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A Inserção do Brasil na Globalização Financeira

- uma análise introdutória da década de 1990 –

Gentil Corazza1[1]
http://netx.u-paris10.fr/actuelmarx/m4corra.htm
21/03/10

1. Introdução
O objetivo deste texto é analisar a inserção do Brasil na globalização financeira, durante a
década de 1990, bem como avaliar a estratégia do Plano Real e suas conseqüências em termos
vulnerabilidade externa e crescimento econômico. A partir de uma perspectiva histórica e teórica,
procura-se acentuar a tendência irreversível da integração das economias nacionais, como a
brasileira, na economia mundial, e a perda progressiva de autonomia do País para formular suas
próprias políticas de estabilização e desenvolvimento.
A inserção financeira do Brasil na economia mundial, na década 1990, se distingue da
inserção realizada nas décadas de 1950 e de 1970, em função das mudanças ocorridas tanto no
contexto financeiro internacional quanto na situação econômica e política internas. Nos anos 1950,
por exemplo, do lado externo, prevalecia a regulação financeira do Sistema Bretton Woods (SBW),
com o controle de capitais, as taxas fixas de câmbio e os créditos oficiais; do lado interno, as
prioridades estratégicas do Plano de Metas. Na década de 1970, o SBW entra em crise, o
financiamento é feito pelo sistema bancário privado, mas o País consegue ainda formular um
arrojado Plano Nacional de Desenvolvimento, centrado no tripé constituído pelas empresas privadas
nacionais, as empresas estatais e as empresas multinacionais. Já na década de 1990, prevalece o
regime de globalização financeira, caracterizado pelas taxas flexíveis de câmbio, o livre movimento
de capitais e o financiamento direto do mercado internacional de capitais, onde prepondera as
aplicações de portfólio e, do lado doméstico, pratica-se uma abertura financeira ampla, deixando-se
a questão do desenvolvimento à mercê das forças de mercado.
Além de analisar o quadro financeiro externo e a forma como nele se inseriu a economia
brasileira, nos anos 1990, a preocupação central deste texto não reside na descrição e análise do
processo de inserção em si mesmo, mas está voltada para as questões de natureza histórica e teórica
relacionadas ao aprofundamento da integração financeira do Brasil na economia mundial. Deseja-se
analisar, por exemplo, em que medida as atuais características do regime de globalização financeira
são transitórias e em que medida tendem a se tornar permanentes? Com base em que argumentos
pode-se afirmar que o quadro financeiro mundial é irreversível? Em que medida a globalização
financeira é intrínseca ao capitalismo e em que medida é apenas o resultado das “políticas de
globalização”? Como conciliar o caráter determinante e não determinístico de uma analise baseada
1[1]
Professor do Departamento de Economia da UFRGS – BRASIL. Bolsista da CAPES junto à Universidade de Paris I
Panthéon Sorbonne – MSE – Matisse, sob a orientação do Prof. Dr. Rémy Herrera.
E-mail: gentilc@terra.com.br
nas leis de desenvolvimento do capital com o papel coadjuvante e instrumental das “políticas de
globalização”? Como garantir um espaço interno de decisões à medida que se aprofundam as
relações financeiras internacionais da economia nacional?
Procurando analisar essas questões e atingir seus objetivos, o texto se organiza da seguinte
forma: após esta Introdução, o tópico 2 aborda os aspectos históricos e teóricos da globalização; no
tópico 3 discute-se o contexto financeiro internacional do Plano Real; no item 4 analisa-se a
estratégia de integração do Plano Real; no tópico 5 descreve-se o processo de abertura financeira; o
tópico 6 contém os resultados empíricos da principais variáveis externas e, no final, esboçam-se
algumas conclusões sobre o tema analisado.

