente; 122 con tres,


y slo u n o logr sobrevivir con siete presidentes. -
E n t r e a l g u n o s d e los casos d e personas q u e repitieron c o m o secretarios d e e s t a d o o jefes d e d e p a r t a m e n t o , p o d e m o s m e n c i o n a r a
E d u a r d o S u r e z , M a r t e R . G m e z , Ezequiel Padilla, E m i l i o P o r t e s
Gil, A n t o n i o O r t i z M e n a y E r n e s t o P. U r u c h u r t u .

4.

j
I.
I
,
^

EL

GABINETE

E n M x i c o , al igual q u e e n G r a n B r e t a a y Estados U n i d o s d e
A m r i c a , el g a b i n e t e es u n a institucin e x t r a c o n s t i t u c i o n a l , ya q u e
n o se e n c u e n t r a r e g l a m e n t a d a e n la ley f u n d a m e n t a l ni e n n i n g u n a
n o r m a s e c u n d a r i a . El g a b i n e t e es la r e u n i n d e los principales colab o r a d o r e s del p r e s i d e n t e q u e lo asesoran sobre los p u n t o s q u e el
p r o p i o p r e s i d e n t e desea. E s t e n m a n o s del p r e s i d e n t e c o n v o c a r o
n o al g a b i n e t e . El p r e s i d e n t e p u e d e o p t a r por e s c u c h a r las opiniones de sus m s c e r c a n o s c o l a b o r a d o r e s en f o r m a s e p a r a d a . E m p e ro, algunos presidentes m e x i c a n o s s h a n a c o s t u m b r a d o r e u n i r al
g a b i n e t e con c i e r t a p e r i o d i c i d a d o p a r a asuntos de especial i m p o r t a n c i a . P o r e j e m p l o , C r d e n a s , a n t e la n e g a t i v a d e las e m p r e s a s
p e t r o l e r a s p a r a c u m p l i r c o n el l a u d o y el fallo d e la s u p r e m a corte
q u e las obligaba a a u m e n t a r los salarios a sus t r a b a j a d o r e s , cit al
g a b i n e t e p a r a c o n o c e r sus opiniones sobre las m e d i d a s q u e d e b a n
realizarse si las e m p r e s a s persistan en n o q u e r e r a c a t a r ese l a u d o . 3 1
Se h a o p i n a d o q u e r e a l m e n t e el p r e s i d e n t e m e x i c a n o n o tiene gabinete, lo q u e r e d u n d a e n p o c a c o o r d i n a c i n e n t r e los organismos
federales, h a c i n d o s e m u y difcil conseguir la u n i d a d de accin e n t r e
a q u e l l o s q u e d e b e n f o r m u l a r la poltica en u n d e t e r m i n a d o c a m p o . n 2
T a l a f i r m a c i n n o es c o m p l e t a m e n t e cierta, p u e s t o q u e h a sido c a d a
p r e s i d e n t e el q u e d e c i d e si t r a b a j a o n o con el g a b i n e t e , y m u c h o s
s h a n utilizado esta institucin.
Y a a s e n t a m o s q u e g a b i n e t e n o es s i n n i m o de consejo de ministros. E s t e l t i m o slo f u n c i o n a en caso d e q u e el p r e s i d e n t e d e la
m p e i c r H. Sinitli, La movilidad poltica en el Mxico contemporneo, cu
Lecturas de poltica mexicana, Mxico, El Colegio de Mxico, 1977, pp. 143
y 147.
Lzaro Crdenas, Obras. 1Apuntes 9I3-19J0, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1972, t. i, p. 387.
" Miguel S. Wionczek, Antecedentes e instrumentos de la planeacin de
Mxico, en Bases para la planeacin econmica y social de Mxico, Mxico,
Siglo XXI, 1974, p. 63.

El. GABINETE

repblica d e c i d a solicitar al congreso d e la u n i n la suspensin


g a r a n t a s individuales, y su integracin est e s p e c i f i c a d a en el
tculo 6 d e la ley o r g n i c a de la a d m i n i s t r a c i n p b l i c a f e d e r a l :
secretarios d e estado, los jefes d e d e p a r t a m e n t o a d m i n i s t r a t i v o y
p r o c u r a d o r general d e la r e p b l i c a , presididos p o r el p r e s i d e n t e
la m i s m a .

77
de
arlos
el
de

E n c a m b i o , el g a b i n e t e suele reunirse p e r i d i c a m e n t e p a r a e x a m i n a r a s u n t o s generales, lneas polticas y a s u n t o s p a r t i c u l a r e s ; la


a g e n d a del g a b i n e t e la d e t e r m i n a , c o m o ya decamos, el p r e s i d e n t e .
Su i n t e g r a c i n n o est d e t e r m i n a d a e n n i n g u n a ley ni r e g l a m e n t o ,
p o r t a n t o , el p r e s i d e n t e tiene libertad p a r a d e t e r m i n a r su c o m p o sicin y as lo h a h e c h o e n la r e a l i d a d ; g e n e r a l m e n t e se c o m p o n e
de los secretarios de estado, los jefes d e d e p a r t a m e n t o a d m i n i s t r a tivo, el p r o c u r a d o r g e n e r a l d e la r e p b l i c a y otros f u n c i o n a r i o s .
Calles incluy al p r o c u r a d o r g e n e r a l d e justicia del distrito f e d e r a l ;
O r t i z R u b i o , a su secretario p a r t i c u l a r . 3 8
T a m b i n se p u e d e h a b l a r del g a b i n e t e en sentido a m p l i o o " g a b i n e t o t c " q u e incluye al g a b i n e t e , m s u n a serie d e f u n c i o n a r i o s d e
los p r i n c i p a l e s o r g a n i s m o s descentralizados y e m p r e s a s de p a r t i c i p a c i n estatal c o m o P E M E X , I M S S , comisin federal de electricidad,
ISSSTE, etc. L a f o t o g r a f a oficial q u e se a c o s t u m b r a t o m a r con el
presidente d e la r e p b l i c a al inicio del sexenio, es del g a b i n e t e en
sentido a m p l i o ; es decir, incluye a los f u n c i o n a r i o s q u e n o i n t e g r a n
el g a b i n e t e en sentido estricto.
L a composicin de los gabinetes h a ido c a m b i a n d o . D e 1920 a
1940, el 3 9 % d e sus m i e m b r o s tena a l g n r a n g o militar. E n el
gabinete d e O b r e g n h a b a doce generales, y de los restantes once, la
mayora tena a l g u n a experiencia castrense. A p a r t i r d e 1940, los
militares son asignados a secretaras " p r o f e s i o n a l e s " c o m o la d e la d e fensa, m a r i n a , o el ex d e p a r t a m e n t o d e la industria militar. D e 1946
a nuestros das, slo u n general h a o c u p a d o u n c a r g o " n o p r o f e sional", y ste f u e Alfonso C o r o n a del Rosal, en el d e p a r t a m e n t o
del distrito federal. 3 4
E n la integracin de los g a b i n e t e s h a n t e n i d o p r e d o m i n i o e n p r i mer l u g a r los a b o g a d o s , y despus los ingenieros.

:t1
Stcplien Spencer Goodspccd, op. cl., pp. 92, 105 y 175.
" El sistema poltico mexicano: anlisis de los gabinetes ile 1920 a la echa,
op. cl., sin numeracin.

LOS
ORGANIZACIN

78
5.

LA OFICINA DEL

HILL E J E C U T I V O .

PRESIDENTE

El p r e s i d e n t e c u e n t a con auxiliares directos q u e son u n a especie de


" e s t a d o m a y o r civil". - ' 15
E n 1970, lo (jue p o d e m o s l l a m a r la oficina del p r e s i d e n t e o, corno
o f i c i a l m e n t e se le d e n o m i n a , la presidencia d e la r e p b l i c a , e s t a b a
i n t e g r a d a p o r : a ] secretara p r i v a d a , b] secretara auxiliar, c] e s t a d o
m a y o r presidencial, d] direccin general de a d m i n i s t r a c i n y e] direccin general de d i f u s i n y relaciones pblicas. Estas oficinas c o n t a b a n
con 36 f u n c i o n a r i o s cuyos n o m b r e s se listaban en el d o c u m e n t o
oficial.'"' 0
E n 1973, en el Manual
de organizacin
del gobierno federal?'
la
oficina del p r e s i d e n t e se i n t e g r a b a c o n la secretara p r i v a d a , el e s t a d o
m a y o r presidencial y la direccin general d e a d m i n i s t r a c i n , y se
listaban e n ella 28 f u n c i o n a r i o s . E n el p r o p i o Manual
se especificab a n cules e r a n las f u n c i o n e s de esas d e p e n d e n c i a s .
El a r t c u l o 8 de la ley o r g n i c a de la a d m i n i s t r a c i n p b l i c a f e d e ral d i s p o n e q u e : " P a r a e s t u d i a r y d a r f o r m a a los a c u e r d o s presidenciales, c o m p i l a r las leyes y decretos p r o m u l g a d o s , los r e g l a m e n t o s ,
a c u e r d o s y resoluciones e x p e d i d o s p o r el p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a ; p a r a e s t u d i a r y p r o m o v e r las m o d i f i c a c i o n e s q u e d e b a n hacerse
a la a d m i n i s t r a c i n p b l i c a y c o o r d i n a r y e v a l u a r su e j e c u c i n ; as
c o m o p a r a la a t e n c i n d e servicios de d i f u s i n y relaciones pblicas,
el t i t u l a r del p o d e r e j e c u t i v o f e d e r a l c o n t a r c o n las u n i d a d e s respectivas, a d e m s d e aquellas d e asesora y a p o y o tcnico y d e coord i n a c i n e n reas prioritarias q u e el p r o p i o e j e c u t i v o d e t e r m i n e , d e
a c u e r d o con el p r e s u p u e s t o a s i g n a d o a la presidencia d e la r e p blica."

6.

LOS P R E S I D E N T E S

DE

I'RESMIENTES

DE

MXICO

79

11

MEXICO

Jos I t u r r i a g a e n u n i n t e r e s a n t e ensayo n o s p r o p o r c i o n a a l g u n o s
datos 118 sobre los presidentes d e n u e s t r o p a s : desde la i n d e p e n d e n c i a
35
Manuel Caica,Pclayo, Derecho constitucional comparado, Madrid, Revista de Occidente, 1964, p. 373. Vase Maurice Diivcrgcr, op. cit., pp. 330-331, y
Time, 4 de agosto de 1975, sobre datos acerca de la oficina o despacho del
presidente norteamericano.
"Manual de organizacin del gobierno /citerai. 1969-197.0, Mxico, Secretara de la Presidencia, 1969, pp. 157-159.
" Ibid., pp. 135-139.
Jos Iturriaga, op. cil., pp. 3-5.

y hasta el sexenio del p r e s i d e n t e Rui/. C o r t i n e s , en esos 137 a o s


dos meses y tres das, se registraron 112 c a m b i o s g u b e r n a m e n t a l e s ,
habiendo tenido cada gobierno una duracin promedio de un a o
y tres meses.
E n slo 59 a o s y f r a c c i n , h u b o 95 c a m b i o s del t i t u l a r del p o d e r
e j e c u t i v o ; as, a c a d a u n o d e esos g o b e r n a n t e s le c o r r e s p o n d e e n
p r o m e d i o u n lapso a p r o x i m a d o d e siete meses. E n 18 ocasiones h e m o s
tenido dos g o b e r n a n t e s s i m u l t n e o s , y c a d a u n o d e ellos se h a ost e n t a d o c o m o el legtimo. M x i c o , a p a r t i r d e su i n d e p e n d e n c i a , ha
tenido 5 9 presidentes, y a l g u n o s d e ellos h a n o c u p a d o la p r e s i d e n c i a
en varias ocasiones.

La siguiente lista de los presidentes de Mxico, est tomada de


Mexicano:
sta es tu constitucin,
op. cil., pp. 217-221:
Guadalupe Victoria (10 de octubre de 1824 - 1" de abril de 1829);
Vicente Guerrero ( l 9 de abril de 1829 17 de diciembre de 1829) ; Jos
Mara Bocanegra (18 de diciembre de 1829 - 23 de diciembre de 1829) :
Pedro Velez asociado de Lucas Alamn y Luis Q u i n t a n a r (23 de diciembre de 1829 31 de diciembre de 1829) ; Anastasio Bustamante
(vicepresidente en funciones) ( l v de enero de 1830 13 de agosto de
1832), (19 de abril de 1837 - 17 de marzo de 1839), (11 de julio
de 1839 22 de septiembre de 1811) ; Melchor Mzquiz (1-1 de agosto de
1832 2G de diciembre de 1832) ; Manuel Gmez Pedraza (24 de diciembre de 1832 - 31 de marzo de 1833); Valentn Gmez Farfas ( l 9 (le
abril de 1833 - 15 de mayo de 1833), (2 de junio de 1833 - 17 de j u n i o
de 1833), (6 de julio de 1833 - 27 de octubre de 1833), (5 de diciembre de 1833 - 23 de abril de 1834), (2-1 de diciembre de 1846 - 20
de marzo de 1847) ; Antonio Lpez de Santa Atina (10 de mayo
de 1833 - 2 d e j u n i o de 1833), (18 de j u n i o de 1833 6
de julio de 1833), (28 de octubre de 1833 - 4 de diciembre de
1833), (24 de abril de 1834 - 27 de enero de 1835), (18 de marzo
de 1839 - 9 de julio de 1839), (10 de octubre de 1841 - 25 de octubre de 1842), (5 de marzo de 1843 - 3 de octubre de 1813), (4 de junio
de 1844 - 12 de septiembre de 1844), (21 de marzo de 1847 - 31 de
marzo de 1847), (20 de mayo de 1817 - 15 de septiembre de 1817),
(20 de abril de 1853 - 9 de agosto de 1855); Miguel Barragn (28 de
enero de 1835 2 de noviembre de 1835), (3 de noviembre l p
de marzo de 1836); Jos J u s t o Corro (2 de marzo de 1836 18 de
abril de 1837) ; Nicols Bravo (10 de julio de 1839 - 17 de julio
de 1839), (26 de octubre de 1842 - 5 de marzo de 1843), (29 de julio de 1846 (i de agosto de 1846); Francisco Javier Echeverra (22
de septiembre de 1841 10 de octubre de 1841); Valentn Canalizo
(I de octubre de 1843 3 de junio de 1844); [os Joaqun de Herrera
(12 de septiembre de 1841 20 de septiembre de 1844), (6 ele diciembre de 1811 - 30 de diciembre de 1815), (2 de junio de 1848 - 15

! g 14 ACION i
*
. B -

ORGANIZACIN DEL EJECUTIVO.

II

t lc

enero ile 1851); Mariano Paredes ilc Arrillaga (3 de enero de 1846


29 de julio de 184G) ; Jos Mariano Salas ((i de agosto de 1846
23 de diciembre de 1846); Pedro Mara Anaya (2 de abril de 1847
20 de mayo de 1847), (14 de noviembre de 1847 7 de enero de
1848); Manuel de la Pea y Pea (22 de septiembre de 1847 12
de noviembre de 1847), (8 de enero de 1848 3 de j u n i o de 1848);
Mariano Arista (15 de enero de 1851 4 de enero de 1853) ; J u a n
Bautista Cevallos (5 de enero de 1853 7 de febrero de 1853) ; Manuel M. Lombardini (7 de febrero de 1853 - 20 de abril de 1853) ;
Martn Carrera (14 de agosto de 1855 12 de septiembre de 1855);
Rmulo Daz de la Vega (12 de septiembre de 1855 3 de octubre de
1855) ; J u a n Alvarez (4 de octubre de 1855 10 de diciembre de 1855) ;
Ignacio Comonfort (11 de diciembre de 1855 30 de noviembre de
1857), (I 9 de diciembre de 1857 - 20 de enero de 1858) ; Benito Jurez
(19 de enero de 1858 - 18 de julio de 1872); Flix Zuloaga (21 de
enero de 1858 - 24 de diciembre de 1858), (24 de enero de 1859 2 de febrero de 1859), (9 de mayo de 1860 - 10 de mayo de 1860);
Manuel Robles Pezucla (23 de diciembre de 1858 21 de enero de
1859); Miguel Miramn (2 de febrero de 1859 - 12 de agosto de 1860),
(15 de agosto de 1860 24 de diciembre de 1860); J . Ignacio Pavn
(13 de agosto de 1860 14 de agosto de 1860); Sebastin Lerdo de
T e j a d a (19 de julio de 1872 - 20 de noviembre de 1876); Jos Mara
Iglesias (28 de octubre de 1876 - 1877); Porfirio Daz (23 de noviembre
de 1876 - 11 de diciembre de 1876), (16 de febrero de 1877 - 4 de
mayo de 1877), (5 de mayo de 1877 - 30 de noviembre de 1880), ( l 9
de diciembre de 1884 25 de mayo de 1911); J u a n N. Mndez (6 de
diciembre de 1876 - 17 de febrero de 1877); Manuel Gonzlez (1
de diciembre de 1880 30 de noviembre de 1884) ; Francisco Len de
la Barra (25 de mayo de 1911 6 de noviembre de 1911); Francisco
I. Madero (6 de noviembre de 1911 19 ce febrero de 1913); Pedro
La se u rain (19 de febrero de 1913 - de las 10.30 p. m. a las 11.00 p. m.) ;
Victoriano H u e r t a (19 de febrero de 1913 15 de julio de 1914); Vcnustiano Carranza (26 de marzo de 1913 - 30 de abril de 1917), ( l 9 de
mayo de 1917 21 de mayo de 1920) ; Francisco Carbajal (15 de julio
de 1914 13 de agosto de 1914); Fulalio Gutirrez (3 de noviembre de
1914 16 de enero de 1915); Roque Gonzlez Garza (16 de enero
de 1915 10 de j u n i o de 1915); Francisco Lagos Chzaro (10 de junio
de 1915 14 de octubre de 1915) ; Adolfo de la H u e r t a ( l 9 de junio
30 de noviembre de 1920); Alvaro Obregn ( l 9 de diciembre de 1920
-30 de noviembre de 1924); Plutarco Elias Calles ( l 9 de diciembre
de 1924 - 30 de noviembre de 1928); Emilio. Portes Gil ( l 9 de diciembre de 1928 - 5 de febrero de 1930); Pascual Ortiz R u b i o (5 de febrero
de 1930 2 de septiembre de 1932) ; Abelardo L. Rodrguez. (3 de septiembre de 1932 30 de noviembre de 1934); Lzaro Crdenas (I 9 de
diciembre de 1934 30 de noviembre de 1940); Manuel vila Camacho
(I 9 de diciembre de 1940 30 de noviembre de 1946) ; Miguel Alemn
Valds (!'' de diciembre de 1946 - 30 de noviembre de 1952); Adolfo

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LOS PRESIDENTES DE MXICO

81
R . n z C o i c s ( I 9 de diciembre de I 9 5 2
xn ,
Adolfo Lpez Mateos (f l 9 d e , r ,
~ 3 0 d c " " v i e m b r e de 1958W
1964}- r,.i,
diciembre de 1958
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>-">V . Gustavo Daz Ordaz f 1l 9 ,ir
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30 de noviembre dc 11976
I^a j /
9 n b r e de 1970 J76
1976-,.
> ' Jos Lpez Portillo ( i d c diciembre d e

INICIATIVA LEGISLATIVA

\ 1. LAS

FACULTADES

PRESIDENCIALES^

.E1 p r e s i d e n t e m e x i c a n o tiene mltiples f a c u l t a d e s , y estas p r o v i e n e n


d e tres g r a n d e s f u e n t e s : la c o n s t i t u c i n , las leyes o r d i n a r i a s y el
sistema poltico/*
C o m o e j e m p l o d e f a c u l t a d e s constitucionales p o d e m o s m e n c i o n a r : la d e n o m b r a m i e n t o , las q u e e j e r c e e n m a t e r i a i n t e r n a c i o n a l y
las d e iniciativa d e ley, p r o m u l g a c i n y e j e c u c i n d e las leyes.
E n t r e las f a c u l t a d e s q u e p r o v i e n e n d e leyes o r d i n a r i a s p o d e m o s
m e n c i o n a r : su i n t e r v e n c i n e n los o r g a n i s m o s descentralizados y e m presas d e p a r t i c i p a c i n estatal y su intromisin en los m e d i o s masivos
d e c o m u n i c a c i n . D e b e tenerse en c u e n t a q u e h a y f a c u l t a d e s q u e se
e n c u e n t r a n t a n t o e n la constitucin c o m o e n leyes s e c u n d a r i a s ; p o r
e j e m p l o , es m u y i m p o r t a n t e la f a c u l t a d del p r e s i d e n t e p a r a design a r a sus m s c e r c a n o s colaboradores, a t r i b u c i n cuyo f u n d a m e n t o
es el a r t c u l o 8 9 constitucional. Sin e m b a r g o , leyes o r d i n a r i a s t a m bin le c o n c e d e n f a c u l t a d e s d e n o m b r a m i e n t o , tal y c o m o a c o n t e c e
c o n diversas clases d e m a g i s t r a d o s y jueces, as c o m o c o n f u n c i o n a r i o s
d e o r g a n i s m o s descentralizados y e m p r e s a s d e p a r t i c i p a c i n estatal.
E n m a t e r i a e c o n m i c a , sus f a c u l t a d e s d e r i v a n t a m b i n t a n t o d e la
constitucin c o m o d e la ley o r d i n a r i a .
C o m o e j e m p l o s d e f a c u l t a d e s q u e p r o v i e n e n d e l sistema poltico,
p o d e m o s m e n c i o n a r : su p a p e l c o m o j e f e d e l PRI, la designacin
d e su sucesor y d e los gobernadores.* J
V^os t r a t a d i s t a s h a n a c o s t u m b r a d o d i v i d i r las f u n c i o n e s d e l p o d e r
e j e c u t i v o e n polticas y a d m i n i s t r a t i v a s . 2 C o m o r g a n o poltico se
e n c a r g a d e las relaciones c o n los otros p o d e r e s , la r e p r e s e n t a c i n
i n t e r n a c i o n a l , las relaciones con las organizaciones polticas y el desarrollo del sistema poltico e n g e n e r a l . C o m o r g a n o a d m i n i s t r a t i v o
se e n c a r g a d e d a r u n i d a d a t o d a l a b u r o c r a c i a , d e p e n d i e n d o d e l,
q u e es la c s p i d e d e l a p i r m i d e , los f u n c i o n a r i o s y e m p l e a d o s del
1

Mauucl Bartlctt, El sistema

presidencialista

mexicano,

en

Pensamiento

Poltico,
vol. n, nm. 5, Mxico, 19C9 p. 25.
2
Mariano Coronado, Elementos de derecho constitucional mexicano, Mxico, Lib. de Ch. Bourct, 190G, p. 170, y Cabillo Fraga, op. cit. pp. 178-179.
[82]

83

g o b i e r n o f e d e r a l . El e s t a d o m o d e r n o , se h a d i c h o , es u n e s t a d o
de f u n c i o n a r i o s , y la i m p o r t a n c i a d e la b u r o c r a c i a estriba en cjue si
bien su o b j e t i v o n o es g o b e r n a r , sin ella es casi imposible h a c e r l o .
F r a g a indica q u e "la situacin del e j e c u t i v o c o m o p o d e r a d m i n i s trativo se d e f i n e p o r la relacin con la ley q u e h a d e a p l i c a r a
casos c o n c r e t o s " 4 n o c o n t r o v e r t i d o s . ^
\ E n los t i e m p o s a c t u a l e s c r e e m o s q u e h a y d o s gneros d e f u n c i o n e s
m u y i m p o r t a n t e s q u e realiza el ejecutivo, y q u e ya n o es posible
e n c u a d r a r s i m p l e m e n t e c o m o f u n c i o n e s a d m i n i s t r a t i v a s ; se t r a t a d e
las f u n c i o n e s e c o n m i c a s y las sociales. E n m a n o s del p r e s i d e n t e d e la
r e p b l i c a est, e n g r a n p a r t e , la regulacin d e la e c o n o m a a travs,
e n t r e otros elementos, c o m o e x a m i n a r e m o s , del gasto y la inversin
pblicos, la poltica fiscal, el e n c a j e b a n c a r i o , la d e t e r m i n a c i n del
m e d i o c i r c u l a n t e , los estmulos o restricciones a las i m p o r t a c i o n e s y
exportaciones, y los crditos. Asimismo, el p r e s i d e n t e tiene f u n c i o n e s
sociales d e especial t r a s c e n d e n c i a p a r a los h a b i t a n t e s del pas, c o m o
son las de e d u c a c i n , d e s e g u r i d a d social, del a g r o y l a b o r a l . ^
E n esta f o r m a , p o d e m o s a f i r m a r q u e las f u n c i o n e s del p o d e r e j e cutivo son d e c a r c t e r poltico, a d m i n i s t r a t i v o , e c o n m i c o y social.
R e c o r d e m o s q u e el p o d e r d e u n p r e s i d e n t e a f i r m a H o r n descansa e n l t i m a instancia sobre la c o n f i a n z a p b l i c a , b a s a d a e n q u e
hay u n a serie d e cuestiones q u e el p r e s i d e n t e n o slo n o p u e d e legalm e n t e realizar, p e r o q u e ni siquiera i n t e n t a r a h a c e r l o . 5
Al anlisis d e las p r i n c i p a l e s atribuciones q u e en M x i c o posee el
presidente d e la r e p b l i c a , d e d i c a r e m o s los siguientes captulos.

2 ^ LA INICIATIVA

LEGISLATIVA )

( E l p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a interviene en el r o c e ti i m i e n t o p a r a la
f o r m a c i n de las leyes a travs d e tres a c t o s : la iniciativa d e ley,
la f a c u l t a d d e v e t o y la p r o m u l g a c i n o p u b l i c a c i n de la ley. Estos
aspectos c a e n d e n t r o del p r i n c i p i o d e la c o l a b o r a c i n q u e los p o deres se d e b e n p r e s t a r e n t r e ellos.^
I D e a c u e r d o c o n el a r t c u l o 71 constitucional, el p r e s i d e n t e d e la
repblica ti*ne el d e r e c h o d e iniciar leyes y decretos, y e n la reali Csar Enrique Romero, op. cit-, p. 3.
' Gabino Fraga, op. cit., p. (M.
5
Roben A. IIorn ( Tlie U'arren court and the discretionary power of the
executive, en Minnesota Law Review, vol. 44, nm. 4, Minneapolis, Minnesota,
1960 p. 669.
* Vase Jorge Carpizo, La constitucin. . ., op. cit., pp. 248-253.

84

FACULTADES DEL PRESIDENTE EN E L

PROCEDIMIENTO

LEGISLATIVO

3 . EL

d a d es el q u i e n enva la g r a n m a y o r a d e las iniciativas q u e poster i o r m e n t e se c o n v i e r t e n e n ley. E n m u c h a s ocasiones, los proyectos


presidenciales se a p r u e b a n sin m a y o r discusin, situacin q u e e n los
l t i m o s a o s h a c a m b i a d o algo en v i r t u d d e lo q u e se d e n o m i n
"diputados de p a r t i d o " y que permiti u n a mayor representacin
p a r a los p a r t i d o s de oposicin, p r i n c i p a l m e n t e p a r a el PANJJ
E n 1935, 1937 y 1941, todos los proyectos d e ley enviados p o r el
e j e c u t i v o f u e r o n a p r o b a d o s p o r u n a n i m i d a d e n la c m a r a d e d i p u t a dos. E n 1943, f u e a p r o b a d o p o r u n a n i m i d a d el 9 2 % d e los proyectos; e n 1947, el 7 4 % ; en 1949, el 7 7 % ; e n 1953, el 5 9 % ; e n 1955,
el 6 2 % , y e n 1959 el 9 5 % .
E n c o n t r a d e los proyectos v o t a r o n en 1943 el 4 % de los d i p u t a d o s ; e n 1947, el 3%,; e n 1949, el 3 % ; e n 1953, el 3 % ; e n 1955, el
5 % ; y e n 1959, el 4 % . 8
D u r a n t e el p e r o d o d e O b r e g n , m s del 9 8 % d e las leyes a p r o b a d a s p o r el congreso f u e r o n iniciativas presidenciales.
E l h e c h o d e q u e el e j e c u t i v o inicie la g r a n m a y o r a d e los p r o yectos legislativos n o es u n a situacin p r i v a t i v a d e M x i c o . E n G r a n
B r e t a a , e n el p e r o d o 1959-1963, el 9 0 % d e las leyes (public
general acts of parliament)
f u e r o n iniciativa d e los ministros, y e n
F r a n c i a , e n el p e r o d o 1962-1967, el 8 0 % d e las iniciativas legislativas f u e r o n del gobierno. 1 0
A h o r a bien, e n M x i c o , a l g u n a s iniciativas del p r e s i d e n t e n o h a n
p r o s p e r a d o ; quiz la p r i n c i p a l r a z n p a r a ello, sea q u e el p r o p i o
p r e s i d e n t e p e r d i inters e n tales iniciativas. C o m o e j e m p l o s p o d e m o s
m e n c i o n a r el proyecto d e r e f o r m a constitucional q u e Calles remiti
e n n o v i e m b r e d e 1926 y q u e recoga las proposiciones de la p r i m e r a
c o n v e n c i n n a c i o n a l fiscal, y el p r o y e c t o d e r e f o r m a constitucional
q u e C r d e n a s envi e n 1936 y q u e c o n t e n a t a m b i n proposiciones
d e c a r c t e r fiscal. 1 1

' J o r g e Carpizo, El sistema representativo...,


op. cit-, pp. 26-30, y Jorge
Carpizo, La eleccin y la representacin de los diputados y senadores, en
Derecho legislativo mexicano, Mxico, Cmara de diputados, X L V H I legislatura,
1973, p . 92.
8

Pablo Gonzlez Casanova, La democracia en Mxico, Mxico, Ed. Era,


1965, p. 17.
Stcphen Spenccr Goodspeed^ op. cit., p. 74.
10
Samuel E. Finer, Greal Jiritain, en Modern political systems: Europe,
Englewood Clitfs, Nueva Jersey, Prentice-Hall, 1968, p. 113, y Roy C. Macridis,
France, en el mismo volumen citado .en esta nota, pp. 265-266.
" Jorge Carpizo, Sistema federal mexicano en Los sistemas federales del
continente americano, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico
y Fondo de Cultura Econmica, 1972, p. 493.

VETO

^ C o n f o r m e a l inciso b] del a r t c u l o 72, el p r e s i d e n t e p u e d e h a c e r observaciones a proyectos d e ley q u e le enve el congreso, d e n t r o d e


diez das hbiles posteriores a a q u e l en q u e los recibi. A esta f i g u r a
j u r d i c a se le h a d e n o m i n a d o veto. V e t o significa la a c c i n d e p r o hibir
ya los r o m a n o s c o n o c i e r o n esta i n s t i t u c i n : los t r i b u n o s del
p u e b l o t e n a n el d e r e c h o d e v e t a r los proyectos d e ley q u e l e s i o n a r a n
la i n d e p e n d e n c i a del e s t a d o o q u e v u l n e r a r a n sus d e r e c h o s o intereses, y a su e j e r c i c i o se le d e n o m i n
intercessio.13
^Las f i n a l i d a d e s del v e t o s o n :
] E v i t a r la p r e c i p i t a c i n en el proceso legislativo, t r a t n d o s e de
i m p e d i r la a p r o b a c i n d e leyes inconvenientes o q u e t e n g a n vicios
constitucionales.
b] C a p a c i t a r al e j e c u t i v o p a r a q u e se d e f i e n d a " c o n t r a la invasin
y la imposicin del legislativo". 1 4
c] A p r o v e c h a r la e x p e r i e n c i a y la responsabilidad del p o d e r ejecutivo en el p r o c e d i m i e n t o legislativo.j
v El v e t o es u n a institucin c o n o c i d a del d e r e c h o constitucional m e xicano, p u e s estuvo r e g l a m e n t a d o e n la constitucin d e C d i z ( a r tculos 1 4 4 - 1 5 0 ) , e n la d e A p a t z i n g n (artculos 128 y 1 2 9 ) , e n la
de 1824 (artculos 5 5 y 5 6 ) , e n la d e 1836 (artculos 35, 36 y 37 d e
la ley t e r c e r a ) y e n la d e 1857 ( a r t c u l o 71) J
El a r t c u l o 5 5 de la constitucin f e d e r a l d e " ! 8 2 4 o r d e n q u e los
proyectos d e ley p a s a r a n a l presidente, q u i e n tena diez das p a r a
hacerles observaciones. Si el p r e s i d e n t e devolva u n proyecto d e n t r o
de esos diez das, ste se discuta d e n u e v o e n las dos c m a r a s , y
p a r a devolvrselo al presidente, a n t e s d e b a ser a p r o b a d o p o r las dos
terceras p a r t e s d e los legisladores presentes. Si n o se l o g r a b a esa votacin, n o se p o d a volver a p r o p o n e r el proyecto sino h a s t a el a o
siguiente.
E n la constitucin d e 1857, d e n t r o del p r o c e d i m i e n t o p a r a la f o r macin d e la ley, el a r t c u l o 70 i n d i c a b a q u e u n a vez q u e se h u b i e r a
discutido el d i c t a m e n d e la comisin respectiva, se e n v i a r a a l p r e sidente u n a c o p i a del e x p e d i e n t e p a r a q u e , e n el t r m i n o d e siete
das, m a n i f e s t a r a su o p i n i n o e x p r e s a r a q u e n o iba a h a c e r uso
de esta f a c u l t a d . Si la o p i n i n del e j e c u t i v o era d e c o n f o r m i d a d , se
pasaba a v o t a c i n d e la ley, p e r o si su opinin d i s c r e p a b a e n t o d o
o en p a r t e , se t u r n a b a el e x p e d i e n t e a la comisin respectiva y sobre
15
Andrs Sena Rojas, La estructura del poder. . ., op. cit., p. 370.
" Ignacio Murgoa, op. cit., p. 849.
14
Vase Emilio Rabasa, op. cit., p. 174, y Hamillon, Madison y Jay, op.
cit., p. 313.

84

FACULTADES DFL PRESIDENTE EN

EL

PROCEDIMIENTO

LEGISLATIVO

el n u e v o d i c t a m e n se realizaba o t r a d i s c u s i n ; c o n c l u i d a esta, se
p r o c e d a a v o t a r . El a r t c u l o 71 s e a l a b a cjue en caso d e u r g e n c i a
n o t o r i a , c a l i f i c a d a p o r el v o t o d e dos tercios d e los d i p u t a d o s p r e sentes, el congreso jioda e s t r e c h a r o disjjensar los t r m i t e s establecid o s e n el a r t c u l o 70. E n esta f o r m a , el jjresidente n o c o n t a b a e n
1857 con la f a c u l t a d d e veto, sino slo d e ojiinin d e n t r o del jjroceso
legislativo; incluso esta o p i n i n p o d a ser o m i t i d a e n los t r m i n o s
del c i t a d o a r t c u l o 71.
P o r m e d i o d e las r e f o r m a s del 13 d e n o v i e m b r e d e 1874, se c o n c e d i el v e t o a l p r e s i d e n t e ; p e r o el v e t o p o d a ser s u p e r a d o j)or la
m a y o r a d e los votos d e los legisladores presentes.
E m i l i o R a b a s a , e n t r e las crticas q u e realiz a la constitucin d e
1857, se refiri a la s i m p l e m a y o r a jrnra s u p e r a r el veto, ya q u e e r a
jaartidario d e cjue el veto slo se p u d i e r a s u p e r a r p o r los dos tercios
d e votos. R a b a s a a f i r m q u e : " L a d i f e r e n c i a e n t r e la simple m a y o r a
y dos tercios d e votos es considerable y h a c a d e c i r e n a q u e l l a jroca
q u e servira p a r a d e s p o j a r al congreso d e la f a c u l t a d legislativa. El
privilegio del veto n o tiene tal p o d e r , jjorque es s i m p l e m e n t e n e g a t i v o : es la f a c u l t a d d e i m p e d i r , n o de legislar; y c o m o u n a ley n u e v a
t r a e la m o d i f i c a c i n d e lo existente, la a c c i n del veto, al i m p e d i r l a ,
n o h a c e sino m a n t e n e r algo cjue ya est en la vida d e la sociedad. E l
valor d e los dos tercios d e votos n o p u e d e calcularse s i m j j l e m e n t e
jjor la a r i t m t i c a , c o m o h a h e c h o observar u n escritor, jorque es
preciso a g r e g a r a los n m e r o s la i n f l u e n c i a m o r a l del jjresidente en
el n i m o de c a d a u n a d e las c m a r a s , q u e tienen, h a s t a e n los m a l o s
tiempos, u n a m i n o r a d e h o m b r e s sensatos, c a p a c e s d e s o b r e p o n e r
a los s e n t i m i e n t o s c o m u n e s el juicio sujjerior del bien p b l i c o . " 1 5
>|il v e t o e n M x i c o p u e d e ser total o parcial. L o a n t e r i o r es consecuencia de lo prescrito en el inciso c] del a r t c u l o 72, q u e d i c e :
" E l proyecto d e ley o d e c r e t o d e s e c h a d o e n t o d o o e n p a r t e jx>r el
e j e c u t h o . . .'^J Se h a o p i n a d o q u e el veto p a r c i a l a c r e c i e n t a los p o deres del [presidente e n la l a b o r legislativa, y q u e es u n m e d i o m s
c o m j j l e t o y flexible q u e el q u e establecen aquellos sistemas q u e slo
tienen el veto t o t a l 1 0 c o m o e n N o r t e a m r i c a . 1 7
t^El inciso j] del a r t c u l o 72 establece cjue: " E l e j e c u t i v o d e la u n i n
no p u e d e h a c e r observaciones a las resoluciones del congreso o d e
a l g u n a d e las c m a r a s c u a n d o e j e r z a n f u n c i o n e s d e c u e r p o electoral
o de j u r a d o , lo m i s m o q u e c u a n d o la c m a r a d e d i p u t a d o s d e c l a r e
,5

Emilio Rabasa, op. cil., pp. 177-178.


" Andr Hauriou, op. cil., p. 811, y Jacques Lambert, op. cil., pp.
17
William Howard Taft, op. cil., p. 14. Consltese tambin Artliur M.
Scblesingcr, Ji., op. cit., pp. 23U-240, y Edward S. Convin, op. cil., pp. 314-310.

E L VETO

87

q u e d e b e acusarse a u n o d e los altos f u n c i o n a r i o s d e la f e d e r a c i n


p o r delitos oficiales.
T a m j j o c o j w d r h a c e r l a s a l d e c r e t o d e c o n v o c a t o r i a a sesiones ext r a o r d i n a r i a s q u e e x p i d a la comisin p e r m a n e n t e ^ J
T a l p a r e c e cjue t o d o a q u e l l o cjue n o m e n c i o n a el inciso j] s es
susceptible d e ser v e t a d o . Sin e m b a r g o n o es as, p o r q u e la regla
sobre q u p u e d e v e t a r el p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a se refiere n i c a m e n t e a la m a t e r i a del jjropio a r t c u l o 72 i las leyes o d e c r e t o s "cuya
resolucin no sea exclusiva de alguna de las- cmaras",
es decir, c u a l q u i e r o t r o a c t o del congreso n o es susceptible d e ser v e t a d o . As,
esjpecificando, el p r e s i d e n t e n o tiene f a c u l t a d d e v e t o respecto a :
a] L a s f a c u l t a d e s exclusivas d e c a d a u n a d e las c m a r a s .
b] L a s f a c u l t a d e s de la comisin p e r m a n e n t e .
c] L a s f a c u l t a d e s del c o n g r e s o o d e a l g u n a d e las c m a r a s a c t u a n d o c o m o cuerjpo electoral, de j u r a d o o e j e r c i t a n d o a c u s a c i n .
d] L a s f a c u l t a d e s del c o n g r e s o r e u n i d o e n a s a m b l e a n i c a .
e] Y c o n f o r m e c o n la r e f o r m a d e 1977, e n el a r t c u l o 70 se seala
q u e t a m p o c o tiene la f a c u l t a d d e veto r e s p e c t o a la ley q u e r e g u l a r
la e s t r u c t u r a y f u n c i o n a m i e n t o i n t e r n o s del c o n g r e s o ^
H e r r e r a y Lasso o p i n a , con t o d a razn, q u e el inciso j] del a r t c u lo 72 es t o t a l m e n t e intil, por absolutamente
inoperante:
"sin l,
q u e d a r a p u r g a d a la c o n s t i t u c i n d e u n jprecejjto b a l d o y c o n t r a d i c torio, projicio a la c o n f u s i n y al e r r o r " . 1 8 E n esta f o r m a , el c a m i n o
m s fcil p a r a c o n o c e r q u se p u e d e v e t a r lo d e f i n e , c o m o h e m o s
d i c h o p r r a f o d e p o r m e d i o , el e n c a b e z a d o del a r t c u l o 7 2 : las leyes
y decretos q u e n o sean comjpetencia d e a l g u n a d e las c m a r a s .
E s t a regla g e n e r a l a u x i l i a p a r a a c l a r a r el t e m a , y slo se p o d r a
discutir si en ella t a m b i n e n c u a d r a el s u p u e s t o de c u a n d o el c o n greso a c t a e n a s a m b l e a n i c a y existe u n jiresidente p r o v i s i o n a l : los
casos d e los artculos 8 4 y 8 5 q u e se r e f i e r e n , c o m o ya h e m o s estudiado, a c u a n d o el congreso d e s i g n a a u n p r e s i d e n t e i n t e r i n o o
sustituto. C r e e m o s q u e la regla g e n e r a l s a b a r c a t a m b i n este caso,
p o r q u e el e n c a b e z a d o se refiere a leyes y decretos q u e se d i s c u t e n
sucesivamente
en ambas cmaras.
Vj4ay q u e jjrecisar cjue el p r e s i d e n t e no jjosee la f a c u l t a d de v e t o
resjjecto de las r e f o r m a s constitucionales jjorcjue:
a] el a r t c u l o 72 se r e f i e r e n i c a m e n t e a las leyes o d e c r e t o s d e
c a r c t e r f e d e r a l , es decir, a q u e l l a s e n q u e i n t e r v i e n e el c o n g r e s o
de la u n i n ,
b] las r e f o r m a s constitucionales son o b r a del p o d e r revisor d e la
Manuel Herrera y Lasso, Estudios constitucionales,
Ed. Jus, 1904, j>. 90.

segunda serie, Mxico,

8G

F A C U L T A D E S DEL P R E S I D E N T E E N E L

PROCEDIMIENTO

EL

LEGISLATIVO

VETO
89

r g a n o d e j e r a r q u a superior a l congreso, y a q u e se
e n c u e n t r a u b i c a d o e n t r e el p o d e r constituyente y los p o d e r e s constit u i d o s legislativo, e j e c u t i v o y judicial, y n o p u e d e el p r e s i d e n t e

Estoy d e a c u e r d o c o n H e r r e r a y Lasso e n q u e el inciso c] del a r tculo 72 se r e f i e r e a las dos terceras p a r t e s del n m e r o total d e
los presentes, p o r las siguientes r a z o n e s :

v e t a r l a resolucin d e u n r g a n o superior, j
Si u n p r o y e c t o v e t a d o es c o n f i r m a d o , dice el inciso c] del c i t a d o

a] el a n t e c e d e n t e del v e t o e n la constitucin f e d e r a l d e 1824,


b] los p r e c e d e n t e s del a r t c u l o 37 d e la t e r c e r a ley d e la constitucin d e 1836 y el a r t c u l o 58 d e las bases o r g n i c a s d e 1 8 4 3 ; e n el
c o n t e x t o d e esos c u e r p o s legislativos, se e n t e n d a q u e se r e f e r a n
a las dos terceras p a r t e s d e los legisladores presentes,
c] el p r r a f o c i t a d o d e E m i l i o R a b a s a , q u e se est r e f i r i e n d o en
su c o m p a r a c i n a las dos terceras p a r t e s de los legisladores presentes,
d] el a r g u m e n t o a d u c i d o p o r el p r o p i o M a n u e l H e r r e r a y Lasso,
e] el d i c t a m e n d e la s e g u n d a comisin d e constitucin del c o n greso c o n s t i t u y e n t e d e 1916-1917, q u e expres lo s i g u i e n t e : " E s t o
lo c o r r i g e el inciso c] d e l a r t c u l o 72 del proyecto, e n d o n d e las observaciones q u e h a g a el e j e c u t i v o a u n p r o y e c t o d e ley o d e c r e t o ,
p r o v o c a u n a s e g u n d a discusin e n a m b a s c m a r a s y r e q u i e r e u n a
n u e v a a p r o b a c i n p o r dos tercios d e votos d e los individuos presentes
en c a d a c m a r a , p a r a q u e d e b a p r o m u l g a r s e p o r el e j e c u t i v o , sin
excusa." 2 1 Y h a y q u e r e c o r d a r q u e el a r t c u l o 72 se a p r o b sin discusin ni m o d i f i c a c i n , salvo u n a a d i c i n al inciso j],

constitucin,

a r t i c u l o 72, por las dos terceras

partes

del nmero

total de votos,

en-

tonces ese p r o y e c t o se convierte e n lcy.\


A q u el p r o b l e m a estriba e n saber si p a r a s u p e r a r el v e t o presid e n c i a l son necesarias las d o s terceras p a r t e s del n m e r o total d e votos d e los legisladores e n c a d a c m a r a o las dos terceras p a r t e s d e los
legisladores p r e s e n t e s ; el p r o b l e m a se c o m p l i c a p o r q u e la r e d a c c i n
n o es del t o d o c o r r e c t a y n o lo h a sido d e m u c h o t i e m p o a t r s .
C o m o e j e m p l o s v e a m o s varios p r r a f o s d e El federalista,

refirin-

dose al v e t o : "
" . . .y los proyectos d e v u e l t o s se c o n v e r t i r n e n ley si, al ser r e c o n siderados,

resultan

aprobados

por

los dos

tercios

de

ambas

c-

maras. . . "
" . . .con la c o n s e c u e n c i a d e q u e en esa f o r m a i m p e d i r q u e se conv i e r t a n e n leyes, a m e n o s d e q u e sean c o n f i r m a d a s p o s t e r i o r m e n t e
pelo rc ulas
terceras p.a. r"t e s d e c a d a u n a d e las r a m a s q u e i n t e g r a n
e r p do o slegislativo.
" H a y motivos p a r a e s p e r a r cjue n o ser m u y f r e c u e n t e el q u e u n a
p r o p o r c i n t a n g r a n d e c o m o es la d e las dos terceras p a r t e s d e a m b a s
r a m a s d e la legislatura, se v e a d o m i n a d a s i m u l t n e a m e n t e p o r p r o psitos indebidos, t a n t o m s c u a n t o q u e t e n d r e n c o n t r a la influencia del ejecutivo."
L o s p r r a f o s anteriores p a r e c e n inclinarse p o r las dos terceras p a r tes del total d e los legisladores e n c a d a c m a r a .
H e r r e r a y Lasso realiz u n i n t e r e s a n t e ensayo sobre este t e m a , y
del m i s m o concluy q u e h a y q u e i n t e r p r e t a r el inciso c] del a r t i c u l o
72 c o m o las dos terceras partes d e los legisladores presentes. T e x t u a l m e n t e a f i r m q u e " d o s terceras p a r t e s del n m e r o total d e 'votos' n o son dos terceras p a r t e s de los congresistas q u e p o d r a n v o t a r
si estuvieran presentes, sino del n m e r o total d e v o t a n t e s efectivos
n o v i r t u a l e s e n u n m o m e n t o d a d o . El q u o r u m se f o r m a con
personas y n o con votos y la votacin es a c t o q u e slo p u e d e n
realizar los presentes. A los ausentes 110 p u e d e llamrseles 'votos'.
D e a h q u e la f r m u l a constitucional, a u n q u e d e f i c i e n t e d e s d e el
p u n t o d e vista del b u e n l e n g u a j e jurdico, a p a r e z c a c o m o u n a clara
20
slos
i n presentes."
c d o q u e : el total
de votos es el total de votantes y slo son
votantes
" Ha ni ilion, Madison y Jay, o>. cit., pp. 292, 312 y 315.
m
Manuel Herrera y Lasso, Estudios constitucionales, op. cit., p. 121.

f] la j u r i s p r u d e n c i a n o r t e a m e r i c a n a , q u e en el caso d e Missouri
P.
11. Co. v. Kansas 248 U. S. 276 estableci q u e : "el v o t o d e dos tercios e n c a d a c m a r a r e q u e r i d o p a r a d e j a r sin e f e c t o u n v e t o i m p l i c a
el voto d e dos tercios d e los m i e m b r o s presentes, cuya asistencia
constituye q u o r u m , y 110 el v o t o d e dos tercios d e la t o t a l i d a d d e
los m i e m b r o s , presentes y a u s e n t e s " , 2 2
g] el p r e c e d e n t e e n la r e a l i d a d m e x i c a n a , q u e a c e p t q u e el v e t o
se s u p e r a c o n las dos terceras p a r t e s de los legisladores presentes. As
se p r o c e d i respecto al v e t o q u e el p r e s i d e n t e i n t e r p u s o c o n r e l a c i n
al p r o y e c t o d e r 2e3f o r m a s a u n a serie d e artculos d e la ley electoral
federal e n 1949.
E n v i r t u d d e la m e n c i o n a d a r e a l i d a d m e x i c a n a , el veto n o h a
j u g a d o el p a p e l q u e tiene r e s e r v a d o e n el p r o c e d i m i e n t o legislativo:
en M x i c o es m s b i e n el p r e s i d e n t e q u i e n r e a l m e n t e legisla, y el
poder legislativo e j e r c e u n a especie d e d e r e c h o d e v e t o r e s p e c t o a
las r e f o r m a s q u e , sin ser i m p o r t a n t e s , realiza a los proyectos presidenciales. E m p e r o , el p r e s i d e n t e s h a e j e r c i d o su f a c u l t a d d e v e t o e n
mltiples ocasiones y n o slo e n d o s c o m o se h a a f i r m a d o . 2 4
21
Diario de los debates del congreso constituyente.
11, p. 312.

1916-1917, op. cit., t.

B
53

Manuel Herrera y Lasso, Estudios constitucionales...,


Ib id., j ) . 1 0 9 .

Alcxamler T . Eilclmann, op. cit., p. 421, y Roben E. S'colt,

op. cit., pp. 130-131.


Mexican

00

F A C U L T A D E S DEL P R E S I D E N T E EN E L P R O C E D I M I E N T O

LEGISLATIVO*

E l v e t o d e bolsillo (pocket
veto) es u n a f i g u r a c o n o c i d a p o r e l
d e r e c h o constitucional n o r t e a m e r i c a n o , y consiste e n q u e si p a s a n
los diez d i a s f i j a d o s y el p r e s i d e n t e n o p r e s e n t a observaciones, el
p r o y e c t o se c o n v i e r t e a u t o m t i c a m e n t e e n ley, a m e n o s q u e la legovernment in transilion, Urbana, University of Illinois I'rcss, 1971, p. 263.
Respecto a cmo el presidente mexicano lia ejercido su facultad de veto,,
podemos aportar los siguientes datos de lo ocurrido en la cmara de diputados:
En 1917 el presidente interpuso el veto una vez. En 1918, seis, y tres de
ellos se referan a leyes convocando a elecciones extraordinarias en diferentes
distritos. En 1919 hubo seis vetos.
De 1920 a 1927 no se interpuso veto en los aos 1920, 1923 y 1925.
En 1921, hubo 2; en 1922, 3; en 1924, 2; en 1926, 0; y en 1927, 11.
En 1928, hubo varios vetos y entre ellos algunos fueron respecto a decretos
del congreso concediendo jubilaciones y pensiones; en los aos posteriores
tambin se encuentran mltiples vetos sobre estas materias, lo curioso es
que en algunos de estos casos, posteriormente el ejecutivo retir sus objeciones, es decir, retir su veto.
En 1929, el presidente vet el decreto en que se le autorizaba para otorgar
al ayuntamiento de San Cristbal de las Casas, Chis., la cantidad de $50 OOO.OO1
para iniciar las obras de canalizacin, desazolve, etc., de las aguas del loAmarillo; el decreto para otorgar al gobierno de Tamaulipas la cantidad
de $50 000.00 para la reparacin de carreteras en ese estado, y el decreto
para otorgar $3 000.00 para la construccin de una escuela en Aguascalientcs.
En 1930, los vetos versaron sobre materias fiscales, pensiones, jubilaciones
y reformas de los artculos 113, 114 y 110 de la ley orgnica de los tribunales del fuero comn en el distrito y territorios federales.
En 1931, los vetos se refirieron a materias fiscales y de pensiones.
En 1932, el presidente, entre otros proyectos, vet la ley de ingresos del
erario federal y los presupuestos de egresos de ese ao, la reforma del segundo
prrafo del artculo 113 de la ley orgnica del distrito y territorios federales,
amn de una serie de decretos concediendo pensiones.
En 1933 entre los principales vetos podemos sealar el proyecto de ley
sobre jubilaciones para funcionarios y empleados del poder legislativo, proyecto de reforma al artculo 12 de la ley constitutiva del banco de Mxico,
decreto por el que la nacin cede al gobierno de Sinaloa el terreno donde
estuvo edificado el cuartel Rosales en el puerto de Mazatln, el decreto por
el que se faculta al ayuntamiento de Villa Cecilia, Tamps., para disponer de
los terrenos ganados al mar, el decreto por medio del cual los cerillos y
fsforos que se exporten no causen el impuesto federal del 10% y el proyecto de reformas de los artculos 1, 11, 32, 33 y otros, de la ley de
impuesto sobre minera.
En 1933, el ejecutivo vet diversos proyectos de decretos de pensiones, pero
retir sus observaciones de algunos decretos que beneficiaban con pensiones
a algunas personas.
En 1934, el ejecutivo retir sus observaciones a las reformas de los artculos 1, II, 32, 33 y otros, de la ley de impuesto sobre minera, y vel
reformas al cdigo penal.
En 1935, el congreso super el veto presidencial al proyecto de ley de ju
bilaciones a los funcionarios y empleados del poder legislativo, y como el

EL VETO

91
g i s l a t u r a c o n c l u y a su p e r o d o o e m p i e c e u n a e t a p a d e v a c a c i o n e s
d e n t r o d e ese t r m i n o , y el p r e s i d e n t e o m i t a la f i r m a del p r o y e c t o
" o l v i d n d o l o en su bolsillo". 2 r i G e n e r a l m e n t e , se e x p o n e n las r a z o n e s
p o r las cuales se h a c e u s o del veto de bolsillo. As, d e los 260 vetos
d bolsillo q u e Roosevelt i n t e r p u s o , e n 2 5 8 se m a n i f e s t a r o n las
causas. Y d e los 4 4 7 q u e se d i e r o n d e 1934 a 1963, slo en c u a t r o
se o m i t i e r o n los a r g u m e n t o s . 2 0
E n M x i c o n o es posible la existencia del v e t o d e bolsillo. El
ciso b] del a r t c u l o 72 es m u y c l a r o : ^ S e r e p u t a r a p r o b a d o p o r
p o d e r e j e c u t i v o t o d o p r o y e c t o n o d e v u e l t o c o n observaciones a
c m a r a d e su origen, d e n t r o d e diez das t i l e s ; a no ser que,

inel
la
co-

cjecutivo no publicaba dicha ley, en 1936, se nombr una comisin para


que se entrevistara con el secretario de gobernacin sobre este aspecto.
En 1937, se vetaron varios proyectos de decreto sobre pensiones.
En 1938, entre los provectos que se vetaron estuvo el que modificaba la
tarifa del impuesto general de importacin.
En 1939, encontramos, de nuevo, vetos a proyectos de decretos sobre pensiones.
En 1940 se velaron, entre otros, el proyecto de decreto que obligaba a las
empresas cinematogrficas a exhibir pelculas nacionales, el proyecto para la
creacin del banco de ahorro y construccin, el proyecto para la compra
del 51% de las acciones de la serie "A" del banco de la industria elctrica,
el proyecto de reforma al artculo 29 de la ley que cre el banco de Mxico, el proyecto de reforma del artculo 16 de la ley general de pensiones civiles
de retiro y el proyecto de decreto exceptuando de impuestos la venta e importacin de libros, textos musicales, etctera.
De 1941 a 1976, el presidente no interpuso ningn veto en los aos 1944,
1945, 1953, 1955, 1957, 1958, 1959, 1960, 1961, 1962, 1966, 1967, 1968, 1970,
1971, 1972, 1973, 1974, 1975 y 1976.
En 1941 se interpusieron 3 vetos; en 1942, 2; en 1943, I; en 1946, 2; en
1947, 1; en 1948, 3; en 1949, 10; en 1950, 3; en 1951, .7; en 1952, 2; en 1954,
2; en 1956, 2; en 1963, 4; en 1964, 6; en 1965, 12; y en 1969, 1.
De los vetos anteriores, quizs algunos de los ms importantes hayan sido
los siguientes: en 1943, a la reforma de la fraccin x del artculo 326 de la
ley federal del trabajo; en 1954, al proyecto de ley orgnica de los tribunales
de justicia del fuero comn del distrito y territorios federales y al proyecto de
cdigo de procedimientos penales para el distrito y territorios federales; en
1964, al proyecto de vas generales de comunicacin y medios de transporte
y al proyecto de reformas y adiciones a la ley general de bienes nacionales, y
cu 1969 al proyecto de decreto por el que se reformaban varios artculos
(le la ley de crdito agrcola.
Luis Ral Gonzlez Prez colabor en la recopilacin de los datos anteriores.
" Vase Manuel Garca l'clayo, op. cit., pp. 389-390; William Howard Taft,
op. cit., p. 23; Edward S. Convin, op. cit., p. 314; Arthur M. Schlesingcr, Jr.,
op. cit., pp. 243-244 y 400; y I'aolo Uiscarctti di Ruffla, op cit., p. 97.
" Clcnicnt E. Vosc, The memorndum pochet veto, en The Journal of
Politice, vol. 26, nin. 2, Gainesville, Florida, Universidad de Florida, 1964,
pp. 397 398.

FACULTADES DEL PRESIDENTE EN EL PROCEDI M U N I O LEGISLATIVO

y,,

rriendo este trmino,


hubiere el congreso cerrado o suspendido
sus
sesiones, en cuyo caso la devolucin
deber hacerse el primer
da
til en que el congreso est reunido."/(E\
s u b r a y a d o es n u e s t r o . )
V e a m o s a l g u n o s d a t o s sobre el v e t o q u e p o n e n d e m a n i f i e s t o el p a pel q u e ese d e r e c h o le p e r m i t e j u g a r al p r e s i d e n t e e n el proceso
legislativo, e n pases d o n d e la r e a l i d a d es c o n d u c i d a p o r la n o r m a
constitucional

y viceversa.

F . D . R o o s e v e l t o p u s o 631 vetos a proyectos d e l congreso n o r t e a m e r i c a n o , y ste slo p u d o superarlos e n diez ocasiones. 2 7


U n p r r a f o q u e e n n u e s t r a o p i n i n p i n t a el p a n o r a m a n o r t e a m e r i c a n o sobre la e f i c a c i a del veto, es el s i g u i e n t e : " E n c u a n t o a la efic a c i a real d e l v e t o del p r e s i d e n t e c o m o control sobre el congreso,
el t e s t i m o n i o d e las estadsticas es t e r m i n a n t e . E n t r e el c o m i e n z o
d e la a d m i n i s t r a c i n d e G e o r g e W a s h i n g t o n y la s e g u n d a a d m i n i s t r a c i n d e F . D . Roosevelt, se v e t a r o n 7 5 0 proyectos, d e los cuales
4 8 3 e r a n proyectos privados. D e estos 7 5 0 vetos slo f u e r o n a n u l a d o s 4 9 , siendo seis d e ellos vetos d e proyectos p r i v a d o s . E s d e c i r ,
el 16 p o r c i e n t o d e los vetos d e proyectos pblicos y el u n o p o r c i e n t o
m s d e vetos d e proyectos p r i v a d o s f u e r o n a n u l a d o s . Esto t a m p o c o
t o m a e n consideracin q u e q u i n c e d e los c u a r e n t a y tres vetos a n u l a d o s d e proyectos pblicos o c u r r i e r o n d u r a n t e la ' v e n d e t t a ' e n t r e
A n d r e w J o h n s o n y el c o n g r e s o ; ni a u n los vetos d e bolsillo, d e los
c u a l e s u n o s 3 3 0 se h a n p r o d u c i d o d u r a n t e el p e r o d o c o m p r e n d i d o
e n t r e 1789 y 1936. L a s l t i m a s estadsticas se a j u s t a n s u s t a n c i a l m e n t e
a este p a t r n . S i m u l t n e a m e n t e , p a r e c e j u s t o d e c i r q u e el v e t o del
p r e s i d e n t e es n o r m a l m e n t e efectivo e n n u e v e casos d e diez." 2 8

4.[LA PUBLICACIN \
} L a f r a c c i n i d e l a r t c u l o 8 9 c o n c e d e e i m p o n e al p r e s i d e n t e tres
f a c u l t a d e s y obligaciones: la p r i m e r a d e ellas es p r o m u l g a r la ley.'
N u e s t r a constitucin e m p l e a el v e r b o p r o m u l g a r e n el a r t c u l o 89,
p e r o e n los incisos a ] y c] d e l a r t c u l o 72 usa c o m o sinnimos public a r y p r o m u l g a r . P o r t a n t o , e n n u e s t r a o p i n i n , el i n t r p r e t e no
p u e d e distinguir c u a n d o l a constitucin n o lo h a c e , a m n d e q u e
a n u e s t r o criterio n o h a y razn real p a r a h a c e r d i c h a distincin. Sin
e m b a r g o , p a r t e d e la d o c t r i n a m e x i c a n a la h a c e , y* e n t i e n d e por
p r o m u l g a c i n la c o m p r o b a c i n q u e el p r e s i d e n t e d e b e realizar de
- Andr Hauriou, o>. cit., pp- Edwaid S. Corwin, <>p. al.. P- S*-

LA PUBLICACIN

93

q u e se satisficieron todas las f o r m a l i d a d e s y se llenaron todos los requisitos cjue la constitucin i m p o n e al p o d e r legislativo en el p r o c e s o
legislativo, as c o m o la o r d e n d e p u b l i c a c i n d e la ley. 2 ^
A mi juicio, esa distincin n o slo es s u p e r f l u a sirio q u e p u e d e
resultar peligrosa. Si el p r e s i d e n t e c o n s i d e r a q u e n o se h a n satisfecho las f o r m a l i d a d e s del proceso legislativo, ser u n a r a z n p a r a
q u e i n t e r p o n g a el veto, y si ste es s u p e r a d o , d e b e r p r e v a l e c e r la
opinin del legislativo. L a constitucin n o d a al p r e s i d e n t e f a c u l t a d
p a r a n u e v a s observaciones, p u e s sera u n s e g u n d o v e t o ; p e r o lo p e ligroso d e la distincin estriba e n q u e el p r e s i d e n t e p o d r a n u l i f i c a r
todo el proceso legislativo, si a m p a r a d o e n q u e n o se satisficieron
los requisitos de d i c h o proceso, n o p r o m u l g a la ley. E n esta f o r m a ,
el proceso legislativo q u e d a r a c o m p l e t a m e n t e e n sus m a n o s , y t a n
no es ste el s e n t i d o de n u e s t r a constitucin, q u e ella i m p o n e la
publicacin ( p r o m u l g a c i n en la t e r m i n o l o g a de^ a r t c u l o 8 9 ) c o m o
u n a obligacin q u e n o p u e d e e l u d i r el presidente, fil tiene q u e p u blicar, le p a r e z c a o n o la ley.]
^Publicar es d a r a c o n o c e r la ley a los h a b i t a n t e s del pas y m a n i festar desde c u n d o c o m i e n z a su vigencia. L a p u b l i c a c i n d e b e ser
h e c h a a travs del m e d i o e n q u e sabemos q u e se d a n a c o n o c e r las
leyes, y q u e en M x i c o es el Diario Oficial. [
R e p i t a m o s : i el p r e s i d e n t e est obligado a p u b l i c a r la ley, y si n o
lo h a c e esa l e y n o e n t r a e n vigor.; A h o r a bien, la ley f u n d a m e n t a l
no d e j discrecionalidad al p r e s i d e n t e sobre la p u b l i c a c i n , sino
que se la i m p u s o c o m o obligacin, y las obligaciones n o se p u e d e n
eludir, h a y q u e c u m p l i r l a s . E n t o n c e s , q u h a c e r a n t e u n p r e s i d e n t e
q u e se niega a p u b l i c a r u n a ley? B u r g o a o p i n a q u e el congreso p u e d e
publicar la ley, y e n esto estamos d e a c u e r d o con l -y esta tesis
se c o r r o b o r a p u e s e n la r e f o r m a al a r t c u l o 70 e n 1977, se i n d i c a
que la ley q u e r e g u l a r la e s t r u c t u r a y f u n c i o n a m i e n t o i n t e r n o s del
congreso, n o necesita d e p r o m u l g a c i n del p r e s i d e n t e p a r a t e n e r
v i g e n c i a ; p e r o h a y y tiene q u e h a b e r m s : B u r g o a a f i r m a q u e esta
omisin presidencial n o es c a u s a del juicio d e responsabilidad p o ltica, 3 0 y nosotros creemos q u e s lo es.
L a constitucin n o c o n t i e n e declaraciones sino p r e c e p t o s j u r d i cos, y la p r o p i a ley f u n d a m e n t a l construye las g a r a n t a s constitucionales, es d e c i r los i n s t r u m e n t o s procesales q u e d e b e seguir el r g a n o
que seala la constitucin m i s m a p a r a q u e la disposicin v i o l a d a e
" En este sentido Miguel Lanz Durct, op. cit., p. 248; Felipe Tena Ramrez,
op. cit., p. 455; Serafn Ortiz Ramrez, op. cit., p. 451; Andrs Sena Rojas,
La Iuncin constitucional...,
op. cit., p. 237. Daniel Moreno, tambin
acepta la distincin aunque le otorga diversa acepcin, op. cit., p. 380.
x
Ignacio Burgoa, op. cit., p. 850.

F A C U L T A D E S DEL P R E S I D E N T E E N

94

EL

PROCEDIMIENTO

LEGISLATIVO

i n f r i n g i d a sea resarcida, y el o r d e n j u r d i c o a f e c t a d o sea

95
t L a e j e c u c i n d e u n a ley s e g n T e n a R a m r e z 3 5 consiste e n
reSlizar los actos necesarios p a r a h a c e r e f e c t i v a , e n casos concretos,
la ley e x p e d i d a p o r el p o d e r legislativo, j

reinte-

grado.31
L a s g a r a n t a s constitucionales q u e tiene n u e s t r a ley f u n d a m e n t a l
son seis; 3 2 estas g a r a n t a s defienden
a la p r o p i a c a r t a m a g n a , a los
d e m s p r e c e p t o s d e la constitucin. N o es cierto q u e si a l g u n a s n o r m a s constitucionales son violadas, n o t e n g a n sancin. T o d a n o r m a
constitucional tiene s a n c i n : [jara ello estn las g a r a n t a s constitucionales.
\ E n el caso d e q u e el p r e s i d e n t e n o p u b l i q u e u n a ley, est i n c u m p l i e n d o u n a obligacin constitucional, q u e b r a n d o el p r i n c i p i o d e la
divisin d e p o d e r e s y a n u l a n d o al p o d e r legislativo; e n consecuencia,
est r o m p i e n d o el o r d e n j u r d i c o y, p o r t a n t o , tiene responsabilidad
poltica q u e se le p u e d e seguir a travs d e u n juicio d e responsabilidad poltica e n c u a d r a n d o su omisin e n el l t i m o p r r a f o del a r tculo lOji p r r a f o q u e e s t u d i o e n el c a p t u l o x v m d e este ensayo.
Los p r e c e p t o s constitucionales n o estn p a r a q u e el r g a n o d e
p o d e r d e c i d a si los c u m p l e o n o : los tiene q u e c u m p l i r , y e n caso d e
q u e n o lo h a g a , la p r o p i a ley f u n d a m e n t a l se defiende
y
defiende
a la p e r s o n a a travs d e las g a r a n t a s constitucionales. C u a l q u i e r o t r a
tesis convierte a la constitucin e n u n m e r o ideal, e n u n c o n j u n t o
d e d e c l a r a c i o n e s e intenciones, y n o en el c o n j u n t o d e n o r m a s j u rdicas d e c a r c t e r s u p r e m o , las cuales c r e a n todas las otras n o r m a s
d e ese o r d e n j u r d i c o .

