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DIREITO ADMINISTRATIVO

PROF. MARCELO REBELO DE SOUSA


Faculdade de Direito de Lisboa

Direito Administrativo - Lara Geraldes @ FDL


TOMO I
INTRODUO E PRINCPIOS FUNDAMENTAIS

A ADMINISTRAO PBLICA

Funes do Estado
Elementos:

Povo

Territrio

Poder poltico

Fins:

Segurana colectiva

Justia comutativa e distributiva

Bem-estar econmico, social e cultural

Meios:

Estado-aparelho que prossiga os fins supra

Funes Primrias
Funo poltica: actos que respeitam ao poder poltico e s relaes deste com os
demais poderes do Estado.
Funo legislativa: actividade de definio de princpios e de preceitos com eficcia
externa e com carcter regulador da vida colectiva.

Situam-se num plano de paridade constitucional.

Funes Secundrias
Funo jurisdicional: definida pela CRP [art. 202-2] reintegrao da paz jurdica
[AFONSO QUEIR].
Funo administrativa: actividades pblicas no definidas pelas demais funes do
Estado [critrio negativo] e satisfao de necessidades colectivas, mediante a produo de
bens e a prestao de servios [critrio positivo].

Subordinadas s funes primrias.

Funo Administrativa Face s demais Funes


Funo administrativa [vs funo legislativa]:

Execuo de opes polticas [vs elaborao de opes polticas].

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Semelhanas: funes exercidas mediante actos jurdicos gerais e abstractos


[regulamento e lei].

Funo administrativa [vs funo jurisdicional]:

A aplicao da CRP e das leis um meio para a prossecuo do interesse


pblico [vs aplicao da CRP e das leis enquanto meio e fim].

Interdependncia [vs independncia]

Parcialidade [vs imparcialidade]

Iniciativa [vs passividade]

Amovibilidade [vs inamovibilidade]

Responsabilidade [vs irresponsabilidade]

Semelhanas: funes secundrias, subordinadas ao Estado.

A Administrao Pblica
AP em sentido material:

Actividade administrativa concreta satisfao de necessidades colectivas


atravs da produo de bens e da prestao de servios.

Ordem e segurana pblicas

Prestaes aos particulares

Direco da vida social

Obteno de recursos materiais

Gesto de meios materiais e humanos

Limite: interesse pblico especificamente definido [art. 266-1 CRP].

AP agressiva: intromisso na esfera dos particulares [vg expropriao].


AP prestacional: atribuio de vantagens aos particulares [vg subsdio].
AP infra-estrutural: relaes jurdicas duradouras [vg plano urbanstico].
AP em sentido orgnico:

Conjunto de pessoas colectivas que exercem a ttulo principal a funo


administrativa.

Heterogeneidade: PC pblicas + PC privadas

[Descaracterizao da AP em sentido orgnico: tradicionalmente composta por PC


pblicas. Progressivo alargamento e vinculao das PC privadas aos DLG do art. 18 CRP em
termos substancialmente diferentes do que os particulares].

Pluralidade e atipicidade das entidades administrativas

Interdependncia: hierarquia

Iniciativa: prossecuo do interesse pblico sem solicitaes

Parcialidade: prossecuo do interesse pblico

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Amovibilidade: permanncia nos rgos no indefinida

Responsabilidade: disciplinar, civil e criminalmente

AP em sentido formal:

Posio de supremacia e de autoridade da AP orgnica sobre os particulares.

O DIREITO ADMINISTRATIVO

Conceito
DA: direito comum de todos os sujeitos jurdicos que exeram a funo
administrativa.

DA organizacional: organizao administrativa

DA procedimental: formao de decises administrativas

DA relacional: relacionamento da AP com os particulares

Caractersticas

Direito pblico [critrio do interesse: prossecuo interesse pblico]

Conjunturalmente mutvel [flutuaes doutrinrias e ideolgicas]

Recente [Revoluo Francesa]

Fragmentrio [no regula a funo administrativa de forma global]

Intencionalmente lacunar e aberto [margens de liberdade AP]

Parcialmente codificado [rigidez vs clareza e segurana jurdica]

Funo
Funo mista [objectivismo + subjectivismo] MRS: prossecuo do interesse
pblico + respeito pelas posies jurdicas dos particulares [art. 4 CPA].
Fontes

CRP

Direito internacional

Direito comunitrio

Lei

Regulamentos

Costume

Jurisprudncia e doutrina

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Direito circulatrio: actos mediante os quais os superiores hierrquicos


fixam, vinculativamente para os subalternos, o sentido do exerccio da MLD
ou a interpretao de normas.