2. Aspectos históricos e teóricos


O capitalismo se desenvolveu historicamente enquanto “capitalismo nacional”, fechado em
fronteiras territoriais, sob a jurisdição do poder político dos Estados nacionais soberanos. Ele foi
teorizado como “capitalismo nacional” pelos primeiros economistas, como Smith e Ricardo,
embora historiadores, como Braudel e Wallerstein, tenham assinalado a existência de uma
“economia-mundo” de natureza já capitalista, antes de sua constituição em “economias nacionais”.
No entanto, ao mesmo tempo em que o capitalismo era teorizado como “economia
nacional”, suas fronteiras territoriais e políticas eram apontadas como uma barreira à sua tendência
de expansão mundial. Smith, por exemplo, conferiu uma dimensão inter-nacional à divisão e à
produtividade do trabalho. No mesmo sentido, o modelo de Ricardo das “vantagens comparativas”
enfatizava a necessidade da especialização e a da abertura das economias nacionais como condição
de seu pleno desenvolvimento. Assim como os economistas clássicos, também teóricos marxistas,
como Rosa Luxemburgo e Lênin principalmente, acentuaram a importância fundamental das trocas
inter-nacionais como chave da acumulação de capital e a necessidade vital que elas representavam
para o desenvolvimento do capitalismo.
O mais importante dessa visão de economistas e historiadores é que a abertura das
economias nacionais era vista como necessária para o seu próprio desenvolvimento. Um outro
aspecto essencial do capitalismo foi apontado por teóricos como Marx, Keynes e Schumpeter, que
acentuaram a sua natureza essencialmente monetária e financeira, no sentido de que seu objetivo
principal não se define pela produção de bens úteis às necessidades sociais, mas pela produção e
valorização da riqueza abstrata, enquanto tal, ou seja, enquanto riqueza monetária e financeira.
Assim, tanto economistas quanto historiadores viram no seu caráter mundial e monetário
duas características essenciais do capitalismo. E a história, do seu início aos dias atuais, não fez
mais que confirmar esta tendência intrínseca à mundialização e à financeirização da economia
capitalista.
Nesta perspectiva histórica, quando ainda nem bem consolidadas estavam as economias
nacionais, suas fronteiras territoriais começaram a ser rompidas pela circulação de mercadorias,
enquanto a mobilidade dos fatores de produção, especialmente o capital, era considerada
inexistente. Esta foi a fase da economia “inter-nacional”2[2], teorizada pelos economistas clássicos e
neoclássicos através do modelo ricardiano das vantagens comparativas, no qual a especialização
nacional era seu princípio dinâmico. Nesta fase, a economia “inter-nacional” era considerada apenas
um apêndice das economias nacionais. A regulação do sistema era constituída por acordos inter-
estatais.
Mas o processo de “inter-nacionalização” das economias prosseguiu e se transformou num
processo de “multi-nacionalizaçao”, onde a circulação de mercadorias passou para um segundo
plano, cedendo lugar à circulação do capital industrial, na forma de investimentos diretos
estrangeiros. Talvez o traço mais importante dessa fase tenha sido a criação de um “espaço de
fluxos” ou um “mercado interno” às estruturas das Empresas Multi-Nacionais, por onde passaram a
circular mercadorias e capitais fora da jurisdição e do poder dos Estados nacionais. Nesta fase, o
princípio da especialização nacional é substituído pelo da competitividade multi-nacional e o da
regulação inter-estatal pelo acordo entre Estados nacionais e Empresas Multi-Nacionais, cujos
termos se traduziram nos denominados “códigos de investimentos diretos estrangeiros”.
A última fase dessa longa evolução histórica de um capitalismo nacional para um
capitalismo mundial se materializa nas décadas finais do século XX, com o processo de
globalização dos mercados, especialmente os financeiros, através dos quais circulam livremente os
capitais, movidos pela lógica da valorização financeira, que se impõe sobre as demais atividades
econômicas. Prevalece aqui o principio da atratividade, que coloca as economias nacionais em
concorrência umas contra as outras para atrair os capitais externos. A regulação do sistema nesta
fase é entregue aos mecanismos de mercado.
Cabe observar, no entanto, que a evolução histórica das economias nacionais para uma
economia mundial e a passagem da circulação de mercadorias para a circulação dos capitais
produtivos, e destes para a dominância dos capitais financeiros não constitui um resultado aleatório
dos acontecimentos, nem de decisões políticas, mas decorre da tendência intrínseca à mundialização
e à financeirização da própria economia capitalista. Efetivamente, de um ponto de vista teórico, a
atividade econômica visa agregar valor aos objetos produzidos para a troca, denominados de
mercadorias. A mercadoria é a primeira forma de existência do valor de troca, o qual, através da
circulação das mercadorias, assume uma forma nova e autônoma de existência materializada no
dinheiro. O acúmulo de mercadorias, não destinadas para o consumo mas para produzir outras
mercadorias, através do trabalho, transforma essas mesmas mercadorias em capital industrial,
produtor de novas mercadorias. O dinheiro, acumulado enquanto forma do valor, transforma-se em

2[2]
MICHALET, (1999, 2002 e 2003).
capital monetário, cuja lógica e movimento de valorização tende a dominar o circuito do capital
industrial, como indica a fórmula de Marx, D-M-D’. A tendência à autovalorização do capital
monetário a juros procura abolir o processo produtivo, sua fonte de valorização, como indica a
fórmula abreviada D-D’. Assim, o capital atinge sua forma mais desenvolvida, como capital
financeiro e capital fictício, materializado na variedade das moedas, mas principalmente na gama de
papéis e títulos, privados e públicos, que constitui a massa de riqueza financeira do capitalismo
mundial de nossos dias.
É a partir desta perspectiva histórica e teórica ampla que se pretende analisar a forma de
inserção financeira do Brasil na economia mundial, na década de 1990. Ao se privilegiar este
ângulo de análise, pretende-se afirmar tanto a irreversibilidade do processo de integração financeira
das economias nacionais, como a necessidade de novas estratégias nacionais de integração e de
desenvolvimento, compatíveis com esse processo de globalização financeira.
Nesta perspectiva, a crescente integração financeira das economias nacionais, num único
espaço mundial de valorização, obedece à lei de desenvolvimento do capital, uma lei tendencial,
não linear, resultado de interesses, forças e fatores contraditórios, que historicamente avança e
recua, assume configurações diversas de acordo com as correlações de força conjunturais, mas que
tem um sentido e uma direção, pois trata-se de uma economia dominada pelo regime do capital.
Neste sentido, as mudanças no sistema financeiro internacional, que provocaram o fim do
SBW e deram origem ao regime da globalização financeira, não resultaram de decisões políticas ou
de “políticas de globalização”, como afirma um conjunto numeroso de importantes autores3[3], mas
decorrem principalmente de forças profundas que atuam nas engrenagens da dinâmica contraditória
do capital, ou seja, o regime do capital força a construção do espaço e dos mecanismos mais
adequados a sua valorização financeira e fictícia.
Por outro lado, o capital não se desenvolve, nem atua de forma mecânica, determinista e
impessoal, como sujeito abstrato, mas através de suas leis tendências de movimento, expressão de
forças e interesses contraditórias dos agentes econômicos e dos atores políticos, dos quais o Estado
é o principal. Suas políticas traduzem as correlações de forças dominantes na economia e na
sociedade capitalista. Neste sentido, podem ser entendidas as “políticas de globalização”, mas a
referência ao processo de desenvolvimento do capital não pode ficar subentendida, ela deve ser

