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O Papel de Atores Governamentais e da Sociedade Civil

na Formao da Agenda Governamental


Autoria: Marcelo Marchesini da Costa

Resumo
Este trabalho analisa o papel desempenhado por atores governamentais e da sociedade civil no
processo de formao da agenda governamental brasileira e venezuelana. Foi realizado um
estudo de caso sobre a poltica de economia solidria desses pases. Tais polticas surgiram
um momentos prximos e contextos que apresentavam semelhanas, porm foram resultado
de processos bastante distintos. O que se deseja destacar neste artigo quais atores tiveram
participao no surgimento dessas polticas. Alm disso, analisa-se que recursos e interesses
estiveram envolvidos. Percebe-se que a poltica de economia solidria brasileira resultado de
uma forte articulao de atores da sociedade civil, enquanto a poltica venezuelana decorre
principalmente de ao de atores governamentais. Por fim, h uma reflexo que se coloca a
partir da comparao das polticas em questo com os atores que tiveram participao em
cada caso.
Introduo
O conjunto de aes de um governo em determinado momento configura a agenda
governamental. Essa agenda evidencia a normalidade ou debilidade da vida pblica, pois
indica quem define e como se justificam os problemas pblicos e as prioridades do governo
(VILLANUEVA, 2000).
As polticas pblicas, dessa forma, so parte da agenda governamental. Cada poltica,
no entanto, pode surgir de diferentes formas, mesmo no interior de um mesmo governo.
Considera-se que, no processo de formao da agenda governamental, participam atores
governamentais e no governamentais, procurando inserir, manter ou finalizar determinada
poltica pblica.
Nesta pesquisa foram analisadas as polticas pblicas de economia solidria existentes
no Brasil e na Venezuela. As aes foram iniciadas pelos governos centrais desses pases,
respectivamente, em 2003 e 2004. Apesar do perodo bastante prximo para o surgimento de
polticas que possuem grande identidade, conforme se pode perceber nas entrevistas, os
processos de origem foram bastante distintos.
Utiliza-se neste trabalho, como principal suporte terico, a formulao sobre agenda
governamental de John Kingdon (1995), que considerada referncia na rea por autores
brasileiros e estrangeiros (BIRKLAND, 2001; SOUZA, 2003). Segundo essa teoria, o
processo de formao da agenda governamental marcado pela interao de atores
governamentais e da sociedade civil, em fluxos de problemas, alternativas de ao e poltica.
Quando esses trs fluxos convergem, h uma janela de oportunidade para polticas pblicas,
que pode ser aproveitada dependendo da interao que se estabelecer entre os atores
(KINGDON, 1995).
Percebe-se, dessa forma, que uma adequada caracterizao e anlise do papel dos
atores na origem de uma poltica pblica pode ser relevante para a compreenso sobre suas
caractersticas. Alm disso, ao realizar um estudo comparado de duas polticas de um mesmo
tipo, pode-se avanar na caracterizao de diferentes estruturas sociais e polticas.
Nesta pesquisa foram realizadas cinco entrevistas semi-estruturadas na Venezuela e
quatro no Brasil, no perodo entre julho e novembro de 2007. Os entrevistados eram atores
chave nas polticas em questo, como uma ex-ministra venezuelana, o secretrio nacional de
economia solidria no Brasil, assessores governamentais nos dois pases, um pesquisador
venezuelano, dois representantes da sociedade civil brasileira e um deputado da Venezuela.
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Aps este breve introduo, o trabalho est estruturado em uma seo que apresenta as
caractersticas da conjuntura do perodo analisado no Brasil e na Venezuela. H ento uma
seo sobre a economia solidria e o incio das polticas nessa rea. Em seguida, apresentada
a teoria sobre agenda governamental, destacando o papel dos atores nesse processo. Logo
aps, h trs sees em que se apresenta e analisa os dados obtidos. Concluindo, nas
consideraes finais, sero debatidos os resultados.
A conjuntura de Brasil e Venezuela e o surgimento das polticas de economia solidria
Na maioria dos pases latino-americanos houve, sobretudo na dcada de 1990,
governos que implementaram polticas pblicas de orientao neoliberal, resultando em
aumento da pobreza, desemprego e desigualdade na regio (TOURAINE, 2006;
POCHMANN, 2003). O avano de polticas neoliberais teve forte impacto na estrutura
socioeconmica desses pases. A formulao do conjunto de idias que caracteriza o chamado
'neoliberalismo' surge na dcada de 1970, como uma forma de buscar a expanso do
capitalismo, difundindo a idia de que o Estado havia assumido muitas funes e isso o fazia
lento, burocrtico e corrupto, o que estaria atrapalhando o desenvolvimento econmico dos
pases. Os defensores de polticas neoliberais julgam ser necessrio implementar reformas no
sentido de atribuir papel fundamental ao mercado, enquanto se reduz a interveno estatal
(FRANA FILHO; LAVILLE, 2004).
Como resultado da implementao de polticas neoliberais, considerando a Amrica
Latina como um todo, houve aumento do desemprego, pobreza e desigualdade, em troca no
de aumento, mas de reduo no crescimento econmico dos pases latino-americanos
(KLIKSBERG, 2005). Segundo Kliksberg (2005) a situao das administraes pblicas da
regio extremamente frgil ao final desse perodo segunda metade da dcada de 1990 e o
incio do sculo XXI - devido s demisses de servidores, privatizaes e precarizao das
relaes de trabalho.
No caso dos pases aqui analisados, chama ateno o aumento do desemprego no
Brasil, que passa de 3,03% da populao economicamente ativa em 1990 para 8,2% no ano
2000 (IPEA, 2006). J na Venezuela, chama ateno o fato da pobreza ter atingido 49,4% da
populao em 1999 (CEPAL, 2008).
Considerando no apenas a administrao pblica, mas o mercado de trabalho como
um todo, foram grandes os impactos e mudanas ocorridas. As polticas neoliberais levaram
pases como o Brasil abertura desordenada do seu mercado nacional para a competio com
outros pases, causando nveis recordes de desemprego (POCHMANN, 2003).
Reagindo globalizao neoliberal, diversos movimentos, oriundos da sociedade civil,
passam a se articular em redes para denunciar e combater os efeitos negativos desse processo
(SIQUEIRA; CASTRO; ARAJO, 2003). Essas aes incluem desde manifestaes de
resistncia at a organizao de outros espaos, como o Frum Social Mundial, que procura
articular diversas entidades e indivduos no debate e construo de alternativas para o mundo.
Existe, no entanto, uma polmica sobre como a sociedade civil, e os movimentos
sociais em particular, interagem com o Estado na definio das polticas pblicas. Os
movimentos sociais vivem, atualmente, uma tenso entre participar com e atravs do Estado
para a formulao e implementao de polticas pblicas ou ser um agente de presso
autnoma da sociedade civil (SCHERER-WARREN, 2006, p.114).
Ainda sobre sociedade civil, tambm importante considerar que a mobilizao social
pode servir aos propsitos do neoliberalismo, na medida em que esse projeto necessita de
organizaes sociais ativas, que assumam as funes do Estado. Trata-se, tambm nesse caso,
de uma reduo das atividades do Estado e transferncia para a iniciativa privada. A nica
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diferena que, enquanto as atividades econmicas do Estado so transferidas para empresas