Hierarquia das Fontes

Lei
o

Critrios: leis de reviso constitucional, leis de bases, leis reforadas.

Regulamentos [princpio da legalidade]


o

Critrios: poderes de supremacia, leque de atribuies, hierarquia e


forma mais solene.

O DA na Ordem Jurdica
Direito Pblico:

Direito constitucional: algumas normas so comuns ao DA. WERNER: o DA


direito constitucional concretizado.

Direito internacional: critrio formal, como no DA.

Direito penal: DA sancionatrio [vg contravencional]. Mas o DA preventivo, e


no repressivo.

Direito judicirio: direito processual administrativo [contencioso] no DA


porque os TA esto hoje integrados no poder judicial.

Direito Privado:

Direito civil: a natureza fragmentria do DA leva a que algumas das suas


normas remetam para o regime de direito civil [art. 185 CPA].

Direito comercial: DA condiciona o exerccio de determinadas actividades


comerciais [vg licenciamento].

Direito do trabalho: afinidades com o direito da funo pblica.

Aplicao do direito privado AP: em situaes de primazia do interesse pblico,


mesmo que apenas potencial, a AP deve reger-se pelo DA [sob pena de ilegalidade]. S nas
restantes situaes pode a AP optar pela submisso ao direito privado. M. J. ESTORNINHO:
direito privado administrativo.

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CONDICIONANTES HISTRICAS DO DA

Tipos Histricos de Estado


Estado pr-constitucional: o feudalismo medieval levou quase ausncia de AP
estadual, ento incipiente. As necessidades colectivas eram satisfeitas por instituies
religiosas. Evoluo: Estado estamental --- Estado absoluto --- Estado de polcia [despotismo
esclarecido]. Concentrao de poderes no monarca.
Estado liberal de direito: afirmao de DLG enquanto limite aos poderes pblicos.
MONTESQUIEU: princpio da separao de poderes, entendido em termos rgidos. ROUSSEAU:
soberania popular [princpio da legalidade enquanto limite e fundamento da actividade
administrativa]. Contradies: subtraco da AP ao controlo dos tribunais.
Estado social de direito: com o fim da WWI esvaiu-se a ideia optimista liberal de uma
sociedade auto-ordenada. Consagrao de DESC nas CRP ps-guerra [vg WEIMAR, 1919].
Alargamento das tarefas administrativas e evoluo de uma AP agressiva para uma AP
prestacional. Reequao do princpio da separao de poderes, agora entendido de forma
flexvel e historicamente mutvel. Adopta-se o conceito de bloco de legalidade: a actividade
administrativa encontra-se limitada no apenas pela lei ordinria, mas por todos os factos
normativos que constituam seus parmetros [vg CRP, regulamentos]. O controlo jurdico do
exerccio

do

poder

pblico

constitui

funo

jurisdicional,

no

administrativa.

Autonomizao:

Estado-providncia: satisfao directa de necessidades colectivas de forma


mais ambiciosa que meras garantias de patamares mnimos de bem-estar.

Hoje: Estado social ps-providncia administrao infra-estrutural.

Estados de no-direito: consequncia da crise do Estado liberal, a par do Estado


social de direito. Antiliberalismo, antidemocracia, totalitarismo.

Estado socialista: ditadura do proletariado, socialismo, apropriao colectiva


dos meios de produo, apagamento das liberdades individuais. Expoente
mximo da AP: Estado produtor e consumidor.

Estado fascista: regime poltico ditatorial. A AP assume um papel muito


amplo em termos agressivos e prestacionais.

