Extracted from A Closer Look: Bolivia's New Constitution (Spanish)

International Institute for Democracy and Electoral Assistance 2010

Vicepresidencia del Estado Plurinacional de Bolivia 2010
Universidad Mayor de San Andrs 2010

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seGundA PArte ttuLo v:

FuncIones de controL de deFensA de LA socIedAd y
de deFensA deL estAdo

Anlisis crtico
Carlos Alejandro Lara Ugarte

En el avance de la lectura del Ttulo V de la nueva Constitucin

Poltica del Estado (nCPE) surgen interrogantes. Qu razones
constitucionales predominan para crear una institucin de control y
defensa del Estado y la sociedad? En qu medida la funcin de
control del Estado y la sociedad son para el ciudadano acciones
restrictivas o acciones que tienden a fortalecer y enriquecer el
mbito democrtico?
social.

Carlos Alejandro Lara

Ugarte
Acompa el Proceso
Constituyente desde la
Representacin
Presidencial
para la Asamblea Constituyente
(REPAC). En octubre de
2008 publica el ensayo
Construccin Social del
Estado Boliviano donde
expone una interpretacin del
debate y la deliberacin en
el rea urbana de Santa Cruz
de la Sierra. Actualmente se
desempea como responsable
de viabilizacin de la demanda
199

Sin llegar a una

respuesta que absolutice
el
rol
de
las
instituciones,
un
sucinto seguimiento al
constitucionalismo
muestra que
las
instituciones
creadas
para ejercer el control y
defensa de la sociedad y
el Estado (Contralora,
Defensora del Pueblo,
Ministerio Pblico y
Procuradura) no se
desarrollaron
para
defender la democracia
boliviana como tal
(fundamentalmente
porque no nace de
esos ideales), sino para
sustentar un
orden
legal
imponiendo
lmites al
derecho
ciudadano
para
mantener
el
orden
establecido entre dos
parmetros: el control
del derecho y el uso
libre
del
derecho
individual y colectivo
desde la accin de
sectores organizados de
la sociedad civil. En ese
sentido, el control y la
defensa de la sociedad
institucionalmente
se
desarrollan
ante
el
aumento del uso libre
del derecho, el dficit
de la accin coercitiva y
la vigilancia del orden
constitucional ligado a
las
funciones
administrativas, civiles,
penales, de defensa de
200

los derechos humanos y colectivos, la legalidad y el resguardo de

los intereses del Estado entre los ms tipificados en la
construccin constitucional boliviana.
A continuacin, en la bsqueda de datos histricos sobre la
temtica, el presente escrito puntea hitos institucionales, citando
leyes y artculos constitucionales para sustentar interpretaciones
particulares bajo la influencia del debate social, econmico y
poltico del presente. No se trata de resaltar defectos u omisiones
sino de verificar cambios y transformaciones marcadas por la
modernizacin y fortalecimiento de la institucionalidad estatal
en el mbito normativo del control y defensa del Estado y la
sociedad.

1. Aspectos jurdicos, institucionales, histricos

Las referencias jurdicas reconstruidas desde el constitucionalismo y la legislacin boliviana son el
apoyo ms inmediato para entender o al menos intuir procesos polticos de control y defensa de
los intereses de clase, del Estado y la sociedad, en el marco de transformacin y el cambio.
1.1. Funcin de Control: Contralora General de la
Repblica

A mitad del siglo XIX, cuando del derecho ciudadano se exclua a las mujeres, a los indgenas y a
los no letrados, la normativa constitucional (Art. 76.24, CPE de 1851) facult al Congreso
Nacional sancionar una Ley para el cuidado de las recaudaciones impositivas, la inversin de la renta
pblica y la administracin de los bienes nacionales. En el siglo XX, el crecimiento poblacional, la
explotacin minera y las demandas de las organizaciones populares e indgenas orillaron a la
modernizacin, ampliacin y ordenamiento del sistema financiero. Esto se da con la Ley Orgnica
para la Contralora General de la Repblica (Ley de 5 de mayo de 1928), durante el gobierno
republicano de Hernando Siles.
La ley orgnica contemplaba la organizacin de la Contralora, sus atribuciones y deberes, los
funcionarios de recaudacin e inversin de fondos, la recaudacin de fondos, la inversin de
fondos, las restricciones referentes a contratos y otras obligaciones, las finanzas, las sanciones, los
informes mensuales y anuales, las estipulaciones generales y la Ley del Banco Central, Ley de
presupuesto y la Ley de aduanas.
Durante el Gobierno de Germn Busch, en la poca denominada del socialismo militar, la
influencia obrera demand apertura al intervencionismo estatal en contraposicin a la consigna
liberal de dejar hacer dejar pasar. En ese contexto, la seccin de rgimen Econmico y
Financiero (Arts. 118 y 120, CPE promulgada por Ley del 30 de octubre de 1938) estableci que
las entidades estatales autnomas o semi-autnomas tendran que presentar anualmente al
Congreso, la cuenta de sus rentas y gastos, acompaando un informe de la Contralora General
de la Repblica. La ley determin tambin la creacin de una oficina de contabilidad y
contralor fiscal, dependiente directamente del Presidente de la Repblica, nombrado desde una
terna propuesta por el Senado.
En 1979, con la apertura democrtica, se restituy a la Contralora General de la
Repblica (Arts. 154 y 155 de la CPE, Ley 493 de 29 de diciembre de 1979) las funciones de
Contabilidad Fiscal del Estado y Control Previo, determinando que los bienes, servicios y
personal de la gestin financiera sean transferidos a la Contralora General a partir del 1 de
enero de 1980. Asimismo, a fin de devolver su unidad y coherencia al sistema tcnico jurdico
de Contralora General, se restituy el derecho a voto de sus representantes acreditados en las
Juntas de licitacin y organismos similares de la administracin central y descentralizada.
Ya en el periodo denominado neoliberal, el 20 de julio de 1990, el Honorable Congreso
Nacional sanciona la Ley 117 de Administracin y Control Gubernamentales (SAFCO),
abrogando la Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica junto a otras
disposiciones especficas y leyes comprendidas entre 1928 y 1989 (Ley SAFCO, Arts. 53 y 54)1.
1 La Ley SAFCO consta de los siguientes captulos: 1) Finalidad y mbito de aplicacin;

2) Sistemas de administracin y de control; 3) Relacin con los sistemas nacionales de

planificacin e inversin pblica; 4) Atribuciones institucionales; 5) Responsabilidad por la
funcin pblica; 6)

En la gestin de Jorge Quiroga Ramrez, el Honorable Congreso Nacional decret la Ley

de necesidad de reformas a la Constitucin Poltica del Estado (Ley 2410 de 08 de agosto de
2002), con una propuesta de texto para los Arts. 154 y 155 que deca:
Art. 154. La Contralora General de la Repblica es el rgano rector e impulsor de
los sistemas de gestin, del cumplimiento transparente y eficaz de las operaciones del
sector pblico y de los privados con respecto a los contratos, concesiones y privilegios que
reciban del Estado o a quienes reciban beneficios pblicos[]. El control previo slo
podr ser realizado por la propia entidad. (cursivas nuestras)
Art. 155. El Contralor General depender directamente del Presidente de la
Repblica; ser nombrado por ste de una terna propuesta por el Senado, por dos
tercios del total de sus miembros, y desempear sus funciones por un perodo de
diez aos. []
Ningn funcionario de la Contralora General de la Repblica formar parte de los
directorios de las entidades pblicas y privadas especificadas ni percibir emolumentos de
dichas entidades. El Poder Legislativo, mediante sus comisiones tendr amplia
facultad de fiscalizacin de dichas entidades y de la Contralora General.

No se avanz sobre el contenido del texto y en la CPE de 2004 qued igual a la CPE de
1995, promulgada por Gonzalo Snchez de Lozada. Se deduce que no se quiso modificar la Ley
SAFCO por intereses concretos de los inversores privados.
Posterior a 2004, parte de la propuesta del Congreso del 2002 se plasma en la nueva CPE,
pero sin dar potestad a la Contralora de fiscalizar las operaciones de los privados.
1.2. Funcin de defensa de la sociedad: Defensora del Pueblo y Ministerio
Pblico

La estructura, normativa y reglamentacin del sistema jurdico nacional desde las reformas y
modificaciones al texto constitucional, propuso un Ttulo dedicado a la defensa de la sociedad
para la reforma constitucional de 1994 (Ley 1473 de 1 de abril de 1993, durante la presidencia
interina de Luis Ossio Sanjins ).
a. Defensor del Pueblo

La Defensora del Pueblo se incorpora a la legislacin boliviana para defender al ciudadano

de los excesos, faltas y omisiones de los funcionarios pblicos. La jurisprudencia
latinoamericana y europea, principalmente colombiana y espaola, constituyen la
experiencia ms cercana a la implementacin de la Defensora del Pueblo, aunque en la
jurisprudencia boliviana existe como antecedente la legislacin constitucional de 1851 que
faculta que la Cmara de Representantes pueda rehabilitar a los que hubiesen perdido el
derecho de ciudadana (inciso
4); para acusar por s o a instancia de parte, ante el Senado, al Presidente de la
Repblica, Ministros de Estado, y Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, por
culpas y delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones respectivas (Art. 62.5).
6) Del funcionamiento de la Contralora General de la Repblica; 7) De la jurisdiccin

coactiva fiscal; y, 8) Abrogaciones y derogaciones.