que visam o lucro, suas atividades sociais so repassadas para organizaes que teoricamente
no tm fins lucrativos. A distino que precisa ser destacada entre esses dois projetos que,
entre os propsitos daqueles que buscam a democratizao est a participao social na
definio e formulao de polticas pblicas, enquanto na perspectiva neoliberal cabe
sociedade civil apenas implementar tais polticas, que so definidas em outras instncias, sem
participao (DAGNINO, 2004).
evidente, no entanto, que a sociedade civil possui um papel decisivo nas eleies
nacionais democrticas, e podem definir nesses momentos um maior grau de mudana ou
continuidade nas aes dos governos. A Amrica Latina vem passando, nesses primeiros anos
do sculo XXI, por um momento de ascenso de governos populares, originrios de
movimentos crticos s polticas neoliberais (COUTINHO, 2006). H um grande debate sobre
como se caracterizam esses governos latino-americanos. Parte dos autores os caracteriza
como nacionalistas, pois buscam reverter a aplicao de polticas neoliberais que abriram os
mercados s importaes e investimentos internacionais, porm destacando que esse processo
no generalizado, pois h continuidade do neoliberalismo em alguns pases da regio
(COUTINHO, 2006). Por outro lado, h quem defenda que a maioria dos pases latinoamericanos se mantm com caractersticas populistas, em razo de um elemento comum que
uma imensa desigualdade social, que gera incapacidade estrutural para o funcionamento de
uma democracia social capaz de reconhecer a lei e negociar direitos (TOURAINE, 2006).
Ainda em parte como conseqncia das polticas neoliberais, um dos maiores
problemas que se coloca, sobretudo na Amrica Latina, est na deteriorao da noo do
Estado como representante de uma coletividade (KLIKSBERG, 2005). As polticas pblicas
so uma forma de o governo tentar superar esse desafio, alocando seus recursos em busca de
certos objetivos importantes para a sociedade. Se o governo falha na definio ou na
implementao dessas polticas pblicas, no atingindo os objetivos esperados, natural que a
sociedade fique insatisfeita, tendendo a identific-lo como inadequado ou incapaz, podendo
deixar de apoi-lo, o que pode levar perda da sua legitimidade. Assim, a eleio de
sucessivos governos, mesmo alternando entre governantes e partidos distintos, pode levar
perda de legitimidade do prprio sistema poltico, quando a populao no consegue ter suas
necessidades atendidas. A desiluso com um governo que a populao pensa representar a
mudana pode levar crena de que todos os partidos so iguais e ao rechao poltica
(MARQUES; MENDES, 2006).
Nesse contexto, importante analisar as caractersticas em comum e as
particularidades das recentes experincias de novos dirigentes governamentais na Amrica do
Sul. Algumas hipteses j levantadas afirmam que, entre as diferenas na forma de chegada
ao poder dos governos latino-americanos, destaca-se que no Cone Sul as lideranas polticas
tm consolidado mais claramente posies partidrias, enquanto na regio andina os partidos
foram amplamente suplantados por novos movimentos sociais (COUTINHO, 2006).
Dois dos casos de novos governantes que ganharam mais notoriedade foram as
eleies do presidente Luiz Incio Lula da Silva no Brasil e do presidente Hugo Rafael
Chvez Fras na Venezuela. Esses lderes, no entanto, possuem inmeras diferenas entre si.
Lula um ex-operrio, que se destacou como liderana sindical antes de participar da
fundao do Partido dos Trabalhadores, pelo qual disputou trs eleies presidenciais antes de
chegar sua primeira vitria. J Chvez um ex-militar, que possui um passado de militncia
no partidria e vence a primeira eleio presidencial de que participa.
Tambm h grandes diferenas entre Brasil e Venezuela. O primeiro um pas de
dimenses continentais, com uma economia bastante desenvolvida, enquanto o segundo um
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pas menor e extremamente dependente do petrleo. Os dados da CEPAL (2008) mostram, por
exemplo, que um tero do Produto Interno Bruto da Venezuela fruto da exportao de
petrleo.
O surgimento das polticas de economia solidria
No contexto de implementao de polticas neoliberais o desemprego e a pobreza
crescem ao longo da Amrica Latina (POCHMANN, 2003). Uma conseqncia bastante
conhecida desse processo o aumento da informalidade. Pelos mesmos motivos, ou seja, pela
busca de uma forma de trabalho e gerao de renda, o fenmeno da economia solidria se
expande em diversos pases (SINGER, 2002).
A economia solidria pode ser entendida como experincias que se apiam sobre o
desenvolvimento de atividades econmicas para a realizao de objetivos sociais,
concorrendo ainda para a afirmao de ideais de cidadania (FRANA FILHO, 2002, p.13).
Um empreendimento de economia solidria pode assumir diferentes formas, como
cooperativas, associaes ou grupos informais, desde que haja democracia interna na tomada
de decises e seu funcionamento seja pautado pela cooperao (SINGER, 2002).
H uma grande diversidade nos empreendimentos de economia solidria, porm um
elemento em comum a presena de uma integrao entre as dimenses econmica e poltica
(LAVILLE; FRANA FILHO, 2006). Isso significa, de um lado, que a economia solidria
uma forma de organizao que visa as relaes econmicas, seja para produzir um bem,
prestar um servio, consumir, realizar emprstimos ou qualquer outra relao econmica. J a
dimenso poltica est presente pois um empreendimento s se torna efetivamente parte da
economia solidria na medida em que os seus participantes passam a desenvolver uma
atividade militante. Segundo esse ponto de vista, a militncia no entendida como uma
atividade restrita a partidos polticos ou sindicatos, mas sim como um envolvimento dos
participantes em todas as questes relativas ao empreendimento econmico solidrio, suas
decises e organizao, alm de seu relacionamento com a comunidade (LAVILLE; FRANA
FILHO, 2006). Portanto, a integrao da dimenso econmica e poltica do empreendimento
da economia solidria faz com que seus participantes tomem conscincia da realidade e
limites do trabalho e da sociedade, praticando o que Singer considera como socialismo no
plano da produo (SINGER, 1998, p.128).
H tambm uma diversidade de termos que se refere a fenmenos muito semelhantes
economia solidria. A poltica pblica venezuelana, por exemplo, se apresentava inicialmente
como economia popular, e passou em 2007 a ser chamada de economia comunal. Os
entrevistados por essa pesquisa, no entanto, que em sua maioria conheciam tanto a poltica
brasileira quanto a venezuelana, identificaram essas polticas como sendo do mesmo tipo,
ainda que reconhecessem suas diferentes caractersticas.
No Brasil, antes mesmo da poltica nacional de economia solidria, nos anos 1990,
houve um grande crescimento dos empreendimentos econmicos solidrios, e tambm de
entidades de apoio e fomento economia solidria (SENAES, 2006). J na Venezuela, um
crescimento, at mesmo muito maior do que o brasileiro, ocorre apenas com o incio da
poltica pblica (DIAZ, 2006).
A poltica pblica de economia popular comea na Venezuela entre o final de 2003 e
2004. preciso, no entanto, considerar a Constituio de 1999, como ponto de partida para
essa poltica, pois naquele momento se inclui no texto constitucional termos como 'economia
social' e o incentivo ao cooperativismo, que remetem economia solidria. A incorporao
desses conceitos reivindicada por setores do movimento cooperativista previamente
existente na Venezuela, e que hoje fazem oposio ao governo Chvez. Somente aps a
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tentativa de golpe e a paralisao da produo petroleira em 2002, no entanto, que se inicia