5.\^LA

EJECUCIN^

L a s e g u n d a d e las f a c u l t a d e s y obligaciones q u e c o n t i e n e la ya m e n c i o n a d a f r a c c i n - ^ d e l a r t c u l o 8 9 constitucional, es la e j e c u c i n de


las leyes. E s t a f a c u l t a d es t a n i m p o r t a n t e q u e le d i o n o m b r e al pod e r q u e la realiza. E l p o d e r e j e c u t i v o es q u i e n e j e c u t a la ley, quien
la p o n e e n vigor, 3 3 q u i e n tiene la decisin

ejecutoria34

y q u i e n realiza

los actos m a t e r i a l e s c o n d u c e n t e s a su e j e c u c i n . J
31

Al respeelo puede consultarse Hctor Fix-Zamudio, Las garantas constitucionales en el derecho mexicano, en Revista de la Facultad de Derecho,
Culiacn, Universidad Autnoma de Sinaloa, t. i, nm. 3, 1905, p. 179 ss.; y
Hctor Fix-Zamudio, La defensa de la constitucin, en la misma revista citada
en esta nota, pp. 159-100.
M
Jorge Carpizo, La funcin de investigacin de la suprema corte de justicia, cu Iil Foro, quinta poca, nm. 28, Mxico, 1972, pp. 65-60.
Genaro Garca, op. cit., p. 107.
3
' Maurice I-Iauriou, op. cit-, p. 431.

EJECUCIN

P u e d e el e j e c u t i v o d e j a r d e a p l i c a r y e j e c u t a r u n a ley p o r c o n s i d e r a r l a a n t i c o n s t i t u c i o n a l ? L a j u r i s p r u d e n c i a d e la s u p r e m a c o r t e
d e justicia establece q u e la c o n s t i t u c i o n a l i d a d d e u n a ley slo p u e d e
e x a m 3i n0 a r l a el p o d e r j u d i c i a l federal, p o r m e d i o del j u i c i o d e a m paro.
E n 19-12, siendo G a b i t i o F r a g a m i n i s t r o d e la s u p r e m a c o r t e d e
justicia, l u c h p a r a q u e se c a m b i a r a la j u r i s p r u d e n c i a d e la sala
a d m i n i s t r a t i v a . F r a g a a f i r m q u e si bien el e j e c u t i v o est o b l i g a d o
a e j e c u t a r las leyes q u e e x p i d a el congreso, n o es posible, p o r d o s
motivos, q u e esta obligacin se r e f i e r a a leyes a n t i c o n s t i t u c i o n a l e s :
p r i m e r o , p o r q u e sera a b s u r d o p e n s a r q u e la p r o p i a c o n s t i t u c i n
obliga a e j e c u t a r leyes q u e la c o n t r a d i g a n y, s e g u n d o , p o r q u e p a r a
p o d e r d e s o b e d e c e r la ley f u n d a m e n t a l p o r n o r m a s e c u n d a r i a o p u e s t a
a ella, sera necesario e n la constitucin t e x t o e x p r e s o q u e lo p e r m i tiera, lo q u e sera t a n t o c o m o a f i r m a r q u e ese o r d e n j u r d i c o n o
existe y q u e el n i c o p o d e r q u e est o b l i g a d o a r e s p e t a r la constitucin es el legislativo, e n tal f o r m a q u e si ste n o c u m p l e , los otros
poderes se e n c u e n t r a n e x o n e r a d o s d e d i c h a obligacin.
[ F r a g a t a m b i n a f i r m q u e el e j e c u t i v o n o es u n a g e n t e m e c n i c o ,
ciego de la voluntad
del legislativo,
sino q u e tiene
un instrumento
d i s c e r n i m i e n t o y v o l u n t a d p a r a h a c e r q u e el a c t o d e e j e c u c i n sea
u n a c t o p r o p i o ; y e n la m e d i d a q u e sea necesario p a r a el e j e r c i c i o
d e la f a c u l t a d de e j e c u c i n , el e j e c u t i v o d e b e d e c i d i r a s u n t o s d e
constitucionalidad. I
A h o r a bien, el e j e c u t i v o n o v a l o r a con el o b j e t o d e a n u l a r la ley
inconstitucional, y c o m o lo realiza c u a n d o a n n o existe c o n t r o v e r s i a
constitucional, o sea c u a n d o t o d a v a n o se h a p e d i d o a m p a r o , y c o m o
el criterio d e l e j e c u t i v o lo p u e d e revisar el p o d e r j u d i c i a l f e d e r a l , no
se p u e d e a f i r m a r q u e el e j e c u t i v o n o posea c o m p e t e n c i a p a r a el
p r o b l e m a p l a n t e a d o ; estos m i s m o s a r g u m e n t o s se p u e d e n h a c e r v a l e r
en el s e n t i d o d e q u e esta a c t i t u d del e j e c u t i v o n o i m p l i c a ni d e s e q u i librio ni invasiones d e c o m p e t e n c i a respecto a los otros p o d e r e s .
\ F r a g a a c l a r q u e slo las a u t o r i d a d e s a d m i n i s t r a t i v a s q u e
facultades
M

de decisin

posean

p u e d e n decidir las cuestiones constitucionales,

Felipe Tena Ramrez, op. cit., p. 458.


" La suprema corte de justicia, respecto a esta jurisprudencia, slo abre
tmidamente la puerta a travs de lo que Hctor Fix-Zamudio lia denominado
el recurso de inconstitucionalidad en Juicio de amparo, Mxico, Ed. Porri'ia,
1964, p. 179.

I-A EJECUCIN
96

FACULTADES DEL PRESIDENTE EN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO

es decir, n i c a m e n t e estn f a c u l t a d o s p a r a ello el p r e s i d e n t e d e la


repblica y un pequeo nmero de funcionarios. (
< As, p a r a F r a g a , las a u t o r i d a d e s a d m i n i s t r a t i v a s p u e d e n v a l o r a r u n a
ley d e s d e el p u n t o de vista constitucional, p e r o con varios requisitos:
i] q u e n o exista controversia constitucional o sea q u e n o se h a y a
i n i c i a d o juicio d e a m p a r o ; n ] q u e n o se p r e t e n d a reglar los a c t o s
d e los otros p o d e r e s ; ni] q u e esa i n t e r p r e t a c i n t e n g a la posibilidad
legal de ser revisada p o r el p o d e r j u d i c i a l f e d e r a l , y iv] q u e t e n g a n
f a c u l t a d e s d e decisin. 8 7 j
L a tesis a n t e r i o r d i o origen a u n a controversia d o c t r i n a l d e g r a n
i m p o r t a n c i a e n el d e r e c h o constitucional m e x i c a n o , de la cual nos
h e m o s o c u p a d o en o t r a o c a s i n ; 3 8 a h o r a slo nos r e f e r i r e m o s al p e n s a m i e n t o d e los m a e s t r o s M a r t n e z Bez y C a r r i l l o Flores.
A n t o n i o M a r t n e z Bez d e c l a r q u e el e j e c u t i v o n o p u e d e realizar
el e x a m e n d e c o n s t i t u c i o n a l i d a d d e las leyes, p u e s el titular d e ese
p o d e r es slo u n m a g i s t r a d o q u e , -si e f e c t u a r a tal calificacin, e n t r a r a e n c o n f l i c t o c o n el p o d e r legislativo sin q u e existiera u n r b i tro q u e p u d i e r a e n c o n t r a r resolucin j u r d i c a al p r o b l e m a ; p o r t a n t o ,
la decisin sera poltica, y si se p e r m i t i e r a al e j e c u t i v o n o a p l i c a r la
ley p o r c o n s i d e r a r l a a n t i c o n s t i t u c i o n a l se r o m p e r a el equilibrio e n t r e
los d o s p o d e r e s . A d e m s , se c r e a r a u n a d e f e n s a constitucional con
efectos erga omnes, lo c u a l es ilgico pues ni siquiera las resoluciones
del p o d e r j u d i c i a l poseen el m e n c i o n a d o efecto. 3 "
A n t o n i o C a r r i l l o Flores p i e n s a q u e el e j e c u t i v o n o p u e d e d e j a r d e
a p l i c a r u n a ley p o r c o n s i d e r a r l a anticonstitucional, ya q u e el presid e n t e tiene u n m o m e n t o p a r a o p i n a r sobre la c o n s t i t u c i o n a l i d a d de
u n a ley: d u r a n t e los das e n q u e p u e d e i n t e r p o n e r el veto. Se p o d r a
o b j e t a r q u e si v e t a la ley, p e r o el congreso c o n la m a y o r a necesaria
s u p e r a ese veto, el e j e c u t i v o n o p u d o d e t e n e r esa ley inconstitucional
y p o r t a n t o n o est o b l i g a d o a c u m p l i r l a . E s t a i n t e r p r e t a c i n es
i n c o r r e c t a , p u e s el e j e c u t i v o , a p e s a r d e considerar la ley anticonstitucional, tiene q u e p u b l i c a r l a , y n o t e n d r a o b j e t o q u e la publicara
si n o va a c u m p l i r l a .
C a r r i l l o Flores a c o n t i n u a c i n a f i r m a q u e la regla a n t e r i o r n o es
37
Cabino Fraga, Pueden conocer de problemas de constitucionalidad de
leyes, autoridades distintas, del poder judicial de la federacin?, en Revista
de la Escuela Nacional de Juri?prudei>cia, nnis. 13-14, Mxico 1942, pp. 139-

142.

97
absoluta, y q u e el p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a , c o m o c u a l q u i e r a u t o r i d a d , n o est o b l i g a d o a e j e c u t a r u n a ley q u e j u z g u e inconstitucional, si se d a n los siguientes requisitos: i] q u e se t r a t e d e la c o n t r a diccin a u n p r e c e p t o constitucional d e c o n t e n i d o c o n c r e t o y n ] q u e
su e j e c u c i n e i n t e r p r e t a c i n estn e n c o m e n d a d a s al p o d e r e j e c u t i v o .
O t o r g a varios e j e m p l o s e n este sentido. Bstenos con u n o : el a r t c u l o
o c t a v o c o n s t i t u c i o n a l expresa q u e " a t o d a peticin d e b e r r e c a e r u n
a c u e r d o escrito de la a u t o r i d a d a q u i e n se h a y a d i r i g i d o " ; u n a ley
q u e o r d e n a r a n o c o n t e s t a r las peticiones, p u e d e y d e b e ser desobed e c i d a p o r el p o d e r ejecutivo. Este a u t o r a s i e n t a q u e la g r a n m a y o r a
d e los casos e n q u e u n a ley se r e p u t a a n t i c o n s t i t u c i o n a l , n o d e r i v a
del texto sino d e la f i n a l i d a d de q u e sobre la i n t e r p r e t a c i n del legislador p r e v a l e z c a la d e q u i e n v a a a p l i c a r l a . 4 0
C o n a n t e r i o r i d a d 4 1 h e m a n i f e s t a d o q u e estoy d e a c u e r d o con el
p e n s a m i e n t o d e C a r r i l l o F l o r e s : la a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a n o d e b e
d e j a r d e e j e c u t a r u n a ley p o r considerarla a n t i c o n s t i t u c i o n a l , y slo
c o m o excepcin lo p o d r h a c e r respecto a aquellos artculos constitucionales q u e t i e n e n u n contenido
concreto, es decir, q u e son m u y
claros, q u e n o a d m i t e n m s q u e u n a i n t e r p r e t a c i n y q u e son m u y
pocos. Y a u n e n estos casos, slo p o d r a n d e j a r d e a p l i c a r la ley las
a u t o r i d a d e s con f a c u l t a d e s de decisin, siendo t a m b i n aplicables
las o t r a s tres restricciones a p u n t a d a s p o r F r a g a .
E s t a cuestin es m u y interesante, y en M x i c o si la n o a p l i c a c i n
de u n a ley p o r el e j e c u t i v o lesiona los d e r e c h o s d e u n a p e r s o n a ,
sta tiene el i n s t r u m e n t o del juicio de amparo
p a r a resarcirse d e
dicha lesin.
Q u e r e r n o s t e r m i n a r este c a p t u l o c o n dos transcripciones d e posiciones a n t a g n i c a s q u e se m a n i f e s t a r o n en el j u i c i o poltico q u e se
le sigui al p r e s i d e n t e n o r t e a m e r i c a n o A n d r e w J o h n s o n en 1868.
Groesbeck, u n o d e los defensores del presidente, a n t e la p r e g u n t a
de si d e b a el p r e s i d e n t e e j e c u t a r t o d a s las leyes, r e s p o n d i : " N o . Si
la s u p r e m a c o r t e d e c l a r a inconstitucional u n a ley, l n o d e b e r a ejecutarla. Si la ley estuviera e v i d e n t e m e n t e e n c o n t r a d i c c i n c o n las
simples provisiones expresas d e la constitucin, c o m o si u n a ley
p r o h i b i e r a al p r e s i d e n t e c o n c e d e r i n d u l t o e n c u a l q u i e r caso o si
u n a ley d e c l a r a r a q u e n o p u e d e ser c o m a n d a n t e en jefe, o si u n a ley
le i m p i d i e r a p a r t i c i p a r e n la c o n c e r t a c i n d e u n t r a t a d o , a f i r m o
que el presidente, sin a c u d i r a la s u p r e m a c o r t e d e los E s t a d o s U n i dos, p a r a m a n t e n e r la i n t e g r i d a d de su d e p a r t a m e n t o , q u e p o r el

Jorge Carpizo, La interpretacin del articulo )) constitucional, en Boletn Mexicano de Derecho Comparado, t. H, nm. 4, Mxico, Universidad
Nacional Autnoma de Mxico, 1969, pp. 29-32.
" Antonio Martnez Bez, El indebido monopolio del poder judicial de la
federacin para conocer de la constitucionalidad de las leyes, en Revista de
la Escuela Nacional de Jurisprudencia, nm. 15, Mxico, 1942, pp. 249-253.

10
Antonio Carrillo Flores, El ejecutivo y las leyes inconstitucionales, en
Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia, nm. 15, Mxico, 1942,
pp." 258-263.
" Jorge Carpizo, La interpretacin del articulo 1)3..., op. cit., p. 31.

u-rr
FACULTADES DEL PRESIDENTE

EL

PROCEDIMIENTO

LEGISLATIVO

EN

98
m o m e n t o le h a sido c o n f i a d a , n o est o b l i g a d o a e j e c u t a r l a ; y seria

VIH. FACULTADES

LEGISLATIVAS

DEL

PRESIDENTE

c o b a r d e y falso h a c i a las responsabilidades d e su c a r g o si las e j e cutara."


L o s a c u s a d o r e s d e J o h n s o n , a travs d e u n o d e ellos, sostuvieron
la tesis c o n t r a r i a : " S i u n a ley es d e h e c h o i n c o n s t i t u c i o n a l , p u e d e
ser d e r o g a d a p o r el c o n g r e s o ; o c u a n d o u n caso surge d e b i d a m e n t e ,
p u e d e ser a n u l a d a e n sus aspectos inconstitucionales p o r la s u p r e m a
corte d e los E s t a d o s U n i d o s . L a d e r o g a c i n d e la ley es u n a c t o legislativo; la d e c l a r a c i n d e la c o r t e d e q u e es i n c o n s t i t u c i o n a l es u n
a c t o j u d i c i a l ; p e r o l a f a c u l t a d d e d e r o g a r , a n u l a r o r e c h a z a r u n a ley
d e los E s t a d o s U n i d o s n o es, d e n i n g u n a m a n e r a , u n a a t r i b u c i n
e j e c u t i v a . El e j e c u t i v o d e b e c u i d a r q u e las leyes sean f i e l m e n t e e j e c u t a d a s , m a n d a t o t o t a l m e n t e i n c o m p a t i b l e con la teora d e q u e est
d e n t r o del p o d e r d e l e j e c u t i v o d e r o g a r , a n u l a r o r e c h a z a r u n a ley
c e l pas. P a r a el p r e s i d e n t e , e n el c u m p l i m i e n t o d e sus d e b e r e s e j e cutivos, t o d a s las leyes son iguales. N o p u e d e i n q u i r i r a c e r c a d e su
c o n v e n i e n c i a o c o n s t i t u c i o n a l i d a d . Se p r e s u m e q u e t o d a s las leyes
son constitucionales, y si e n r e a l i d a d lo son o n o , c o r r e s p o n d e a l
e j e c u t i v o c o n s i d e r a r l a s as m i e n t r a s t e n g a n f o r m a d e ley." 4 2

1. L O S C A S O S E N

LOS CUALES

EL P R E S I D E N T E

PUEDE

LEGISLAR

H o y en d a n o causa n i n g u n a sorpresa el h e c h o d e q u e , e n la inm e n s a m a y o r a d e los pases, el e j e c u t i v o legisla. Slo q u e esta expresin el ejecutivo legisla tiene c o n n o t a c i o n e s m u y diversas d e a c u e r d o con el pas d e q u e se t r a t e \ As, a l g u n o s r d e n e s jurdicos a c e p t a n
la f i g u r a d e leyes d e l e g a d a s o T e decretos legislativos e n los cuales,
p o r diversas razones, el legislador delega e x p r e s a m e n t e f a c u l t a d e s
legislativas e n el p o d e r ejecutivo, j S i n e n t r a r e n n i n g u n a discusin
d o c t r i n a l sobre este aspecto, q u e p o r cierto h a sido a b u n d a n t e m e n t e
discutido,' p o d e m o s decir q u e i e n M x i c o el p o d e r e j e c u t i v o slo
tiene f a c u l t a d e s legislativas en I831 casos en q u e e x p r e s a m e n t e lo f a culta p a r a ello la c o n s t i t u c i n ; e n otras p a l a b r a s , el p o d e r legislativo
no p u e d e d e l e g a r a l g u n a o a l g u n a s d e sus a t r i b u c i o n e s en el ejecutivct. ^
^
El '^artculo _42Uconsagra e ' p r i n c i p i o d e la s e p a r a c i n d e p o d e r e s ,
diciendo q u e : " E l s u p r e m o p o d e r d e la f e d e r a c i n se divide, p a r a
1
Ricardo Gmez-Acebo, El ejercicio de la funcin legislativa por el gobierno: Leyes delegadas y decretos leyes, cu Revista de Estudios Polticos,
vol. XL, mm. 60, Madrid. Instituto de Estudios Polticos, 1951, pp. 71-81.
La segunda comisin del congreso internacional de juristas sobre la accin del poder ejecutivo y el imperio de la ley, celebrado cu Ro de Janeiro en 1962, manifest:
"Segunda comisin.B. Fiscalizacin legislativa
1. La complejidad de la sociedad moderna puede exigir la delegacin
de atribuciones legislativas al poder ejecutivo por el legislativo, particularmente si los requerimientos de una prctica equitativa hacen necesarias
modificaciones frecuentes o si no cabe prever razonablemente que el poder
legislativo atienda a los detalles tcnicos.
2. Las disposiciones por las que se deleguen atribuciones legislativas
habrn de definir cuidadosamente el alcance, los fines y, caso necesario, la
vigencia de la legislacin por delegacin y habrn de establecer el procedimiento para que se pueda hacer efectiva", en Congreso internacional de
juristas sobre la accin del j)oder ejecutivo y el imperio de la ley, en
Revista del Colegio de Abogados del Distrito Federal, ao xxv, nms. 123
y 121, Caracas, Venezuela, 1963, p. 212.
Sobre este tema de facultades extraordinarias, puede consultarse Jaime
Castro, Funciones del presdeme de la repblica en Colombia, en Revista de
Iii Universidad Externado de Colombia, vol. x, nm. 3, Bogot, Colombia,
1968, p. 681.

E d w a r d S. Corwin, op.

til.,

p- 00.

f 99 |

LA
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su ejercicio, e n legislativo, e j e c u t i v o y judicial. . .", y o t o r g a u n a p r o teccin a d i c h o p r i n c i p i o al o r d e n a r : " N o p o d r n r e u n i r s e dos o
m s d e estos poderes en u n a sola p e r s o n a o c o r p o r a c i n , ni d e p o sitarse el legislativo en u n i n d i v i d u o , salvo el caso d e f a c u l t a d e s
e x t r a o r d i n a r i a s al e j e c u t i v o d e la u n i n , c o n f o r m e a lo d i s p u e s t o
e n el a r t c u l o 29. E n n i n g n o t r o caso, salvo lo dispuesto e n el
s e g u n d o p r r a f o del a r t c u l o 131, se o t o r g a r n f a c u l t a d e s e x t r a o r d i narias p a r a legislar^
N t e s e q u e es el p r o p i o a r t c u l o el q u e d e i n m e d i a t o e m p i e z a a
e n u n c i a r las excepciones a la proteccin del p r i n c i p i o d e la s e p a r a -

fy

cin d e poderes.
P o r t a n t o , p r e g u n t m o n o s p o r q u r a z n el\_ejecutivo legisla. P o d e m o s c o n t e s t a r q u e las razones son varias y d e diversa ndole, p e r o
q u i z las m s i m p o r t a n t e s s o n :
^ a j e n p o c a s d e e m e r g e n c i a se necesitan decisiones r p i d a s ,
b] el e j e c u t i v o es quien c u e n t a c o n p e r s o n a l c o m p e t e n t e e n el as-

ijm,l!
1

p e cc]t o lostcnico
p o d e r eys legislativos se o c u p a n d e las cuestiones generales, y
las leyes necesitan ser precisadas, p o r lo q u e se d e j a esta l a b o r e n

m a n o s del ejecutivo.
E n M x i c o , p o r m a n d a t o constitucional, el e j e c u t i v o p u e d e realizar

f u n c i o n e s legislativas e n cinco supuestos:


a] los casos d e e m e r g e n c i a , segn el a r t c u l o 2 9 ;

'll<

SITUACIONES DE EMERGENCIA

FACULTADES LEGISLATIVAS DEL PRESIDENTE

KM

b] las m e d i d a s d e s a l u b r i d a d , segn la f r a c c i n xvi del


lo c]7 3los
;
t r a t a d o s i n t e r n a c i o n a l e s , segn la f r a c c i n i del

artcuartculo

76 y la x del 8 9 ;
d ] la f a c u l t a d r e g l a m e n t a r i a , segn la f r a c c i n i del a r t c u l o 89, y
e] la regulacin e c o n m i c a , segn el s e g u n d o p r r a f o del artculo V131.
a m o s a e x a m i n a r c a d a u n o d e ellos. [

2.YLAS

SITUACIONES

DE EMERGENCIA

El a r t c u l o 29 seala q u e : \ ^ E n los casos d e invasin, p e r t u r b a c i n


grave d e la p a z p b l i c a o d e c u a l q u i e r a o t r o q u e p o n g a a la soc i e d a d en g r a n d e peligro o conflicto, s o l a m e n t e el p r e s i d e n t e de
la r e p b l i c a m e x i c a n a , d e a c u e r d o c o n el c o n s e j o d e ministros y
con a p r o b a c i n del congreso d e la u n i n , y, e n los recesos d e ste,
d e la comisin p e r m a n e n t e , p o d r s u s p e n d e r e n t o d o el pas, o en
l u g a r d e t e r m i n a d o , las g a r a n t a s cjue fuesen o b s t c u l o p a r a hacer

101

f r e n t e , r p i d a y f c i l m e n t e , a la s i t u a c i n ; p e r o d e b e r h a c e r l o p o r
u n t i e m p o l i m i t a d o , p o r m e d i o d e p r e v e n c i o n e s generales y sin q u e
la suspensin se c o n t r a i g a a d e t e r m i n a d o i n d i v i d u o . Si la suspensin tuviese l u g a r h a l l n d o s e el congreso r e u n i d o , ste c o n c e d e r las
a u t o r i z a c i o n e s q u e estime necesarias p a r a q u e el e j e c u t i v o h a g a f r e n t e
a la situacin. Si la suspensin se verificase e n t i e m p o d e receso, se
c o n v o c a r sin d e m o r a al congreso p a r a q u e las a c u e r d e ^
El a r t c u l o 29 p e r m i t e , pues, q u e en casos d e e m e r g e n c i a o g r a ves el presidente, siguiendo el p r o c e d i m i e n t o sealado, solicite al
congreso o e n su caso a la comisin p e r m a n e n t e , q u e se s u s p e n d a n
las g a r a n t a s hay q u e e n t e n d e r q u e n i c a m e n t e son las g a r a n t a s
individuales. 2 El congreso y slo el congreso p o d r t a m b i n conc e d e r las autorizaciones
que estime necesarias para que el
ejecutivo
haga frente a la situacin.
E n esta o r a c i n , se e n c u e n t r a la a u t o rizacin p o r m e d i o d e la c u a l el congreso p u e d e d a r a l e j e c u t i v o
f a c u l t a d e s e x t r a o r d i n a r i a s p a r a legislar d u r a n t e la e m e r g e n c i a , c o n
la f i n a l i d a d d e " h a c e r f r e n t e r p i d a y f c i l m e n t e a la s i t u a c i n " , o
sea q u e el e j e c u t i v o f e d e r a l slo p u e d e legislar sobre asuntos read o n a d o s con tal emergencia.3

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H

E n otras p a l a b r a s : nicamente
se p u e d e n c o n c e d e r al p r e s i d e n t e
d e la r e p b l i c a f a c u l t a d e s e x t r a o r d i n a r i a s p a r a legislar, si a n t e s se
h a n s u s p e n d i d o las g a r a n t a s individuales p o r existir u n a e m e r g e n c i a .
L a r e c t a i n t e r p r e t a c i n del a r t c u l o d e s c a r t a la posibilidad d e q u e
el p r e s i d e n t e goce d e f a c u l t a d e s e x t r a o r d i n a r i a s p a r a legislar en t i e m pos d e p a z .

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Sin e m b a r g o , este a r t c u l o p r o v i e n e de la constitucin d e 1857,


y J u r e z , L e r d o d e T e j a d a , M a n u e l Gonzlez y P o r f i r i o Daz, exced i e n d o los lmites del a r t c u l o 29, legislaron e n t i e m p o s d e paz,
inicindose as la c o s t u m b r e viciosa y a n t i c o n s t i t u c i o n a l d e q u e
el e j e c u t i v o legislara f u e r a d e los cauces constitucionales. P e r o lo
m s g r a v e f u e q u e la s u p r e m a c o r t e casi i n i n t e r r u m p i d a m e n t e salvo u n p e q u e o parntesis sostuvo la c o n s t i t u c i o n a l i d a d de d i c h a
p r c t i c a , t o m a n d o p r e s t a d o el a r g u m e n t o d e q u e n o se violaba el
a r t c u l o q u e c o n s a g r a b a la s e p a r a c i n d e poderes, ya q u e "la r e u n i n
- Jorge Carpizo, La constitucin...,
op. cit., p. 250.
Una explicacin amplia sobre los alcances de nuestro artculo 2!) constitucional se encuentra en Jorge Carpizo, La constitucin...,
op. cit., pp.
261-264. Consltese tambin Ignacio Ilurgoa, Las garantas
individuales,
Mxico, Ed. Porra, 1965, p. 169 ss; Jos Aguilar y Maya, La suspensin
de garantas, en la Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia, nins.
25-26-27-28, Mxico, 1945, p. 207; Antonio Martnez Bez, Concepto general
del estado de sitio, en la misma revista citada en esta nota, p. 103; Mario
de la Cueva, La suspensin de garatitias y la vuelta a la normalidad, en la
misma revista citada en esta nota, p. 179.
3

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'02

FACULTADES

LEGISLATIVAS

DEL

PRESIDENTE
SITUACIONES

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d e p o d e r e s s u p o n e su c o n f u s i n en u n o solo, y esto n o p u e d e entenderse sin la destruccin d e u n o de ellos, y la a u t o r i z a c i n q u e


nos o c u p a n o i m p l i c a u n depsito d e todas las a t r i b u c i o n e s del
p o d e r legislativo en u n a sola p e r s o n a " ; y m s g r a v e a n f u e q u e
el a n t e r i o r a r g u m e n t o f u e e x p u e s t o p o r el juez L a n d a e n el caso
de la s e o r a Bros, e n el cual antes del o t o r g a m i e n t o d e las f a c u l tades e x t r a o r d i n a r i a s p a r a legislar, s se h a b a n s u s p e n d i d o las g a r a n t a s individuales. 4
L a constitucin de 1917 volvi a la tesis c o r r e c t a ; p e r o a pesar
d e q u e C a r r a n z a h a b a criticado el sistema de f a c u l t a d e s e x t r a o r d i narias seguido e n las d c a d a s anteriores, el 8 d e m a y o de 1917, siete
das despus d e h a b e r e n t r a d o en vigor la constitucin de Q u e r t a r o ,
l pidi y o b t u v o f a c u l t a d e s p a r a legislar en el r a m o d e h a c i e n d a . E n
esa a u t o r i z a c i n n o se siguieron los supuestos ni el p r o c e d i m i e n t o
del a r t c u l o 2 9 : f u e el p r i n c i p i o a p a r t i r del cual todos los presid e n t e s d e la " r e v o l u c i n " , h a s t a 1938, legislaron en tiempos d e p a z
y legislaron sobre todas las m a t e r i a s , d e j a n d o a u n l a d o al c o n greso.
l_Entre a l g u n o s d e los principales c u e r p o s legales q u e e n esos a o s
se e x p i d i e r o n , p o d e m o s m e n c i o n a r : la ley o r g n i c a d e la U n i v e r s i d a d
A u t n o m a d e M x i c o de 1929, la ley g e n e r a l d e c o m u n i c a c i o n e s , la
ley d e las instituciones f i n a n c i e r a s y d e crdito, las r e f o r m a s al cdigo d e comercio, la ley general de sociedades cooperativas, el cdigo
de p r o c e d i m i e n t o s civiles p a r a el distrito f e d e r a l y territorios, la ley
o r g n i c a de justicia f e d e r a l , el cdigo a g r a r i o , la creacin d e la
comisin f e d e r a l de electricidad, la r e f o r m a d e p r o c e d i m i e n t o d e los
tribunales del distrito y territorios federales, el cdigo fiscal y leyes
sobre m a r i n a m e r c a n t e , obras pblicas, e d u c a c i n , a g r i c u l t u r a y
s a n i d a d pblica. B _}
L a s u p r e m a corte, tal y c o m o lo h a b a h e c h o e n el siglo p a s a d o ,
sostuvo la f a c u l t a d del p r e s i d e n t e p a r a legislar e n tiempos d e paz.
E n dos diversos casos m a n i f e s t :
bien es cierto cjue la f a c u l t a d
de e x p e d i r las leyes c o r r e s p o n d e al p o d e r legislativo, t a m b i n lo es
q u e , c u a n d o p o r circunstancias graves o especiales n o h a c e uso de
esa f a c u l t a d o d e otras q u e le confiere la constitucin, p u e d e conce' La evolucin legislativa y jurisprudencial sobre este problema se puede
consultar en Jorge Carpizo, La constitucin...,
op. cit., pp. 254-258. Vase
el importante estudio de Felipe Tena Ramrez, La suspensin de garantas
y las facultades extraordinarias en el derecho niexicatto, en la misma revista
citada en la nota anterior.
5
Stcphcn Spcncer Goodspeed, op. cit., pp. 100, 114 y 134. Tambin pueden
consultarse las pp. 05, 78, 100, 103, 115, 125, 157 y 200. Vase Alexandcr
T. Edclmann, op. cit., p. 425.

DE

EMERGENOA

103
drselas a l e j e c u t i v o p a r a la m a r c h a r e g u l a r y el b u e n f u n c i o n a m i e n t o
d e la a d m i n i s t r a c i n p b l i c a . . . L a s f a c u l t a d e s e x t r a o r d i n a r i a s c o n c e d i d a s a l j e f e del e j e c u t i v o p o r el p o d e r legislativo l i m i t a d a m e n t e
y e n ciertos c a m p o s n o son anticonstitucionales, p o r q u e t a l d e l e g a c i n
se c o n s i d e r a c o m o a y u d a c o o p e r a t i v a d e u n p o d e r a o t r o y n o c o m o
u n a a b d i c a c i n d e f u n c i o n e s p o r p a r t e d e l p o d e r legislativo." ^ J
E n 1938, el p r e s i d e n t e C r d e n a s , d e s p u s d e h a b e r h e c h o u s o
p r o l i j o d e d i c h a f a c u l t a d e n t i e m p o s d e paz, h a c i e n d o a u n l a d o el
s u p u e s t o d e l a r t c u l o 29, q u i s o salvar el p r o p i o a r t c u l o y r e g r e s a r
a la c o r r e c t a i n t e r p r e t a c i n del m i s m o : q u e slo se p o d a n c o n c e d e r
f a c u l t a d e s e x t r a o r d i n a r i a s j a r a legislar si a n t e s se h a b a n s u s p e n d i d o
las g a r a n t a s i n d i v i d u a l e s p o r existir u n a e m e r g e n c i a ; p o r t a n t o , p r o p u s o y logr u n a r e f o r m a c o n s t i t u c i o n a l , 7 a d i c i o n n d o s e el a r t c u l o
4 9 c o n la f r a s e : " E n n i n g n o t r o caso se o t o r g a r n a l e j e c u t i v o f a c u l t a d e s e x t r a o r d i n a r i a s p a r a legislar." Este a a d i d o r e p i t i lo q u e
ya el a r t c u l o i m p l i c a b a , p e r o su i m p o r t a n c i a estrib e n q u e se m a nifest la v o l u n t a d d e n o c o n t i n u a r v i o l a n d o esos m a n d a t o s constitucionales. E s t a p e c u l i a r situacin - r e f o r m a r u n a r t c u l o p a r a
q u e g r a m a t i c a l m e n t e exprese lo q u e d e todos m o d o s ya d e c a , p e r o
con la i n t e n c i n d e r e g r e s a r a l s e n t i d o c o r r e c t o del precepto se h a
d a d o e n v a r i a s ocasiones e n el d e r e c h o c o n s t i t u c i o n a l m e x i c a n o . 8
E n 1942, el p r e s i d e n t e vila C a m a c h o solicit y o b t u v o las f a cultades d e e m e r g e n c i a q u e l a constitucin c o n s a g r a . M x i c o e n
aquellos d a s e s t a b a e n g u e r r a c o n las p o t e n c i a s d e l eje. E l p r o b l e m a
q u e e n t o n c e s se p l a n t e , f u e q u e el e j e c u t i v o e x p i d i u n a serie d e
leyes q u e n o t e n a n n a d a q u e v e r c o n la e m e r g e n c i a , c o m o la ley
de la lotera n a c i o n a l , los d e c r e t o s q u e c r e a r o n el colegio n a c i o n a l ,
el h o s p i t a l i n f a n t i l , el i n s t i t u t o n a c i o n a l d e cardiologa, e t c t e r a . 9
" Stcphcn Spcncer Goodspeed, op. cit., pp. 202-203.
7

Lzaro Crdenas, op. cit., p. 377, escribi en su diario al respecto lo


siguiente: "Hoy present al senado de la repblica proyecto de ley retirando facultades extraordinarias al ejecutivo federal. Solamente en casos de
guerra deber solicitarlas. Deseo hacer un gobierno de responsabilidades cvicas."
8
Jorge Carpizo, La interpretacin constitucional en Mxico, en Boletn
Mexicano de Derecho Comparado, ao IV, nm. 12, Mxico, Universidad
Nacional Autnoma de Mxico, 1971, pp. 393-395.

" Rosa Isabel Estrada, Facultades legislativas del presidente de la repblica


en Mxico, en El predominio del poder ejecutivo en Latinoamrica, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1977, p. 255, opina que
vila Camacho, respecto a las facultades extraordinarias que se le otorgaron
para legislar, "no abus de la facultad y legisl solamente en materia administrativa, cuidndose de lio regular materias que tuviesen gran trascendencia poltica". Al respecto se puede consultar Luis M. Faras, El sis-

'02 F A C U L T A D E S

LEGISLATIVAS

DEL

PRESIDENTE

104

101

[_3. L A S

I.OS

M E D I D A S D E SALUBRIDAD }

L E s t a s m e d i d a s son d e dos r d e n e s :

i] Jas q u e establece el c o n s e j o

el p r e s i d e n t e d e l a r e p b l i c a ^
Se h a d i s c u t i d o si el consejo d e s a l u b r i d a d general tiene f a c u l t a d e s
p a r a legislar e n m a t e r i a d e s a l u b r i d a d general, o si n i c a m e n t e
posee la a t r i b u c i n r e g l a m e n t a r i a p a r a c o m p l e t a r y h a c e r efectivas
las n o r m a s del c d i g o sanitario. 1 1
E n este t r a b a j o , lo q u e interesa q u e q u e d e claro, es q u e el consejo d e s a l u b r i d a d g e n e r a l tiene f a c u l t a d e s legislativas, y n o vamos
a e n t r a r a d i s c u t i r l a n a t u r a l e z a y alcances d e esta f u n c i n , ya
q u e es d i f a n o este p u n t o e n n u e s t r a constitucin, m i s m o q u e se reit e r a e n el a r t c u l o 10 del cdigo s a n i t a r i o d e 1973: " L a s disposiciones
generales d e l c o n s e j o sern obligatorias e n t o d o el t e r r i t o r i o nacional. . . "
tema presidencial en Mxico, en Linea, nms. 28/29, Mxico, Partido Revolucionario Institucional, 1977, pp. 95-96.
JU
Diario de los debates del congreso constituyente. 1916-1917, op. cit., t. n,

L o q u e el p r e s i d e n t e a c u e r d a a travs d e los t r a t a d o s -las r e g l a s


g e n e r a l e s q u e contienen- es d e aplicacin i n t e r n a ; luego, e s t e es
t i n o d e los c a n a l e s a travs d e los cuales el p r e s i d e n t e p u e d e legislar, y as lo h a r e c o n o c i d o la d o c t r i n a . ^ Y a C o r o n a d o a f i r m a b a
<|ue el e j e c u t i v o h a c e d e legislador en la formacin d e los t r a t a d o s
y c o n v e n c i o n e s , 1 2 y e n igual s e n t i d o se p r o n u n c i a la d o c t r i n a ext r a n j e r a , p r e c i s a n d o q u e el p r e s i d e n t e t a m b i n legisla p a r a el m u n d o
i n t e r n o c u a n d o d e c i d e violar u n a ley internacional, d e r o g a r o denunciar un tratado.13\

i
LA F A C U L T A D

REGLAMENTARIA 1 .

L a t e r c e r a f a c u l t a d q u e el a r t c u l o 89, fraccin i , \ j t o r g a a l presid e n t e d e la r e p b l i c a es la f a c u l t a d reglamentaria, al s e a l a r : p r o v e y e n d o e n la esfera a d m i n i s t r a t i v a a la exacta observancia d e las


leyese
r
L a s leyes f u n d a m e n t a l e s a n t e r i o r e s a la d e 1857, con t o d a c l a r i d a d ,
c o n c e d i e r o n al p r e s i d e n t e la f u n c i n r e g l a m e n t a r i a ; e j e m p l o d e lo
a n t e r i o r es la precisin con q u e f u e r e d a c t a d a la f r a c c i n iv d e l
a r t c u l o 87 d e las bases o r g n i c a s d e 1843. 1 4 E m p e r o , e n la constit u c i n d e 1857 ya n o a p a r e c i u n p r e c e p t o que sin n i n g u n a d u d a
a t r i b u y e r a la f a c u l t a d r e g l a m e n t a r i a a l presidente, p e r o t a n t o la
j u r i s p r u d e n c i a corno la d o c t r i n a d e r i v a d a d e nuestra constitucin d e
m e d i a d o s d e siglo p a s a d o , a c e p t a r o n q u e d i c h a f a c u l t a d s la posea
el p o d e r ejecutivo, y su base constitucional era la f r a s e " p r o v e y e n d o
en l a e s f e r a a d m i n i s t r a t i v a a su e x a c t a observancia".
L a c a r t a m a g n a d e 1917 sigui e n este aspecto a su a n t e c e s o r a ;
en c o n s e c u e n c i a , la d o c t r i n a h a r e a l i z a d o el esfuerzo d e t r a t a r d e
Mariano Coronado, op. cit., p. 131.
131

I.ouis Hcnkin, Forcign affairs and tlie constitutiva,


Foundation l'ress, 1972, p. 5G.
11

p. G17.
11
Jos Quero Molares, El derecho sanitario mexicano, en Revista de la
facultad de Derecho de Mxico, t. xm, nm. 49, Mxico, 1963, p. 161.

INTERNACIONALES

a r t c u l o 76, f r a c c i n i, y el 89, f r a c c i n x, d i s p o n e n q u e es f u c u l t a d del p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a c e l e b r a r t r a t a d o s i n t e r n a c i o n a l e s


Con la r a t i f i c a c i n del s e n a d o , y d e a c u e r d o c o n el a r t c u l o 133, los
t r a t a d o s son p a r t e del o r d e n j u r d i c o m e x i c a n o , es decir, son p a r t e
d e l d e r e c h o interno^ segn precisamos e n el c a p t u l o xi.

d e s a l u b r i d a d general y n] las q u e establece la secretara d e salubridad y asistencia^


El a r t c u l o 73, f r a c c i n x v i , establece el c o n s e j o d e s a l u b r i d a d
general q u e d e p e n d e d i r e c t a m e n t e del p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a ,
s i e n d o sus disposiciones generales obligatorias e n t o d o el pas. L a s
m e d i d a s q u e el c o n s e j o p o n g a e n vigor e n lo q u e se refiere a la c a m p a a c o n t r a el alcoholismo y la v e n t a d e sustancias q u e e n v e n e n a n
al i n d i v i d u o o d e g e n e r a n la especie h u m a n a , y las e x p e d i d a s p a r a
p r e v e n i r y c o m b a t i r la c o n t a m i n a c i n a m b i e n t a l , sern posteriorm e n t e revisadas p o r el congreso e n los casos q u e le c o m p e t a n . /
El h a b e r l e d a d o al m e n c i o n a d o consejo f a c u l t a d e s legislativas e n
t o d o el p a s -antes d e l a constitucin a c t u a l n i c a m e n t e t e n a f a c u l t a d e s consultivas se debi, segn se a f i r m e n el c o n s t i t u y e n t e d e
1916-1917, a q u e diversas pestes q u e asolaron a varias e n t i d a d e s
f e d e r a t i v a s n o p u d i e r o n ser d o m i n a d a s c o n los elementos d e stas,
sino q u e f u e necesaria la intervencin d e l consejo d e s a l u b r i d a d d e
Mxico.10
\ E 1 inciso 2 V d e l a f r a c c i n en cuestin, f a c u l t a al d e p a r t a m e n t o
d e s a l u b r i d a d h o y secretara d e s a l u b r i d a d y asistencia a q u e
e n caso d e e p i d e m i a s d e c a r c t e r g r a v e o d e peligro d e invasin de
e n f e r m e d a d e s exticas e n el pas, dicte d e i n m e d i a t o las m e d i d a s
p r e v e n t i v a s indispensables, a reserva d e ser despus s a n c i o n a d a s p o r

TRATADOS

Nueva York, Tlic

La fraccin iv del articulo 87 de las bases orgnica de 1843, seal <pic


corresponda al presidente: "Expedir rdenes y dar los reglamentos nectarios para la ejecucin de las leyes, sin alterarlas ni modificarlas."

FACULTAD
'02

FACULTADES

LEGISLATIVAS

DEL

e x p l i c a r las ra/.ones p o r las cuales el p r e s i d e n t e posee la

PRESIDENTE

facultad

reglamentaria.
F r a g a r e c u e r d a q u e el s e n t i d o g r a m a t i c a l d e la p a l a b r a " p r o v e e r "
es el d e p o n e r los m e d i o s a d e c u a d o s p a r a l o g r a r u n f i n , y e n este
caso el f i n es f a c i l i t a r la e j e c u c i n d e las leyes; p e r o n o consiste
e n l a e j e c u c i n m i s m a , p o r q u e esta f a c u l t a d ya est c o n c e d i d a e n la
propia fraccin.
As, p a r a q u e las leyes t e n g a n u n a exacta observancia,
es necesario, e n t r e o t r a s cosas, q u e se desarrollen los artculos d e la ley, a .
f i n d e q u e se a j u s t e n a las situaciones e n las cuales v a n a ser a p l i c a d o s ; las disposiciones q u e d e t a l l a n l a ley d e b e n t e n e r la m i s m a
n a t u r a l e z a d e esta, p o r q u e se a p l i c a r n a t o d o s los supuestos q u e
p u e d a n p r e s e n t a r s e y n o a casos c o n c r e t o s c o m o a c o n t e c e e n l a
e j e c u c i n d e las leyes. 1 5
T e n a R a m r e z a f i r m a q u e F r a g a b a s a su explicacin e n la tesis
d e q u e " p r o v e e r e n la e s f e r a a d m i n i s t r a t i v a es u n a f a c u l t a d d i f e r e n t e
y a u t n o m a , d e las o t r a s d o s q u e c o n t i e n e l a f r a c c i n : p r o m u l g a r
y e j e c u t a r , e m p e r o la ley f u n d a m e n t a l n o utiliza el i n f i n i t i v o ' p r o v e e r ' , sino el g e r u n d i o p r o v e y e n d o " , y el g e r u n d i o e n el i d i o m a
castellano h a c e r e f e r e n c i a a u n v e r b o p r i n c i p a l , cuyo significado
modifica,
expresando
modo,
condicin,
motivo
o circunstancia.
Por
t a n t o , d e l a r e d a c c i n d e la f r a c c i n i d e l 8 9 slo se d e d u c e u n a
f a c u l t a d : la e j e c u c i n d e las leyes, " p u e s el resto d e la expresin
n o c o n s i g n a sino el m o d o c o m o d e b e h a c e r s e u s o d e d i c h a f a c u l t a d ,
p r o v e y e n d o e n la e s f e r a a d m i n i s t r a t i v a a su e x a c t a o b s e r v a n c i a " .
E s t e d i s t i n g u i d o constitucionalista m a n i f i e s t a q u e es p r e f e r i b l e ent e n d e r q u e el congreso c o n s t i t u y e n t e e m p l e e r r n e a m e n t e el ger u n d i o e n l u g a r d e l infinitivo, a n t e s q u e m u t i l a r n u e s t r o sistema en
f a v o r d e la g r a m t i c a , y concluye a f i r m a n d o q u e h o y e n d a es el
p r e c e d e n t e y n o el t e x t o el q u e j u s t i f i c a e n n u e s t r o o r d e n j u r d i c o
la Sf ae cr rual t aRdo j ar se gseala
l a m e n t aqrui ae . 1es
" difcil d e d u c i r l a f a c u l t a d r e g l a m e n t a r i a
d e l a f r a c c i n e n cuestin, p e r o q u e n o se d e b e p e r d e r el t i e m p o
e n i n t e r p r e t a c i o n e s intiles d e ese p r e c e p t o , p o r q u e l a f a c u l t a d
r e g l a m e n t a r i a del p o d e r e j e c u t i v o n o necesita incluirse e n l a constit u c i n , ya q u e es u n p r i n c i p i o universal d e d e r e c h o . 1 7
N o estamos d e a c u e r d o c o n S e r r a R o j a s , p o r q u e tal y c o m o ya
h e m o s a s e n t a d o e n este m i s m o ensayo, el p r e s i d e n t e m e x i c a n o no
p u e d e a c t u a r si la constitucin n o le seala e x p r e s a m e n t e l a faculFraga, Ramrez,
op. cit., Derecho
p. 109. constitucional...,
" FGabino
e l i p e 'lena
" A n d r s Serra
245.

Rojas, La juncin

constitucional...,

o>. cil., pp. 459-4GI


<>l>. cil.,

pp. 241

REGLAMENTARIA

107

tad, o al m e n o s esa f a c u l t a d se p u e d e d e r i v a r d e u n p r e c e p t o constitucional. Este p r i n c i p i o e s t r u c t u r a la constitucin m e x i c a n a al


sealar la c o m p e t e n c i a de c a d a p o d e r y o t o r g a r el p r i n c i p i o d e a u t o ridad competente como u n a garanta individual.
A h o r a bien, en la p r o p i a constitucin se p r e s u p o n e la existencia d e
r e g l a m e n t o s e x p e d i d o s p o r el presidente. R e c o r d e m o s q u e el m e n c i o n a d o a r t c u l o 92 c o m i e n z a e x p r e s a n d o q u e : " T o d o s los reglamentos, decretos y r d e n e s del p r e s i d e n t e . . ." E n esta f o r m a , d e
la f r a s e " p r o v e y e n d o e n la e s f e r a a d m i n i s t r a t i v a a su e x a c t a observ a n c i a " , s se d e r i v a la f a c u l t a d r e g l a m e n t a r i a del p r e s i d e n t e , p o r que es u n a de las m a n e r a s c o m o l l o g r a r la exacta observancia
de
las leyes; p o r q u e la teora, la j u r i s p r u d e n c i a y la p r c t i c a c o n s t i t u cionales d e m s d e cien aos as lo c o n f i r m a n , y p o r q u e es u n aspecto c u y a discusin h a sido s u p e r a d a , ya q u e en la a c t u a l i d a d
nadie cuestiona la f a c u l t a d r e g l a m e n t a r i a del p r e s i d e n t e de la repblica.
p o d e m o s d e f i n i r al r e g l a m e n t o c o m o u n a n o r m a d e c a r c t e r general, a b s t r a c t o e i m p e r s o n a l , e x p e d i d a p o r el p r e s i d e n t e de la repblica en uso d e sus f a c u l t a d e s constitucionales, y q u e tiene c o m o
finalidad la m e j o r a p l i c a c i n de la ley, a la cual est s u b o r d i n a d a ^
yEl r e g l a m e n t o tiene q u e r e s p e t a r la ley, n o p u e d e c o n t r a r i a r l a ,
a u m e n t a r l a , m o d i f i c a r l a o a l t e r a r l a , sino n i c a m e n t e d e s a r r o l l a r los
principios q u e ella c o n t i e n e . L a ley es al r e g l a m e n t o , lo q u e la constitucin es a la ley: su f u n d a m e n t o y su base d e existencia. El
reglamento se e n c u e n t r a c o m p l e t a m e n t e s u b o r d i n a d o a la ley y n o
puede salirse del m a r c o q u e e n c u a d r a a la p r o p i a lcj^y E n estos
conceptos la d o c t r i n a m e x i c a n a est a c o r d e . 1 8
^Las razones p o r las cuales se justifica q u e el p r e s i d e n t e d e la republica p o s e a la f a c u l t a d r e g l a m e n t a r i a son las siguientes:
a] es q u i e n c u e n t a c o n los c u e r p o s tcnicos,
b] se e n c u e n t r a e n c o n t a c t o m s estrecho, q u e los otros p o d e res, con la r e a l i d a d en la c u a l se v a n a a p l i c a r la ley y el reglamento, y g e n e r a l m e n t e est m s p r e s i o n a d o p o r los p r o b l e m a s q u e
plantea esa p r o p i a r e a l i d a d , y
c] el r e g l a m e n t o tiene m a y o r f a c i l i d a d p a r a su r e f o r m a q u e la
ley, lo q u e le p e r m i t e m s flexibilidad. 1 9
El p r e s i d e n t e d i s c r e c i o n a l m e n t e d e c i d i r c u n d o e x p i d e u n regla" Vase Felipe Tena Ramrez, Derecho constitucional...,
op. cit., p. 461;
Ignacio Buigoa, primera obra citada, p. 852; Gabino Fraga, primera obra
diada, p. 105; Mariano Coronado, op. cit., p. 177; Ulises S'cbmill Ordcz, El
tema tic la constitucin mexicana, Mxico, Textos Universitarios, 1971, p. 291.
" Gabino Fraga, Derecho administrativo,
op. cit., p. 104; Andrs Serra
Rojas, La funcin constitucional
, op. cit., p. 245.

FACULTADES

LEGISLATIVAS

DEL

PRESIDENTE

108
m e n t p a r a u n a ley d e t e r m i n a d a , p e r o est obligado a e x p e d i r el reg l a m e n t o si la p r o p i a ley seala la existencia del m i s m o o si p a r a la
e j e c u c i n de algunos p r e c e p t o s el r e g l a m e n t o es necesario, y
^ L a f a c u l t a d r e g l a m e n t a r i a la posee el p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a
p o f v m a n d a t o constitucional y las f a c u l t a d e s constitucionales n o son
delegables, p o r t a n t o , ni los secretarios d e e s t a d o ni n i n g n o t r o f u n c i o n a r i o p u e d e n d a r r e g l a m e n t o s a n o m b r e del p r e s i d e n t e d e la rep b l i c a , y as lo h a resuelto la s u p r e m a corte d e justicia e n el a m paro] 6303/42/la.
H e m o s d i c h o q u e el r e g l a m e n t o est s u b o r d i n a d o a la ley y q u e
la base d e su existencia es la ley; la excepcin a la regla a n t e r i o r
se d a n i c a m e n t e c u a n d o es la p r o p i a constitucin la q u e seala la
existencia d e l r e g l a m e n t o al q u e e n este caso se le d e n o m i n a autnomo. El a r t c u l o 21 se refiere d i r e c t a m e n t e a los r e g l a m e n t o s gub e r n a t i v o s y d e polica y el a r t c u l o 27, a q u e : " . . . L a s a g u a s del
subsuelo p u e d e n ser l i b r e m e n t e a l u m b r a d a s m e d i a n t e o b r a s artificiales y a p r o p i a r s e p o r el d u e o del t e r r e n o ; p e r o , c u a n d o lo e x i j a el
inters p b l i c o o se a f e c t e n otros a p r o v e c h a m i e n t o s , el ejecutivo
f e d e r a ! p o d r r e g l a m e n t a r su extraccin y utilizacin y a u n establecer z o n a s v e d a d a s al igual q u e p a r a las d e m s a g u a s d e p r o p i e d a d
nacional..."
E s t a f a c u l t a d del p r e s i d e n t e n o i n t e r f i e r e c o n la del congreso para
legislar sobre aguas de jurisdiccin
federal, ya q u e el presidente, resp e c t o a stas, slo p u e d e establecer zonas v e d a d a s . 2 0 As los artculos 21 y 27 c o n t i e n e n instrucciones p a r a la expedicin de 1 ^reglamentos autnomos.^

6.

LA REGULACIN

REGULACIN

ECONMICA

10!)
c o m e r c i o exterior, la e c o n o m a del pas, la estabilidad d e la p r o d u c c i n n a c i o n a l , o d e realizar c u a l q u i e r a o t r o propsito, e n b e n e f i c i o
del pas. E l p r o p i o e j e c u t i v o , al e n v i a r al congreso el p r e s u p u e s t o
fiscal d e c a d a a o , s o m e t e r a su a p r o b a c i n el uso q u e h u b i e r e
h e c h o d e la f a c u l t a d c o n c e d i d a / ^
| A travs del s e g u n d o p r r a f o del a r t c u l o 131, se p u e d e a u t o r i z a r
al e j e c u t i v o p a r a legislar a m p l i a m e n t e , ya q u e p u e d e a u m e n t a r , disminuir, suprimir o crear nuevas cuotas de importacin y exportacin
respecto a las e x p e d i d a s p o r el congreso. J T a m b i n p u e d e p r o h i b i r
i m p o r t a c i o n e s y e x p o r t a c i o n e s , as c o m o e l t r n s i t o d e p r o d u c t o s ,
artculos y efectos. El p r o p i o p r r a f o seala las f i n a l i d a d e s q u e se
persiguen con estas a t r i b u c i o n e s c o n c e d i d a s al p r e s i d e n t e : r e g u l a r
el c o m e r c i o exterior, la e c o n o m a del pas, la estabilidad d e la p r o duccin n a c i o n a l o realizar c u a l q u i e r a o t r o propsito en b e n e f i c i o
del pas. ^
El p r e s i d e n t e , c a d a a o , s o m e t e r a la a p r o b a c i n del c o n g r e s o
el uso q u e d e estas f a c u l t a d e s h u b i e r e h e c h o . Si el congreso n o estuviese d e a c u e r d o e n la f o r m a en q u e utiliz esas atribuciones, n o
hay n a d a q u e p u e d a h a c e r a l respecto, p u e s se t r a t a d e h e c h o s
c o n s u m a d o s ; p e r o bien p u d i e r a i n f l u i r a u n q u e slo sea especulacin terica con relacin a la r e n o v a c i n d e la concesin d e las
facultades, a q u e se refieren d i c h o a r t c u l o y p r r a f o , o en la n u e v a
autorizacin, p u e s el congreso p u e d e especificar a l g u n a s reglas q u e
el p r e s i d e n t e d e b e r seguir e n el ejercicio d e las m e n c i o n a d a s f a c u l tades, ya q u e q u i e n p u e d e lo m s , p u e d e t a m b i n lo menos.
\ L a a u t o r i z a c i n a q u e se refiere el p r r a f o s e g u n d o es a n u a l / E n
consecuencia, es a n t i c o n s t i t u c i o n a l la ley r e g l a m e n t a r i a del p r r a f o
segundo del a r t c u l o 131 constitucional, q u e convierte d i c h a a u t o r i zacin en i n d e f i n i d a . 2 1

ECONOMICA \

El 28 d e m a r z o d e 1951 se p u b l i c u n a adicin al a r t c u l o 4 9 : "En


n i n g n o t r o caso, salvo lo dispuesto en el a r t c u l o 131, se otorgarn
facultades extraordinarias para

legislar."

C o n s e c u e n c i a del p r r a f o a n t e r i o r es la adicin, d e la m i s m a fec h a , al a r t c u l o 131: " E l e j e c u t i v o p o d r ser f a c u l t a d o p o r el congreso d e la u n i n p a r a a u m e n t a r , d i s m i n u i r o s u p r i m i r las cuotas


d e las t a r i f a s d e e x p o r t a c i n e i m p o r t a c i n , e x p e d i d a s p o r el propio
congreso, y p a r a c r e a r o t r a s ; as c o m o p a r a restringir y p a r a prohibir
las i m p o r t a c i o n e s , las exportaciones y el t r n s i t o d e p r o d u c t o s , artculos y efectos, c u a n d o lo estime u r g e n t e , a f i n d e regular el
20

Ignacio Burgoa, Derecho constitucional...,

op. cit., pp. 84G-847.

N Ncsrctc cucu
r ' ">"" >,^0,^ e

1972,pp. 195-100.
a :

,L ley de ineresos

r> s s . deT ?Cultura


r iEconmica,
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CONVOCATORIA

PODERES

E J E C b 11

1. PERODO ORDINARIO DE S E S I O N E S DEL

CONGRESO

L o s p o d e r e s e j e c u t i v o y legislativo son los p o d e r e s polticos, y e n t r e


ellos existen m l t i p l e s r e l a c i o n e s ; ya h e m o s a n a l i z a d o la i n t e r v e n cin del p r e s i d e n t e e n el proceso legislativo y sus f a c u l t a d e s legislativas, a h o r a t o c a r e m o s u n a g a m a d e aspectos q u e , d e u n a m a n e r a
u o t r a , precisan la relacin ejecutivo-legislativo.
"Se h a a f i r m a d o q u e las relaciones ejecutivo-legislativo d e b e n ser
a r m n i c a s y q u e h a n d e buscarse p u e n t e s e n t r e ellos p a r a el b u e n
f u n c i o n a m i e n t o d e a m b o s poderes. 1 Estoy d e a c u e r d o c o n la a f i r m a cin a n t e r i o r , s i e m p r e y c u a n d o l a armona
110 i m p l i q u e subordinacin o p r d i d a d e i n d e p e n d e n c i a del p o d e r legislativo.
E n l a constitucin d e 1857, d e a c u e r d o c o n el a r t c u l o 62, el
c o n g r e s o t e n a d o s p e r o d o s d e sesiones o r d i n a r i a s : el p r i m e r o se
i n i c i a b a el 16 d e s e p t i e m b r e y t e r m i n a b a el 15 d e d i c i e m b r e a
p a r t i r d e la r e f o r m a d e 1874 se p o d a p r o r r o g a r h a s t a p o r treinta
d a s h b i l e s , y el s e g u n d o se i n i c i a b a el l 9 d e abril y t e r m i n a b a
el l t i m o d a d e m a y o a p a r t i r d e la m e n c i o n a d a r e f o r m a , se
p o d a p r o r r o g a r h a s t a p o r q u i n c e d a s hbiles. E n esta f o r m a , el
c o n g r e s o t e n a t i e m p o p a r a o c u p a r s e con d e t a l l e d e los a s u n t o s de

su -Competencia.
E n l a constitucin d e 1917, d e a c u e r d o con el a r t c u l o 6 5 , el congreso d e b e c o m e n z a r sus sesiones o r d i n a r i a s el l v d e septiembre,
y c o n f o r m e al a r t c u l o siguiente, estas sesiones o r d i n a r i a s tienen
q u e d u r-nr
a r el
r los a s uno
n t oys q u e el con-.
el tt ii ee m
i nppo" necesario p- a r a t r. a t asesiones
greso h a d e c o n o c e r ; sea c o m o f u e r e , las sesiones n o p u e d e n prolon3 1 J e (Ji c i
"
c n e r d o c o n la acta

-> r z - ?
l0

t s z t J z z z l - ,*

cual el t i e m p o d e

195-1. 1>- -r,(H-

[H01

A SESIONES

EXTRAORDINARIAS

111

r a m o s con el q u e s e a l a b a la ley f u n d a m e n t a l de m e d i a d o s del siglo


pasado.
Este c a m b i o o b e d e c i a la idea del c o n s t i t u y e n t e d e 1916-1917
relativa al f o r t a l e c i m i e n t o del p o d e r e j e c u t i v o . L a s e g u n d a c o m i s i n
de constitucin, e n la exposicin d e motivos del a r t c u l o 66, m a n i fest: " P a r a a p o y a r la r e f o r m a [la q u e h a c a n al p r o y e c t o d e C a rranza], q u e p u e d e l l a m a r s e b e n f i c a , del p r o y e c t o de r e f o r m a s , es
preciso tener e n c u e n t a la e x p e r i e n c i a a d q u i r i d a e n c u a n t o a la
actividad p r e p o n d e r a n t e del congreso, y en p a r t i c u l a r , d e las c m a r a s p o p u l a r e s , q u e es m u y p r o p i a p a r a r o m p e r el equilibrio, o
m e j o r dicho, la p o n d e r a c i n q u e d e b e h a b e r e n t r e los p o d e r e s p blicos en u n a r e p b l i c a r e p r e s e n t a t i v a . " 2 L o s artculos 65 y 6 6
se a p r o b a r o n sin discusin.

. LA

CONVOCATORIA

SESIONES

EXTRAORDINARIAS

En la constitucin d e 1824, c o n f o r m e al a r t c u l o 110, el p r e s i d e n t e


poda c o n v o c a r al congreso p a r a sesiones e x t r a o r d i n a r i a s si as lo crea
conveniente y as lo a c o r d a b a n las dos terceras p a r t e s d e los individuos presentes del c o n s e j o de g o b i e r n o . 3 E n la constitucin d e 1857,
conforme a la f r a c c i n x n del a r t c u l o 85, el p r e s i d e n t e p o d a c o n vocar al congreso a sesiones e x t r a o r d i n a r i a s , c u a n d o as lo a c o r d a r a
la comisin p e r m a n e n t e .
L a f r a c c i n xi del a r t c u l o 89, en relacin con la v del 79, d e
la constitucin de 1917, e x p r e s a b a q u e el p r e s i d e n t e e s t a b a f a c u l t a d o
para " C o n v o c a r al c o n g r e s o o a a l g u n a de las c m a r a s a sesiones
extraordinarias, c a d a vez q u e lo estime c o n v e n i e n t e . "
El 24 d e n o v i e m b r e d e 1923 se r e f o r m a r o n d i c h a s f r a c c i o n e s p a r a
quedar c o m o hoy estn, y la xi delj, 89 indica q u e el p r e s i d e n t e tiene
la a t r i b u c i n d e c o n v o c a r al congreso a sesiones e x t r a o r d i n a r i a s
cuando as lo a c u e r d e la comisin p e r m a n e n t e . )
[En la a c t u a l i d a d , el p r e s i d e n t e slo p u e d e p r o p o n e r a la c o m i s i n
permanente q u e c o n v o q u e a r t c u l o 79, f r a c c i n v, p e r o 110
!
Diario de los debates del congreso constituyente. 1916-1917, of>. cit., t. 11,
|>. 138.
Vase Crnicas de la constitucin federal de 1824, op. cit., p. 596, en
donde aparece me en lugar de "y" se aprob con "o": "Facilitad 18.
Convocar a congreso extraordinario en el caso que lo cica conveniente o
mando lo acuerden las dos terceras partes del consejo de gobierno". Prez
Dimslanguer y Martnez (1). F.) opinaron (pie la convocatoria no deba
dejarse al exclusivo juicio del presidente. Ramos Arizpe apoy el proyecto
de la comisin, que fue aprobado.

112

RELACIONES ENTRE LOS PODERES EJECUTIVO Y LEGISLATIVO

EL INFORME PRESIDENCIAL

113
p u e d e c o n v o c a r si n o es p r e v i o a c u e r d o d e d i c h a c o m i s i n ; o sea
q u e , d e poseer la f a c u l t a d , p a s a slo p o d e r sugerir q u e esa f a c u l t a d se utilice. L a comisin p e r m a n e n t e , e n nuestros das, es el
n i c o r g a n o c o m p e t e n t e p a r a c o n v o c a r a l congreso o a u n a d e las
c m a r a s a sesiones e x t r a o r d i n a r i a s ^
D e s d e el n g u l o constitucional, sta es la n i c a f a c u l t a d d e q u e
el p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a h a sido p r i v a d o desde la p r o m u l g a c i n
d e la constitucin d e 1917, ya q u e n o se p u e d e c o n s i d e r a r c o m o
p r d i d a la supresin d e la f r a c c i n ix del 8 9 q u e lo a u t o r i z a b a a
e x p e d i r p a t e n t e s d e corso, p u e s stas h a b a n d e j a d o d e existir en
el d e r e c h o i n t e r n a c i o n a l desde a n t e s d e la vigencia d e n u e s t r a a c t u a l
constitucin.
L a r e f o r m a d e 1923 regres al sentido d e las disposiciones d e nuestras constituciones d e 1824 y 1857.

3.