La Ley 1818 de Defensor del Pueblo, de 22 de diciembre de 1997, establece al Defensor

del Pueblo como una institucin encargada de velar por la vigencia y el cumplimiento de
los derechos y garantas de las personas en relacin a la actividad administrativa de todo el
sector pblico; asimismo, vela por la promocin, vigencia, divulgacin y defensa de los
derechos humanos.
b. Ministerio Pblico

Siempre bajo la idea del tutelaje de la institucionalidad estatal en los inicios de la

Repblica, la Ley de Procedimientos de 8 de enero de 1827 estableci la concurrencia de
fiscales a juicios para la acusacin de los delitos de orden pblico, participacin en las
causas civiles y abrir dictamen cuando sea evidente el inters de menores, la sociedad y el
Estado.
El 31 de diciembre de 1857, el presidente Jos Mara Linares promulg la primera Ley
de Organizacin Judicial y reglament el funcionamiento del Ministerio Pblico como
una magistratura compuesta de los agentes del Poder Ejecutivo en los tribunales y
juzgados, para representar a la sociedad en todas las causas que le interesan y requerir la
aplicacin y ejecucin de las leyes. Fue el Presidente Toms Fras quien facult al Ministro
de Justicia para nombrar fiscales (Decreto de 20 de febrero de 1874). Ms tarde, el 10 de
enero de 1903, se ampli la facultad del Ministro de Justicia para Nombrar a los
funcionarios del Ministerio Pblico de capitales de departamento y provincias y otros
dependientes de este ramo, con sujecin a la Ley. El Ministerio Pblico fue suprimido
en provincias en 1932.
El Ministerio Pblico se reestructur en 1961, y el 19 de mayo de 1972, desde el
Decreto Ley 10267, se pone en vigor las jerarquas y atribuciones del Ministerio Fiscal. El
Art. 189 dispuso: Jerrquicamente, est constituido por el Fiscal General, que ejerce sus
funciones ante la Corte Suprema de Justicia, los Fiscales de Distrito, que ejercen ante
las Cortes Superiores, y los Fiscales de Partido y los Fiscales de Instruccin, ante los
juzgados de su jerarqua correspondiente.
En 1987, el Presidente de la Corte Suprema demand del Congreso Nacional la sancin de
una Ley Orgnica del Ministerio Pblico que le confiera autonoma econmica e
independencia funcional, pero no prosper aduciendo ausencia de concordancia con otros
cuerpos legales, incoherencias y contradicciones.
A comienzos del siglo XXI, a la magistratura fiscal se le demanda independencia en la
direccin de los procesos de oralidad penal y, sobre todo, idoneidad e eficiencia para
promover la accin de la justicia en juicios de responsabilidad contra ex-dignatarios de
Estado y ex-presidentes de la Repblica; precautelar la Constitucin y la soberana nacional
en la preservacin del gas y los recursos no renovables, y particularmente en cuanto a la
seguridad del Estado.
c. Funcin de Defensa del Estado: Procuradura General del Estado

La defensa jurdica de los intereses del Estado boliviano puede remitirse al Art. 140.1 de
la CPE de 1945, que establece que: corresponde a la Justicia Ordinaria 1) El conocimiento

y decisin de todos los litigios entre particulares y entre stos y el Estado, cuando ste acta
como persona de derecho privado. 2) Resolver los recursos directos de nulidad que se
deduzcan en

resguardo del Art. 27 de la Constitucin, contra todo acto o resolucin de autoridad

pblica que no fuese judicial. Estos recursos sern sustanciados y resueltos por los tribunales
y jueces que tengan por ley la facultad de juzgar en primera instancia al funcionario que
se hubiese excedido en sus facultades.
Sin embargo, en todo el periodo republicano, el Estado boliviano no fue capaz de
asumir una adecuada representacin legal en la defensa de sus intereses patrimoniales,
quedaron impunes muchos delitos econmicos cometidos por funcionarios pblicos y
representantes de las multinacionales (Ochoa en www.rebelion.org)).
El intento ms inmediato de legislar la defensa de intereses del Estado se dio a partir de la
sancin de la Ley 2410 de Necesidad de Reformas a la Constitucin Polticas del Estado,
de
08 de agosto de 2002, donde se propona incluirla en el Captulo III, pero es la
Asamblea Legislativa de 2006 2007 la que establece la imperiosa necesidad de creacin de
la Procuradura General del Estado para tener una adecuada representacin ante
controversias econmicas con tratados y contratos internacionales con otros estados,
empresas multinacionales e inversiones privadas.
d. Servidoras pblicas y servidores pblicos

Para el caso del Funcionario Pblico, se cuenta con el Estatuto del Funcionario Pblico
(Ley
2027 de 27 de octubre de 1999), que vino a ser una normativa que ayud a la reduccin
de los gastos del Estado y la racionalizacin de la burocracia, acorde con lo dispuesto en el
Decreto Supremo 21060. El objetivo fue excluir polticamente al funcionario pblico de
derechos sociales que le reconoca la Ley General del Trabajo (Estabilidad laboral,
derechos de desahucio y otros). En el nuevo texto constitucional, se revierte esta
situacin con el reconocimiento a la universalidad de los derechos laborales y derechos
sociales y el cambio de nombre al de Servidoras Pblicas y Servidores Pblicos.
Lo relevante de la normativa que devenga de la nCPE, en referencia a las Servidoras
Pblicas y Servidores Pblicos (SPySP), puede ya entenderse ms all de un listado de
requerimientos verificables y cuantificables. En la nCPE, el Captulo Cuarto, de las
Funciones de Control, de Defensa de la sociedad y Defensa del Estado, tiene que ver con el
proceso de inclusin de la sociedad como derecho constitucional, cualificada desde la
imputacin y la libertad individual y colectiva, y desde el criterio de optimizacin de la
labor de las SP y SP.
Al comparar algunos momentos constitutivos del pasado, y particularmente de la CPE
de
2004, se puede ver que se pasa de una normativa dispersa (en las anteriores
constituciones) a una normativa ms especfica y centralizada desde un captulo
especfico al cual debe (inevitablemente) referirse la red institucional constituida desde la
nCPE2.

2 La CPE de 1851 dice que para ser elegido a la Cmara de Representantes se requiere ser

boliviano de nacimiento y ciudadano en ejercicio, tener propiedad raz, industria, profesin o

empleo que produzca una renta anual de quinientos pesos (Art. 60, CPE 1851)
En la actual CPE, los requerimientos para ocupar cada cargo electo o ser funcionario pblico
estn especificados en el Captulo de Servidoras pblicas y servidores pblicos.

Esquema 1
Estructura institucional en la segunda parte de la nueva CPE

Fuente: Elaboracin propia

Todo el Ttulo V institucionalmente se estructura de acuerdo a necesidades organizativas,

funcionales y administrativas:
a.

Desde la organizacin de la Funcin de Control se institucionaliza la Contralora

General del Estado cambiando el nombre de su antecesora Contralora General de la
Repblica (CPE
2004).

b. Para la Defensa de la Sociedad (Captulo segundo) existen dos instituciones, la primera

denominada Defensora del Pueblo y la segunda Ministerio Pblico. El antecedente jurdico
inmediato al primer caso es la Ley N 1818 del Defensor del Pueblo, de 22 de
diciembre de 1997 y, para el segundo caso, la Ley Orgnica del Ministerio Pblico N
1469, de 19 de febrero de 1993; ambas leyes estn vigentes desde la normativa de la CPE
de 2004.
c. En el Captulo tercero se hace referencia a la Funcin de Defensa del Estado, con una
nueva institucin para representar jurdicamente al Estado: la Procuradura General del
Estado. Sus antecedentes jurdicos no son institucionales pero se puede encontrar en algunos
artculos del constitucionalismo anterior a 2004.
d. En el ltimo captulo del Ttulo V de la segunda parte de la nueva CPE, se incorpora un
conjunto de artculos dedicados a las Servidoras Pblicas y los Servidores Pblicos, cuya
referencia mas inmediata se encuentra en el Estatuto del Funcionario Pblico y la Ley

General del Trabajo.

Esquema 2
Esquema comparativo entre la CPE del 2004 y la nueva CPE
a. Contralora General del Estado

CPE del ao 2004

CPE del ao 2009

CPE /
AO

FACULTADES /
FUNCIONES /
ATRIBUCIONES
INSTITUCIONALES

DESIGNACIN

CARACTERSTICAS
DE LA INSTITUCIN

La Contralora o
Contralor General
del Estado se
designa por dos
tercios de votos de
los presentes de la
Asamblea Legislativa
Plurinacional.

Institucin Tcnica
que ejerce la funcin
de control de la
administracin de las
entidades pblicas
y de aquellas en las
que el Estado tenga
participacin o inters
econmico.

Determinar indicios de
responsabilidad
administrativa,
ejecutiva, civil y penal.

El Contralor
General depende
directamente del
Presidente de la
Repblica y es
nombrado por
este de una terna
propuesta por el
Senado.

Oficina dependiente
directamente del
Presidente de la
Repblica que
anualmente hace
publicaciones de
estados demostrativos
de su situacin
financiera y rendicin
de cuentas sealadas
por ley.

Control fiscal sobre

las operaciones de
entidades autnomas.
Autrquicas y
sociedades de
economa mixta
Su gestin anual est
sometida a revisiones
de auditora
especializada.