3[3]
Para Tavares e Melin (1997): a globalização financeira resulta de “políticas de globalização”, parte
integrante da estratégia de retomada da hegemonia norte-americana. Para Fiori (1997): “foram políticas as decisões dos
estados nacionais que aplainaram o caminho da riqueza financeira”. Helleiner (1994) afirma que: “o que explica a
reemergência dos mercados financeiros globais, se não a permissão política dos mesmos Estados”? Para Eichengreen
(2000): o regime de taxas de câmbio flutuante resultou de uma decisão política. Gowa (2003): as principais
características da globalização tem suas origens em decisões deliberadas da administração Nixon. Plihon (1996:85)
também defende que “as políticas públicas tem uma responsabilidade, em primeiro plano, nas mutações recentes que
desestabilizaram a economia mundial”.
explicitada para a compreensão do sentido do processo de integração financeira das economias
nacionais, como a brasileira.
Vai nesta direção a afirmação de Moffit (1984: 91), de que as taxas de câmbio tornaram-se
flutuantes, não por decisões políticas em si mesmas, mas porque “governos não eram mais capazes
de controlar os movimentos do capital privado”. Ou seja, embora a configuração do atual regime de
globalização financeira resulte de decisões políticas principalmente do governo dos Estados Unidos,
tais decisões não foram nem aleatórias, nem arbitrárias, mas resultaram das pressões do capital
privado. Este é o sentido da afirmação de Walter (1993: 199), quando diz que o aspecto mais
relevante da revolução financeira global se apresenta na “dramática mudança na balança do poder
financeiro das autoridades públicas nacionais e internacionais em direção aos mercados privados”.
Assim, na medida em que a globalização financeira decorre de uma tendência intrínseca do
desenvolvimento capitalista, ela deixa de ser um regime transitório e tende a afirmar seu caráter de
irreversibilidade.

3. O contexto financeiro externo do Plano Real


Como já assinalamos, as mudanças nos padrões de inserção do Brasil nas relações
financeiras internacionais devem ser analisadas no contexto da evolução histórica do capitalismo
que tende a ser cada vez mais mundial e mais financeiro. Essas duas tendências confluem para um
mesmo processo, que provisoriamente podemos denominar de globalização financeira do capital.
O regime atual de globalização financeira é movido basicamente por três fatores interligados: o
acúmulo de um volume crescente de riqueza monetária e financeira, na forma de ativos com
diferentes graus de liquidez e denominados em diferentes moedas; a mobilidade crescente desses
ativos, propiciada pelo desenvolvimento extraordinário da informática e das telecomunicações, de
tal forma que seu movimento foge aos controles dos bancos centrais; e, finalmente, pelo regime de
taxas de câmbio flutuantes, que engendram oportunidades extraordinárias de ganhos especulativos.
Neste contexto, o próprio ciclo econômico real assume forma errática e passa a ser comandado pelo
ciclo de valorização e desvalorização dos ativos financeiros.
A novidade deste regime de globalização financeira fica evidente, quando confrontado com
as principais regras do SBW: taxas de câmbio flexíveis em vez das taxas fixas e ajustáveis,
liberdade em vez de controle sobre o movimento de capitais, predomínio do crédito direto
securitizado no mercado internacional de capitais em vez do crédito intermediado pelo sistema
bancário, predomínio dos capitais privados em substituição aos créditos oficiais, de governos e
organismos internacionais e, por fim, ampla desregulamentação, liberalização e integração dos
mercados financeiros, a nível nacional e internacional. A liberalização e as inovações financeiras
significaram a ampliação dos movimentos de capitais, o desenvolvimento das instituições
financeiras não bancárias, uma maior variação das taxas de juros e de câmbio, bem como a criação
de novos produtos e mecanismos financeiros destinados a ampliar os ganhos e a deduzir os riscos
dos investimentos financeiros internacionais.
Este conjunto de características pode ser sintetizado no conceito de securitização, pois ele
representa uma das mudanças fundamentais do Sistema Financeiro Internacional (SFI) ao substituir
a intermediação bancária, como principal forma de financiamento, pela finança direta no mercado
internacional de capitais. Para se contrapor à grande instabilidade e ao elevado risco que caracteriza
esse mercado internacional de capitais, num contexto de ampla liquidez, flutuação das taxas de
câmbio e intensa mobilidade dos capitais, foram criados os chamados contratos derivativos, um
sistema de proteção e defesa contra os riscos inerentes a essa forma de investimentos financeiros4[4].
Eichengreen (2000: 247) coloca a flexibilidade das taxas de câmbio como uma das
principais características do regime de globalização financeira, pelas conseqüências que as mesmas
provocam nas demais variáveis econômicas e associa sua intensa oscilação ao incontrolável
movimento de capitais. Os controles sobre os fluxos internacionais de capital eram essenciais no
SBW para conciliar a estabilidade do câmbio com os objetivos do desenvolvimento econômico
nacional.
Foi neste contexto de globalização financeira que se inseriu o Brasil na década de 1990, de
início com o Plano Collor, mas especialmente com o Plano Real de 1994, inaugurando um novo
ciclo de endividamento e uma nova forma de inserção da economia brasileira nas relações
financeiras internacionais. Do ponto de vista externo, houve a pressão decorrente do aumento da
liquidez internacional, associada ao ciclo recessivo, 1990-1993, com baixas taxas de juros5[5] e
reduzidas oportunidades de investimentos rentáveis. Do ponto de vista interno, foi promovida uma
ampla abertura comercial e financeira6[6], bem como a elevação da taxa de juros, para atrair um novo
afluxo de capitais e sustentar não só o plano de estabilização, mas supostamente também um novo
ciclo de crescimento com endividamento externo.