EL

PRIVILEGIO

EJECUTIVO

E s t a f r a s e se utiliz o f i c i a l m e n t e e n E s t a d o s U n i d o s d e A m r i c a ,
c u a n d o el p r o c u r a d o r general W i l l i a m P. R o g e r s t r a t d e justificar
la p r c t i c a r e i t e r a d a , d u r a n t e el g o b i e r n o d e E i s e n h o w e r , d e q u e
f u n c i o n a r i o s del r g a n o e j e c u t i v o se n e g a b a n a p r o p o r c i o n a r inform a c i n al p o d e r legislativo. D e j u n i o d e 1955 a j u n i o d e 1960 se
d i e r o n c u a n d o m e n o s 4 4 casos en q u e se n e g d i c h a i n f o r m a c i n ,
lo cual r e p r e s e n t , e n esos cinco a o s , m s casos q u e e n t o d a la
p r i m e r a c e n t u r i a d e la historia a m e r i c a n a . 4
VEn M x i c o ste h a sido u n t e m a poco e s t u d i a d o , p e r o ya el autor
dI* Catecismo
poltico de la federacin,
a n t e la p r e g u n t a d e si pod a n existir a l g u n a s negociaciones q u e el g o b i e r n o p u d i e r a ocultar
al congreso, r e s p o n d i : "S, todas aquellas e n q u e el xito depende
del secreto. M a s este d e r e c h o d e o c u l t a c i n es slo t e m p o r a l , y mientras el negocio est p e n d i e n t e , pues c o n c l u i d o d e b e d a r c u e n t a si se
le p i d e , p a r a q u e se p u e d a e x a m i n a r si se h a e x c e d i d o o n o d e sus
facultades."

h a y q u c I)recisar
C

ngreS

c,ase

ejecutivo t
^
""

n i c a m e n t e lo q u e el
e j e c u t i v o q u i e r e q u e conozca, n o es u n r g a n o i n d e p e n d i e n t e

4.jJL

INFORME

PRESIDENCIAL

L a i d e a d e q u e los p o d e r e s ejecutivos r i n d a n i n f o r m e s al p o d e r legislativo, es a n t i g u a y ya la e n c o n t r a m o s e n G r a n B r e t a a y en Estados U n i d o s d e A m r i c a .


\ j i l a r t c u l o 6 9 constitucional dispone q u e el p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a asistir a la a p e r t u r a d e sesiones o r d i n a r i a s del congreso y
p r e s e n t a r u n i n f o r m e p o r escrito e n q u e seale el e s t a d o g e n e r a l
q u e g u a r d a la a d m i n i s t r a c i n p b l i c a del pasj Los m e x i c a n o s est a m o s a c o s t u m b r a d o s a q u e el l v de s e p t i e m b r e el p r e s i d e n t e
de la r e p b l i c a , e n u n a m b i e n t e d e fiesta, con vallas e n las calies p o r d o n d e va a p a s a r p a r a dirigirse al edificio d e la c m a r a
de d i p u t a d o s , lea en sta a n t e el congreso u n l a r g o i n f o r m e q u e
t a r d a v a r i a s horas, y q u e es i n t e r r u m p i d o en m u c h a s ocasiones
por aplausos estrepitosos. C u a n d o el p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a termina, el p r e s i d e n t e d e la c m a r a d e d i p u t a d o s le contesta, y ya
sabemos q u e esa respuesta e s t a r llena d e elogios. T o d o M x i c o
puede a c t u a l m e n t e v e r y e s c u c h a r esta c e r e m o n i a , d a d o cjue se transmite p o r todos los canales d e televisin y r a d i o .
Si u n p r i m e r o de s e p t i e m b r e el p r e s i d e n t e llegara al congreso y
p a g a r a al q u e se s u p o n e es el p r i m e r o de los poderes, la visita q u e
la constitucin le i m p o n e , y e n t r e g a r a u n a s c u a n t a s cuartillas sobre el
estado g e n e r a l del pas, c u m p l i r a los m a n d a t o s del a r t c u l o 69, ya
que t o d o lo d e m s es c o s t u m b r e o se e n c u e n t r a r e g u l a d o e n u n a
ley o r d i n a r i a cjue es el r e g l a m e n t o p a r a el g o b i e r n o i n t e r i o r del
congreso g e n e r a l . L o q u e a c o n t e c e es q u e el i n f o r m e se h a c o n v e r tido e n u n a c t o poltico d e p r i m e r a m a g n i t u d , o r q u e s t a d o p a r a q u e
brille el p r i m e r m a n d a t a r i o .

Este p r o b l e m a n o se h a p l a n t e a d o e n n u e s t r o pas e n las ltimas


d c a d a s , quiz p o r q u e el legislativo n o h a sido f u e r t e . L a dificultad
estriba en c o n o c e r si el e j e c u t i v o p u e d e o c u l t a r d o c u m e n t a c i n al
* Arthur M, Schlesingcr, Jr., op. cit., pp. 158-159.
5
Catecismo poliiico de la federacin mexicana, en Derechos del pueblo
mexicano. Mxico a travs de sus constituciones, Mxico, Cmara de Diputados, 1967, t. i, p. 549.

sabc

C a d a a o los i n f o r m e s son m s largos, h a s t a c u a n d o existe la intencin d e reducirlos, 7 y es claro q u e los t r m i n o s del a r t c u l o 6 9


se refieren a u n i n f o r m e c o r t o y p o r escrito. U n t r a t a d i s t a a s e v e r
' Theodorc C. Sorenscn, Watchmen...,
op. cit., p. 105.
' Vase Eduardo Pallares, F.l poder ejecutivo de la unin, en Foro de
Mxico, rgano del Centro de Investigaciones y Trabajos Jurdicos, iitim. 79,
Mxico, 1949, i. 5.

H.\
M
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'HUtl^

114

RELACIONES ENTRE LOS PODERES EJECUTIVO Y LEGISLATIVO

INDEPENDENCIA DEL LEGISLATIVO

q u e el i n f o r m e "es p o r f u e r z a b r e v e y c o m p e n d i o s o " ; c o m o c o m p l e m e n t o del i n f o r m e presidencial, el p r i m e r p r r a f o del a r t c u l o 9 3


d i s p o n e q u e los secretarios del d e s p a c h o y jefes d e los d e p a r t a m e n tos a d m i n i s t r a t i v o s , d a r n c u e n t a al c o n g r e s o d e la situacin q u e
g u a r d e n sus d e p e n d e n c i a s , t a n luego est a b i e r t o el p e r o d o d e sesiones o r d i n a r i a s .
T a f t c o m p r o b q u e el i n f o r m e oral es s u p e r i o r al escrito e s t e
l t i m o f u e el q u e se a c o s t u m b r e n N o r t e a m r i c a d e J e f f e r s o n a
W i l s o n porcjue, p o d e m o s i n t e r p r e t a r , f i j a la a t e n c i n del p u e b l o
en la c e r e m o n i a y e n lo q u e expresa el presidente."
j E n M x i c o e n el i n f o r m e presidencial se r e s u m e n las p r i n c i p a l e s
a c t i v i d a d e s d e los diversos r a m o s d e la a d m i n i s t r a c i n p b l i c a , se
j u s t i f i c a n m e d i d a s i m p o r t a n t e s t o m a d a s d u r a n t e el a o , se a n u n c i a n
los p r i n c i p a l e s proyectos q u e el e j e c u t i v o p r e s e n t a r a la c o n s i d e r a cin del c o n g r e s o y se reserva u n a p a r t e al m e n s a j e politico, q u e es
m u y i m p o r t a n t e p o r q u e e n l se t r a z a n las lneas generales d e la
poltica del presidente, c o n e c t a d a s con la situacin g e n e r a l del p a ^ l
El p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a h a b a a c o s t u m b r a d o asistir a la c l a u s u r a d e las sesiones del congreso, h a s t a q u e el 3 0 d e m a y o d e 1874, el
c o n g r e s o a c o r d cjue d e a c u e r d o con el p r e c e p t o c o n s t i t u c i o n a l slo
d e b a c o n c u r r i r a su a p e r t u r a . 1 0 E s t a i n t e r p r e t a c i n es v l i d a t a m b i n
a c t u a l m e n t e , d e a c u e r d o con la constitucin d e 1917.
E l a r t c u l o 189 del c i t a d o r e g l a m e n t o i n t e r i o r d i s p o n e q u e al
" d i s c u r s o " e s el t r m i n o e m p l e a d o p o r el precepto del presid e n t e e n la a p e r t u r a d e las sesiones, el p r e s i d e n t e del c o n g r e s o resp o n d e r en t r m i n o s generales. Se justifica q u e sea e n t r m i n o s generales, p u e s t o q u e su contestacin n o es u n a c t o del congreso, pues
ste ni c o n o c e ni h a d i s c u t i d o los t r m i n o s d e esa c o n t e s t a c i n . E n
o t r a s p o c a s , c u a n d o el congreso y los legisladores e r a n diferentes,
la contestacin lleg a t e n e r t r a s c e n d e n c i a p o l t i c a : el l p d e sept i e m b r e d e 1923 contest el i n f o r m e J o r g e P r i e t o L a u r e n s , quien
m a n i f e s t q u e el pas n o a c e p t a r a u n c a n d i d a t o i m p u e s t o ; todos ent e n d i e r o n q u e se r e f e r a a Calles, a q u i e n O b r e g n d e s e a b a d e j a r
el p o d e r . P r i e t o L a u r e n s e r a el j e f e del p a r t i d o cooperatista y part i d a r i o d e la c a n d i d a t u r a d e A d o l f o d e la H u e r t a .
P o d e m o s sugerir q u e los i n f o r m e s d e b e n regresar a la i d e a de
los q u e se r i n d i e r o n e n los p r i m e r o s a o s d e l M x i c o i n d e p e n d i e n t e :
h a n d e ser cortos, a b a r c a n d o dos a s p e c t o s : la sntesis d e la situacin
d e la a d m i n i s t r a c i n p b l i c a y el m e n s a j e poltico. Y corno el in" Mariano Coronado, op. cit., p. 183.
William Iloward Taft, up. cil., pp. 39-40.
10
Andrs Sena Rojas, Significado del informe presidencial, en Pensamiento
Poltico, vol. ii, nni. 5, Mxico, 1909, p. 38.

f o r m e se h a c o n v e r t i d o en u n a c t o poltico, d e b e c o n t i n u a r

|_5.

LA I N D E P E N D E N C I A

Examinemos

por

cierta

cjuedar

gran

forma,
parte

qu

DEL

los

siendo

LEGISLATIVO^

legisladores

subordinados

la i n d e p e n d e n c i a

que

al

mexicanos
presidente,

el p o d e r

han

permitido,

perdindose

legislativo

debe

as

en
en

poseer.

P r a d i e r F o d r a f i r m a q u e los p o d e r e s son i n d e p e n d i e n t e s c u a n d o los m i e m b r o s d e u n o n o e s p e r a n n i n g n f a v o r , n i p u e d e n ser


a m e n a z a d o s p o r el o t r o . 1 1 Esta frase nos p a r e c e m u y c l a r a , sencilla
y cierta, y de a p l i c a c i n e n la r e a l i d a d poltica m e x i c a n a .
E l p o d e r legislativo tiene e n n u e s t r a historia dos pocas d e especial e s p l e n d o r : las presidencias d e J u r e z y d e M a d e r o , e n las
q u e c o n s e r v su i n d e p e n d e n c i a ; d u r a n t e la p r e s i d e n c i a d e O b r e g n
se logr d o m i n a r l o y n o es sino h a s t a 1940 q u e se volvi a p e r m i t i r la
e n t r a d a al c o n g r e s o d e a l g u n o s m i e m b r o s d e la oposicin a p r o x i m a d a m e n t e el 5 % del c o n g r e s o ; p e r o eso s, se c u i d a b a q u e n o
f u e r a n m u y brillantes sino m s bien oscuros y p o c o conocidos. 1 2
\ L a s razones p o r las cuales el p r e s i d e n t e h a l o g r a d o s u b o r d i n a r
1 p o d e r legislativo y a sus m i e m b r o s , son p r i n c i p a l m e n t e las siuientes:
a] la g r a n m a y o r a d e los legisladores p e r t e n e c e n al PRI, del cual
el p r e s i d e n t e es el jefe, y a travs d e la disciplina del p a r t i d o , a p r u e b a n las m e d i d a s q u e el e j e c u t i v o d e s e a ;
b] si se r e b e l a n , lo m s p r o b a b l e es q u e estn t e r m i n a n d o con su
c a r r e r a poltica, ya q u e el p r e s i d e n t e es el g r a n d i s p e n s a d o r d e los
principales cargos y puestos e n la a d m i n i s t r a c i n p b l i c a , e n el
sector p a r a e s t a t a l , e n los d e eleccin p o p u l a r y e n el p o d e r j u d i c i a l ;
c] r e l a c i o n a d o c o n el inciso a n t e r i o r : p o r a g r a d e c i m i e n t o , ya q u e
saben q u e le d e b e n el sitial;
d] a d e m s del sueldo, existen otras prestaciones e c o n m i c a s
d e p e n d e n del lder del c o n t r o l poltico, y

que

e] a c e p t a c i n de q u e el p o d e r legislativo sigue los d i c t a d o s del


ejecutivo, lo c u a l es la a c t i t u d m s c m o d a y la del m e n o r esfuerzo,
amn d e q u e esta p o s t u r a se d e c l a r a sin n i n g n r e c a t o ^ en 1977, el
" Pradier Fodr, op. cil., p. 38.
Pablo Gonzlez Casanova, op. cit., p. 1C.

13

RELACIONES ENTRE

LOS PODERES E J E C U T . V O

V L E G I S L A ! 1VO

201

s e n a d o r G u s t a v o G u e r r a C a s t a o s , al h a b l a r e n n o m b r e d e los senad o r e s q u e c o m u n i c a r o n a la c m a r a d e d i p u t a d o s , la t e r m i n a c i n
del p e r o d o d e sesiones, d e c l a r q u e se h a b a legislado siguiendo los
l i n c a m i e n t o s sealados p o r el p r e s i d e n t e L p e z Portillo. 1 3
M a n u e l M o r e n o S n c h e z e n c u e n t r a otras dos razones: a] q u e los
legisladores n o p u e d e n h a c e r c a r r e r a legislativa p o r q u e n o son susceptibles d e reeleccin e n el p e r o d o i n m e d i a t o y b] la existencia
d e u n solo p e r o d o d e sesiones e n los meses e n q u e h a y m s fiestas
y das d e descanso, as c o m o q u e las sesiones n o son diarias y t i e n e n
l u g a r slo p o r las m a a n a s . 1 4 D e a q u , a f i r m a el a u t o r c i t a d o , q u e
se h a y a n i d o a u m e n t a n d o las a t r i b u c i o n e s d e la comisin p e r m a n e n t e . C r e e m o s q u e estas dos razones son m e n o r e s c o m p a r a d a s con
las q u e h e m o s expuesto.
P o r lo a n t e r i o r , f u e i n u s i t a d o y p r o v o c g r a n d e s titulares en los
peridicos, el h e c h o d e q u e el d i p u t a d o V c t o r M a n z a n i l l a S c h a f f e r ,
en d i c i e m b r e d e 1977, r e d a c t a r a u n v o t o p a r t i c u l a r e n c o n t r a d e
las r e f o r m a s a los artculos 7 9 y 10 p d e la ley r e g l a m e n t a r i a del
a r t c u l o 27 constitucional, iniciativa p r o p u e s t a p o r el p o d e r e j e c u t i v o ,
e n m a t e r i a d e o c u p a c i n y e x p r o p i a c i n d e terrenos q u e necesite
PEMEX, p o r c o n s i d e r a r l a anticonstitucional. El lder del c o n t r o l p o ltico d e la c m a r a d e d i p u t a d o s , R o d o l f o Gonzlez G u e v a r a , n o
slo n o o t o r g su c o n s e n t i m i e n t o sino q u e se o p u s o a la p r e s e n t a c i n
del v o t o p a r t i c u l a r d e M a n z a n i l l a . M a n z a n i l l a prosigui e n su actit u d y r e n u n c i a las comisiones d e q u e f o r m a b a p a r t e , a u n q u e
p o s t e r i o r m e n t e conserv sus cargos e n d i c h a s comisiones. L a iniciativa d e l p r e s i d e n t e , q u e ya h a b a sido a p r o b a d a p o r el s e n a d o , la
a p r o b la c m a r a d e d i p u t a d o s p o r 222 votos e n f a v o r y 4 e n cont r a : el d e M a n z a n i l l a y los d e los 3 d i p u t a d o s del P A R M . 1 5

l.^LAS

FACULTADES

CONSTITUCIONALES

DE

NOMBRAMIENTO

U n a f a c u l t a d q u e le d a al p r e s i d e n t e g r a n i n f l u e n c i a p e r s o n a l , es
la d e n o m b r a r y d e s i g n a r a los f u n c i o n a r i o s . L a constitucin seala
e n las f r a c c i o n e s II, III, iv, v, XVII y x v m del a r t c u l o 89, u n a serie
d e n o m b r a m i e n t o s c u y a realizacin es f a c u l t a d del p r e s i d e n t e d e la
repblica.
\ J P o d e m o s clasificar las fracciones m e n c i o n a d a s en tres g r u p o s : a ]
n o m b r a m i e n t o s casi c o m p l e t a m e n t e libres, b] los q u e necesitan ser
r a t i f i c a d o s p o r el s e n a d o o la c m a r a de d i p u t a d o s y c] los d e los
e m p l e a d o s y oficiales d e las f u e r z a s a r m a d a s . ^
yg\ El presidente, seala la p r i m e r a p a r t e d e la f r a c c i n n del a r tculo 89, p u e d e n o m b r a r y r e m o v e r l i b r e m e n t e a : los secretarios del
despacho, el p r o c u r a d o r g e n e r a l d e la r e p b l i c a , el g o b e r n a d o r del
distrito f e d e r a l y el p r o c u r a d o r g e n e r a l d e justicia del distrito federal.J
D e c i m o s q u e son n o m b r a m i e n t o s casi c o m p l e t a m e n t e libres, p o r q u e j u r d i c a m e n t e el p r e s i d e n t e tiene u n a m p l i o m a r g e n d e l i b e r t a d
p a r a h a c e r la designacin, r e s p e t a n d o el a r t c u l o 91 q u e o r d e n a q u e
los secretarios del d e s p a c h o d e b e n ser c i u d a d a n o s m e x i c a n o s p o r
n a c i m i e n t o , e s t a r e n ejercicio d e sus derechos y t e n e r t r e i n t a a o s
cumplidos, y el a r t c u l o 102 q u e seala q u e el p r o c u r a d o r g e n e r a l
de la r e p b l i c a d e b e satisfacer los m i s m o s requisitos q u e u n m i n i s t r o
de la s u p r e m a c o r t e d e justicia. L a constitucin n o indica requisitos
en los casos del g o b e r n a d o r del distrito f e d e r a l ni del
del m i s m o .

procurador

E n el c o n s t i t u y e n t e d e 1916-1917 se p r o p u s o q u e los n o m b r a m i e n tos d e los secretarios d e e s t a d o f u e r a n r a t i f i c a d o s p o r la c m a r a


de d i p u t a d o s , p u n t o q u e n o se a c e p t m e r c e d a la c o n s i d e r a c i n d e
que el p r e s i d e n t e d e b a t e n e r libertad d e accin respecto a estos
n o m b r a m i e n t o s , p o r estimarse q u e ello era p r o p i o del sistema p r e sidencial.'
E n E s t a d o s U n i d o s , el s e n a d o tiene la a t r i b u c i n d e r a t i f i c a r los
Excelsior,

31 d e diciembre rle 1977.

Manuel Moreno Snch. o t , a , pp. 60-63.


Excelsior,
28. 29 y 30 de diciembre de 197/.

1
II, p.Diario
600. ile los dbales del congreso constituyente.

[117]

1916-1917, ol. cit., t.

D E C . - A R A C . 6 N DE GUERRA

118

V P R E S E R V A C I N DE L A

SEGURIDAD

INTERIOR

F A C U L T A D E S C O N S T I T U C I O N A L E S DE

NOMBRAMIENTO

II!)

n o m b r a m i e n t o s d e los secretarios d e e s t a d o y, h a s t a 1959, e n o c h o


ocasiones n o r a t i f i c el n o m b r a m i e n t o presidencial p a r a u n c a r g o e n
el g a b i n e t e . Se h a c o n s i d e r a d o q u e el s e n a d o d e b e utilizar esta f a c u l t a d p o r e n c i m a d e la poltica p a r t i d i s t a y los nicos e l e m e n t o s
q u e el s e n a d o h a d e j u z g a r , son la h a b i l i d a d y la lealtad p a r a servir
al p r e s i d e n t e y al p u e b l o . 2 A n t e s d e la s e g u n d a g u e r r a m u n d i a l , la
a d m i n i s t r a c i n n o r t e a m e r i c a n a se c o m p o n a p o r u n milln d e f u n cionarios, d e los cuales diecisis mil e r a n designados p o r el presid e n t e con la r a t i f i c a c i n del senado.
\JLn M x i c o , los f u n c i o n a r i o s m e n c i o n a d o s p u e d e n ser r e m o v i d o s
por el p r e s i d e n t e a su c o m p l e t a discrecin. E n a l g u n o s casos, el congreso p u e d e c r i t i c a r o incluso llegar a pedirle al p r e s i d e n t e la ren u n c i a d e a l g n secretario d e estado. E l p r e s i d e n t e n o est o b l i g a d o
j u r d i c a m e n t e a t o m a r en c u e n t a d i c h a peticin y a c t u a r c o m o lo
crea ms c o n v e n i e n t e / ^
| El p r e s i d e n t e m e x i c a n o al n o m b r a r a sus secretarios d e e s t a d o
t e n d r cjue t o m a r e n c o n s i d e r a c i n su p r e p a r a c i n y l e a l t a d , p e r o ,
a d e m s , los intereses q u e r e p r e s e n t a n o las peticiones q u e le h a g a ,
p o r e j e m p l o , el p r e s i d e n t e saliente, as c o m o los c o m p r o m i s o s polticos q u e h a y a c o n t r a d o ; d e esta m a n e r a , c o n f r e c u e n c i a el presid e n t e del PRI, q u e m a n e j su c a m p a a , es i n v i t a d o a f o r m a r p a r t e
del g a b i n e t e ^
\ b] N o m b r a m i e n t o s q u e necesitan ser r a t i f i c a d o s p o r el s e n a d o o
la c m a r a d e d i p u t a d o s . El s e n a d o d e b e r a t i f i c a r : los ministros y
a g e n t e s d i p l o m t i c o s , los e m p l e a d o s superiores d e h a c i e n d a , los cnsules generales, los coroneles y d e m s oficiales superiores del e j r cito, la a r m a d a y la f u e r z a a r e a nacionales, y los ministros d e la
s u p r e m a c o r t e d e justicia. '
s. L a c m a r a d e d i p u t a d o s d e b e r a t i f i c a r los n o m b r a m i e n t o s d e los
m a g i s t r a d o s del t r i b u n a l s u p e r i o r d e justicia del distrito f e d e r a ] ^
P u e d e el p r e s i d e n t e r e m o v e r l i b r e m e n t e a los agentes d i p l o m t i cos y a los e m p l e a d o s superiores d e h a c i e n d a ?
L a f r a c c i n n del a r t c u l o 8 9 c o n t i e n e tres supuestos: e n el prim e r o se e x p r e s a q u e el p r e s i d e n t e est f a c u l t a d o p a r a nombrar
y
remover libremente;
en el segundo, p a r a remover,
y, e n el tercero,
p a r a nombrar y remover libremente.
El s e g u n d o s u p u e s t o es el que
c o r r e s p o n d e a los agentes d i p l o m t i c o s y a los e m p l e a d o s superiores
2
Louis C. James, Senatorial rejeclions o presidential nominations lo tlie
cabinct:

a study

in constitutional

custoin,

en Ariiona

Law

Ilevieu',

vol. 3,

nm. 2, Tucson, Atizona, Collcge of Law of tlic Univcrsity of Arizona,


:1
111(31,
p. Mara
201. del Castillo Yelasco, op. til.,
Jos

op. cit., p. 53.

pp. 175-170, Clinton

Rossitcr,

d e h a c i e n d a . G r a m a t i c a l m e n t e , h a b r a q u e c o n c l u i r q u e ellos
no
p u e d e n s e r r e m o v i d o s libremente,
y a q u e n o lo d i c e la ley f u n d a m e n t a l , q u e s l o e x p r e s a e n l o s o t r o s d o s s u p u e s t o s d e l a p r o p i a
fraccin.

L a d o c t r i n a m e x i c a n a c o i n c i d e e n q u e d i c h o s f u n c i o n a r i o s , design a d o s c o n r a t i f i c a c i n del s e n a d o , p u e d e n ser r e m o v i d o s l i b r e m e n t e


p o r el p r e s i d e n t e .
M a r i a n o C o r o n a d o escribi q u e : " L o s a g e n t e s d i p l o m t i c o s y
e m p l e a d o s superiores d e h a c i e n d a se n o m b r a n con la a p r o b a c i n
del s e n a d o ; p e r o su r e m o c i n es f a c u l t a d del p r e s i d e n t e , p o r q u e
a u x i l i n d o s e en sus t r a b a j o s y siendo los e j e c u t o r e s d e su poltica
y a d m i n i s t r a c i n , es n a t u r a l q u e cesen e n sus cargos c u a n d o ya n o
m e r e z c a n la c o n f i a n z a del p r i m e r m a g i s t r a d o d e la r e p b l i c a . Si
no existiera la libre r e m o c i n , t e n d r a el e j e c u t i v o c o n s t a n t e s t r a b a s
y d i f i c u l t a d e s e n su m a r c h a , sin p o d e r sustituir a los e m p l e a d o s con
personas acaso m s e n t e n d i d a s y h o n r a d a s . " 4
Y c o n la o p i n i n d e C o r o n a d o estn d e a c u e r d o F e l i p e T e n a
R a m r e z e I g n a c i o l i u r g o a ; r ' nosotros c o m p a r t i m o s ese criterio, y lo
a p o y a m o s c o n u n d a t o histrico.
L a f r a c c i n II del 8 9 p r o v i e n e d e la constitucin d e 1857. E n
1917, la f r a c c i n f u e m o d i f i c a d a , p e r o n o "en e s e n c i a ; a d e m s esa
fraccin, e n lo r e f e r e n t e al p u n t o q u e nos interesa, f u e a p r o b a d a
sin discusin. L u e g o , la exgesis y lo q u e r e a l m e n t e se dese al
respecto, es preciso buscarlos e n los d e b a t e s d e 1856-1857. E n la sesin d e l 17 d e o c t u b r e d e 1856, se discuti el p r o b l e m a d e q u e el
presidente n o p u d i e r a r e m o v e r l i b r e m e n t e a los e m p l e a d o s p a r a cuyo
n o m b r a m i e n t o e r a n e c e s a r i a la a p r o b a c i n del congreso. L a f r a c cin f u e a p r o b a d a , y e n este a s p e c t o slo se d i j o remover,
pero no
se a s e n t la p a l a b r a libremente.
E n la sesin d e l 2 0 d e o c t u b r e d e
1856, d o n G u i l l e r m o P r i e t o p r e s e n t u n a a d i c i n p a r a q u e e x p r e samente se d i j e r a q u e los e m p l e a d o s s u p e r i o r e s d e h a c i e n d a slo
podan ser r e m o v i d o s p o r el p o d e r l e g i s l a t i v o . L a proposicin d e
Prieto f u e d e s e c h a d a , y e n t o n c e s expres q u e p r e s e n t a r a o t r a iniciativa segn el sentir del c o n g r e s o c o n s t i t u y e n t e . P r i e t o p r e s e n t
la proposicin d e q u e el e j e c u t i v o p u d i e r a r e m o v e r libremente
a los
empleados superiores d e h a c i e n d a . E s t a proposicin f u e a d m i t i d a a
discusin y a p r o b a d a el 2 0 d e e n e r o d e 1857 p o r 70 votos c o n t r a
' Mariano Coronado, op. cit., p.
'Felipe Tena Ramrez, Derecho
nacio liurgoa, primera obra citada,
nuncia la doctrina norteamericana:
Manuel Carca-Pclayo, op. cit., p.

177.
constitucional...,
op. cit., p. 405; Igp. 801. En este mismo sentido se proWilliam Howard Taft, op. cit., p. 50;
378.

DECLARACIN

120

DE G U E R R A

V -RESERVACIN

DE L A

SEGURIDAD

INTERIOR

10. Sin e m b a r g o , en la constitucin d e 1857 n o a p a r e c i la p a l a b r a libremente,


q u e f u e a p r o b a d a p o r el congreso constituyente."
\ R e s p e c t o al n o m b r a m i e n t o , con a p r o b a c i n del s e n a d o , d e los coroneles y d e m s oficiales superiores del ejrcito, la a r m a d a y la f u e r za a r e a nacionales, se e n t i e n d e q u e son todos los oficiales a p a r t i r
del g r a d o d e coronel, inclusive.
L a r e m o c i n d e los ministros d e la s u p r e m a corte, as c o m o la
d e los m i e m b r o s del ejrcito, siguen reglas c o n t e n i d a s e n la p r o p i a
constitucin y e n las leyes respectivas, y n o son f a c u l t a d discrecional
del p r e s i d e n t e ^
c] L o s e m p l e a d o s y oficiales d e las f u e r z a s a r m a d a s .
^ El tercer supuesto d e la c i t a d a f r a c c i n II f a c u l t a al p r e s i d e n t e
a n o m b r a r y r e m o v e r l i b r e m e n t e a los d e m s e m p l e a d o s d e la u n i n ,
cuyos n o m b r a m i e n t o s o r e m o c i n n o estn d e t e r m i n a d o s d e o t r o
m o d o e n la constitucin o en las leyes^
El r g i m e n j u r d i c o d e todos esos e m p l e a d o s est e n m a r c a d o en
el a p a r t a d o B] del a r t c u l o 123 constitucional y en su ley reglam e n t a r i a : la ley d e los t r a b a j a d o r e s al servicio del estado, q u e contiene las reglas d e admisin, p r o m o c i n y cese d e esos t r a b a j a d o r e s .
El a r t c u l o 5 o n u m e r a a los t r a b a j a d o r e s d e c o n f i a n z a respecto de
los cuales el p r e s i d e n t e a c t a l i b r e m e n t e e n c u a n t o a su n o m b r a m i e n t o y su r e m o c i n .
L a f r a c c i n v del 89 a t r i b u y e al p r e s i d e n t e el n o m b r a m i e n t o de
los d e m s oficiales e s decir d e coronel, excluido ste, h a c i a a b a j o del ejrcito, la a r m a d a y la f u e r z a a r e a nacionales, con arreglo
a las leyes; es decir, n o es u n a f a c u l t a d discrecional del presidente
sino q u e h a d e a j u s t a r s e a la ley, q u e e n este caso es la d e ascensos
y r e c o m p e n s a s del e j r c i t o y f u e r z a a r e a nacionales, i

LAS FACULTADES

METACOINSTITUCIONALES

DE

NOMBRAMIENTO

\ s t a s p r o v i e n e n d e dos f u e n t e s : la ley s e c u n d a r i a y el sistema poltico.J


^E1 p r e s i d e n t e n o m b r a a u n a serie d e f u n c i o n a r i o s i m p o r t a n t e s , y
las f a c u l t a d e s d e h a c e r l o se las o t o r g a la ley s e c u n d a r i a ; c o m o ejemplos p o d e m o s m e n c i o n a r el p r e s i d e n t e d e la comisin n a c i o n a l de
los salarios m n i m o s ( a r t c u l o 552 d e la ley f e d e r a l del t r a b a j o ) , el
p r e s i d e n t e d e la j u n t a f e d e r a l d e conciliacin y a r b i t r a j e (artculo
" Derechos del pueblo mexicano. Mxico a travs de sus
Mxico, Cmara de Diputados, I9G7, t. vil, pp. -17.1-474 y 477.

constituciones,

DECLARACIN

V CONDUCCIN

DE LA

GUERRA

612 de la ley f e d e r a l del t r a b a j o ) , el d i r e c t o r general del C O N A C Y T


( a r t c u l o 10 d e la ley q u e lo c r e ) , el d i r e c t o r g e n e r a l y los subdirectores de P E M E X ( a r t c u l o 6 d e la ley o r g n i c a d e petrleos m e x i c a n o s ) , p r o p u e s t a d e d i r e c t o r g e n e r a l del I N F O N A V I T a la a s a m b l e a
general del o r g a n i s m o ( a r t c u l o 22 de la ley del instituto del f o n d o
n a c i o n a l d e la v i v i e n d a p a r a los t r a b a j a d o r e s ) , el d i r e c t o r g e n e r a l
del I M S S ( a r t c u l o 256 d e la ley del seguro s o c i a l ) , el d i r e c t o r g e n e ral d e C O N A S U P O ( a r t c u l o 9 del d e c r e t o q u e c r e la c o m p a a n a cional d e subsistencias p o p u l a r e s ) , el d i r e c t o r g e n e r a l del I S S S T I ( a r tculo 104 d e la ley del instituto d e s e g u r i d a d y servicios sociales d e
los t r a b a j a d o r e s del e s t a d o ) , etctera.
. A d e m s , f u e r a d e los m a r c o s constitucionales y legales, d e h e c h o
n o m b r a a los g o b e r n a d o r e s y a los p r i n c i p a l e s presidentes m u n i c i pales, a los s e n a d o r e s y a la m a y o r a d e los d i p u t a d o s , ya q u e l
d e t e r m i n a en l t i m a instancia quines sern los c a n d i d a t o s del PIU. i

3 . ,LA DECLARACIN

Y CONDUCCIN

DE LA GUERRA L

(JLa f r a c c i n VIII del a r t c u l o 8 9 f a c u l t a al p r e s i d e n t e p a r a " D e c l a rar la g u e r r a en n o m b r e d e los E s t a d o s U n i d o s M e x i c a n o s , p r e v i a


ley del congreso d e la u n i n " , y la f r a c c i n x n del a r t c u l o 73 indica
que el congreso est f a c u l t a d o " P a r a d e c l a r a r la g u e r r a , e n vista
de los d a t o s q u e le p r e s e n t e el ejecutivo.'^
El p r i m e r p r o y e c t o d e la constitucin n o r t e a m e r i c a n a a t r i b u y al
congreso la f a c u l t a d d e hacer la guerra. M a d i s o n y G e r r y solicitaron en el c o n s t i t u y e n t e q u e ese p o d e r f u e r a el d e declararla,
dejndose e n m a n o s del e j e c u t i v o la f a c u l t a d p a r a p o d e r r e c h a z a r los
ataques sbitos. S u p r o p u e s t a f u e a p r o b a d a y d e a q u el p o d e r
del congreso p a r a declarar la guerra.
V,.En M x i c o de a c u e r d o con los p r e c e p t o s citados, el e s t a d o d e g u e rra lo d e c l a r a el c o n g r e s o a travs d e u n a ley, p e r o se d e b e b a s a r
en los d a t o s q u e le p r e s e n t e el ejecutivo, es decir, la iniciativa de
ley la posee n i c a m e n t e el e j e c u t i v o . \ L u e g o , p u e d e el c o n g r e s o
declarar la guerra si p i e n s a q u e d e b e h a b e r l a , sin q u e el e j e c u t i v o
inicie la ley, o sea sin q u e le a p o r t e d a t o s ?
T a l y c o m o est r e d a c t a d a la fraccin x n d e l a r t c u l o 73, t e n e m o s
que c o n c l u i r q u e el congreso n o est f a c u l t a d o p a r a a c t u a r solo, sino
que la iniciativa tiene q u e v e n i r del e j e c u t i v o a p o r t n d o l e los d a t o s
respectivos. Se p r e s e n t a u n a situacin similar a la d e c l a r a c i n d e
suspensin d e g a r a n t a s individuales, e n la c u a l la iniciativa q u e d a
en m a n o s del p r e s i d e n t e y el congreso n o p o d r a d e c l a r a r tal sus-

22

DECLARACIN DE GUERRA V PRESERVACIN DE LA SEGURIDAD INTERIOR

p e n s i n si ste n o se la solicita. V i e n e a c o r r o b o r a r n u e s t r o criterio,


q u e se d e s p r e n d e del m i s m o t e x t o constitucional, u n caso q u e e n
1827 c o n o c i la s u p r e m a c o r t e n o r t e a m e r i c a n a e l d e Martin
v.
Mott
y en el cual el ministro Story, a n o m b r e d e la corte, s e a l
q u e la a u t o r i d a d p a r a d e c i d i r , si la exigencia se h a p r e s e n t a d o ,
p e r t e n e c e e x c l u s i v a m e n t e al p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a . 7
\ A s , la iniciativa p a r a q u e el congreso d e c l a r e la g u e r r a es slo
del p r e s i d e n t e . L a ley del congreso q u e declara la guerra tiene e f e c tos internos, d e n t r o d e las f r o n t e r a s del pais, a f i n d e q u e el p u e b l o
c o n o z c a q u e existe u n e s t a d o d e g u e r r a , y es el s u p u e s t o p a r a q u e
d e a c u e r d o con la f r a c c i n vin del 89, el p r e s i d e n t e d e c l a r e la g u e r r a e n n o m b r e del p a s ; es decir, el p r e s i d e n t e , r g a n o d e las relaciones i n t e r n a c i o n a l e s , m a n i f i e s t a a los otros pases b e l i g e r a n t e s
y n e u t r a l e s la d e c l a r a c i n d e g u e r r a p a r a los efectos del d e r e c h o
internacional^
Q u a c o n t e c e si el p r e s i d e n t e d e c l a r a la g u e r r a sin el s u p u e s t o
d e la a p r o b a c i n del congreso? D e s d e el p u n t o d e vista constitucional la d e c l a r a c i n n o sera v l i d a , p e r o desde el m a r c o i n t e r n a c i o n a l s y t r a e r a consigo todas las consecuencias d e u n a d e c l a r a c i n
h e c h a c o m o corolario d e la m a n i f e s t a c i n d e v o l u n t a d del congreso. 8
D e lo d i c h o a n t e r i o r m e n t e se d e s p r e n d e q u e el congreso en el caso d e
g u e r r a , d e a c u e r d o c o n los artculos citados, a p r u e b a o n o a p r u e b a
la iniciativa del p r e s i d e n t e , y es ste q u i e n m a n i f i e s t a p a r a los efectos del d e r e c h o i n t e r n a c i o n a l la d e c l a r a c i n d e g u e r r a ; si el presid e n t e h a c e d i c h a d e c l a r a c i n sin el s u p u e s t o d e la a p r o b a c i n del
congreso, est a s u m i e n d o responsabilidad poltica q u e el p r o p i o congreso le p o d r exigir, escogiendo c u n d o , d e a c u e r d o c o n las circ u n s t a n c i a s del c o n f l i c t o blico; p o r lo d e m s , n o h a y q u e desconocer
q u e el congreso p u e d e e n c o n t r a r s e con q u e el p r e s i d e n t e h a realizad o u n a serie d e actos q u e n o le d e j a n m s posibilidad q u e d e c l a r a r
la g u e r r a o al m e n o s r e c o n o c e r su existencia.
V)l p r e s i d e n t e es q u i e n c o n d u c e la g u e r r a , l es q u i e n o r d e n a los
m o v i m i e n t o s militares y d i c t a las m e d i d a s q u e d e b e n e j e c u t a r s e para
l o g r a r el xito d e las acciones." E n esto n o p u e d e i n t e r v e n i r el
congreso, ya q u e el p r e s i d e n t e es q u i e n d i s p o n e d e la totalidad
del e j r c i t o , la a r m a d a y la f u e r z a a r e a , c o n f o r m e a la fraccin
vi del a r t c u l o 89, e incluso p u e d e e j e r c e r el m a n d o d i r e c t o d e esas
f u e r z a s , tal y c o m o lo h a n h e c h o los p r e s i d e n t e s mexicanos,* habin7
Arthur M. Sclilcsingcr, Jr., op. cit., p. 36. Sobre las relaciones del presdeme mexicano con los militares, vase L. Vincent l'adgett, Tlic Mexican
Ilolitical system, Boston, Honghton Mifflin, 1966, p. 146.
" Maurice Hauriou, op. cit., p. 442.
" Serafn Ortiz Ramrez, op. cit., p. 447.

DECLARACIN V CONDUCCIN DE I.A GUERRA

]23

dose d a d o el l t i m o caso en 1938 c u a n d o C r d e n a s p e r s o n a l m e n t e


dirigi las o p e r a c i o n e s c o n t r a la insurreccin d e Cedillo.l E n consecuencia, f c t i c a m e n t e , a travs de u n armisticio es el p r e s i d e n t e q u i e n
t e r m i n a la g u e r r a , a u n q u e c o n s t i t u c i o n a l m e n t e eso d e b a h a c e r s e
m e d i a n t e u n t r a t a d o y, p o r t a n t o , con la necesaria r a t i f i c a c i n d e l
senadoJ
j E n los casos de g u e r r a , r e a l m e n t e el p r e s i d e n t e c o n c e n t r a t o d o s
los p o d e r e s y n o n e c e s i t a r a u t o r i z a c i n o d e c l a r a c i n del c o n g r e s o
si el p a s es a t a c a d o y t i e n e q u e e n f r e n t a r s e a u n a g u e r r a d e f e n s i v a ,
ya q u e lo q u e e n t o n c e s est en j u e g o es la v i d a m i s m a del pas. 1 0 I
y A u n q u e el ejrcito, la a r m a d a y la f u e r z a a r e a son l e v a n t a d o s ,
sostenidos y r e g l a m e n t a d o s s e g n expresin d e T e n a R a m r e z
por el congreso, e n caso d e g u e r r a el e j e c u t i v o c o n c e n t r a t o d a s las
facultades, y los controles legislativos d e j a n d e o p e r a r . | E l p r e s i d e n t e
asume la total r e s p o n s a b i l i d a d d e la g u e r r a y tiene la u l t i m a p a l a b r a
respecto a las decisiones q u e h a y a n d e ser t o m a d a s . ^ H a s t a d n d e
pueden llegar estos poderes, se e j e m p l i f i c a con unos p r r a f o s del
discurso q u e el p r e s i d e n t e Roosevelt dirigi al c o n g r e s o n o r t e a m e ricano el 7 d e s e p t i e m b r e d e 1942, solicitndole q u e d e i n m e d i a t o
derogara a l g n p r e c e p t o d e la ley d e c o n t r o l d e precios d e e m e r gencia. Roosevelt d e c l a r : "Solicito al c o n g r e s o q u e e j e c u t e esta
accin el p r i m e r o d e o c t u b r e . V u e s t r a inaccin p a r a esa f e c h a m e
crear u n a ineludible r e s p o n s a b i l i d a d p a r a c o n el p u e b l o d e este
pas; la d e h a c e r cjue el e s f u e r z o d e la g u e r r a n o sea p u e s t o en p e ligro p o r la a m e n a z a del caos e c o n m i c o . E n caso d e q u e el c o n greso d e j a r a d e a c t u a r , y d e a c t u a r a d e c u a d a m e n t e , a c e p t a r la
responsabilidad y a c t u a r . Al m i s m o t i e m p o q u e los precios j u s t o s
se estabilizan, los salarios t a m b i n p u e d e n ser y sern estabilizados.
Eso es lo q u e h a r . E l c o n g r e s o tiene los poderes, segn la constitucin y las leyes del congreso, p a r a t o m a r las m e d i d a s q u e sean
necesarias p a r a i m p e d i r u n desastre q u e i n t e r f e r i r a en el xito d e
la guerra. H e r e f l e x i o n a d o m u y s e r i a m e n t e sobre c m o s o l u c i o n a r
este p r o b l e m a sin r e c u r r i r al congreso. Sin e m b a r g o , he d e c i d i d o
consultar al congreso sobre este a s u n t o v i t a l . . . El p u e b l o n o r t e a m e ricano p u e d e e s t a r s e g u r o q u e e m p l e a r mis p o d e r e s con p l e n o sentido de m i responsabilidad h a c i a la c o n s t i t u c i n y h a c i a mi pas.
El pueblo n o r t e a m e r i c a n o t a m b i n p u e d e estar seguro q u e n o v a cilar e n u s a r todos los p o d e r e s q u e se m e h a n o t o r g a d o p a r a
lograr la d e r r o t a d e nuestros enemigos, e n c u a l q u i e r p a r t e del m u n do en q u e n u e s t r a s e g u r i d a d r e q u i e r a esa d e r r o t a . U n a vez g a n a d a
" Vase Bernard Scliwartz, Los poderes del gobierno. Voi. il. Poderes del
presidente, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1966, p. 245.

'U'Httf
^lifl

DECLARACIN DE GUERRA

V PRESERVACIN DE LA SEGURIDAD

INTERIOR

v\
la g u e E E a , los p o d e r e s c o n f o r m e a los cuales a c t o , a u t o m t i c a m e n t e
v u e l v e n al p u e b l o , al cual p e r t e n e c e n . "

11

C l a r a f u e la posicin d e Roosevelt e n u n o d e los pases e n los


c u a l e s el p o d e r legislativo es f u e r t e y r e a l m e n t e o p e r a c o m o cont r a p e s o del e j e c u t i v o ; p e r o d u r a n t e el e s t a d o d e g u e r r a , los controles legislativos se d e b i l i t a n h a c i e n d o del e j e c u t i v o u n p o d e r prepotente.
r E n n u e s t r o pas las decisiones sobre los m o v i m i e n t o s militares en
caso d e g u e r r a estn f u e r a del control j u d i c i a l , ya q u e el presidente
tiene la f a c u l t a d d e movilizar el ejrcito, la a r m a d a y la f u e r z a area;
a n t e la suspensin d e g a r a n t a s q u e es casi necesaria e n caso d e guer r a , o t r a serie d e actos del presidente t a m b i n e s t a r n f u e r a del
a l c a n c e d e la revisin judicial. As, e n caso d e g u e r r a , los poderes y
responsabilidades del p r e s i d e n t e a l c a n z a n su p u n t o m s alto. P e r o qued e c l a r o : la constitucin c o n t i n a en vigor y sus o r d e n a m i e n t o s vigentes; slo se a d a p t a a u n a situacin m u y g r a v e y d e e m e r g e n c i a , con
la f i n a l i d a d d e q u e sta p u e d a ser s u p e r a d a y todos los dispositivos
constitucionales vuelvan a regir en situacin d e n o r m a l i d a d , j

4.

E L E N V O DE TROPAS

AL

EXTERIOR

^^Puede el p r e s i d e n t e e n v i a r t r o p a s al exterior sin la a u t o r i z a c i n del


c o n g r e s o ? I n t e r p r e t a d a c o r r e c t a m e n t e la ley f u n d a m e n t a l , n o puede,
p o r q u e e n t o n c e s estara e f e c t u a n d o , sin t o m a r en c u e n t a al congreso,
u n a decisin q u e p u e d e t r a e r consigo la g u e r r a , y es c l a r o q u e la
c o n s t i t u c i n r e p a r t i esta f a c u l t a d e n t r e los dos r g a n o s polticos;
es decir, p a r a q u e el p r e s i d e n t e declare la g u e r r a se necesita la autorizacin del congreso m e d i a n t e u n a ley. T o d o a q u e l l o q u e haga
f u e r a de estos m a r c o s es anticonstitucional, i
E s t a i n t e r p r e t a c i n es t a m b i n aplicble a los E s t a d o s Unidos,
p e r o en ese pas, el p r e s i d e n t e h a e n v i a d o a otros pases, en numerosas ocasiones, t r o p a s sin el c o n s e n t i m i e n t o del congreso. 1 2 L o que
es a n m s g r a v e : e n 1973, el congreso a p r o b la n u e v a ley de
p o d e r e s d e g u e r r a , a u t o r i z a n d o al p r e s i d e n t e a iniciar n u e v a s hostilid a d e s h a s t a p o r 9 0 das a n t e s q u e necesite la a p r o b a c i n del congreso, y c o m o bien se h a c o m e n t a d o , las g u e r r a s m o d e r n a s pueden
ser g a n a d a s o p e r d i d a s e n 9 0 das. 1 : !
" Edward S. Corwin, op. ril., p. 280.
12

YVilliam Ilowaid Tafi, op. ril-, p. 95; Artliur M. Sclilcsingcr, Jr., op. cil.,

pp.
132-134 y 179.
1:1 Thcodorc
C. Sorcnscn, Wnlchmcn..op.
/

cil., p. 21.

NEUTRALIDAD

V SUSPENSIN

DE

RELACIONES

COMERCIALES

125
L o a n t e r i o r nos r e a f i r m a en la idea d e q u e en caso d e g u e r r a los
poderes constitucionales del p r e s i d e n t e son e n o r m e s , p e r o q u e a d e mas se h a n ido a d i c i o n a n d o , en los pases belicosos d e n t r o d e c u y o
56

5. F O R M A P A R T E E L P R E S I D E N T E DE L A S F U E R Z A S

p o d e r e s ex-

ARMADAS?

No, n o f o r m a p a r t e d e las f u e r z a s a r m a d a s . 1 4 Si bien p u e d e m o v i lizarlas p a r a la s e g u r i d a d interior y la d e f e n s a exterior d e la f e d e racin, lo h a c e en c u a n t o t i t u l a r d e la p r e s i d e n c i a d e la. r e p b l i c a ,


que es u n c a r g o civil; es el p r e s i d e n t e q u i e n tiene esta f a c u l t a d ,
porque e n casos de e m e r g e n c i a p u e d e estar m e j o r i n f o r m a d o y e n
mejores posibilidades de t o m a r u n a decisin r p i d a , j
\ A d e m s , sus a t r i b u c i o n e s e n caso d e g u e r r a son slo u n a p a r t e
de las f a c u l t a d e s constitucionales q u e la ley f u n d a m e n t a l le o t o r g a .
"Todas las d e m s f u n c i o n e s q u e realiza a s i e n t a Schwartz- son
obviamente d e n a t u r a l e z a civil. E s elegido c o m o el s u p r e m o f u n c i o nario civil. Sus h o n o r a r i o s son percibidos p o r los servicios q u e presta c o m o p r e s i d e n t e d e la n a c i n , n o p o r aspectos individuales d e
sus d e b e r e s ; n i n g u n a p a r t e d e esos e m o l u m e n t o s es p a g a d a c o n sumas p r o c e d e n t e s d e las f u e r z a s militares o navales. El p r e s i d e n t e n o
se alista ni se le d a posesin ni se le r e c l u t a en las f u e r z a s a r m a d a s ;
no est s u j e t o a cortes m a r c i a l e s ni otros aspectos d e la
na m i l i t a r . " 1 5 J

6. DECLARACIN DE N E U T R A L I D A D Y S U S P E N S I O N
RELACIONES

discipli-

DE

COMERCIALES

Respecto a la d e c l a r a c i n d e n e u t r a l i d a d se d e b e n seguir, p o r a n a l o ga, las reglas d e los a r t c u l o s m e n c i o n a d o s : 73, f r a c c i n x n y 89,


traccin v n i j j e l p r e s i d e n t e es q u i e n p r e s e n t a r la iniciativa y a p o r tar al congreso los d a t o s sobre la n e u t r a l i d a d . L a d e c l a r a c i n la
deber h a c e r el c o n g r e s o e n u n a ley, y ser el e j e c u t i v o el q u e la
notifique a los estados e x t r a n j e r o s p a r a los efectos del d e r e c h o internacional; el e j e c u t i v o t i e n e esta a t r i b u c i n , p o r q u e es el r g a n o
" Seale, op. cil., p. 454.
" Itcniard SthivaiTz, op. cit., p. 203.

PRESERVACIN DE LA SEGURIDAD INTERIOR

DECLARACIN DF. GUERRA Y PRESERVACIN DE LA SEGURIDAD INTERIOR

120

a travs d e l c u a l el pas se c o m u n i c a c o n los otros p a s e s . ' ^ E n la


ley d e d e c l a r a c i n d e n e u t r a l i d a d se d e b e n establecer los mecanism o s p a r a q u e sta sea r e s p e t a d a y se p r o h i b a n acciones q u e pued a n q u e b r a n t a r l a , acciones cuyas consecuencias son p r e c i s a m e n t e las
q u e se q u i e r e n e v i t a r con la s o b r e d i c h a d e c l a r a c i n . A h o r a bien, si
slo el e j e c u t i v o , sin la intervencin del congreso, p u d i e r a expedir
la d e c l a r a c i n d e n e u t r a l i d a d , e n t o n c e s estara legislando y esto constituira u n a excepcin al p r i n c i p i o d e la s e p a r a c i n d e p o d e r e s ; para
q u e el p r e s i d e n t e p u d i e r a t e n e r esta f a c u l t a d , sera indispensable que
e x p r e s a m e n t e as lo d i j e r a la c o n s t i t u c i n ; p e r o c o m o n o es el caso,
h a y q u e c o n c l u i r q u e el p r e s i d e n t e solo n o p u e d e h a c e r d i c h a dec l a r a c i n , c o n lo q u e se c o n f i r m a n u e s t r a tesis d e la aplicacin, por
a n a l o g a , d e las n o r m a s relativas a la d e c l a r a c i n d e g u e r r a . ^
^ L a suspensin d e relaciones comerciales y el e m b a r g o , " t a m b i n
d e b e n , e n n u e s t r a o p i n i n , seguir las reglas d e la d e c l a r a c i n d e guerra
y d e n e u t r a l i d a d : h a n d e h a c e r s e a travs d e u n a ley q u e declara
p a r a efectos i n t e r n a c i o n a l e s el p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a . Se refuerza la i n t e r p r e t a c i n e n este sentido, si t e n e m o s e n c u e n t a q u e estos
actos se r e p u t a n e n el d e r e c h o i n t e r n a c i o n a l c o m o n o amistosos o
c o a c t i v o s 1 7 y p u e d e n t e n e r c o m o consecuencia hechos beligerantes
q u e conduzcan a un estado de guerra.j

7.

LA P R E S E R V A C I N

DE

LA

SEGURIDAD

INTERIOR

L a f r a c c i n vi del ^artculo 8 9 f a c u l t a al p r e s i d e n t e p a r a : "Disponer


d e la t o t a l i d a d d e la f u e r z a a r m a d a p e r m a n e n t e , o sea del ejrcito
terrestre, d e la m a r i n a d e g u e r r a y d e la f u e r z a a r e a , p a r a la seg u r i d a d interior y d e f e n s a exterior d e la f e d e r a c i n " , y la fraccin
v n , p a r a : " D i s p o n e r d e la g u a r d i a n a c i o n a l p a r a los m i s m o s objetos, e n los t r m i n o s q u e p r e v i e n e la f r a c c i n iv del a r t c u l o 76." En
c o n s e c u e n c i a , el p r e s i d e n t e p u e d e h a c e r uso del ejrcito, la armada
y la f u e r z a a r e a , as c o m o d e la g u a r d i a n a c i o n a l , p a r a preservar
la s e g u r i d a d i n t e r i o r d e la f e d e r a c i n , j
E s t a f a c u l t a d se discuti ^especialmente e n el c o n s t i t u y e n t e d e 1824;
d e esa discusin, d e s t a q u e m o s slo q u e R e j n p r o p u s o q u e , p a r a el
uso d e la f u e r z a a r m a d a

e n lo interior, el e j e c u t i v o c o n t a r a con

la a p r o b a c i n del congreso. P o r t u g a l a p o y a R e j n , a r g u m e n t a n d o
q u e si n o i n t e r v i e n e el congreso, el p r e s i d e n t e p o d r a o p r i m i r a los
16

Vase Bcrnaid Sclnvartz, op. cil., pp. 210-223.


" Berna ni Schwarlz, op. cil., pp. 223 y 220.

127
estados c u a n d o quisiese, y si esta f a c u l t a d la ejerciese a su a r b i t r i o
y slo p o r su b u e n sentido, d e j a r a d e ser u n j e f e c o n s t i t u c i o n a l p a r a
convertirse e n u n d s p o t a . 1 8
Bustamante
tucin q u e n o
aduciendo que
ta de secreto y

( D . C . ) a p o y el d i c t a m e n de la comisin d e constid e s e a b a en este p u n t o la i n t e r v e n c i n del congreso,


si i n t e r v e n a el congreso, r e s u l t a r a n males d e la f a l d e la d e m o r a . 1 0

^Cuestin difcil es p r e c i s a r c u n d o p u e d e el p r e s i d e n t e h a c e r u s o
de la f u e r z a p b l i c a p a r a p r e s e r v a r la s e g u r i d a d i n t e r i o r ; 2 0 u n a c o n testacin g e n e r a l p o d r a ser la s i g u i e n t e : existe u n a p a z m n i m a
para el desarrollo d e la v i d a c o t i d i a n a ; si ella peligra, el p r e s i d e n t e
puede h a c e r uso d e esta f a c u l t a d . L a regla a n t e r i o r es d e aristas
no bien d e f i n i d a s , p e r o h a y q u e a c l a r a r q u e e n el ejercicio d e la
facultad a q u e nos referimos, n o se d e b e n v i o l a r los d e r e c h o s h u manos^ Si la situacin llegase a c o n f i g u r a r u n a e m e r g e n c i a , el p r e sident' tiene q u e solicitar al congreso la suspensin de las g a r a n t a s
individuales; es decir, el solo criterio del p r e s i d e n t e n o es s u f i c i e n t e
para c a l i f i c a r lo crtico ele la situacin sino q u e p a r a ello se r e q u i e r e
la intervencin del congreso. Se h a u s a d o esta f a c u l t a d p a r a p r e servar f u n c i o n e s r e l a c i o n a d a s con la existencia y la o p e r a c i n del
propio g o b i e r n o , 2 1 p o r lo q u e es, sin d u d a , u n a d e las a t r i b u c i o n e s
ms d e l i c a d a s q u e tiene el p r e s i d e n t e . 2 2
La g u a r d i a n a c i o n a l es u n c o n j u n t o a r m a d o n o p r o f e s i o n a l y n o
permanente, q u e se h a d e i n t e g r a r e n c a d a e n t i d a d f e d e r a t i v a b a j o
las r d e n e s del g o b e r n a d o r . E l congreso d e b e r e x p e d i r los reglamentos p a r a o r g a n i z a r a , a r m a r l a y d i s c i p l i n a r l a , p e r o su e n s e a n z a
es c o m p e t e n c i a d e los estados, y sus jefes y oficiales sern n o m b r a " Crnicas de la constitucin
" Ibid., p. 631.

federal de 1824, op. cit., pp. 030-631.

m
Jorge Alberto Lozoya, El ejrcito mexicano, en Lecturas de poltica mexicana, Mxico, F.l Colegio de Mxico, 1977, p. 373, indica que: "El presidente de la repblica lia ordenado en varias ocasiones la participacin del ejrcito en conflictos civiles. As ocurri en 1956, al ocupar el Instituto Politcnico
Nacional; en 1959 cu ocasin de la huelga de ferrocarrileros y en 1908 con
motivo de los disturbios estudiantiles de la ciudad de Mxico. En los tres
casos la accin del ejrcito provino de orden expresa del presidente de la
repblica en regmenes civiles. El ejrcito cumpli las rdenes de su comandante supremo que asumi la responsabilidad total por la operacin."
'" Roben 11. Elliot, J., Richard I. Singer, Constitutional
law-Executive
jiuwers - use of troops lo enforce federal laius, en Michigan Law Review,
vol. 56, nm. 2, Berrien Spriugs, Michigan, The Law School of the Universitv
Michigan, 1957, p. 268.
s

Felipe Tena Ramrez, Derecho constitucional.. ., op. cil., pp. 388-389,


realiza un interesante estudio sobre las relaciones de esta facultad y el artculo 129 constitucional.

128

DECLARACIN

DE GUERRA

Y PRESERVACIN

DE L A

SEGURIDAD

INIERIOR

d o s p o r los m i s m o s c i u d a d a n o s q u e la c o m p o n e n . El p r e s i d e n t e p u e d e d i s p o n e r , c o m o ya lo sealamos, d e la g u a r d i a n a c i o n a l f u e r a d e
sus respectivos estados p a r a los fines i n d i c a d o s e n la f r a c c i n vi
del 89, s i e m p r e y c u a n d o sea con el c o n s e n t i m i e n t o del s e n a d o d e la
r e p b l i c a e n los trminos d e la f r a c c i n iv del a r t c u l o 76. 2 3
El congreso n o h a legislado por motivos tcnicos y polticos
sobre la o r g a n i z a c i n y la r e g l a m e n t a c i n d e la g u a r d i a n a c i o n a l ;
e m p e r o , e n la ley del servicio militar obligatorio, e n su a r t c u l o 5 9 ,
se seala q u e f o r m a n p a r t e d e la g u a r d i a n a c i o n a l los mexicanos
e n t r e los c u a r e n t a y los c u a r e n t a y c i n c o a o s d e e d a d .
T a m b i n e n el uso d e la f a c u l t a d d e preservar la s e g u r i d a d interior, h a y q u e t e n e r p r e s e n t e q u e se h a d i v i d i d o la r e p b l i c a e n com a n d a n c i a s militares, as q u e el e j r c i t o est d i s e m i n a d o p o r t o d a la
r e p b l i c a . Basta u n simple t e l e f o n e m a del p r e s i d e n t e p a r a q u e casi
d e i n m e d i a t o el e j r c i t o i n t e r v e n g a e n c u a l q u i e r p a r t e del pas. Esta
f a c u l t a d d e b e ser u s a d a c o m o f u e r z a del d e r e c h o y p a r a preservar
la vigencia d e la c o n s t i t u c i n , y n o c o m o u n m e d i o persecutorio y

XI. F A C U L T A D E S E N M A T E R I A
RELACIONES EXTERIORES

1. C U E S T I O N E S DE

DE

TERMINOLOGA

I.ocke c o n t e m p l al p o d e r e j e c u t i v o c o m o a J a n o : u n a c a r a m i r a n do h a c i a la sociedad o r g a n i z a d a c o n s t i t u c i o n a l n i e n t e , con p o d e r e s


limitados, y la o t r a c a r a m i r a n d o h a c i a el i n u n d o e x t e r i o r : a u t o r i tario y t o d o p o d e r o s o , h a b l a n d o , a c t u a n d o y legislando con la a u t o ridad d e t o d o u n estado. H a y q u e h a c e r n o t a r q u e esta c o n c e p c i n
de L o c k e h a p r e v a l e c i d o e n varias constituciones, en el s e n t i d o d e
que respecto a las relaciones exteriores, el p r e s i d e n t e n o se e n c u e n tra c o n las limitaciones q u e tiene en el c o n t e x t o i n t e r n o , lo q u e
responde a la i d e a d e q u e si el e s t a d o se debilita f r e n t e a otros estados p o r disposiciones constitucionales q u e e n t o r p e z c a n su a c t u a c i n
que d e b e ser e n f o r m a d e c i d i d a , e n t o n c e s esc e s t a d o p u e d e c a e r
victima p r e c i s a m e n t e a c a u s a de sus p r o p i a s v i r t u d e s i n t e r n a s . 1
\JLa f r a c c i n x del a r t c u l o 8 9 f a c u l t a al p r e s i d e n t e p a r a " D i r i g i r
las negociaciones d i p l o m t i c a s y c e l e b r a r t r a t a d o s c o n las p o t e n c i a s
extranjeras, sometindolos a la r a t i f i c a c i n del congreso f e d e r a l " y
la fraccin i del a r t c u l o 76 i n d i c a q u e el s e n a d o tiene el p o d e r d e :
"Aprobar los t r a t a d o s y convenciones d i p l o m t i c a s q u e celebre el
presidente d e la r e p b l i c a c o n las potencias e x t r a n j e r a s . ^ ]

represivo. ^

V e a m o s a l g u n o s aspectos d e t e r m i n o l o g a d e las d o s disposiciones


que se r e f i e r e n a lo m i s m o ^ l a celebracin d e los t r a t a d o s . M i e n t r a s
el artculo 76 se refiere a t r a t a d o s y convenciones d i p l o m t i c a s , ' el
89 lo h a c e slo at t r a t a d o s ; estos p r e c e p t o s son c o m p l e m e n t a r i o s y
no tiene n i n g u n a relevancia j u r d i c a la omisin del p r e c e p t o 89, ya
que la f a c u l t a d p a r a c e l e b r a r convenciones d i p l o m t i c a s se la a t r i buye al p r e s i d e n t e el 76.
Mientras el a r t c u l o 76, f r a c c i n i, e m p l e a el v e r b o " a p r o b a r " ,
en la f r a c c i n x del 8 9 se usa el t r m i n o " r a t i f i c a c i n " . T e n a R a mrez o p i n a , y o p i n a bien, q u e el t r m i n o correcto es aprobar,
porque n el p r o c e s o d e f o r m a c i n del t r a t a d o h a y tres fases: la terminacin del d o c u m e n t o p o r q u e los p l e n i p o t e n c i a r i o s se h a n p u e s t o
de a c u e r d o , su a p r o b a c i n p o r el s e n a d o y su ratificacin p o r el

Vase Hctor

ix-Zan.u.tio, Sufre

del ejecutivo..o,,,

cit., p. .51

' Paul Seabury, l'ower, fiecilom and diploinacy. The foreign policy oj Ote
I'niltd States o/ America, Nueva York, Kandoni IIousc, 1963, pp. 190-194.
[129]

V\
1

||

'i
V

iMlftft

F A C U L T A D E S EN

MATERIA

DE R E L A C I O N E S

EXTERIORES

PRINCIPALES

ATRIBUCIONES

130

T a n t o la p r i m e r a c o m o la tercera e t a p a p e r t e n e c e n al m b i t o del d e r e c h o i n t e r n a c i o n a l , y el paso i n t e r m e d i o , q u e es d o n d e


i n t e r v i e n e el s e n a d o , es d e m e r a " a p r o b a c i n " . ^ E t i m o l g i c a m e n t e ,
r a t i f i c a r q u i e r e d e c i r c o n f i r m a r , y este acto, c o m o "se h a d i c h o , pert e n e c e al e j e c u t i v o y c a e d e n t r o del m b i t o d e l d e r e c h o i n t e r n a c i o n a l . 2
El a r t i c u l o 8 9 expresa q u e el t r a t a d o d e b e ser r a t i f i c a d o p o r el
congreso f e d e r a l , m i e n t r a s el p r e c e p t o 76 se r e f i e r e a q u e es el sen a d o q u i e n a p r u e b a el t r a t a d o . E s t a i n c o n g r u e n c i a g r a m a t i c a l se
d e r i v a d e la r e f o r m a d e 1874, al a t r i b u i r a l g u n a s f a c u l t a d e s exclusivas al s e n a d o y a la c m a r a d e d i p u t a d o s c o m o consecuencia del
regreso del sistema b i c a m e r a l y n o h a b e r r e f o r m a d o la fraccin
c o r r e s p o n d i e n t e del a r t c u l o q u e o t o r g a al p r e s i d e n t e sus f a c u l t a d e s ;
e n el constituyente d e 1916-1917 lo a n t e r i o r p a s i n a d v e r t i d o . Por
t a n t o , q u i e n a p r u e b a los t r a t a d o s es el s e n a d o , p u e s t o q u e es u n a

p r e s i d e n t e s

d e las f a c u l t a d e s exclusivas q u e posee.