TIPO DE AUTONOMA/
PRINCIPIOS
Autonoma: Funcional,
administrativa y
organizativa.
Principios: Legalidad,
Transparencia, Eficacia,
Eficiencia, economa,
equidad, oportunidad y
objetividad.
Principios
No se establece
especficamente para la
institucin
Autonoma
Operativa, tcnica y
administrativa otorgada
desde la Ley SAFCO.
(Su autonoma no estaba
constitucionalizada).

b. Defensora del pueblo

CPE /
AO

FACULTADES /
FUNCIONES /
ATRIBUCIONES

TIPO DE
AUTONOMA/
PRINCIPIOS

Interponer acciones de
defensa en el marco de las
los Derechos, Deberes y
Garantas constitucionales.

Autonoma:

CARACTERSTICAS
DE LA INSTITUCIN

CPE del ao 2009

DESIGNACIN

La defensora o
defensor del Pueblo
es designada (o)
por al menos dos
tercios de votos de
los presentes de la
Asamblea Legislativa
Plurinacional,
previa convocatoria
pblica.

Velar por la vigencia,

promocin, difusin y
cumplimiento de los
derechos humanos
individuales y
colectivos.

Presentar proyectos de
Ley
Investigar de oficio actos
u omisiones que violen los
Derechos individuales y
colectivos.

Funcional,
administrativa y
financiera.
Principios:
Gratuidad,
accesibilidad,
celeridad y
solidaridad.

Ley 1818 y CPE de 2004

Otros.

El Defensor del
Pueblo es
elegido por dos
tercios de votos
de los miembros
presentes del
Congreso Nacional.

Vela por la vigencia y

el cumplimiento de los
derechos y garantas
de las personas en
relacin a la actividad
administrativa
de todo el sector
pblico. Vela tambin
por la promocin y
divulgacin de los
derechos humanos.

Principios:
Tiene la facultad de
interponer recursos para
favorecer a toda persona
con los derechos y
garantas que el Estado
establece parte primera
de la CPE de 2004.

Gratuidad y
accesibilidad
Autonoma:
La ley 1818 le
confiere
independencia
para no recibir
instrucciones de los
poderes pblicos.

c. Ministerio Pblico

CPE /
AO

DESIGNACIN

CPE del ao 2009

La Fiscal o el Fiscal
General de la Repblica
se designar por dos
tercios de
votos de los miembros
presentes de la
Asamblea Legislativa
Plurinacional, previa
convocatoria pblica.
Ejercer sus funciones
por seis aos sin
posibilidad de nueva
designacin.

CARACTERSTICAS
DE LA INSTITUCIN

FACULTADES /
FUNCIONES /
ATRIBUCIONES
INSTITUCIONALES

TIPO DE
AUTONOMA/
PRINCIPIOS
Autonoma:

La autoridad
jerrquica superior
del ministerio pblico
es la Fiscal o el Fiscal
General del Estado.

Defender la legalidad y
los intereses generales
de la sociedad, y
ejercer la accin penal
pblica.

Funcional,
administrativa y
financiera.
Principios:
Legalidad,
oportunidad,
objetividad,
responsabilidad,
autonoma, unidad
y jerarqua.

CPE /
AO

CARACTERSTICAS
DE LA INSTITUCIN

DESIGNACIN

Ley 1469 acorde y CPE del 2004

El Fiscal General de
la Repblica es
designado por el
Congreso Nacional
de la Repblica
por dos tercios de
sus miembros
presentes. Tiene su
sede en la ciudad
de Sucre. Ejerce sus
funciones por un plazo
improrrogable de diez
aos.

FACULTADES /
FUNCIONES /
ATRIBUCIONES
INSTITUCIONALES

TIPO DE
AUTONOMA/
PRINCIPIOS
Por Ley 1469

El Ministerio Pblico
representa al Estado.
Se ejerce por las
comisiones que
designe la Cmara
Legislativa, el Fiscal
General de la Nacin y
dems funcionarios
designados conforme
a ley.

Principios: Unidad,
Tiene por finalidad
promover la accin de
la Justicia, defender
la legalidad, los
intereses del Estado y
la sociedad.

Legalidad,
Jerarqua,
representacin
probidad,
responsabilidad,
inamovilidad y
carrera.
Autonoma:
Funcional y
administrativa.

d. Procuradura General del Estado

CPE /
AO

CPE del ao 2009

DESIGNACIN

La designacin de
la Procuradora o
el Procurador
General del Estado
corresponder a
la Presidenta o
al Presidente del
Estado y puede
ser objetada por la
Asamblea Legislativa
Plurinacional.

CARACTERSTICAS
DE LA INSTITUCIN

Institucin de
representacin
jurdica pblica de
Defensa del Estado,
cuya organizacin
y estructura ser
determinada por ley.

FACULTADES /
FUNCIONES /
ATRIBUCIONES
INSTITUCIONALES
Promover, defender y
precautelar, evaluar y
velar por el ejercicio de las
acciones en defensa de los
intereses del Estado.
Requerir informacin y
enjuiciamiento en casos de
corrupcin.

TIPO DE
AUTONOMA/
PRINCIPIOS

Tanto su autonoma
como sus principios
sern determinadas
por ley.

Instar a la FGR a dar lugar

a acciones en contra de los
delitos cometidos contra el
patrimonio del Estado.

463

e. Servidoras pblicas y servidores pblicos

Ley 2027 (Estatuto del FP y la CPE de

2004

CPE del ao 2009

CPE /
AO

464

TIPO DE
AUTONOMA/
PRINCIPIOS

CARACTERSTICAS
DE LA INSTITUCIN

ACCESO AL
DESEMPEO

Toda designacin de
servidoras pblicas y
servidores pblicos
tendr
que corresponder
a la especificidad
de la institucin a
la que pertenece el
funcionario pblico.

No define ninguna
Institucin pblica
en particular; es de
naturaleza transversal
al conjunto de la
institucionalidad.

Se requiere contar con

la nacionalidad
boliviana, mayor de
edad, haber cumplido
con los deberes
militares, no estar
comprendida en los
casos de prohibiciones
establecidos en la
Constitucin (ver Art.
234 de la nCPE).

Principios: Legitimidad,
legalidad, imparcialidad,
publicidad, compromiso
e inters social,
tica, transparencia,
igualdad, competencia,
eficiencia, calidad,
calidez, honestidad,
responsabilidad y
resultados.

El Estatuto los
clasifica en:

Servidor pblico es
aquella persona
individual, que
independientemente
de su jerarqua
y calidad, presta
servicios en relacin
de dependencia a una
entidad sometida al
mbito de aplicacin
del Estatuto del
Funcionario Pblico.

El Estatuto del
Funcionario Pblico
establece los derechos
y deberes de los
Funcionarios Pblicos.

Principios: Legalidad,

DESIGNACIN

a) Funcionarios
electos
b Funcionarios
designados
c) Funcionarios
de libre
nombramiento
d) Funcionarios de
carrera, y
e) Funcionarios
interinos

transparencia
y responsabilidad
(Ver ms en el Art. 1 del
Estatuto del Funcionario
Pblico)

Conclusiones y desafos
Primeramente se resalta que dos de las instituciones mencionadas nacen con el constitucionalismo de
1825 y un proceso particular hacia sus niveles de independencia y autonoma (Ministerio Pblico
y Contralora General del Estado). Otras apenas se las incorpor a finales del siglo pasado, con
visiones neoliberales en un estado de derecho (Defensora del Pueblo, servidoras y servidores
pblicos). Una es completamente nueva en el constitucionalismo boliviano (Procuradura
General del Estado) y por ello con ms necesidades para su comprensin administrativa y
funcional dentro la carrera institucional. El desafo relevante para la Procuradura General del
Estado es lograr profesionalidad terica, prctica e institucional, y sin duda que el apoyo de los
pases con ms experiencia (como la Argentina) viene a ser valiosa, sobre todo en aspectos de
asesoramiento especializado.
Por otro lado, es claro entender (de manera deductiva y hasta intuitivamente) que la
reglamentacin derivada de la nCPE demanda de la poblacin un seguimiento permanente y una
participacin cualitativa para que, en cada una de las leyes orgnicas, cdigos o estatutos (que
tengan que ver con la funcin de Control, Defensa de la sociedad y Defensa del Estado), se tome
en cuenta el concepto de Estado Plurinacional Social de Derecho Plural, Participativo y
Comunitario. Un desafo y posible escenario de debate ser el alcance funcional y administrativo
del Ministerio Pblico y la Contralora General del Estado en el mbito del pluralismo jurdico y
econmico hacia la administracin de la justicia y la economa comunitaria en los territorios
indgena originario campesinos con autonoma.
Como evaluacin crtica, se debe hacer notar que si el derecho al acceso de la funcin pblica
es universal, entonces la funcin de control, defensa de la sociedad y defensa del Estado deba
tambin establecer niveles de universalizacin, ampliando el mbito de su ejercicio a la
actividad privada al menos en sus ejes ms relevantes. Si de hecho ya se lo hace con las
universidades privadas en trminos acadmicos, por qu no con la industria, comercio y banca
privada? El Estado (en pases no desarrollados) puede de alguna manera ser ms eficiente en la
medida de tener mejores formas de regular la vida econmica, poltica y social, al menos para
protegerse de las crisis cclicas del capital internacional y de inversiones privadas que atenten
contra la seguridad del Estado.
Por otro lado, es evidente el proceso de profundizacin democrtica y universalizacin de los
derechos individuales y colectivos con la modernizacin y la regulacin al acceso (del ciudadano)
a los cargos pblicos. Si bien esto se evidencia desde la normativa de requerimiento de
especialidad o tecnificacin y en el ejercicio del derecho constitucional legislado, en el marco
conceptual y dogmtico del Estado Plurinacional, social de derecho con autonomas
administrativas y ejecutivas, no necesariamente constituye el ejercicio democrtico de la norma
constitucional expresada en el Art. 11 de la nueva CPE.
La modernizacin y democratizacin de la administracin publica, en el sentido del derecho
ciudadano y de nacin y pueblo indgena originario campesino, van ms all de un listado de
requerimientos de accesibilidad a los cargos pblicos, sobre todo porque ya estn constitucionalizadas
las obligaciones y prohibiciones causales e imputables, ligadas a tiempos, asignacin, eleccin, reeleccin
y revocatoria para los casos de cargos elegidos por voto universal secreto y por usos y costumbres.
Al terminar, no se puede obviar que el rol constitucional del Ministerio Pblico para cubrir
209

la defensa del Estado en la actual coyuntura, marcada por el caso de terrorismo y traicin a la
Patria,