4. Estratégia do Plano Real: a aposta no mercado


A estratégia do Plano Real consistiu basicamente na fixação da taxa de câmbio, como âncora
nominal dos preços, na ampla abertura financeira para facilitar o ingresso de capitais e na elevação
da taxa doméstica de juros, como atrativo de novos capitais e como elemento de contenção da
4[4]
Como acentua Arienti (sd, p. 7): “Assim, o pleno desenvolvimento da securitização só foi possível pelo
desenvolvimento paralelo dos mercados e mecanismos de proteção de riscos contra a variação de preços dos ativos em
diferentes moedas. Portanto, é a imbricação da securitização com a ampla disponibilidade e mecanismos de
transferencia de risco que imprime atualmente a dinâmica aos mercados financeiros, que se caracterizam por uma
extrema flexibilidade em termos de taxas de remuneração, prazos e moedas, gerando, em contrapartida, um aumento do
processo especulativo”.
5[5]
Por exemplo, no decorrer de 1993, a taxa Libor de juros cai de 9,3% para 3,5% ao ano.
6[6]
Como indica Gonçalves (1996), o impulso inicial ocorreu, em janeiro de 1992, quando a taxa de juros interna dos
Certificados de Deposito Interbancários (CDI), deflacionados pela taxa de câmbio, alcançou nada menos que 69%,
contra uma taxa de juros externa da ordem de 4,1% ao ano. Nos anos que antecederam o Plano Real, a taxa de juros
interna manteve-se, em media 8,2 vezes superior à taxa internacional. Este diferencial de taxas de juros desencadeia um
novo processo de endividamento externo, que caracteriza o Plano Real.
demanda e dos preços internos. Fazia parte da mesma estratégia acelerar o processo de privatização,
que funcionaria como novo estímulo aos investimentos externos e também como reforço fiscal do
Caixa do Tesouro.
O resultado imediato da sobrevalização cambial provocou um elevado déficit na Conta
Corrente do Balanço de Pagamentos, tornando o País cronicamente dependente de recursos externos
e exposto a uma grande fragilidade financeira face aos movimentos especulativos de capitais e às
crises financeiras internacionais. A vulnerabilidade externa da economia brasileira se caracteriza
pela necessidade de financiamento para cobrir os déficits da Conta Corrente e as amortizações da
dívida externa, bem como pela excessiva abertura da Conta de Capitais e a insuficiência de reservas
internacionais.
A fixação do câmbio e a imediata valorização da moeda nacional face ao dólar inverteu a
tendência da balança comercial, que era fortemente positiva e logo começou a apresentar elevados
déficits, especialmente em decorrência do aumento das importações. Gustavo Franco, presidente do
Banco Central, descartou haver uma defasagem cambial, dizendo que a mesma só poderia existir
numa economia fechada, como havia sido a brasileira no passado. Uma vez realizada a abertura
financeira, os fluxos de entrada e saída de capitais fariam a taxa de câmbio convergir para o ponto
de equilíbrio, da mesma forma que a oferta e a demanda de bananas provocariam o equilíbrio do
preço das bananas, no mercado de bananas da feira livre da esquina. Além disso, um déficit inicial
em conta corrente seria até benéfico, ao aportar nova poupança externa ao desenvolvimento
brasileiro, pois parte das importações era constituída de bens de capital, o que reforçaria os
investimentos e aumentaria a produtividade da economia. Esse raciocínio fica explícito nas palavras
de Francisco Lopes, diretor de Política Monetária do Banco Central:
“Acho que o próprio processo de estabilidade e abertura tende a gerar ganhos de
produtividade, que vão tornar o país mais competitivo – estimulando as exportações e reduzindo as
importações. Esta é a nossa aposta. Mas é algo que não precisa ser planejado. O próprio sistema de
mercado vai saber fazer melhor do que a gente”. (Jornal do Brasil, 06/07/97, apud: de Paula e Alves
Jr, 1999: 75).
Os novos fluxos de capitais teriam também a virtude de operar uma reestruturação produtiva
da economia brasileira, ao engendrar novo ciclo de investimentos e, por conseqüência, de
desenvolvimento nacional. O novos investimentos, mais intensivos em tecnologia, fortaleceriam a
produtividade, e, por conseqüência, a competitividade externa da economia, elevando as
exportações e reduzindo as importações, ou seja, o governo parecia apostar que o ajuste espontâneo
e gradual da balança comercial afastasse os riscos de crise e, com isso, permitisse a continuidade da
política cambial.
Como podemos ver, toda a estratégia do Plano Real esteve baseada numa confiança cega nas
virtudes do mercado financeiro internacional, sem que fosse levada em conta a dimensão das
mudanças qualitativas das finanças internacionais, que haviam se operado na década anterior. Um
conhecimento mais apurado da natureza dessas mudanças teria permitido uma forma de inserção
menos arriscada e, principalmente, uma abertura guiada por uma estratégia de desenvolvimento
nacional. No entanto, o que aconteceu foi uma abertura abrupta e uma inserção passiva no contexto
financeiro internacional especulativo e instável.