L o s e r r o r e s g r a m a t i c a l e s sealados e n los p r r a f o s a n t e r i o r e s no
a l t e r a n el s e n t i d o j u r d i c o d e los preceptos, sino n i c a m e n t e corrob o r a n la f a l t a d e c u i d a d o q u e se h a t e n i d o e n la r e d a c c i n y en
las r e f o r m a s a la constitucin.
El p r i n c i p i o d e la f r a c c i n x del c i t a d o a r t c u l o 8 9 f a c u l t a al presidente p a r a dirigir las negociaciones d i p l o m t i c a s . L a f r a s e es ambigua, p e r o e n ella se e n c u e n t r a c o n t e n i d o el p o d e r presidencial
p a r a g u i a r las relaciones exteriores del pas, lo cual es m u y amplio
y tiene u n a serie d e f a c e t a s a q u e v a m o s a h a c e r alusin.
El m a e s t r o X e n a R a m r e z a f i r m a q u e n o le c o m p e t e a la constitucin e n u n c i a r c a d a u n o d e los actos q u e c o m p r e n d e la oracin
dirigir las negociaciones
diplomticas,
p o r q u e estara legislando en
el d e r e c h o i n t e r n a c i o n a l : , " n i su silencio [de la ley f u n d a m e n t a l ]
r e s p e c t o d e a l g u n o s d e ellos lleva la i n t e n c i n d e p r i v a r al presid e n t e d e a t r i b u c i o n e s a d m i t i d a s p o r el uso i n t e r n a c i o n a l , c o m o pueden
ser las d e e n v i a r y recibir' misiones, r e c o n o c e r gobiernos, i n t e r r u m p i r
y r e a n u d a r relaciones d i p l o m t i c a s , etc. E n los casos q u e se acaban
d e c i t a r p o r va d e e j e m p l o , y e n otros s e m e j a n t e s , el silencio que
g u a r d a la constitucin se t r a d u c e en q u e , t o c a n t e a los mismos, la
f a c u l t a d del t i t u l a r d e las relaciones exteriores es e x c l u s i v a m e n t e suya,
n o c o m p a r t i d a d e n t r o del d e r e c h o i n t e r n o p o r n i n g u n a o t r a autoridad."
L o q u e a c o n t e c e es q u e , t a n t o i n t e r n a c i o n a l c o m o constitucional*
2

Felipe Tena Ramrez, El poder ejecutivo y las relaciones exteriores, cu La


constitucin y las elacioncs exteriores de Mxico, Mxico, Secretara de Relaciones Exteriores, Instituto Mexicano "Matas Romero" de Estudios Diplomticos,
1977, pp. 47-48.
3
Felipe Tena Ramrez, El poder ejecutivo..op.
cit., p. 45.

131

mente) se h a a c e p t a d o q u e el presidente, q u i e n es el t i t u l a r d e las


relaciones exteriores d e u n pas, realiza u n a serie d e actos r e l a c i o n a dos con ellas; en M x i c o la base c o n s t i t u c i o n a l p a r a ello es el t e x t o
citado de la f r a c c i n x del
la c u a l v a m o s a desglosar m s a d e lante; p e r o si n u e s t r a c a r t a m a g n a n u m e r a r a c o n precisin esas f a cultades, h a r a b i e n y n o estara legislando e n el m b i t o del d e r e c h o
internacional.

2. P R I N C I P A L E S A T R I B U C I O N E S
RELACIONES EXTERIORES

EN

MATERIA

DE

Vamos a e n u n c i a r a l g u n a s d e [las p r i n c i p a l e s f a c u l t a d e s c o n q u e
cuenta el p r e s i d e n t e m e x i c a n o respecto a las relaciones exteriores:^
a l Es q u i e n r e p r e s e n t a a l pas h a c i a el exterior, lo q u e g e n e r a l mente se h a a d m i t i d o , 4 y s e g n a c e r t a d a a f i r m a c i n d e C s a r S e p l veda,*'sus actos en
m a t e r i a i n t e r n a c i o n a l se r e p u t a n d i r e c t a m e n t e
actos <3el e s t a d o " . 5 ^
C u a n d o al p r e s i d e n t e E c h e v e r r a se le p r e g u n t sobre si la r e n u n cia del secretario d e relaciones exteriores significara u n c a m b i o d e
poltica, e n f t i c a m e n t e c o n t e s t q u e la poltica i n t e r n a c i o n a l continuara siendo la m i s m a , ya q u e la dirige el p r e s i d e n t e de la r e p b l i ca q u e es el responsable d e la poltica exterior. 0
b] yEs q u i e n celebra los t r a t a d o s y convenciones d i p l o m t i c a s c o n
la a p r o b a c i n del senado. E n M x i c o la i n t e r v e n c i n del s e n a d o es
nicamente p a r a aprobar\y
n o t a m b i n p a r a aconsejar c o m o e n N o r teamrica. \ L a f a c u l t a d del s e n a d o d e a p r o b a r los t r a t a d o s es virtualmente u n a a t r i b u c i n d e v e t o q u e ruede ser realizada e n f o r m a
plena o c o n d i c i o n a d a , al n o a c e p t a r el t r a t a d o o p a r t e s d e l. 7 ]
Pero la i n t e r p r e t a c i n , la p u e s t a e n efecto, la a b r o g a c i n y la
denuncia d e los t r a t a d o s , es f a c u l t a d exclusiva del presidente, c u y o
marco c o n s t i t u c i o n a l es la a t r i b u c i n c o m o t a m b i n e n otros c a sos q u e posee p a r a dirigir las negociaciones d i p l o m t i c a s , j
En N o r t e a m r i c a , p a r a e l u d i r el veto d e l s e n a d o , el p r e s i d e n t e
lia h e c h o uso del c o n v e n i o e j e c u t i v o ( e x e c u t i v e agreetnent) . 8 E n
' Vase Louis Heukin, op. cit., p. 37.
'
Csar Seplveda, Derecho internacional
p. 125.

pblico, Mxico, Ed. l'orra, 190-1,

1
Peridico Excclsior, 3 de enero de 1970.
' Eduard S. Convin, op. cit., p. 228.

' Manuel Garca-I'elayo, op. cit-, define claramente el tratado y el convenio


(tuitivo: "Un convenio ejecutivo es un acuerdo internacional negociado, ini-

FACULTADES EN

MATERIA

DE R E L A C I O N E S

EXTERIORES

M x i c o , el p r e s i d e n t e n o d e b e h a c e r uso del c o n v e n i o e j e c u t i v o p o r q u e n o se lo p e r m i t e n u e s t r a c o n s t i t u c i n ; m i e n t r a s la constitucin


n o r t e a m e r i c a n a n i c a m e n t e se r e f i e r e a los t r a t a d o s , la n u e s t r a a l u d e
e x p r e s a m e n t e a los t r a t a d o s y convenciones.
A d e m s h a y dos razones: i] la d i f e r e n c i a d e q u o r u m p a r a a p r o b a r los t r a t a d o s q u e sealan las dos constituciones l a n o r t e a m e r i c a n a r e q u i e r e u n q u o r u m d e votacin d e las dos terceras partes
d e los s e n a d o r e s p r e s e n t e s ; la m e x i c a n a , e n c a m b i o , n o i n d i c a u n
q u o r u m especial d e votacin e n este aspecto y, p o r t a n t o , p a r a la
a p r o b a c i n d e los t r a t a d o s slo se requiere d e la m a y o r a d e los sen a d o r e s p r e s e n t e s , y ii] d a d a la situacin poltica d e M x i c o , el
p r e s i d e n t e n o corre el m e n o r riesgo d e q u e el s e n a d o vaya a negarse
a aprobar un tratado.
A p e s a r d e lo a n t e r i o r , los presidentes m e x i c a n o s h a n recurrido
a los convenios ejecutivos, lo q u e d e m u e s t r a f a l t a d e respeto tanto
p o r la constitucin c o m o p o r el s e n a d o , ya q u e s o m e t e r esos docum e n t o s al s e n a d o m e x i c a n o constituira n i c a m e n t e u n f o r m a l i s m o ;
p e r o n i ste se c u m p l e . P o d e m o s sealar c o m o e j e m p l o d e lo anterior, los siguientes casos q u e se d i e r o n d u r a n t e el sexenio del presid e n t e E c h e v e r r a : i] en la poltica d e a c e r c a m i e n t o al tercer m u n d o ,
el e j e c u t i v o m e x i c a n o p r o p u s o la creacin d e asociaciones d e diversa
ndole e i m p o r t a n c i a corno son el sistema e c o n m i c o latinoamericano
(SELA) y el establecimiento d e u n a e m p r e s a n a v a l c e n t r o a m e r i c a n a
y del caribe. L e o n e l Preznieto a f i r m a q u e estos actos son realmente
cxecutve agreernents;"
ii] la celebracin d e t r a t a d o s a travs del canciado y ratificado por el presidente en uso del poder derivado de su calidad
de jefe del ejecutivo, de director tle la poltica exterior y de comandante cu
jefe, y (pe se convierte en vinculatorio sin necesidad de ratificacin por el
senado. Un tratado es un acuerdo internacional cuyo fundamento jurdico
inmediato es la constitucin (2, n, 2) iniciado, negociado y ratificado por el
presidente, pero precisando para este ltimo acto la autorizacin de dos
tercios del senado (p. 383)... la diferencia entre tratados y convenios es simplemente de oportunidad poltica: en caso (|ue el presidente crea obtener los
dos tercios, recurrir a la auctoritas del senado si la materia objeto ilcl
acuerdo lo merece; en caso que 110 crea obtener dicha mayora y se sienta
fuerte y apoyado por la opinin, o en su caso, en fin, que el objeto del
acuerdo sea de escasa importancia, entonces recurrir a la va del convenio" (p. 384).
Respecto a los alcances y prctica de los excculive ngrcemenls, se pueden
consultar: Andr Tune, El derecho en Estados Unidos, Barcelona, Oikos-Tau,
1971, p. 45; Aitlinr M., Schlcsingcr, Jr., op. cil., p. 313; I.oiiis Heiikin,
op. cil., pp. 173-175; Paolo lliscaretti di Ruffla, Introduccin al derecho, np.
cil., p. 95.
" Leonel Preznieto Castro, 1.a /acuitad de celebracin de halados Como
uloma de la preponderancia del poder ejecutivo. El caso de Mxico, en /:/

TRATADO

je de
con la
siones,
Centro

ANTICONSTITUCIONAL

1 :t3
n o t a s d i p l o m t i c a s c o m o los t r a t a d o s comerciales realizados
I n d i a y Brasil, y iii] la celebracin d e emprstitos, coinvery t r a n s f e r e n c i a d e tecnologa a otros pases, e s p e c i a l m e n t e de
y Sudamrica.

^c] Es q u i e n construye la poltica i n t e r n a c i o n a l del p a s : r e c o n o c e


o 110 r e c o n o c e a los g o b i e r n o s e x t r a n j e r o s , d e c i d e la r u p t u r a d e relaciones, c e l e b r a las alianzas, realiza las d e c l a r a c i o n e s d e poltica internacional y d e t e r m i n a el sentido de la votacin del pas e n los organismos internacionales. 1wi
Estas f a c u l t a d e s son d e g r a n relieve y e n ellas el p r e s i d e n t e tiene
manos libres. Slo r e c o r d e m o s q u e e n 1975, el p r e s i d e n t e decidi,
tal y c o m o expusimos al r e f e r i r n o s a los secretarios de e s t a d o e n el
captulo vi, q u e M x i c o v o t a r a e n la O r g a n i z a c i n d e N a c i o n e s U n i das q u e sionismo es racismo, y q u e d e c i d i la omisin de la d o c t r i n a
Estrada f r e n t e a E s p a a e n u n discurso q u e p r o n u n c i e n s e p t i e m bre d e ese a o . El e f e c t o del voto en la ONU f u e u n boicot del t u rismo j u d o - n o r t e a m e r i c a n o a M x i c o q u e a f e c t f u e r t e m e n t e la
industria turstica del pas, y el e f e c t o d e la m e n c i o n a d a d e c l a r a c i n
fue a r r o j a r p o r la v e n t a n a la poltica i n t e r n a c i o n a l d e M x i c o , a m n
de c r e a r desconcierto y disgusto innecesarios e n u n p u e b l o a f n .

TRATADO A N T I C O N S T I T U C I O N A L y

Debemos p r e g u n t a r n o s : p u e d e u n t r a t a d o d e j a r d e r e s p e t a r las
disposiciones c o n s t i t u c i o n a l e s ? P o d r a u n t r a t a d o a m p l i a r la c o m petencia legislativa federal, p o d r a v u l n e r a r las declaraciones d e d e rechos individuales y sociales, p o d r a a l t e r a r la divisin^de p o d e r e s ?
A travs del t r a t a d o p o d r a el p r e s i d e n t e a u m e n t a r sus f a c u l t a d e s ?
IJE1 t r a t a d o d e b e r e s p e t a r n t e g r a m e n t e la constitucin; E n M x i c o ,
el t r a t a d o es d e r e c h o i n t e r n o d e a c u e r d o con el a r t c u l o 133, p e r o
para serlo tiene q u e r e s p e t a r la ley f u n d a m e n t a l : y esta c l a r i d a d
nos viene del a o d e 1934 e n q u e se r e f o r m el c i t a d o a r t c u l o 133
para i n c o r p o r a r l e este p r i n c i p i o : (^Esta constitucin, las leyes del
congreso d e la u n i n q u e e m a n e n d e ella y todos los t r a t a d o s que
estn de acuerdo con la misma, celebrados y q u e se celebren p o r el
presidente d e la r e p b l i c a , c o n a p r o b a c i n del senado, sern la ley
suprema de t o d a la u n i n . " ] ( E l s u b r a y a d o es n u e s t r o ) .
predominio del poder ejecutivo en Latinoamrica, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1977, pp. 386-387.
10
Jorge Carpizo, El poder ejecutivo y las relaciones exteriores, en La constitucin y las relaciones exteriores de Mxico, op. cil., p. 62.

131

l A , un tratado con * *

4 ; '
particulares tenemos c V
' u J d r e c h o por la P ^ ' ^

XII. F A C U L T A D E S DE C A R A C T E R
Y IIACENDARIO

ECONMICO

! , d o anticonstitucional. '

' ' l a s o s , es r e < i e , a a

1. I N T E R V E N C I N
PRODUCCIN,

l a ley f u n d a m e n t a l . )

DEL

EJECUTIVO

DISTRIBUCIN

EN

EL

PROCESO

ECONOMICO:

CONSUMO

El estado i n t e r v i e n e e n la e c o n o m a del pas, n a d i e lo discute, e interviene p r i n c i p a l y f u n d a m e n t a l m e n t e a travs d e los i n s t r u m e n t o s


que posee el p o d e r e j e c u t i v o .
Los i n s t r u m e n t o s p o r m e d i o de los cuales el p r e s i d e n t e m e x i cano tiene e n sus m a n o s a m p l i o s y v a r i a d o s aspectos d e la e c o n o ma, son m u y diversos; p e r o e n t r e los m s i m p o r t a n t e s e s t a l a
poltica m o n e t a r i a , la poltica fiscal, la poltica d e precios, la politica de inversin y obras pblicas, la poltica d e i m p o r t a c i o n e s y
comercio exterior, la poltica del petrleo, p e t r o q u m i c a y gas, l a
poltica de e n e r g a elctrica, la poltica de aguas, la poltica forestal, la poltica i n d u s t r i a l , la poltica turstica y t o d o el sector d e
organismos descentralizados y e m p r e s a s d e p a r t i c i p a c i n e s t a t a b j
No es posible q u e nos r e f i r a m o s a c a d a u n o d e los c o m p o n e n t e s
de este a m p l i o sector cjue toca fases n e u r l g i c a s del desarrollo y la
economa del p a s ; p o r t a n t o , v a m o s a h a c e r r e f e r e n c i a slo a u n o s
cuantos d e ellos, q u e b a s t a n p a r a c o n f i g u r a r n o s el p a n o r a m a g e n e ral y d a r n o s u n a idea d e la s i t u a c i n : el p r e s i d e n t e es f a c t o r d e t e r minante en la e c o n o m a del pas, sus a t r i b u c i o n e s y f a c u l t a d e s son
muy a m p l i a s y sus decisiones, en f o r m a d i r e c t a o i n d i r e c t a , a f e c t a n
a todos los h a b i t a n t e s d e M x i c o .
El 30 d e d i c i e m b r e de 1950 se p r o m u l g la ley sobre
atribuciones
del ejecutivo
federal en materia
econmica,
con el o b j e t o d e q u e
el presidente p u e d a i n t e r v e n i r en las d i f e r e n t e s f a c e t a s del proceso
econmico: p r o d u c c i n , d i s t r i b u c i n y c o n s u m o . Esta ley, q u e h a
sufrido a l g u n a s r e f o r m a s posteriores, es de t a n especial t r a s c e n d e n cia que el d i s t i n g u i d o t r a t a d i s t a A n d r s S e r r a R o j a s a f i r m a q u e es
el p u n t o d e p a r t i d a d e u n n u e v o o r d e n j u r d i c o respecto d e las relaciones del e s t a d o con las cuestiones comerciales e industriales, y
que constituye el documento
legislativo
ms importante
sobre el inlervencionismo
de estado en Mxico,
a p a r t e , desde luego, d e los
artculos c o r r e s p o n d i e n t e s d e la constitucin. 1 El m a e s t r o A n t o n i o

t
1;

ti
K

Andrs Sen a Rojas, Derecho administrativo,

l ti, p. 301.
-

vaso

Migue,

Lanz

Orne,,

c l

' ->

PP-

Mxico, lid. Pon lia, 1974,

F A C U L T A D E S DE C A R C T E R

130

E<X<N0MI<X) Y

lf)L(riCA

IIACENDARIO

MONETARIA
137

M a r t n e z Hez, q u i e n o c u p a b a el c a r g o d e secretario d e e c o n o m a
c u a n d o se e x p i d i la ley, m a n i f e s t q u e : " S e t r a t a d e u n a ley d e
previsin p a r a h a c e r f r e n t e a condiciones q u e a l t e r a n la v i d a econ m i c a ; son disposiciones preventivas p a r a c o l o c a r al g o b i e r n o e n
la posibilidad d e a c t u a r e n d e f e n s a de la e c o n o m a y d e los g r a n d e s
ncleos d e la p o b l a c i n del pas. E s u n c o n j u n t o d e n o r m a s q u e ,
p o r sus propsitos del m s a l t o inters pblico, d e b e existir p e r m a nentemente. . ." 2
L a exposicin d e motivos d e la ley bas la constitucionalidad
d e la m i s m a e n los artculos 73, f r a c c i n x l a f a c u l t a d del congreso p a r a legislar en m a t e r i a d e c o m e r c i o ; el 4 P q u e creemos
se cit e r r n e a e i n n e c e s a r i a m e n t e , y el 27, p r r a f o tercero, que
s e a l a : " L a n a c i n t e n d r e n t o d o t i e m p o el d e r e c h o d e i m p o n e r a
la p r o p i e d a d p r i v a d a las m o d a l i d a d e s q u e d i c t e el inters p b l i c o . . . "
V e a m o s a l g u n a s fases d e este c o n j u n t o n o r m a t i v o : se a u t o r i z a al
e j e c u t i v o a p a r t i c i p a r en las a c t i v i d a d e s industriales o comerciales
r e l a c i o n a d a s c o n la p r o d u c c i n o distribucin d e m e r c a n c a s o con
la p r e s t a c i n d e servicios d e u n a serie d e aspectos m u y importantes,
tales corno s o n : artculos alimenticios d e c o n s u m o g e n e r a l i z a d o ;
efectos d e uso g e n e r a l p a r a el vestido d e la p o b l a c i n del pas;
m a t e r i a s p r i m a s esenciales p a r a la a c t i v i d a d d e la i n d u s t r i a nacion a l ; p r o d u c t o s d e las industrias f u n d a m e n t a l e s ; artculos producidos
p o r r a m a s i m p o r t a n t e s d e la i n d u s t r i a n a c i o n a l ; p r o d u c t o s q u e rep r e s e n t a n renglones considerables d e la a c t i v i d a d e c o n m i c a mexic a n a , y servicios q u e a f e c t a n la p r o d u c c i n y distribucin d e esas
m e r c a n c a s y n o estn sujetos a t a r i f a s e x p e d i d a s p o r autoridad
c o m p e t e n t e y f u n d a d a s e n l a ley ( a r t c u l o p r i m e r o ) . A d e m s , es el
p r o p i o e j e c u t i v o el q u e d e t e r m i n a q u m e r c a n c a s y servicios deben
considerarse incluidos en los renglones m e n c i o n a d o s e n este prrafo.
R e s p e c t o a las m e r c a n c a s y servicios c o m p r e n d i d o s e n el artculo
p r i m e r o d e la ley, el e j e c u t i v o p u e d e : i m p o n e r precios m x i m o s al
m a y o r e o o m e n u d e o ( a r t c u l o s e g u n d o ) ; obligar a q u e esas mercancas se p o n g a n a la v e n t a ( a r t c u l o c u a r t o ) ; i m p o n e r racionamientos y establecer p r i o r i d a d e s c u a n d o el v o l u m e n d e m e r c a n c a s sea
insuficiente e n relacin con la d e m a n d a ( a r t c u l o q u i n t o ) ; organizar la d i s t r i b u c i n d e esas m e r c a n c a s p a r a e v i t a r los intermediarios
innecesarios ( a r t c u l o s p t i m o ) ; d e t e r m i n a r los artculos q u e pref e r e n t e m e n t e d e b e n p r o d u c i r las f b r i c a s ( a r t c u l o o c t a v o ) , e, inclusive, d e c r e t a r la o c u p a c i n t e m p o r a l d e f b r i c a s c u a n d o sea indis-

. ,,.,.

>

"

pensable m a n t e n e r o i n c r e m e n t a r la p r o d u c c i n
sealados en el a r t c u l o p r i m e r o , o c o n el p r o p s i t o
vidades d e la e m p r e s a se desarrollen d e a c u e r d o con
que las a u t o r i d a d e s sealen con a p o y o e n la ley
mentos ( a r t c u l o d e c i r n o s e g u n d q ) .y

d e los artculos
d e q u e las actilas disposiciones
o en sus regla-

El a r t c u l o trece, q u e se r e f o r m p a r a a m p l i a r l o , f a c u l t a al ejecutivo a i m p o n e r sanciones en el c u m p l i m i e n t o eficaz d e las f u n c i o nes q u e le seala la ley: ij m u l t a s d e $100.00 h a s t a $ 5 0 0 0 0 . 0 0 ; ii]
clausura t e m p o r a l h a s t a 9 0 das o d e f i n i t i v a si se t r a t a d e u n a negociacin c o m e r c i a l , y iii] a r r e s t o h a s t a p o r 3 6 h o r a s q u e p u e d e
extenderse h a s t a 15 das si el i n f r a c t o r n o p a g a la m u l t a .
El 10 d e e n e r o d e 1951 se p u b l i c en el Diario Oficial el reglamento de varios d e los a r t c u l o s d e esta ley, q u e d i c t el p r e s i d e n t e
Alemn, y el 3 de o c t u b r e de 1974 se d i o a la luz e n el m i s m o Diario
Oficial el decreto que regula los precios de las mercancas
a que el
mismo se refiere, e x p e d i d o p o r el p r e s i d e n t e E c h e v e r r a . E n el a r tculo t e r c e r o se i n c l u y e r o n 177 m e r c a n c a s d e n t r o d e l a s c o m p r e n didas e n el a r t c u l o p r i m e r o d e la m e n c i o n a d a ley d e 1951.
El d e c r e t o del 27 d e e n e r o d e 1978 d e r o g el del 3 d e o c t u b r e d e
1974, as c o m o sus adiciones y m o d i f i c a c i o n e s del 27 de s e p t i e m b r e
de 1976. E n su l u g a r , e n u n c i c o m o c o m p r e n d i d a s d e n t r o del a r tculo l 9 de la ley sobre a t r i b u c i o n e s del e j e c u t i v o federal e n m a t e r i a
econmica slo u n a s ' c u a n t a s m e r c a n c a s . L o a n t e r i o r signific u n
cambio i m p o r t a n t e e n la poltica q u e el g o b i e r n o h a b a seguido p a r a
controlar los precios d e m l t i p l e s p r o d u c t o s .
El 30 d e e n e r o d e 1978 se p u b l i c e n el Diario Oficial u n a c u e r do p o r el c u a l a p a r t i r d e l l v de f e b r e r o q u e d a r o n 8 5 a r t c u l o s sujetos a los criterios y p r o c e d i m i e n t o s de f i j a c i n d e precios m x i m o s
que estableci el m e n c i o n a d o a c u e r d o .

2.

POLTICA

MONETARIA

.La poltica m o n e t a r i a persigue f u n d a m e n t a l m e n t e p a u t a r la c a n t i clad a d e c u a d a d e c i r c u l a n t e y d e c r d i t o q u e necesita el pas c o n el


objeto d e i m p u l s a r su desarrollo e c o n m i c o . 3
Su ley o r g n i c a , o t o r g a a l b a n c o d e M x i c o a t r i b u c i o n e s jara
regular la poltica m o n e t a r i a a travs d e u n a serie d e i n s t r u m e n t o s
como s o n : el depsito legal q u e las instituciones b a n c a r i a s t i e n e n q u e
' Diego G. Lpez Rosado, Problemas econmicos tic Mxico, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1970, p. '189.

POLTICA
1 its

F A C U L T A D E S DE CARCTER

ECONMICO

IIACENDARIO

d e p o s i t a r e n el b a n c o , la emisin d e billetes y la a c u a c i n d e m o n e d a , las o p e r a c i o n e s d e r e d e s c u e n t o , la c o m p r a v e n t a d e valores en el


m e r c a d o a b i e r t o , el establecimiento d e las tasas m n i m a s y m x i m a s
d e las o p e r a c i o n e s d e las instituciones b a n c a r i a s , los r e g m e n e s selectivos d e c r d i t o , etctera. 4 ^
Todas estas f u n c i o n e s del b a n c o d e M x i c o r e a l m e n t e las determ i n a , e n l t i m a i n s t a n c i a , el p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a . V e a m o s
p o r q u : el c a p i t a l del b a n c o se i n t e g r a p o r dos series d e acciones:
la serie " A " q u e r e p r e s e n t a el 5 1 % del c a p i t a l y q u e slo p u e d e
p e r t e n e c e r al g o b i e r n o f e d e r a l , y la serie " B " q u e suscriben los
b a n c o s p r i v a d o s asociados al b a n c o d e M x i c o . Es el presidente
q u i e n n o m b r a a los cinco r e p r e s e n t a n t e s d e la serie " A " , e n t r e los
cuales p u e d e d e s i g n a r a dos altos f u n c i o n a r i o s d e la secretaria de
h a c i e n d a , j a m n d e q u e el t i t u l a r d e sta tiene f a c u l t a d d e veto
i n s u p e r a b l e respecto a u n a serie d e decisiones del c o n s e j o del banco,
d e a c u e r d o c o n el a r t c u l o 71 d e la c i t a d a ley o r g n i c a ; p a r a que
n o h a y a n i n g u n a d u d a , la f r a c c i n xi d e s a r t i c u l o 31 d e la ley orgnica d e la a d m i n i s t r a c i n p b l i c a f e d e r a l i n d i c a q u e c o r r e s p o n d e a
la s e c r e t a r a d e h a c i e n d a y c r d i t o p b l i c o : " D i r i g i r la poltica mon e t a r i a y crediticia."^ Es decir, estas m a t e r i a s son f a c u l t a d del pres i d e n t e d e la r e p b l i c a q u e las ejerce a travs d e la secretara correspondiente.
adminis( Al d i r e c t o r general del b a n c o lo designa el consejo d e
t r a c i n , p e r o q u i e n r e a l m e n t e d e c i d e ese n o m b r a m i e n t o es el pres i d e n t e d e la r e p b l i c a
, E c h e m o s u n vistazo a a l g u n a s d e las f a c u l t a d e s del b a n c o para
r e g u l a r la poltica m o n e t a r i a y
^a] El depsito legal{que
se rige p o r la f r a c c i n iv del a r t c u l o 11
y l 9 4 bis d e la ley g e n e r a l d e instituciones d e crdito, y el artculo
3 5 d e la ley o r g n i c a del b a n c o d e M x i c o . E n t r e otras reglas, esos
artculos i n d i c a n el t a n t o p o r ciento del p a s i v o c o m p u t a b l e q u e los
b a n c o s d e b e n d e p o s i t a r e n el d e M x i c o y el t a n t o p o r ciento que
d e b e n t e n e r en valores, crditos y otros renglones d e activo q u e seale
el b a n c o d e

Mxico.5

' Las [unciones del banco de Mxico se sealan en los artculos 8'.' y 21
de su ley orgnica.
5
lil mencionado artculo 94 bis textualmente expresa: "El importe total
del pasivo exigible de las instituciones de crdito, con excepcin de las operaciones que el banco de Mxico no considere compulabics para los efectos
de este artculo, deber mantenerse en los renglones de activo que dicha
institucin
de acuerdo
con las siguientes
reglas: en el Banco de
i. Hasta determine,
un 50% del
pasivo computable,
en depsitos
Mxico;
ii. Hasta un 25% de dicho pasivo computable en los valores, crditos y

MONETARIA

139
El p r o p s i t o del depsito legal es m a n t e n e r la liquidez d e los
bancos d e depsito, f r e n a r la inflacin p o r la e x p a n s i n del c r d i t o 0
y h a c e r u n a m e j o r o r i e n t a c i n selectiva del c r d i t o o r i e n t n d o l o a
actividades d e industrializacin, a g r o p e c u a r i a s , c o n s t r u c c i n d e viviendas de inters social y o b r a s pblicas. 7
b] Emisin
de billetes y acuacin
de moneda.j El a r t c u l o 9 d e
la ley o r g n i c a del b a n c o lo f a c u l t a e n f o r m a exclusiva p a r a e m i t i r
billetes en los t r m i n o s del a r t c u l o 28 d e la constitucin. E l a r t c u l o
11 d i s p o n e q u e esos billetes son de curso legal e n t o d a la r e p b l i c a ,
y el a r t c u l o 13 seala q u e e n " t o d o t i e m p o la n a c i n r e s p o n d e r
del valor d e los billetes y m o n e d a s q u e el b a n c o p o n g a en c i r c u l a c i n " .
otros renglones de activo que seale el banco de Mxico. Por necesidades de
canalizacin selectiva del crdito, el banco citado podr elevar este porcentaje reduciendo en su caso, el correspondiente a los depsitos, que establece
la regla anterior. En todo caso la suma de dichos depsitos y los activos
a que este prrafo se refiere, no podr exceder del 75% del pasivo computable de las instituciones;
ni. No menos del 25% del pasivo computable podr mantenerse en valores,
crditos y dems activos, sin ms limitaciones que las establecidas por esta ley;
iv. El banco de Mxico, cuando as se justifique, otorgar plazos adecuados para que las instituciones ajusten sus inversiones a las disposiciones
que dicte;
v. Por necesidades monetarias
var hasta el 100% el porcentaje
pero nicamente sobre el pasivo
instituciones en la fecha en (pie

y crediticias, el banco de Mxico podr elea que se refiere la regla i de este artculo,
que exceda al monto del que exista en las
se adopte esta medida;

vi. El banco de Mxico podr establecer que las instituciones de crdito


realicen las inversiones a que se refiere el presente artculo, respecto a las
operaciones del pasivo contingente que, por su utilizacin, considere anlogas a las del pasivo computable;
vil. El banco de Mxico podr permitir que una parte del depsito obligatorio en efectivo se mantenga por los bancos en sus "propias cajas;
viu. El banco de Mxico podr autorizar que el depsito obligatorio en
cfeclivo, as como las inversiones obligatorias, relacionados con los pasivos en
moneda extranjera, se constituyan en esta clase de moneda;
ix. El banco de Mxico cargar un inters penal que no ser inferior al
12% anual, sobre el importe de los fallantes en los diversos renglones de
activo cpie las instituciones deban mantener conforme al presente artculo.
Dicho banco podr disminuir la tasa de inters en caso de fallantes originados por retiros anormales de fondos, o por situaciones crticas de las instituciones;
xi. El banco de Mxico podr abonar intereses sobre los depsitos que reciba conforme a la ley, inclusive por la totalidad o parte de aquellos que
correspondan al depsito obligatorio previsto en este artculo."
' Ral Cervantes Ahumada, Ttulos y operaciones <lc crdito, Mxico, Ed.
Herrero, 1900, p. 222.
' Hugo Rangcl Couto, I.a teora econmica y el derecho, Mxico, Ed. Polilla, 1977, p. 107.

MI)

F A C U L T A D E S DF. CARCTER

ECONMICO

I I A C E N D ARIO

S o l a m e n t e el b a n c o de M x i c o p u e d e o r d e n a r la emisin y acu a c i n d e d i n e r o -artculos 15 y 17 y, c o n f o r m e al 18, la reserva


m o n e t a r i a d e b e ser c u a n d o m e n o s del 2 5 % d e la c a n t i d a d e q u i v a lente al total d e billetes y d e obligaciones a la vista en pesos mexic a n o s a c a r g o del b a n c o , c o n la excepcin del saldo e n pesos mexicanos a f a v o r del f o n d o m o n e t a r i o i n t e r n a c i o n a l .
U n g r a v e p r o b l e m a es q u e u n a d e las f o r m a s e n q u e el gobierno
h a v e n i d o f i n a n c i a n d o sus f u e r t e s dficit, h a sido p o n e r a funcion a r la " m q u i n a d e h a c e r d i n e r o " del b a n c o , c o n los consecuentes
efectos y repercusiones econmicos.
Operaciones
de redescuento^
stas son u n o de los medios ms
eficaces con q u e c u e n t a el b a n c o p a r a la regulacin del crdito, ya
q u e h a y relacin d i r e c t a e n t r e el alza o b a j a d e la tasa d e redescuento y las o p e r a c i o n e s q u e e f e c t a n los b a n c o s c o n el p b l i c o . 8 A h o r a
bien, el b a n c o d e M x i c o r e d e s c u e n t a d o c u m e n t o s a u n a tasa reducida, a los b a n c o s q u e se e n c u e n t r a n e n situacin d e l i c a d a , como
c u a n d o h a y u n a r e d u c c i n considerable d e sus depsitos o c u a n d o
las o p e r a c i o n e s d e c r d i t o se e n c u e n t r a n s u s p e n d i d a s p o r inundaciones, t e r r e m o t o s , sequas, etc., y los p a r t i c u l a r e s n o p u e d e n cumplir
m o m e n t n e a m e n t e sus obligaciones crediticias o en casos especiales
d e f i n a n c i a m i e n t o a a c t i v i d a d e s p r o d u c t i v a s bsicas c o m o la prod u c c i n d e maz, sorgo, frijol, soya, c o n la f i n a l i d a d de favorecer
la p r o d u c c i n d e bienes necesarios p a r a la a l i m e n t a c i n del pueblo."
; d] Como regulador
de crdito.x El b a n c o tiene e n sus m a n o s una
serie d e recursos q u e r e p e r c u t e n d i r e c t a m e n t e e n el m e r c a d o del
crdito. D o s d e stos son los ya m e n c i o n a d o s del depsito legal y
la tasa d e r e d e s c u e n t o . A d e m s p o d e m o s m e n c i o n a r sus facultades
d e : i] i n d i c a r a los b a n c o s q u t a n t o p o r ciento de u n pasivo exigible d e b e n d e s t i n a r a crditos destinados a a c t i v i d a d e s productivas
y el resto, desde luego, a crditos d e su p a r t i c u l a r eleccin; ii] fijar
tasas d e r e d e s c u e n t o selectivas p a r a canalizar el c r d i t o h a c i a aquellas a c t i v i d a d e s q u e c o n t r i b u y e n e n m a y o r m e d i d a al desarrollo econ m i c o del pas, y iii] realizar c o m p r a o v e n t a d e valores pblicos
c o n el o b j e t o d e q u e el c r d i t o se m a n t e n g a e n nivel estable. 1 0
\ E n t r e las v a r i a s e i m p o r t a n t e s f u n c i o n e s del b a n c o

(lase secre-

tario de h a c i e n d a y, en la cspide d e la p i r m i d e , p r e s i d e n t e de la
" Una explicacin clara sobre el redescuento se encuentra en Hugo Katigcl
Cotilo, op. cit., pp. 165-166. Vanse los artculos 24, 25, 26 y 27 de la ley
orgnica del banco de Mxico.
" Jorge Carpizo, Aspectos jurdicos de la banca cenital mexicana, en Lecturas Jurdicas, m'im. 47, Chihuahua, Universidad Autnoma de Chihuahua,
Escuela
de Derecho, 1971, pp. 73-74.
10
Ibid., pp. 76-77.

LOS

EMPRSTITOS

141
repblica) slo a p u n t a r e m o s otras d o s : i] la f i j a c i n d e la tasa d e
nteres q u e los bancos p u e d e n d a r y c o b r a r p o r el d i n e r o q u e reciben
y prestan y ] a travs d e su comisin d e c a m b i o s y valores la fi
jacion del t i p o de c a m b i o i n t e r n a c i o n a l y sus m r g e n e s de o p e r a c i n ^

3. LOS

EMPRSTITOS

La f r a c c i n v m del a r t c u l o 73, q u e es larga, y q u e vamos, p o r t a n t o


a subdividir, f a c u l t a al congreso de la u n i n p a r a : , i] establecer las
bases sobre las cuales el p r e s i d e n t e p u e d e c e l e b r a r emprstitos sobre
el c r d i t o d e la n a c i n ; ii] a p r o b a r esos misinos e m p r s t i t o s ; iii] reconocer y m a n d a r p a g a r la d e u d a n a c i o n a l ; a d e m s , iv] los e m p r s titos d e b e n celebrarse slo p a r a la e j e c u c i n de obras q u e d i r e c t a mente p r o d u z c a n u n i n c r e m e n t o e n los ingresos pblicos, salvo v]
aquellos q u e se realicen c o n propsitos d e regulacin m o n e t a r i a , las
operaciones de conversin y los q u e se c o n t r a t e n d u r a n t e a l g u n a
emergencia d e a c u e r d o c o n el a r t c u l o 29 c o n s t i t u c i o n a l . !
(El c o n g r e s o f i j a r las n o r m a s segn las cuales el e j e c u t i v o p u e d e
celebrar los emprstitos, reglas q u e d e b e r n a j u s t a r s e a lo p r e c e p tuado en la ley f u n d a m e n t a l ; a d e m s , d e b e r a p r o b a r c a d a e m p r s tito^ Estos e m p r s t i t o s constituyen p a r t e f u n d a m e n t a l de la d e u d a
pblica q u e el congreso r e c o n o c e y m a n d a p a g a r a travs d e las
disposiciones c o n t e n i d a s en el p r e s u p u e s t o d e egresos q u e le p r e s e n t a
el presidente d e la r e p b l i c a y q u e , e n su caso, la c m a r a de d i p u tados a p r u e b a . sta es u n a m a t e r i a m u y d e l i c a d a p a r a el pas, p u e s
no slo lo c o m p r o m e t e e c o n m i c a sino t a m b i n p o l t i c a m e n t e ; e n la
realidad, las decisiones respectivas las t o m a el p r e s i d e n t e de la r e pblica.
Asentemos a l g u n o s d a t o s recientes sobre este espinoso p r o b l e m a :
En 1971, el g o b i e r n o f e d e r a l consigui emprstitos p o r 27 598 m i llones: 16 350 p a r a a m o r t i z a c i n y 11 2 4 8 d e n u e v o e n d e u d a m i e n t o .
En 1972, consigui e m p r s t i t o s p o r 37 551 millones de pesos:
15 882 p a r a a m o r t i z a c i n y 2 1 6 6 9 d e n u e v o e n d e u d a m i e n t o .
E n 1973, consigui e m p r s t i t o s p o r 62 9 9 4 millones de pesos: 22 6 3 5
para a m o r t i z a c i n y 4 0 359 d e n u e v o e n d e u d a m i e n t o .
En 1974, consigui e m p r s t i t o s p o r 80 112 millones d e pesos: 25 817
para a m o r t i z a c i n y 5 4 295 de n u e v o e n d e u d a m i e n t o .
En 1975, consigui e m p r s t i t o s p o r 130 6 0 6 millones d e pesos:
3+465 p a r a a m o r t i z a c i n y 96 121 de n u e v o e n d e u d a m i e n t o .
As, d u r a n t e los a o s 1971-1975, se consiguieron emprstitos p o r

LEV DE INGRESOS
FACULTADES DE CARCTER

142
3 3 8 861 m i l l o n e s :
endeudamiento.11

115 169 p a r a a m o r t i z a c i n

ECONMICO

V 11ACENDARIO

y 223 692 de

nuevo

4 . INVERSIONES PUBLICAS, HABILITACION DE PUERTOS


E INVERSIONES EXTRANJERAS
L a inversin p b l i c a f e d e r a l tiene efectos i m p o r t a n t e s e n la econom a , y h a i d o c r e c i e n d o : en 1925 f u e d e 82 millones; e n 1929, de
9 8 m i l l o n e s ; e n 1940, d e 290 millones; en 1950, d e 2 672 millones;
e n 1968, d e 23 314 m i l l o n e s ; 1 2 38 559 millones se h a n p r e s u p u e s t a d o
p a r a 1978.
^ C o n f o r m e al a r t c u l o 32, f r a c c i n vi d e la ley o r g n i c a d e la adm i n i s t r a c i n p b l i c a federal, es la secretara d e p r o g r a m a c i n y pres u p u e s t o a n t e s f u e c o m p e t e n c i a d e la d e s a p a r e c i d a secretara de
la p r e s i d e n c i a la q u e p l a n e a , a u t o r i z a , c o o r d i n a , vigila y evala
los p r o g r a m a s d e inversin p b l i c a d e las d e p e n d e n c i a s d e la a d m i nistracin p b l i c a c e n t r a l i z a d a y d e la a d m i n i s t r a c i n p a r a e s t a t a l ; es
d e c i r , la l t i m a p a l a b r a en inversiones p b l i c a s la dice el presidente.J
L a inversin p b l i c a en M x i c o se h a e n c a m i n a d o a o b r a s que
f o r t a l e z c a n el desarrollo e c o n m i c o social: e n 1910 se d e s t i n el
2 6 % a obras bsicas del d e s a r r o l l o ; e n 1969 f u e el 7 4 . 2 % del total
d e esas inversiones. 151
- . I m p o r t a n t e es t a m b i n la repercusin e c o n m i c a q u e tiene la fac u l t a d c o n c e d i d a al p r e s i d e n t e e n la f r a c c i n x m del a r t c u l o 89,
q u e le o t o r g a el p o d e r d e h a b i l i t a r t o d a clase d e p u e r t o s y establec e r a d u a n a s m a r t i m a s y f r o n t e r i z a s , d e c i d i e n d o su u b i c a c i n j
M x i c o h a sostenido la tesis d e q u e n o t o d a inversin e x t r a n j e r a
es til al pas. Al respecto, el dispositivo legal m s r e c i e n t e es la
ley para promover
la inversin
mexicana
y regular la inversin
extranjera, e n la cual se e n u m e r a n las a c t i v i d a d e s r e s e r v a d a s d e manera
exclusiva al estado, las reservadas d e m a n e r a exclusiva a los mexicanos y las p r o p o r c i o n e s e n q u e se a d m i t i r la inversin e x t r a n j e r a en
u n a serie d e actividades.
\E1 p r e s i d e n t e tiene los i n s t r u m e n t o s legales p a r a c o n t r o l a r la inversin e x t r a n j e r a : se r e q u i e r e autorizacin d e la secretara corresp o n d i e n t e p a r a q u e los e x t r a n j e r o s p u e d a n a d q u i r i r m s del 25%
del c a p i t a l o m s del 4 9 % d e los activos fijos d e u n a e m p r e s a ; asi Mugo Rangel Coulo, />. til., pp. 200-201.
" Diego G. Lpez Rosado, op. til-, pp. 408-400.
" lliiil., pp. 409.

14.1

mismo se n e c e s i t a r d i c h a a u t o r i z a c i n si la inversin
tiene la f a c u l t a d d e d e t e r m i n a r el m a n e j o d e la e m p r e s a .

extranjera

A travs d e la comisin n a c i o n a l d e inversiones e x t r a n j e r a s , el p r e sidente p u e d e o t o r g a r d e r e c h o d e p r e f e r e n c i a a inversionistas m e x i canos p a r a los casos y e n los t r m i n o s q u e f i j a la p r o p i a ley, y el
artculo 12 seala las f a c u l t a d e s de d i c h a comisin q u e son a m p l i a s ,
tal y c o m o d e b e n ser, p a r a p o d e r r e g u l a r la inversin e x t r a n j e r a .
El a r t c u l o 11 d e la ley indica q u e el s e c r e t a r i o e j e c u t i v o d e la
comisin es d e s i g n a d o p o r el p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a , j

5. LA L E Y DE

INGRESOS

[En m a t e r i a h a c e n d a r a f e d e r a l y del distrito f e d e r a l h a y tres a c t o s


del p r e s i d e n t e q u e revisten especial i m p o r t a n c i a ; estos actos d e b e n
ser a p r o b a d o s ya sea p o r el c o n g r e s o o p o r la c m a r a d e d i p u t a d o s
y son: la ley d e ingresos, el p r e s u p u e s t o d e egresos y la
pblica^

cuenta

R e s p e c t o a ellos, el p o d e r legislativo tiene lo q u e se h a d e n o m i nado el poder de la bolsa, es d e c i r q u e el e j e c u t i v o n o p o d r recaudar ni g a s t a r u n c e n t a v o si p r e v i a m e n t e n o h a sido a u t o r i z a d o


por el r g a n o legislativo;^ esto es d e especial i m p o r t a n c i a : r e c o r d e mos q u e u n a d e las l u c h a s del incipiente c o n s t i t u c i o n a l i s m o t u v o
como o b j e t o q u e los reyes n o t u v i e r a n f a c u l t a d e s discrecionales p a r a
el cobro de i m p u e s t o s ni p a r a el gasto d e stos, y q u e f u e r a necesaria, p a r a e j e r c e r d i c h o s actos, la a p r o b a c i n d e los p a r l a m e n t o s .
V a m o s a e x a m i n a r a l g u n o s aspectos d e estos tres
rios, en los cuales tienen i n t e r v e n c i n el e j e c u t i v o y el
| L a p r e s e n t a c i n del p r o y e c t o d e ley d e ingresos es
siva d e l p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a d e a c u e r d o con
(raccin iv, d e la ley f u n d a m e n t a l . J

actos h a c c n d a legislativo.
facultad excluel a r t c u l o 74,

El a r t c u l o 6 9 d e la constitucin de 1857, a t r i b u y al p r e s i d e n t e
lia facultad exclusiva d e p r e s e n t a r el p r o y e c t o d e ley d e ingresos. L a
(institucin d e 1917 f u e omisa al r e s p e c t o ; p o r t a n t o , h a b a q u e i n terpretar q u e c u a l q u i e r a de los q u e estn a u t o r i z a d o s p o r el a r t c u l o
i p a r a p r e s e n t a r iniciativas d e ley, p o d a h a c e r l o . E m p e r o , e n la
prctica s i e m p r e f u e el p r e s i d e n t e q u i e n lo realiz, y la d o c t r i n a esjaba de a c u e r d o en q u e s e r a f a c u l t a d del p r e s i d e n t e p r e s e n t a r el p r o meto de ley d e ingresos, a p o y n d o s e e n q u e la d e t e r m i n a c i n d e los
p e s o s p a r a c u b r i r el p r e s u p u e s t o es u n a cuestin tcnica q u e reI

DR
( M ( M ,,K
F A C U L T A D E S DF. CARA<

ECONMICO

HACENDARA

144

q u i e r e u n " p r o f u n d o c o n o c i m i e n t o d e las necesidades del e s t a d o y


d e la situacin e c o n m i c a del p a s ^ J . " 1 4
E n v i r t u d d e las r e f o r m a s constitucionales p u b l i c a d a s e n el

Diario

Oficial el 6 d e d i c i e m b r e d e 1977, el p r r a f o s e g u n d o d e la f r a c cin iv del a r t c u l o 74 c l a r a m e n t e establece q u e las leyes d e ingresos


d e la f e d e r a c i n y del d e p a r t a m e n t o del distrito f e d e r a l , las present a r el p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a . E s a t r i b u c i n del congreso t a n t o
d e la c m a r a d e d i p u t a d o s c o m o d e la d e s e n a d o r e s la a p r o b a c i n ,
e n su caso, d e la ley d e ingresos, c o n f o r m e a la f r a c c i n v n del artculo 73 q u e l o f a c u l t a : y P a r a i m p o n e r las c o n t r i b u c i o n e s necesarias
a c u b r i r el p r e s u p u e s t o " ; p e r o el p r e s i d e n t e d e b e r p r e s e n t a r p r i m e r o
el p r o y e c t o a la c m a r a d e d i p u t a d o s ) d e a c u e r d o con el inciso h ] del
a r t c u l o 72.
realiza u n a e n u m e r a c i n d e las
v L a ley d e ingresos n i c a m e n t e
m a t e r i a s sobre las cuales se p u e d e c o b r a r i m p u e s t o , p e r o n o especifica las c u o t a s , los sujetos del i m p u e s t o , la m a n e r a d e cobrarse, etc.,
sino q u e estos aspectos estn c o n t e n i d o s e n las leyes especficas. A h o r a
b i e n , los i m p u e s t o s c o n t e n i d o s en las leyes especficas; tienen vigencia a n u a l , p o r q u e a n u a l es l a ley d e ingresos d e a c u e r d o c o n el artculo 74. O sea q u e si la ley d e ingresos o m i t e m e n c i o n a r una
m a t e r i a , sobre ella n o se p o d r n c o b r a r impuestos. E s t o se deriva
d e l p r i n c i p i o d e la a n u a l i d a d del i m p u e s t o , y d e la m a n i f e s t a c i n de
la v o l u n t a d del legislador d e s u p r i m i r ese i m p u e s t o , si l o omiti
de

cin.
Ldai c fhraa c ceinunm en r adel
a r t c u l o 65, a n t e s d e la r e f o r m a d e diciembre
d e 1977, ya q u e e n t o n c e s f u e d e r o g a d a , estableca q u e el congreso
se o c u p a r a d e : " e x a m i n a r , discutir y a p r o b a r el p r e s u p u e s t o d e l ao
fiscal siguiente y d e c r e t a r los i m p u e s t o s necesarios p a r a cubrirlo".
D e a q u y del a r t c u l o 74, f r a c c i n iv, p r o v e n a el p r i n c i p i o d e anualidad d e la ley d e ingresos y del p r e s u p u e s t o d e egresos. A c t u a l m e n t e
este p r i n c i p i o subsiste y se e n c u e n t r a c l a r a m e n t e e x p r e s a d o y espec i f i c a d o e n el p r o p i o a r t c u l o 74, f r a c c i n iv.
E l sistema descrito, q u e es el q u e se h a seguido e n l a realidad,
f u e c r i t i c a d o p o r N a v a N e g r e t e , d a d o q u e en su o p i n i n la creacin
d e los i m p u e s t o s n o se d e b a c o n c e n t r a r en u n solo a c t o l a ley de
ingresos sino e n varios, 1 "' a f i r m a n d o q u e esta i n t e r p r e t a c i n era la

q u e se d e r i v a b a d e la ley f u n d a m e n t a l .
Sin e n t r a r a discutir si N a v a N e g r e t e tena r a z n o no, la reform a d e 1977 al a r t c u l o 74, f r a c c i n iv, c l a r a m e n t e c o n f i r m a y rati14

Ernesto Mores /.avala, elementos ilr finanzas pblicas mexicanas, Mxico, Ed. Porra, I!K>5, |>. 205. En el mismo sentido Gabino Fraga, Derecho
atlminislralwo.. ., op. cil. p. 351; y Alfonso Nava Negrete, op. cil., p. 188.
Alfonso Nava Negrele, op. cil., p. 190.

LEY

DI; INGRESOS

14.5

fica el sistema q u e se h a u t i l i z a d o \ e n M x i c o : iniciativa del presidente, a n u a l i d a d d e los impuestos y existencia d e u n a ley q u e


f u n d a m e n t a la especificidad impositiva d e las otras c o m o m a n i f e s tacin legislativa d e la existencia del i m p u e s t o m i s m o p o r el t r m i n o
de u n ao.'.
A h o r a bien,, q u i m p o r t a n c i a tiene la ley d e ingresos e n m a n o s
del e j e c u t i v o ? Q u e le e n t r e g a la poltica fiscal d e la f e d e r a c i n y del
distrito f e d e r a l y la d e t e r m i n a c i n de c u n t o se va a g a s t a r , e n q u
se va a g a s t a r y c m o se va a g a s t a r ; p a r a p o d e r solventar dichos
gastos, el e j e c u t i v o h a c e u n clculo a p r o x i m a d o d e los ingresos q u e
necesita, los q u e e n su m a y o r a p r o v e n d r n d e los impuestos, derechos, p r o d u c t o s y a p r o v e c h a m i e n t o s , y este clculo lo p l a s m a r e n la
ley de ingresos. Pero, t a m b i n e n la p r o p i a ley, se h a c e el clculo
de los recursos q u e se n e c e s i t a r n p a r a c u b r i r el p r e s u p u e s t o y q u e
no p r o v e n d r n d e los impuestos, derechos, p r o d u c t o s y a p r o v e c h a mientos.^
As, el p r i m e r p r r a f o del a r t c u l o 2" de la ley de ingresos de la
federacin p a r a el ejercicio fiscal d e 1978, seala cjue: " S e a u t o r i z a
al e j e c u t i v o f e d e r a l p o r c o n d u c t o d e la secretaria d e h a c i e n d a y crdito p b l i c o , p a r a c o n t r a t a r , e j e r c e r y a u t o r i z a r crditos, emprstitos
u otras f o r m a s del ejercicio del c r d i t o p b l i c o q u e n o rebasen los
montos netos d e 50 000 millones d e pesos p o r e n d e u d a m i e n t o i n t e r n o
y de 4 4 547 millones d e pesos p o r e n d e u d a m i e n t o e x t e r n o , e n los
trminos d e la ley g e n e r a l d e d e u d a p b l i c a , p a r a el f i n a n c i a m i e n t o
del p r e s u p u e s t o d e egresos d e la f e d e r a c i n p a r a 1978."
Y el siguiente p r r a f o establece q u e : " A s i m i s m o se f a c u l t a al ejecutivo f e d e r a l a e j e r c e r o a u t o r i z a r m o n t o s adicionales d e f i n a n c i a mientos c u a n d o , a juicio del p r o p i o ejecutivo, se p r e s e n t e n circunstancias e c o n m i c a s e x t r a o r d i n a r i a s cjue as lo e x i j a n . "
Este l t i m o p r r a f o es a n t i c o n s t i t u c i o n a l p o r q u e e x p r e s a m e n t e viola el m e n c i o n a d o a r t c u l o 73, f r a c c i n vni, p e r o a d e m s q u e d a claro
que el congreso c l a u d i c a d e su poder de la bolsa, q u e e n t r e g a la
poltica fiscal, d e emprstitos, d e d e u d a p b l i c a y d e gasto en m a nos del p r e s i d e n t e de la r e p b l i c a , y q u e d e a n t e m a n o d e c l a r a q u e
no va a e j e r c e r las f u n c i o n e s d e control q u e e n tales aspectos le
atribuye la constitucin. ste es u n o de los s n t o m a s m s graves y
alarmantes d e la s u b o r d i n a c i n de n u e s t r o p o d e r legislativo al ejecutivo.
Y con r e c a t o , al p r e t e n d e r el legislativo salvar la d i g n i d a d cjue
ha entregado, el l t i m o p r r a f o del c i t a d o a r t c u l o 2 9 , dice q u e : " D e l
tjercicio d e esta f a c u l t a d d a r c u e n t a el e j e c u t i v o o p o r t u n a m e n t e al
congreso d e la u n i n e s p e c i f i c a n d o las caractersticas de las o p e r a ciones realizadas."

F ACULTADES DE CARCTER EOONMIOO Y H A C E N D A R

140

I-KESUI'UESTO

DE

EGRESOS

).(7

el n i c o gasto q u e se p u e d e h a c e r sin q u e se e n c u e n t r e e n el p r e supuesto, es el q u e s e a l a el a r t c u l o 75 c u a n d o estatuye q u e n o se


debe d e j a r d e i n d i c a r la r e m u n e r a c i n a u n e m p l e o establecido p o r
la ley, p e r o si se o m i t e f i j a r esa r e t r i b u c i n , se e n t i e n d e q u e recibir la s e a l a d a en el p r e s u p u e s t o a n t e r i o r o e n la ley q u e estableci
el e m p l e o . I

6.

EL

PRESUPUESTO

DE

EGRESOS

L a a c t u a l f r a c c i n iv del a r t c u l o 74, f a c u l t a e x c l u s i v a m e n t e a la
c m a r a d e d i p u t a d o s p a r a : \ " E x a m i n a r , discutir y a p r o b a r a n u a l m e n te el p r e s u p u e s t o d e egresos d e la f e d e r a c i n y el del d e p a r t a m e n t o
d e l distrito f e d e r a l , d i s c u t i e n d o p r i m e r o las c o n t r i b u c i o n e s q u e , a su
juicio, d e b e n d e c r e t a r s e p a r a cubrirlos; as c o m o revisar la cuenta
p b l i c a del a o a n t e r i o r . El e j e c u t i v o f e d e r a l h a r llegar a la cmara las c o r r e s p o n d i e n t e s iniciativas d e leyes d e ingresos y los proyectos
d e p r e s u p u e s t o a m s t a r d a r el d a l t i m o del mes d e noviemb r e , d e b i e n d o c o m p a r e c e r el secretario del d e s p a c h o correspondiente
a d a r c u e n t a d e los mismos. . . " j
Es d i f a n o el h e c h o d e q u e la iniciativa del p r e s u p u e s t o d e egresos n i c a m e n t e la tiene el p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a . A n t e s d e la
r e f o r m a d e 1977 t a m b i n n i c a m e n t e l la tena a u n q u e n o se
e x p r e s a r a e n f o r m a t a n c l a r a ; a p a r t i r d e 1951, la l t i m a p a r t e del
artculo 131 d i c e : "El propio ejecutivo,
al enviar al congreso el presupuesto
fiscal Je cada ao, s o m e t e r a su a p r o b a c i n el uso que
h u b i e r e h e c h o d e la f a c u l t a d c o n c e d i d a , / ( E l s u b r a y a d o es nuestro.)
A d e m s , los artculos 15 y 20 d e la ley o r g n i c a del p r e s u p u e s t o de
egresos d e la f e d e r a c i n c l a r a m e n t e dicen q u e es el e j e c u t i v o quien
e n v a este d o c u m e n t o a n t e la c m a r a d e d i p u t a d o s , pues lcticamente h u b i e r a sido imposible q u e lo p u d i e r a p r e s e n t a r a l g n o t r o rgano de poder.
j E l p r e s u p u e s t o d e egresos es la relacin d e gastos q u e se autoriz a n a los p o d e r e s legislativo y j u d i c i a l , a las secretaras y departam e n t o s d e estado, a los p r i n c i p a l e s o r g a n i s m o s descentralizados y
e m p r e s a s d e p a r t i c i p a c i n estatal m a y o r i t a r i a , as c o m o el clculo
d e las e r o g a c i o n e s q u e se realizarn p o r c o n c e p t o d e inversiones
y deuda pblica^1
,'E1 p r e s u p u e s t o tiene u n a d u r a c i n a n u a l a p a r t i r del l v d e enero y su a p r o b a c i n es c o m p e t e n c i a exclusiva d e la c m a r a d e diputados. As, la autorizacin d e gastos es a n u a l y constitucionalmentc
10

Ilnil.,

pp.

190-207.

L a c m a r a d e d i p u t a d o s d e b e discutir p r i m e r o las c o n t r i b u c i o n e s
q u e d e b a n d e c r e t a r s e p a r a c u b r i r los g a s t o s ; p e r o c o m o el establecim i e n t o d e las c o n t r i b u c i o n e s es f a c u l t a d del congreso, es decir, interviene el s e n a d o , bien e n t e n d i d o el p r i m e r p r r a f o d e la f r a c c i n
iv del a r t c u l o 74, la c m a r a d e d i p u t a d o s d e b e discutir el p r o y e c t o
de ley d e ingresos, t u r n a r l o al s e n a d o y, u n a vez a p r o b a d o , d i s c u t i r
el p r e s u p u e s t o d e egresos, 1 7 p o r q u e si n o se p r o c e d e as: q u p a sara si ya a p r o b a d o el p r e s u p u e s t o d e egresos y a n n o la ley d e
ingresos, el s e n a d o d e c i d i e r a s u p r i m i r a l g u n o s r u b r o s de esta l t i m a ,
cuya c o n s e c u e n c i a sera q u e n o se p u d i e r a c u b r i r el p r e s u p u e s t o ?
',E1 p r o y e c t o d e p r e s u p u e s t o d e egresos es u n proyecto d e ley, y la
c m a r a d e d i p u t a d o s le p o d r h a c e r todas las m o d i f i c a c i o n e s q u e
crea n e c e s a r i o s O p i n a r e n s e n t i d o c o n t r a r i o , c o m o se h a h e c h o , 1 8
implica t r a t a r de m e r m a r l e esta f a c u l t a d a la c m a r a y c o n c e n t r a r
an m s el p o d e r casi i l i m i t a d o d e l p r e s i d e n t e p a r a d e t e r m i n a r el
gasto p b l i c o ; desde luego, ste n o es el s e n t i d o d e la c o n s t i t u c i n ,
sino q u e , al c o n t r a r i o , se h a c e i n t e r v e n i r a la c m a r a c o m o u n control al e j e c u t i v o e n los aspectos d e r e f e r e n c i a .
[El a r t c u l o 126 d i s p o n e q u e n o se p u e d e h a c e r n i n g n p a g o q u e
no est c o m p r e n d i d o en el p r e s u p u e s t o o d e t e r m i n a d o p o r ley posterior. Es decir, si el e j e c u t i v o necesitara m s recursos q u e los a p r o bados e n el p r e s u p u e s t o d e egresos, d e b e ser a u t o r i z a d o e n u n a ley;
o sea, q u e e n t o n c e s la c o m p e t e n c i a es d e las dos cmaras._J[
El p r e s u p u e s t o d e egresos d e la f e d e r a c i n p a r a el ejercicio fiscal
de 1978 a u t o r i z a al e j e c u t i v o , a travs d e la secretara d e p r o g r a macin y p r e s u p u e s t o a r t c u l o 5 , a realizar erogaciones a d i cionales h a s t a p o r el i m p o r t e d e los i n g r e s o s excedentes, y el a r t c u l o
10 f a c u l t a al p r e s i d e n t e p a r a incluir en el p r e s u p u e s t o a otros organismos descentralizados y e m p r e s a s de p a r t i c i p a c i n estatal m a y o r i t a r i a ,
adems d e los m e n c i o n a d o s e n el p r o p i o p r e s u p u e s t o , y a f i j a r la
fecha a p a r t i r d e la c u a l e s t a r n sujetos al control p r e s u p u e s t a r i o . Es
" Manuel Snchez Cun, Comentarios sobre el articulo 126 constitucional,
en Estudios de derecho pblico contemporneo, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico y Fondo de Cultura Econmica, 1972, p. 300.
" Roberto Ros Elizondo, El presupuesto de egresos, en Estudios de deretlio pblico contemporneo, op. cit., p. 277.

FACULTADES

DE C A R C T E R

ECONMICO

hacendar,O

CUENTA

PBLICA

149

H8

decir, la c m a r a d e d i p u t a d o s autoriza al e j e c u t i v o a m o d i f i c a r y
a l t e r a r el p r o p i o p r e s u p u e s t o d e egresos.
>Dc esta f o r m a , se e n t i e n d e c o n s t i t u c i o n a l m e n t e q u e el
slo r e a l i z a r los gastos q u e le h a n sido a u t o r i z a d o s en
p u e s t o d e egresos o en ley posterior, y q u e d e b e r e m p l e a r
sos c o r r e s p o n d i e n t e s e x a c t a m e n t e en el rengln e n q u e

presidente
el presulos r e c u r le f u e r o n

autorizados.^

7 . LA

CUENTA

PBLICA

L a constitucin d e 1857, a p a r t i r de la r e f o r m a d e 1874, a t r i b u y


c o m o f a c u l t a d exclusiva a la c m a r a d e d i p u t a d o s el c o n o c i m i e n t o
t a n t o del p r e s u p u e s t o d e egresos c o m o d e la revisin d e la c u e n t a
p b l i c a a n u a l . Slo e r a c o m p e t e n c i a del congreso d e las dos cm a r a s la ley d e ingresos.
L a ley f u n d a m e n t a l d e 1917 n i c a m e n t e d e j c o m o f a c u l t a d exclusiva d e la c m a r a d e d i p u t a d o s el p r e s u p u e s t o d e egresos, y como
p o d e r d e las dos c m a r a s la ley d e ingresos y la c u e n t a p b l i c a .
E n v i r t u d d e la r e f o r m a d e d i c i e m b r e d e 1977, se regres al sist e m a d e 1874: la c u e n t a p b l i c a volvi a ser f a c u l t a d exclusiva de
la c m a r a d e d i p u t a d o s . Asi, o t r a vez la ley d e ingresos es el nico a c t o d e los tres m e n c i o n a d o s q u e a c t u a l m e n t e es c o m p e t e n c i a del
congreso.
La f r a c c i n iv del a r t c u l o 7 4 indica q u e el o b j e t o d e la cuenta
p b l i c a es c o n o c e r los resultados d e la gestin f i n a n c i e r a , p a r a que
se p u e d a c o m p r o b a r si los gastos h a n seguido los criterios sealados
e n el p r e s u p u e s t o y si se h a n c u m p l i d o los objetivos c o n t e n i d o s en
los p r o g r a m a s . D i c h a f r a c c i n c o n t i n a e x p r e s a n d o q u e si del exam e n q u e e f e c t e la c o n t a d u r a m a y o r d e h a c i e n d a resultaren disc r e p a n c i a s e n t r e las c a n t i d a d e s g a s t a d a s y las p a r t i d a s correspond i e n t e s del p r e s u p u e s t o , o n o existiere e x a c t i t u d o justificacin en
los gastos hechos, se d e t e r m i n a r n las responsabilidades q u e seala
la ley./
Estos dos p r r a f o s siguen d e cerca el c o n t e n i d o respectivo del der o g a d o a r t c u l o 65, slo q u e este e r a m s c l a r o y n o i n c u r r a en el
error d e d a r l e f a c u l t a d e s decisorias a la c o n t a d u r a m a y o r d e haciend a , tal y c o m o lo h a c e el q u i n t o p r r a f o del a r t c u l o 74, fraccin iv,
ya q u e la c o n t a d u r a lo n i c o q u e realiza es u n anlisis tcnicoc o n t a b l e d e la c u e n t a p b l i c a , y sobre l d e c i d e posteriormente la
cmara de diputados./
Se justifica la existencia d e la c o n t a d u r a m a y o r d e h a c i e n d a , pues

la g r a n m a y o r a d e los d i p u t a d o s n o posee c o n o c i m i e n t o s c o n t a b l e s
y la l a b o r d e a n a l i z a r la c u e n t a p b l i c a d e b e ser d e c a r c t e r tcnico, c o m o la q u e h a r a u n d e s p a c h o de c o n t a d o r e s pblicos. L a
c o n t a d u r a m a y o r d e h a c i e n d a es u n r g a n o a d m i n i s t r a t i v o y d e p e n de de la c m a r a d e d i p u t a d o s , la q u e n o m b r a a los jefes y d e m s e m pleados de esa o f i c i n a a r t c u l o 74, f r a c c i n ni y la q u e la vigila
en el e x a c t o d e s e m p e o d e sus f u n c i o n e s -artculo 74, f r a c c i n ii.
A travs d e la c u e n t a p b l i c a , el p r e s i d e n t e d e b e j u s t i f i c a r t a n t o
le^al c o m o c o n t a b l e m e n t e los gastos q u e h a e f e c t u a d o , y q u e su actuacin se e n m a r c d e n t r o del c u a d r o legal q u e la p r o p i a c m a r a
de d i p u t a d o s le s e a l e n el p r e s u p u e s t o . ste es el a c t o m s imp o r t a n t e p o r m e d i o del c u a l la constitucin r e q u i e r e q u e el p o d e r
ejecutivo sea c o n t r o l a d o respecto a los gastos: q u e el d i n e r o se g a s t
en lo q u e a p r o b la p r o p i a c m a r a , y q u e el m a n e j o d e ese d i n e r o
se h a h e c h o con h o n r a d e z y eficacia. ^
L a c u e n t a p b l i c a c o r r e s p o n d i e n t e a 1976 d e m o s t r q u e al ejecutivo se le h a b a a u t o r i z a d o a c o n t r a t a r e m p r s t i t o s y crditos p o r
83 232 millones de pesos, p e r o q u e lo h a b a h e c h o p o r 123 557
millones, o sea u n 4 8 . 4 % m s d e lo q u e el p o d e r legislativo le h a b a
a u t o r i z a d o ; el dficit d e ese a o f u e superior a los 100 0 0 0 millones
de pesos, lo q u e significa
q u e se gast esa e n o r m e c a n t i d a d sin a u t o rizacin del congreso. 1 "
L a delegacin del PAN, e n la c m a r a d e d i p u t a d o s , i m p u g n el
dictamen a p r o b a t o r i o d e la c u e n t a p b l i c a , el c u a l f u e a p r o b a d o
por la g r a n m a y o r a d e los d i p u t a d o s , y es q u e el sistema q u e vivimos as lo e x i g e ; p r u e b a d e ello f u e la d e c l a r a c i n q u e al r e s p e c t o
realiz R o d o l f o Gonzlez G u e v a r a , p r e s i d e n t e d e la g r a n comisin
de la c m a r a d e d i p u t a d o s (lase lder del c o n t r o l poltico en d i c h a
c m a r a ) : " L o s d i p u t a d o s pristas n o cayeron en n i n g n g a r l i t o y
aprobaron la c u e n t a p b l i c a d e 1976 e n d e f e n s a d e las instituciones, n o del ex p r e s i d e n t e L u i s E c h e v e r r a . " *>u
L o a n t e r i o r nos p a r e c e s u m a m e n t e grave, p u e s se r o m p e con el
control d e los gastos del p o d e r ejecutivo, ya q u e el p r e s i d e n t e se
atreve a solicitar p r s t a m o s y a h a c e r gastos sin la aut>. n z a c i n del
poder legislativo; e n o t r a s p a l a b r a s , e n n u e s t r o pas, 'ns controles
constitucionales q u e i m p l i c a n el p r e s u p u e s t o de egresos y la p r e s e n tacin d e la c u e n t a p b l i c a , se c o n v i e r t e n e n m e r o s f o r m a l i s m o s , ya
que el p r e s i d e n t e d i s p o n e e n la r e a l i d a d l a p r u e b a est e n lo q u e
ocurri c o n la c u e n t a p b l i c a d e 1976 d e los f o n d o s pblicos
como le p a r e c e , con u n a d i s c r e c i o n a l i d a d a b s o l u t a , y la c m a r a d e
Excelsior, 2,1 de noviembre de 1977.
* Excelsior, 25 de noviembre de 1977.