210

ha transparentado en el debate pblico las sentidas diferencias entre el delito comn y el delito
de sedicin o escisin.
El aniquilamiento de un grupo de accin poltica militar, que propugnaba acciones e ideas
separatistas en Santa Cruz, puso en tela de juicio los mecanismos e instrumentos legales de que
dispone el Ministerio Pblico y la Polica nacional para reprimir y llevar a estrados judiciales a
los responsables de este tipo de actos. En este sentido, se hace evidente la necesidad de una
legislacin especfica para estos casos, ya que la Ley Orgnica del Ministerio Pblico no la
contempla. Cabe preguntar si es desde el Ministerio Pblico que se debe encarar la
normativa jurdica sobre la seguridad del Estado (que es sustancialmente distinta a la defensa
del Estado), o es desde una comisin congresal especial. Constitucionalmente, es prudente
debatir sobre un nuevo captulo al Ttulo V, que haga referencia a la seguridad del Estado.
Finalmente, queda el gran desafo de entroncar una Ley orgnica del Ministerio Pblico que
tenga concordancia con la administracin de la justicia en las entidades autnomas indgena
originaria campesinas, autonomas departamentales y la profundizacin de la democracia,
concediendo ms participacin ciudadana en la definicin de polticas de descentralizacin y
agendas institucionales, para el control y defensa de la sociedad y del Estado. La nueva
Constitucin Poltica del Estado pone a los nuevos legisladores desafos magistrales para acercar
a la sociedad civil y al Estado a niveles de tolerancia y adecuacin a cambios por la va
democrtica, cultural y revolucionaria.

211

seGundA PArte ttuLo v:

FuncIones de controL de deFensA de LA socIedAd y
de deFensA deL estAdo

Funciones de control, defensa de la

sociedad y defensa del estado
Jnnifer Guachalla Escbar

1.
Naturaleza
extrapoder

de

los

rganos

El comn denominador de las instituciones cuya regulacin est

incluida en el Ttulo V de la Constitucin, es decir, la
Contralora General del Estado, la Defensora del Estado, el
Ministerio Pblico y la Procuradura General del Estado, es que
se trata de entidades pblicas, denominadas por la doctrina
constitucional como rganos extrapoder (Bidart, 1995:480). En
su generalidad, se trata de entidades cuyos titulares son
nombrados por el Congreso1, al cual deben rendirle cuentas de
forma peridica; sin embargo, no forman parte del rgano
legislativo, ni del ejecutivo.

Jniffer Guachalla
Escbar
Abogada, especialista en Ciencia
Poltica, Derecho Constitucional
y Derechos Humanos
(Universidad Complutense de
Madrid). Docente Universitaria
de pregrado y post-grado
en Derecho Constitucional,
Derecho Penal y Procesal Penal.
Ha escrito numerosos artculos
sobre reformas judiciales,
acceso a la justicia y sistema
jurdico indgena.

Dichas instituciones gozan de autonoma administrativa,

econmica y funcional, es decir, no dependen de un superior
jerrquico. A fin de garantizar esta autonoma funcional, por
lo general, las constituciones latinoamericanas acompaan esta
definicin con previsiones relativas al nombramiento de sus
titulares, su destitucin, inmunidades funcionales e intangibilidad
salarial (Cf. Bidart, 1995: 487).
La naturaleza de rganos extrapoder, del que gozan estas
instituciones en nuestro ordenamiento jurdico, es confirmada por
la Constitucin vigente, la que las ubica en la parte
correspondiente a la estructura del Estado, bajo un ttulo especial
y no dentro de los ttulos correspondientes al rgano ejecutivo y
legislativo.

1 El procurador general del Estado es nombrado por el

212

Presidente
,
sin
embargo,
su
designaci
n
puede
ser
objetada
por
la
Asamblea
Legislativa
Plurinacio
nal.

213

2. Funcin de control
2.1. Contralora General del Estado
a. Diferencias entre la anterior y la nueva CPE

La nueva Constitucin:
Elimina la dependencia que esta institucin tena del Presidente de la Repblica, y define a
la Contralora General del Estado en los trminos ya contenidos en la Ley 1178 (Cf.
Bolivia, Ley 1178 de Administracin y Control Gubernamentales), es decir, como una
institucin tcnica, que goza de autonoma funcional, financiera, administrativa y
organizativa. Como institucin autnoma, se le instruye rendir anualmente informe a la
Asamblea Legislativa Plurinacional.
Constitucionaliza la principal funcin de la Contralora, esto es, el ejercicio del
control
externo posterior, funcin que ya haba sido reconocida por la Ley 1178.
Define de forma ms clara el alcance de la funcin de control que ejerce esta institucin
sobre el sector pblico, la que se extiende, no slo a las operaciones de entidades autnomas,
autrquicas y sociedades de economa mixta, como se sealaba en la constitucin reformada,
sino a todas las entidades pblicas como ya defina la Ley 11782 y tambin a aquellas en
las que el Estado tenga participacin o inters econmico.
Entre las funciones aparentemente nuevas que se le asigna a la Superintendencia, se encuentra
la de supervisar y controlar la adquisicin, manejo y disposicin de bienes y servicios estratgicos
para el inters colectivo.
Define los principios sobre los cuales la Contralora debe cumplir sus funciones:
legalidad,
transparencia, eficacia, eficiencia, economa, equidad, oportunidad y objetividad.
Cambia la forma de designacin de la Contralora o Contralor, asignndola al pleno de la
Asamblea Legislativa Plurinacional. Establece requisitos para la designacin y define algunos
lineamientos para el procedimiento de designacin, tales como el concurso pblico, la
calificacin de capacidad profesional, la calificacin de mritos y la observacin pblica.
Reduce el tiempo de funciones del Contralor de diez (10) a seis (6) aos.
b. Anlisis del nuevo texto constitucional

La Constitucin vigente define claramente la naturaleza jurdica de la Contralora General del

Estado como la de un rgano extrapoder, al establecer: i) su autonoma funcional, financiera,
2 Presidencia y Vicepresidencia de la Repblica, los ministerios, las unidades administrativas de
la Contralora General de la Repblica y de las Cortes Electorales; el Banco Central de
Bolivia, las Superintendencias de Bancos y de Seguros, las Corporaciones de Desarrollo y las
entidades estatales de intermediacin financiera; las Fuerzas Armadas y de la Polica Nacional;
los gobiernos departamentales, las universidades y las municipalidades; las instituciones,
organismos y empresas de los gobiernos nacional, departamental y local, y toda otra persona

jurdica donde el Estado tenga la mayora del patrimonio.

administrativa y organizativa y ii) ubicarla en un Titulo especial de la Constitucin, junto