4. A abertura financeira
A abertura financeira externa da década de 1990 representa uma mudança acentuada em
relação ao tratamento dado ao capital estrangeiro ao longo da história brasileira recente.
Com efeito, o capital estrangeiro sempre enfrentou resistências internas ao seu ingresso no
Brasil, em geral associadas ao nacionalismo reinante, especialmente nos anos 1950 e 1960. Do
ponto de vista legal, o Decreto Lei n° 9025, de 1946, pode ser considerado como o primeiro código
que regula o ingresso do capital estrangeiro no Brasil. Este decreto já limitava os retornos ao um
máximo de 20% por ano do capital externo registrado no Brasil, e as demais transferências de juros,
lucros e dividendos a 8% do mesmo capital. Para ilustrar o clima da época, basta lembrar que, em
fins de 1951, o presidente Vargas denunciava a remessa de lucros como uma espoliação da riqueza
nacional e sua Carta Testamento reforçava esse clima contra o ingresso de capital estrangeiro. Em
1953, a tributação sobre a remessa de lucros e dividendos foi reduzida para 10%, com a condição de
que os capitais externos fossem investidos em atividades de interesse nacional. Outro momento
importante foi o da Lei n° 4131, de 1962, e da Lei n° 4390, de 1964. As mudanças mais recentes
foram introduzidas pela nova Constituição de 1988 e pela Lei n° 8383, de 1991. No entanto, toda
essa legislação posterior manteve o espírito básico do DL n° 9025, de 1946.
Ao lado dessa desconfiança e controle, contudo, sempre houve a preocupação de não fechar
as portas aos investimentos estrangeiros, com base no argumento da necessidade de poupança
externa para financiar o crescimento da economia nacional. Neste sentido, a legislação foi
evoluindo com o objetivo de aprimorar o tratamento legal do problema, de modo que fossem
atendidos tanto os interesses nacionais quanto os do capital estrangeiro. Depois da promulgação da
Constituição de 1988, houve grande número de leis, decretos e resoluções sobre o tema,
flexibilizando as entradas e saídas de capital, em sintonia com a nova realidade internacional
(Prates, 1997, 2000 e Carneiro, 2002).
Na década de 1990, acompanhando o movimento geral de liberalização, o Brasil muda
radicalmente sua atitude, no sentido não mais de restringir, mas de “seduzir” o capital estrangeiro a
ingressar no pais. O processo de liberalização, especialmente a comercial, inicia com o governo
Collor, mas a liberalização financeira é executada sobretudo no governo de Fernando Henrique
Cardoso. Mesmo no contexto de abertura, no entanto, no inicio do Plano Real, o Governo
introduziu medidas tributárias para regular o ingresso de capitais. (Prates, 2000: 26). Tais medidas
contribuíram para melhorar o perfil do endividamento externo e dos ingressos de capitais. Mas, em
1997, com a crise asiática, o governo brasileiro suavizou as medidas tributárias de controle e re-
introduziu os estímulos ao ingresso de novos capitais.
A abertura financeira da Conta de Capital de um país pode ser definida como o “grau de
liberdade segundo o qual os fluxos de capitais estrangeiros circulam num pais” ou “a facilidade
com que os residentes podem adquirir ativos e passivos em moeda estrangeira e o acesso de não
residentes ao mercado financeiro doméstico”. Neste, sentido, nos anos 90, a natureza do passivo
externo dos residentes sofreu forte alteração, substituindo-se os tradicionais repasses bancários
sindicalizados, pela captação direta no mercado internacional de capitais. Foram também criadas
inúmeras facilidades para os residentes no país realizarem investimentos no exterior, ou mais
simplesmente, remeterem dinheiro para o exterior. Os meios legais permissivos dessas práticas
foram principalmente os Fundos de Investimento no Exterior, em títulos da dívida brasileira e a
Carta Circular n° 5 (CC-5). A CC-5, criada em 1969, como conta de não-residentes, pessoa física,
para receber moeda estrangeira, mas com o passar do tempo esta conta se transformou em
instrumento legal e ilegal de expatriação de capital de brasileiros e estrangeiros. Através da CC-5,
os bancos passaram a aceitar depósitos em moeda nacional e convertê-los em moeda estrangeira no
exterior, ou seja, a CC-5 permite a não residentes operarem na compra e venda de divisas no Brasil
e remetê-las ao exterior. Dessa forma, como diz Carneiro (2002: 274), “ a partir das mudanças
advindas com os FIEs e a flexibilização da CC-5, as restrições ao investimento de residentes no
exterior foram praticamente abolidas”.
Outras facilidades legais estimularam os movimentos de capital, tais como a eliminação do
imposto de renda suplementar sobre remessas de lucros e dividendos, maiores facilidades
administrativas para a remessa, a revogação da proibição de pagamento de royalties entre matriz e