A
^
fij
*f

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FACULTADES

, ( - R L R ECONMICO
DE C A R A C T E R

HACENDAR.

150

- T w w e S=

XIII. F A C U L T A D E S R E S P E C T O A LOS O R G A N I S M O S DESCENTRALIZADOS Y EMPRESAS DE PARTICIPACIN


E S T A T A L M A Y O R 1 T A R I A Y, E N M A T E R I A
AGRARIA, DE EXPROPIACIN, E X P U L S I N DE EXTRANJEROS Y LAIORAL

control respecto
y crditos.^

1. LOS

ORGANISMOS

PARTICIPACION

DESCENTRALIZADOS

ESTATAL

EMPRESAS

DE

MAYOR IT ARIA

En este c a p t u l o y en el siguiente v a m o s a e x a m i n a r u n a serie de


facultades q u e posee el presidente, cjue son i m p o r t a n t e s , y q u e es difcil p o d e r a g r u p a r b a j o a l g n r u b r o general, pues tienen su p r o p i o
peso especfico. E n esta f o r m a , la divisin q u e realizamos e n estos
dos captulos n o sigue u n a regla, sino q u e e n u n c i a m o s las m a t e r i a s
y las e x a m i n a m o s con el n i m o de q u e a y u d e n en la visin g e n e r a l
de cules son r e a l m e n t e las a t r i b u c i o n e s del p r e s i d e n t e m e x i c a n o .
E n M x i c o , el sector d e o r g a n i s m o s descentralizados y e m p r e s a s
de p a r t i c i p a c i n estatal m a y o r i t a r i a , h a c r e c i d o en f o r m a i m p r e s i o nante; h a y i n t e r v e n c i n e n u n a g a m a m u y a m p l i a de a c t i v i d a d e s
que e n l t i m a instancia son c o n t r o l a d a s p o r el ejecutivo.
fll manual de organizacin
del gobierno federal.
1969-1970,'
contiene la lista g e n e r a l d e o r g a n i s m o s del sector p a r a e s t a t a l , y e n esa
lista se n u m e r a n 247 organismos, divididos p o r sectores: a] a g r o p e cuario, forestal y p e s q u e r o ; b] i n d u s t r i a l ; c] d e c o m u n i c a c i o n e s y
transportes; d] d e b i e n e s t a r social; y e] f i n a n c i e r o , c o m e r c i a l y d e
otros servicios^
\_En 1974 se p u b l i c u n a lista d e o r g a n i s m o s descentralizados q u e
ascendi a 107, y las e m p r e s a s de p a r t i c i p a c i n estatal m a y o r i t a r i a
ascendieron a 244. 2 >
En el Diario Oficial del 8 d e s e p t i e m b r e de 1976, se p u b l i c la
lista de las e n t i d a d e s registradas al 30 d e j u n i o d e ese a o : los
organismos descentralizados a l c a n z a r o n la c i f r a de 124 y las e m p r e sas de p a r t i c i p a c i n estatal m a y o r i t a r i a , la d e 387. Y n o es slo la
cantidad lo i m p o r t a n t e , sino la c a l i d a d . D e m o s u n o s c u a n t o s e j e m plos: el p r e s i d e n t e tiene e n sus m a n o s : el a s p e c t o d e la s e g u r i d a d
1

Manual ile organizacin del gobierno federal. 1969-1970, op. cit., pp. 773-784.
' Leyes, reglamentos, decretos y acuerdos del gobierno federal: 1970 1976,
Mxico, Secretara de la Presidencia, 1975, t. v, pp. 2, 937-2, 947.
[151]

FACULTADES

ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS

V E M P R E S A S DE P A R T I C I P A C I N

ESTATAL

153

152

social, a travcs del instituto m e x i c a n o del seguro social y el i n s t i t u t o


d e s e g u r i d a d y servicios sociales d e los t r a b a j a d o r e s al servicio del
e s t a d o ; la poltica elctrica, a travs d e la comisin f e d e r a l d e elect r i c i d a d y varias c o m p a a s d e luz y f u e r z a ; las p r i n c i p a l e s c o m u n i caciones, a travs d e ferrocarriles nacionales d e M x i c o y v a r i a s
e m p r e s a s d e ferrocarriles, acromxico, s. a., a e r o p u e r t o s y servicios
auxiliares, c a m i n o s y p u e n t e s federales d e ingreso y servicios conexos,
sistema d e t r a n s p o r t e colectivo, telfonos d e M x i c o , e m p r e s a s d e
servicios p o r t u a r i o s ; la poltica d e h i d r o c a r b u r o s , a travs d e p e t r leos m e x i c a n o s ; f u e r t e i n j e r e n c i a e n el p r o b l e m a h a b i t a c i o n a l a t r a vs d e l INFONAVIT, el FOVISSSTE; e n a s p e c t o s f o r e s t a l e s y f e r t i l i z a n -

tes, a travs d e varios o r g a n i s m o s d e c a r c t e r forestal y g u a n o s y


y fertilizantes d e M x i c o , s. a . ; i m p o r t a n t e i n t e r v e n c i n e n siderurgia, a travs d e altos h o r n o s d e M x i c o , s. a., siderrgica L z a r o
C r d e n a s - L a s T r u c h a s , s. a., siderrgica n a c i o n a l , s. a . ; e n m a t e r i a
d e a l i m e n t o s , a travs d e CONASUPO, a l i m e n t o s b a l a n c e a d o s d e M xico, m l t i p l e s ingenios azucareros, p r o d u c t o s pesqueros mexicanos,
s. a., e i n s t i t u t o m e x i c a n o del caf. E n esta f o r m a , sectores neurlgicos d e la e c o n o m a son d e t e r m i n a d o s p o r el p r e s i d e n t e a travs
d e los o r g a n i s m o s y e m p r e s a s m e n c i o n a d o s .
A n t e este p a n o r a m a t a n a m p l i o , desde h a c e varias d c a d a s , y con
el o b j e t o d e q u e el e j e c u t i v o p u d i e r a c o n t r o l a r a d m i n i s t r a t i v a m e n t e
y s u p e r v i s a r esos o r g a n i s m o s desde el p u n t o d e vista f i n a n c i e r o , se
e x p i d i u n a ley el 31 d e d i c i e m b r e d e 1947, m i s m a q u e n o f u e m u y
e f e c t i v a . 3 P o r t a n t o , el 4 d e e n e r o d e 1966, se p r o m u l g la ley para
el control de los organismos
descentralizados
y empresas de
participacin estatal q u e f u e d e r o g a d a el 31 d e d i c i e m b r e d e 1970 p o r la
ley para el control, por parte del gobierno federal, de los
organismos
descentralizados
y empresas de participacin
estatal.
El a r t c u l o 1" d e la ley d e 1970 d e c l a r a q u e : " Q u e d a n sujetos al
cditrol y vigilancia del e j e c u t i v o f e d e r a l e n los trminos d e este
c a p t u l o , los organismos descentralizados y las e m p r e s a s d e particip a c i n estatal con excepcin d e :
i. L a s instituciones nacionales d e crdito, o r g a n i s m o s auxiliares
nacionales d e c r d i t o y las instituciones n a c i o n a l e s d e seguros y
fianzas.
II. L a s instituciones d o c e n t e s y culturales. El e j e c u t i v o federal
e j e r c e r las f u n c i o n e s q u e este c a p t u l o d e la ley le c o n f i e r e , por
c o n d u c t o d e las secretaras del p a t r i m o n i o n a c i o n a l , d e l a presidencia y d e h a c i e n d a y c r d i t o pblico, sin p e r j u i c i o d e las facultades
q u e e n esta m a t e r i a Ies o t o r g u e n o t r a s leyes." \
H c t o r l i x - Z a m u d i o , Supremaca

del

ejecutivo...,

oP.

cit.,

106.

D e a c u e r d o c o n la ley m e n c i o n a d a , la intervencin d e la secretara d e h a c i e n d a y c r d i t o p b l i c o se r e f i e r e a los p r e s u p u e s t o s y a


los crditos, y la d e la secretara d e la presidencia se realiza respecto a las inversiones. L a secretara del p a t r i m o n i o n a c i o n a l tiene
u n a serie de f a c u l t a d e s a m p l i a s p a r a el c o n t r o l d e los mismos, c o m o
la f a c u l t a d d e a u d i t o r a p e r m a n e n t e y la inspeccin tcnica.
E n la a c t u a l i d a d el c o n t r o l p o r p a r t e d e las secretaras d e e s t a d o
se h a m o d i f i c a d o e n v i r t u d d e la ley o r g n i c a d e la a d m i n i s t r a c i n
p b l i c a f e d e r a l de 1976, q u e e n su a r t c u l o 32, f r a c c i n XII, d i s p o n e
que c o r r e s p o n d e a la secretara d e p r o g r a m a c i n y p r e s u p u e s t o ( a n tigua secretara d e la p r e s i d e n c i a ) : " C o n t r o l a r y vigilar f i n a n c i e r a
y a d m i n i s t r a t i v a m e n t e la o p e r a c i n d e los organismos d e s c e n t r a l i zados, instituciones, c o r p o r a c i o n e s y e m p r e s a s q u e m a n e j e n , p o s e a n
o exploten bienes y recursos n a t u r a l e s d e la nacin, o las sociedades e instituciones e n q u e la a d m i n i s t r a c i n p b l i c a f e d e r a l posea
acciones o intereses p a t r i m o n i a l e s , y q u e n o estn e x p r e s a m e n t e e n comendados o subordinados a otra dependencia."
A d e m s , esa secretara tiene la f a c u l t a d d e p r o y e c t a r y c a l c u l a r
los egresos del g o b i e r n o f e d e r a l y los ingresos y egresos d e la a d ministracin p b l i c a p a r a e s t a t a l , y e n el p r e s u p u e s t o d e egresos d e
la f e d e r a c i n d e 1978 se incluye a los p r i n c i p a l e s o r g a n i s m o s descentralizados y e m p r e s a s d e p a r t i c i p a c i n estatal m a y o r i t a r i a , cuyos
presupuestos a s c i e n d e n a $ 4 7 8 ' 1 4 6 ' 7 5 7 000.00 q u e inclusive es m a y o r
al del sector c e n t r a l i z a d o , el c u a l incluidos los renglones d e i n v e r siones y d e u d a p b l i c a , a s c e n d i a $ 4 3 4 ' 3 0 3 ' 4 1 8 000.00.
vEn d i c h o p r e s u p u e s t o d e egresos se c o n t i e n e n n o r m a s d e c o n t r o l
de esos o r g a n i s m o s y e m p r e s a s , e s p e c i a l m e n t e en el a r t c u l o 17 q u e
seala q u e la s e c r e t a r a d e p r o g r a m a c i n y p r e s u p u e s t o tiene a su
cargo la a d m i n i s t r a c i n , c o n t r o l y ejercicio d e los r a m o s d e inversiones y erogaciones a d i c i o n a l e s d e los o r g a n i s m o s descentralizados,
empresas d e p a r t i c i p a c i n estatal y fideicomiso5,J
As, el c o n t r o l d e este a m p l i o sector al q u e se lia d a d o en d e n o minar p a r a e s t a t a l , n o se a g o t a e n la m e n c i o n a d a ley p a r a el control, sino q u e e n c o n t r a m o s disposiciones i m p o r t a n t e s t a n t o e n la
ley o r g n i c a d e la 4a d m i n i s t r a c i n p b l i c a f e d e r a l c o m o e n el p r e supuesto d e egresos.

"trecho, t. xx, nm. 79 80 Mxico n


*, W 0 , pp. 1283-1284 aa L a
T
Mor, puede consultarse, Sealiiel Alauis ,
, comal,Udad, vo.. xxv,, nm.

de

,
,
"r*"

Ocultad de
" t " ' " ; ' * M<lcl
de este
o
"

II

m;
imi

FACULTADES

KN M A T E R I A

Af.RARlA

154
2.

EN

resoluciones d e f i n i t i v a s e n n i n g n caso p o d r n ser


siendo estas las q u e p o n e n f i n a u n e x p e d i e n t e d e :

MATERIA AGRARIA

L a f r a c c i n x m del a r t c u l o 27 c o n s t i t u c i o n a l se refiere al p r e s i d e n te d e la r e p b l i c a c o m o la s u p r e m a a u t o r i d a d a g r a r i a , f r a s e q u e
r e i t e r a el a r t c u l o 8 d e la ley f e d e r a l d e r e f o r m a a g r a r i a . E s t a a u t o r i d a d le c o n f i e r e al e j e c u t i v o federal, c o n f o r m e al a r t c u l o 27 y
sus leyes r e g l a m e n t a r i a s : f a c u l t a d e s a d m i n i s t r a t i v a s , legislativas, a las
cuales ya h e m o s h e c h o r e f e r e n c i a , y jurisdiccionales, a q u e a l u d i r e m o s e n el c a p t u l o x v .
El p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a , d e a c u e r d o c o n el a r t c u l o 27 const i t u c i o n a l , t i e n e e x p r e s a m e n t e el p o d e r d e :
a] r e g l a m e n t a r , c u a n d o lo e x i j a el nteres pblico, o se a f e c t e n
a p r o v e c h a m i e n t o s , la e x t r a c c i n y utilizacin d e a g u a s del subsuelo,
e incluso establecer zonas v e d a d a s , al igual q u e p a r a las d e m s
aguas de propiedad nacional;
b] o t o r g a r concesiones, d e a c u e r d o c o n las reglas y condiciones
q u e sealen las leyes, p a r a la e x p l o t a c i n , el uso o el a p r o v e c h a m i e n to d e los recursos cuyo d o m i n i o es d e la n a c i n , con c a r c t e r de
inalienable e imprescriptible;
c] el e s t a b l e c i m i e n t o d e reservas nacionales y su supresin, e n los
casos y condiciones q u e las leyes p r e v e a n ;
d ] la resolucin d e los lmites d e t e r r e n o s c o m u n a l e s q u e se hallen p e n d i e n t e s o q u e se susciten e n t r e dos o m s ncleos d e poblacin ;
e] la resolucin d e las solicitudes d e restitucin o d o t a c i n d e tierras o aguas;
f] la f i j a c i n d e la extensin d e terrenos q u e p u e d e n adquirir,
poseer
n i s t raagrr clas
n o t e n g oa n a ud nm ifin
o l a ;sociedades comerciales, p o r acciones, que
g] la d e c l a r a c i n d e n u l i d a d , c u a n d o i m p l i q u e n p e r j u i c i o s graves
p a r a el inters p b l i c o , d e los c o n t r a t o s y concesiones hechos por
los g o b i e r n o s anteriores a 1876 y q u e h a y a n t r a d o p o r consecuencia
e n t o p edres o ntierras,
a g u a s yy riquezas n a t u r a l e s d e la
n a c i eln apcoarp aurnaam isola
a o sociedad,
h ] el n o m b r a m i e n t o d e los cinco i n t e g r a n t e s del c u e r p o

consul-

tivo a g r a r i o . J
A d e m s , el a r t c u l o 27 se refiere a o t r a serie d e f a c u l t a d e s , sin
d e t e r m i n a r a cul d e los p o d e r e s f e d e r a l e s c o m p e t e realizarlas, y ste
es el e j e c u t i v o segn las leyes r e g l a m e n t a r i a s . As, el mencionado
a r t c u l o 8 d e la ley f e d e r a l d e r e f o r m a a g r a r i a i n d i c a q u e el presid e n t e " e s t f a c u l t a d o p a r a d i c t a r t o d a s las m e d i d a s q u e sean necesarias a fin d e a l c a n z a r p l e n a m e n t e los objetivos d e esta ley y sus

155
modificadas",

i. restitucin o d o t a c i n d e tierras, bosques o a g u a s ;


ii. a m p l i a c i n d e los ya c o n c e d i d o s ;
ni. c r e a c i n d e n u e v o s c e n t r o s d e p o b l a c i n ;
iv. c o n f i r m a c i n d e la p r o p i e d a d d e bienes c o m u n a l e s ;
v. e x p r o p i a c i n d e bienes ejidales y c o m u n a l e s ;
vi. p r i v a c i n d e d e r e c h o s i n d i v i d u a l e s d e e j i d a t a r i o s ;
vil. e s t a b l e c i m i e n t o d e z o n a s u r b a n a s ejidales y c o m u n a l e s , y
VIII. las o t r a s q u e seale esa ley.
En la p r o p i a ley f e d e r a l d e la r e f o r m a a g r a r i a e n c o n t r a m o s o t r a s
atribuciones del p r e s i d e n t e ; e n u n c i a m o s las q u e nos p a r e c e n m s
i m p o r t a n t e s : d e t e r m i n a c i n d e los v o l m e n e s y gastos d e a g u a d e
los e j i d o s y c o m u n i d a d e s ( a r t c u l o 5 6 ) ; a c u e r d o o revocacin p a r a
la e x p l o t a c i n colectiva d e t o d o u n e j i d o (artculos 130 y 1 3 1 ) ;
promocin p a r a la f o r m a c i n d e c o o p e r a t i v a s d e c o n s u m o m a n e j a das p o r los e j i d o s ( a r t c u l o 188) ; m o d i f i c a r , sin c o m p e n s a c i n , los
derechos d e los usuarios sobre a g u a s d e p r o p i e d a d n a c i o n a l d e
acuerdo c o n las leyes ( a r t c u l o 233) ; e x p e d i c i n d e los c e r t i f i c a d o s
de i n a f e c t a b i l i d a d agrcola, g a n a d e r o o a g r o p e c u a r i o ( a r t c u l o 2 5 9 ) ;
resolucin presidencial, o c o n v e n i o e n t r e las p a r t e s , p a r a m o d i f i c a r
o rectificar inscripciones del registro a g r a r i o n a c i o n a l p o r e r r o r m a terial o d e c o n c e p t o , p e r o si a l g u n a de las p a r t e s f u e r e u n n c l e o
de poblacin o i n d i v i d u o i n t e g r a n t e de ese ncleo, el c o n v e n i o slo
surte efectos si lo a p r u e b a el p r e s i d e n t e ( a r t c u l o 4 5 3 ) , y resoludn d e las d u d a s q u e se p r e s e n t e n e n la a p l i c a c i n
(artculo 480J\,

d e esta

ley

^\s, las f a c u l t a d e s del p r e s i d e n t e e n m a t e r i a a g r a r i a son a m p l simas y c o r r e s p o n d e n al e n u n c i a d o t a n c l a r o y r o t u n d o d e q u e es


la s u p r e m a a u t o r i d a d a g r a r i a U n o de los p r o b l e m a s d e esta g a m a
de atribuciones es q u e el p r e s i d e n t e tiene q u e d e l e g a r p a r t e d e esos
poderes e n f u n c i o n a r i o s agrarios, y es p b l i c o y n o t o r i o q u e la expedicin d e n u m e r o s a s resoluciones d e c a r c t e r a g r a r i o se h a l o g r a d o
i travs d e l c o h e c h o , 0 c o r r u p c i n q u e c o n f i g u r a u n o d e los p e o r e s
cnceres q u e c o r r o e n a la sociedad m e x i c a n a , y q u e e n esta m a t e ria ha a d q u i r i d o tonos escandalosos c o m o el e n c a r c e l a m i e n t o d e u n
reciente ex secretario de la r e f o r m a a g r a r i a y a l g u n o s d e sus colaboradores; somos conscientes a d e m s , c o m o lo es t o d a la n a c i n ,
'Vase Stephen Spencer Goodspeec!, op. di.,

p.

7I

FACULTADES

EN M A T E R I A

150

157
gue i n c o n v e n i e n t e ; y c o n t r a el ejercicio d e esa f a c u l t a d , es i m p r o c e dente c o n c e d e r la s u s p e n s i n . " 7

an estar en la crcel,
d e q u e m u c h o s otros culpables t a m b i n debera
y n o d e t e n t a n d o cargos pblicos.

3.

EN

MATERIA DE

Pero, t a m b i n existen tesis q u e e x p r e s a n q u e : " . . . n o inhibe a


dicho a l t o f u n c i o n a r i o [el presidente] d e la obligacin q u e tiene, c o m o
toda a u t o r i d a d en el pas, d e f u n d a r y m o t i v a r la c a u s a legal d e su
procedimiento, p o r la molestia q u e c a u s a con la d e p o r t a c i n , ya q u e
esa g a r a n t a est establecida p o r el a r t c u l o 16 d e la p r o p i a constitucin. E n consecuencia, sus actos n o p u e d e n ser arbitrarios, sino
que d e b e n e s t a r sujetos a las n o r m a s q u e la m i s m a c a r t a f u n d a m e n tal y las leyes establecen. S i e n d o as, p r o c e d e el juicio d e g a r a n t a s
contra sus d e t e r m i n a c i o n e s c o n f o r m e al a r t c u l o 103, f r a c c i n i expresado p a r a lo c u a l d e b e seguirse el p r o c e d i m i e n t o establecido p o r
la ley r e g l a m e n t a r i a r e s p e c t i v a " . 8

EXPROPIACION

-Es el p r o p i o a r t i c u l o 27 constitucional el q u e seala e n su p r r a f o


s e g u n d o q u e las e x p r o p i a c i o n e s slo p u e d e n h a c e r s e p o r c a u s a de
u t i l i d a d p b l i c a y m e d i a n t e i n d e m n i z a c i n , y es el p r r a f o segundo
d e su f r a c c i n vi el q u e d i s p o n e q u e la d e c l a r a c i n d e expropiacin
la r e a l i z a r la a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a , y seala las bases p a r a la
f i j a c i n del p r e c i o del bien e x p r o p i a d o . ^
L a ley d e e x p r o p i a c i n d e 193G indica las causas q u e se considerar!" d e u t i l i d a d p b l i c a -artculo l 9 y en los dos artculos siguientes la f a c u l t a d d e e x p r o p i a r se a t r i b u y e al p r e s i d e n t e de la repblica,
q u i e n la tiene en m a t e r i a f e d e r a l y del distrito federal, a d e m s de
cjue estos p r e c e p t o s e x t i e n d e n la f a c u l t a d presidencial t a m b i n a la
o c u p a c i n t e m p o r a l , total o parcial, o a la simple limitacin d e los
d e r e c h o s d e d o m i n i o p a r a los fines del e s t a d o o en inters d e la
c o l e c t i v i d a d . El a r t c u l o 2 0 d e esa ley o r d e n a q u e la a u t o r i d a d exprop i a n t e d e b e f i j a r la f o r m a y los plazos e n q u e la i n d e m n i z a c i n debe
p a g a r s e , los cuales n o d e b e n ser m a y o r e s d e diez aos." j

4.

EXPULSIN

DE

EXTRANJEROS

LABORAL

Esta a t r i b u c i n presidencial h a sido c r i t i c a d a p e r o , c u r i o s a m e n t e ,


en f o r m a p r i m o r d i a l p o r a u t o r e s n o m e x i c a n o s . 9

3. E N

MATERIA

LAIIORAL

Veremos m s a d e l a n t e , j c u a n d o t r a t e m o s las f a c u l t a d e s jurisdiccionales del p r e s i d e n t e , q u e , e n n u e s t r a o p i n i n , las j u n t a s d e conciliacin y a r b i t r a j e , t a n t o la f e d e r a l c o m o la del distrito f e d e r a l , as


como el t r i b u n a l f e d e r a l d e conciliacin y a r b i t r a j e , se e n c u e n t r a n
caracterizados c o m o r g a n o s judiciales. Sin e m b a r g o , e n la r e a l i d a d ,
el p r e s i d e n t e tiene i n f l u e n c i a sobre ellos a travs d e los n o m b r a mientos q u e realiza e n esos r g a n o s judiciales, y p o r m e d i o d e la
supervisin q u e sobre ellos e j e r c e n el secretario de t r a b a j o y previsin

vEl a r t i c u l o 3 3 constitucional d e t e r m i n a q u e el p r e s i d e n t e posee la


social, el j e f e del d e p a r t a m e n t o del distrito f e d e r a l y el secretario
f a c u l t a d exclusiva d e e x p u l s a r d e i n m e d i a t o , y sin n e c e s i d a d d e juide g o b e r n a c i n , respectivamente.V
c i o previo, a t o d o e x t r a n j e r o cuya p e r m a n e n c i a e n el pas juzgue
|E1 p r e s i d e n t e t a m b i n i n f l u y e d e c i s i v a m e n t e e n l<a f i j a c i n del sai n c o n v e n i e n t e . L a f a c u l t a d d e expulsin d e e x t r a n j e r o s p e r t e n e c e al
lario m n i m o a travs d e la comisin respectiva, cuyo p r e s i d e n t e ,
e j e c u t i v o e n f o r m a exclusiva y discrecional; del c i t a d o p r e c e p t o se como ya lo sealamos, es d e s i g n a d o p o r l . j
d e d u c e q u e p a r a a p l i c a r esta m e d i d a n o es necesario juicio previo
/ S u i n f l u e n c i a se e x t i e n d e a los g r a n d e s sindicatos q u e f o r m a n
y, p o r t a n t o , n o p r o c e d e r a la suspensin del a c t o r e c l a m a d o ni muc h o m e n o s el juicio d e a m p a r o . ^
' Octavio Hernndez, Curso de amparo, Mxico, Ed. Dotas, 1900, pp. 162L a s tesis d e la s u p r e m a c o r t e d e justicia d e la n a c i n sobre este 163; y Hctor I'ix-Zamudio, Judicial protection o/ lite individual against tlie
p u n t o n o h a n sido u n i f o r m e s . As, h a m a n i f e s t a d o q u e : "Conforme txeculive in Mxico, en Judicial protection against the executive, Colonia,
Cari Heymanns Verlag, 1970, vol. 2, p. 724.
a l a r t c u l o 3 3 constitucional, el p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a tiene la
'Ignacio Burgoa, Derecho constitucional...,
op. cit., p. 157.
f a c u l t a d exclusiva d e h a c e r a b a n d o n a r el pas, i n m e d i a t a m e n t e y sin
Vase Cari Schwarz, Jueces en la penumbra: la independencia del poder
necesidad d e juicio previo, a t o d o e x t r a n j e r o c u y a p e r m a n e n c i a juz- judicial en los Estados Unidos y en Mxico, en Anuario Jurdico, Mxico,
Instituto de Investigaciones Jurdicas, Universidad Nacional Autnoma de
" Vase Ignacio Iturgoa, Las garantas individuales, op. cit., p|>. 410 y ss. Mxico, 1977, vol. 2, pp- 177-178.

f g i i

FACULTADES
1 U

p a r t e d e l PR, p a r t i d o del c u a l el p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a es el
j e f e real. f
El p r e s i d e n t e a c t a c o m o a r b i t r o en Jas p r i n c i p a l e s d i s p u t a s obrer o - p a t r o n a l e s , a veces e n f o r m a a b i e r t a , y en otras ocasiones, con
c i e r t a d i s c r e c i n ; ? 0 s e h a llegado incluso a a f i r m a r q u e , a u n q u e
h a n b r o t a d o g r a n d e s m o v i m i e n t o s huelgusticos a j e n o s a la v o l u n t a d
del p r e s i d e n t e , se p u e d e establecer u n a c o m p a r a c i n e n t r e el n m e r o d e h u e l g a s y los huelguistas en c a d a p e r o d o presidencial en
relacin con las inclinaciones personales del p r e s i d e n t e e n t u r n o , y
a l respecto, se d a n los siguientes d a t o s : en el p e r o d o d e O b r c g n se
e f e c t u a r o n 197 h u e l g a s e n p r o m e d i o a n u a l ; e n el p e r o d o d e Calles
y del m a x i m a t o , el p r o m e d i o f u e d e 4 1 ; en el p e r o d o d e C r d e n a s
el p r o m e d i o f u e d e 4 7 8 ; e n el d e vila C a m a c h o , d e 3 8 7 ; e n el de
A l e m n , d e 108, y e n el d e R u i z C o r t i n e s , d e 248.
L o s d a t o s anteriores h a n llevado a la conclusin d e q u e : " L a poltica p r e s i d e n c i a l e n sus g r a n d e s t e n d e n c i a s es d e t e r m i n a n t e de
q u e h a y a u n m a y o r o m e n o r n m e r o d e h u e l g a s o huelguistas." 1 1

X I V . F A C U L T A D E S E N E L E J E R C I C I O D E L A A C C I O N PIAL, EN M A T E R I A E D U C A T I V A Y R E S P E C T O A I
M E D I O S MASIVOS DE C O M U N I C A C I N
AISoRTFR
ELEC?ORDALTRIT

F E D E R A L

PROEADLISEtRO

1. EL PROCURADOR C E N E R A L DE LA REPUBLICA Y E L
DE LA ACCIN P E N A L

EJERCICIO

/ l ' a l y c o m o ya lo e x p r e s a m o s , el p r e s i d e n t e n o m b r a y r e m u e v e lib r e m e n t e al p r o c u r a d o r g e n e r a l d e la r e p b l i c a , f u n c i o n a r i o q u e
tiene p o d e r e s m u y i m p o r t a n t e s c o n f e r i d o s p o r la p r o p i a constitucin 1 e n el a r t c u l o 102, y q u e son los siguientes:
a] e j e r c i t a la accin p e n a l , c o m o r e p r e s e n t a n t e de la s o c i e d a d ;
b] i n t e r v i e n e p e r s o n a l m e n t e e n las c o n t r o v e r s i a s q u e se suscitan
entre dos o m s e n t i d a d e s f e d e r a t i v a s , e n t r e u n a e n t i d a d f e d e r a t i v a
y la f e d e r a c i n , y e n t r e los p o d e r e s d e u n a m i s m a e n t i d a d f e d e r a t i v a ;
c] i n t e r v i e n e e n todos los negocios e n cjue la f e d e r a c i n es p a r t e ,
es decir, r e p r e s e n t a a sta c u a n d o tiene q u e c o m p a r e c e r e n j u i c i o
ante los j u e c e s ;
d] i n t e r v i e n e en todos los casos de los d i p l o m t i c o s y cnsules generales, y
c] es el c o n s e j e r o j u r d i c o del gobierno. /

10
Vcasc Stephen Spencer Goodspeed, op. cit., p. 70; y ISertlia Lcrner de
Sheinbaum y Susana Ralsky de Cimct, op. cit., pp. 59-00.
El campo arbitral del presidente, desde luego, es amplio y no se circunscribe al laboral. As, Manuel Camacho, op. cit-, p. 185, afirma que: "Las
posibilidades de arbitraje presidencial no se limitan a los grupos polticos
y a los polticos profesionales, sino que abarcan a grupos ajenos al sector
pblico con quienes no existe una vinculacin de matulo directo. Con la
mayor parte de los grupos de inters y de opinin el presidente tiene la posibilidad del arfitraje en el caso de que los conflictos puedan desbordar

Ja 11estabilidad poltica."
Pablo Gonzlez Casanova, op. cit., pp. 14-15.

C o n f o r m e c o n la f r a c c i n x v dely a r t c u l o 107, el p r o c u r a d o r interviene c o m o p a r t e e n los juicios d e a m p a r o . A d e m s , r e p r e s e n t a


a la sociedad e n la vigilancia y d e f e n s a d e a l g u n o s intereses p r i v a d o s
de c a r c t e r g e n e r a l , c o m o son los q u e c o n c i e r n e n a ausentes, incapacitados, m e n o r e s , e n ciertos aspectos d e concursos, q u i e b r a s y suspensiones, e incluso p a r t i c i p a t a m b i n e n los p r o b l e m a s d e c o m p e tencia q u e se suscitan e n t r e los tribunales federales y los locales/^
1
Respecto a la etimologa y antecedentes del procurador general de la
repblica pueden consultarse: Manuel Herrera y Lasso, Estudios...,
op. cit.,
p. 2''] Hctor Fix-Zainudio, Supremaca del ejecutivo...,
op. cit., p. 150;
Alfonso Noriega, Prlogo a La misin constitucional del procurador general
lie la repblica de Luis Cablera y Emilio Portes Gil, Mxico, Ed. Botas,
1963, p. II.

' Vase Alfonso Noriega, op. cit., pp. 10-18: Luis Cabrera y Emilio Portes
Gil, op. cit., en la nota anterior, p. 58; y El ministerio como parte del poder
judicial, debate parlamentario 10, Mxico, Cmara de Diputados, 1977, p. 10.
[159]

FACULTADES

IGO
\Este c o n j u n t o d e a t r i b u c i o n e s q u e posee el p r o c u r a d o r general d e
la r e p b l i c a p u e d e ser d i v i d i d o en dos g r a n d e s g r u p o s : i] las q u e
e j e r c e c o m o ministerio p b l i c o : la persecucin d e los delitos y el
ejercicio d e la accin p e n a l , y su intervencin c o m o p a r t e en los j u i cios d e a m p a r o , y ii] las cjue e j e r c e c o m o p r o c u r a d o r , c o m o r e p r e s e n t a n t e del g o b i e r n o j q u e son las otras f a c u l t a d e s m e n c i o n a d a s p r r a f o s arriba. 1 1 E s t a d u a l i d a d d e p o d e r e s e n el p r o c u r a d o r g e n e r a l
d e la r e p b l i c a h a sido c r i t i c a d a , e incluso se h a c o n s i d e r a d o q u e es
e n s a n t a g n i c a .
L u i s C a b r e r a a f i r m q u e : " E l doble y casi i n c o m p a t i b l e p a p e l
q u e el ministerio p b l i c o d e s e m p e a : p o r u n a p a r t e c o m o represent a n t e d e la sociedad, p r o c u r a d o r de justicia e n todos los r d e n e s , y
p o r o t r a p a r t e c o m o c o n s e j e r o j u r d i c o y r e p r e s e n t a n t e legal del
poder ejecutivo,
es algo q u e quizs en lo f u t u r o se c o r r i j a constituc i o n a l m e n t e s e p a r a n d o estas f u n c i o n e s , q u e t i e n e n q u e ser necesar i a m e n t e a n t a g n i c a s . E n n u e s t r o m e d i o , d o n d e la m a y o r p a r t e de
los actos q u e m o t i v a n la intervencin d e la justicia son las a r b i t r a r i e d a d e s e injusticias i m p u t a b l e s al p o d e r e j e c u t i v o , el d o b l e papel
del m i n i s t e r i o p b l i c o lo h a c e sacrificar e n la m a y o r p a r t e d e los
casos su misin d e p r o c u r a d o r , c o n tal d e s a c a r a v a n t e los propsitos del g o b i e r n o , d e q u i e n es, al m i s m o t i e m p o , consejero y representante." 4
O c o m o t a m b i n se h a e x p r e s a d o : " S a b i d o es q u e la f u e n t e ms
n u m e r o s a d e violaciones a las g a r a n t a s individuales p r o v i e n e de
las a u t o r i d a d e s a d m i n i s t r a t i v a s d e p e n d i e n t e s del ejecutivo. E n estos
casos c m o p u e d e ser a u x i l i a r d e la justicia el a b o g a d o d e la autor i d a d e n c u y o m b i t o d e p o d e r se c o m e t i la violacin r e c l a m a d a ? ,
c m o vigilar el inters p b l i c o y al m i s m o t i e m p o ser solidario del
a g r a v i a n t e ? , c m o p u e d e ser a b o g a d o del g o b e r n a d o y abogado
d e l gobierno, c u a n d o el g o b e r n a d o se q u e j a del g o b i e r n o ? ; n o puede,
h a y i n c o m p a t i b i l i d a d d e f u n c i o n e s . D e a h la i n u t i l i d a d d e la participacin q u e en los a m p a r o s se le d a al ministerio p b l i c o . " 5
L o a n t e r i o r h a o r i g i n a d o diversas proposiciones p a r a s e p a r a r dichas f u n c i o n e s ; ya desde 1932, L u i s C a b r e r a m a n i f e s t q u e el ministerio p b l i c o d e b e ser i n d e p e n d i e n t e d e l e j e c u t i v o y su presupuesto d e b e estar i n c l u i d o d e n t r o del p o d e r judicial. A d e m s , debera
existir u n a b o g a d o o p r o c u r a d o r general, d e p e n d i e n t e del ejecutivo,
cuyas f u n c i o n e s seran r e p r e s e n t a r a la f e d e r a c i n c u a n d o sta fuera
p a r t e , ser el c o n s e j e r o j u r d i c o del g o b i e r n o y e n c a b e z a r u n conse3
Vase Ignacio Burgoa, Derecho constitucional, op. cit., primera obra citada,
pp. 873-875.
4
Vase Luis Cabrera, y Emilio Portes Gil, op. cit., p. 38.
5
El ministerio pblico como parte del poder judicial, op. cit. p. 22.

IX

PROCURADOR G E N E R A L

Y EL

EJERCICIO

l)F,

LA

ACCIN

RENAL

101

jo p a r a f i j a r la i n t e r p r e t a c i n oficial d e las leyes p a r a los efectos


de su aplicacin c o n c r e t a en c a d a u n a d e las secretaras y d e p a r tamentos."
D e igual f o r m a , e n el p r i m e r c o n g r e s o m e x i c a n o y s e g u n d a s j o r n a d a s l a t i n o a m e r i c a n a s d e d e r e c h o procesal d e 1960, se r e c o m e n d q u e : " E l ministerio p b l i c o d e b e ser u n r g a n o i n d e p e n d i e n t e
del p o d e r e j e c u t i v o y g o z a r d e las p r e r r o g a t i v a s d e i n a m o v i l i d a d
y d e m s g a r a n t a s constitucionales r e c o n o c i d a s a los m i e m b r o s del
poder judicial."
El 3 0 d e s e p t i e m b r e d e 1976, se discuti e n la c m a r a d e d i p u tados u n a iniciativa suscrita p o r los d i p u t a d o s r e p r e s e n t a n t e s del
PAN, e n el s e n t i d o d e q u e las f u n c i o n e s a c t u a l e s del p r o c u r a d o r c o m o
ministerio p b l i c o , c o m o a b o g a d o d e los g o b e r n a d o s , v o l v i e r a n al
seno d e l p o d e r judicial, d e j n d o l e las o t r a s f u n c i o n e s d e a b o g a d o
del g o b i e r n o al p r o c u r a d o r g e n e r a l de la r e p b l i c a . 7 D e s d e luego q u e
la iniciativa f u e d e s e c h a d a , 8 a u n q u e ya en otros pases similares al
nuestro se h a n d a d o pasos h a c i a a d e l a n t e e n ese aspecto. As, la constitucin venezolana d e 1961 distingui e n t r e el fiscal g e n e r a l t i t u l a r
del ministerio p b l i c o , y el p r o c u r a d o r g e n e r a l d e la r e p b l i c a c o m o
asesor j u r d i c o del g o b i e r n o federal. u
E n Mxico, c o m o ya h e m o s dicho, d e a c u e r d o con los artculos
21 y 102, es el p r o c u r a d o r general de la r e p b l i c a q u i e n e j e r c e la
accin p e n a l . O sea, q u e e n m a n o s del p r e s i d e n t e q u e d a el e j e r cicio d e esta a t r i b u c i n t a n d e l i c a d a .
En los casos concretos, el p r o c u r a d o r d e c i d e si se e j e r c i t a o n o
la accin p e n a l , y su decisin se d e b e b a s a r e n los elementos d e conviccin del p r o p i o caso; p e r o lo difcil d e la situacin es q u e el p r o curador d e c i d i r d i s c r e c i o n a l m e n t e tal ejercicio y si n o lo lleva a
efecto, los interesados e n q u e la p e r s e c u c i n se c u m p l a n o p u e d e n
hacer n a d a , ya q u e la s u p r e m a c o r t e d e justicia h a resuelto q u e p a r a
esos casos n o p r o c e d e el juicio d e a m p a r o p o r q u e se p r i v a r a d e
esta f a c u l t a d al ministerio p b l i c o . 1 0
De a q u q u e el ministerio p b l i c o t e n g a e n M x i c o el

monopolio

' Luis Cabrera y Emilio I'ortes Gil, op. cit-, pp. 70-71.
' El ministerio pblico como parte del poder judicial, op. cit., pp. 20-27.
" Ibid., p. 35.
" Hctor Kix-Zaiimdio, uncin ilel poder judicial en los sistemas constitucionales latinoamericanos, en Funcin del poder judicial en los sistemas
constitucionales latinoamericanos, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de
Mxico, 1977, p. 20.
" Juventiiio V. Castro, El ministerio
nda, 1970, pp. 18-19.

pblico en Mxico,

Mxico, Ed. Po-

FACULTADES

162
d e la a c c i n p e n a l , a u n q u e existen algunos casos excepcionales e n
q u e la persecucin d e los delitos la realiza u n r g a n o distinto. 1 1
El m i n i s t e r i o p b l i c o se p u e d e desistir d e la accin p e n a l , p e r o es
f a c u l t a d del j u e z i n t e r r u m p i r o n o el proceso, ya q u e d i c h o caso,
h a b i e n d o salido d e la del ministerio p b l i c o , se e n c u e n t r a b a j o su
jurisdiccin. Sin e m b a r g o , e n M x i c o , el m i n i s t e r i o p b l i c o incluso
se h a l l e g a d o a desistir d e la accin p e n a l existiendo ya sentencia de
p r i m e r a i n s t a n c i a y e n c o n t r n d o s e el caso e n c o n o c i m i e n t o d e l a seg u n d a instancia. E s t a situacin a n t i j u r d i c a y a v a s a l l a d o r a del p o d e r
j u d i c i a l slo c o m p r u e b a la g r a n discrecionalidad q u e el ministerio
p b l i c o tiene e n el ejercicio y e n el desistimiento d e la a c c i n penal,
c u a n d o el uso d e sta n o d e b e r a ser d e c a r c t e r a r b i t r a r i o , sino
estar s u j e t o a n o r m a s . 1 2
iJEJ a r t c u l o 21 seala q u e el ministerio p b l i c o es el j e f e d e la
polica j u d i c i a l , y esta situacin se d e b e a q u e la a t r i b u c i n d e tal
polica es el m e d i o p r e p a r a t o r i o p a r a el ejercicio d e la a c c i n pen a l ; 1 3 es el i n s t r u m e n t o a travs del cual se t r a t a n d e c o m p r o b a r los
requisitos a q u e se refiere el a r t c u l o 16 constitucional. Es d e c i r , es
u n a e t a p a p r e v i a al ejercicio d e la accin p e n a l .
As, p a r t e d e la l i b e r t a d d e los mexicanos, c o n todos los efectos
consiguientes, a travs del a b u s o o n o ejercicio d e la a c c i n penal,
q u e d a d e p o s i t a d a en el b u e n , recto, o m a l i n t e n c i o n a d o criterio del
p r e s i d e n t e , m i s m o q u e se ejerce a travs del p r o c u r a d o r g e n e r a l d e la
repblica.

2. EN MATERIA EDUCATIVA
En el sistema m e x i c a n o , .la e d u c a c i n es u n a f a c u l t a d coincidente,
es d e c i r , es c o m p e t e n c i a t a n t o d e la f e d e r a c i n c o m o d e los estados
y d e los m u n i c i p i o s ; 1 4 p e r o e n la r e a l i d a d , es la f e d e r a c i n la que
tiene el m b i t o m s a m p l i o e n esta m a t e r i a , ya q u e el sostenimiento
d e los servicios educativos es m u y oneroso y los erarios locales dif-

FH

MATERIA

EDUCATIVA

cilmente son c a p a c e s d e m a n t e n e r l o s e n la m e d i d a necesaria d e n t r o


de sus estados.^ E n el p r e s u p u e s t o d e egresos d e la f e d e r a c i n p a r a
1978, se d e s t i n a e d u c a c i n p b l i c a $ 7 4 ' 3 7 3 ' 0 0 0 000.00, o sea el
17.1% d e l g a s t o total d e l g o b i e r n o f e d e r a l , y las c i f r a s son m s
aleccionadoras si t o m a m o s en c u e n t a q u e el gasto d e los p o d e res legislativo, judicial y d e todas las secretaras d e e s t a d o s u m
$ 1 7 6 ' 4 5 3 ' 0 0 0 000.00.
E n esta f o r m a , la f e d e r a c i n , a t r a v s d e la secretara d e e d u c a cin p b l i c a q u e recibe instrucciones d i r e c t a s del p r e s i d e n t e d e la
repblica, sostiene el sistema e d u c a t i v o m s c o m p l e t o c o n q u e
cuenta el p a s : planteles preescolares, escuelas p r i m a r a s , s e c u n d a r i a s ,
de bachillerato, profesionales, normales, rurales, tcnicas, d e a g r i c u l tura, d e m i n e r a , d e bellas a r t e s y d e a r t e s y oficios.
E n t r e a l g u n a s d e las p r i n c i p a l e s f u n c i o n e s q u e realiza la secretara d e e d u c a c i n p b l i c a e n el m b i t o f e d e r a l y del distrito federal, d e a c u e r d o con la ley f e d e r a l d e e d u c a c i n , p o d e r n o s m e n cionar las siguientes: o t o r g a r , n e g a r o r e v o c a r a u t o r i z a c i n a
particulares p a r a q u e p u e d a n i m p a r t i r e d u c a c i n p r i m a r i a , secundaria y n o r m a l y la d e c u a l q u i e r o t r o t i p o o g r a d o d e s t i n a d a a
obreros o a c a m p e s i n o s ; o t o r g a r , n e g a r o r e t i r a r d i s c r e c i o n a l m e n t e
validez oficial a estudios i m p a r t i d o s p o r los p a r t i c u l a r e s , y vigilar
que la e d u c a c i n q u e i m p a r t a n los p a r t i c u l a r e s sea c o n f o r m e a lo
preceptuado e n la ley.
El a r t c u l o 2 5 d e la ley f e d e r a l d e e d u c a c i n e x p r e s a m e n t e seala
que es c o m p e t e n c i a del p o d e r e j e c u t i v o f e d e r a l , p o r c o n d u c t o d e la
secretara d e e d u c a c i n p b l i c a , e j e r c e r u n a serie d e a t r i b u c i o n e s ,
de las cuales slo s e a l a m o s las m s i m p o r t a n t e s : f o r m u l a r p a r a
toda la r e p b l i c a los p l a n e s y p r o g r a m a s d e la e d u c a c i n p r i m a r i a ,
secundaria y n o r m a l y la d e c u a l q u i e r t i p o o g r a d o d e s t i n a d a a
obreros o a c a m p e s i n o s ; e l a b o r a r y m a n t e n e r actualizados los libros
de texto g r a t u i t o s p a r a la e d u c a c i n p r i m a r i a ; establecer u n sistema
nacional d e crditos q u e facilite el trnsito d e l e d u c a n d o d e u n a
modalidad o t i p o e d u c a t i v o a otro, y vigilar e n t o d a la r e p b l i c a el
tumplimicnto d e la p r o p i a ley.

Adems, la secretara d e e d u c a c i n est a u t o r i z a d a p a r a r e v a l i d a r


Juvcntino V. Castro, op, cit., pp. 103-107, afirma que estos casos excepistudios,
c r e a r u n sistema f e d e r a l d e certificacin d e conocimientos,
cionales se encuentran: en el artculo 111, juicio de responsabilidad poltica; en el artculo 107, fracciones xvi y xvn, cuando los jueces federales pedir c d u l a s profesionales y vigilar el c o r r e c t o ejercicio d e las
; rofesioncsj
pueden consignar directamente a las autoridades responsables, si concedida
la suspensin o el amparo, stas no cumplen con la resolucin contenida
en la suspensin o en el amparo; y el artculo 97, que se refiere a las Y slo c a b e a c l a r a r q u e n o liemos h e c h o m e n c i n a las i m p o r t a n funciones q u e la secretara de e d u c a c i n ^pblica realiza e n m a funciones de investigacin que tiene la suprema corte de justicia.
|ria c u l t u r a l .
" El ministerio pblico como parte (le! poder judicial, op. cit., p. 21.
13
Juvcntino V. Castro, op. cit., pp. 44-46.
" Jorge Carpizo, Sistema federal mexicano, op. cit., p. 486.
11

1(",J

FACULTADES

MEDIOS

MASIVOS DE

COMUNICACIN
IU:>

164

3.

MEDIOS

MASIVOS DE COMUNICACIN

El 18 d e e n e r o d e 1960 se p u b l i c en el Diario Oficial, la ley federal de radio y televisin, q u e si bien n o constituye u n c o n t r o l d i r e c t o


del e j e c u t i v o f e d e r a l sobre la r a d i o y la televisin, 1 5 s p o n e e n m a nos d e l p r e s i d e n t e las concesiones y revocaciones d e esos canales, as
c o m o u n a vigilancia p e r m a n e n t e d e los mismo^J
E n el a r t c u l o l p d e esa ley, se establece e n c o n c o r d a n c i a con
el a r t c u l o 27 c o n s t i t u c i o n a l q u e c o r r e s p o n d e a la nacin el dom i n i o d i r e c t o d e su espacio territorial y, e n consecuencia, el del med i o e n q u e se p r o p a g a n las o n d a s electromagnticas. L a p r i m e r a
c o n s e c u e n c i a d e este a r t c u l o es q u e t o d a la m a t e r i a d e r a d i o y televisin es d e c a r c t e r f e d e r a l y q u e d a p o r t a n t o d e n t r o d e los poderes
del p r e s i d e n t e - J
\ E 1 a r t c u l o s e g u n d o indica q u e el uso del espacio m e d i a n t e canales p a r a la difusin d e noticias, deas e imgenes c o m o vehculos
d e i n f o r m a c i n y d e e x p a n s i n , slo p u e d e hacerse previa concesin
o p e r m i s o del e j e c u t i v o f e d e r a l j t
El a r t c u l o c u a r t o seala q u e v j a r a d i o y la televisin son u n a activ i d a d d e inters pblico, y p o r t a n t o el e s t a d o d e b e protegerlas y
vigilarlas^,
El a r t c u l o d e c i m o s e x t o prescribe que-v el t r m i n o d e u n a concesin p a r a las estaciones comerciales ser d e t r e i n t a aos, p u d i e n d o
ser r e f r e n d a d a al m i s m o concesionario^
El a r t c u l o d e c i m o s p t i m o indica q u e >,es el e j e c u t i v o quien det e r m i n a el uso comercial d e canales d e r a d i o y televisin.j>
L o s artculos 31 y 37 s e a l a n y l a s causas p o r las cuales pueden

\ T a m b i n , las estaciones estn obligadas a t r a n s m i t i r g r a t u i t a m e n t e y d e p r e f e r e n c i a los boletines d e la a u t o r i d a d r e l a c i o n a d o s


con la s e g u r i d a d o d e f e n s a del territorio nacional, la conservacin
del o r d e n pblico, las m e d i d a s e n c a m i n a d a s a p r e v e r o r e m e d i a r
cualquier c a l a m i d a d p b l i c a , y los m e n s a j e s o cualesquier avisos relacionados c o n e m b a r c a c i o n e s o a e r o n a v e s e n peligro, q u e soliciten
auxilio; y el a r t c u l o 6 2 prescribe q u e , t o d a s esas estaciones estn
obligadas a e n c a d e n a r s e c u a n d o se t r a t e d e t r a n s m i t i r i n f o r m a c i o nes i m p o r t a n t e s p a r a el pas, a juicio d e la secretara d e gobernacin;
El a r t c u l o 99 a t r i b u y e a \ las secretaras d e c o m u n i c a c i o n e s y
transportes y d e g o b e r n a c i n , la inspeccin y vigilancia d e las estaciones d e r a d i o y t e l e v i s i n ^
El 4 d e abril d e 1973 se p u b l i c e n el Diario Oficial el reglamento de la ley federal
de radio y televisin
y de la ley de la
industria cinematogrfica,
relativo al contenido
de las
transmisiones
en radio y
televisin.
El g o b i e r n o f e d e r a l tiene dos canales de televisin: el 11 y el 13.
E n la a c t u a l i d a d , t a n t o la r a d i o c o m o la televisin son m e d i o s
de c o m u n i c a c i n m u y i m p o r t a n t e s , ya q u e llegan a las g r a n d e s m a sas; p o r esta razn el e j e c u t i v o f e d e r a l n o se a n d a con c o n t e m p l a ciones c u a n d o se t r a t a d e i m p e d i r q u e se salgan d e los c a u c e s q u e
considera son los a d e c u a d o s . As, p o d e m o s r e c o r d a r q u e d u r a n t e el
sexenio del p r e s i d e n t e E c h e v e r r a , desde d e p e n d e n c i a s oficiales se
foment u n a c a m p a a c o n t r a la televisin c o n el n i m o d e a s u s t a r
y disciplinar a los titulares d e esas concesiones, c a m p a a q u e logr
a m p l i a m e n t e los fines q u e persegua.

T a m b i n y e l e j e c u t i v o h a l o g r a d o t e n e r u n cierto control d e la
ser r e v o c a d a s las concesiones y los permisos,!
prensa,! cont'rol q u e h a v a r i a d o d e a c u e r d o c o n el presidente, 1 0 p e r o
E s t a ley y la vigilancia q u e establece estn d e n t r o del m a r c o del
que en los ltimos lustros se h a v e n i d o a f i n a n d o . El p a p e l est cona r t c u l o 6 constitucional q u e consagra la libertad d e pensamiento
trolado p o r la p r o d u c t o r a e i m p o r t a d o r a d e p a p e l , s. a., (PIPSA),
y expresin, y as lo reitera el a r t c u l o 58 d e la p r o p i a ley al
y es esta c o m p a a la q u e s u m i n i s t r a el m a t e r i a l , a d e m s d e q u e
d e c i r q u e el d e r e c h o d e i n f o r m a c i n , d e expresin y d e recepcin
algunas casas editoriales p u e d e n h a c e r c o m p r a s a c r d i t o y q u e a travs d e la r a d i o y la televisin, es libre y p o r t a n t o n o podr darle a d e b e r d i n e r o . P o r o t r a p a r t e , el p r o p i o g o b i e r n o es d u e o
ser o b j e t o d e n i n g u n a inquisicin j u d i c i a l o a d m i n i s t r a t i v a , ni de de varios peridicos c o m o e n el caso d e El Nacional,
i
limitacin a l g u n a ni c e n s u r a previa, y se e j e r c e r c o n f o r m e a lo
i J u a n M i g u e l d e M o r a , respecto a diversas f o r m a s d e c o n t r o l d e
o r d e n a d o en la c a r t a m a g n a y e n las leyes.
la p r e n s a m e x i c a n a , h a escrito q u e : " L a presin sobre los m e d i o s
El siguiente articulo, el 59, indica q u e las estaciones d e radio y
de i n f o r m a c i n se lleva a c a b o d e m a n e r a sutil. U n f u n c i o n a r i o
televisin h a r n transmisiones g r a t u i t a s diarias, con u n a duracin
llama a l d i r e c t o r d e u n d i a r i o 'de p a r t e del seor p r e s i d e n t e ' p a r a
h a s t a d e 30 m i n u t o s , c o n t i n u o s o discontinuos, d e d i c a d o s a divuldecirle q u e sera b u e n o q u e publicase ( o q u e n o publicase) tal o
g a r t e m a s educativos, culturales y d e o r i e n t a c i n social, y es el precual cosa. P o r e j e m p l o , q u e 'apoye' la c o n v e n c i n n a c i o n a l del PRI
sidente quien seala la d e p e n d e n c i a q u e d e b e p r o p o r c i o n a r el material p a r a la utilizacin d e d i c h o t i e m p o . -1
\
" Steplicn Spenccr Cood.spced, p. CL, ,,. 82.
,r
" Hctor I ix-Zainudio, Supremaca ilel ejecutivo...,
op. cil., p. 152.

100

FACULTADES

o q u e n o d e d e m a s i a d o espacio a tal o c u a l d e c l a r a c i n del PAN, O


d e a l g n disidente. E n M x i c o esa clase d e l l a m a d a s son definitivas. Q u i n va a e n f r e n t a r s e a la a u t o r i d a d i l i m i t a d a d e l presid e n t e ? Y q u i n va a p o n e r e n d u d a q u e las instrucciones sean en
e f e c t o del p r i m e r m a n d a t a r i o si q u i e n l l a m a es u n a l t o f u n c i o n a rio?. . . A d e m s , y c o m o f a c t o r m u y i m p o r t a n t e , existe tal a m b i e n t e
d e c o r r u p c i n q u e la m a y o r a d e los p r o p i e t a r i o s d e peridicos se
a u t o c e n s u r a n p o r s mismos. O p a r a s a c a r lo m s posible a l gob i e r n o d i r e c t a m e n t e e n n o m b r e del peridico, o p a r a o b t e n e r mejores negocios colaterales q u e , a u n q u e n o m i n a l m e n t e a j e n o s a la
p u b l i c a c i n , son o t o r g a d o s p o r el g o b i e r n o p a r a lo c u a l el diario
suele ser u n a m a g n f i c a p l a t a f o r m a , a base d e c o m p l i c i d a d , ocult a n d o o d e s v i r t u a n d o la i n f o r m a c i n d e los h e c h o s nacionales, a m n
d e r e p a r t i r elogios a t o d o lo i m p o r t a n t e q u e h a c e la a d m i n i s t r a c i n
p b l i c a . P o r o t r a p a r t e el g o b i e r n o m e x i c a n o e n c o n j u n t o y en
c a d a u n a d e sus d e p e n d e n c i a s invierte e n a n u n c i o s d e s mismo
c a n t i d a d e s q u e a s o m b r a r a n a m s d e u n p r i m e r m i n i s t r o europeo
y seran c a u s a d e su c a d a si p r e t e n d i e r a h a c e r o t r o t a n t o . Y quin
se b e n e f i c i a d i r e c t a m e n t e c o n todos esos a n u n c i o s d e lo b i e n que
estamos y d e l o bien q u e se g o b i e r n a a M x i c o sino los peridicos
y revistas? C m o p e n s a r q u e f u e r a f a v o r e c i d o c o n t o d o ese dinero
u n p e r i d i c o q u e n o f u e s e obsecuente servidor d e las a u t o r i d a d e s
m s a l t a s d e la n a c i n ? E n M x i c o el g o b i e r n o 110 necesita enviar
ni u n solo censor a u n d i a r i o . E l m i s m o d i a r i o 'sabe' lo q u e 'no
d e b e p u b l i c a r s e ' . Y e n casos d e d u d a es el p r o p i o p e r i d i c o quien
l l a m a a u n f u n c i o n a r i o p a r a p r e g u n t a r l e si se p u e d e o 110 publicar
tal o c u a l c o s a . . . "

17

A p e s a r d e lo expuesto, n o p u e d e negarse q u e la p r e n s a mexic a n a s posee u n m a r g e n d e l i b e r t a d ; p a r a c o m p r o b a r la anterior


a f i r m a c i n , b a s t a c o n leer las p g i n a s editoriales d e los principales
peridicos

que, por

desgracia, cuentan

con

un

pequeo

nmero

d e lectores. E n M x i c o , q u i e n lea c o n v e n i e n t e m e n t e los peridicos


y revistas p u e d e e s t a r m u y

bien

informado.

E L GOBIERNO DEL DISTRITO

FEDERAL

107
h a b i t a a p r o x i m a d a m e n t e u n a s p t i m a p a r t e d e la p o b l a c i n t o t a l ;
es la m s i n d u s t r i a l i z a d a ; es el c e n t r o f i n a n c i e r o del p a s ; el a s i e n t o
de los p o d e r e s f e d e r a l e s y, p o r t a n t o , el c o r a z n poltico d e t o d o el
e s t a d o m e x i c a n o ; constituye el p r i m o r d i a l n c l e o c u l t u r a l d o n d e
se e n c u e n t r a la u n i v e r s i d a d n a c i o n a l , la m s g r a n d e del pas y d e la
cual d e p e n d e n los p r i n c i p a l e s institutos d e investigacin; e n l e s t n
los m a y o1r8e s teatros, las o r q u e s t a s sinfnicas, los c u e r p o s d e ballet,
etctera. \
I Pues bien, esta p o r c i n t a n i m p o r t a n t e d e M x i c o est g o b e r n a d a
d i r e c t a m e n t e p o r el p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a , ya q u e el inciso
P ' d e la f r a c c i n vi del a r t c u l o 73 c o n s t i t u c i o n a l e x p r e s a m e n t e
d i s p o n e : " E l g o b i e r n o d e l distrito f e d e r a l e s t a r a c a r g o del p r e sidente d e la r e p b l i c a , q u i e n lo e j e r c e r p o r c o n d u c t o d e l r g a n o
u r g a n o s q u e d e t e r m i n e la ley r e s p e c t i v a . " ^
A p a r t i r d e agosto d e 1928, a travs d e u n a r e f o r m a constitucional, se s u p r i m i el r g i m e n m u n i c i p a l t a n t o e n el distrito f e d e r a l
como e n los e n t o n c e s existentes territorios federales. L a r e f o r m a de
1928 es c o n t r a r i a a la historia c o n s t i t u c i o n a l d e M x i c o , en la c u a l
se p u e d e ver q u e los h a b i t a n t e s d e su c i u d a d c a p i t a l s i e m p r e h a b a n
tenido el d e r e c h o poltico d e n o m b r a r a sus g o b e r n a n t e s . E l sistema
municipal h a b a t e n i d o u n a a m p l i a trayectoria e n la c a p i t a l m e xicana h a s t a q u e f u e s u p r i m i d o e n el a o c i t a d o . A p a r t i r d e e n tonces, los h a b i t a n t e s del distrito f e d e r a l e s t n p r i v a d o s d e d e r e chos polticos en c u a n t o a su r g i m e n interior, a u n q u e s poseen
la f a c u l t a d d e v o t o e n la eleccin d e p r e s i d e n t e de la r e p b l i c a
y de los d i p u t a d o s y s e n a d o r e s q u e los v a n a r e p r e s e n t a r a nivel
federal.
L a situacin a c t u a l del distrito f e d e r a l es u n o d e los r e s u l t a d o s
de la c o r r i e n t e c e n t r a l i z a d o r a d e l pas, q u e revisten la m a y o r importancia.
La p o r c i n territorial m e d u l a r d e M x i c o , desde el p u n t o d e vista
econmico, poltico, c u l t u r a l y d e m o g r f i c o , cjueda t o t a l m e n t e e n
manos del p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a . Este f e n m e n o m u e s t r a d o s
aristas: el a c e n t o p u e s t o e n la centralizacin y el p r e d o m i n i o d e l
ejecutivo respecto a los otros dos poderes f e d e r a l e s y, e n g e n e r a l ,
su situacin c o m o el r g a n o d e decisin del pas. 1 0

De a c u e r d o c o n la ley o r g n i c a del d e p a r t a m e n t o d e l distrito


ilcdcral del 29 d e d i c i e m b r e de 1978, el p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a
\ E 1 distrito f e d e r a l m e x i c a n o es e n varios aspectos la p o r c i n terri- ejerce el g o b i e r n o d e ese distrito p o r c o n d u c t o del j e f e del d e p a r torial m s i m p o r t a n t e del p a s : es l a m s p o b l a d a , p u e s en l
" Jorge Carpizo, Sistema federal mexicano, op. cit., p. 530.
17
Joan Miguel de Mora, Por la gracia del seor presidente. Mxico: " Jorge Carpizo, Sistema federal mexicano, op. cit., pp. 532-533; y Jorge Carjiio, Federalismo en Latinoamrica,
Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1973, pp. 05 ss.
la gran mentira, Mxico, Ed. Asociados, 1977, pp. 237-238.
4. EL GOIIIERNO DEL DISTRITO FEDERAL

),,

FACULTADES

EN Kl. PROCEDIMIENTO ELECTORAL


del m i s m o , q u e es n o m b r a d o y r e m o v i d o d i s c r e c i o n a l m e n t e
px el e j e c u t i v o federal.