con otros rganos extrapoder, aunque le instruye rendir informe al Congreso, a fin de
contribuir con la funcin fiscalizadora de la administracin pblica, que ejerce este rgano3.
Antes de la aprobacin de la nueva Constitucin Poltica del Estado, la funcin de contabilidad
y control, asignada al Contralor por la anterior Constitucin, ya haba sido ampliamente
rebasada por las funciones definidas en la Ley 1178 Ley de Administracin y Control
Gubernamentales (SAFCO) para este funcionario. Ellas comprendan todos los procesos e
instrumentos tcnicos de la administracin contempornea, as como la evaluacin por
resultados (Stefan, Rivera, Molina y Cajas, 2003: 3209). La Ley 1178 define a la Contralora
General de la Repblica como: i) rgano Rector del Sistema de Control Gubernamental,
encargado de emitir la normatividad bsica de los sistemas de Control Gubernamental
Interno y Externo, ii) Autoridad Superior de Auditora del Estado, que ejerce el control
externo posterior, con autonoma operativa, tcnica y administrativa, para cumplir con
independencia, imparcialidad, probidad y eficiencia sus atribuciones, iii) Conductora de los
programas de capacitacin y especializacin para servidores pblicos en el manejo de los
sistemas que trata la Ley.
Uno de los cambios fundamentales resultante de la promulgacin de la Ley 1178, fue
eliminar la atribucin de la Contralora General del ejercicio del Control Previo, dejando
esta responsabilidad a los servidores pblicos de cada entidad, dentro de su obligacin de
ejercer el control interno (Cf. Contralora General del Estado, 2009).
Decimos que las funciones definidas por la Constitucin vigente para la Contralora: i) el
ejercicio de la funcin de control sobre las entidades en las que el Estado tenga
participacin o inters econmico y ii) supervisar y controlar la adquisicin, manejo y
disposicin de bienes y servicios estratgicos para el inters colectivo, son aparentemente
nuevas porque dichas funciones se entienden comprendidas en el Art. 5 de la Ley
SAFCO, cuando el mismo establece que toda persona no comprendida en los Arts. 3 y
4 (entidades pblicas, Poder Legislativo y Poder Judicial), cualquiera sea su naturaleza
jurdica, que reciba recursos del Estado para su inversin o funcionamiento, se beneficie
de subsidios, subvenciones, ventajas o exenciones, o preste servicios pblicos no sujetos
a la libre competencia, segn la reglamentacin y con las excepciones por cuanta que la
misma seale, informar a la entidad pblica competente sobre el destino, forma y
resultados del manejo de los recursos y privilegios pblicos y le presentar estados
financieros debidamente auditados.
Finalmente, cabe sealar que ni la Constitucin anterior ni la vigente, definen un
procedimiento para la remocin del titular de la Contralora, sin embargo la nueva
Constitucin establece (Art.
237.II) que la Ley determinar las sanciones en caso de incumplimiento de las
obligaciones establecidas para las y los servidores pblicos, en la misma Constitucin (Arts.
235, 237.I).
c. Alternativas de desarrollo legislativo

Una de las crticas ms duras que se le hace a la Contralora, es que el control externo
posterior carece de eficacia porque en muchos casos resulta inoportuno. Los procesos

En la Constitucin argentina (Art. 85), este rgano, denominado Auditoria General de la

Nacin, a pesar de estar incorporado en la Seccin correspondiente al Poder Legislativo, goza de
autonoma funcional.

concluyen uno, dos o tres aos despus de producido el acto administrativo objeto del
control, cuando debido a la excesiva movilidad funcionaria que existe en el sector pblico
incluso el funcionario pblico ya ha dejado de trabajar en la entidad pblica.
Sin embargo, cuando los servidores pblicos responsables del control interno de cada
entidad consultan a la Contralora sobre situaciones actuales que pueden ser objeto de
control posterior, sta les niega apoyo o nicamente les aconseja verbalmente, bajo el
argumento que no puede emitir criterio oficial alguno porque entrara en el campo del
control previo. La Contralora no posee una instancia consultiva y/o de asistencia tcnica
a los funcionarios responsables del control en cada entidad pblica, que emita dictmenes
vinculantes o no, para que dichos funcionarios puedan responder de forma uniforme,
coherente y eficiente a situaciones actuales objeto de control previo. Por lo que parece
importante que los legisladores tomen en cuenta este aspecto al momento de revisar la
Ley 1178 y definir la estructura organizativa de la Contralora.
La revisin de la Ley 1178 tambin deber incluir: i) el desarrollo de las previsiones
constitucionales referidas al procedimiento de designacin de la Contralora o Contralor
General del Estado, en particular el concurso y la observacin pblicas, as como ii) el
procedimiento de juzgamiento y destitucin.
3. Funcin de defensa de la sociedad
3.1. Defensora del Pueblo
a. Diferencias entre la anterior y la nueva CPE

La nueva Constitucin Poltica del Estado:

A diferencia de la Constitucin reformada, seala expresamente la autonoma funcional,
administrativa y financiera de la Defensora del Pueblo. Mantiene la obligacin de informar
de sus actos anualmente y cuando sea convocado al rgano Legislativo, sin embargo
aade que tambin se debe informar al Control Social, el mismo que de acuerdo al Art.
241 de la misma Constitucin es ejercido por el pueblo soberano, a travs de la sociedad
civil organizada.
Hace nfasis en la funcin de velar por la vigencia, promocin, difusin y cumplimiento
de los derechos humanos colectivos reconocidos en la Constitucin vigente, tales como
los derechos econmicos, sociales y culturales, los derechos de los pueblos indgenas, de la
poblacin afro descendiente, derecho al medio ambiente y derechos de grupos poblacionales
especficos como la niez, adolescencia y juventud, personas adultas mayores, personas con
discapacidad, personas privada de libertad, entre otros.

Extiende la actuacin de la Defensora del Pueblo adems de la actividad

administrativa de todo el sector pblico a la actividad de las instituciones privadas que
presten servicios pblicos.

Incrementa significativamente las funciones de la Defensora del Pueblo, aunque gran parte de
ellas ya estaban reconocidas en la Ley 1818 (Bolivia, Ley 1818 del Defensor del Pueblo).
Entre

las nuevas atribuciones se destacan: i) promocin de la defensa de los derechos de las

naciones y pueblos indgena originario campesinos, de las comunidades urbanas e
interculturales, y de las bolivianas y los bolivianos en el exterior, ii) Interponer las acciones
de Proteccin de Privacidad, Popular y de Cumplimiento, iii) presentar proyectos de ley, iv)
instar al Ministerio Pblico al inicio de las acciones legales que correspondan, en caso de
violacin de Derechos Humanos, v) emitir censura pblica por actos o comportamientos
contrarios a formulaciones realizadas por la Defensora.
Constitucionaliza los principios de gratuidad, accesibilidad, contenidos en la Ley 1818, y aade
los principios de celeridad y solidaridad, como base de la actuacin de la Defensora del
Pueblo.
Define al titular de la Defensora del Pueblo como cabeza de la institucin, pero no define el
resto de la estructura organizativa de la
misma.
Reitera algunos instrumentos o medios que facilitan el ejercicio de las funciones de la
Defensora tales como las solicitudes de informacin, el libre acceso a centros de detencin,
sin embargo aade que: en caso de no ser debidamente atendida la solicitud de la
Defensora, sta tiene la facultad de interponer las acciones correspondientes contra la
autoridad, la misma que podr ser procesada y destituida, si se demuestra el
incumplimiento.

Mantiene la designacin de la Defensora o Defensor por dos tercios de los miembros

presentes del rgano Legislativo. Sin embargo define algunos parmetros nuevos en el
procedimiento tales como: i) convocatoria pblica, ii) calificacin de la capacidad
profesional y mritos, iii) concurso pblico, iv) observacin pblica.

Reduce la edad exigida para ser nombrado Defensora o Defensor de treinta y cinco (35) a
treinta (30) aos, exige contar con probada integridad personal y tica y poseer una
trayectoria de defensa de los Derechos Humanos, adems de cumplir con las condiciones
generales de acceso al servicio pblico.
Incrementa el perodo de funciones del titular de la Defensora del Pueblo de cinco (5) a seis
(6) aos.
Mantiene la inmunidad del titular de la institucin, por actos realizados en el ejercicio de sus
funciones.
Elimina la previsin relativa al enjuiciamiento de la Defensora o el Defensor.
b. Anlisis del nuevo texto constitucional

Tomando en cuenta la naturaleza Plurinacional del Estado boliviano, el reconocimiento de

las naciones y pueblos indgena originario campesinos como pre-existentes al mismo y la
constitucionalizacin de la defensa de los derechos de estos pueblos y naciones como una
de las principales funciones de la Defensora, parece que la denominacin ms
adecuada para esta institucin sera Defensora de los Pueblos4.

4 En ese mismo sentido se pronuncia Bartolom Clavero (2009), miembro del Foro
Permanente sobre Cuestiones Indgenas de las NN.UU.

A pesar, de que la Ley 1818 define a la Defensora del Pueblo como Alto Comisionado
del Congreso y la Constitucin delega el nombramiento de su titular a este mismo
rgano; su ubicacin en el texto constitucional y la voluntad expresa del Constituyente
de definir la autonoma funcional, financiera y administrativa de la Defensora, nos
acerca ms a la configuracin de un rgano extrapoder, que a una institucin
dependiente del Congreso (Maiorano, 1999)5. Sin embargo, no se puede negar la relacin
entre la Defensora y el rgano Legislativo, ya que este ltimo en la prctica acta como
respaldo a las recomendaciones y sugerencias de la Defensora del Pueblo (Maiorano,
1999: 6). Por otra parte, el propio Legislativo fortalece su funcin de control de la
administracin pblica, a travs de la informacin proporcionada por la Defensora del
Pueblo.
De acuerdo a la doctrina (Bidart, 1995: 483) y legislacin comparada (Bassols, 1999), el
rea tutelada por la Defensora del Pueblo comprende los hechos, acciones u omisiones
de la administracin pblica centralizada y descentralizada (tambin llamadas
administraciones independientes), en nuestro caso gobiernos municipales, autonomas
departamentales, regionales e indgenas. Respecto a la administracin de justicia, de
acuerdo a la legislacin y jurisprudencia de otros pases y la propia Ley 1818, la Defensora
del Pueblo se abstendr de intervenir en casos en los que quede pendiente una resolucin
judicial, sin embargo la institucin vela por que la Administracin de Justicia resuelva
expresamente en tiempo y forma, las peticiones y recursos que le hayan sido formuladas.
Entre las nuevas competencias de esta institucin cabe destacar: i) la de promocin de la
defensa de los derechos de las bolivianas y los bolivianos en el exterior, que confiere a
la Defensora del Pueblo una jurisdiccin extra-territorial (Clavero, 2009), y ii) la
promocin de la defensa de los derechos de las naciones y pueblos indgena originario
campesinos, como categora especial de los derechos humanos colectivos.
Sin embargo, bajo el mandato general de velar por la vigencia de los derechos humanos,
durante las ltimas dcadas las Defensoras del Pueblo de la regin6 (incluyendo la
boliviana) han
desarrollado: 1) procesos efectivos de incidencia sobre la
administracin pblica
centralizada y descentralizada, a fin de que sta defina polticas pblicas (nacionales,
regionales y locales) que materialicen el ejercicio de los derechos humanos, y 2) acciones
destinadas a la prevencin y gestin de conflictos sociales. Empero estas nuevas
funciones
desarrolladas cada vez con ms fuerza por las Defensoras del Pueblo latinoamericanas an
no se reflejan en el nuevo texto constitucional, ni en la Ley del Defensor del Pueblo.
Finalmente, tomando en cuenta las transversales de diversidad genrica, cultural, tnica,
generacional que cruzan todo el texto constitucional, se debi incluir entre los
principios que rigen a esta institucin los de equidad, interculturalidad y no
discriminacin.