formalmente a poltica nacional de economia solidria. importante destacar que a tentativa
de golpe e a paralisao petroleira foram eventos que contaram com a participao de setores
empresariais, da mdia, de militares e de grupos privados que estavam infiltrados inclusive na
direo da empresa estatal de petrleo.
Finalmente, em 2003 a poltica venezuelana se inicia por meio da Misin Vuelvan
Caras. A figura das misses refere-se organizao de foras-tarefa que funcionam como
fundaes e respondem diretamente ao presidente, com maior agilidade para contrataes e
recrutamento de pessoal (DIAZ, 2006). Os opositores do governo Chvez afirmam que essa
uma forma de reforar o controle e a dependncia da mquina pblica em relao ao
presidente.
A misso Vuelvan Caras entendida pelo governo venezuelano como uma estratgia
de transformao social, econmica e luta contra a pobreza por meio do desenvolvimento
endgeno e sustentvel (MINEC, 2007). A apresentao oficial da misso Vuelvan Caras
afirma que este programa o incio do processo de constituio do novo modelo de
desenvolvimento endgeno, rumo ao socialismo do sculo XXI (MINEC, 2007). O propsito
bsico do programa, que tambm o que permite a sua identificao como uma poltica
nacional de economia solidria de mudar o modelo econmico, alterando as relaes de
produo, com um enfoque no desenvolvimento endgeno (...) baseado na economia popular,
centrada na eqidade, solidariedade e cooperao (MINEC, 2007).
Por fim, em 2004 criado o Ministrio para a Economia Popular, que passa a abrigar a
Misin Vuelvan Caras. Essa poltica passa a ser tratada de forma prioritria pelo governo
venezuelano, tanto em termos oramentrios como no plano da comunicao.
J no Brasil, a poltica nacional de economia solidria surge em 2003, no primeiro ano
do governo Lula, por meio da Secretaria Nacional de Economia Solidria, ligada ao
Ministrio do Trabalho e Emprego. O objetivo central da poltica brasileira de economia
solidria promover o fortalecimento e a divulgao da economia solidria, visando
gerao de trabalho e renda, incluso social e a promoo do desenvolvimento justo e
solidrio (SENAES, 2007). Atribui-se grande nfase transversalidade dessa poltica, que
deveria se materializar em aes com outros ministrios e rgos do governo federal, alm de
parcerias com governos estaduais, municipais e organizaes da sociedade civil. A
justificativa para a poltica remete questo do desemprego e da precarizao das relaes de
trabalho. Seus objetivos especficos envolvem a articulao de polticas de finanas solidrias,
a reformulao do marco legal de cooperativas e outros empreendimentos solidrios, a
difuso e fortalecimento de empreendimentos autogestionrios, a produo de conhecimento
voltado para a economia solidria e ainda o fortalecimento de espaos de organizao e
participao da sociedade civil (SENAES, 2007).
Aps essa breve introduo sobre o contexto em que surgem as polticas pblicas
analisadas e sobre a economia solidria, o momento de apresentar a teoria sobre formao
da agenda governamental.
Os atores envolvidos na formao da agenda governamental
A importncia de debater o papel dos atores na formao da agenda governamental
deve-se s diferenas de recursos disponveis e interesses envolvidos, que podem atrair ou
afastar participantes de um determinado debate, alterando a possibilidade de um item integrar
a lista de polticas pblicas.
Os atores que interagem na formao da agenda governamental se dividem entre um
bloco de atores governamentais e um de atores da sociedade civil, lembrando ainda que
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comum o trnsito desses atores de um grupo para outro. Ou seja, um acadmico pode virar
dirigente governamental, ou esse ser afastado e passar a atuar com um grupo de presso, por
exemplo.
Iniciando a caracterizao dos atores governamentais, a administrao inclui o
presidente, sua assessoria e seus demais cargos cuja indicao cabe exclusivamente a ele
(KINGDON, 1995). Segundo esse modelo, a assessoria do presidente mais relevante ao
especificar alternativas de ao do que na determinao da agenda. Ou seja, uma vez que haja
a deciso de inserir uma nova poltica na agenda, essa assessoria capaz de influenciar que
tipo de poltica ser esta. J o presidente seria o ator individual com maior possibilidade de
exercer um papel dominante na formao da agenda, se assim o desejar. Isso se explica pelo
grande destaque pblico que o presidente recebe e pelos recursos dos quais ele dispe, como o
poder de veto e de fazer indicaes. Alm disso, o Poder Executivo possui uma unicidade que,
mesmo no sendo absoluta, maior do que a existente no Poder Legislativo e na sociedade
civil, por exemplo. Por fim, os indicados pelo presidente para cargos de livre provimento,
como os ministros, por exemplo, tambm so muito importantes na determinao da agenda,
em geral como difusores de idias que no so propriamente suas.
J nesse primeiro conjunto de atores possvel apontar diferenas entre o que prope a
teoria, formulada com base em uma realidade presenciada nos Estados Unidos da Amrica, e
o que se encontra nos pases latino-americanos. Amorim Neto (2006) afirma que realmente
houve um fortalecimento da assessoria do presidente nos Estados Unidos, a ponto de por
vezes anular um determinado ministro. Este autor, no entanto, afirma que o mesmo processo
no ocorre na Amrica Latina e ainda prope que isso se deve ao grande papel econmico
assumido pelo Estado na Amrica Latina, que serve como um forte incentivo para polticos e
partidos buscarem ocupar um ministrio.
Outro importante ator governamental, ainda no Poder Executivo, so os servidores de
carreira. Os servidores podem ter um importante papel na especificao das alternativas de
ao, dada uma determinada agenda. Seus principais recursos so a estabilidade no servio,
que permite o desenvolvimento de um conhecimento especializado e as relaes que eles
estabelecem com grupos de poder como o Congresso e grupos de presso.
O Poder Legislativo, segundo o modelo de Kingdon, outro setor que rene atores da
esfera governamental importantes na anlise de uma poltica pblica. Kingdon (1995)
reconhece, em nvel federal, senadores e deputados como to importantes quanto o Poder
Executivo no processo de formulao das polticas pblicas. Sua importncia estaria tanto na
formao da agenda quando na especificao das alternativas, pois constantemente
necessrio alterar ou criar leis para normatizar polticas pblicas, e a discusso no Congresso
possibilita publicidade para as questes.
Tambm no Legislativo, o corpo tcnico e de assessores do Congresso possui
importncia. Assessores de deputados e senadores, em especial atuando nas comisses do
Congresso, constituiriam um corpo de especialistas que pode se dedicar a uma determinada
matria, da qual possui conhecimento especfico. Segundo Kingdon (1995), isso faz com que
esses assessores sejam muito importantes na formulao de alternativas para as polticas
pblicas que entram na agenda, alm de definir boa parte das formas de encaminh-las.
preciso destacar as comisses como uma instncia em particular do Legislativo onde as
discusses ocorrem com mais profundidade. As comisses funcionariam como uma porta de
entrada, ou uma barreira que determina a agenda legislativa (BIRKLAND, 2001).
Mais uma vez, ao tratar de importncia da assessoria legislativa, Amorim Neto (2006)
pontua diferenas entre a realidade estadunidense e a latino-americana. Segundo este autor, as
legislaturas latinas no dispe de assessores em quantidade e com qualidade suficiente para
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auxiliar os parlamentares na formulao e avaliao de polticas pblicas. Por essa razo, a