filial, o estímulo à captação de recursos externos por parte de bancos e empresas brasileiras.
Em relação ao acesso dos investidores estrangeiros ao mercado financeiro brasileiro, houve
mudanças importantes facilitando o ingresso de capitais para investimentos de portfólio na Bolsa de
Valores. Esses investimentos, em geral são voláteis e de curto prazo, já que a legislação não
determina nenhum prazo mínimo de permanência no país. Em relação aos Investimentos Diretos
Estrangeiros (IDE), novas e lucrativas oportunidades foram abertas com a privatização dos setores
de infra-estrutura, onde poucos ou nenhuma restrição foi imposta a esses investimentos, a abertura
do mercado de informática e o registro de patentes no setor de bioquímica. Destaque-se também a
Emenda Constitucional de 1994, que equiparou a empresa nacional e a empresa estrangeira, dando a
esta última acesso ao sistema de crédito público, incentivos fiscais, flexibilização das exigências
administrativas e redução da tributação para remessa de lucros, suprimindo-se a proibição de
remessas por marcas e patentes.
Como afirma Nogueira Batista Jr (2002:176), o Banco Central, além de ter praticado um
exagerado grau de abertura da conta de capitais autônomos, afrouxou os controles e descuidou de
administrar de forma rigorosa o perfil da dívida externa, aceitando a generalização de práticas e
cláusulas contratuais que permitem a antecipação de pagamentos e conduzem à perda de controle
sobre a estrutura de vencimentos da divida externa. Por outro lado, as medidas de liberalização
também facilitaram a saída de recursos de residentes, aumentando a possibilidade de fuga de
capitais nos momentos de turbulência financeira.
Como podemos observar, os formuladores da abertura financeira parece terem negligenciado
em alguns pontos importantes: primeiro, as lições dos ciclos de endividamento brasileiro do
passado e das graves conseqüências que acarretaram para o crescimento da economia brasileira, de
modo especial a “década perdida” de 1980, tão próxima e tão viva na memória de todos os
brasileiros; segundo, o estudo das profundas mudanças ocorridas nas finanças internacionais e, mais
precisamente, na natureza dos fluxos de capitais que se ofereciam ao País; terceiro, o
desconhecimento da própria natureza dos mercados, especialmente os financeiros, ao fazerem uma
aposta de que seu livre funcionamento garantiria o equilíbrio do Balanço de Pagamentos e garantiria
o próprio crescimento econômico.
Uma análise das principais modalidades de ingresso desses capitais permite compreender
melhor os riscos dessa estratégia liberalizante do Plano Real. A primeira é representada pelo
lançamento de títulos de captação externa feita por grandes empresas não financeiras ligadas à
exportação, que, em geral, também geram receitas em divisas e pelo setor bancário que captou
recursos para repassar a empresas ou para a compra de títulos públicos.
A segunda se deu sob a forma de investimentos de portfólio em ações na Bolsa de Valores,
atraídos pelo baixo preço das ações das empresas brasileiras, especialmente as ações de primeira
linha das estatais em processo de privatização. Para tanto, houve flexibilização das regras de
aplicação de capital estrangeiro. Com isso, o investimento estrangeiro de portfólio na Bolsa de
Valores aumentou de 6%, em 1991, para 29%, em 1995. De modo geral, esses investimentos
estrangeiro tiveram algum efeito positivo sobre o mercado secundário de ações, mas não chegaram
a estimular o lançamento de ações primárias, deixando, assim, de financiar a produção e de
contribuir para gerar as necessárias divisas para pagar os compromissos externos do País.
Por último, a modalidade de investimento direto estrangeiro (IDE) que, à primeira vista,
podia contribuir para reduzir a vulnerabilidade externa do país, ao gerar produtos de exportação e
divisas para o equilibrar o Balanço de Pagamentos. No entanto, esse efeito positivo foi reduzido,
pois uma parcela significativa dos mesmos (42%) se destinou à aquisição e fusão de empresas já
constituídas e não à criação de novas plantas industriais; além disso, nada menos que 62% desses
investimentos se destinou ao setor de serviços, que não gera mercadorias exportáveis e nem divisas
para o país; mais ainda, muitos dos investimentos estrangeiros direcionados para a indústria de
transformação concentraram-se na produção para o mercado interno.
Como podemos ver, esse novo ciclo de endividamento externo não era sustentável a longo
prazo. As três formas de ingresso de capital estrangeiro durante o Plano Real encontraram aqui
grandes oportunidades de lucros, mas pouco contribuíram para a geração ou para a economia de
divisas. Antes, pelo contrário, seu ingresso deve aumentar o coeficiente de importação de bens de
capital, agravando ainda mais o desequilíbrio do Balanço de Pagamentos.