5 Maiorano afirma que incluso en pases como Espaa, en el que la Defensora del Pueblo por su

configuracin constitucional tiene dependencia funcional del rgano Legislativo, la

jurisprudencia de ese pas le ha asignado independencia funcional absoluta como garante
de los derechos humanos.
6 Tales como las Defensoras del Pueblo del Per, Ecuador y Colombia.

c. Alternativas de desarrollo legislativo

Es necesario revisar la Ley del Defensor del Pueblo de manera que: i) refleje de forma
ms precisa las nuevas atribuciones que le confiere la Constitucin, en particular las
relativas a los migrantes y los derechos de los pueblos indgenas tales como los derechos
a la libre determinacin, autonoma, consulta, tierra y territorio, etc. y ii) reconozca las
funciones de la Defensora relativas a la promocin, monitoreo e incidencia en polticas
pblicas, con enfoque de derechos humanos, y la prevencin, atencin y gestin de
conflicto sociales que, como dijimos con anterioridad, son funciones ya ejercidas por
dicha institucin. En ese sentido, tanto las atribuciones como la estructura organizativa
de la Defensora del Pueblo, deben responder a los nuevos retos planteados por la
Constitucin, entre ellos el promover los derechos humanos, en el marco de las autonomas
departamentales, regionales, municipales e indgenas.
Por otra parte, la revisin de la Ley 1818 deber incluir el desarrollo de las previsiones
constitucionales referidas al procedimiento de designacin de la Defensora o Defensor del
Pueblo, en particular el concurso pblico, y la observacin pblica, en los que aun no se
tiene experiencia. En ese sentido, se puede tomar como ejemplo el proceso de observacin
al que son sometidos algunos funcionarios pblicos en la Argentina7, es decir audiencias
pblicas en las que las personas individuales y/o colectivas, presentan pblicamente sus
observaciones al candidato. Tambin existen otras formas de someter a los candidatos a
la observacin pblica, ensayadas en nuestro pas por algunas organizaciones de la sociedad
civil8, tales como la publicacin en medios de prensa de circulacin nacional de las
hojas de vida de los candidatos, la realizacin de foros, etc.
La Ley tambin deber definir, los procedimientos: i) para el juzgamiento, destitucin y
sustitucin del titular de la institucin, toda vez que la nueva Constitucin, ya no
contiene previsiones sobre el tema, ii) para la rendicin de informe al Congreso y el
Control social.
3.2. Ministerio Pblico
a. Diferencias entre la anterior y la nueva CPE

La nueva Constitucin:

Consolida la independencia y autonoma (funcional, administrativa y financiera) del

Ministerio Pblico, con relacin al rgano legislativo y ejecutivo9. A diferencia de la
Constitucin anterior, se le exime de dar cuenta de sus actos al rgano Legislativo y
coordinar con el rgano Ejecutivo.

Concentra la funcin del Ministerio Pblico en la defensa de la legalidad y la

sociedad
y el ejercicio de la accin penal pblica, eximindolo de la funcin de defensa de
los
7 Por ejemplo, el proceso al que fue sometido el Dr. Eugenio Ral Zaffaroni para acceder al cargo
de miembro de la Corte Suprema de Justicia.
8 Como el proceso denominado designaciones transparentes, promovido por la Red
Participacin y Justicia.

9 La independencia funcional del Ministerio Pblico, ya se encontraba definida en el Art. 3 de la Ley

2175 Ley Orgnica del Ministerio Pblico.

intereses del Estado, toda vez que dicha funcin es asignada por la Constitucin
vigente a la Procuradura General del Estado, sin embargo de acuerdo a las previsiones de
la propia Constitucin (Art. 331), el Ministerio Pblico an es responsable de ejercer
las acciones judiciales a que hubiera lugar por los delitos cometidos contra el patrimonio
pblico, de los cuales tenga conocimiento.
Constitucionaliza un conjunto de principios sobre la base de los cuales el Ministerio Pblico
debe cumplir sus funciones: legalidad, oportunidad, objetividad, responsabilidad, autonoma,
unidad y jerarqua10.

Define la estructura bsica del Ministerio Pblico: Fiscal General, fiscales

departamentales, fiscales de materia. Excluye de esta estructura a las Comisiones que
designen las Cmaras Legislativas.

Mantiene la forma de designacin de la Fiscal o el Fiscal General por dos tercios de los miembros
presentes de la Asamblea Legislativa Plurinacional. Sin embargo, adicionalmente se define
algunos lineamientos del proceso de designacin que no estaban contemplados en la anterior
Constitucin tales como: la convocatoria pblica, la calificacin de capacidad profesional, de
mritos y el concurso pblico (este ltimo, implica la obligacin del Estado de transparentar
y someter al escrutinio pblico todo el proceso de seleccin). Finalmente se define una serie
de requisitos para asumir el cargo, en los que concurren los requisitos generales para
servidores pblicos y los especficos para asumir la Magistratura del Tribunal Supremo.
Reduce el perodo de funciones de la Fiscal o el Fiscal General de diez (10) a seis (6) aos, y
se elimina la posibilidad de reeleccin.
Elimina el procedimiento de destitucin del Fiscal General establecido en la anterior
Constitucin, dejando el mismo a una norma de desarrollo
constitucional.
b. Anlisis del nuevo texto constitucional

Siguiendo la corriente latinoamericana (Binder, 2000: 325), la Constitucin vigente

define la naturaleza jurdica del Ministerio Pblico como la de un rgano extrapoder, al
establecer: i) su autonoma funcional, administrativa y financiera y ii) ubicarla en un
Ttulo especial de la Constitucin, distinto al de los rganos Ejecutivo y Legislativo. La
autonoma implica que nadie le puede imponer norma alguna; esto quiere decir que si por
ejemplo, el Presidente de la nacin quisiera impartirle instrucciones, stas no seran
obligatorias; tampoco lo seran las instrucciones emanadas del Parlamento. En ese
sentido se entiende la voluntad del Constituyente, cuando excluye la obligacin que
tena el Ministerio Pblico (en la anterior Constitucin) de rendir cuentas al Poder
Legislativo por lo menos una vez al ao y coordinar con el Poder Ejecutivo.
Sin embargo, cabe sealar que la doctrina le asigna al Ministerio Pblico tambin una
funcin auxiliar del Poder Judicial y de control, esta ltima derivada de su condicin
de independencia de los otros poderes del Estado (Bidart, 1995: 488).
10 Los principios sealados por la Ley 2175 Ley Orgnica del Ministerio Pblico son: unidad y
jerarqua, objetividad, obligatoriedad, solucin del conflicto, probidad, confidencialidad,
gratuidad y diversidad cultural.

La estructura del Ministerio Pblico es vertical (derivada de los principios de unidad y

jerarqua que rigen a esta institucin), en contraposicin a la estructura horizontal del
Poder Judicial, donde en realidad todos los jueces son equivalentes en el sentido del
ejercicio de su funcin. Ello es as, porque el Ministerio Pblico es una institucin que
debe realizar polticas coherentes, mientras la independencia judicial est preservando la
imparcialidad del juez (Binder, 2000: 325).
Son tres las funciones que la Constitucin le asigna al Ministerio Pblico: 1) Defensa de
la legalidad, derivada del Principio de Legalidad11, el mismo que obliga al Ministerio
Pblico a velar por el cumplimiento de lo que la Ley determina previamente, 2)
Defender los intereses generales de la sociedad, implica que el Ministerio Pblico debe velar
por el ejercicio de los derechos individuales y colectivos de la sociedad y las garantas de las
personas, a travs de los procedimientos establecidos en las leyes, 3) Ejercer la accin
penal pblica, consiste en ejercer la funcin acusadora dentro de los procesos penales de
accin pblica, por delitos cometidos en contra de las personas.
La Constitucin vigente no define un procedimiento para la remocin del titular del Ministerio Pblico,
sin embargo, la nueva Constitucin establece (Art. 237.II) que la Ley determinar las sanciones en
caso de incumplimiento de las obligaciones establecidas para las y los servidores pblicos (Arts. 235,
237.I).
Finalmente, tomando en cuenta el rol del Ministerio Pblico en la administracin de
justicia, y las transversales de diversidad genrica, cultural, tnica, generacional que
cruzan todo el texto constitucional, se debi incluir entre los principios que rigen al
Ministerio Pblico los de equidad, pluralismo jurdico e interculturalidad.
c. Alternativas de desarrollo legislativo