169

tinento

5 SN KL PROCEDIMIENTO ELECTORAL
L presidente de la r e p b l i c a tiene u n a serie d e atribuciones en el
p- ceso electoral. \ 1 .a ley o r g n i c a d e la a d m i n i s t r a c i n p b l i c a
3?ral, e n su a r t c u l o 27, fraccin xvi, seala q u e le c o r r e s p o n d e
a ii secretara de g o b e r n a c i n " i n t e r v e n i r e n las f u n c i o n e s electonjts, c o n f o r m e a las leyes". As, est c l a r o q u e interviene
en el
proceso electoral, p a r a cuya p r e p a r a c i n , desarrollo y vigilancia se
erran o r g a n i s m o s federal y locales, siendo el m s i m p o r t a n t e de
dios la comisin federal electoral,*
El a r t c u l o 77 de la ley edera.1 de organizaciones
polticas y proctsJS electorales
precisa q u e la comisin f e d e r a l electoral es u n organismo a u t n o m o , e n c a r g a d o de velar el c u m p l i m i e n t o d e las normas " q u e g a r a n t i z a n el d e r e c h o de organizacin poltica d e los ciudadanos m e x i c a n o s y responsable de la p r e p a r a c i n , desarrollo y
vigilancia del proceso electoral".)
El a r t c u l o 78 de la m e n c i o n a d a ley indica q u e la comisin federal electoral ^se i n t e g r a p o r u n c o m i s i o n a d o del p o d e r e j e c u t i v o que
es el secretario de g o b e r n a c i n , quien f u n g e c o m o su presidente,
teniendo v o t o d e c a l i d a d e n caso de e m p a t e ; dos del p o d e r legislativo: u n d i p u t a d o y u n s e n a d o r ; u n o d e c a d a p a r t i d o poltico nacional, y u n n o t a r i o pblico, q u i e n ser su secretario. Las f a c u l t a d e s d e d i c h a comisin son m u y a m p l i a s y las n u m e r a
el a r t i c u l o 82 de la c i t a d a ley. E n u n c i e m o s slo a l g u n a s d e las ms
i m p o r t a n t e s : \ resolver el o t o r g a m i e n t o o p r d i d a del registro d e los
partidos polticos y de las asociaciones polticas n a c i o n a l e s ; determinar los trescientos distritos electorales u n i n o m i n a l e s y el mbito
territorial d e las circunscripciones electorales p l u r i n o m i n a l e s ; llevar
a c a b o la p r e p a r a c i n , desarrollo y vigilancia del proceso electoral
v la o b s e r v a n c i a del a d e c u a d o f u n c i o n a m i e n t o d e los organismos
electorales; sealar las n o r m a s y p r o c e d i m i e n t o s p a r a la designacin
por insaculacin d e los integrantes de las comisiones locales electorales y comits distritales electorales; t e n e r a sus rdenes, direct a m e n t e o p o r m e d i o de sus d e p e n d e n c i a s , la f u e r z a p b l i c a necesaria p a r a g a r a n t i z a r el desarrollo del proceso e l e c t o r a l ; registrar
las c o n s t a n c i a s d e m a y o r a e x p e d i d a s p o r los comits distritales electorales a los c i u d a d a n o s q u e h a y a n l o g r a d o m a y o r a d e votos en
los distritos electorales u n i n o m i n a l e s , e i n f o r m a r al colegio electoral

d e la c m a r a d e d i p u t a d o s sobre los registros q u e h a y a e f e c t u a d o


y los casos e n q u e los h a y a n e g a d o ; h a c e r el c m p u t o d e la v o t a c i n
e f e c t i v a e n c a d a u n a d e las circunscripciones p l u r i n o m i n a l e s , c o n el
o b j e t o d e realizar la asignacin d e d i p u t a d o s electos, segn el p r i n cipio d e r e p r e s e n t a c i n p r o p o r c i o n a l , y e x p e d i r las c o n s t a n c i a s respectivas e n v i a n d o al colegio electoral d e la c m a r a d e d i p u t a d o s
copia d e las q u e h a y a e x p e d i d o a c a d a p a r t i d o poltico, as c o m o
la d o c u m e n t a c i n r e l a c i o n a d a con esta eleccin. J
E i n d u d a b l e m e n t e q u e el p r i n c i p a l p e r s o n a j e d e la comisin f e d e ral electoral es el secretario d e g o b e r n a c i n , y el g o b i e r n o tiene e n
d i c h a comisin la m a y o r a d e votos o u n a m a y o r a q u e lo h a c e
poseer u n peso m u y i m p o r t a n t e e n las f a c u l t a d e s t r a s c e n d e n t e s q u e
realiza la p r o p i a comisin. Es el m i s m o secretario d e g o b e r n a c i n ,
segn el a r t c u l o 83, el q u e n o m b r a a l secretario tcnico d e la comisin y a l d i r e c t o r y a l secretario g e n e r a l d e l registro n a c i o n a l d e
electores, c o n la a p r o b a c i n d e la comisin.

FACULTADES

JUR.SDICCIONALES

DEL

PRESIDENTE
201

X V

ArnTiTADES TURISDIGCIONALES DEL PRESIDENTE


" Y ^ S RELACIONES CON EL PODER JUDICIAL

1. FACULTADES JURISDICCIONALES DEL PRESIDENTE


El p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a realiza actos jurisdiccionales; es d e c i r ,
resuelve controversias e n t r e p a r t e s . T r a d i c i o n a l m e n t e se h a considerad o q u e los aspectos q u e c o m p r e n d e su l a b o r jurisdiccional se refieren a :
Ja] el t r i b u n a l fiscal d e la f e d e r a c i n ;
b ] el t r i b u n a l d e lo contencioso a d m i n i s t r a t i v o d e l distrito f e d e r a l ;
c] las j u n t a s f e d e r a l y del distrito f e d e r a l d e conciliacin y a r b i t r a j e ;
d ] el t r i b u n a l f e d e r a l d e conciliacin y a r b i t r a j e , y
e] las cuestiones agrarias.\
V e a m o s esos a s p e c t o s :
A ] el t r i b u n a l fiscal d e la f e d e r a c i n se c r e e n 1936, y la ley de
justicia fiscal d e ese m i s m o a o , en su a r t c u l o p r i m e r o , d i s p o n a : "Se
c r e a el t r i b u n a l fiscal d e l a f e d e r a c i n con las f a c u l t a d e s q u e esta ley
le o t o r g a . El t r i b u n a l fiscal d i c t a r sus fallos e n r e p r e s e n t a c i n del ejec u t i v o d e la u n i n p e r o ser i n d e p e n d i e n t e d e la secretara d e hac i e n d a y c r d i t o jjblico y d e c u a l q u i e r a o t r a a u t o r i d a d administrativa."
E l a r t c u l o 146 del c d i g o fiscal d e la f e d e r a c i n d e 31 d e diciemb r e d e 1938, reiter la i d e a d e q u e ese t r i b u n a l " d i c t a r sus fallos
e n r e p r e s e n t a c i n d e l e j e c u t i v o d e la u n i n . . ."
E l t r i b u n a l fiscal d e la f e d e r a c i n es d e s d e 1938 u n t r i b u n a l de
p l e n a jurisdiccin, su c o m p e t e n c i a n o se c o n c r e t a a la m a t e r i a fiscal.
Este t r i b u n a l f u e u n clsico t r i b u n a l d e justicia d e l e g a d a , p o r q u e
d i c t a b a sus resoluciones a n o m b r e del p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a ; o
sea q u e f o r m a l m e n t e e s t a b a e n c l a v a d o e n la e s f e r a d e l p o d e r ejecutivo, p e r o c o n p l e n a a u t o n o m a p a r a e m i t i r sus fallos, ya q u e no
dependa de ninguna autoridad administrativa.
E n las leyes o r g n i c a s del t r i b u n a l , d e 1967 y d e 1978, se reconoce
la a b s o l u t a a u t o n o m a d e ste respecto a las a u t o r i d a d e s administrativas y a los t r i b u n a l e s o r d i n a r i o s ; 1 as, e n l a v i g e n t e legislacin fiscal
ya n o se e x p r e s a q u e las sentencias del t r i b u n a l se d i c t a n e n nombre
1

Vase

Hctor

Fix-Zamudio,

Funcin

22.
[170]

del

poder

judicial...,

op.

til,

d e l p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a . P o r t a n t o , e n m i o p i n i n q u e ya h e
e x p r e s a d o a n t e r i o r m e n t e 2 n o existe e n la a c t u a l i d a d f u n d a m e n t o
legal ni terico p a r a a f i r m a r q u e el t r i b u n a l fiscal d e la f e d e r a c i n
f o r m a l m e n t e es p a r t e d e l e j e c u t i v o . E n p r i m e r l u g a r , h a b r a q u e aclar a r c u l es el a l c a n c e d e la p a l a b r a f o r m a l m e n t e y, a d e m s , si se
r o m p i el v n c u l o e n t r e el e j e c u t i v o y el t r i b u n a l h a y q u e e x a m i n a r
q u relaciones g u a r d a ste c o n a q u l y se v e r q u e e s e n c i a l m e n t e
son las m i s m a s q u e las q u e m a n t i e n e c u a l q u i e r t r i b u n a l j u d i c i a l .
P a r a Briseo Sierra, el t r i b u n a l fiscal n o p e r t e n e c e a l p o d e r j u d i cial, y al h a b e r p e r d i d o su d e p e n d e n c i a d e l e j e c u t i v o , se e n c u e n t r a
c o m o r g a n o a u t n o m o cuyas a t r i b u c i o n e s son f i j a d a s e n su ley o r g n i c a ; en consecuencia, a p e s a r del a r t c u l o 4 9 d e la c a r t a m a g n a
de 1917, el s u p r e m o p o d e r d e la f e d e r a c i n n o se divide e n tres
rganos e l ejecutivo, el legislativo y el j u d i c i a l sino q u e a stos
h a b r a q u e agregarles p o r lo m e n o s otros tres, a s a b e r : el p o d e r
revisor d e l a constitucin, el ministerio p b l i c o y e l ' t r i b u n a l fiscal.
Briseo Sierra, p a r a r e f o r z a r su p u n t o d e vista, s e a l a q u e n o es
obstculo q u e el p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a n o m b r e a los m a g i s t r a dos y c o n c e d a ciertas licencias, p o r q u e lo m i s m o a c o n t e c e c o n los
ministros d e la s u p r e m a c o r t e d e justicia y los m a g i s t r a d o s d e l t r i b u nal s u p e r i o r d e justicia del distrito y territorios f e d e r a l e s . 3
Y a e n o t r a ocasin h e m o s a s e n t a d o las razones p o r las cuales n o
estamos d e a c u e r d o con Briseo respecto a q u e el p o d e r f e d e r a l se
divide e n 6 d e p a r t a m e n t o s u rganos. E n n u e s t r a o p i n i n , t a n t o el
tribunal fiscal d e la f e d e r a c i n c o m o el t r i b u n a l d e lo c o n t e n c i o s o
a d m i n i s t r a t i v o del distrito f e d e r a l , del c u a l algo d i r e m o s m s a d e lante, se e n c u a d r a n d e n t r o del p o d e r j u d i c i a l , p o r q u e :
i] son t r i b u n a l e s similares a los judiciales c o n p l e n a a u t o n o m a
independencia;

ii] sus resoluciones son revisadas p o r el p o d e r j u d i c i a l f e d e r a l , es


decir, n o son t r i b u n a l e s decisorios de l t i m a i n s t a n c i a , sino q u e t a m bin c o m o e n c u a l q u i e r o t r o t r i b u n a l , sus decisiones llegan a u n a
u n i d a d : a u n a c o r t e de j e r a r q u a s u p e r i o r e n c u a d r a d a d e n t r o del
poder j u d i c i a l f e d e r a l ;
iii] e n p r i n c i p i o , los m a g i s t r a d o s g o z a n d e las m i s m a s
judiciales q u e los i n t e g r a n t e s d e los otros tribunales, y

garantas

iv] la j u r i s p r u d e n c i a d e la s u p r e m a c o r t e d e justicia les es obliga1


Jorge Carpizo, Bases constitucionales de los tribunales de lo contencioso
administrativo, en Revista del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Distrito Federal, vol. 1, nm. 1, Mxico, 1972, p. 4G.

1 Humberto Driseo Sierra, Organizacin del tribunal fiscal, en Tercer


congreso mexicano de derecho procesal, Mxico, Facultad de Derecho, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1909, pp. 207-208.

FACULTADES JURISDICCIONALES

172

Y SUS R E L A C I O N E S

CON EL. I-ODER

JUDICIAL

t o r i a , lo m i s m o q u e la d e los tribunales colegiados q u e f u n c i o n e n


d e n t r o d e su jurisdiccin territorial.
Q u i z t e n g a r a z n el m u y d i s t i n g u i d o jurista H c t o r F i x - Z a m u d i o
c u a n d o o p i n a q u e n o es i m p o r t a n t e t r a t a r d e d e t e r m i n a r si esos
tribunales se e n c u e n t r a n d e n t r o del d e p a r t a m e n t o judicial o del ejec u t i v o ; p e r o lo q u e s se p u e d e a f i r m a r es q u e estn m s cerca del
j u d i c i a l q u e del ejecutivo, p o r q u e m i e n t r a s h a y u n a serie d e razones l a s q u e h e m o s e x p u e s t o p a r a e n c u a d r a r l o s d e n t r o del p o d e r
j u d i c i a l , nosotros, al m e n o s , 110 e n c o n t r a m o s n i n g u n a q u e p u d i e r a
j u s t i f i c a r la aseveracin d e q u e f o r m a l m e n t e p e r t e n e c e n al e j e c u t i v o
y son d e justicia d e l e g a d a . 4
El p r o b l e m a p r i n c i p a l d e los tribunales a d m i n i s t r a t i v o s fiscal
d e la f e d e r a c i n y d e lo contencioso a d m i n i s t r a t i v o del distrito fed e r a ] estriba e n su i n d e p e n d e n c i a real respecto del p o d e r e j e c u tivo, p r o b l e m a q u e resalta al e x a m i n a r las g a r a n t a s judiciales d e los
m a g i s t r a d o s d e esos tribunales.
B] E n 1971 se estableci el t r i b u n a l d e lo contencioso a d m i n i s t r a t i v o en el distrito f e d e r a l , y el a r t c u l o p r i m e r o d e su ley indica
q u e el t r i b u n a l est d o t a d o d e p l e n a a u t o n o m a y es i n d e p e n d i e n t e
d e c u a l q u i e r a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a . E n n i n g n p r e c e p t o d e la
ley se e n c u e n t r a d e c l a r a c i n d e q u e las resoluciones del t r i b u n a l son
dictadas en n o m b r e de alguna autoridad administrativa.
El a r t c u l o d o c e seala q u e el t r i b u n a l t e n d r los a c t u a r i o s y emp l e a d o s q u e d e t e r m i n e el p r e s u p u e s t o d e egresos del d e p a r t a m e n t o
del distrito f e d e r a l .
El a r t c u l o sesenta y c u a t r o d i s p o n e q u e s e r n g r a t u i t o s los servicios del d e f e n s o r d e oficio q u e el d e p a r t a m e n t o del distrito federal
comisione p a r a ese f i n .
L u e g o , d i c h o t r i b u n a l n o es d e justicia d e l e g a d a y t a m p o c o hay
n i n g n a r g u m e n t o slido p a r a a f i r m a r q u e f o r m a l m e n t e se encuent r a d e n t r o d e la esfera del ejecutivo, a u n q u e q u e d e n a l g u n o s resabios d e tal c o n c e p c i n , c o m o el m e n c i o n a d o a r t c u l o d o c e , p o r q u e
esos e m p l e a d o s del t r i b u n a l d e b e r a n f i g u r a r e n su p r o p i o presup u e s t o y 110 en el del d e p a r t a m e n t o , a s i m i s m o resulta curioso que
el d e p a r t a m e n t o p r o p o r c i o n e los servicios del d e f e n s o r d e oficio si
l es el d e m a n d a d o ; m s bien d e b e r a ser el p r o p i o t r i b u n a l ; empero,
d i c h o s aspectos n o son suficientes p a r a j u s t i f i c a r la a f i r m a c i n de
q u e ste se u b i c a d e n t r o del d e p a r t a m e n t o e j e c u t i v o .
C ] E n lo r e f e r e n t e a los tribunales laborales, se a f i r m a q u e form a l m e n t e son p a r t e d e la a d m i n i s t r a c i n , p e r o q u e m a t e r i a l m e n t e
4

Jorge

Carpizo,

liases constitucionales...,

op. cit.,

ji|>.

48-50.

FACULTADES

JURISDICCIONALES

DEL

PRESIDENTE

son i n d e p e n d i e n t e s c o n p l e n a jurisdiccin y con a t r i b u c i o n e s


h a c e r e j e c u t a r sus laudos.

173
para

Sin e m b a r g o , en M x i c o se ha insistido en q u e las j u n t a s son


r g a n o s a d m i n i s t r a t i v o s , 5 tribunales administrativos," o q u e d e p e n d e n f o r m a l m e n t e del p o d e r e j e c u t i v o a u n q u e m a t e r i a l m e n t e e x p i d e n
actos jurisdiccionales, 7 tesis esta l t i m a q u e coincide c o n la j u r i s p r u d e n c i a d e la s u p r e m a c o r t e d e justicia.
V e a m o s a l g u n a s disposiciones legales. D e a c u e r d o c o n el a r t c u l o
6 2 5 d e la ley f e d e r a l del t r a b a j o (LFT), son las a u t o r i d a d e s a d m i nistrativas l a secretara del t r a b a j o y previsin social, los g o b e r n a d o r e s d e los estados m i e m b r o s y el j e f e del d e p a r t a m e n t o del
distrito f e d e r a l quienes d e t e r m i n a n el n m e r o d e p e r s o n a l j u r dico con q u e c a d a j u n t a c o n t a r .
S e g n el a r t c u l o 631, los presidentes d e las j u n t a s especiales son
n o m b r a d o s c a d a seis a o s p o r el secretario del t r a b a j o y previsin
social, p o r el g o b e r n a d o r del e s t a d o o territorio o p o r el j e f e del
d e p a r t a m e n t o del distrito federal.
E n el caso de imposicin d e sanciones d e a c u e r d o c o n el a r tculo 637 de la LFT a los presidentes d e las j u n t a s especiales, el
p r e s i d e n t e d e la j u n t a d a r c u e n t a a la a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a
c o r r e s p o n d i e n t e , q u i e n despus de or al interesado, d i c t a r su resolucin q u e p u e d e ser incluso la destitucin, m i s m a q u e n o es d e
c a r c t e r discrecional, p o r q u e d e b e r e s p o n d e r a u n a d e las causas
sealadas en el a r t c u l o 6 4 4 y a las indicaciones del 6 3 8 d e la
p r o p i a LFT.
Esos p r e c e p t o s p a r e c e n i n d i c a r q u e las j u n t a s son r g a n o s a d m i nistrativos, p u e s se n o t a su c e r c a n a v i n c u l a c i n con las a u t o r i d a d e s
a d m i n i s t r a t i v a s ; sin e m b a r g o , hay q u e sealar q u e los p r e s i d e n t e s
de las j u n t a s especiales n o son e m p l e a d o s d e c o n f i a n z a , desde el
m o m e n t o en q u e la p r o p i a LFT i n d i c a las causales d e destitucin y
el p r o c e d i m i e n t o respectivo.
I'or el o t r o lado, la LFT en el a r t c u l o 631
rente a e m o l u m e n t o s a los presidentes de las
la f e d e r a l d e conciliacin y a r b i t r a j e con los
cuito, y a los d e la j u n t a del distrito f e d e r a l

e q u i p a r a e n lo refej u n t a s especiales d e
m a g i s t r a d o s d e circon los m a g i s t r a d o s

5
Jess 1.. Castorea, La jurisdiccin laboral. Su competencia y sus rganos, en Revista Mexicana del Trabajo, Mxico 1000, pp. 99-100.
" Etiquerio Guerrero, Urcves observaciones sobre el derecho procesal del
\ trabajo, en Trabajo y Previsin Social, t. xi, luim. 44, Mxico, 1941, p. 40.
7
Armando Porras Lpez, Detecho procesal del trabajo, Puebla, Mxico,
Kd. Cajica, 1950, pp. 125-120, pero tambin afirma <|iie: "Consideramos que
; 110 es posible resolver en lina forma satisfactoria la presente cuestin, por
lo menos tal y como se encuentran reglamentadas las juntas de conciliacin
j y arbitraje en nuestros das en Mxico", p. 120.

FACULTADES
174

FACULTADES JURISDICCIONALES

SUS R E L A C I O N E S

OON E L

PODER

JUDICIAL

del t r i b u n a l s u p e r i o r d e justicia del distrito f e d e r a l . Es d e c i r , se


q u i e r e d a r a estos f u n c i o n a r i o s , a m n d e s e g u r i d a d e c o n m i c a , u n
cierto estatuto jurdico.
E m p e r o , los p r e c e p t o s c i t a d o s m u e s t r a n u n a vinculacin c e r c a n a :
a d m i n i s t r a c i n p b l i c a - j u n t a s d e conciliacin y a r b i t r a j e ; a pesar d e
ello, n o es posible e n c u a d r a r a las j u n t a s d e n t r o d e la a d m i n i s t r a cin p b l i c a o a f i r m a r q u e son u n r g a n o d e s t e ; p o r q u e los f u n c i o narios d e las j u n t a s no se encuentran
jerrquicamente
subordinados
a los funcionarios
administrativos,
ni reciben r d e n e s o indicaciones
d e stos, sino q u e tienen la m s c o m p l e t a i n d e p e n d e n c i a y a u t o n o m a p a r a resolver.
El r e p r e s e n t a n t e d e l g o b i e r n o en las j u n t a s n o d e p e n d e j e r r q u i c a m e n t e d e n i n g n f u n c i o n a r i o a d m i n i s t r a t i v o , p o r q u e si as f u e r a
se q u e b r a r a la l a b o r jurisdiccional q u e tiene e n c o m e n d a d a .
O t r a c o r r i e n t e c o n s i d e r a q u e las j u n t a s son v e r d a d e r o s

tribunales

c u y a l a b o r consiste e n a p l i c a r el d e r e c h o d e l t r a b a j o , y q u e t i e n e n
los mismos p o d e r e s q u e los tribunales o r d i n a r i o s p a r a la

consecu-

cin d e su f u n c i n .
S u situacin c o m o t r i b u n a l e s f u e f o r t a l e c i d a c o n la r e f o r m a a la
ley d e a m p a r o el 3 0 d e d i c i e m b r e d e 1935, e n la cual, c o n t r a los
l a u d o s d e la j u n t a , se instituy u n a m p a r o d i r e c t o d e n i c a inst a n c i a a n t e la s u p r e m a corte. A n t e s d e esa r e f o r m a , los l a u d o s d e
las j u n t a s e r a n e s t i m a d o s c o m o actos a d m i n i s t r a t i v o s , y p o r t a n t o ,
c o n t r a ellos c a b a el juicio d e a m p a r o d e d o b l e instancia.
A d e m s , las r e f o r m a s constitucionales d e 1962 a l t e r a r o n las f r a c ciones x x i y X X I I del a r t c u l o 123 d e la p r o p i a c a r t a m a g n a p a r a
s u p r i m i r el a p a r e n t e a r b i t r a j e potestativo, y t a m b i n el a p a r e n t e
c a r c t e r p o t e s t a t i v o p a r a c u m p l i r las resoluciones d e las j u n t a s .
En esta forma se ha tratado de equiparar
a las juntas con los tribunales,
o
sea,
establecer
que
la
naturaleza
de
las juntas es la de un
verdadero
tribunal.
J u a n M e n n d e z - P i d a l realiz u n a clasificacin d e los diferentes
sistemas q u e p u e d e n a d o p t a r los t r i b u n a l e s d e lo social, a s a b e r : a]
j u e c e s especializados d e n t r o del o r d e n j u d i c i a l e s t a t a l ; b] jurisdiccin s e p a r a d a del p o d e r j u d i c i a l ; c] jurisdicciones s e p a r a d a s e n la
i n s t a n c i a , p e r o u n i d a s e n la c a s a c i n ; d ] p a r a c o n o c e r slo d e los
conflictos individuales o t a m b i n d e los colectivos, o n i c a m e n t e de
estos l t i m o s , o d e stos, slo los d e ndole j u r d i c a ; e] d e a c u e r d o
" Rafael de Pina, Curso de derecho procesal del trabajo, Mxico, F-d. Bolas," Hctor
1952, pp.
211-212. Panorama
Fix-Zamudio,

de los derechos procesal del trabajo y

procesal burocrtico en el ordenamiento mexicano, en Revista Mexicana del


Trabajo, t. XII, nm. 2, Mxico, 191)5, p. 11.

JURISDICCIONALES

DEL

PRESIDENTE

175
con la n a t u r a l e z a y c u a n t a , a l g u n o s conflictos se s o m e t e n a la
jurisdiccin especial y los otros a la c o m n , o f] e n t r e g a r t o d o s a
la jurisdiccin c o m n . 1 0
D e la clasificacin q u e realiz M e n n d e z - P i d a l , p o d e m o s d e c i r q u e
e n M x i c o el sistema q u e se sigue respecto a los conflictos d e t r a b a j o es el s i g u i e n t e : c u a l q u i e r clase de c o n f l i c t o d e t r a b a j o es resuelto p o r las j u n t a s d e conciliacin y a r b i t r a j e , 1 1 q u e son t r i b u n a l e s
d e t r a b a j o ; es decir, existe u n a jurisdiccin especializada p a r a los
conflictos de t r a b a j o ; h a y , pues, e n M x i c o jurisdicciones s e p a r a d a s
e n las p r i m e r a s instancias, p e r o u n i d a s e n la casacin, ya q u e el
p o d e r j u d i c i a l f e d e r a l , al revisar las resoluciones d e las j u n t a s , est
llevando a c a b o u n a l a b o r d e casacin.
E n sntesis, las razones q u e e x p u s i m o s c o n relacin al t r i b u n a l
fiscal d e la f e d e r a c i n y al t r i b u n a l d e lo contencioso a d m i n i s t r a t i v o
p a r a e n c u a d r a r l o s d e n t r o del p o d e r judicial, les son a p l i c a b l e s a las
j u n t a s d e conciliacin y a r b i t r a j e , sin d e s c o n o c e r q u e los f u n c i o n a rios judiciales d e stas t i e n e n nexos estrechos con las a u t o r i d a d e s
a d m i n i s t r a t i v a s del t r a b a j o , lo q u e p u e d e m e n o s c a b a r la i n d e p e n d e n c i a c o n q u e d e b e n a c t u a r ; h a y q u e a d m i t i r , sin e m b a r g o , q u e
existe el intento, a n n o m a d u r o , p a r a q u e los f u n c i o n a r i o s d e las
j u n t a s t e n g a n u n c i e r t o e s t a t u t o j u r d i c o y g o c e n d e las m i s m a s g a rantas judiciales q u e los m a g i s t r a d o s d e los otros t r i b u n a l e s . 1 2
D ] E l t r i b u n a l f e d e r a l d e conciliacin y a r t b i t r a j e se i n t e g r a c o n
tres p e r s o n a s : u n a p o r los t r a b a j a d o r e s a l servicio del estado, o t r a
del g o b i e r n o f e d e r a l y u n a t e r c e r a q u e f u n g e c o m o p r e s i d e n t e , q u e
es d e s i g n a d o p o r los otros dos r e p r e s e n t a n t e s y q u e d e b e a c t u a r
como j u z g a d o r p r o f e s i o n a l . 1 3 Su c o m p e t e n c i a la establece el a r t c u l o
124 d e la ley f e d e r a l d e los t r a b a j a d o r e s a l servicio del e s t a d o d e
1963, es similar a la d e la j u n t a f e d e r a l d e conciliacin y a r b i t r a j e ,
10
Juan Menndez-Pidal, Derecho procesal social, Madrid, Ed. Revista de
Derecho Privado, 1950, p. 49.

" El articulo 000 de la LFT establece las facultades de las juntas federales
(le conciliacin y en su fraccin iv se dispone: "Actuar como juntas de
conciliacin y arbitraje para conocer y resolver los conflictos que tengan
por objeto el cobro de prestaciones cuyo monto no exceda del importe de
tres meses de salario." El articulo 010 establece las facultades de las juntas
especiales, y en su fraccin u se dispone: "Conocer y resolver los conflictos
i (lie se refiere el artculo 000, fraccin iv, que se susciten en el lugar en
que se encuentren instaladas."
" Jorge Carpizo, "La naturaleza jurdica de las juntas de conciliacin y
irbitraje en Mxico", en Boletn Mexicano de Derecho Comparado, nm. 15,
Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1972, pp. 390-399.
"Hctor Fix-Zamudio, Supremaca del ejecutivo...,
op. cit., p. 174.

170

FACULTADES JURISDICCIONALES

V SUS R E L A C I O N E S

CON E L P O D E R

JUDICIAL

y sus resoluciones se i m p u g n a n en a m p a r o directo en f o r m a parecida a la d e la citada j u n t a federal.


E n ningn precepto d e la m e n c i o n a d a ley se establece <|ue el tribunal sea d e justicia delegada, es decir, cjue dicte sus resoluciones
en n o m b r e d e a l g u n a a u t o r i d a d administrativa: jurdicamente n o
d e p e n d e d e ningn rgano administrativo, siendo un tribunal a u t n o m o de plena jurisdiccin.
E n la ley d e los t r a b a j a d o r e s al servicio del estado se establece, en
el segundo p r r a f o del artculo 123, q u e : "Los gastos q u e origine el
f u n c i o n a m i e n t o del tribunal sern cubiertos p o r el estado consignndose en el presupuesto d e la secretara d e h a c i e n d a y crdito
pblico." Se p u e d e y debe o p i n a r q u e el tribunal en cuestin debe
contar con presupuesto propio cjue m a n e j e libremente, y q u e n o
sea p a r t e d e n i n g u n a secretara de estado.
E] E n el v artculo 27 constitucional, al q u e ya hemos h e c h o referencia, e n c o n t r a m o s tres facultades jurisdiccionales del presidente de
la repblica:^)
a] Controversias por lmites d e terrenos comunales que se hallen
pendientes o q u e se susciten entre dos o m s ncleos d e poblacin.
E n estos casos, el presidente resuelve en p r i m e r a instancia, ya q u e :
" E l ejecutivo federal se avocar al conocimiento de dichas cuestiones y p r o p o n d r a los interesados la resolucin definitiva d e las
mismas. Si estuvieren conformes, la proposicin del ejecutivo tend r f u e r z a de resolucin definitiva y ser irrevocable; en caso contrario, la p a r t e o partes inconforines p o d r n reclamarla a n t e la sup r e m a corte d e justicia de la nacin, sin perjuicio de la ejecucin
i n m e d i a t a de la proposicin presidencial."
b] Resolver las solicitudes d e restitucin o dotacin de tierras o
aguas: "Los propietarios afectados con resoluciones dotatorias o restitutorias d e ejidos o aguas q u e se hubiesen dictado en f a v o r de los
pueblos, o cjue en lo f u t u r o se dictaren, n o t e n d r n n i n g n derecho,
ni recurso legal ordinario, ni p o d r n promover el juicio d e a m p a r o . "
c] El ltimo p r r a f o del citado artculo a la letra dice: " S e declaran revisables todos los contratos y concesiones hechos p o r los
gobiernos anteriores desde el a o de 1876, y q u e h a y a n trado por
consecuencia el a c a p a r a m i e n t o de tierras, aguas y riquezas naturales
ele la nacin por u n a sola persona o sociedad, y se f a c u l t a al ejecutivo de la unin p a r a declarlos nulos c u a n d o impliquen perjuicios
graves p a r a el inters pblico."
F] A h o r a debemos recapitular. E n el Manual <c organizacin
del
gobierno federal. 1969-1970, f o r m a n d o p a r t e del p o d e r ejecutivo enc o n t r a m o s al tribunal fiscal d e la federacin y al tribunal federal
d e conciliacin y a r b i t r a j e . D e n t r o del o r g a n i g r a m a de la secreta-

INDEPENDENCIA

DEL

PODER J U D I C I A L

FEDERAL

177
ra del t r a b a j o y previsin social se ubic a la j u n t a federal d e
conciliacin y a r b i t r a j e .
E n el Manual de organizacin del gobierno federal 1973, hay u n a
seccin d e n o m i n a d a tribunales administrativos d o n d e se incluye al
tribunal fiscal d e la federacin y al tribunal d e lo contencioso a d ministrativo del distrito federal, y o t r a seccin intitulada tribunales
laborales q u e c o m p r e n d e el tribunal federal de conciliacin y arbitraje y la j u n t a local d e conciliacin y a r b i t r a j e del distrito federal.
E n c o n t r a m o s d e n u e v a cuenta a la j u n t a federal de conciliacin y
a r b i t r a j e d e n t r o de la secretara del t r a b a j o y previsin social.
Nosotros ya hemos a s e n t a d o nuestro criterio y las razones q u e lo
sustentan: los tribunales administrativos el fiscal d e la federacin
y el d e lo contencioso administrativo del distrito federal as corno
los laborales -las j u n t a s federal y del distrito federal d e conciliacin y a r b i t r a j e y el tribunal federal d e conciliacin y a r b i t r a j e
tienen la misma n a t u r a l e z a q u e u n tribunal ordinario, n o d e p e n d e n
j e r r q u i c a m e n t e d e n i n g u n a a u t o r i d a d administrativa ni resuelven
controversias p o r delegacin, ya q u e son tribunales d e jurisdiccin
plena. Por las razones anteriores se p u e d e a f i r m a r que se e n c u e n t r a n
ubicados d e n t r o del p o d e r judicial.
E m p e r o , el p r o b l e m a q u e se presenta respecto a ellos es el d e su
independencia material f r e n t e al p o d e r ejecutivo, y cmo f u n c i o n a n
desde el aspecto jurdico y real las garantas judiciales q u e los j u e ces d e esos tribunales deben poseer.
Consideramos q u e no se ejerce funcin jurisdiccional al resolverse
un recurso administrativo, d a d o q u e en estos casos la administracin es juez y parte. P o r tanto, desde u n n g u l o estrictamente j u rdico las nicas facultades jurisdiccionales q u e posee el presidente
mexicano son las q u e tiene en materia a g r a r i a d e a c u e r d o con el ya
citado artculo 27.

2. LA I N D E P E N D E N C I A D E L P O D E R J U D I C I A L

FEDERAL

Ahora, p r e g u n t m o n o s : E s el p o d e r judicial federal independiente


del presidente de la r e p b l i c a ? Es decir, los tribunales federales
resuelven con objetividad e imparcialidad, sin importarles las presiones d e q u e p u e d e n ser objeto, los casos q u e se les p r e s e n t a n ? L a
anterior p r e g u n t a h a sido contestada d e diversas m a n e r a s :
J u a n Miguel d e M o r a a f i r m a q u e "el p o d e r judicial es t a n servil
tomo el legislativo" y que, " p o r lo q u e respecta al poder judicial su
dependencia es tan obsecuente como la del legislativo y c u a n d o al-

178

FACULTADES JURISDICCIONALES

SUS R E L A C I O N E S

CON

EL

PODER

JUDICIAL

g n h o m b r e h o n r a d o llega a u n p u e s t o e n el cual se niegue a obed e c e r las r d e n e s 'de a r r i b a ' d u r a m u y p o c o t i e m p o e n l". 1 4


P a b l o G o n z l e z C a s a n o v a despus d e a n a l i z a r en el p e r i o d o 19171960, las e j e c u t o r i a s d e la s u p r e m a c o r t e d e justicia e n q u e el p r e sidente a p a r e c e c o m o a u t o r i d a d responsable, concluy q u e " l a sup r e m a c o r t e d e justicia o b r a c o n cierta i n d e p e n d e n c i a respecto del
p o d e r e j e c u t i v o y constituye, e n ocasiones, u n f r e n o a los actos
d e l p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a o d e sus colaboradores. T i e n e c o m o
f u n c i n d e j a r q u e , en lo p a r t i c u l a r , ciertos actos y m e d i d a s del ejec u t i v o q u e d e n sujetos a juicio. Su f u n c i n poltica p r i n c i p a l es d a r
e s p e r a n z a , a los g r u p o s y personas q u e p u e d e n utilizar este recurso,
d e salvar e n lo p a r t i c u l a r sus intereses o d e r e c h o s . " 1 0
C a r i S c h w a r z h a r e a l i z a d o u n i n t e r e s a n t e e s t u d i o sobre la indep e n d e n c i a del p o d e r j u d i c i a l f e d e r a l m e x i c a n o , y c o m p a r a n d o este
a s p e c t o c o n el p o d e r judicial f e d e r a l n o r t e a m e r i c a n o , c o n c l u y e q u e :
"los t r i b u n a l e s f e d e r a l e s mexicanos, e s p e c i a l m e n t e e n el ejercicio d e
su jurisdiccin de amparo, n o estn t a n p a s i v a m e n t e o r i e n t a d o s f r e n te al p o d e r ejecutivo, c o m o n o r m a l m e n t e suele suponerse. E n alg u n a s r e a s d e p r o b l e m a s , son incluso m s activistas q u e sus equiv a l e n t e s en los Estados U n i d o s : lo q u e m s l l a m a la a t e n c i n aqu
es la a m p l i a revisibilidad d e las leyes fiscales f e d e r a l e s y estatales
y d e los fallos d e los t r i b u n a l e s militares." 1 0 El t r a b a j o d e S c h w a r z
est lleno d e aspectos i n t e r e s a n t e s ; 1 7 nosotros n i c a m e n t e transcribimos dos c u a d r o s q u e e l a b o r p o r q u e son m u y aleccionadores. 1 8

CUADRO I
e - ,

resueltos

179
mediante

fallos

Ganados (a)

Plenamente

Perdidos

(b)

Otras
decisiones (c)

Total

Suprema corte
Suprema'corte
de Mxico

164(46%)
^

132

132, 36
< %>

""

254 (5%)

70 (18%)
g ( u % )

360
454

(a) Esta columna indica el n m e r o de casos en los q u e el fallo de la


corte f u e contrario al gobierno. " G o b i e r n o " significa, aqu, gobiern o o autoridad estatal, federal o local, o u n particular q u e interviene en el juicio con el carcter de funcionario. T o d o s los juicios
de amparo, naturalmente, estn enderezados exclusivamente cu contra de actos del "gobierno".
(b) Casos decididos en favor del gobierno. Un caso es c o m p u t a d o como
"favorable" al gobierno si el acto q u e del mismo se reclama, prevalece parcialmente en relacin con la cuestin de fondo.
(c) "Otras decisiones" significa, en relacin con la corte norteamericana, los fallos dictados en todos aquellos casos que n o incluyen al
"gobierno" conforme a la definicin adoptada en el p u n t o (a)
como parte d e m a n d a d a ; es decir, se refiere a los casos e n t r e particulares. l'or lo q u e hace a la corte mexicana, "otras" se refiere a
los casos remitidos a otras Salas de la Corte o a tribunales inferiores
por falta de competencia y acciones administrativas similares.
El c u a d r o a n t e r i o r se b a s a e n datos del Semanario
judicial
de la
federacin q u e a b a r c a n u n lapso de t r e i n t a y tres meses e n los a o s
1964-1966 y 1968, y se c o m p a r a n c o n las resoluciones d e f i n i t i v a s
de la s u p r e m a corle d e justicia d e los E s t a d o s U n i d o s , d u r a n t e los
aos 1966-1968.

Juan Miguel de Mora, P f J 1 '


^
Vablo Gonzlez Casanova, o>. <-. Pli S i S e i i r : Z . S
i o n i s e especialmente las afirmaciones contenulas en las pp. 189, 1 9 1 0 7
Ibid., pp. 203 y 206-207.

207

'

GARANTAS JUDICIALES

,, (alios
Casos resueltos
metUa^"
clasificados segunlaj^_____

plenamente

Sala penal
(amparo)
S. corle norteamericana: casos penales, de
Itabeas corpus federales y penales de los
estados
<J8 (73.7%)
Sala administrativa (d)
31 (56%)
Tribunal pleno
39(37.5%)
(amparo)
S. corle norteamericana: autoridades administrativas federales (salvo NI.RIl),
48 (
estatales y locales
Sala civil mexicana
69 (40%)
(amparo)
S. corlc norteamericana: juicios civiles
ante tribunales estatales (litigios pri18(75%)
vados)
Sala laboral mexica34 (12-4%)
na (amparo)
S. corte norteamericana: casos ante la
junta nacional de
relaciones laborales
0

razonados

181

Los cuadros anteriores confirman que la suprema corte mexicana


posee cierta independencia frente al poder ejecutivo, pero, afirma- 11
mos, salvo los casos en que el ejecutivo est interesado politicamente en la resolucin.

3. l.AS GARANTAS JUDICIALES

35 (26.3%)
23 (42%)

O)
7

133
(55)
104

58 (55.8%)

124
76(61%)
171
101 (60%)

24
6 (25%)
80
45 (56%)

14
14(100%)

En un anlisis respecto a la independencia c imparcialidad de un


juzgador, necesario es referirse a sus garantas judiciales.
De acuerdo con el tratadista Hctor Fix-Zamudio, podemos decir
que las garantas judiciales son los instrumentos que se utilizan p a r a
lograr la independencia, autonoma, dignidad y eficacia de los tribunales, siendo estas principalmente cuatro: la designacin, la estabilidad, la remuneracin y la responsabilidad de los funcionarios
judiciales.1
Como bien dice Alsina, estas garantas no se establecen en inters de la persona del juez "sino p a r a asegurar la independencia de
sus funciones, de modo que a l corresponde en primer trmino respetarlas y hacerlas respetar". 2 0
En otras ocasiones hemos realizado el examen de las garantas judiciales en lo referente a los miembros de las juntas federal y locales de conciliacin y a r b i t r a j e 2 1 y al tribunal de lo contencioso administrativo del distrito federal; 22 en esta oportunidad lo realizaremos
en lo relativo a los ministros de la suprema corte de justicia de la
nacin, ya que de este anlisis pueden e m a n a r otras conclusiones
respecto al grado de independencia del poder judicial federal, especficamente de nuestro ms alto tribunal.

A] La designacin. Los ministros de la suprema corte de justicia


son,
de acuerdo con los artculos 09, fraccin xvm y 9(i, designados
9 ( 1.3%)
254 (56%)
jpor
el
presidente de la repblica y sometidos a la aprobacin de la
70(18%)
Toales:
132(36%)
cmara
de senadores o de la comisin permanente, en su caso.
S. corte mexicana
191 ('12%)
Se
ordena
la intervencin de la cmara de senadores con objeto
S. corte norteamericana
164 (46%)
los anos
r ^ e cuadro ^
f ^
aos
Unidos en los
{ )
" Hctor Fix-Zamudio, Organizacin de los tribunales administrativos, en
los casos
^ ^
fc^os
Revista del Tribunal fiscal de la Federacin, cuarto nmero extraordinario,
1964-66, l'J 0 8
l a s s e n t e n c i a s die1966-68.
, arntesis se refieren a i<">
^ r ( x u r . k,xco> I !)71, pp. 122-12.'!; y Hctor Fix-Zamudio, Funcin del poder judi/..irrrrados entre p<
_ . , . v a al conoce
/..., op. cit., i>. 30.
> casos
l a s a , a aUmumu " - icces de distrito
* lingo Alsina, Tintado terico prctico de derecho procesal civil y comerfu/, Buenos Aires, Ediar, 1957, t. it, pp. 272-273.
puestos coima i
scnaiau. SOS nter
"Jorge Carpizo, ta naturaleza jurdica..., op. cit., pp. 110-413.
^ r X
^ columna h o r ^ ^ ^ J * a " Jorge Carpizo, liases constitucionales..., op. cit., pp. 51-54.
de
autori
de la suprema corte mo
aparece i ^ ^ ' ^ ^ ^; X c ' p .l ,cnn co o , , t . u , i o n a l i d a d " de le,es,
(aliados por
l0S
" 50 cn"iV.icios de amparo
xicaiia en juic
j
^ ^ rcv,sloI1.
tambin cu gt
454
366

is"- -WS = s r j s

GARANTAS
182

F A C U L T A D E S J U R I S D I C C I O N A L E S Y SUS R E L A C I O N E S OON E L I-ODER

d e l o g r a r la a u t o n o m a d e los ministros; p a r a q u e n o d e b a n su n o m b r a m i e n t o e x c l u s i v a m e n t e al p o d e r e j e c u t i v o , sino q u e t a m b i n i n t e r v e n g a e n l el legislativo. N a v a N c g r e t c , refirindose a esta situacin, a u n q u e a d i f e r e n t e clase d e jueces, o p i n q u e lo a n t e r i o r h u b i e r a


sido s u f i c i e n t e g a r a n t a en u n pas c o m o F r a n c i a o N o r t e a m r i c a
d e c i m o s n o s o t r o s e n d o n d e el legislativo es u n efectivo p o d e r ; p e r o
e n M x i c o su intervencin resulta d e m e r o t r m i t e . 2 3 L a constitucin
original d e 1917 s e a l a b a q u e los ministros d e la s u p r e m a c o r t e
seran d e s i g n a d o s p o r el congreso d e la u n i n e n f u n c i o n e s d e colegio e l e c t o r a l , siendo los c a n d i d a t o s p r o p u e s t o s , u n o p o r c a d a leg i s l a t u r a local, e n la f o r m a q u e o r d e n a r a l a p r o p i a ley local. E m p e r o , este sistema se m o d i f i c y su r e f o r m a se p u b l i c e n el Diario
Oficial el 2 0 d e agosto d e 1920 p a r a c o n f i g u r a r el sistema q u e ten e m o s a c t u a l m e n t e y q u e est i n s p i r a d o e n el n o r t e a m e r i c a n o ; e n
ste h a d a d o b u e n r e s u l t a d o , p o r q u e el s e n a d o vigila r e a l m e n t e los
n o m b r a m i e n t o s , los cjue reciben la a t e n c i n d e la o p i n i n pblica, 2 4
p e r o e n M x i c o esas designaciones q u e d a n e n las m a n o s exclusivas
del p r e s i d e n t e . P o r ello se h a n p r o p u e s t o ciertas m o d a l i d a d e s a nuestro sistema:
a ] F i x - Z a m u d i o o p i n a q u e el sistema p o d r a m e j o r a r s e si el pres i d e n t e n o t u v i e r a las m a n o s a b s o l u t a m e n t e libres ya q u e est som e t i d o a c o m p r o m i s o s polticos n o fciles d e e l u d i r . P o r t a n t o , sera
posible q u e la designacin c o n t i n u a r a corno f a c u l t a d del presidente,
p e r o h a c i e n d o q u e ste escogiera d e t e r n a s q u e p o r t u r n o le present a r a n los colegios d e a b o g a d o s , los m i e m b r o s del p o d e r j u d i c i a l , y
las f a c u l t a d e s y escuelas d e d e r e c h o d e la r e p b l i c a . 2 0
b] Flores G a r c a p i e n s a q u e los jueces q u e e m p e z a r a n la c a r r e r a
j u d i c i a l d e b e r a n e n t r a r e n ella m e d i a n t e oposiciones y concursos.
P a r a los ministros d e l a s u p r e m a corte y los m a g i s t r a d o s del tribunal s u p e r i o r d e justicia del distrito f e d e r a l , u n j u r a d o calificador
p o d r a e x a m i n a r los m r i t o s d e los c a n d i d a t o s a esos cargos y f u n g i r
c o m o asesor del p r e s i d e n t e p a r a q u e ste realizara la designacin con
base e n u n a o p i n i n a u t o r i z a d a . 2 0
" Alfonso Nava Ncgretc, Derecho procesal administrativo,

JUDICIALES

JUDICIAL

Mxico, Ed. l'o-

21
rra,
1959, p.
318. Hughes, La suprema corte de los Estados Unidos, Mxico,
Charles
Evans
Fondo de Cultura Econmica, 1971, p. 43.
a
Hctor Fix-Zamudio, Valor actual del principio de la divisin de poderes y su consagracin en las constituciones de 1857 y 1917, en Boletn del
Instituto de Derecho Comparado de Mxico, ao xx, nms. 58-59, Mxico,
Universidad
Nacional Autnoma de Mxico, 19G7, p. 88.
M
Fernando l lores Garca, Implantacin de la carrera judicial en Mxico,
en Itcvista de la Facultad de Derecho de Mxico, l. x, nms., 37-38-39-40, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1900, p. 308.

183
c] A l c a l - Z a m o r a y Castillo o p i n a q u e se d e b e s u s t r a e r t o t a l m e n te el n o m b r a m i e n t o d e los f u n c i o n a r i o s judiciales a la i n j e r e n c i a
del
i n d e peej encdui teinvtoe,. 2 7y q u e se d e b e c r e a r u n a v e r d a d e r a c a r r e r a j u d i c i a l
E n el d e r e c h o c o n s t i t u c i o n a l d e A m r i c a L a t i n a , e s p e c i a l m e n t e e n
el d e V e n e z u e l a , P e r y C o l o m b i a , se h a v e n i d o i n s t i t u y e n d o la fig u r a del c o n s e j o d e justicia o d e la m a g i s t r a t u r a cjue se c o m p o n e
c o n r e p r e s e n t a n t e s del p o d e r j u d i c i a l c o n c a r c t e r m a y o r i t a r i o
y del legislativo y e j e c u t i v o , t e n i e n d o la f u n c i n d e i n t e r v e n i r e n
el n o m b r a m i e n t o y p r o m o c i n d e los jueces, d e d e c i d i r sobre los
traslados, d e resolver las q u e j a s q u e se p r e s e n t e n c o n t r a los p r o p i o s
j u e c e s y d e velar la o b s e r v a n c i a d e las g a r a n t a s judiciales. 2 8
E n M x i c o sera i n t e r e s a n t e realizar u n e s t u d i o sobre los a n t e c e d e n t e s d e q u i e n e s h a n sido d e s i g n a d o s ministros d e la s u p r e m a
corte d e justicia, p a r a p o d e r d e t e r m i n a r si son p r i n c i p a l m e n t e polticos, a c a d m i c o s o forenses, ya sea c o m o litigantes o c o m o j u z g a dores, y as llegar a establecer q u clase d e n o m b r a m i e n t o s realiz
c a d a p r e s i d e n t e a p a r t i r d e la r e f o r m a constitucional d e 1928. 2 0
15] La estabilidad.
C o n f o r m e al a r t c u l o 9 4 constitucional, los m i nistros d e la s u p r e m a c o r t e g o z a n d e l p r i n c i p i o d e e s t a b i l i d a d e n el
cargo, y a q u e son i n a m o v i b l e s ; es decir, n o p u e d e n ser p r i v a d o s
d e sus puestos a m e n o s q u e observen m a l a c o n d u c t a d e a c u e r d o c o n
el p r o c e d i m i e n t o q u e i n d i c a el a r t c u l o 111 o p r e v i o el juicio d e
responsabilidad.
E l c o n s t i t u y e n t e d e Q u e r t a r o t a m b i n se d e c i d i p o r el p r i n cipio d e la i n a m o v i l i d a d , c o n la siguiente c a r a c t e r s t i c a : c a d a u n o
de los ministros d e la c o r t e d u r a r a e n el c a r g o dos a o s ; los q u e
f u e r a n d e s i g n a d o s a l t e r m i n a r ese p r i m e r p e r o d o , d u r a r a n c u a t r o
aos, y a p a r t i r d e 1923 seran inamovibles. L a i n t e n c i n del constituyente f u e d e p u r a r esos c a r g o s ; h a c e r q u e r e a l m e n t e q u e d a r a n
en ellos los m e j o r e s e l e m e n t o s , a n t e s q u e a d q u i r i e r a n la i n a m o v i l i d a d .
E n 1934 se r e f o r m el c i t a d o a r t c u l o 9 4 p a r a establecer q u e los
ministros d e la s u p r e m a c o r t e d u r a r a n seis a o s e n . el c a r g o . E s t a
i reforma f u e u n salto h a c i a a t r s e n la i n d e p e n d e n c i a d e l p o d e r j u dicial f e d e r a l , y t o d a v a p e o r f u e p o r q u e se h a c a coincidir el c a r g o
de m i n i s t r o d e la s u p r e m a c o r t e c o n el p e r o d o del p r e s i d e n t e ; as,
Niccto Alcal-Zamora y Castillo, Proteccin jurisdiccional del particular
Irente al ejecutivo en Mxico, en Boletn Mexicano de Derecho Comparado,
nueva serie, ao ni, nm. 8, Mxico, 1970, p. 300.
" Hctor Fix-Zamudio, Funcin del poder judicial..., op. cit., p. 44.
20
La integracin de la suprema corte de justicia, de 1935 a 1974, se puede
consultar en Roderic Ai Cainp, Mexican political biographies 19)5-1975, Tucson,
Atizona, T h e University of Arizona Picss, 1970, pp. 345-358.

FACULTADES JURISDICCIONALES

184

SUS R E L A C I O N E S

OON E L

L-ODER

JUDICIAL

este l t i m o l o g r a b a s u b o r d i n a r t o t a l m e n t e al m x i m o t r i b u n a l . P o r
eso se h a a f i r m a d o q u e " C r d e n a s n o m b r ministros a p e r s o n a s d e
escasa p r e p a r a c i n j u r d i c a q u e a p r o b a b a n todos sus actos y a p o y a b a n todas sus decisiones polticas discutibles". 3 0
A f o r t u n a d a m e n t e , e n s e p t i e m b r e d e 1944 u n a n u e v a r e f o r m a al
a r t c u l o 9 4 regres al sistema d e la i n a m o v i l i d a d d e los ministros
d e n u e s t r o t r i b u n a l s u p r e m o , ya q u e a p e s a r d e los d e f e c t o s q u e
p u e d a t e n e r , el p r i n c i p i o d e i n a m o v i l i d a d es a todas luces y sin
d u d a , p r e f e r i b l e al d e n o m b r a m i e n t o s peridicos q u e a c a b a n con
la i n d e p e n d e n c i a y t r a n q u i l i d a d d e los i n t e g r a n t e s d e la c o r t e sup r e m a . 3 1 P a r a q u e el p r i n c i p i o d e i n a m o v i l i d a d f u n c i o n e b i e n , necesita d e a c e r t a d a s designaciones.
C | La remuneracin.
E s el p r o p i o a r t c u l o 9 4 el q u e establece q u e
la r e m u n e r a c i n d e los ministros d e la s u p r e m a corte n o p o d r ser
d i s m i n u i d a d u r a n t e su e n c a r g o .
El a r t c u l o 127 prescribe q u e : " E l p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a ,
los i n d i v i d u o s d e la s u p r e m a c o r t e d e justicia, los d i p u t a d o s y senadores y d e m s f u n c i o n a r i o s pblicos d e la f e d e r a c i n , d e n o m b r a m i e n t o p o p u l a r , r e c i b i r n u n a c o m p e n s a c i n p o r sus servicios q u e
ser d e t e r m i n a d a p o r la ley y p a g a d a p o r el tesoro f e d e r a l . Esta
c o m p e n s a c i n n o es r e n u n c i a b l e , y la ley q u e la a u m e n t e o dismin u y a n o p o d r t e n e r e f e c t o d u r a n t e el p e r i o d o e n q u e u n f u n c i o n a r i o
e j e r c e el c a r g o . "
L u e g o , c o n f o r m e al a r t c u l o 127, los ministros n o p o d r a n tener
n i n g n a u m e n t o e n sus r e m u n e r a c i o n e s p o r ser inamovibles. D i c h o
a r t c u l o p r o v i e n e d e la constitucin d e 1857, d e a c u e r d o con la
c u a l los ministros d e la s u p r e m a c o r t e e r a n electos p o p u l a r m e n t e y
d u r a b a n u n p e r i o d o d e t e r m i n a d o : e n esa ley f u n d a m e n t a l s se just i f i c a b a ese p r e c e p t o ; en la a c t u a l , n o . T o r n a n d o e n c u e n t a l a ratio
del a r t c u l o , a los ministros s se les h a i n c r e m e n t a d o la r e m u n e r a cin, la cual, c o m p a r a d a con la q u e reciben f u n c i o n a r i o s menores
d e p e n d i e n t e s del e j e c u t i v o o f u n c i o n a r i o s del sector p a r a e s t a t a l , no
es e l e v a d a .
D ] La responsabilidad.
L o s ministros d e la s u p r e m a c o r t e son
i n a m o v i b l e s a m e n o s q u e , c o m o ya d i j i m o s , observen m a l a conduct a d e a c u e r d o c o n el a r t c u l o 111 d e la ley f u n d a m e n t a l o previo
juicio d e r e s p o n s a b i l i d a d . El sexto p r r a f o del a r t c u l o 111 f u e int r o d u c i d o en la constitucin e n 1928, y a la letra d i c e : " E l presid e n t e d e la r e p b l i c a p o d r p e d i r a n t e la C m a r a d e d i p u t a d o s la
destitucin, p o r m a l a c o n d u c t a , d e c u a l q u i e r a d e los ministros de
30
31

Stcphcn Spencer Coodspeed, o]>. cit., p. 16!).


Vase Fernando Flores Garca, <>{>. cil., p. 360.

GARANTAS

JUDICIALES

185
la s u p r e m a c o r t e d e justicia d e la n a c i n , de los m a g i s t r a d o s d e circuito, d e los jueces d e distrito, de los m a g i s t r a d o s d e l t r i b u n a l s u p e rior d e justicia del distrito f e d e r a l y d e los jueces d e l o r d e n c o m n
del distrito f e d e r a l . E n estos casos, si la c m a r a d e d i p u t a d o s , prim e r o , y la d e senadores, despus, d e c l a r a n p o r m a y o r a a b s o l u t a
d e votos j u s t i f i c a d a la peticin, el f u n c i o n a r i o a c u s a d o q u e d a r p r i v a d o desde luego d e su puesto, i n d e p e n d i e n t e m e n t e d e la responsabilidad legal e n q u e h u b i e r a i n c u r r i d o , y se p r o c e d e r a n u e v a
designacin."
El s p t i m o p r r a f o f u e a d i c i o n a d o e n 1944: " E l p r e s i d e n t e ce la
r e p b l i c a , a n t e s d e p e d i r a las c m a r a s la destitucin d e a l g n f u n c i o n a r i o j u d i c i a l , o i r a ste, e n lo p r i v a d o , a e f e c t o d e p o d e r a p r e ciar e n c o n c i e n c i a la justificacin d e tal solicitud."
C o m o d a t o curioso p o d e m o s a p u n t a r q u e la i n t r o d u c c i n del sexto
p r r a f o del a r t c u l o 111 f u e s i m u l t n e a a la r e f o r m a q u e p u s o en
m a n o s del p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a el n o m b r a m i e n t o d e los ministros d e la s u p r e m a c o r t e y d e otros jueces, as c o m o la supresin del
m u n i c i p i o libre en el distrito f e d e r a l y e n los territorios federales.
El f u n d a m e n t o d e l sexto p r r a f o del a r t c u l o 111 lo e n c o n t r a m o s
en tres p r r a f o s d e la exposicin d e m o t i v o s q u e p r e s e n t el g e n e r a l
O b r e g n a n t e el c o n g r e s o : " E n c a m b i o , c u a n d o u n f u n c i o n a r i o
p b l i c o sabe q u e p u e d e ser d e s p o j a d o d e su e m p l e o si n o lo sirve
c o n h o n e s t i d a d y eficiencia y q u e p u e d e s u f r i r el castigo c o r r e s p o n d i e n t e , c o n s t i t u y e u n a g a r a n t a m a y o r q u e el m i s m o f u n c i o n a r i o q u e
sabe d e a n t e m a n o q u e n i a u n la voz p b l i c a d e sus m a l o s m a n e j o s
p u e d e d e t e r m i n a r su s e p a r a c i n del p u e s t o q u e d e s e m p e a .
E s t a l t i m a situacin es la q u e p r o p i a m e n t e h a i m p e r a d o respecto d e los j u e c e s b a j o la constitucin d e 1917, . o t i la g a r a n t a ilimit a d a d e la i n a m o v i l i d a d judicial.
L a s p r u e b a s efectivas q u e r e q u i e r e el juicio c o n s t i t u c i o n a l d e resp o n s a b i l i d a d -las c u a l e s e n m u y r a r a s ocasiones p o d r p r e s e n t a r s e
en c o n t r a d e los j u e c e s , h a n h e c h o d e la i n a m o v i l i d a d j u d i c i a l
u n a positiva i m p u n i d a d . "
D e 1928 a 1976, el p r e s i d e n t e de la r e p b l i c a solicit e n tres ocasiones la aplicacin del sexto p r r a f o d e l a r t c u l o 111: 3 2
a] El 2 d e d i c i e m b r e d e 1929, la d e s t i t u c i n del l i c e n c i a d o F i d e l
Ruiz, m a g i s t r a d o del t r i b u n a l s u p e r i o r d e l distrito del n o r t e d e B a j a
C a l i f o r n i a . El p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a a s e g u r q u e al respecto
haba o r d e n a d o u n a investigacin m i n u c i o s a y serena. A c o m p a u n
expediente, y la p r i m e r a comisin d e justicia d e la c m a r a d e d i p u 33
Luis Ral Gonzlez Prez colabor en la localizacin de la informacin
sobre
cional. los casos especficos que se mencionan sobre el artculo III constitu-

181)

FACULTADES JURISDICCIONALES

Y SUS R E L A C I O N E S

CX)N E L PODER

LABORES DE A U X I L I O

JUDICIAL

su c o n t r a en el t r i b u n a l s u p e r i o r d e justicia del distrito f e d e r a l y que


g r a n p a r t e e r a n f u n d a d a s , as c o m o q u e " l a opinin p b l i c a d e los
t r i b u n a l e s le es a d v e r s a a t r i b u y n d o l e f a l t a d e p r o b i d a d en el dese m p e o d e su c a r g o " .
Y r e s p e c t o al juez D a z se m a n i f e s t q u e los cargos s e a l a d o s en
su c o n t r a e r a n anlogos a los del caso del juez Brito F l o t a , sin hacerse n i n g u n a o t r a especificacin.
E n la c m a r a d e d i p u t a d o s , p o r u n a n i m i d a d d e 8 9 votos, se aprob el d i c t a m e n d e destitucin d e esos jueces.
E n este caso, M a n u e l M . M o r e n o d i o u n v o t o p a r t i c u l a r

para

p e d i r q u e se les o t o r g a r a a los a c u s a d o s la o p o r t u n i d a d d e i n f o r m a r
p o r escrito, en el t r m i n o d e s e t e n t a y dos h o r a s , lo q u e considerar a n c o n v e n i e n t e , proposicin q u e n o p r o s p e r , p e r o q u e es u n ante-

187

JUDICIAL

c e d e n t e del s p t i m o p r r a f o del a r t c u l o 111, m i s m o q u e se a g r e g e n 1944.

tados e n c o n t r , e n t r e o t r a s cosas: q u e el m e n c i o n a d o j u e z h a b a
realizado descuentos a los e m p l e a d o s d e su d e p e n d e n c i a , q u e p o sea u n a f o r t u n a n o c o r r e s p o n d i e n t e a sus r e m u n e r a c i o n e s ni a n t e c e d e n t e s e c o n m i c o s y cjue se h a b a p r e s e n t a d o c o m o p o s t o r e n
r e m a t e s judiciales d e negocios t r a m i t a d o s d e n t r o d e su jurisdiccin.
E n la c m a r a d e d i p u t a d o s , c o n dispensa d e t r m i t e s , sin discusin
y e n v o t a c i n e c o n m i c a , se a p r o b el d i c t a m e n p a r a d e s t i t u i r al
juez e n cuestin.
b] El 15 d e abril d e 1931, la destitucin- del licenciado I s m a e l
B c r m d e z , j u e z m e n o r d e la Villa d e S a n t i a g o , B a j a C a l i f o r n i a S u r ,
a q u i e n e n a c t a del t r i b u n a l s u p e r i o r d e justicia d e l distrito f e d e r a l ,
se le i m p u t a b a h a b e r s e p r e s e n t a d o en e s t a d o d e e m b r i a g u e z a su
o f i c i n a , i m p o n e r tratos a r b i t r a r i o s y h a b e r g u a r d a d o e n su casa h a b i tacin u n c o n t r a b a n d o d e c a j a s d e tequila. L a c m a r a d e d i p u t a d o s ,
sin discusin y p o r u n a n i m i d a d d e o c h e n t a y u n votos, a p r o b el
d i c t a m e n p a r a destituir al juez B e r m d e z .
c] E l 19 d e d i c i e m b r e d e 1932, la d e s t i t u c i n d e u n g r u p o d e j u e ces, los licenciados E d u a r d o G a r d u o S o t o , j u e z p r i m e r o d e distrito en P u e b l a ; Jess G u d i o Servn, j u e z d e distrito e n Z a c a t e c a s ;
A u g u s t o B r i t o F l o t a , j u e z p r i m e r o m e n o r d e la c i u d a d d e M x i c o ,
y L e o v i g i l d o D a z , juez sexto m e n o r d e la c i u d a d d e M x i c o . Se
a c o m p a c o n la solicitud u n e x p e d i e n t e . Al j u e z G a r d u o S o t o
se le i m p u t a b a " h a b e r d i c t a d o u n a s e n t e n c i a n o t o r i a m e n t e ilegal",
h a b e r p u e s t o su f i r m a e n u n a resolucin q u e n o f u e d i c t a d a p o r
l, y la existencia d e diversos e x p e d i e n t e s sobre responsabilidades
q u e se e n c o n t r a b a n e n la p r o c u r a d u r a g e n e r a l d e la r e p b l i c a .
D e l j u e z G u d i o Servn se d i j o q u e los h e c h o s q u e se le i m p u t a b a n q u e d a r o n c o m p r o b a d o s , p e r o n o se expres cules e r a n .
D e l juez Brito F l o t a se a f i r m q u e existan n u m e r o s a s q u e j a s en

AI. PODER

L a d o c t r i n a se h a e x p r e s a d o , y con t o d a razn, e n c o n t r a d e e s t e
p r o c e d i m i e n t o d e d e s t i t u c i n establecido p o r el a r t c u l o 111, 3 3 ya
q u e v u l n e r a la i n d e p e n d e n c i a del p o d e r j u d i c i a l y p o n e sobre su
c a b e z a la e s p a d a q u e p u e d e caer a v o l u n t a d del p r e s i d e n t e . Bien
c o n o c e m o s q u e el p o d e r legislativo n o se o p o n d r a la p e t i c i n p r e s i d e n c i a l : baste c o m o e j e m p l o la solicitud del 19 d e d i c i e m b r e d e
1932. Por t a n t o , d i c h o s p r r a f o s d e b e n d e s a p a r e c e r d e n u e s t r a constitucin, si q u e r e m o s r e f o r z a r la a u t o n o m a d e n u e s t r o p o d e r judicial.
Y n o h a y q u e p r e o c u p a r s e , p u e s los j u e c e s n o son intocables si
i n c u r r e n e n faltas. As, respecto al p o d e r j u d i c i a l f e d e r a l , a los m i nistros de la s u p r e m a c o r t e se les p u e d e seguir u n j u i c i o d e r e s p o n sabilidad artculo 108 c o n s t i t u c i o n a l , y d e a c u e r d o c o n la f r a c cin x x x clel a r t c u l o 12 d e la ley o r g n i c a del p o d e r j u d i c i a l d e la
f e d e r a c i n , la s u p r e m a c o r t e est f a c u l t a d a p a r a : " I m p o n e r c o r r e c ciones disciplinarias a los m a g i s t r a d o s d e c i r c u i t o y jueces d e distrito, e n los casos de f a l t a s graves e n el ejercicio d e sus f u n c i o n e s ; y
suspenderlos, e n sus m i s m a s f u n c i o n e s p a r a consignarlos al m i n i s t e r i o
pblico, si a p a r e c i e r e n indiciados e n la comisin de u n d e l i t o . "

4.

LAS

I.AHORES

DE

AUXILIO

AL

PODER

JUDICIAL

L a f r a c c i n XII del a r t c u l o 8 9 constitucional establece q u e el presid e n t e d e b e r " f a c i l i t a r al p o d e r j u d i c i a l los auxilios q u e necesite


p a r a el ejercicio e x p e d i t o d e sus f u n c i o n e s " ; d e b i n d o s e a c l a r a r cjue
la calificacin d e la n e c e s i d a d a cjue se refiere esta f r a c c i n est e n
m a n o s del jxider j u d i c i a l ya q u e si no, el [jresidente p o d r a negarse
a d a r d i c h o auxilio, h a c i e n d o n u g a t o r i a la obligacin q u e tiene d e
apoyarlo.34
S i n e m b a r g o , n o s i e m p r e el a u x i l i o q u e se p r e s t a es el n e c e s a r i o
y a d e c u a d o : " E l jrresidente d e la c o r t e [ A g a p i t o Pozo] se q u e j a f r a n c a m e n t e d e la f a l t a d e c o o p e r a c i n d e a l g u n o s g o b e r n a d o r e s d e los
estados y d e los c o m a n d a n t e s de las zonas militares, cuyo a u x i l i o
h a sido solicitado p o r los jueces d e distrito y la s u p r e m a c o r t e ,
p e r o h a n d e j a d o d e a c t u a r c o n rajjidez, c u a n d o lo h a c e n , c o n t r a
las invasiones d e los agraristas sobre las tierras posedas p o r los pe11
Eduardo Fallares, op. cit., j>. 7; y Nicelo Alcal-Zamora y Castillo, op. cit.,
|>. 295.
31

Jos Mara del Castillo Vclasco, op. cit., p. 182.