6. O comportamento das contas externas


Uma breve análise dos principais dados das contas externas do país permite avaliar os
resultados objetivos da forma de inserção comercial e financeira promovida pelo Brasil, na década
de 1990 e, especialmente, o agravamento da vulnerabilidade externa a que foi submetida economia
brasileira pela estratégia liberalizante do Plano Real.
Esta vulnerabilidade se expressa, antes de tudo, pelo contraste do comportamento do PIB e
da divida externa: enquanto o PIB apresentou um desempenho medíocre de apenas 1,8% ao ano, no
período 1990-2000, a dívida externa bruta se elevou de 93,0 bilhões de dólares, em 1991, para
215,2 bilhões em 1998, o que representou um aumento de sua participação no PIB de 22,0%, em
1994, para nada menos que 40,4% no ano de 1999. Por outro lado, a capacidade de pagamento
externo do País, medido pela relação exportações/dívida externa se reduziu fortemente.
Já a Balança Comercial, que era superavitária de 15,3 bilhões de dólares em 1992, passa a
acumular um déficit de 8,4 bilhões, já em 1997, em virtude principalmente do crescimento das
importações, que passaram de 20,7 bilhões de dólares para 55,6 bilhões no período 1990-2000,
havendo chegado a um pico de 61,4 bilhões, em 1997, enquanto que as exportações tiveram um
crescimento bem mais reduzido, passando de 31,4 para 55,1 bilhões de dólares no mesmo período.
Por sua vez, a Balança de Serviços elevou seu déficit de 15,4 bilhões de dólares para 25,5 bilhões,
no decorrer da década.
Por sua vez, a Conta Corrente passou a acumular déficits históricos recordes e crescentes,
que vão dos 3,8 bilhões de dólares, em 1990, para nada menos que 33,1 bilhões, em 1997, atingindo
em 2000 um déficit de 24,6 bilhões de dólares. E a Conta de Capital, que historicamente
representava um percentual reduzido, em relação ao PIB, sofre uma reversão radical, passando de
um déficit de 4,7 bilhões de dólares, em 1990, para uma acumulação de superávits sucessivos: 25,3
bilhões, 1992, 33,0 bilhões em 1996 e 19,3 bilhões no ano de 2000. Em conseqüência desse
ingresso excessivo de capitais, as reservas internacionais passaram dos 10,0 bilhões em 1990, para
nada menos de 60,1 bilhões já no ano de 1992, caindo vertiginosamente com a crise cambial de
1999 e se estabilizando em torno dos 33,0 bilhões de dólares, em 2000.
Esses dados indicam que o aumento da vulnerabilidade externa da economia brasileira, na
década de 1990, esteve diretamente associado à forma de inserção externa e especialmente à
abertura financeira realizada pelo Plano Real, no contexto do novo regime da globalização
financeira, onde dominam os capitais especulativos e voláteis, altamente líquidos e de curto prazo.
Seu ingresso pouco contribuiu para o crescimento econômico e sua saída abrupta costuma
engendrar uma crise financeira.