indicao para um ministrio exerce grande atrao em um parlamentar, pois s assim ele
efetivamente ir interferir com as polticas pblicas. Tambm contribui para isso o fato de, na
Amrica Latina, ao contrrio dos Estados Unidos, o parlamentar indicado para um ministrio
no precisar renunciar, bastando para tanto licenciar-se (AMORIM NETO, 2006).
O outro grande conjunto de atores que interagem buscando influenciar a agenda do
governo so os atores no governamentais, ainda que estes no disponham de tantos recursos
para interferir na definio de polticas pblicas. Segundo Kingdon (1995), os mais
importantes atores fora do governo so os grupos de interesse. Esse autor afirma que quanto
menos ideolgico e visvel for a rea da poltica pblica, maior tende a ser a importncia dos
grupos de interesse. A importncia dos grupos de interesse mais reconhecida quando esses
se integram a um debate j existente. O poder de interferir nas eleies uma funo do
nmero de indivduos que os grupos representam e conseguem mobilizar, alm da sua
disperso geogrfica e influncia (KINGDON, 1995). A coeso um elemento fundamental,
uma vez que os representantes de grupos precisam convencer os demais atores de que so
efetivamente representantes de uma coletividade. Quando os grupos de interesse renem
grande nmero de pessoas, unificando grupos menores, e adotam estratgias como a
mobilizao de massas, protestos e litgios judiciais, Birkland (2001) afirma que passam a ser
considerados como movimentos sociais.
Fora do governo, o segundo grupo mais importante, segundo Kingdon (1995), so os
acadmicos, pesquisadores e consultores. Por se tratar de um grupo especializado em
determinadas questes, os mesmos possuem maior capacidade de influir nas alternativas para
uma poltica do que na formao da agenda, a qual s influenciam no longo prazo.
A mdia aparece como pouco influente no processo de formao de polticas pblicas,
de acordo com a pesquisa de Kingdon (1995). A razo para a pouca influncia da mdia na
formao da agenda, atribuda ao pouco tempo em que as questes permanecem em pauta.
Normalmente, o que veiculado so as notcias de cada dia, envolvendo diversas questes,
inclusive os efeitos de polticas pblicas. No h, dessa forma, um grande efeito nem na
formao da agenda nem na especificao de alternativas. Contudo, deve-se considerar a
mdia como importante no processo de comunicao de uma determinada questo e para
avolumar a adeso a movimentos j iniciados.
Os atores relacionados com o processo eleitoral, como os partidos polticos e as
campanhas dos candidatos, tambm afetam a agenda de polticas pblicas. Mesmo no sendo
necessariamente o momento preponderante no processo, as eleies podem trazer novos
atores, com outros interesses e direcionamentos, ao debate sobre polticas pblicas
(KINGDON, 1995). Da mesma forma se coloca a importncia dos partidos polticos, que
apresentam plataformas que podem vir a ser consideradas pelo pblico e pelo governo, ainda
que isso no ocorra automaticamente.
Segundo Kingdon (1995), a opinio pblica pode ter impacto na agenda de polticas
pblicas tanto promovendo determinadas propostas como bloqueando outras, mas h limites
para essa influncia.
Anlise do papel de atores governamentais na poltica pblica brasileira e venezuelana
Conforme a teoria aqui utilizada, o presidente pode exercer um papel dominante na
formao da agenda governamental, se assim o desejar (Kingdon, 1995). Efetivamente, na
Venezuela, este foi o ator mais citado ao longo das entrevistas. Em funo disso, percebe-se
que Chvez possui interesse em pautar a poltica de economia popular, e utiliza seus recursos
para faz-lo. Por outro lado, no Brasil, Lula foi poucas vezes citado nas entrevistas, e nunca
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como algum que influencie a poltica de economia solidria.