F A C U L T A D DE
FACULTADES JURISDICCIONALES

188

V SUS R E L A C I O N E S

CON EL. PODER

q u e o s p r o p i e t a r i o s individuales, (jue s u p u e s t a m e n t e estn p r o t e g i d o s p o r m a n d a m i e n t o s d e amparo. Dos jueces d e distrito, entrevist a d o s e n p o b l a c i o n e s a l e j a d a s del c e n t r o del pas, e x p r e s a r o n u n
s e n t i m i e n t o similar m u c h o m s intenso. P o r o t r a p a r t e , u n a serie
d e casos d e la p r o p i a sala a d m i n i s t r a t i v a i n d i c a n q u e el a g e n t e del
m i n i s t e r i o p b l i c o f e d e r a l c o o p e r a , en a l g u n a m e d i d a , e j e r c i t a n d o
la a c c i n p e n a l e n c o n t r a d e las a u t o r i d a d e s responsables y d e los
e j i d o s t e r c e r o p e r j u d i c a d o s q u e se n i e g a n a a c a t a r las e j e c u t o r i a s
d e amparo."

5.

LA

35

FACULTAD

Di:

INDULTO

JUDICIAL

INDULTO

L a f r a c c i n x i v del a r t c u l o 8 9 constitucional o t o r g a al p r e s i d e n t e la
f a c u l t a d d e i n d u l t a r : " C o n c e d e r , c o n f o r m e a las leyes, indultos a
los reos s e n t e n c i a d o s p o r delitos d e c o m p e t e n c i a d e los t r i b u n a l e s
f e d e r a l e s y a los sentenciados p o r delitos del o r d e n c o m n , e n el
distrito federal."
L a c o n s t i t u c i n d e 1824 a t r i b u y la f a c u l t a d d e i n d u l t o al legislativo, a pesar d e a u t o r i z a d a s opiniones e n f a v o r d e otorgrselo al
ejecutivo.3"
E n el constituyente d e 1856-57 t a m b i n se quiso d a r esta f a c u l t a d al
legislativo, h a b i e n d o t r i u n f a d o p o r estrecho m a r g e n d e votos la cor r i e n t e a f a v o r del e j e c u t i v o .
T e n a R a m r e z d e f i n e el i n d u l t o c o m o " l a remisin q u e h a c e el
e j e c u t i v o d e u n a p e n a i m p u e s t a en sentencia i r r e v o c a b l e " , 3 7 y afirm a q u e el e j e c u t i v o n o i n t e r f i e r e en la a c t i v i d a d jurisdiccional d a d o
q u e sta t e r m i n con l a sentencia irrevocable, y lo q u e h a c e el ejec u t i v o es la dispensa d e la ejecucin d e la sentencia, cosa q u e cae
d e n t r o d e su c o m p e t e n c i a .
El i n d u l t o n o es un a c t o d e gracia o u n a c t o p e r s o n a l del presi-

189

El m e n c i o n a d o c d i g o p e n a l c o n t e m p l a dos hiptesis p a r a la c o n cesin del i n d u l t o :


i] el necesario, c u a n d o a p a r e z c a c o n f o r m e al a r t c u l o 9 6
el c o n d e n a d o es i n o c e n t e y

iij el discrecional,
q u e se p u e d e c o n c e d e r al r e o q u e h a y a p r e s t a d o i m p o r t a n t e s servicios a la nacin, t r a t n d o s e d e delitos del o r d e n
c o m n , o al reo p o r delitos polticos. 3 8
M i e n t r a s el i n d u l t o es f a c u l t a d d e l presidente, se o t o r g a a p e r s o n a
d e t e r m i n a d a y n o p u e d e concederse sino respecto a la sancin d a d a
e n s e n t e n c i a irrevocable, la a m n i s t a es f a c u l t a d del legislativo, f a v o rece a t o d a s aquellas p e r s o n a s q u e estn en el s u p u e s t o s e a l a d o polla ley, y se p u e d e o t o r g a r en relacin a quienes estn o n o p r o c e sados, y sin i m p o r t a r , e n el caso d e los procesados, si h a y o n o
sentencia.
P u e d e la p e r s o n a f a v o r e c i d a r e c h a z a r el i n d u l t o ? N o p u e d e h a cerlo, p o r q u e el i n d u l t o es u n a institucin p b l i c a . L o a n t e r i o r f u e
c l a r a m e n t e e x p u e s t o e n N o r t e a m r i c a p o r el j u e z H o l m e s a n o m b r e
de la c o r t e e n el caso d e Perovich, a r g u m e n t o con el c u a l estamos d e a c u e r d o . H o l m e s m a n i f e s t : " U n i n d u l t o , e n nuestros das,
no es u n a c t o d e g r a c i a p r i v a d o r e a l i z a d o p o r u n i n d i v i d u o q u e
e v e n t u a l m e n t e tiene el p o d e r . Es u n a p a r t e del e s q u e m a constitucional. C u a n d o se le o t o r g a constituye u n a d e t e r m i n a c i n d e la a u t o r i d a d final d e que. ser i n e j o r p a r a el b i e n e s t a r p b l i c o infligir u n a
p e n a m e n o r q u e la q u e f i j a el f a l l o . . . " 3 "
P u e d e el i n d u l t o ser absoluto o p u e d e c o n m u t a r la p e n a p o r
u n a m e n o r ? El i n d u l t o e n M x i c o n o as e n otros pases e n virtud d e la r e d a c c i n d e los artculos 9 6 y 97 del m e n c i o n a d o c d i g o
penal, tiene q u e ser d e c a r c t e r absoluto, n o a d m i t i n d o s e q u e p u e d a
ser p a r c i a l .
El a r t c u l o 112 d e la constitucin indica q u e n o p r o c e d e la c o n cesin del i n d u l t o r e s p e c t o a sentencias d e responsabilidad p o r d e litos oficiales.

d e n t e , sino q u e f o r m a p a r t e del sistema c o n s t i t u c i o n a l : es u n instrum e n t o e x t r a o r d i n a r i o p o r m e d i o del cual la sociedad es m e j o r servida con la concesin d e ste, el cual se d e b e o t o r g a r c o n f o r m e a
lo q u e m a r c a la ley; e n este caso, el c d i g o p e n a l p a r a el distrito
y territorios federales, d e aplicacin en t o d a la r e p b l i c a e n lo refer e n t e a los delitos p a r a los cuales los t r i b u n a l e s federales son competentes.
15
Cari S c h v v a i z , o>. cil., pp. 183-I8G.
3
" Clnicas del acia constitutiva de la federacin, of>. cil., p. -175.
" F e l i p e Tena Ramrez, Derecho constitucional ., of>. Cil., p. 407.

que

Lwarii S. Convin, op. cit., p. 173.

DESIGNACIN

XVI

FACULTADES

METACONSTITUCIONALES

DE SU SUCESOR

191

les informe lo que desea y m a n d a el seor presidente, p a r a que tales


rganos p r o c e d a n obedeciendo. L a tarea de dirigir a p a r e n t e m e n t e
al instituto poltico se convierte as en la de u n correveidile. .

DEL

PRESIDENTE

El jefe real del PRI es el presidente de la repblica, y nadie lo


discute o d u d a . M a n u e l Bartlett, funcionario pblico, escribi en u n a
revista oficial, y no f u e desmentido, que el {presidente mexicano es
un lder partidista, y tjue es la fuerza del partido la que otorga al
ejecutivo el apoyo indispensable p a r a efectuar su labor [progresista
de modernizacin y transformacin estructural. 7

1. JEFATURA REAL DEL PRI


U n a pieza clave del sistema poltico mexicano es la existencia de
u n p a r t i d o poltico s e m i o f i c i a l denominado Partido Revolucionario
Institucional ( P R I ) o r g a n i z a d o por sectores: el campesino, el obrero
y el popular.
Se h a a f i r m a d o que el poder ejecutivo est basado en la organizacin del partido, en la disciplina de partido y en el liderazgo del
partido, 1 y q u e el multipartidismo en Latinoamrica generalmente
h a sido aparente, puesto que h a escondido la dictadura d e u n solo
partido, lo que ha c o n t r i b u i d o a la concentracin de poderes en favor del ejecutivo. 2 Estas afirmaciones son en parte aplicables a Mxico.
El PRI, partido semioficial o completamente preponderante, ha
sufrido un proceso interior de centralizacin, habindose concentrad o los poderes en el comit ejecutivo nacional y, dentro d e ste, en
el presidente del mismo, 3 quien realmente es n o m b r a d o y removido
por el presidente de la repblica. 4 ste designa tambin a los dirigentes de los sectores que integran el p a r t i d o / ' salvo al lder de la
CTM (confederacin de trabajadores mexicanos).
Esta situacin la describe M a n u e l M o r e n o Snchez, quien ocup
importantes posiciones polticas, en la f o r m a siguiente: " D e una
m a n e r a similar a como el presidente de la repblica dicta acuerdos
a los secretarios d e su gabinete o a los directores de los organismos o
empresas descentralizadas, con independencia a sus consejos de administracin o sus comits directivos, el dirigente a p a r e n t e del instituto poltico, ahora denominado PRI, recibe rdenes presidenciales
y las realiza haciendo intervenir mecnica y pasivamente, a los rganos que lo constituyen conforme a los estatutos. Basta con que

El hecho de ser el jefe real del PRI, otorga al presidente u n a serie


de facultades situadas ms all del m a r c o constitucional, c o m o son,
tal y como ya lo hemos asentado, la designacin de su sucesor, el
nombramiento de los gobernadores, los senadores, de la mayora de
los diputados, de los principales presidentes municipales; por ser el
PRI u n p a r t i d o p r e d o m i n a n t e y semioficial integrado por sectores,
le d a al presidente control sobre las principales organizaciones obreras, campesinas, profesionales y de diversa ndole populares, en la
jerga del propio partido que representan, c u a n d o menos hasta
ahora, las organizaciones ms fuertes de Mxico.
L o anterior se confirma con la comunicacin que la I X asamblea
ordinaria del PRI decidi enviar a Jos Lpez Portillo, y en la cual
la asamblea le manifiesta q u e reconoce "en usted presidente de los
mexicanos, investido con la suprema a u t o r i d a d ejecutiva constitucional por el voto popular, al gua superior, ideolgico y (poltico del
partido". 7 "

2.

DESIGNACIN

DE

SU

SUCESOR

El problema de la sucesin presidencial se h a discutido

mucho:

" Manuel Moreno Snchez, op. cit., j>. 52.


7

Manuel Bartlett, op. cit., p. 20; y Luis M. I'arfas, op. cit., p. 101, quien
lia ocupado importantes cargos pblicos, en forma interesante para la preJoseph LaPalombara, op. cit., j>. 225.
- Salvador Valencia Carmona, El poder ejecutivo latinoamericano, tesis nsin de las facultades mctaconstitucionales del presidente, afirma que: "en
jMfxico todas las decisiones importantes [respecto al poder legislativo] las
doctoral,
Mxico, 1970, p. 126.
loma el presidente de la gran comisin, que si bien es electo por sus colegas,
n
Manuel Moreno Snchez, op. cit., p. 58.
* Jorge Carpizo, Mxico, poder ejecutivo: 950-1975, op. cit., p. 86. Al jiene siempre el respaldo previo de la confianza personal con el jefe del
resjject, vase Lorenzo Meyer, El estado mexicano contemporneo, en Lec- jecutivo. La mayora siempre vota por el que sabe o intuye, cuenta con la
del ejecutivo,
pues se piensa que as cada uno tiene ms esperanzas
turas de Jiolitica mexicana, Mxico, El Colegio de Mxico, 1977, pj>. 32-33.
leimpata
supervivencia
poltica."
c
' Excetsior, 13 de agosto de 1978.
Juan Miguel de Mora, op. cit., p. 22.
1

[190]

|92

FACULTADES METACONSTITUCIONALES

DEL

PRESIDENTE

q u i n escoge al c a n d i d a t o del PIU a la p r e s i d e n c i a , el q u e con t o d a


s e g u r i d a d llegar a o c u p a r la p r i m e r a m a g i s t r a t u r a del pas?
S a l c e d a m a n i f i e s t a q u e el c a n d i d a t o es seleccionado p o r el v o t o
e s p e c i a l m e n t e valioso del p r e s i d e n t e e n f u n c i o n e s y, a su a l r e d e d o r ,
por votos c u y o v a l o r d e p e n d e d e su situacin poltica i n d i v i d u a l : los
d e los secretarios d e estado, los ex presidentes, los lderes del congreso f e d e r a l , los g o b e r n a d o r e s d e los estados y los m s i m p o r t a n tes generales del e j r c i t o y lderes d e las organizaciones o b r e r a s y
8

campesinas.
I l a n s e n o p i n a q u e el p r e s i d e n t e es escogido p o r u n a s c u a n t a s
p e r s o n a s y e n l t i m a i n s t a n c i a p o r el p r e s i d e n t e saliente. E n t r e
las p e r s o n a s a quienes se c o n s u l t a , estaran u n o s c u a n t o s represent a n t e s d e los intereses c r e a d o s y, a veces, los dirigentes d e los sectores
del P R I .
E n el t r a n s c u r s o del t i e m p o reseado, el p r e s i d e n t e h a i d o cons o l i d a n d o su d o m i n i o sobre los sectores del PRI, lo q u e h a p e r m i t i d o
q u e las tres l t i m a s sucesiones: l a d e G u s t a v o D a z O r d a z , Luis
E c h e v e r r a y J o s L p e z Portillo h a y a n sido suaves y sin m u e s t r a s
d e c o n f l i c t o d e n t r o del P R I .
L a r n b e r t a f i r m a q u e el p r e s i d e n t e es escogido p o r su predecesor,
d e s p u s d e h a b e r i n t e r c a m b i a d o opiniones con los m i e m b r o s influyentes del PRI; p e r o el a r b i t r i o del p r e s i d e n t e est d e h e c h o l i m i t a d o
p o r la n e c e s i d a d d e g u a r d a r u n equilibrio e n t r e las dos g r a n d e s
t e n d e n c i a s q u e se e n c u e n t r a n e n el p a r t i d o : la d e i z q u i e r d a o card e n i s t a , y la d e d e r e c h a o alernanista. 1 0
O c t a v i o P a z seala q u e el p r e s i d e n t e tiene la a t r i b u c i n indisput a d a d e d e s i g n a r a su sucesor, p e r o d e b e a n t e s c o n s u l t a r con los
e x presidentes y con los g r a n d e s j e r a r c a s q u i e n e s tienen d e r e c h o de
veto, p r i n c i p a l m e n t e los p r i m e r o s , respecto al c a n d i d a t o d e l presi" Alberto G. Salceda, op. cit., p. 48.
" Roger 1)., Hanscn, La poltica del desarrollo mexicano, Mxico, Siglo XXI,
1971,
pp. 140-147
y 293.
" Jacques
Larnbert,
op. cit., p. 532. Un relato sobre dichas - consultas se
encuentra en Daniel Coso Villegas, La sucesin presidencial, op. cit., p. 15.
" . . . L o importante del relato, son, sin embargo, las 'consultas' que hizo el
presidente Rui/. Cortincs. ste le pregunta al presidente del PRI, el general
Agustn Olachca, quines sonaban como aspirantes a succderlo. Olachca le
dice los nombres, y Ruiz Cortincs va comentndolos. Angel Carbajal: '...se
es paisano nuestro, lo queremos mucho. Lo conocemos mucho. No lo vamos
a analizar porque lo conocemos mucho'. Gilberto Flores Muoz: |Ay carayl
Gallo do espoln muy duro. Muy amigo, muy trabajador'. F.l mdico Ignacio
Morones Prieto: 'jAhI, honesto como Jurez; como Jurez, austero, como
Jurez patriota!; jcomo Jurez, s seor!". Ernesto Uruchurtii: 'iqu buen
presidente sera los primeros dieciocho aos!' Y nada ms, dice Olachca. Sin

DESIGNACIN

DE SU SUCESOR

193

d e n t e , ya pie ste 110 d e b e p r o v o c a r la oposicin d e las m e n c i o n a das personas."


P a r a S t e p h e n S p e n c e r Gooclspeed, desde 1920 c o m e n z la cost u m b r e , e n el g o b i e r n o y e n el PRI, d e q u e el p r e s i d e n t e escogiera a
su sucesor; esa c o s t u m b r e h a t e n i d o dos consecuencias p r i n c i p a l e s :
a] el p r e s i d e n t e va i n s t r u y e n d o a su sucesor y p u e d e c o n f i a r e n su
lealtad y b ] el sucesor c o n t r a e u n a d e u d a de g r a t i t u d c o n su a n tecesor.'2
D a n i e l Coso Villegas escribe q u e los m e x i c a n o s c o i n c i d e n e n
tpie es el p r e s i d e n t e saliente q u i e n escoge a su sucesor, y es en los
motivos d e la seleccin e n d o n d e discrepan. A l g u n o s p i e n s a n q u e
se c o n s u l t a con los ex presidentes, sin e m b a r g o , los ex p r e s i d e n t e s
d e s m i n t i e r o n p b l i c a m e n t e en s e p t i e m b r e d e 1969 tal a s e v e r a c i n . 1 3
El g e n e r a l C r d e n a s escribi q u e D a z O r d a z le avis sobre su
sucesor, a travs d e u n f u n c i o n a r i o . C r d e n a s a n o t el siguiente
c o m e n t a r i o : " L o s m i s m o s p r o c e d i m i e n t o s h a n seguido los p r e s i d e n tes a n t e r i o r e s : p a r t i c i p a r l o c u a n d o ya h a n t o m a d o la resolucin sobre
su sucesor." 1 4
G i l b e r t o Flores M u o z f u e u n o d e los p r e c a n d i d a t o s ins f u e r t e s
p a r a s u c e d e r a A d o l f o R u i z Cortines, y vivi d e cerca t o d o el p r o ceso d e l " d e s t a p a m i e n t o " d e L p e z M a t e o s . S o b r e d i c h o proceso a o s
despus d e c l a r cjue: "E11 su t i e m p o n o h u b o m s p o n t f i c e q u e l
[Ruiz C o r t i n c s ] ni m s iglesia q u e la suya. O f i c i a solas y resolvi
a solas. E n d e f i n i t i v a n a d i e s u p o p o r q u f u e el licenciado A d o l f o
Lpez M a t e o s , c o m o e n d e1 5f i n i t i v a n a d i e supo p o r q u n o f u e el
doctor M o r o n e s P r i e t o . . . "
Alfonso C o r o n a del Rosal, p r e s i d e n t e del PRI d e 1959 a 1964 y
uno d e los p r e c a n d i d a t o s f u e r t e s p a r a s u c e d e r a G u s t a v o D a z O r daz, d e c l a r q u e : " E l p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a escoge, r e c o m i e n d a
y a p o y a a su sucesor e n el proceso electoral i n t e r n o d e n u e s t r o
partido. . . E11 M x i c o , es y a s a b i d o p o r todos n o es u n s e c r e t o ,
inquietarse, el presidente le pregunta si 110 se habla tambin de Lpez
Mateos, y Olachca contesta: 'Est muy tierno, seor presidente'. Ruiz Cortitics le dice que de todas maneras investigue si como se dice es protestante. Al ver que el elogio presidencial, no por disparatado menos' encendido, caa en Morones Prieto, puesto que lo comparaba con el hroe mximo
ilc toda la historia nacional, Olachca entendi que se era el escogido. En
una segunda entrevista, quiso informarle al presidente del resultado de la
investigacin sobre Lpez Mateos, pero al pronunciar este nombre, el presidente lo interrumpi para decir: 'Ya 110 siga, general. l'.se es!"'
11
Octavio Paz, op. cit., p. 53.
" Stephen Spencer Goodspeed, op. cit., p. 100.
"Daniel Coso Villegas, El sistema...,
op. cit., pp. 60-01.
"Daniel Coso Villegas, La sucesin...,
op. cit-, pp. 10, 15-17.
" Excelsior, 14 de mayo de 1975.

194

F A C U L T A D METAOONST1TUCIONALES

DEL

I*RESIDENTE

q u e el p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a o r i e n t a , e n c a m i n a a las f u e r z a s
o r g a n i z a d a s d e su p a r t i d o en la l t i m a e t a p a p a r a elegir al c a n d i d a t o
p r e s i d e n c i a l . . . E n M x i c o h a sido y es necesario p a r a m a n t e n e r la
u n i d a d y la trayectoria r e v o l u c i o n a r i a del pas b a s e d e n u e s t r o
desarrollo con justicia social, q u e el p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a
c o n c e n t r e t o d o el p o d e r poltico desde el m o m e n t o e n q u e r i n d e su
p r o t e s t a h a s t a el l t i m o m i n u t o d e su m a n d a t o , con las f a c u l t a d e s y
limitaciones q u e en lo j u r d i c o y en lq, ideolgico le i m p o n e la const i t u c i n ; y c o n su a u t o r i d a d m o r a l y poltica, escoge, r e c o m i e n d a y
a p o y a a su sucesor e n el proceso electoral i n t e r n o d e n u e s t r o p a r tido." 10
As, es claro q u e el p r e s i d e n t e saliente escoge a su sucesor, y
tiene p a r a ello u n m a r g e n d e libertad m u y a m p l i o ; q u i z su n i c a
limitacin sea q u e el " e s c o g i d o " n o vaya a ser f u e r t e m e n t e r e c h a z a d o
p o r a m p l i o s sectores del pas, lo q u e en r e a l i d a d es difcil, o q u e ,
c o m o se h a expresado; c o m e t a u n " d i s p a r a t e g a r r a f a l " . 1 7 P o r t a n t o ,
s u d i s c r e c i o n a l i d a d e s casi absoluta.
P e r o u n a vez q u e el presidente h a t o m a d o su decisin s t a es irreversible, incluso si a los pocos das se a r r e p i e n t e d e h a b e r l a t o m a d o
e n ese sentido. U n periodista public u n i n t e r e s a n t e r e p o r t a j e que
d e m u e s t r a q u e D a z O r d a z , e n los p r i m e r o s d a s d e e n e r o d e

1970,

p e n s e n d a r m a r c h a a t r s en la p r e c a n d i d a t u r a presidencial d e Echev e r r a ; e m p e r o , el d a 5 d e ese mes y a o desisti d e ese propsito, y


Echeverra fue

registrado

c o m o c a n d i d a t o del

PRI.

Y damos

por

ciertos esos d a t o s p o r q u e n o f u e r o n d e s m e n t i d o s p o r E c h e v e r r a , y
slo p u d i e r o n ser p r o p o r c i o n a d o s al periodista p o r el p r o p i o Daz
O r d a z o p o r el e n t o n c e s p r e s i d e n t e d e l PRI, A l f o n s o M a r t n e z

Do-

mnguez.18
10
17

Excelsior, 12 de septiembre de 1975.


Daniel Coso Villegas, Compuerta, en l'lural, Mxico, dic. 1975, p. 51.
" Joaqun Lpez Driga, El rompimiento, en Siempre!, nm. 1202, Mxico, 31 de agosto de 1977, pp. 14-15: "Termin 1909 y el l v de enero don
Gustavo [Daz Ordaz] llam por la red a don Alfonso [Martnez Domnguez].
"Acuartlese con su gente de confianza en la oficina. No salga, no se
deje ver, no hable con nadie. Gurdese portpie algo muy imprtame va a pasar.
"Alarmado no s (pi le envidian a la vida de un poltico sigui las
instrucciones y se encerr cu su oficina. La gente de don Alfonso comenz
a cavilar, no tena otra cosa (pie hacer, hasta que se lleg a una conclusin:
van a enfermar al candidato y poner a otro. Quedan an cuatro das para
el registro de candidatos que, de acuerdo con la ley electoral debe ser seis
meses anlcs de las elecciones. Algo grave, muy grave se avecina... Esa posibilidad no sali de aquellas cuatro paredes. Don Gustavo haba sido muy claro
en sus instrucciones. Pero a medida que se acercaba el da 5, ms seguros

DESIGNACIN

DE SU S U C E S O R

] 95

L a aseveracin d e q u e el p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a escoge librem e n t e a su sucesor, sin necesidad d e c o n s u l t a r a n a d i e , se c o m p r u e b a c o n la l t i m a sucesin q u e vivi el p a s : la c a n d i d a t u r a d e


J o s L p e z Portillo. S o b r e esta l t i m a sucesin, D a n i e l C o s o Villegas, realiza u n a sntesis: " L a f o r m a c o m o h a m a n e j a d o la suya [la
sucesin] el p r e s i d e n t e E c h e v e r r a lo c o n f i r m a y a u n p u e d e llegarse
a d e c i r q u e j a m s u n p r e s i d e n t e del M x i c o r e v o l u c i o n a r i o se h a p e r m i t i d o el l u j o de a l a r d e a r i n n e c e s a r i a m e n t e d e q u e su p o d e r c a r e c e
d e t o d o c o n t r a p e s o . P r i m e r o , h a b l a sin a p r e m i o a l g u n o del problem a d e la sucesin p r e s i d e n c i a l ; d e s p u s c o m i e n z a a h a c e r r e t r a t o s
h a b l a d o s del sucesor ideal, q u e sugieren q u e se est p i n t a n d o a s
m i s m o , d e m o d o q u e p o r u n m o m e n t o se cree q u e b u s c a la reelecc i n ; m s t a r d e lanza siete n o m b r e s d e a s p i r a n t e s viables y p i d e q u e
la o p i n i n p b l i c a los 'analice', a s a b i e n d a s d e q u e n o hay, n i p u e d e
h a b e r elementos d e j u i c i o q u e o r i e n t e n a la o p i n i n p b l i c a y n i siq u i e r a a los ' m i l i t a n t e s ' polticos; v i n o en seguida la idea d e q u e la
seleccin deba p o s p o n e r s e a u n p l a n de g o b i e r n o , q u e el p a r t i d o
discutiera y a p r o b a r a ; al r a t o le sopla al g o b e r n a d o r d e N a y a r i t la
idea d e q u e los s u s p i r a n t e s se e n f r e n t e n a l p l a n , y al p o c o t i e m p o
l m i s m o p a t r o c i n a p b l i c a m e n t e esa idea. Se lanza e n t o n c e s a u n
p r o l o n g a d o viaje, q u e l m i s m o l l a m a ' t r i c o n t i n e n t a l ' , p a r a d e m o s t r a r q u e n a d i e se a t r e v e a a p r o v e c h a r s e d e la ausencia, a n t e s bien,
q u e los t a p a d o s y sus respectivos p a r t i d a r i o s p e r m a n e c e n e x p e c t a n tes, a g u a r d a n d o su regreso con la e s p e r a n z a d e or e n t o n c e s la p a l a b r a
c o n s a g r a t o r i a . E n fin, t r a s d e calificar con e v i d e n t e y b u s c a d a exageracin, q u e el p l a n es el m e j o r q u e M x i c o h a t e n i d o e n t o d a su
historia, sin vacilacin y sin e s c r p u l o a l g u n o lo e c h a p o r la b o r d a
y lanza a d o n J o s sin d e c i r a g u a va, i g u a l a los rivales q u e l m i s m o
le h a b a c r e a d o , q u e a sus respectivos p a r t i d a r i o s y dirigentes polticos, p a r a 110 m e n c i o n a r a la p o b r e o p i n i n p b l i c a , a q u i e n 110 le
q u e d a ya siquiera el r e c u r s o d e s o r p r e n d e r s e , segn d i c e O c t a v i o
Paz. A p e s a r d e estos alardes, d e estos a u t n t i c o s desafos, n a d i e h a
dicho u n a p a l a b r a , 110 ya d e d e s a p r o b a c i n , p e r o ni s i q u i e r a d e tibia
i n c o n f o r m i d a d . Antes bien, h a n d e c l a r a d o q u e son disciplinados, q u e
estaban.
El 5 del
de PRI.
enero, una nueva llamada del presidente de la repblica
al
presidente
Vuelva usted a sus actividades normales, don Alfonso.
Ese
mismo da, don Luis [Echeverra] era registrado candidato y la campaa segua.
Qu pas del
al 5 de enero de 1970...?
Qu fue
Gustavo.
..? lo (pie lo hizo dudar, primero ratificar, despus, cambiar a don
Eso nadie lo sabe. se es 1111 captulo secreto de la historia poltica pero,
con el correr de los aos, el ex embajador en Madrid se arrepentira."

L'JO

FACULTADES METACXJNSTITUCIONALES

DFX

PRESIDENTE

acatan la decisin que ellos atribuyen al partido y que era y es


indudable que don Jos h a sido siempre second-best, o sea, aquellos
'malditos' de don J u a n Tenorio."

VJ

Y a pesar de la disciplina de los otros seis precandidatos y de los


grupos que los apoyaban, Echeverra se dio todava el lujo de insultarlos y denigrarlos como broche a todo este proceso, manifestand o q u e : " M e parece de elemental lealtad y tica poltica y social,
que as trabajemos. Pienso que as debe ser, porque el candidato d e
nuestro partido era el que menos compromisos polticos tena; el
que no haba celebrado ningn compromiso secreto o discreto; el que
se haba dedicado, sin hacer poltica barata, a servirle al pas con
mayor intensidad. Seguramente por eso nuestro partido lo postul."
A h o r a bien, para entender este proceso de poder presidencial que
culmina en 1975 con la c a n d i d a t u r a de Jos Lpez Portillo, es conveniente recordar algunos datos.
D e n t r o del partido predominante no siempre h a existido unanimidad. El general C r d e n a s les pidi su renuncia, ao y medio antes
de las elecciones, a los tres principales aspirantes a sucederlo y que
eran los generales Francisco J . Mgica, M a n u e l vila C a m a c h o y
Rafael Snchez T a p i a , quienes fungan como secretarios de comunicaciones y defensa y de c o m a n d a n t e d e la i zona militar respectivam
t e ; y stos
se dedicaron
a u n a c a m p a a pblica que difundieron
lose nmedios
masivos
de comunicacin.
E n este ambiente, lanz su candidatura el general J u a n Andreu
Almazn, importante miembro del ejrcito, negndose a aceptar las
reglas del partido predominante (el PRM, antecesor del n u ) .
En la siguiente sucesin, la d e 1946, los precandidatos fuertes fueron Miguel Alemn, secretario de gobernacin, y Ezequiel Padilla,
secretario de relaciones exteriores. Al ser claro que la nominacin
del PRM iba a favorecer al licenciado Alemn, Padilla decidi participar en la lucha electoral, creando el partido demcrata mexicano
cuyo candidato f u e l.
Para 1952, el candidato del PRI fue Ruiz Cortincs, pero tambin se
lanz la candidatura del general Miguel Henrqucz G u z m n que
f u e apoyada por varios de los cardenistas ms distinguidos, por miembros de la familia Crdenas 2 0 y aun, algunos opinan, por el propio
" Daniel Coso Villegas, La sucesin: desenlace y perspectivas, Mxico,
Joaqun Mortiz, 1975, pp. 99-100. Para una posible explicacin le algunos
tic los acios del presidente Echeverra respecto a la sucesin se puede consultar Jaime Gonzlez. Graf, La perspectiva poltica en Mxico. 1975, Mxico,
Instituto Mexicano de Estudios Polticos, 1975, p. 3.
20
Daniel Coso Villegas, La sucesin..., op. til-, p. 120.

D E S I G N A C I N I>F. I O S G O B E R N A D O R E S

197

general Crdenas. Al henriquismo se sumaron sectores y personajes


oficiales.
Es claro que en el sector oficial, gobierno y partido, no existi
u n a n i m i d a d respecto a quin deba suceder al presidente, y estas
grietas se hicieron pblicas saliendo dos candidatos del propio gobierno; pero, adems, los partidos de oposicin presentaban candidatos y exista "lucha electoral".
Sin embargo, el hecho de que se conoce sin ninguna d u d a que el
c a n d i d a t o del PRI ser el presidente de la repblica, h a ido modificando todo el proceso: el P P S (partido popular socialista) y el PARM
(partido autntico de la revolucin mexicana) lanzan como candid a t o a la presidencia de la repblica al mismo candidato postulado
p o r el PRI. En esta forma, la contienda electoral se llevaba a cabo
entre el candidato del PRI y del PAN (partido de accin nacional),
que actualmente es el nico partido de oposicin. E n las elecciones
presidenciales de 1976, el PAN 110 postul candidato a la presidencia.
As, este proceso r e d u n d a en u n a funcin del presidente ms
all de la normativa constitucional: es el gran elector de su sucesor, sin cjue nadie lo dude, pero es ms, ni siquiera se le critica.
Por el momento, todo hace suponer que se acepta esta prerrogativa
del presidente de la repblica, sin que sea posible decir cul ser
el desarrollo de esta funcin presidencial o hasta cundo estas reglas
del juego van a funcionar.

3 . DESIGNACIN

DE

LOS

GOBERNADORES

El presidente es quien decide en ltima instancia sobre la designacin d e los gobernadores. Braulio Maldonado, ex gobernador de
Baja California, realiz el siguiente relato sobre su nombramiento y
en general de los dirigentes: "Yo fui escogido y previamente designado por el presidente de la repblica, en ese entonces mi distinguido
amigo don Adolfo Ruiz Cortincs, y todos los funcionarios, grandes
o pequeos, de nuestro pas, han sido designados de la misma m a nera desde 19211 hasta el presente. sta es una verdad axiomtica. . ." 2 1
A h o r a bien, u n a vez nombrados, el presidente tiene u n a serie de
controles sobre los gobernadores, como son las ayudas econmicas
" Rogcr D. Hanscn, op. cit., p. 147. Sobre cmo contempla un tratadista
cxlianjero esta sil nacin, vase L. Vincenl Padgctt, op. cit., p. 151. AI respecto,
vase Carlos Lorel de Mola, Confesiones de un gobernador, Mxico, Ed. Cri
albo, 1978, pp. 13 y 300.

FACULTADES

M ETA C O N S T I T U C I O N A LES DEL

PRESIDENTE
EMOCIN

y las o b r a s a los insuficientes presupuestos locales, a m n d e controles de c a r c t e r politico; e m p e r o , algunos g o b e r n a d o r e s se h a n


insubordinado.
Alberto T r u e b a U r b i n a , ex g o b e r n a d o r d e C a m p e c h e (1955-1961)
m a n i f e s t : " Y o g o b e r n c o n t r a la v o l u n t a d del presidente. Y m e
n e g u a e n t r e g a r el p o d e r a m i sucesor p o r q u e m e lo i m p u s o la
f e d e r a c i n . Es decir, n o m e supieron d a r la consigna y en poltica
hay q u e s a b e r d a r la consigna." 2 2
E n el e s t a d o f e d e r a l venezolano, el p r e s i d e n t e n o m b r a , p o r disposicin constitucional, a los g o b e r n a d o r e s , y stos, d e a c u e r d o con
la p r o p i a ley f u n d a m e n t a l , estn obligados a c u m p l i r las r d e n e s y
resoluciones q u e reciban del p r e s i d e n t e de la r e p b l i c a . 2 3 Es decir,
en V e n e z u e l a es constitucional el r g i m e n q u e se e m p l e a en M xico, d o n d e d e r i v a del sistema poltico y del p a p e l q u e en l desemp e a el e j e c u t i v o federal. 2 4

4.

REMOCIN

DE L O S

GOBERNADORES

El p r e s i d e n t e r e m u e v e a los g o b e r n a d o r e s q u e le m o l e s t a n o q u e
p o r a l g n m o t i v o n o desea q u e c o n t i n e n en el cargo. Los medios
q u e se utilizan son desde i n s i n u a r la p r e s e n t a c i n de la r e n u n c i a
c o m o el caso del g o b e r n a d o r de S o n o r a A r m a n d o Briebich en
1975 h a s t a la d e c l a r a c i n d e desaparicin d e poderes e n la entidad federativa.

IIR ,I O

GOBERNADORES

199
As, el s e n a d o h a t e n i d o m a n o s libres p a r a realizar d i c h a d e c l a r a cin d e d e s a p a r i c i n d e poderes, y g e n e r a l m e n t e q u i e n la solicit
f u e el secretario d e g o b e r n a c i n . A veces, esas d e c l a r a c i o n e s h a n sido
h e c h a s en b l o q u e , c o m o e n las s i t u a c i o n e s q u e se p r e s e n t a r o n p a r a
r e mHo uv e r t aa. 2 "los g o b e r n a d o r e s c a r r a n c i s t a s y a los q u e a p o y a r o n a D e
la
L a s dos l t i m a s d e c l a r a c i o n e s d e d e s a p a r i c i n d e p o d e r e s ocurrieron e n 1975, y t u v i e r o n todos los visos d e u n a c o n f r o n t a c i n p o ltica e n t r e el p o d e r e j e c u t i v o f e d e r a l y los locales: el 31 d e e n e r o
se d e c r e t respecto a l e s t a d o d e G u e r r e r o , y el 2 9 d e a b r i l r e s p e c t o
al e s t a d o d e H i d a l g o . E n este l t i m o caso, el d i c t a m e n e n c u e s t i n
a s e n t q u e e n H i d a l g o exista "1111 sistema a u t o c r t i c o d e g o b i e r n o ,
en q u e se d e s c o n o c e n y a t r e p e l l a n las g a r a n t a s i n d i v i d u a l e s constitucionales d e los c i u d a d a n o s , c u y a existencia t r a n s c u r r e , c o n s e c u e n t e m e n t e , b a j o la a m e n a z a y e l t e r r o r " . 2 7
C o n la m e n c i o n a d a ley r e g l a m e n t a r i a d e d i c i e m b r e d e 1978, p a rece ser q u e existe la intencin d e q u e este e s t a d o d e cosas c a m b i e .
As, el a r t c u l o t e r c e r o 110 seala al p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a e n t r e
quienes p u e d e n solicitar a l s e n a d o q u e realice esa " d e c l a r a c i n " ; e m pero, h a y q u e e s p e r a r a v e r c m o se a p l i c a la ley r e g l a m e n t a r i a e n
la r e a l i d a d p a r a p o d e r d a r u n juicio, ya q u e el p r e s i d e n t e le p o d r
p e d i r a s e n a d o r e s y d i p u t a d o s q u e p r e s e n t e n la peticin r e s p e c t i v a
al s e n a7d6o pconstitucional.
a r a la o p e r a c i n del dispositivo d e la f r a c c i n v d e l a r tculo

D e a c u e r d o con la f r a c c i n v del a r t c u l o 76 constitucional, el sen a d o est f a c u l t a d o p a r a d e c l a r a r , c u a n d o h a y a n d e s a p a r e c i d o todos


los poderes constitucionales de u n estado, q u e h a llegado el m o m e n t o
d e n o m b r a r u n g o b e r n a d o r constitucional. El p r o b l e m a es saber c u n d o h a n d e s a p a r e c i d o todos los poderes constitucionales de u n estado.
L a ley f u n d a m e n t a l dispone q u e u n a ley r e g l a m e n t a r el ejercicio
d e esta f a c u l t a d y la q u e se e n c u e n t r a en la f r a c c i n vi del propio
a r t c u l o 76. Sin e m b a r g o , esa ley se p u b l i c h a s t a el 29 de diciemb r e de 1978, y el p r o p i o p o d e r legislativo m a n i f e s t en 1970 que
ste es un p r o b l e m a poltico m s q u e de c a r c t e r jurdico, y con
cinismo concluy q u e " n o p u e d e [preverse la m u l t i t u d de variedad
de casos en q u e p o r razones polticas d e b a declararse la desaparicin
de poderes d e un E s t a d o " . 2 5
" Excelsior, 6 de marzo de 1970.
23
Vase Jorge Carpizo, Federalismo en Latinoamrica, o[>. cil., p. 59.
24
Vase Manuel Moreno Snchez, op. cil., pp. 100-163, la parle que intitul:
"El arle de hacer gobernadores."
25
Jorge Carpizo, Sistema federal mexicano, op. cil. p. 509 ss.

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c Juan Miguel

INFLUENCIA

DEL

CAK,;

EN

EL

PRESIDENTE

VICEVERSA
201

1. F U N C I O N E S

CEREMONIALES

DEL

PRESIDENTE

El presidente es el lider del pas, tanto constitucional como polticam e n t e ; es quien decide en ltima instancia la accin del gobierno
y encauza la actividad del congreso federal, de los gobernadores, del
partido predominante, de los municipios, del sector paraestatal e incluso d e la iniciativa privada y de las principales organizaciones obreras y campesinas.
Las facultades del presidente son muy amplias, tal y como lo liemos examinado, y en su papel de lder debe dirigir u n a organizacin
inmensa y complicada, conciliar intereses aun opuestos y tener el
talento y la visin p a r a saber con exactitud por dnde desea guiar
a la nacin. El presidente debe tener la habilidad de la persuasin
y de la negociacin, segn el caso, y la virtud de poder lograr que
la gente lo apoye; debe saber conocer a las personas jara rodearse
d e buenos colaboradores a quienes debe inspirar u n a mstica, y llegado el caso, los deber despedir. As, en u n a palabra, el presidente
necesariamente debe estar esculpido en el mrmol del lder. 1
J u n t o a todo ese universo de poderes, facultades y atribuciones,
el presidente cumple u n a serie de funciones ceremoniales que son
fatigantes 2 y que tienen su importancia; todos quieren que el presidente este presente en sus eventos: por razones polticas, o porque
su simple presencia los convierte en importantes o les d a relieve.
El presidente inaugura congresos, simposios, coloquios y obras pblicas; asiste a desayunos, comidas y cenas con el ejrcito, lderes de
los sectores obrero y campesino, de la iniciativa privada, de las organizaciones importantes; realiza giras por el interior del pas; asiste
a juntas importantes de organismos y empresas del sector paraestatal;
recibe las credenciales de los embajadores; recibe y agasaja a los
jefes de estado extranjeros; entrega premios artsticos, cientficos,
literarios; recibe las felicitaciones de a o nuevo d e los principales
1
2

Vase Time del 15 de diciembre de 1975, p. 25.


Harold J. Laski, The American presideney. An inlerpreiation, Nueva York,
Harpcr and Brothers Publishcrs, 1940, pp. 20-27; y James MacGrcgor Burns,
op. cit., pp. 393-394.
[200]

funcionarios del sector pblico y privado, incluyendo los jueces tic


los principales tribunales federales y del distrito federal; preside los
desfiles mayores; asiste a las inhumaciones en la rotonda d e los hombres ilustres; preside las principales ceremonias conmemorativas d e
eventos nacionales o en honor de los hroes; " d a " el grito la noche
del 15 d e septiembre; recibe a los nios de mejor promedio del
pas; concurre a ciertos actos del colegio nacional. En fin, tiene
sobre sus espaldas u n a fuerte carga de tareas ceremoniales; en m u chos de esos eventos pronuncia discursos o los periodistas le piden
declaraciones, p a r a hacer las cuales necesita tener cuidado, ya que
lo que diga tiene trascendencia nacional y repercusiones de carcter
poltico, econmico y social.
En esta forma, el tiempo del presidente est lleno de actividades;
necesita establecer prioridades y entre ellas destacan: tratar los problemas que necesitan resolucin inmediata; concebir las reglas generales de su p r o g r a m a de gobierno o ir a j u s f a n d o ste d e acuerdo
con las circunstancias; tomar decisiones y conceder audiencias. C a d a
da el presidente tiene q u e hacer cosas de ndole diversa: la cita que
no puede posponer, los documentos q u e slo l puede firmar, la
ceremonia a que se comprometi a asistir; todos estos actos devoran
parte considerable d e su tiempo, en detrimento de sus actividades
en la alta poltica. 3
Es ms, no siempre el presidente p u e d e disponer del tiempo necesario ni jerarquizar sus actividades como sera su preferencia o gusto personal.

2 . LA I N F L U E N C I A DEL CARGO E N E L P R E S I D E N T E Y VICEVERSA

Es indudable que el cargo de presidente influye en el h o m b r e q u e lo


desempea: tantas facultades y t a n t o p o d e r ; el m a n d o sobre hombres inteligentes; la visin de que est, d u r a n t e su perodo, determinando la historia de Mxico; tantas alabanzas e incienso de casi
todos los sectores, y, adems, los actos d e la corte que lo rodea, y sin
descanso lo est a l a b a n d o y dicindole lo excepcional que es y lo
maravillosamente bien que lo est haciendo.
El cargo presidencial h a hecho que varios presidentes h a y a n crecido en l, 4 y que hombres ms o menos grises, hayan realizado sus
difciles funciones bien y con decoro; tal es el caso de Emilio Portes
' Richard E. Ncustadt, El poder presidencial. La direccin de un gobierno,
Mxico, Liinusa-Wiley, 1900, pp. 221-222.
' Harold J. Laski, op. cit., pp. 40-41.

202

ASPECTO PERSONAL

EN LA P R E S I D E N C I A

Y PODERES

POLTICOS
E L PODER D E P E R S U A S I N

Gil y de A d o l f o R u i z C o r t i n e s . U n estudio i n t e r e s a n t e sera el q u e


llevara a p o d e r d e t e r m i n a r q u p o d a m o s e s p e r a r d e u n c a n d i d a t o
presidencial, c o n s i d e r a n d o su c a r r e r a y el m o d o c o m o se h a c o m p o r t a d o d u r a n t e los a o s presidenciales: h a b r a m u c h a s s o r p r e s a s ;
u n a d e las l t i m a s f u e q u e u n h o m b r e c a l l a d o y reservado, c o m o L u i s
E c h e v e r r a , result ser u n o de nuestros presidentes m s locuaces d e
este siglo; d e c l a r sobre todos los tpicos y m a t e r i a s , p r o d u c i e n d o
con ello efectos polticos negativos.
U n a s p e c t o e x t e r n o del c a r g o es el t r a t a m i e n t o d e " s e o r presid e n t e " q u e se le d a a su titular, t r a t a m i e n t o q u e se p r o n u n c i a con
respeto y en m u c h o s casos t a m b i n con servilismo. I n c l u s o amigos
c e r c a n o s del presidente, c a m b i a n el h a b i t u a l " t " p o r el " u s t e d " , y
es q u e t o d o se m o d i f i c a respecto a q u i e n o c u p a la presidencia.
A h o r a b i e n , si el c a r g o tiene influencia en el presidente, ste tiene
i n f l u j o sobre el c a r g o d u r a n t e los aos q u e lo d e s e m p e a . T a l es en
N o r t e a m r i c a el sentido d e expresiones corno q u e la p r e s i d e n c i a es,
con m u c h o , lo q u e q u i e r e quien la e j e c u t a , t e n i e n d o en c u e n t a los
p r o b l e m a s y la poca, 6 y q u e la presidencia a n d e p e n d e e n g r a n
p a r t e d e q u i n es el presidente. 0
C o n m a y o r razn, este a s p e c t o se a c e n t a en pases c o m o los latin o a m e r i c a n o s , d o n d e existe u n a tradicin d e p o d e r personal, y d o n d e
g e n e r a l m e n t e los h o m b r e s p r e d o m i n a n sobre las ideas y las instituciones. 7
E n M x i c o la p r e s i d e n c i a se h a institucionalizado, 8 lo q u e h a perm i t i d o q u e a u n h o m b r e s dbiles o q u e e r a n vistos c o m o tales sean
presidentes f u e r t e s , y q u e a p e s a r del c m u l o d e p o d e r q u e r e n e n ,
al t r m i n o del p e r o d o , este p o d e r pase a m a n o s del q u e les sucede.
Pero, a u n q u e la p r e s i d e n c i a se h a institucionalizado, la f u e r z a del
p r e s i d e n t e h a c e q u e d i c h a institucin a d q u i e r a los tonos y matices
q u e le i m p o n e la p e r s o n a del presidente, su p e c u l i a r estilo d e gobern a r y su m a n e r a de c o n t e m p l a r la existencia y el p o d e r . As, record e m o s lo q u e ya h e m o s a s e n t a d o sobre la correlacin q u e se enc u e n t r a e n t r e el m o d o de ser del p r e s i d e n t e y el n m e r o de huelgas
y huelguistas.
D a n i e l Coso Villegas escribi u n ensayo q u e

intitul El

estilo

203

personal de gobernar,
d o n d e a s e v e r q u e el t e m p e r a m e n t o , el c a r c ter, las s i m p a t a s y las diferencias, la e d u c a c i n y la e x p e r i e n c i a
personales, i n f l u y e n c l a r a m e n t e e n la v i d a p b l i c a d e l p r e s i d e n t e y
e n sus actos d e g o b i e r n o . Esto s u c e d e e n c u a l q u i e r n a c i n , p e r o se
a c e n t a m s e n pases c o m o M x i c o , d o n d e el p r e s i d e n t e p u e d e
o b r a r t r a n q u i l a m e n t e d e m o d o m u y p e r s o n a l e incluso c a p r i c h o s o ;
y c o n c l u y q u e n u e s t r o sistema p r o p i c i a u n estilo p e r s o n a l d e g o bierno." E n p a r t e tiene r a z n Coso Villegas, p e r o h a y q u e comentar
q u e d i c h o estilo p e r s o n a l , q u e o p e r a d e n t r o d e u n a m p l i o m a r g e n
d e libertad, se e n c u e n t r a c o n las limitaciones a q u e se e n f r e n t a el
gpur ei esni dt ee n tcea pm
t euxl oi c. a n o , y a las cuales nos v a m o s a r e f e r i r e n el si-

3.

F.L

PODER

DE

PERSUASION

El p r e s i d e n t e m e x i c a n o d a r d e n e s y stas se c u m p l e n , e infeliz el
f u n c i o n a r i o q u e 110 las o b e d e z c a t a l y c o m o el p r e s i d e n t e q u i e r e ; p e r o
hay sectores i m p o r t a n t e s , el d e las organizaciones obreras, a g r a r i a s
y el d e la iniciativa p r i v a d a , d o n d e el p o d e r del p r e s i d e n t e r a d i c a
en b u e n a p a r l e e n su p o d e r d e persuasin, d e c o n v e n c i m i e n t o y d e
negociacin, q u e es f u e r t e y r a d i c a e n su prestigio y e n el t e m o r
que inspira el h e c h o d e n o a c c e d e r a sus deseos, p o r las m e d i d a s q u e
p u e d a tornar d e n t r o1 0 del m b i t o d e sus p o d e r e s constitucionales
extraconstitucionales.

El p r e s i d e n t e tiene t a m b i n e n sus m a n o s la posibilidad d e dirigirse d i r e c t a m e n t e al p u e b l o a travs d e la r a d i o o l a televisin, y


decidir sobre q u v a a h a b l a r y p o r c u n t o t i e m p o . 1 1 ste es u n
recurso p o l t i c o i m p o r t a n t e q u e p a r a ser e f e c t i v o d e b e ser u t i l i z a d o
en el t i e m p o preciso y con l a f r e c u e n c i a a d e c u a d a ; 1 2 e n tales o c a ( siones, el lder del p a s se d i r i g e a l p u e b l o y su voz es e s c u c h a d a e n
los h o g a r e s : su m e n s a j e p o l t i c o c a p t a la a t e n c i n n a c i o n a l .

Hermn Finer, op. cil., p. 811.


Edward S. Corwin, op. cit., p. 332.
7
Jorge Xifra lleras, Curso de deiee/io constitucional, Barcelona, Ed. Boscli,
1902, (. II, pp. 322-323. Vase Servicio Espaol del Profesorado de Enseanza
Superior, op. cil., pp. 191-192; y Jaiques Lamben, op. cil., pp. 297-298.
" Arnaldo Crdova, La formacin del poder polilico en Mxico, Mxico,
Ed. Era, 1972, p. 57. En sentido contrario, consltese Edmundo Gonzlez Llaca,
t.l presidencialismo o la personalizacin del poder, en Deslinde, nin. 69,
Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1975, pp. 5-0.

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ASPECTO PERSONAL EN

'04

4.

LA

PRESIDENCIA

L O S PODERES POLTICOS DEL PRESIDENTE

% PODERES

POLTICOS

ENTRANTE

C m o es posible que un hombre tan poderoso como el presidente,


al d e j a r el cargo se quede sin poder? O si conserva algn poder, debemos preguntarnos p o r cunto tiempo?
Coso Villegas opin que el da en que el presidente toma posesin
del puesto, ya se encuentra en pleno uso de sus muy grandes atribuciones, 1:1 a u n q u e posteriormente afirm que el corte total entre
el presidente entrante y el saliente se produce dentro de los dos o
tres primeros meses del perodo de aqul. 1 4
Sobre el corte total entre el presidente saliente y el entrante no
se pueden hacer generalizaciones, porque depende de las circunstancias y del carcter del presidente que va a salir y del que va a
tomar posesin del cargo. As, en el ltimo a o de su gobierno, Crdenas increment su poder poltico ante la amenaza de que el general
Almazn se insurreccionara, y p a r a resistir las presiones de Estados
Unidos a fin de que se lograra un acuerdo con las compaas petroleras expropiadas; d a d o que slo el presidente poda hacer frente
a esas situaciones, Crdenas lleg al fin de su perodo con todo el
poder en sus manos. En el caso de Daz O r d a z la situacin f u e diferente, pues Echeverra lo comenz a a t a c a r desde la c a m p a a presidencial, y Daz O r d a z f u e cediendo ciertos poderes como los involucrados en la sustitucin de los secretarios d e hacienda y agricultura
p o r los q u e ocuparan esos cargos b a j o la presidencia de Echeverra.
Idntica situacin aconteci con Emilio O . Rabasa que f u e design a d o e m b a j a d o r en Washington y con Rodolfo Echeverra nombrado
en el banco cinematogrfico.
Lpez Mateos f u e d e j a n d o los hilos del poder a Daz O r d a z , y con
ese objeto se abstuvo de opinar en la integracin de las dos cmaras
legislativas federales;' 5 en cambio, Echeverra adelant las elecciones
internas del PRI p a r a seleccionar candidatos a diputados y senadores
con el objeto de que la decisin fuera predominantemente la suya,
ya que Lpez Portillo apenas empezaba a tener relaciones con los
grupos polticos locales; por eso se a f i r m que en el m o m e n t o del
cambio de poderes, Echeverra tendra algo as como el setenta por
ciento del poder y Lpez Portillo el treinta. 1 0
Alfonso C o r o n a del Rosal, ex presidente del PRI y ex regente de

PODERES

POLTICOS

DEL PRESIDENTE ENTRANTE

la ciudad de Mxico, declar que el presidente 110 ejerce el poder


ni u n da ms despus de su perodo, 1 7 y M a n u e l M o r e n o Snchez
escribi que el presidente, al dejar la presidencia, regresa a ser un
indefenso y corriente ciudadano, cuya
debilidad poltica contrasta
con el inmenso podero que tuvo. 1 8
Sin embargo, el presidente saliente conserva alguna influencia, y
esto depende, como lo hemos afirmado, de las circunstancias y de su
personalidad. Examinemos slo u n a situacin, la de los secretarios
de estado: el gabinete del presidente conserva a personas cercanas
e identificadas con el presidente saliente, y el entrante, apenas puede
se deshace de ellos, incluso a travs de mtodos sui gncris o violentos. As aconteci, como ya lo hemos asentado, con U r u c h u r t u
en tiempos de Daz Ordaz, con Martnez Domnguez en tiempos d e
Echeverra y con Muoz Ledo en tiempos de Lpez Portillo. Es claro
que alguna influencia, a u n q u e leve, tiene el presidente saliente en
la formacin del nuevo gabinete.
Ahora bien, cmo es posible que casi de la noche a la m a a n a ,
el hombre polticamente ms poderoso se convierta casi en slo u n
ciudadano ms? L a respuesta puede estar en que la presidencia se
ha institucionalizado, y los verdaderos instrumentos del poder en
Mxico responden al cargo del presidente y 110 a la persona; entre
los ms importantes de stos podernos mencionar: el apoyo de los
principales sindicatos y agrupaciones campesinas y populares; el
apoyo del partido predominante, y el apoyo del ejrcito. Adems, es
importante la actitud de los presidentes salientes "que sabiendo que
110 conviene, o que es imposible seguir m a n d a n d o , renuncian d e
inotu proprio a intentarlo, y d e j a n en paz al sucesor". 1 0
Bien sabido es que esta r u p t u r a entre el presidente e n t r a n t e y el
saliente nace en la poltica mexicana de este siglo a partir de abril
de 1936, c u a n d o C r d e n a s expulsa a Calles del pas.
Obregn, al d e j a r la presidencia, sigui ejerciendo influencia a
grado tal que logr la reforma constitucional que le abra de nueva
cuenta las puertas del cargo. Calles ejerci de 1929 a 1935 lo q u e
se ha d e n o m i n a d o maximato, ya que tuvo fuerte ascendiente sobre
tres presidentes 2 0 y al principio tambin sobre Crdenas.
Al terminar C r d e n a s su perodo, se retir de la vida pblica y

] " Excetsior, 22 de agosto de 1977.


) " Manuel Moreno Snchez, op. cit., p. 44.
Daniel Coso Villegas, El sistema poltico mexicano, o/>. cit., p. 52.
" Daniel Coso Villegas, La sucesin: desenlace y perspectivas, op. cit., p. 115.
" Daniel Coso Villegas, La sucesin: desenlace y perspectivas, op. cit., p. 1 31
Aunque a esos lies presidentes 110 es correcto llamarlos peleles. Como
114.
ejemplo recordemos que el general Rodrguez indic a sus secretarios de esta
Excetsior,
22
ele
agosto
de
1977.
10
Daniel Coso Villegas, Donde no estamos hoy, en Plural, julio de 1970, do, a travs de una circular, que no sostuvieran acuerdos con el general Calles. Alberto J. Pai fue cesado por desobedecer dicha orden.
p. 27.
13

205

ASl'EC'IO

PERSONAL

EN

..A

PRESIDENCIA

V PODERES

1-ODERFS

POLTICOS

DEL

PRESIDENTE

ENTRANTE

207

M a n u e l M o r e n o S n c h e z precis q u e n o exista n i n g n m a x i m a t o ,
q u e lo q u e a c o n t e c a e r a q u e los e x p r e s i d e n t e s se e s t a b a n p e l e a n d o :
" N i el l i c e n c i a d o G u s t a v o D a z O r d a z n i el licenciado L u i s E c h e v e r r a Alvarez t i e n e n la f u e r z a suficiente, c o m o la t u v o el g e n e r a l
Calles c u a n d o se le l l a m j e f e m x i m o d e la revolucin, p a r a imp o n e r sus decisiones personales sobre el p r e s i d e n t e fos L p e z P o r tillo." 2 4

d e j al p r e s i d e n t e e n t r a n t e p l e n a libertad e n sus decisiones; e n su


d i a r i o escribi: "Al c o n c l u i r mi p e r o d o d e g o b i e r n o el 3 0 d e noviemb r e p r x i m o , ine aislare d e t o d a a c t i v i d a d poltica, r e t i r n d o m e p o r el
t i e m p o q u e sea necesario a la isla d e C o z u m e l , Q . R . E n el g o b i e r n o
u n a sola f u e r z a poltica d e b e sobresalir: la del p r e s i d e n t e d e la
r e p b l i c a , q u e d e b e ser el n i c o r e p r e s e n t a n t e d e los sentimientos
d e m o c r t i c o s del p u e b l o . " 2 1
C r d e n a s , c o n esta a c t i t u d , a y u d e n f o r m a p r i m o r d i a l a la institucionalizacin d e la presidencia, a su prestigio y f o r t a l e c i m i e n t o .
Despus de C r d e n a s ningn presidente h a querido o podido ocupar
u n a posicin p a r e c i d a a la d e Calles de 1929 a 1935, ya q u e el p o d e r
n o se c o m p a r t e y el sistema poltico m e x i c a n o exige q u e todas las
f a c u l t a d e s y a t r i b u c i o n e s las e j e r z a slo y n i c a m e n t e el presidente,
sin la posibilidad d e m a x i m a t o s . E n c i m a del presidente, n a d a ni nadie. Es la c s p i d e d e la p i r m i d e poltica y a d m i n i s t r a t i v a . Es, en el
p l e n o s e n t i d o d e la expresin, el " s e o r p r e s i d e n t e " , el d i s p e n s a d o r
d e f a v o r e s , a q u e l d e q u i e n d e p e n d e e n g r a n p a r t e el d e s t i n o de
M x i c o d u r a n t e seis aos.
n i c a m e n t e p o r ser u n h e c h o reciente, nos v a m o s a r e f e r i r a alg u n o s d a t o s sobre los p r i m e r o s meses del g o b i e r n o d e L p e z Portillo,
y d e los r u m o r e s e n el s e n t i d o d e q u e el ex p r e s i d e n t e Echeverra
c o n t i n u a b a e j e r c i e n d o p a r t e del p o d e r presidencial, ya q u e varios de
sus m s d e s t a c a d o s c o l a b o r a d o r e s c o n t i n u a r o n o c u p a n d o cargos imp o r t a n t e s e n el g o b i e r n o d e L p e z Portillo, y p o r q u e se asoci al ex
p r e s i d e n t e con varios conflictos q u e o c u r r i e r o n e n 1977.
E n e n e r o d e 1976, u n periodista le p r e g u n t a E c h e v e r r a cules
e r a n sus p l a n e s al t r m i n o del sexenio. E c h e v e r r a c o n t e s t q u e se
r e t i r a r a d e la vida poltica, c o m o es necesario q u e lo h a g a el presid e n t e d e la r e p b l i c a e n M x i c o ; q u e el p e r o d o d e g o b i e r n o es
p r e c i s o y " n o podernos p r o l o n g a r l o ni u n d a y m e n o s t r a t a r d e eternizarnos c o m o est a h o r a o c u r r i e n d o en m u c h a s p a r t e s . Pienso retir a rEl
m e r ua mlao r v iddea qp ruiev a el
d a . ex
" 2 2 presidente E c h e v e r r a c o n s e r v a b a fuerte

POLTICOS

R a f a e l H e r n n d e z O c h o a , g o b e r n a d o r d e V e r a c r u z y c e r c a n o col a b o r a d o r d e E c h e v e r r a , d i j o q u e e r a inadmisible q u e los ex presid e n t e s q u i s i e r a n seguir h a c i e n d o poltica e n f o r m a i n s t i t u c i o n a l . 2 3


A l f o n s o C o r o n a del Rosal m a n i f e s t : " N u e s t r o p r e s i d e n t e tiene
e n sus m a n o s todos los resortes del p o d e r y n o hay las c i r c u n s t a n c i a s
histricas y d e h e c h o q u e h u b o c u a n d o el g e n e r a l Calles lleg a
ser j e f e m x i m o d e la revolucin. Y q u e m e p e r d o n e n los ex presidentes, p e r o n i n g u n o d e ellos tiene la p e r s o n a l i d a d q u e t u v o el seor
g e n e r a l Calles." 2 6
E l PRI, a travs d e sus tres sectores, e n f t i c a m e n t e d e c l a r q u e
e n el pas n o existan m a x i m a t o s polticos dirigidos p o r los ex p r e sidentes D a z O r d a z y E c h e v e r r a . 2 7
Sin e m b a r g o , el r u m o r del m a x i m a t o d e E c h e v e r r a f u e d e tal
ndole, q u e el p r e s i d e n t e L p e z Portillo e n su p r i m e r i n f o r m e d e
g o b i e r n o d e c l a r q u e el p o d e r e j e c u t i v o n o se c o m p a r t e , y c o n desprecio se r e f i r i a "los p o n t i f i c a l e s politlogos d e b a n q u e t a y c a f ,
especialistas en m a q u i a v l i c a s e m b a j a d a s y m i n i m a x i m a t o s . . .", m a n i f e s t a n d o q u e la p o c a d e los caudillos h a b a t e r m i n a d o h a c a m s
de c u a t r o d c a d a s e n M x i c o , y q u e el pas se h a b a c o n v e r t i d o e n
nacin d e instituciones, s i e n d o u n a d e stas la p r e s i d e n c i a d e la
repblica.
P o d e m o s c o n c l u i r q u e los ex p r e s i d e n t e s e n M x i c o n o c o n s e r v a n
poder p o l t i c o ; q u e a p a r t i r d e C r d e n a s , el p r e s i d e n t e h a c o n c e n trado t o d o el p o d e r poltico, y q u e n o se h a r e p e t i d o n i n g n m a x i , mato p a r e c i d o a l q u e Calles e j e r c i d e 1929 a 1936.
j V a r i o s ex p r e s i d e n t e s h a n o c u p a d o secretaras d e e s t a d o o cargos
equivalentes, tal f u e el caso d e P l u t a r c o Elias Calles, E m i l i o P o r t e s
i Gil y L z a r o C r d e n a s . El p r e s i d e n t e L p e z M a t e o s design a c a d a
uno d e los ex p r e s i d e n t e s q u e e n t o n c e s vivan, p a r a d e s e m p e a r u n
cargo d e r e s p o n s a b i l i d a d o c o m o su c o n s e j e r o / 8 y c a d a p r e s i d e n t e
los h a r a t i f i c a d o e n d i c h o s cargos. D e ellos a c t u a l m e n t e slo dos

i n f l u e n c i a e n el g o b i e r n o , c o b r bros a n t e la r e n u n c i a d e D a z O r d a z corno e m b a j a d o r e n E s p a a , ya q u e el corrillo la a t r i b u y a


presiones d e E c h e v e r r a , y el p r o p i o PAN as lo declar. El m u n d o
oficial m a n i f e s t e n f t i c a m e n t e q u e el n i c o q u e g o b e r n a b a era
L p e z Portillo, y q u e n i n g n ex p r e s i d e n t e m a n e j a b a a l g u n a faccin
poltica. E n este s e n t i d o se e x p r e s a r o n J o r g e d e la V e g a Domnguez, |
g o b e r n a d o r d e C h i a p a s y J u a n Sabines, secretario g e n e r a l del PRI. 2 * j

Excelsior,
17 d e agosto d e 1977.
Excelsior, 21 de agosto de 1977.
| -'" Excelsior, 22 de agosto de 1977.

21

Lzaro Crdenas, o>. cil., p. 440.


Excelsior,

3 de enero de I97(>.

Excelsior,

15 d e a g o s t o d e

1977.

ltimas
L

Noticias,

d e Excelsior,

segunda edicin, 15 de agosto de

1977.

* IJertha I.erner de Slicinbaiim y Susana Ralsky de Ciniet, o>. cit., p. 355.

X V I I I . LAS L I M I T A C I O N E S AL P O D E R

~ v

- irsr

2 S ^

c s p

V
i r < s r o
VJNESCO y

Australia.