Es necesario revisar la Ley Orgnica del Ministerio Pblico, tomando en cuenta que la
nueva constitucin exime a esta institucin de la funcin de defensa del Estado.
Tambin es necesario que dicha Ley corrija algunas prcticas erradas, derivadas de
malas interpretaciones del texto constitucional reformado12. Por ejemplo, la
conformacin de comisiones especiales dentro del Congreso para la investigacin de
asuntos de inters nacional para su posterior remisin al Ministerio Pblico13, ya que
dichas comisiones slo retrasan
11 El principio de legalidad se expresa en la siguiente frmula nadie puede ser obligado a hacer lo
que la ley no mande, ni privado de lo que ella no prohba (contenido en el Art. 32 de la
anterior Constitucin), lastimosamente la formulacin expresa de este principio ha sido excluido
del nuevo texto constitucional.
12 Art. 125. (Ministerio Pblico): El Ministerio Pblico (). Se ejerce por las comisiones que
designen las Cmaras Legislativas.
13 Esta interpretacin del texto constitucional fue legalizada por el Art. 12 de la Ley Orgnica
del Ministerio Pblico, el mismo que establece que El Poder Legislativo, a travs de las Comisiones
que designen las Cmaras () Tambin ejercer funciones de Ministerio Pblico, en la
investigacin de los asuntos de inters nacional que se le encomiende por Resolucin Camaral,
siempre que los hechos no se encuentren ya sometidos a la jurisdiccin ordinaria. Concluida la
investigacin, la comisin remitir el informe correspondiente al Pleno Camaral. Si la Cmara
determinare la existencia de indicios que constituyan un hecho delictivo, se remitirn los

antecedentes al Ministerio Pblico.

la labor investigativa, que de todas maneras recae en el Ministerio Pblico14. Todo esto,
sin negar que la funcin de investigacin y acusacin no es privativa del Ministerio
Pblico, ya que tambin puede ser ejercida por las Cmaras del Congreso (ahora
Asamblea Legislativa Plurinacional), pero slo cuando actan dentro de un proceso contra
altos funcionarios del Estado.
Cabe sealar que si bien la Ley Orgnica del Ministerio Pblico vigente, concentra la
regulacin de la organizacin, atribuciones y funcionamiento del Ministerio Pblico en el
mbito Penal15 (es decir el ejercicio de la funcin acusadora dentro del proceso penal), es
importante sealar la existencia de una creciente demanda de la sociedad para la
conformacin de un cuerpo de funcionarios pblicos similar a la Defensa Pblica16 (que
como sabemos slo atiende a imputados) que se haga cargo de la defensa de las vctimas,
pobres, menores, etc.; tomando en cuenta, que el sistema de abogados de oficio nunca
funcion de forma eficiente.
Finalmente, la nueva Ley Orgnica del Ministerio Pblico debe transversalizar en su contenido
los temas de gnero, diversidad cultural, tnica y generacional, acorde con los
instrumentos internacionales ratificados por nuestro pas.
4. Funcin de defensa del Estado
4.1. Procuradura General del Estado
a. Diferencias entre la anterior y la nueva CPE

Prcticamente toda la regulacin constitucional sobre esta institucin es nueva, con el nico
antecedente de que la finalidad/funcin de defender los intereses del Estado era atribuida,
por la Constitucin reformada, al Ministerio Pblico, aunque en la prctica el Ministerio
Pblico nunca ha asumido la funcin de defensa del Estado.
b. Anlisis del nuevo texto constitucional

La Constitucin vigente define a la Procuradura como una institucin de

representacin jurdica pblica, no le asigna al rgano ejecutivo tuicin sobre la
Procuradura, aunque el nombramiento de su titular est a cargo del mismo (con la
posibilidad de veto de la Asamblea Legislativa Plurinacional), sin embargo tampoco le
asigna expresamente autonoma funcional. En la legislacin comparada, existe una
pluralidad de formas de insercin de esta institucin en el ordenamiento jurdico, por
ejemplo, el cuerpo de abogados del Estado de Espaa y Per dependen del Ministerio
de Justicia (Cf. Espaa, Real Decreto y Cisneros, 2009), en ese mismo sentido, la
Constitucin venezolana (Arts. 247 al 250) ubica a la Procuradura General de la
Repblica dentro del Captulo correspondiente al Poder Ejecutivo y le asigna la funcin
de asistir a las reuniones del Consejo de Ministros; por otra parte la Procuradura General
del Ecuador se define como una institucin independiente
14 Como el rgano diseado constitucionalmente para ejercer la funcin investigativa y acusadora
dentro del proceso penal.
15 Aunque en algunos departamentos como el de La Paz, an existen fiscales de familia y del menor.

16 Que en nuestro pas depende del Ministerio de Justicia.

de la funcin ejecutiva, con autonoma administrativa, financiera y presupuestaria (Garca

Carrin, 2009). Sin embargo, tomando en cuenta la ubicacin constitucional y las
funciones que debe cumplir la Procuradura boliviana, nos inclinamos ms a ver a esta
institucin como un rgano extrapoder, con autonoma funcional, administrativa y
econmica17.
La Constitucin le atribuye a la Procuradura General del Estado principalmente dos
tipos de funciones: i) defender judicial y extrajudicialmente los intereses del Estado, ii)
velar y evaluar las acciones de las unidades jurdicas de la Administracin Pblica en los
procesos que se sustancien ante autoridades jurisdiccionales o administrativas. Sin embargo,
la legislacin comparada le asigna atribuciones adicionales, tales como la de
recuperacin de activos provenientes de actividades ilcitas (Garca valos, 2009), control
de la legalidad de actos y contratos de entidades y organismos del Estado (Garca Carrin,
2009), asesoramiento jurdico al Poder Ejecutivo y elaboracin de proyectos y anteproyectos
normativos encargados por el gobierno18. Finalmente, por lo general, las instituciones que
en los distintos ordenamientos jurdicos tienen a su cargo la defensa del Estado, tambin
han asumido la tarea de capacitar y/o actualizar los conocimientos de los abogados del
Estado.
Funcin
estado

de

defensa

del

De acuerdo a la legislacin comparada, la Procuradura posee la facultad de representar al Estado,

en procesos judiciales y extrajudiciales sustanciados ante instancias nacionales e internacionales.
En el mbito interno, esta funcin tiene especial relevancia, tomando en cuenta la negativa y
tan arraigada prctica del Estado de contratar abogados particulares para la defensa de sus
intereses, los mismos que en muchos casos, en connivencia con funcionarios de la propia
institucin, perdan recurrentemente los procesos judiciales, fomentando el perverso negocio
de litigar contra el Estado.
En el mbito externo, la defensa de los intereses del Estado se realiza ante instancias
internacionales tales como la Comisin y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Corte
Penal Internacional, Tribunales Arbitrales Internacionales, etc. En el caso boliviano, esta parece ser
una de las principales motivaciones para la creacin de esta institucin, tomando en cuenta
los ltimos procesos de negociacin y arbitrales a los cuales el Estado boliviano ha sido sometido
durante los ltimos aos, como consecuencia del proceso de nacionalizacin de empresas
asumido por el presente gobierno (Arce, 2009).
Funcin de supervisin de las unidades jurdicas de la Administracin
pblica
En la legislacin comparada esta funcin incluye el asesoramiento legal y absolucin de
consultas con carcter vinculante o no sobre la vigencia y aplicacin de ley por parte de las
instituciones del sector pblico, en los procesos que se sustancien ante autoridades jurisdiccionales
o administrativas;

17 En ese mismo sentido se pronuncia el Ministro de Defensa Legal del Estado, Hctor Arce
(2009), responsable de elaborar el proyecto de ley de la Procuradura General del Estado.
18 Estas dos ltimas atribuciones se las encuentra en legislaciones en las que la funcin de defensa
del Estado se encuentra a cargo de instituciones que dependen del Poder Ejecutivo, como el
caso de Venezuela y Espaa.

lo que en la prctica genera una especie de doctrina o jurisprudencia que sirve de apoyo a
los abogados del Estado, para resolver cuestiones anlogas (Garca Carrin, 2009).
Esta funcin es particularmente importante, tomando en cuenta que en el mejor de los
casos la defensa de los intereses del Estado se realiza sobre la base de una enorme dispersin de
criterios jurdicos.
c. Alternativas de desarrollo legislativo

A fin de que esta institucin comience a funcionar, se debe promulgar una Ley que defina
la naturaleza, las funciones y la estructura organizativa de la Procuradura General del
Estado.
En lo que respecta a la naturaleza de la institucin, dicha ley debe definir ms claramente
la
autonoma funcional, administrativa y econmica de la
Procuradura.
Con relacin a las funciones de la Procuradura, la Ley debe: i) desarrollar y definir el alcance
de la funcin de defensa judicial y extrajudicial del Estado en el mbito nacional e
internacional, con especial nfasis en la delimitacin de funciones entre la Procuradura, el
Ministerio Publico y la Contralora General del Estado; ii) definir el alcance de la funcin de
supervisin unidades jurdicas de la Administracin Pblica, del asesoramiento legal y
absolucin de consultas; definir si los dictmenes de la Procuradura tendrn o no carcter
vinculante, iii) ampliar las atribuciones de la Procuradura en lo que respecta a la
recuperacin de activos provenientes de actividades ilcitas, control de la legalidad de actos y
contratos de entidades y organismos del Estado, y formacin de abogados del Estado.
Finalmente, la estructura organizativa de la Procuradura debe responder a las
principales atribuciones que la Constitucin le asigna a esa institucin es decir la funcin
de defensa y de supervisin de las unidades jurdicas de la Administracin Pblica.
5. Servidoras pblicas y servidores pblicos
a. Diferencias entre la anterior y la nueva CPE
La nueva Constitucin:

A diferencia de la Constitucin reformada que sealaba los principios de inters pblico

e imparcialidad, la Constitucin vigente slo seala el principio de legitimidad como
rector de la actuacin de los servidores pblicos. Sin embargo, el Estatuto del Funcionario
Pblico (Arts. 8b. y 12) seala tambin los principios de integridad, imparcialidad, probidad,
transparencia, responsabilidad, eficiencia funcionaria, puntualidad, celeridad, economa y
probidad (Cf., Bolivia, Ley 2027).
Define a la servidora y servidor pblico como las personas que desempean funciones
pblicas, el Estatuto del Funcionario Pblico en su Art. 4. (Ley 2027) define al servidor
pblico como aquella persona individual que, independientemente de su jerarqua y calidad,
presta servicios en relacin de dependencia a una entidad sometida al mbito de aplicacin
de la misma Ley19. El trmino incluye tambin a los dignatarios, funcionarios y empleados

19 cualquier entidad del Estado () entidades pblicas autnomas autrquicas y

descentralizadas Ley 2027 de 27 de octubre de 1999, Art. 3.I y II.

pblicos u otras personas que presten servicios en relacin de dependencia con

entidades estatales, cualquiera sea la fuente de su remuneracin.
A diferencia de la Constitucin reformada, la Constitucin vigente establece los requisitos
necesarios para acceder al desempeo de funciones pblicas20. Se destacan los requisitos de: i)
contar con la nacionalidad boliviana, ii) obligacin de cumplir con los deberes militares y iii)
hablar al menos dos idiomas oficiales del pas.
Seala las obligaciones o deberes que tienen los funcionarios pblicos, algunas de las cuales ya
estaban incluidas en el Art. 8 del Estatuto del Funcionario Pblico21. Entre las
obligaciones nuevas introducidas por la Constitucin vigente se encuentra la de rendir
cuentas sobre las responsabilidades econmicas, polticas, tcnicas y administrativas en el
ejercicio de la funcin pblica.
Incluye una lista de prohibiciones, causas de inelegibilidad e incompatibilidad (cuyos
antecedentes se encuentran en los Arts. 9, 10 y 11 del Estatuto del Funcionario Pblico), de
los cuales se destacan como nuevos las causas de inelegibilidad para acceder a cargos pblicos
electivos de designacin o de libre nombramiento22.
b. Anlisis del nuevo texto constitucional

La Constitucin reformada inclua un captulo sobre los funcionarios pblicos, en el ttulo

referido a la persona como miembro del Estado, lo que permita asumir que no se los
trataba como parte del Poder Ejecutivo, sino como a un ciudadano especial con deberes
particulares con el Estado y con algunos derechos, como el de asociacin, reducidos por
Ley frente al resto de la poblacin (Cf. Bolivia 2027, Art. 5). La Constitucin vigente ubica
a los servidores pblicos en la parte correspondiente a la estructura y organizacin
funcional del Estado, y en el Titulo V junto con entidades que se configuran como
independientes y/o autnomas. Por
20 Tampoco el Estatuto del Funcionario Pblico posean ninguna disposicin al respecto.
21 Art. 8 (Deberes): a) Respetar y cumplir la Constitucin Poltica del Estado, las leyes y otras
disposiciones legales, b) Desarrollar sus funciones, atribuciones y deberes administrativos, con
puntualidad, celeridad, economa, eficiencia, probidad y con pleno sometimiento a la
Constitucin Poltica del Estado, las leyes y el ordenamiento jurdico nacional, c) Acatar las
determinaciones de sus superiores jerrquicos, enmarcadas en la Ley, d) Cumplir con la jornada
laboral establecida, e) Atender con diligencia y resolver con eficiencia los requerimientos de
los administrados, f ) Mantener reserva sobre asuntos e informaciones, previamente
establecidos como confidenciales, conocidos en razn a su labor funcionaria, g) Velar por el uso
econmico y eficiente de los bienes y materiales destinados a su actividad administrativo, h)
Conservar y mantener, la documentacin y archivos sometidos a su custodia, as como
proporcionar oportuna y fidedigna informacin, sobre los asuntos inherentes a su funcin, i)
Cumplir las disposiciones reglamentarias relativas a la seguridad e higiene en el trabajo, j)
Presentar declaraciones juradas de sus bienes y rentas conforme a lo establecido en el presente
Estatuto y disposiciones reglamentarias, k) Declarar el grado de parentesco o vinculacin
matrimonial que tuviere con funcionarios electos o designados, que presten servicios en la
administracin, l) Excusarse de participar en los comits de seleccin de ingreso de
funcionarios de carrera, cuando exista con los postulantes vinculacin o grado de parentesco
hasta tercer grado de consanguinidad y segundo de afinidad inclusive, conforme al cmputo
establecido en el Cdigo de Familia.

22 Ley N 2027, Estatuto del Funcionario Pblico, Art. 5.

lo que, como establece el Art. 235 de la Constitucin vigente se entiende que el

conjunto de servidoras y servidores pblicos, de la administracin pblica central,
descentralizada, autnoma y municipal, se debe en primer lugar a la Constitucin y las
leyes, y no responde al Poder Ejecutivo y/o al titular de los gobiernos autnomos,
municipales, etctera.23.
Por esa razn, y tomando en cuenta la arraigada y negativa prctica del borrn y cuenta
nueva a la que se remite cada uno de los nuevos gobiernos (no slo en el nivel central, sino
tambin en los mbitos departamentales y municipales); es importante la
constitucionalizacin de la carrera funcionaria24, porque la misma se constituye en el
principal instrumento de la administracin pblica para mantener su autonoma, de la
cual nicamente estn eximidos los funcionarios electos25, de libre nombramiento26 e
interinos27.
En ese sentido, tambin es necesario sealar los pocos esfuerzos que han hecho los gobiernos de
turno, para fortalecer los mecanismos de capacitacin, incentivos econmicos, legales, etc. que
eviten la alta movilidad del funcionario pblico y promuevan el respeto a la dignidad de la
funcin pblica.
Finalmente, tomando en cuenta las transversales de diversidad genrica, cultural, tnica,
generacional que cruzan todo el texto constitucional, se debi incluir entre los
principios que rigen a la funcin pblica los de equidad, interculturalidad y no
discriminacin.
c. Alternativas de desarrollo legislativo

Uno de los temas recurrentemente pendientes de desarrollo normativo, es la

situacin de los funcionarios interinos, consultores, consultores de lnea, que prestan
funciones bajo contratos de 90 das sucesivamente renovados, contratos a plazo fijo
(por no ms de un ao); tomando en cuenta que las planillas de algunas instituciones
pblicas poseen hasta el
40 por ciento o ms de este tipo de
funcionarios.
Si bien el Estatuto del Funcionario Pblico (Art. 4) seala que Servidor pblico es toda
persona individual que, independientemente de su jerarqua y calidad, presta servicios en
relacin de dependencia a una entidad sometida al mbito de aplicacin de la presente ley,
en la prctica estos servidores pblicos se constituyen en servidores pblicos de segunda
23 En ese sentido destacamos la previsin contenida en el Art. 43 de la Constitucin venezolana, la
misma que establece que los funcionarios y empleados pblicos son servidores exclusivos de los
intereses de la colectividad y no de parcialidad o partido poltico alguno.
24 Actualmente a cargo de la Superintendencia del Servicio Civil. Ley N 2027, Estatuto del
Funcionario Pblico, Art. 61, c). En ese mismo sentido, se pronuncian la Constitucin
colombiana (Art. 130) y la Constitucin Venezolana (Art. 44).
25 Son aquellas personas cuya funcin pblica se origina en un proceso eleccionario previsto por la
Constitucin Poltica del Estado Ley N2027, Estatuto del Funcionario Pblico, Art. 5.a)
26 Son aquellas personas que realizan funciones administrativas de confianza y asesoramiento tcnico
especializado para los funcionarios electos o designados. Ley N2027, Estatuto del Funcionario

Pblico, Art. 5, c).

27 Son aquellos que, de manera provisional y por un plazo mximo e improrrogable de 90 das,
ocupan cargos pblicos previstos para la carrera administrativa, en tanto no sea posible su
desempeo por funcionarios de carrera conforme al presente Estatuto y disposiciones
reglamentarias. Ley N2027, Estatuto del Funcionario Pblico, Art. 5.e).

clase, porque tienen las mismas obligaciones que los dems funcionarios pero no los
mismos derechos (principalmente los derechos a las prestaciones de salud, goce de vacaciones,
licencias, permisos por maternidad, etc.).
Tambin es importante revisar la Ley 2027 Estatuto del Funcionario Pblico, en lo que
respecta a la Carrera Administrativa, a fin de hacerla ms eficiente y asegurar su
cumplimiento.
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