Conforme dispe a teoria de Kingdon (1995), Chvez utiliza seu grande destaque
pblico e o Al Presidente, seu programa de TV semanal, para, deliberadamente, pautar novas
questes para sua equipe de governo. Em duas entrevistas realizadas com ex-dirigentes do
Ministerio para la Economia Popular, ficou claro que as estratgias das polticas so
determinadas por Chvez. Alguns exemplos que foram citados indicam que o presidente
adotou a prtica de transmitir sempre em eventos pblicos as instrues sobre a estratgia a
ser adotada, o que indica uma estratgia de responsabilizao frente ao pblico.
Tambm fica claro, pelo prprio histrico de criao das misiones e de um ministrio
prprio, que o recurso de fazer indicaes e nomeaes tambm foi utilizado para pautar a
economia popular. Entretanto, em nenhuma entrevista foi citado o uso de recursos de veto de
alguma medida por Chvez.
Lula no parece utilizar nenhum dos recursos de que dispe para influenciar a poltica
brasileira de economia solidria. Sua participao no processo, no nico momento em que
isso apareceu nas entrevistas, teria sido quando foi convencido da importncia dessa poltica
por Paul Singer, que conhecido como um importante economista, pesquisador da economia
solidria e militante do Partido dos Trabalhadores, e que veio a ser o primeiro secretrio
nacional de economia solidria. O fato de ter inicialmente considerado Singer para outro
cargo no governo, como foi apontado nas entrevistas, quando relatado que Lula pretendia
nome-lo para uma diretoria do BNDES, no entanto, traz a dvida de se Lula estava
convencido da necessidade da poltica de economia solidria, ou apenas da participao de
Singer em seu governo. Na verdade, a Presidncia foi ainda citada uma segunda vez na
entrevista com um representante da sociedade civil, que relatou, em tom de brincadeira, que
este seria o ator que impede um avano maior da poltica de economia solidria no Brasil.
O papel dos dirigentes governamentais venezuelanos, como os ministros, sempre de
acordo com as entrevistas realizadas, ficou sendo o de mediadores entre as diretrizes do
presidente e as necessidades reais que se recebe da populao. Apresentando de outra
maneira, os dirigentes determinam que o corpo tcnico da estrutura governamental
especifique alternativas de ao para o que foi determinado pelo presidente, porm a escolha
de uma opo entre as alternativas especificadas cabe a esses dirigentes. Mais uma vez, o que
se verifica neste caso est plenamente de acordo com o que especifica a teoria aqui utilizada.
O ator que individualmente parece ter mais poder na determinao da poltica
brasileira, sem dvidas o secretrio nacional de economia solidria, Paul Singer. Foi ele
quem, sendo j um economista respeitado no Partido dos Trabalhadores, comeou a difundir o
conceito de economia solidria, apresentando-a como uma forma atual de construir o
socialismo. Alm disso, Singer provavelmente a maior referncia terica sobre economia
solidria no Brasil, conforme destacou um dos entrevistados. Porm, mesmo com o
reconhecimento do poder de influncia que possui Paul Singer, no caso brasileiro parece
haver um processo de difuso de idias, seleo e especificao de alternativas muito mais
coletivo, sendo que a poltica pblica incorpora a plataforma do Frum Brasileiro de
Economia Solidria, composto por organizaes da sociedade civil que atuam na rea.
Os dirigentes governamentais da poltica de economia solidria brasileira so ainda
originrios de movimentos sociais, conforme se constata nas entrevistas. A conseqncia
disso, ressaltada por um representante de entidade da sociedade civil, que esses dirigentes
tem discursos muito mais avanados do que a poltica que implementam.
Completando a participao dos atores do poder Executivo na formao da agenda
governamental venezuelana, pouco foi dito sobre a participao de servidores de carreira
nesse processo. No se percebe, ao contrrio do que aponta a teoria, os servidores de carreira
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aproveitando-se de recursos como a sua estabilidade no servio, que os permitiria desenvolver


um conhecimento especializado e relaes com o Congresso e grupos de presso para
influenciar a agenda.
Tambm no se constata exatamente essa possibilidade terica no Brasil, porm nesse
caso h uma maior ateno dos dirigentes com o papel dos servidores, o que os levou a
realizar uma capacitao sobre economia solidria com funcionrios de diversos rgos do
governo. A motivao desse curso foi justamente difundir o tema para servidores que
pudessem articular aes em seus rgos, o que rendeu bons resultados, como algumas
parcerias institucionais para a SENAES.
Mesmo no sendo citados diretamente pelos entrevistados, no caso venezuelano
possvel entender que h alguma referncia aos servidores na identificao, feita por diversos
entrevistados, do problema que adotar as polticas do governo Chvez com base nas velhas
estruturas, concebidas do ponto de vista capitalista, onde predominava o burocratismo, a
corrupo e a ineficincia. Esse problema, da estrutura do Estado, teria sido justamente o que
levou o governo a optar por implementar inicialmente a poltica de economia popular por
meio da Misso Vuelvan Caras, e no pela estrutura dos Ministrios ento existentes.
Portanto, na Venezuela h indcios de que a participao de servidores pode ser mais efetiva
para barrar a entrada de um novo item na agenda governamental do que para promov-la.
No que se refere participao do poder Legislativo na formao da agenda
governamental, percebe-se uma significativa diferena, decorrente do fato de as principais
teorias dessa rea serem originrias dos Estados Unidos. Ao contrrio do que aponta a teoria,
no se percebe nos pases analisados uma participao efetiva do Legislativo na formao da
agenda governamental.
Ainda que no caso venezuelano tenha havido a edio de diversas leis que interferem
na poltica de economia solidria, no se encontrou indcios de que a Assemblia Nacional
seja um ator determinante na seleo de idias que ingressam na agenda. No se pode negar
que algum grau de especificao das polticas pblicas tenha ocorrido no Legislativo da
Venezuela, mas a ao desse Poder sempre provocada por anncios e planos do presidente
Chvez, com uma prvia definio realizada pelos dirigentes do Poder Executivo. Isso
percebido pelo fato de, em entrevistas com dirigentes do Executivo e pesquisadores, no ter
sido citada qualquer participao do Legislativo no processo de formao da agenda
governamental. A despeito disso, a Assemblia Nacional venezuelana cumpriu um papel
fundamental na elaborao da Constituio de 1999, que serviu como base para o surgimento
das atuais polticas pblicas. Por fim, merece destaque que na Venezuela haja uma
subcomisso permanente de economia popular na Assemblia Nacional, o que demonstra uma
preocupao permanente e j institucionalizada com o tema.
No Brasil, por sua vez, a participao do Legislativo federal parece ser ainda menor.
Nenhuma lei tratando especificamente de economia solidria foi aprovada. As nicas leis que
passam pelo Congresso brasileiro e tratam da economia solidria o fizeram de forma indireta,
ao incorporar a Secretaria Nacional de Economia Solidria na administrao pblica federal e
na aprovao das leis do sistema de planejamento e oramento, como no Plano Plurianual de
2004-2007. Um sinal de que pode crescer a atuao do Legislativo na agenda governamental
da economia solidria est na recente criao de uma frente parlamentar em defesa da
economia solidria, o que ainda assim um frum mais frgil do que a subcomisso
permanente existente na Assemblia Nacional venezuelana.
Vale ainda dizer que a falta de referncia ao Poder Legislativo como um todo refora o
disposto por Amorim Neto (2006), que destaca a falta de uma assessoria tcnica eficiente nos
legislativos latino-americanos, como se encontra nos Estados Unidos.
9