DEL

PRESIDENTE

1. E L J U I C I O POLTICO DE

RESPONSABILIDAD

H e m o s e x a m i n a d o las p r i n c i p a l e s f a c u l t a d e s q u e el p r e s i d e n t e tiene
e n M x i c o , t a n t o las q u e le o t o r g a la constitucin, c o m o las q u e le
c o n c e d e n la ley y el sistema poltico. N u e s t r o anlisis d e q u es el
r g i m e n p r e s i d e n c i a l m e x i c a n o est llegando a su f i n . H e m o s revisado q u p u e d e el p r e s i d e n t e h a c e r y c m o lo p u e d e h a c e r . T c a nos a h o r a ver los lmites q u e tiene.
H a y q u e a s e n t a r q u e la constitucin, si bien e s t r u c t u r u n p o d e r
e j e c u t i v o f u e r t e , d e n i n g u n a m a n e r a lo dese i l i m i t a d o ni p o r e n c i m a d e la ley; p o r t a n t o , el p r e s i d e n t e es responsable d e ciertos
actos a n t e el congreso. A d e m s , existen en la p r o p i a ley f u n d a m e n t a l
u n a serie d e f a c u l t a d e s cjue p u e d e n ser usadas c o m o controles e n t r e
los p o d e r e s legislativo y e j e c u t i v o , con el n i m o de lograr u n equilibrio e n t r e ellos; casi todas estas a t r i b u c i o n e s las h e m o s ya e x a m i n a d o , p e r o a h o r a h a y q u e traerlas d e n u e v o a consideracin p a r a
q u e q u e d e claro q u e la constitucin s persigue u n cierto equilibrio
e n t r e los p o d e r e s polticos e n M x i c o .
A m n d e lo e x p r e s a d o , el p r e s i d e n t e m e x i c a n o se e n c u e n t r a e n la
r e a l i d a d , a d e m s del a s p e c t o j u r d i c o , c o n algunos lmites, m i s m o s
q u e n e c e s a r i a m e n t e t e n d r q u e t o m a r e n consideracin.
V e a m o s p r i m e r o la responsabilidad del presidente. El juicio d e
responsabilidad n a c i e n I n g l a t e r r a e n 1386 c o m o u n m e d i o a travs
del c u a l se p o d a j u z g a r a los consejeros del rey, ya q u e ste e r a
c o m p l e t a m e n t e irresponsable.
L a p a r t e final del a r t c u l o 108 constitucional m e x i c a n o seala q u e
el p r e s i d e n t e de la r e p b l i c a , d u r a n t e el d e s e m p e o del c a r g o , slo
p o d r ser a c u s a d o p o r traicin a la patria y delitos graves del orden
comn. Se h a o p i n a d o q u e esta situacin excepcional d e q u e goza, se
debe a la v o l u n t a d d e p r o t e g e r l o c o n t r a u n a decisin hostil del c o n greso, el q u e p o d r a destituirlo del c a r g o incluso p o r u n a f a l t a leve
si n o existiera esta p r o t e c c i n . 1
L a constitucin d e 1857, a d e m s d e las dos causas q u e i n d i c a la
de 1917, seal c o m o responsabilidad del p r e s i d e n t e la violacin
expresa d e la constitucin y los a t a q u e s a la libertad electoral.
1

Felipe T e n a

Ramrez, Derecho

constitucional...,
[209]

o>. cit.,

pp.

505-560.

LIMITACIONES

Al. PODER D r . .

JUICIO

PRESIDENTE

POI-TIOO

DF. R E S P O N S A B I L I D A D

>H

210

El p r o y e c t o d e constitucin d e C a r r a n z a s u p r i m i esas otras dos


causas q u e s se e n c o n t r a b a n e n la c a r t a m a g n a d e 1857, y n o sab e m o s q u p e r s e g u a C a r r a n z a al hacerlo, p o r q u e a esta r e f o r m a n o
se refiri e n su discurso i n a u g u r a l del c o n g r e s o constituyente q u e
r e a l m e n t e es la exposicin d e motivos d e su proyecto d e r e f o r m a s
a la constitucin. L a s e g u n d a comisin d e constitucin a c e p t la
idea d e C a r r a n z a , y e n su d i c t a m e n n i c a m e n t e d i j o q u e : " L a estabilidad del p o d e r e j e c u t i v o exige q u e s o l a m e n t e p o r delitos d e c a r c t e r m u y g r a v e p u e d a ser j u z g a d o d u r a n t e el p e r o d o d e su e n c a r g o ,
y p o r este m o t i v o se l i m i t a n los hechos p o r los q u e p u e d e ser j u z g a d o
el p r e s i d e n t e , a los delitos d e traicin a la p a t r i a o a los d e c a r c ter g r a v e del o r d e n c o m n . " 2
El a r t c u l o 108 f u e d e b a t i d o en el constituyente, p e r o slo resp e c t o a la supresin consistente en n o c o n s i d e r a r al p r e s i d e n t e resp o n s a b l e d e las violaciones a la constitucin. Cspedes y P i n t a d o
S n c h e z p i d i e r o n q u e ya q u e se h a b a n d a d o f a c u l t a d e s m u y n u m e rosas al e j e c u t i v o f r e n t e a los otros poderes, e r a necesario h a c e r l o resp o n s a b l e d e las violaciones a la ley f u n d a m e n t a l , p o r q u e todos estam o s obligados a r e s p e t a r l a . D e f e n d i e r o n d i c h a supresin J a r a , con
u n a i n t e r v e n c i n irrelevante, y Lizardi y U g a r t e cuyos p r i n c i p a l e s
a r g u m e n t o s consistieron e n q u e se d a r a l u g a r a la intromisin de
los otros p o d e r e s e n el m b i t o del p o d e r ejecutivo, con lo q u e se
r o m p e r a el r g i m e n d e equilibrio e n t r e los p o d e r e s y, a d e m s , a d u j e r o n q u e el presidente, p a r a realizar u n a c t o a n t i c o n s t i t u c i o n a l , se
e n c u e n t r a con la b a r r e r a del secretario d e e s t a d o q u e d e b e r e f r e n d a r l o y p o r el cual es responsable, as q u e el secretario d e e s t a d o
se n e g a r a r e f r e n d a r el a c t o anticonstitucional o r e s p o n d e r p o r l. 3
El a r t c u l o 108 f u e a p r o b a d o por 101 votos a f a v o r y 5 1 e n contra. Q u e d a c l a r o q u e d e s d e el congreso constituyente h a n existido
dos c o r r i e n t e s respecto al a r t c u l o 108, lo q u e se r e f l e j a e n la interp r e t a c i n q u e d e b e d a r s e a la frase traicin a la patria y delitos
graves del orden comn,
i n t e r p r e t a c i n en la c u a l el c o n g r e s o es
i n s t a n c i a d e l t i m a decisin, y c o m o n o se h a p r e s e n t a d o la ocasin
d e q u e la i n t e r p r e t e , n o h a y criterio d e f i n i d o e n el pas.
P a r a T e n a R a m r e z d i c h a f r a s e es a m b i g u a y peligrosa, p o r q u e
c o n ella se a b r e la p u e r t a p a r a u n posible a t e n t a d o constitucional
del congreso e n c o n t r a del p r e s i d e n t e : " E n efecto, si e n la ley reglam e n t a r i a n o se e n u m e r a n los delitos graves del o r d e n c o m n por
los q u e p u e d e ser a c u s a d o d i c h o f u n c i o n a r i o (y la omisin existe
e n la ley a c t u a l ) , q u e d a a discrecin d e las c m a r a s calificar en
2

pp.
3

Diario

de los del,ales

584-585.

lhid.,

p p . 756-759.

del congreso

constituyente,

19161917,

op. cit.,

t. II,

c a d a caso la g r a v e d a d d e los delitos y c o n ello est a m e r c e d d e las


m i s m a s la suerte del j e f e d e l estado. El peligro se a t e n a si p o r m a n d a m i e n t o c o n s t i t u c i o n a l es e n la ley d o n d e d e b e c o n s t a r la clasificacin respectiva, tal c o m o lo p r o p u s o la r e f o r m a d e 4 7 c o n la f r m u la 'delitos graves o r d i n a r i o s d e l o r d e n f e d e r a l o local q u e d e t e r m i n e
la ley'. P e r o a u n c o n esta m o d i f i c a c i n , q u e t e n d r la v e n t a j a d e
j u z g a r el caso c o n f o r m e a u n a n o r m a c o n o c i d a y a n t e r i o r , h a y la
posibilidad d e q u e el congreso t r a t e d e s o j u z g a r al p r e s i d e n t e m e d i a n t e la expedicin d e u n a ley d e t e n d e n c i o s a severidad. P a r e c e
a c o n s e j a b l e , p o r t o d o ello, r e a n u d a r la t r a d i c i n i n t e r r u m p i d a e n
57, e s p e c i f i c a n d o c o n c r e t a m e n t e e n la constitucin los delitos p o r
los q u e p u e d e ser a c u s a d o el p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a d u r a n t e el
t i e m p o d e su e n c a r g o . " 4
B u r g o a a f i r m a , y e s t a m o s d e a c u e r d o c o n l, q u e es el s e n a d o
q u i e n i n t e r p r e t a la g r a v e d a d d e los delitos del o r d e n c o m n p o r los
q u e se responsabiliza al presidente, p e r o p o r el p r i n c i p i o de t i p i c i d a d ,
establecido e n 5 el a r t c u l o 14, esos delitos d e b e n estar preestablecidos
e n a l g u n a ley.
E n E s t a d o s U n i d o s d e A m r i c a el p r e s i d e n t e es responsable p o r
delitos graves y faltas, y se h a a f i r m a d o q u e en esa r e d a c c i n los
constituyentes e n t e n d i e r o n q u e se i n c l u a n actos de g r a n d a o a la
c o m u n i d a d o g r a n d e s f a l t a s c o n t r a el inters p b l i c o , 0 y q u e esa
frase e n c u e n t r a su a n t e c e d e n t e e n la ley inglesa e n la c u a l ella conf i g u r a b a u n a c a t e g o r a d e delitos polticos c o n t r a el e s t a d o . 7
E n M x i c o , e n 1947, el p r e s i d e n t e e n v i u n a iniciativa d e r e f o r m a
constitucional p a r a a m p l i a r la r e s p o n s a b i l i d a d del p r o p i o p r e s i d e n t e
" p o r golpes d e e s t a d o c o n t r a el legtimo f u n c i o n a m i e n t o d e los p o deres legislativo y j u d i c i a l d e la f e d e r a c i n " , y se c o m p l e t a b a esta
r e f o r m a exigindose q u e el fallo c o n d e n a t o r i o f u e r a a p r o b a d o p o r las
dos terceras p a r t e s del total de los s e n a d o r e s . 8
Goodspeed opina que
108, e n r e l a c i n con los
p u e d e n ser: a] a t a q u e s
a la f o r m a d e g o b i e r n o
1
0
0

los delitos g r a v e s a q u e se refiere el a r t c u l o


delitos graves aplicables a otros f u n c i o n a r i o s ,
a las instituciones d e m o c r t i c a s , b] a t a q u e s
r e p u b l i c a n a , r e p r e s e n t a t i v a y federal, c] li-

Felipe l'cna Ramrez, Derecho constitucional...,


op. cit., p. 560.
Ignacio Burgoa, Derecho constitucional, op. cit., p. 638.
Time del 28 de mayo de 1973, p. 32.

7
Time del 5 de noviembre de 1973, p. 35. En 1974, la barra de abogados
de la ciudad de Nueva York determin en un estudio que actos que minan
la integridad del gobierno son causas de responsabilidad del presidente, sin
importar si estn previstos en la ley penal: vase Time del 25 de febrero'
de 1974, p. 20; y vase tambin Seale, op. cit., pp. 557-558.
" Vase Manuel Herrera y Lasso, Estudios constitucionales...,
op. cit.,
pp. 32-33.

LIMITACIONES

AL

PODER E L

PRESIDENTE

JUICIO

POLTICO

DE

RESPONSABILIDAD

212

m i t a c i n d e la libertad d e s u f r a g i o , d ] violacin d e las g a r a n t a s


i n d i v i d u a l e s y e] omisin e n el c u m p l i m i e n t o d e los d e b e r e s del
c a r g o , si ello coloca e n g r a v e peligro a l pas. 0
A h o r a b i e n , a d n d e nos lleva la revisin terica r e a l i z a d a ? A
u n a d e t e r m i n a d a i n t e r p r e t a c i n d e la f r a s e " p o r traicin a la p a t r i a
y delitos graves del o r d e n c o m n " .
L a r e s p o n s a b i l i d a d del p r e s i d e n t e exigida a travs d e u n j u i c i o
i m p l i c a f u n d a m e n t a l m e n t e u n p r o b l e m a poltico: u n e n f r e n t a m i e n t o
total y f r o n t a l e n t r e los p o d e r e s e j e c u t i v o y legislativo, t e n i e n d o este
l t i m o la i n t e r p r e t a c i n d e la extensin d e las clusulas p o r las c u a les se le exige r e s p o n s a b i l i d a d al p r e s i d e n t e ; p o r t a n t o , el quid del
j u i c i o d e responsabilidad del presidente se e n c u e n t r a e n si se r e n e n
en la c m a r a d e d i p u t a d o s los votos p a r a a c u s a r l o , y si se r e n e n e n
el s e n a d o los votos p a r a destituirlo.
E s t e e n f r e n t a m i e n t o n o se h a d a d o eri la historia constitucional
m e x i c a n a , y e n la n o r t e a m e r i c a n a slo e n u n a ocasin, 1 0 sin q u e se
h a y a p o d i d o destituir a l p r e s i d e n t e . L o a n t e r i o r c o n f i r m a la tesis
d e q u e el juicio poltico al p r e s i d e n t e es u n recurso e x t r a o r d i n a r i o , d e
s u m a g r a v e d a d , y q u e se d e b e utilizar slo e n casos m u y delicados
y c u a n d o n o q u e d a o t r o r e m e d i o p a r a salvar l a vigencia d e la constitucin y del sistema d e g o b i e r n o q u e sta e s t r u c t u r a .
P o r t a n t o , n o se p u e d e i n t e r p r e t a r r e s t r i c t i v a m e n t e la f r a s e en
cuestin, p o r q u e si n o , q u se p o d r a h a c e r j u r d i c a m e n t e a n t e
u n p r e s i d e n t e q u e a b o l i e r a el sistema r e p u b l i c a n o y d e c i d i e r a reelegirse, q u e s u p r i m i e r a a l p o d e r legislativo o j u d i c i a l , el sistema fed e r a l o las g a r a n t a s constitucionales? C o n t e s t a r q u e n a d a se p u e d e
h a c e r , e q u i v a l d r a a m a n i f e s t a r q u e la constitucin es, c o m o ya
h e m o s d i c h o , u n a serie d e declaraciones sin vigencia, o vigentes
c o n f o r m e a la v o l u n t a d p r e s i d e n c i a l ; esto n o es posible e n u n sistem a c o n s t i t u c i o n a l : l a n o r m a constitucional establece la s a n c i n cor r e s p o n d i e n t e e n caso d e ser violada. L a constitucin p r e v los proc e d i m i e n t o s p a r a su p r o p i a d e f e n s a .
E n consecuencia, la f r a s e e n cuestin h a y q u e i n t e r p r e t a r l a en el
s e n t i d o d e q u e el p r e s i d e n t e es responsable si r o m p e o t r a t a de
r o m p e r el o r d e n constitucional, o si n o c u m p l e sus obligaciones
" Slcphcn Spencer Goodspeed, op. cit., p. 104.
10
Kn 1843 fracas el primer intento para seguirle un juicio de responsabilidad poltica al presidente norteamericano, que entonces era Tyler: vase
Louis C. james, up. cit., p. 247. Al linico presidente norteamericano que se
le lia seguido un juicio poltico fue a Andrew Johnson en 1808 y se salv
por un solo voto: vase Edward S. Corivin, op. cit., p. 21; y Andr Hauriou,
<>/>. cit., p. 400. Nixon renunci a la presidencia antes de que se votara en
la cmara de representantes si proceda presentar acusacin en su contra
ante la cmara de senadores.

213

constitucionales y este i n c u m p l i m i e n t o q u i e b r a el sistema d e gobierno. D e s d e luego q u e d i c h a r u p t u r a y tal i n c u m p l i m i e n t o tienen q u e


ser m u y graves, y d e seguro el congreso n o se a t r e v e r a iniciar u n
juicio d e r e s p o n s a b i l i d a d si n o lian c a u s a d o c o n m o c i n n a c i o n a l y
si n o se siente r e s p a l d a d o p o r la o p i n i n pblica. Exigir responsabilidad a u n p r e s i d e n t e es algo serio, c o n lo q u e n o se p u e d e j u g a r ,
p e r o si n o q u e d a o t r o r e m e d i o p a r a p r e s e r v a r el sistema
cional y legal del pas, h a y q u e hacerlo.

constitu-

L a ley s e c u n d a r i a d e b e r a especificar c o n m a y o r detalle los delitos


q u e c o m p r e n d e la f r a s e p o r traicin a la patria y delitos graves del
orden comn, p e r o a n t e la d u d a el c o n g r e s o se v e r obligado, p o r q u e n o q u e d a o t r a salida, a d e t e r m i n a r c u n d o el p r e s i d e n t e h a
r o t o el o r d e n c o n s t i t u c i o n a l o d e j a d o d e c u m p l i r sus obligaciones
constitucionales.
Somos conscientes d e q u e esta tesis p u e d e ser c o n t r o v e r t i d a ; p e r o
e n n u e s t r a o p i n i n n o h a y o t r a si q u e r e m o s q u e la constitucin
f u n c i o n e y q u e los p r i n c i p i o s q u e , e n t r e otros, c o n f o r m a n el sistema
d e g o b i e r n o , la divisin d e poderes, el rgimen federal y el sistem a representativo, 110 sean simples q u i m e r a s .
Los p r e c e p t o s constitucionales se hicieron p a r a cjue se c u m p l a n ;
p a r a p r o t e g e r u n estilo d e v i d a libre y d i g n a , y 110 es posible p e n sar q u e todos los h a b i t a n t e s del pas, t o d a s las a u t o r i d a d e s y f u n c i o narios, d e b e n a c a t a r la constitucin, c o n la excepcin d e la a u t o r i d a d
ms i m p o r t a n t e q u e es q u i e n m s la p u e d e violar y lesionar. Esto
no es posible, el p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a n o est p o r e n c i m a d e
la c o n s t i t u c i n ; l t a m b i n tiene q u e c u m p l i r l a , y si 110 lo hace, la
ley f u n d a m e n t a l c o n t i e n e el m e c a n i s m o d e su p r o p i a p r o t e c c i n .
As, slo h a y dos i n t e r p r e t a c i o n e s a la f r a s e en e s t u d i o : u n a restrictiva o g r a m a t i c a l , c u y o r e s u l t a d o es c o l o c a r al p r e s i d e n t e p o r
e n c i m a de la c o n s t i t u c i n , y u n a a m p l i a en d o n d e c a b e n las violaciones g r a v e s a la constitucin y al i n c u m p l i m i e n t o de las obligaciones
presidenciales. Esta l t i m a posibilidad es la q u e est a c o r d e c o n el
p e n s a m i e n t o c o n s t i t u c i o n a l d e q u e n a d i e se e n c u e n t r a p o r e n c i m a
de la ley y, reiteramos, a u n q u e u n juicio d e responsabilidad del
presidente e n t r a a u n p r o b l e m a poltico, es m u y deseable q u e la ley
precise los supuestos g e n e r a l e s a q u e nos liemos r e f e r i d o p a r a e v i t a r
posibles abusos del p o d e r legislativo.
Creernos q u e a h o r a q u e d a c l a r a la aseveracin q u e hicimos e n
captulo a n t e r i o r , e n el s e n t i d o d e q u e es causa d e r e s p o n s a b i l i d a d
del p r e s i d e n t e su n e g a t i v a a p u b l i c a r u n a ley e l a b o r a d a d e a c u e r d o
con los p r o c e d i m i e n t o s q u e indica la p r o p i a constitucin.
El p r o c e d i m i e n t o p a r a exigirle responsabilidad al p r e s i d e n t e es el
siguiente: c o n o c e el s e n a d o e r i g i d o e n g r a n j u r a d o , p e r o p a r a ello

LIMITACIONES

A L PODER D E L

PRESIDENTE

ZI1

es necesario q u e se p r e s e n t e u n a acusacin d e la c m a r a de d i p u t a d o s ; c o m o la constitucin n o exige q u o r u m especial p a r a esta


a c u s a c i n , se sigue la regla general d e votacin d e la m a y o r a d e los
d i p u t a d o s presentes. El a r t c u l o 111 i n d i c a q u e el s e n a d o oir al p r e sidente y p o d r p r a c t i c a r t o d a s las diligencias q u e estime c o n v e n i e n tes, y si p o r u n a m a y o r a d e las dos terceras p a r t e s del total d e sus
m i e m b r o s , d e c l a r a c u l p a b l e al p r e s i d e n t e ste ser d e s t i t u i d o d e su
c a r g o e i n h a b i l i t a d o p a r a o b t e n e r o t r o p o r el t i e m p o q u e d e t e r m i n e
la ley. Si el h e c h o o los h e c h o s p o r los cuales se exigi responsabilidad al presidente, tienen o t r a p e n a s e a l a d a en la ley, el ex p r e s i d e n t e q u e d a r a disposicin d e las a u t o r i d a d e s c o m u n e s p a r a q u e
lo juzguen y, en su caso, lo castiguen.
El p r e s i d e n t e slo p u e d e ser a c u s a d o p o r delitos cometidos d u r a n te el d e s e m p e o d e su c a r g o y n o p o r otros anteriores, ya q u e lo
q u e se persigue es r e m o v e r al q u e h a a b u s a d o d e sus f a c u l t a d e s prec i s a m e n t e e n el ejercicio d e su f u n c i n .
Si la c m a r a d e d i p u t a d o s piensa e j e r c e r su f a c u l t a d d e a c u s a cin, p o d r allegarse todas las p r u e b a s q u e j u z g u e necesarias, y con
tal o b j e t o p o d r solicitar al p r e s i d e n t e o a sus c o l a b o r a d o r e s cualq u i e r d o c u m e n t o , ya sea p b l i c o o p r i v a d o , y realizar las inspecciones
q u e considere convenientes. 1 1
El a r t c u l o 113 seala q u e : " L a responsabilidad p o r delitos y faltas oficiales slo p o d r exigirse d u r a n t e el p e r o d o en q u e el f u n c i o n a r i o ejerza su e n c a r g o , y d e n t r o d e u n a o despus."
E l a r t c u l o 111, e n su p r r a f o c u a r t o , c o n c e d e accin p o p u l a r
p a r a d e n u n c i a r a n t e la c m a r a de d i p u t a d o s los delitos c o m u n e s u
oficiales de los altos f u n c i o n a r i o s d e la f e d e r a c i n , y desde luego,
en esta redaccin, se incluye al p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a .

2 . P O S I B L E S CONTROLES DEL CONGRESO SOBRE EL PRESIDENTE

El p r e s i d e n t e d e la r e p b l i c a posee mltiples f a c u l t a d e s , p e r o la
constitucin n o lo hizo t o d o p o d e r o s o , p o r q u e p a r t e d e sus funciones
n o son discrecionales, sino q u e p a r a p o d e r l a s realizar necesita de la
v o l u n t a d del c o n g r e s o ; este l t i m o p u e d e utilizar su i n t e r v e n c i n en
la f a c u l t a d del p r e s i d e n t e c o m o u n m e d i o d e control poltico, y as
l o g r a r el equilibrio q u e d e b e existir e n t r e los poderes y q u e es necesario p a r a el b u e n f u n c i o n a m i e n t o del sistema d e g o b i e r n o estruct u r a d o e n la ley f u n d a m e n t a l .
a Vase A r t h u r M. Schlesingcr, Jr., o>. cil., pp. 48-49.

POSIBLES CONTROLES DEL CONCRESO

SOBRE

EL

PRESIDENTE

215
L a s f a c u l t a d e s q u e la constitucin c o n f i e r e al p o d e r legislativo
r e s p e c t o al e j e c u t i v o c o m o controles polticos, o q u e p u e d e n c o n vertirse en controles polticos, son las siguientes:
a] el p o d e r d e la bolsa,
b]
c]
d]
e]

la
el
las
las

r a t i f i c a c i n de d e t e r m i n a d o s actos,
juicio poltico d e r e s p o n s a b i l i d a d ,
sesiones e x t r a o r d i n a r i a s y
f a c u l t a d e s implcitas. 1 2

D e los a n t e r i o r e s controles, los dos m s i m p o r t a n t e s son el p o d e r


d e la bolsa y el j u i c i o poltico de r e s p o n s a b i l i d a d . Estos controles
c o m o f a c u l t a d e s los h e m o s a n a l i z a d o ya casi todos, slo a g r e g a r e m o s
u n a s ideas en c u a n t o a su f u n c i n d e c o n t r o l .
a] El p o d e r d e la b o l s a : la c m a r a de d i p u t a d o s p u e d e m o d i f i c a r ,
r e d u c i r o a u m e n t a r el p r o y e c t o d e p r e s u p u e s t o d e egresos q u e le p r o p o n e el p r e s i d e n t e de la r e p b l i c a , y r e c o r d e m o s q u e es la p r o p i a
c m a r a d e d i p u t a d o s la q u e e x a m i n a a n u a l m e n t e la c u e n t a p b l i c a
q u e le p r e s e n t a el e j e c u t i v o .
Estas f a c u l t a d e s le o t o r g a n a la c m a r a d e d i p u t a d o s u n p o d e r
indiscutible, ya q u e p u e d e n p o n e r e n e n t r e d i c h o la h o n o r a b i l i d a d
d e la a d m i n i s t r a c i n ; c o m o se h a escrito, 1 ''' el prestigio del e j e c u t i v o
q u e d a a m e r c e d d e los d i p u t a d o s , q u i e n e s p u e d e n d i f e r i r la a p r o b a c i n o p u e d e n c o n d e n a r los gastos. Y es el congreso q u i e n d a las
bases y a u t o r i z a la celebracin d e los emprstitos.
b] L a r a t i f i c a c i n d e d e t e r m i n a d o s a c t o s : la ley f u n d a m e n t a l , c o m o
ya h e m o s d i c h o , o r d e n a q u e el congreso, el s e n a d o y o t r a s veces la
c m a r a d e d i p u t a d o s , a p r u e b e n la realizacin d e ciertos actos, los
t r a t a d o s i n t e r n a c i o n a l e s y los n o m b r a m i e n t o s de a l g u n o s f u n c i o n a rios. L a n e g a t i v a a r a t i f i c a r o a p r o b a r esos actos o n o m b r a m i e n t o s
p u e d e p o n e r en situacin e m b a r a z o s a al p r e s i d e n t e o lesionar la p o ltica i n t e r n a c i o n a l q u e h a d e l i n e a d o . E n este sentido, t a m b i n h a y
q u e t r a e r a colacin el a r t c u l o 8 8 q u e d i s p o n e q u e el p r e s i d e n t e n o
p u e d e a u s e n t a r s e del territorio n a c i o n a l sin p e r m i s o d e l c o n g r e s o o,
en su caso, d e la c o m i s i n p e r m a n e n t e .
c] E l juicio poltico d e r e s p o n s a b i l i d a d : n a d a t e n e m o s q u e a g r e gar a lo e x p r e s a d o e n el p r i m e r inciso d e este c a p t u l o .
d] L a s sesiones e x t r a o r d i n a r i a s : el congreso d e la u n i n n o p u e d e
12
Respeclo a estas facultades-control en Norteamrica, vase Clinton Rossiter,
o/>. cil., p. 54; Erncst S. Griffith, Tlic American systcm of government, Londres, Mclhuen and Co., 19(>9, p. 1G8; y Thcodorc C. Sorensen, tValchmen.. ,
o>. cil., pp. 43-44.
1:1
Emilio Rabasa, o>. cil., p. 105.

216

LIMITACIONES

AL

PODER D E L

PRESIDENTE

c e l e b r a r sesiones o r d i n a r i a s , c o m o ya lo h e m o s a s e n t a d o , despus
del t r e i n t a y u n o d e d i c i e m b r e ; p e r o la comisin p e r m a n e n t e p u e d e
c o n v o c a r a u n a d e las c m a r a s o a las dos, a sesiones e x t r a o r d i n a rias p a r a q u e se o c u p e n e x p r e s a m e n t e d e los asuntos q u e seala la
c o n v o c a t o r i a respectiva. O sea, q u e se q u i e r e q u e el congreso celeb r e sesiones del l 9 de s e p t i e m b r e h a s t a q u e se a g o t e n los asuntos
e n discusin, p e r o n o m s all del l t i m o d a del a o . Sin e m b a r g o ,
la comisin p e r m a n e n t e es n o m b r a d a p o r las c m a r a s , y c o m o la
constitucin n o seala los casos en los cuales se d e b e r e u n i r el congreso en sesiones e x t r a o r d i n a r i a s , bien p u d i e r a ser q u e la comisin
p e r m a n e n t e c o n v o c a r a a tales sesiones al da siguiente d e c e r r a d a s
las o r d i n a r i a s , y q u e el congreso sesionara varios meses en esa f o r m a ,
p u e s el requisito q u e la constitucin pide, en el sentido de q u e slo
se o c u p e n d e los asuntos p a r a los cuales f u e r o n convocadas, n o es
o b s t c u l o p a r a q u e la lista d e asuntos sea a m p l i a . Y n o vemos r a zn p o r la cual el congreso, al n o m b r a r a la comisin, n o designe
los m i e m b r o s q u e s u p i e r a q u e e s t a r a n en la m e j o r disposicin de
c u m p l i r su deseo. U n congreso q u e celebra sesiones largo t i e m p o
o la g r a n m a y o r a d e los meses del a o , constituye u n a p r e o c u p a cin c o n s t a n t e p a r a el presidente, y tiene o p o r t u n i d a d p a r a realizar
m s acciones. 1 4
e] L a s f a c u l t a d e s i m p l c i t a s : el a r t c u l o 73 al conceder al congreso sus f a c u l t a d e s , indica en la fraccin x x x q u e p u e d e : " e x p e d i r
todas las leyes cjue sean necesarias, a o b j e t o d e h a c e r efectivas las
f a c u l t a d e s anteriores y todas las otras c o n c e d i d a s p o r esta constitucin a los poderes de la u n i n " . Estas f a c u l t a d e s implcitas n o son
f a c u l t a d e s n u e v a s p a r a el congreso, sino son los medios p a r a h a c e r
efectivo el ejercicio d e las atribuciones expresas q u e la ley f u n d a m e n t a l seala a los p o d e r e s . L o q u e el congreso p u e d e realizar a
travs d e las f a c u l t a d e s implcitas, es r e f o r z a r las anteriores 29 f r a c ciones del p r o p i o a r t c u l o 73 y t a m b i n las otras funciones sealadas
en la ley f u n d a m e n t a l . Sin e m b a r g o , n o p u e d e desconocerse q u e la
f r a c c i n s e a l a d a es de s u m a i m p o r t a n c i a , pues f a c u l t a al congreso
a e x p e d i r t o d a u n a serie d e leyes a fin de h a c e r efectivas f a c u l t a d e s
constitucionales, y c o m o al e x p e d i r la ley, el congreso tiene a m p l i o
m a r g e n p a r a i n t e r p r e t a r la disposicin constitucional, bien p u e d e legislar en el sentido de restringir f a c u l t a d e s al ejecutivo.
As, a u n q u e sea slo u n e s q u e m a terico q u e p u e d e convertirse en
real, q u e d a c l a r o q u e la constitucin n o d e j d e s a r m a d o al congreso
f r e n t e al e j e c u t i v o f u e r t e q u e dise. A c t u a l m e n t e estas f a c u l t a d e s
n o o p e r a n c o m o controles, a u n q u e s p u e d e n llegar a serlo d e acucr" Jorge Caipizo, La constitucin...,

o>. cit., pp. 351-352.

AU;NAS U

'

EL -.RESIDENTE

d o c o n las c i r c u n s t a n c i a s y si M x i c o c a m i n a , e n los p r x i m o s
h a c i a u n a sociedad m s d e m o c r t i c a e n la c u a l e l c o n g r e s o
m e n t e d e s e m p e e el p a p e l p a r a el c u a l f u e c r e a d o y existe:
d e f r e n o y equilibrio al p o d e r e j e c u t i v o y a s e g u r a r , as, e n f o r m a
vez m s efectiva, la l i b e r t a d y la s e g u r i d a d d e los individuos.

3 . A L G U N A S L I M I T A C I O N E S AL P O D E R D E L

217
aos,
realservir
cada

PRESIDENTE

I n d u d a b l e m e n t e , e n los l t i m o s lustros el p r e s i d e n t e m e x i c M O h a
a u m e n t a d o sus f a c u l t a d e s y se h a f o r t a l e c i d o a tal g r a d o q u e se h a
a foi dr m
m
e raadc oi nq.u1 e8 su a c t u a c i n n o e n c u e n t r a o t r o f r e n o q u e su m i s m a
C a r e c e m o s d e u n e s t u d i o j u r d i c o y sociolgico sobre las limitaciones del p r e s i d e n t e m e x i c a n o . E m p e r o , e n m i o p i n i n , a l g u n o s d e
los p r i n c i p a l e s lmites a l g r a n p o d e r d e l p r e s i d e n t e e n M x i c o s o n :
a ] El tiempo, ya q u e su p e r o d o d u r a seis a o s y es constitucionalm e n t e imposible q u e se {rueda reelegir.
b ] El poder judicial federal q u e c o n s e r v a a l g u n a i n d e p e n d e n c i a ,
tal y corno ya lo e x a m i n a m o s , y q u e p r o t e g e d e la violacin los d e rechos h u m a n o s e n el p a i s a travs d e l " a m p a r o " , juicio q u e h a d e m o s t r a d o cierto ndice d e efectividad.
c] Los grupos de presin, s i e n d o difcil p o d e r p r e c i s a r h a s t a
de sus presiones h a n sido efectivas, p o r lo q u e se h a o p i n a d o
en M x i c o , e n v i r t u d d e n u e s t r o sistema, slo c o n o c e n y p u e d e n
dir las p r e s i o n e s los g r u p o s q u e las r e a l i z a n y el p r e s i d e n t e q u e
sufre. 1 0

dnque
melas

P a b l o G o n z l e z C a s a n o v a a f i r m a q u e los f a c t o r e s d e p o d e r e n
Mxico s o n : los caudillos y caciques regionales y locales; el e j r c i t o ;
el c l e r o ; los l a t i f u n d i s t a s , y los e m p r e s a r i o s n a c i o n a l e s y e x t r a n j e r o s . 1 7
J a i m e G o n z l e z G r a f , e x a m i n a n d o las p r i n c i p a l e s limitaciones c o n
que se e n c o n t r el p r e s i d e n t e E c h e v e r r a , sostiene q u e f u e r o n : las
relaciones d e d e p e n d e n c i a d e M x i c o respecto al exterior, el p o d e r
de
inversin d eo blas
organizaciones
r e r alites
s . 1 8 e c o n m i c a s y el p o d e r b u r o c r t i c o d e las
P o r el c o n t r a r i o , se h a o p i n a d o q u e los g r u p o s d e presin a u m e n tan la f u e r z a poltica d e l p r e s i d e n t e e n c u a n t o ste tiene el p o d e r
de e n f r e n t a r l o s y d e c i d i r las tensiones sociales q u e se p r o d u c e n d e
" Jacques Lambcrt, o>. cit., p. 516.
" Da'niel Coso Villegas, El sistema..., o/i. cit., p. 34.
17
Pablo Gonzlez Casanova, op. cit., p. 27.
" Jaime Gonzlez Graf, op. cit-, p. 24.

LIMITACIONES

AL

PODI R D E L

PRESIDENTE

218
1

esas p u g n a s , " es decir, se convierte en a r b i t r o d e ellas; a d e m s , los


g r u p o s e c o n m i c a m e n t e poderosos y el p r e s i d e n t e estn e s t r e c h a m e n te v i n c u l a d o s , 2 0 p o r q u e el presidente, al a c u m u l a r u n a f o r t u n a f a bulosa. p e r t e n e c e a la lite e c o n m i c a del pas.
E s i n d u d a b l e q u e existen g r u p o s q u e presionan
al p r e s i d e n t e y n o
le p e r m i t e n t o d a la libertad d e accin cjue el e j e c u t i v o deseara. I n t e r e s a n t e sera p o d e r realizar u n ensayo respecto a u n a serie d e iniciativas presidenciales sobre proyectos d e ley: e x a m i n a r el p r o y e c t o
original y las r e f o r m a s q u e sufri despus del i n t e r c a m b i o d e opiniones con diversos g r u p o s ; u n e j e m p l o p o d r a n ser las diversas fases
d e la r e f o r m a fiscal q u e quiso e f e c t u a r el p r e s i d e n t e E c h e v e r r a . 2 1
Q u i z s e n t r e los g r u p o s d e presin m s f u e r t e s q u e existen e n M xico a c t u a l m e n t e , se e n c u e n t r a n los econmicos, c o m o la asociacin
d e b a n q u e r o s d e M x i c o , la C O N C A M I N ( c o n f e d e r a c i n n a c i o n a l d e
c m a r a s i n d u s t r i a l e s ) , la C O N C A N A C O ( c o n f e d e r a c i n n a c i o n a l d e cm a r a s d e c o m e r c i o ) y a l g u n o s g r u p o s e c o n m i c o s regionales c o m o
el d e M o n t e r r e y , q u e influyen f u e r t e m e n t e e n las decisiones e c o n m i c a s del g o b i e r n o y q u e , a n t e acciones presidenciales q u e les disgust a n , t o m a n , p a r a p r e s i o n a r al presidente, m e d i d a s c o m o f a l t a d e
inversiones, envo d e d i n e r o al e x t r a n j e r o y retiro d e p r o d u c t o s
del m e r c a d o . 2 2
Esos g r u p o s d e asociaciones estn reconocidos p o r la ley, y es la
19
20
21

Cesar Enrique Romero, op. cil., p. I.


Salvador Valencia Carmona, op. cil., p. 12!).
En este sentido vase Daniel Coso Villegas, La sucesin

presidencial,

op. cil., p. '13.


Sobre
estos grupos e c o n m i c o s , Manuel Camacho, op. cil., p. 191, afirma: "Sus mecanismos de influencia son muy variados, pues van desde: la
obtencin de subsidios, la negociacin de los contratos pblicos, la promocin de estilos de vida y patrones de consumo; hasta la salida de capitales,
la presin patronal para una solucin gubernamental favorable a ellos cil
un conflicto laboral, el freno a la inversin privada, las campaas de rumores, el uso localizado de la fuerza y el paro de actividades. Aunque los
grupos de presin en Mxico no podran imponer un cambio de sistema
poltico en el que ellos se convirtieran en el elemento dominante y liegemnico, s han sido capaces de vetar decisiones gubernamentales que aun teniendo racionalidad en trminos del sistema poltico perjudican a sus intereses
inmediatos, como fue el caso de la reforma fiscal y de la supresin del anonimato de las acciones en 1972."
A su vez, Ilcrlha Lerncr de Sheibaum y Susana Ralsky de Cimet, op. cil.,
p 12, manifiestan que: "La correlacin de fuerzas entre el presidente y los
grupos econmica y polticamente fuertes tiende a ser cambiante. Cuando
prevaleca la desorganizacin social a consecuencia de la revolucin, el poder
del presidente era ms extenso, es decir, tena menos limitaciones sin embargo, a medida (pie se estructuran diversos grupos de inters y presin, el
presidente se enfrenta a mayores restricciones en el ejercicio de su autoridad."
22

AI.<;UNAS L I M I T A C I O N E S

AL

PODER

DEL

PRESIDENTE

219

p r o p i a ley la q u e les o t o r g a r e p r e s e n t a c i n incluso e n r g a n o s d e


a d m i n i s t r a c i n d e instituciones pblicas, tal y c o m o a c o n t e c e c o n
el a r t c u l o 5 de la ley d e 1970 q u e c r e el i n s t i t u t o m e x i c a n o d e com e r c i o exterior. 2 - ''
A su vez, la o r g a n i z a c i n o b r e r a del p a s t a m b i n p r e s i o n a . U n
e j e m p l o se p u e d e d a r c u a n d o o c u r r i la d e v a l u a c i n d e la m o n e d a
e n a g o s t o d e 1976. El sector e c o n m i c o del g o b i e r n o s e c r e t a r a
d e h a c i e n d a y c r d i t o p b l i c o y b a n c o d e M x i c o o p i n a r o n q u e la
r e c o m e n d a c i n p r e s i d e n c i a l p a r a u n a u m e n t o d e salarios d e e m e r gencia, d e r i v a d o d e la d e v a l u a c i n , n o d e b a e x c e d e r del 8 % si se
q u e r a n o b t e n e r de la d e v a l u a c i n efectos positivos p a r a la econom a m e x i c a n a . Sin e m b a r g o , los lderes obreros p r e s i o n a r o n y n e g o c i a r o n c o n el secretario del t r a b a j o y previsin social h a s t a l o g r a r
q u e la r e c o m e n d a c i n presidencial f u e r a del 2 3 % , lo q u e t r a j o
efectos negativos p a r a la e c o n o m a y p a r a los p r o p i o s t r a b a j a d o r e s ,
y f u e u n a d e las c a u s a s i n m e d i a t a s d e u n a
dos meses a p e n a s despus d e la p r i m e r a .

segunda

devaluacin

Algo d e lo cjue E c h e v e r r a n o p u d o h a c e r , f u e destituir a Fidel


V c l z q u e z , corno lder 2 d4 e la CTM, c o n lo q u e se h u b i e r a c u b i e r t o
d e gloria " a p e r t u r i s t a " .
As, cjueda c l a r o q u e diversos g r u p o s p r e s i o n a n al p r e s i d e n t e p a r a
q u e t o m e su decisin en d e t e r m i n a d o s e n t i d o ; lo q u e es m u y difcil
p r e c i s a r es h a s t a d n d e p r e s i o n a n y h a s t a d n d e el p r e s i d e n t e se
d e j a p r e s i o n a r , o h a s t a d n d e p u e d e resistir las presiones y n o p r e s tarles m a y o r a t e n c i n .
d ] L o s d e carcter internacional,
ya q u e M x i c o es
m i c a m e n t e d e p e n d i e n t e y desde el e x t e r i o r se p u e d e n
q u e le a f e c t e n g r a v e m e n t e , tales c o m o la restriccin
fijacin d e altos a r a n c e l e s a sus artculos y la libertad
sus h a b i t a n t e s , a d e m s d e m e d i d a s d e t i p o poltico.

u n p a s econtomar medidas
de crditos, la
de trabajo de

e] L a organizacin
no controlada,
c o m o el n a c i m i e n t o del " s i n d i calismo i n d e p e n d i e n t e " , f u e r a d e las c e n t r a l e s o b r e r a s a d i c t a s al PRI
y al g o b i e r n o , y q u e en p r i n c i p i o p u g n a p o r u n c a m b i o e n las
reglas del j u e g o d e la o r g a n i z a c i n y a c t i v i d a d sindicales.
f] L a prensa q u e m s q u e u n a limitacin constituye e n a l g u n o s
casos u n a m o l e s t i a ; as, las p g i n a s editoriales d e a l g u n o s p e r i d i c o s
a u n q u e su n m e r o de lectores n o sea m u y g r a n d e .
23
Vase Salvador Valencia Carmona, op. cil., p. 133; Lorenzo Meyer,
op. cil., pp. 20-21; Marco Antonio Alczar, Las agrupaciones patronales en
Mxico, Mxico, El Colegio de Mxico, 1977, p. 130; y Carlos Arrila, Las
organizaciones empresariales contemporneas, en Lecturas de poltica mexicana, Mxico, El Colegio de Mxico 1977, pp. 329-335.
24
Gabriel Zaid, "La alianza tripartita", en Plural, diciembre de 1975, p. 52.

RECAPITULACIN

RECAPITULACIN

Las principales conclusiones de este estudio son las siguientes:


| | En los pases de America Latina, el gran problema de los sistemas presidenciales, ha consistido por una parte en que el presidente
debe contar con las facultades que se requieren en un pas en vas de
desarrollo, y por la otra, en que han de serle sealadas limitaciones
para que no caiga en la arbitrariedad y se respeten las libertades
de los individuos. Se ha intentado, ms que limitar el poder del
presidente a travs de un equilibrio con el poder legislativo, ponerle
lmites en el tiempo.
Q As, el problema del sistema presidencial en Amrica Latina implica el problema de todo su sistema poltico, y en el fondo se encuentra la vieja preocupacin de cmo armonizar la libertad y el
orden, la libertad y la autoridad; cmo limitar un poder que ha
crecido en tal forma que determina el destino del pas, y, en buena
parte, las libertades de sus habitantes.
Caracterstica de los sistemas polticos contemporneos es el predominio del poder ejecutivo sobre los otros poderes y sobre los mecanismos de decisin poltica en el estado. Esta afirmacin resulta
cierta lo mismo en los pases capitalistas que en los socialistas o comunistas. Esta afirmacin resulta cierta igualmente en los sistemas
presidenciales que en los cuasipresidcnciales, parlamentarios, de gabinete o de gobierno congresional.
Q Las causas del fortalecimiento del poder ejecutivo son diversas
de acuerdo con cada pas y su situacin econmica, poltica, social,
cultural; sin embargo, encontramos factores que han influido en casi
todos los pases en el fenmeno contemporneo de un poder ejecutivo predominante: los problemas econmicos, sociales y de planeacin; los problemas de defensa y militares; su papel en las relaciones internacionales; la delegacin de facultades legislativas, y el
control de la opinin pblica a travs de los medios masivos de
informacin.
[220]

H Las causas del predominio del presidente mexicano son: a] es el


jefe del partido predominante; b] el debilitamiento del poder legislativo; c] la integracin, en buena parte, de la suprema corte de
justicia; d] su marcada influencia en la economa; c] la institucionalizacin del ejrcito, cuyos jefes dependen de l; f] la fuerte influencia sobre la opinin pblica a travs de los controles y facultades que tiene respecto a los medios masivos de comunicacin; g] la
concentracin de recursos econmicos en la federacin, especficamente en el ejecutivo; h] las amplias facultades constitucionales y
extraconstitucionales; i] la determinacin de todos los aspectos internacionales en los cuales interviene el pas, sin que para ello exista
ningn freno en el senado; j] el gobierno directo de la regin ms
importante, y con mucho, del pas, como lo es el distrito federal, y
k] un elemento psicolgico: ya que en lo general se acepta el papel
predominante del ejecutivo sin que mayormente se le cuestione.
Un ejecutivo fuerte no es en s antidemocrtico, siempre y cuando
est controlado, est subordinado al sufragio universal y sus actos
estn enmarcados dentro de la ley fundamental.
Q Ninguno de los aspectos que mencionan los tratadistas como matices parlamentarios en el sistema mexicano lo es, ya cjue en esos
casos el presidente o el secretario de estado no son responsables
polticamente ante el congreso, es decir, el congreso no los puede remover. Por ello, puede afirmarse que nuestra ley fundamental configura un sistema presidencial puro.
Q No necesitan refrendo ni deben llevarlo los decretos promulgatorios de las leyes aprobadas por el congreso porque no son actos
propios del presidente y ste, de acuerdo con nuestra constitucin,
est obligado a promulgar (publicar) las leyes. Adems, por el dominio que el presidente tiene sobre los secretarios de estado, fcil
le sera violar su obligacin constitucional de promulgar las leyes,
con slo indicarles al secretario o secretarios respectivos que no refrenden. La prctica de que los secretarios de estado refrendan el
decreto presidencial promulgatorio de leyes es ms que superflua,
es viciosa, y debe desaparecer.
El requisito que la constitucin exige para ser presidente, de ser
hijo de padres mexicanos por nacimiento, 110 debe suprimirse para
abrirle las puertas de la presidencia de la repblica a una persona
determinada, porque aparte del poco respeto que se demostrara una
vez ms por la constitucin, lesionara a la propia persona que as

RECAPITULACIN

222

llegara a ser presidente, restndosele legitimidad a su eleccin y vuln e r a n d o la institucin de la presidencia.


Q] El principio de no reeleccin, d u r a n t e la vigencia de la actual
constitucin, se d e r r u m b al existir el caudillo con la fuerza suficiente
para abolirlo; sin embargo, con todas las fallas del sistema, Mxico
se h a ido institucionalizando y el principio de no reeleccin ha oper a d o : a partir de la ltima reforma al artculo 83, se han efectuado
ocho sucesiones presidenciales: cada uno de esos presidentes h a sido
muy poderoso y a pesar de los corrillos y rumores ninguno se
atrevi a reformar la constitucin y lograr la reeleccin. D e n t r o del
contexto poltico que vivimos, el principio de no reeleccin es u n a
de las principales reglas de juego del sistema: la limitacin al presidente en el tiempo; si esta regla se alterara, se modificara el equilibrio sobre el cual se sustentan las bases constitucionales y extraconstitucionales de nuestro sistema poltico, siendo muy difcil de precisar
cules s e r a n las consecuencias.
Q L a protesta no constituye el cargo presidencial, porque con o sin
ella, el ejecutivo est obligado a guardar y hacer guardar la constitucin y adems sera poner la protesta por encima de las propias
elecciones. L a protesta es de carcter formal, a u n q u e importante
p o r q u e es la manifestacin pblica de la subordinacin del presidente al orden jurdico.
El presidente debe prestar la protesta el 30 de noviembre. Si un
presidente no rinde la protesta y pasan as varios das, el congreso le
debe solicitar que lo haga, y si no accediera, sera causa de respons a b i l i d a d del presidente.
Para los casos de e n f e r m e d a d del presidente se encuentra la disposicin del nombramiento de un presidente interino para faltas temporales; sin embargo, este precepto no se ha empleado, y pienso
que el problema est en manos del presidente, pues ser nicamente
l quien decida si su enfermedad merece o no la aplicacin del precepto, ya que tendra que ser l quien solicitara el nombramiento
del presidente interino.
E n caso de salidas al extranjero tampoco h a operado el sistema
de sustitucin, misino que tambin tendra que solicitar el propio
presidente. Creemos que las comunicaciones modernas hacen que
aun en el extranjero el presidente pueda d a r con rapidez y agilidad
sus indicaciones, por lo cjue realmente no es necesaria dicha sustitucin.
Respecto a la incapacidad o la inhabilidad fsca o mental del

RECAPITULACIN

223

titular del ejecutivo, no queda ms remedio que sea el congreso


quien la califique.
n Las diferencias entre los secretarios de estado y los jefes de departamento son: a] los primeros tienen la facultad de refrendo, los segundos n o ; b] 1, irimeros son "altos funcionarios" y como tales
gozan de fuero y son sujetos del juicio de responsabilidad poltica,
los segundos no, y c] a los primeros se les fijan requisitos constitucionales p a r a poder ser nombrados, a los segundos no.
f~~] El presidente mexicano tiene mltiples facultades, y stas provienen ce tres grandes fuentes: la constitucin, las leyes ordinarias
y el sistema poltico.
Q El presidente no posee la facultad de veto respecto de las reformas constitucionales p o r q u e : a] el artculo 72 se refiere nicamente
a las leyes o decretos de carcter federal, es decir, en aquellas que
interviene el congreso de la u n i n ; b] las reformas constitucionales
son obra del poder revisor de la constitucin, rgano de jerarqua
superior al congreso, ya que se encuentra ubicado entre el poder constituyente y los poderes constituidos legislativo, ejecutivo y judicial, y 110 puede el presidente vetar la resolucin de u n rgano
superior.
El inciso c) del artculo 72 requiere, p a r a poder superar el veto
del presidente, un q u o r u m de las dos terceras partes del n m e r o total de los legisladores presentes, por las razones siguientes: a] los antecedentes del veto en las constituciones de 1824, 1836 y 1843; b] el
pensamiento de la doctrina mexicana, entre ellos, Emilio Rabasa y
Manuel Herrera y Lasso; c] el dictamen de la segunda comisin
de constitucin del congreso constituyente de 1916-1917; d] la jurisprudencia norteamericana, y e] el precedente en la realidad mexicana, pues as se ha procedido.
Q La distincin entre promulgacin y publicacin de la ley no slo
es superfina sino que p u e d e resultar peligrosa. Si el presidente considera que no se h a n satisfecho las formalidades del proceso legislativo, ser u n a razn p a r a que interponga el veto y si ste es superado, deber prevalecer la opinin del legislativo. L a constitucin n o
da al presidente facultad p a r a nuevas observaciones, pues dara lugar
a un segundo veto; pero lo peligroso de la distincin estriba en
que el presidente podra nulificar todo el procedimiento legislativo,
si a m p a r a d o en cjue no se satisficieron los requisitos de dicho pro-

224

RECAPITULACIN

cedimiento no " p r o m u l g a " la ley. E n esta f o r m a , el proceso legislat i v o q u e d a r a c o m p l e t a m e n t e en sus manos, y t a n n o es ste el
sentido d e nuestra constitucin, que ella impone la publicacin
( p r o m u l g a c i n en la terminologa del artculo 89) c o m o u n a obligacin q u e no p u e d e eludir el presidente. l tiene q u e publicar, le
parezca o n o la ley, y si no lo hace es causa del juicio d e responsabilidad poltica.
Q L a constitucin autoriza al ejecutivo p a r a legislar p o r q u e : a] en
pocas d e emergencia se necesitan decisiones r p i d a s ; b] es quien
c u e n t a con personal competente en el aspecto tcnico, y c] los poderes legislativos se o c u p a n de las cuestiones generales, y las leyes
necesitan ser precisadas, por lo q u e se d e j a esta labor en manos del
ejecutivo.
Q El presidente mexicano, p o r disposicin constitucional, p u e d e realizar funciones legislativas en cinco supuestos: a] los casos d e emergencia, segn el artculo 29; b ] las medidas d e salubridad, segn la
fraccin xvt del artculo 7 3 ; c] los tratados internacionales, segn
la fraccin i del artculo 76 y la x del 8 9 ; d] la facultad reglamentaria, segn la fraccin i del artculo 89, y, e] la regulacin econmica, segn el segundo p r r a f o del artculo 131.
Q Las razones por las cuales el presidente h a logrado s u b o r d i n a r al
p o d e r legislativo y a sus miembros, son principalmente las siguientes: a] la g r a n mayora de los legisladores pertenecen al PRI, del
cual el presidente es el jefe, y a travs d e la disciplina del partido,
a p r u e b a n las m e d i d a s q u e el ejecutivo desea; b] si se rebelan, lo
ms probable es que estn t e r m i n a n d o con su carrera poltica, ya
q u e el presidente es el g r a n dispensador de los principales cargos
y puestos en la administracin pblica, en el sector paraestatal, en
los d e eleccin p o p u l a r y en el poder judicial; c] por agradecimiento,
ya cjue saben q u e le deben el sitial; d] a d e m s del sueldo, existen
otras prestaciones econmicas que d e p e n d e n del lder del control
poltico, y, e] la aceptacin d e q u e el p o d e r legislativo sigue los dictados del ejecutivo, lo cual es la actitud m s c m o d a y la d e menor esfuerzo.
P ] Las decisiones sobre los movimientos militares en caso d e guerra,
estn f u e r a del control judicial, ya q u e el presidente tiene la facultad
d e movilizar el ejrcito, la a r m a d a y la fuerza a r e a ; a n t e la suspensin de garantas q u e es casi necesaria en caso d e guerra,

RECAPITULACIN

o t r a serie de actos del presidente tambin estarn f u e r a del alcance


d e la revisin judicial.
I n t e r p r e t a d a c o r r e c t a m e n t e la ley f u n d a m e n t a l , el presidente n o
p u e d e enviar tropas al exterior sin la autorizacin del congreso,
p o r q u e si lo hiciera, estara efectuando, sin t o m a r en c u e n t a al congreso, u n a decisin q u e p u e d e traer consigo la guerra, y es claro
q u e la constitucin r e p a r t i esta facultad entre los rganos polticos;
es decir, p a r a q u e el presidente declare la g u e r r a se necesita la a u t o rizacin del congreso m e d a n t e u n a ley.
Cuestin difcil es precisar c u n d o p u e d e el presidente h a c e r
uso d e la fuerza pblica p a r a preservar la seguridad interior; u n a
respuesta genrica p o d r a ser la siguiente: existe u n a paz m n i m a
p a r a el desarrollo d la vida c o t i d i a n a ; si ella peligra, el presidente
p u e d e h a c e r uso de esta facultad. L a regla anterior es de aristas n o
bien definidas, pero h a y q u e a c l a r a r q u e en el ejercicio d e la facultad a q u e nos referimos, n o se deben violar los derechos h u m a n o s .
Si la situacin llegase a c o n f i g u r a r u n a emergencia, el presidente
tiene q u e solicitar al congreso la suspensin d e las garantas individuales, es decir, el solo criterio del presidente no es suficiente p a r a
calificar lo crtico de la situacin sino q u e p a r a ello se requiere la
intervencin del c o n g r e s o .
L a s principales atribuciones del presidente en materia de relaciones exteriores son: a] es quien representa al pas a n t e el exterior; b]
es quien celebra los tratados y convenciones diplomticas con la
a p r o b a c i n del s e n a d o ; c] es quien interpreta, abroga y d e n u n c i a
los t r a t a d o s ; d] es q u i e n construye la poltica internacional del pas:
o sea, reconoce o n o reconoce a los gobiernos extranjeros, decide la
r u p t u r a d e relaciones, celebra las alianzas, realiza las declaraciones
de poltica internacional y d e t e r m i n a el sentido de la votacin del
pas en los organismos internacionales.
Q Los instrumentos p o r m e d i o de los cuales el presidente mexicano
tiene en sus manos amplios y variados aspectos de la economa son
muy diversos; pero entre los m s importantes estn la poltica monetaria, la poltica fiscal, la poltica d e precios, la poltica de inversin y obras pblicas, la poltica de importaciones y exportaciones,
la poltica d e petrleo, p e t r o q u m i c a y gas, la poltica d e energa
elctrica, la poltica de aguas, la poltica forestal, la poltica industrial, la poltica turstica y todo el sector d e organismos descentralizados y empresas d e participacin estatal.

226

RECAPITULACIN

L a ley de ingresos y el presupuesto de egresos ponen en manos


del presidente la poltica fiscal de la federacin y del distrito federal
y la determinacin d e c u n t o se va a gastar, en q u se va a gastar y
c m o se va a g a s t a r ; p a r a p o d e r solventar dichos gastos, el ejecutivo hace un clculo a p r o x i m a d o de los ingresos q u e necesita, los
q u e en su mayora p r o v e n d r n de los impuestos, derechos, productos
y aprovechamientos, y este clculo lo plasmar en la ley d e ingresos.
Pero, t a m b i n en la p r o p i a ley, se hace el clculo de los recursos
q u e se necesitarn p a r a cubrir el presupuesto y que no p r o v e n d r n
de tales impuestos, derechos, productos y aprovechamientos.
Q En Mxico, el congreso h a claudicado de su poder de la bolsa
y h a e n t r e g a d o la poltica fiscal, de emprstitos, de d e u d a pblica y
de gasto, en m a n o s del presidente, y de antemano- h a d e c l a r a d o que
n o va a ejercer las funciones d e control q u e en tales aspectos le atribuye la constitucin. U n e j e m p l o de ello se e n c u e n t r a en el artculo
segundo de la ley d e ingresos de la federacin p a r a el ejercicio fiscal d e 1978.
L o a n t e r i o r constituye u n o d e los sntomas m s graves y a l a r m a n tes d e la subordinacin d e nuestro poder legislativo al ejecutivo.
Al 30 d e j u n i o de 1976, los organismos descentralizados alcanzaron la c i f r a d e 124 y las empresas de participacin estatal mayoritaria, la d e 387. Y no es slo la cantidad lo i m p o r t a n t e , sino la
calidad. As, el presidente tiene en sus m a n o s : el aspecto d e seguridad social, a travs del instituto mexicano del seguro social y el
instituto de seguridad y servicios sociales d e los t r a b a j a d o r e s al servicio del e s t a d o ; la poltica elctrica, a travs de la comisin federal
d e electricidad y varias compaas de luz y f u e r z a ; las principales
comunicaciones, a travs d e ferrocarriles nacionales de Mxico y varias empresas de ferrocarriles, aeromxico, s. a., aeropuertos y servicios auxiliares, caminos y puentes federales d e ingresos y servicios
conexos, sistema de transporte colectivo, telfonos de Mxico, empresas d e servicios portuarios; la poltica de hidrocarburos, a travs
de petrleos mexicanos; f u e r t e injerencia en el problema habitacion a l , a t r a v s d e INFONAVIT, el FOVISSSTE; e n a s p e c t o s f o r e s t a l e s y

fertilizantes, a travs d e varios organismos de carcter forestal y


guanos y fertilizantes de Mxico, s. a . ; importante intervencin en
siderurgia, a travs de altos hornos de Mxico, s. a., siderrgica Lzaro C r d e n a s - L a s T r u c h a s , s. a., siderrgica nacional, s. a . ; en materia
de alimentos, a travs d e CONASUPO, alimentos balanceados de Mxico, mltiples ingenios azucareros, productos pesqueros mexicanos,
s. a., e instituto mexicano del caf.

RECAPITULACIN

227

El p r o c u r a d o r general de la repblica, de a c u e r d o con los artculos 21 y 102 constitucionales, es quien ejerce la accin penal. 0 sea.
q u e en manos del presidente q u e d a el ejercicio d e esta atribucin
t a n delicada.
E n los casos concretos, el p r o c u r a d o r decide si se jercita o no
la accin penal, y p a r a su decisin se debe basar en los elementos
de conviccin del p r o p i o caso; pero lo difcil d e la situacin es q u e
el p r o c u r a d o r decidir discrecionalmente tal ejercicio y si no lo
lleva a efecto, los interesados en q u e la persecucin se c u m p l a , no
p u e d e n hacer n a d a , ya q u e la s u p r e m a corte de justicia h a resuelto
q u e p a r a estos casos no procede el juicio d e a m p a r o p o r q u e se privara d e d i c h a facultad al ministerio pblico.
D e a q u q u e el ministerio pblico tenga en Mxico el
monopolio de la accin penal, a u n q u e existen algunos casos excepcionales
en q u e la persecucin d e los delitos la realiza u n r g a n o distinto.
El ministerio pblico se p u e d e desistir de la accin penal, pero es
facultad del juez i n t e r r u m p i r o no el proceso, ya q u e dicho caso,
h a b i e n d o salido de la del ministerio pblico se e n c u e n t r a b a j o su
jurisdiccin. Sin embargo, en Mxico, el ministerio pblico incluso
se h a llegado a desistir d e la accin penal existiendo ya sentencia de
primera instancia y encontrndose el caso en conocimiento de la seg u n d a instancia. Esta situacin antijurdica y avasalladora del p o d e r
judicial slo c o m p r u e b a la g r a n discrecionalidad q u e el ministerio
pblico tiene en el ejercicio y en el desistimiento de la accin penal,
c u a n d o el uso de sta no debera ser de carcter arbitrario, sino estar
sujeto a normas.
Q Las nicas facultades jurisdiccionales q u e posee el presidente
son las q u e tiene en m a t e r i a agraria d e a c u e r d o con el artculo 27.
L a s u p r e m a corte posee cierta independencia f r e n t e al p o d e r
ejecutivo, pero puede afirmarse q u e esa a u t o n o m a sufre menoscabo en los casos en q u e el ejecutivo est interesado polticamente en
la resolucin.
El procedimiento de destitucin de miembros del poder judicial
establecido en el artculo 111 v u l n e r a la independencia del c i t a d o
poder y pone sobre su cabeza la espada q u e p u e d e caer a v o l u n t a d
del presidente. Bien conocemos que el p o d e r legislativo no se opondr a la peticin presidencial: baste c o m o e j e m p l o la solicitud del
19 de diciembre de 1932. Por tanto, dichos p r r a f o s deben desaparecer d e nuestra constitucin, si queremos reforzar la a u t o n o m a de
nuestro poder judicial.

RECAI'IL UL.ACIN

El hecho de ser el jefe real del PRI, otorga al ])residente u n a serie de facultades situadas ms all del m a r c o constitucional, como
son la designacin de su sucesor, el n o m b r a m i e n t o de los gobernadores, los senadores, de la mayora de los diputados, de los principales presidentes municipales; por ser el PRI un partido p r e d o m i n a n te y semioficial integrado por sectores, le d a al presidente control
sobre las principales organizaciones obreras, campesinas, profesionales y de diversa ndole populares, en la jerga del propio p a r t i d o
que representan, c u a n d o menos hasta ahora, las organizaciones ms
fuertes de Mxico.
Q El presidente es el gran elector de su sucesor, sin q u e nadie lo
d u d e , pero es ms, ni siquiera se le critica. Por el m o m e n t o , todo
hace suponer cjue se a c e p t a esta prerrogativa del presidente, sin que
sea posible p o d e r decir cul ser el desarrollo de esta funcin presidencial o hasta c u n d o estas reglas del juego van a f u n c i o n a r .
n L a p r e g u n t a de c m o es posible que de la noche a la m a a n a ,
el h o m b r e polticamente poderoso se convierta casi en slo un ciud a d a n o ms?, la podemos responder en el sentido ce que la presidencia se h a institucionalizado, y los verdaderos instrumentos del
poder en Mxico responden al cargo del presidente y no a la pers o n a ; entre los ms importantes de stos podemos m e n c i o n a r : el
apoyo de los principales sindicatos y agrupaciones campesinas y populares, el apoyo del p a r t i d o p r e d o m i n a n t e y el apoyo del ejrcito.
Q L a responsabilidad del presidente exigida a travs de un proceso
implica f u n d a m e n t a l m e n t e un problema poltico: u n e n f r e n t a m e n t o
total y frontal entre los poderes ejecutivo y legislativo, teniendo este
ltimo la interpretacin de la extensin de las clusulas por las cuales se le exige responsabilidad al presidente; por tanto, el quid del
juicio d e responsabilidad del presidente se e n c u e n t r a en si se renen
en la c m a r a de diputados los votos p a r a acusarlo, y si se renen en
el senado los votos p a r a destituirlo.
[2] L a frase " p o r traicin a la patria y delitos graves del orden
c o m n " contenida en el artculo 108, no se p u e d e interpretar restrictivamente, p o r q u e si no, q u se podra hacer j u r d i c a m e n t e ante
un presidente q u e aboliera el sistema republicano y decidiera reelegirse, q u e suprimiera al p o d e r legislativo o judicial, el sistema federal
o las garantas constitucionales?
Contestar que n a d a se p u e d e hacer, equivale a manifestar cjue la
constitucin es u n a serie de declaraciones sin vigencia, o vigentes

RECAPITULACIN

22)

conformes a la v o l u n t a d presidencial; esto n o es posible en u n sistema constitucional: la n o r m a constitucional establece la sancin correspondiente en caso de ser violada. L a constitucin prev los procedimientos p a r a su p r o p i a defensa.
E n consecuencia, la frase en cuestin hay q u e interpretarla en el
sentido d e q u e el presidente es responsable si r o m p e o t r a t a d e romp e r el o r d e n constitucional, o si n o c u m p l e sus obligaciones constitucionales y este incumplimiento q u i e b r a el sistema d e gobierno.
Desde luego q u e d i c h a r u p t u r a y tal incumplimiento tienen q u e ser
m u y graves, y d e seguro el congreso n o se a t r e v e r a iniciar u n
juicio d e responsabilidad si 110 h a n causado conmocin nacional y
si 110 se siente respaldado p o r la opinin pblica. Exigir responsabilidad a u n presidente es algo serio, con lo q u e 110 se p u e d e jugar,
p e r o si n o q u e d a otro remedio p a r a preservar el sistema constitucional y legal del pas, h a y q u e hacerlo.
1~~1 Las facultades q u e la constitucin confiere al p o d e r legislativo
respecto al ejecutivo c o m o controles polticos o q u e p u e d e n convertirse en controles polticos son: a ] el p o d e r d e la bolsa; b] la ratificacin de d e t e r m i n a d o s actos; c] el juicio poltico de responsabilidad;
d j las sesiones extraordinarias, y, e] las facultades implcitas.
Algunos de los principales lmites al g r a n p o d e r del presidente
en Mxico son: a] el t i e m p o ; b] el p o d e r judicial f e d e r a l ; c] los g r u pos de presin; d] los d e carcter internacional; c] la organizacin
110 controlada, y, f] la prensa.

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29 de j u n i o de 1994