7. Conclusões
O Plano Real significou, na realidade, uma estratégia muito arriscada de estabilização sobre
as areias movediças dos capitais financeiros privados, além de deixar a estratégia do crescimento
econômico à mercê forças de um mercado movido pela lógica da valorização financeira.
Justamente nesse período em que os movimentos de capitais assumiam um caráter
essencialmente financeiro, com um elevado grau de autonomia face aos valores reais, quando teria
sido necessária uma estratégia nacional de integração e de desenvolvimento, o Governo brasileiro
promoveu uma abertura comercial e financeira de natureza claramente liberal e passiva, que deixou
o Brasil cronicamente dependente dos movimentos especulativos dos capitais financeiros
internacionais.
Não se desconhece que, na década de 1990, os graus de liberdade para as políticas nacionais
haviam se reduzido drasticamente, pois o espaço das decisões econômicas fundamentais, o espaço
da circulação das mercadorias e dos capitais já não coincidia mais com o espaço nacional. Parte
significativa do comércio internacional de mercadorias passou a constituir um verdadeiro “mercado
interno” das corporações multinacionais e também uma parcela significativa das finanças
internacionais passou a circular no âmbito do “euromercado” de moedas e títulos, com autonomia
de emissão de eurocrédditos, fora do alcance dos Bancos Centrais. Com isso, construiu-se um
mercado mundial de mercadorias e de dinheiro que transcende as fronteiras das economias e o
poder dos Estados nacionais.
No entanto, mesmo dentro desses limites, o raio de manobra dos governos nacionais ainda é
considerável (Nogueira Batista Jr, 2000). Contudo, como já salientamos, esse raio de manobra
parece estar associado a uma estratégia nacional de inserção e de desenvolvimento. Para tanto,
torna-se necessário reduzir a vulnerabilidade externa acumulada na década de 1990, tarefa que
depende basicamente das iniciativas nacionais, pois pouco se avançou no esforço de uma solução
global da instabilidade e “pouco se pode esperar de iniciativas multilaterias”. Apesar de as últimas
crises financeiras terem abalado a convicção nas virtudes da liberalização financeira e de o controle
de capitais já ser discutido em organismos internacionais, como o FMI e o Banco Mundial, a
perspectiva de uma reforma financeira internacional parece remota. Prepondera, ainda, a tendência
de “apagar o fogo” das crises, quando elas iniciam e não a de estabelecer controles preventivos
capazes de evitar sua eclosão. Enquanto isso, as soluções de mercado foram as que mais
prosperaram. Na verdade, os países periféricos estão entregues à própria sorte e sem poder para
enfrentar às turbulências dos mercados financeiros internacionais.
Enquanto o cenário financeiro internacional continuar instável e conturbado, o Brasil requer
uma estratégia defensiva em que se procure reduzir os déficits em Conta Corrente, objetivo que já
vem sendo perseguido com relativo sucesso, além de administrar, dentro do regime de câmbio
flutuante, a taxa de câmbio real e seus efeitos sobre a competitividade internacional da economia
brasileira. Em vez de medidas de emergência, deveria ser montado um sistema preventivo de
regulação e controle sobre as entradas e saídas de capitais, bem como uma forma de administrar sua
composição, priorizando os investimentos diretos em vez das aplicações de portfólio. Ao mesmo
tempo em que procurasse alongar o perfil do endividamento externo, o Banco Central deveria
fechar as diversas brechas que facilitam a evasão de capitais promovida pelos residentes no País.
Essa estratégia de defesa poderia usar instrumentos tributários, como o Imposto sobre
Operações Financeiras (IOF), com o objetivo de desencorajar o ingresso de capitais voláteis, bem
como os depósitos compulsórios, a exemplo de outros países que usaram com relativo sucesso esse
instrumento. Outras medidas poderiam ser tomadas no sentido de alongar o prazo médio das
obrigações externas e de restringir a contratação de empréstimos no exterior com cláusulas que dão
ao credor a opção de resgate antecipado.
Em resumo, o Governo teria que rever toda a legislação que liberalizou a Conta de Capitais.
A experiência histórica brasileira mostra que o efeito mais positivo ou mais negativo do irreversível
processo de integração financeira está associado à existência ou não de uma estratégia de
desenvolvimento nacional. Os resultados negativos da década de 1990, em termos de alta
vulnerabilidade externa e baixo crescimento, estão diretamente relacionados à forma passiva como
o Brasil realizou sua integração no processo de globalização financeira.

Résumé
Le papier aborde la question de l’insertion de l’économie brésilienne dans les relations
financières internationales, durant la période récente. Le but principal est de faire une analyse du
processus de globalisation financière en tant que résultat intrinsèque et inexorable des formes
historiques et théoriques du capital, ainsi que son impact, positif ou négatif, pour le développement
de l’économie brésilienne. L’hypothèse de ce travail est que le développement rapide et autonome
des finances internationales, au cours des dernières décennies, pose de sérieux obstacles et de
nouveaux défis à la croissance des économies nationales, comme celle du Brésil. De tels problèmes
nous obligent à repenser la question du développement national. En effet, ceux-ci sont associés à
l’irréversible processus d’insertion du Brésil dans les relations financières internationales. Le
développement capitaliste progresse à partir d’une base productive nationale dans une direction de
plus en plus mondiale et financière, ce qui, inévitablement, rompt avec la perspective d’un
développement national, pensé à partir de ses propres bases productives. En d’autres termes, la
stratégie du développement économique national doit être pensée à partir d’une perspective
mondiale et financière, plutôt qu’à partir d’une perspective productive et nationale.
Mais, cela ne signifie pas que le développement économique d’un pays comme le Brésil
devient non-viable, ni qu’il doit rester totalement dépendant de la logique du marché financier. La
conclusion principale est, d’une parte, que l’approfondissement de l’intégration financière rends
plus difficile le développement et, d’autre part, que l’effet positif ou négatif de cette intégration est
associé à l’existence ou non d’un projet ou d’une stratégie de développement national.

Resumo
O texto procura fazer uma análise das relações financeiras internacionais do Brasil, na
década de 1990, especialmente a partir da implantação do Plano Real. A questão central do texto é o
caráter crescentemente financeiro dessas relações e seus efeitos negativos o crescimento econômico
nacional. A conclusão principal é que o efeito positivo ou negativo do irreversível processo de
integração financeira está associado à existência ou não de uma estratégia de desenvolvimento
nacional.

Abstract
This paper analyses the Brazilian international financial relations in the 1990s and the Plano
Real. The main question discussed in this paper is the following: the dynamic process of the
Brazilian financial system is associated with the external debt, as well as the last one has a
negative impact on the Brazilian GDP. The paper concludes that the positive impact of
international financial integration is associated at national policies of economic development.

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