A sociedade civil e as polticas pblicas de economia solidria


Conforme a teoria, outro grupo de atores que influencia a formao da agenda
governamental, porm com recursos geralmente mais limitados, so os no-governamentais.
Fora do governo, os atores com maior potencial de intervir na agenda governamental, so os
grupos de interesse. Essa informao foi confirmada, principalmente na anlise da poltica de
economia solidria no Brasil.
Entre os grupos que atuam com economia solidria no Brasil, h uma grande
heterogeneidade de organizaes, que vai da Critas, ligada Igreja Catlica, Agncia de
Desenvolvimento Solidrio (ADS), que parte da Central nica dos Trabalhadores (CUT).
importante lembrar, no entanto, como citou um entrevistado, que nem a Igreja nem os
sindicatos tem a economia solidria como sua rea central de atuao.
Existem ainda, no Brasil, outros grupos de interesse importantes que trabalham com
economia solidria, como as organizaes que apiam a estruturao de empresas
recuperadas. Essa denominao utilizada para empresas capitalistas em processo de falncia
que so assumidas pelos trabalhadores em regime de autogesto. A Associao Nacional de
Trabalhadores e Empresas de Autogesto (Anteag) um exemplo desse tipo de organizao.
As universidades, sobretudo as pblicas, tambm abrigam organizaes de economia
solidria, como as Incubadoras Tecnolgicas de Cooperativas Populares. Essas organizaes
tiveram uma importante participao na difuso da economia solidria, como ficou claro nas
entrevistas. Alm disso, verifica-se que as organizaes que trabalham com economia
solidria nas universidades e, em menor escala, nos sindicatos, so as mais freqentes origens
dos dirigentes governamentais da poltica pblica brasileira de economia solidria.
Por fim, os grupos de interesse brasileiros envolvem importantes organizaes no
governamentais e organizaes ligadas reforma agrria e ao Movimento dos Trabalhadores
Rurais Sem Terra (MST). Todas essas organizaes so chamadas de Entidades de Apoio e
Fomento (EAF) e se renem, juntamente com os Empreendimentos Econmicos Solidrios
(EES) no Frum Brasileiro de Economia Solidria.
importante notar, no entanto, que os empreendimentos econmicos solidrios,
embora estejam sempre presentes no discurso dos entrevistados, no aparecem na narrativa
dos episdios que relatam a construo da poltica pblica de economia solidria brasileira.
As entidades de apoio e fomento parecem ser mais articuladas e legitimadas para o processo
de discusso e deliberao da poltica, possivelmente porque a fragmentao dos EES e a
prpria gesto dos empreendimentos dificulta a participao desses atores no processo das
polticas pblicas. No entanto, os EES tanto so reconhecidos que tiveram uma importante
participao na Conferncia Nacional de Economia Solidria, que considerada a instncia
mxima de deliberao sobre a poltica pblica brasileira dessa rea.
Os grupos de interesse brasileiros que priorizam a economia solidria fizeram uma
opo explicita por buscar influenciar pautas concretas das polticas pblicas, como
exemplificou um dirigente da SENAES, ao afirmar que a criao dessa secretaria foi uma
demanda do Grupo de Trabalho de Economia Solidria do Frum Social Mundial.
Por outro lado, no h nenhum grupo expressivo que se manifeste contra a poltica
pblica de economia solidria no Brasil. Destaca-se que aqueles que atuam em organizaes
de economia solidria, sejam empreendimentos ou entidades de apoio e fomento, aumentaram
seu poder de influir na poltica pblica a partir de sua organizao nos fruns estaduais e no
Frum Brasileiro de Economia Solidria (FBES). Confirma-se, portanto, o que aponta a
teoria, de que quanto menos ideolgica e visvel for a rea da poltica pblica, maior tende a
ser a importncia dos grupos de interesse (KINGDON, 1995). Nesse caso, a pouca
10

visibilidade parece um fator preponderante para a relevncia dos grupos de interesse.


J na Venezuela, uma primeira anlise parece tambm confirmar a teoria, na medida
em que a poltica extremamente ideologizada e de grande visibilidade, e no h meno a
nenhum grupo de interesse que participe de forma consistente da formulao e alteraes da
poltica. Ficou claro nas entrevistas que as intervenes na poltica partem principalmente do
presidente Chvez e de relaes diretas com a populao beneficiada pelas polticas.
verdade que essa relao direta promove a organizao da populao em determinados
grupos, como os Crculos Bolivarianos e Frente Populares, que acabam adquirindo algum
grau de legitimidade para demandar e interferir na formao das polticas pblicas. Essas
organizaes, porm, no so criadas para promover a economia solidria, e sim para
defender e dar apoio ao governo Chvez, o que deve ser entendido em funo da polarizao
social vivida na Venezuela.
Por outro lado, preciso notar que as grandes etapas do governo Chvez, que fazem
com que em determinado momento se inicie a poltica de economia popular, decorrem de
movimentos dos grupos de presso oposicionistas, com a tentativa de golpe e a sabotagem
petroleira de 2002. Os grupos de interesse em questo constituam-se de organizaes
empresariais e da mdia, que articularam e promoveram esses dois eventos de importncia
fundamental. Esses grupos renem os setores sociais de classe alta e mdia alta, ligados aos
grupos polticos anteriormente no poder na Venezuela, e que passaram a ter seus interesses
prejudicados com as polticas de Chvez. Portanto, esses grupos, ao se oporem a medidas
tomadas ainda antes das polticas de economia solidria, acabaram por contribuir para o
surgimento dessas polticas.
Destaca-se ainda que outro setor importante, que atua claramente como um grupo de
presso oposicionista na Venezuela a Igreja Catlica. Esse fato foi notado no apenas por
entrevistados na Venezuela, como por um brasileiro que definiu uma das principais diferenas
entre os dois pases em termos da economia solidria dizendo que aqui a Igreja Catlica
boazinha, e l ela m.
Dessa forma, o fato da economia popular ser uma rea altamente ideologizada, e que
restringe a possibilidade de atuao de grupos de interesse na formao da poltica, parece
decorrer justamente da atuao de determinados grupos de interesse oposicionistas.
H ainda outro grupo de interesse importante na Venezuela que o movimento
cooperativista existente antes de Chvez. Esse grupo organizado em centrais e federaes
cooperativistas que, em grande parte, fazem oposio ao governo Chvez. Esse discurso de
oposio baseado no fato de que o governo privilegiaria atualmente as cooperativas surgidas
a partir da Misso Vuelvan Caras, mantendo com elas uma relao de paternalismo e
instrumentalizao poltica. O grupo de cooperativistas previamente existente reivindica para
si a elaborao de oito artigos tratando do tema da economia social na Constituio de 1999,
que por sua vez serviu como base para grande parte da poltica pblica de economia solidria
na Venezuela.
Adicionalmente, na Venezuela, ao longo do governo Chvez, tanto os setores
governistas quanto oposicionistas tem conseguido, com certa freqncia, mobilizar grandes
quantidades de pessoas em manifestaes de massa. verdade que no se tem notcias de
manifestaes de grande porte exclusivamente para apoiar ou protestar em relao poltica
de economia popular. No entanto, em eventos como a reforma constitucional de 2007 as
mobilizaes acabam impactando na poltica em questo, uma vez que o fomento ao poder
popular e ao modelo cooperativo eram elementos centrais da reforma. Portanto, os atores da
sociedade civil venezuelana que colaboram para a origem da poltica de economia solidria
esto mais relacionados a grandes mobilizaes de grupos de presso oposicionistas e
11

favorveis ao governo.
Em seguida, preciso considerar o grupo de acadmicos, pesquisadores e consultores,
que constituem um outro grupo da sociedade civil importante para a formao de polticas
pblicas e sua insero na agenda governamental.
No Brasil, o prprio secretrio nacional de economia solidria tambm um
acadmico bastante respeitado, que possivelmente foi um dos grandes responsveis pela
difuso da economia solidria, o que mais uma vez est em sintonia com o que prope a
teoria, j que sua influncia na agenda governamental s ocorreu no longo prazo. Em torno do
Frum Brasileiro de Economia Solidria h ainda outros acadmicos que possuem bastante
influncia, o que pode ser verificado, por exemplo, pelo fato de um deles ter elaborado uma
primeira verso do que veio a ser o texto base debatido na Conferncia Nacional de Economia
Solidria. Dessa forma, com esse grupo de acadmicos e pesquisadores tendo influncia sobre
a especificao de alternativas, mais do que na definio do que entra ou sai da agenda
governamental, parece tambm haver adequao da realidade encontrada no Brasil com o que
define a teoria sobre o tema.
O que se levantou na Venezuela sobre a participao de pesquisadores tambm
corrobora a teoria. Um acadmico entrevistado revelou que j foi procurado por tcnicos da
Assemblia Nacional com a inteno de que fizesse a diferenciao entre os termos de
economia social, economia solidria e economia popular para que, a partir da, houvesse a
construo do que veio a ser a Lei Especial de Associaes Cooperativas. Essa lei especificou
alternativas para a poltica pblica, ao estabelecer normas gerais de funcionamento de
cooperativas, tornando as mesmas mais autnomas e coerentes com os princpios
autogestionrios do que permitia a legislao anteriormente existente. Porm, no conjunto das
entrevistas realizadas na Venezuela poucos foram os atores que indicaram haver alguma
participao dos acadmicos, o que pode significar uma menor participao em relao ao
caso brasileiro.
H uma polmica na teoria sobre quanto a mdia influi no processo de formao de
polticas pblicas. A teoria aqui utilizada afirma que a mdia influi pouco, em razo do pouco
tempo em que as questes permanecem em pauta, o que contribui apenas na comunicao de
uma determinada questo e para avolumar a adeso a movimentos j iniciados (KINGDON,
1995). O que se percebe na Venezuela que a mdia, ao menos no perodo analisado,
influenciou fortemente o fluxo poltico do pas. L, nas palavras de uma das entrevistadas, a
mdia vai dando meus limites, no sentido de demonstrar at que ponto a poltica do governo
venezuelano pode avanar, e o que no ser tolerado. Seria como um indicador tanto da
opinio pblica em geral, que difcil de medir, como de grupos de interesse oposicionistas.
Assim, conforme os relatos obtidos, quando a mdia ataca fortemente uma determinada
poltica, ela pode no conseguir que aquela poltica retroceda, mas faz com que no avance
mais.
Esse pode ser o papel que a mdia exerce hoje, mas importante lembrar que diversos
grupos da mdia tiveram um papel ainda mais determinante no momento poltico da tentativa
de golpe e sabotagem petroleira de 2002, que foram fundamentais para a janela de
oportunidade de polticas pblicas de onde surgiu o Vuelvan Caras.
No caso brasileiro a nica citao mdia obtida nas entrevistas ocorreu quando se
citou que a mdia capaz de difundir as prticas da economia solidria sem reforar ou
mesmo utilizar o conceito da economia solidria. Ou seja, no se percebe que a mdia tenha
participao na formao da agenda governamental de economia solidria, mas que essa
mdia, talvez de forma semelhante e reforando a concepo de muitos setores da sociedade,
encara a economia solidria como uma forma de minimizar os problemas do atual sistema
12

socioeconmico.
Os atores relacionados com o processo eleitoral, como os partidos polticos e as
campanhas dos candidatos compe o ltimo grupo que influencia na agenda de polticas
pblicas. As eleies podem trazer novos atores e propostas, com outros interesses e
direcionamentos, que podem vir a ser considerados seriamente no debate sobre polticas
pblicas (KINGDON, 1995). Esses elementos foram fundamentais para a construo das
polticas pblicas de economia solidria no Brasil, onde a eleio de Lula foi o determinante
do ingresso na agenda. Na Venezuela, mesmo que a janela de oportunidade mais importante
tenha ocorrido em funo dos eventos focais de 2002, as eleies tambm foram
extremamente importantes, pois legitimavam as decises tomadas, indicando como a
populao vinha se posicionando frente s aes do governo.
Conforme j relatado anteriormente, o vnculo com o Partido dos Trabalhadores dos
atores que estavam frente da demanda por uma poltica pblica de economia solidria, alm
do papel de empreendedor de polticas pblicas cumprido por Paul Singer, foram o que houve
de mais importante para aproveitar a janela de oportunidade para polticas pblicas
representada pelas eleies presidenciais de 2002.
J na Venezuela, essa relao da economia popular com o incio do governo Chvez e
seu programa de governo no est to clara. A relao mais direta com os acontecimentos do
ano de 2002. J sendo implementada, e portanto na agenda, a poltica de economia popular
esteve presente nos debates do referendo revogatrio do qual Chvez saiu vitorioso em 2004 e
nas eleies em que foi reeleito, em 2006.
Modelos de incluso na agenda conforme a interveno dos atores e os projetos da
decorrentes
Nesse ponto importante destacar que os atores mais relevantes para a incluso de
determinado item nas polticas pblicas revelam modelos distintos de formao da agenda
(COBB; ROSS; ROSS, 1976). Ao modelo de 'mobilizao' correspondem os itens que entram
na agenda por iniciativa governamental, mas que precisam se expandir para uma agenda
pblica que envolva a sociedade civil. J o modelo de 'iniciativa interna' tambm corresponde
a itens originrios do governo, porm que no precisam envolver a sociedade para a sua
implementao (COBB; ROSS; ROSS, 1976). Uma poltica tpica do modelo 'mobilizao'
normalmente requer a aceitao do pblico e algum grau de mudana de comportamento por
parte da populao. Uma das formas de buscar essa aceitao por meio da cooptao de
elites de determinados setores. J no modelo 'iniciativa interna', em geral maior a chance de
sucesso na implementao, pois no necessrio expandir a agenda para outros atores alm
dos governamentais.
Um terceiro modelo chamado de 'iniciativa externa', e indica os processos de
incorporao de um item na agenda governamental por iniciativa de grupos que esto fora do
governo. O grau de organizao e visibilidade dos atores no governamentais influi nas
chances dos mesmos serem bem sucedidos em suas reivindicaes. Por exemplo, setores no
governamentais que tm um forte grau de identificao e possuem experincia prvia na
negociao de polticas pblicas podem aumentar suas chances de sucesso (COBB; ROSS;
ROSS, 1976).
Os formuladores desses modelos de formao da agenda governamental defendem que
a maneira predominante de formar a agenda governamental indica caractersticas da
sociedade. Dessa forma, em sociedades mais igualitrias predominaria a 'iniciativa externa',
enquanto em sociedades mais hierarquizadas predominaria a 'mobilizao' e em sociedades
com maior concentrao de renda predominaria a 'iniciativa interna'.
13

questionvel essa relao entre um padro das formas de incorporao de um item


na agenda governamental e as caractersticas da sociedade, j que um mesmo governo pode
comportar polticas pblicas originrias de diferentes processos. A ocorrncia de uma forma
predominante pode variar conforme a conjuntura poltica, as condies da economia e vrios
outros fatores. Esses modelos, entretanto, podem ser relevantes para indicar as possibilidades
de uma poltica pblica vir a ser prioritria.
Nota-se que, no Brasil, a quantidade de organizaes da sociedade civil que interagem
com a formao da poltica de economia solidria significativamente maior do que as
organizaes estatais. Alm disso, com exceo da SENAES, as organizaes estatais desse
campo no se dedicam exclusivamente economia solidria, desenvolvendo apenas aes
especfica nessa rea.
J na Venezuela, h diversos rgos governamentais voltados exclusivamente para a
economia solidria. No h dvidas, portanto, que essa seja uma poltica prioritria para o
governo venezuelano. Isso faz com que a interveno governamental na formao dessas
polticas pblicas seja muito maior do que a da sociedade civil, ainda que existam milhares de
cooperativas existentes e sendo criadas. Porm, essas ainda no possuem uma coordenao,
agindo fragmentadamente.
O processo de integrao da economia solidria entre as polticas pblicas brasileiras
foi promovida por uma mobilizao da sociedade civil. Foi, portanto, de iniciativa externa. A
poltica da decorrente limitada em termos de recursos e alcance de suas aes. Ficou claro
que a economia solidria no consegue influenciar o projeto mais amplo do governo Lula.
Por outro lado, a poltica de economia popular venezuelana foi promovida pelo
governo Chvez, e necessitou de adeso popular aos cursos e formaes oferecidos para que
viesse a ser implementada. Trata-se, portanto, de um modelo de mobilizao para a formao
da agenda governamental. Isso resultou em uma poltica prioritria para o governo, que
implementada por diversos rgos e que caracteriza uma parte do projeto socioeconmico do
governo Chvez.
A partir do que foi constatado nesses dois casos, o que necessrio debater se
haveria como uma poltica pblica com origem na iniciativa externa vir a ser prioridade de um
governo. Essa ser uma das questes a ser retomadas nas consideraes finais, onde sero
apresentadas, com base no estudo de caso aqui realizado, algumas hipteses para tentar
explicar as diferenas constatadas entre esta pesquisa e a teoria sobre formao da agenda
governamental.
Consideraes finais
A conjuntura vivenciada por Brasil e Venezuela, assim como diversos outros pases
latino-americanos, apresentava vrios elementos em comum no final da dcada de 1990 e
incio dos anos 2000. Nesse contexto, foram eleitos novos governantes para esses pases,
representando de alguma forma uma mudana em relao aos governos anteriores, e esses
novos governantes implementaram polticas nacionais de economia solidria. Ao mesmo
tempo, os pases em questo apresentam diversas particularidades em sua estrutura social,
econmica e poltica, que marcaram de forma bastante diferente a origem e as caractersticas
dessas polticas.
A teoria sobre formao da agenda governamental apresentou uma consistncia
bastante grande frente aos dados analisados. Entretanto, como foi elaborada a partir da
realidade estadunidense, que bastante distinta da latino-americana, foi possvel perceber
nesta pesquisa algumas possveis omisses. O estudo de apenas dois casos, no entanto,
insuficiente para uma afirmao mais geral. Como seria necessrio um estudo de um nmero
14

maior de casos para questionar a teoria, aqui s possvel levantar algumas hipteses.
Em primeiro lugar, percebe-se que os processos constituintes na Amrica Latina so
uma realidade bastante freqente. Nesses momentos parece haver uma redefinio de toda a
lgica de formao da agenda governamental, j que so redefinidos os recursos e processos
de que dispe e se insere cada ator. Por outro lado, esse parece ser um dos poucos momentos,
em que o legislativo dos pases latino-americanos consegue ter real influncia na agenda
governamental.
A pesquisa mostrou tambm que a poltica brasileira de economia solidria foi fruto
claramente de uma articulao de entidades da sociedade civil que souberam se articular para
ganhar coeso e difundir suas idias. Foi fundamental, no entanto, a presena de Paul Singer
como um interloculor privilegiado, que tinha tanto legitimidade entre o movimento de
economia solidria quanto no Partido dos Trabalhadores, do presidente Lula. J na Venezuela,
a poltica foi uma iniciativa governamental, a partir das condies geradas pela Constituio
de 1999 e das aes tomadas pela oposio ao governo.
Dessa origem distinta, destaca-se que a poltica brasileira conquistou um espao quase
intocvel no governo, porm com espao de atuao bastante limitado, enquanto a poltica
venezuelana adquiriu status de prioridade governamental. Esses dados sugerem que pode
haver um padro em que a iniciativa externa seja uma forma de alterar a agenda
governamental, porm de maneira marginal, enquanto as prioridades do governo sejam
includas na agenda por meio de ao dos prprios governantes.
Por fim, espera-se que este trabalho tenha mostrado a importncia de analisar e
desenvolver teorias com base na realidade no s brasileira, como latino-americana, j que h
inmeras caractersticas que os pases dessa regio compartilham. Alm disso, mesmo nas
particularidades, a experincia de outros pases com os quais haja algo em comum pode gerar
novas idias e aprendizados, desenvolvendo e fortalecendo essas sociedades.
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