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Formas de Estado
Estados compostos ou complexos: vg Estados federais pluralidade de AP estaduais
alm da AP federal.
Estados unitrios regionais: vg Portugal regies dotadas de autonomia poltica,
legislativa e administrativa, apesar de existir uma nica AP estadual.
Estados unitrios simples: a AP estadual complementada por outras a que estejam
subjacentes autonomias de menor intensidade [vg autarquias].
Sistemas de Direito
Anglo-saxnico: importante papel do costume [common law], jurisprudncia e
relativizao da lei. HAURIOU [sc. XIX] fala em administrao judiciria: submisso da AP a
um direito comum, tal como os particulares, e no a um DA. Os administrative tribunals so
rgos administrativos independentes.
Romano-germnico: privilegia a lei como fonte do direito, minimiza o papel do
costume e circunscreve a jurisprudncia funo meramente criativa. HAURIOU [sc. XIX]:
administrao executiva administrao centralizada, imune ao controlo dos tribunais [tidos
por conservadores da ordem anterior] e posio de autoridade da AP face aos particulares.
Hoje: convergncia entre os dois sistemas de direito, aproximao dos regimes
administrativos concretos.
Sistemas de Governo
Presidencialismo:

PR chefe de Estado e chefe do Gov/AP.

Parlamentarismo: o Gov/AP responde perante o Parlamento.


Semipresidencialismo: o Gov/AP responde perante o chefe de Estado e o Parlamento.
Sistemas de Partidos
Partido nico ou homogneo: domnio administrativo desse partido.
Bipartidarismo perfeito: partidarizao da AP.
Multipartidarismo: separao entre a orientao partidria e a AP.

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Regime Administrativo Portugus Actual

Estado social de direito

Estado unitrio regional perifrico

Semipresidencialismo

Multipartidarismo imperfeito

Famlia romano-germnica

Administrao executiva mitigada

Estado-membro da UE

PRINCPIOS FUNDAMENTAIS

Princpio da Separao de Poderes


Foi ultrapassado o entendimento rgido da separao dos poderes, prprio do Estado
liberal --- separao e interdependncia de poderes.
Separao e interdependncia de poderes: respeita ao posicionamento da AP face
aos rgos que exercem as demais funes do Estado. Corolrios:

Separao dos rgos administrativos e judiciais

Incompatibilidade das magistraturas

Independncia recproca da AP e da justia

Administrao e jurisdio:

Reserva de jurisdio: reserva da funo jurisdicional [art. 202-1 CRP], por


maior

adequao

legitimidade,

preparao,

imparcialidade

independncia.

Reserva de administrao: no reservada de forma expressa pela CRP, mas


deduz-se que os tribunais no possam fiscalizar o mrito da actuao pblica
[art. 202-2 CRP].A MLD administrativa apenas fiscalizada pelos tribunais
quando envolva a violao da conformidade jurdica.

Administrao e legislao:

Reserva de legislao: princpio da legalidade preferncia de lei e reserva


de lei. Os regulamentos no consistem no exerccio administrativo da funo
legislativa.

Reserva de administrao: a maioria doutrinria e a jurisprudncia


consideram que a reserva de administrao no implica a existncia de limites
funo legislativa pelo contrrio, esta poderia interferir no procedimento
administrativo. Jurisprudncia do TC j defendeu a inexistncia de uma

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reserva de administrao. MRS discorda: tal seria incompatvel com a
separao de poderes a lei no pode descer ao nvel da pura
administrao. A AP mais apta para o exerccio dessas funes [art. 182
CRP].
Princpio da Desburocratizao
Obsta a procedimentos administrativos longos, lentos, formalizados, complexos e
consequentemente pouco eficientes [art. 267-1 CRP e 10 CPA].
Princpio da Aproximao da AP s Populaes
As necessidades colectivas so melhor satisfeitas atravs de PC, rgos e servios
administrativos mais prximos das populaes [art. 267-1 e 2 CRP e 10 CPA].

Descentralizao: exerccio da funo administrativa cometido a diversas


PC alm do Estado-administrao. Subsidiariedade [art. 6 CPR]. Limites:
tutela e superintendncia.

Desconcentrao: as atribuies de uma PC devem ser repartidas por vrios


rgos da mesma PC. Limites: poder de direco.

Unidade da aco administrativa: a descentralizao e a desconcentrao


administrativas no podem levar perda de unidade do Estado, mediante
pulverizao de centros de deciso.

Participao dos particulares na gesto da AP: colaborao da AP com os


particulares [apoio e estmulo, esclarecimento, arquivo aberto e informao]
e participao dos particulares na formao de decises.

Princpio da Legalidade
Exprime a subordinao jurdica de todos os poderes pblicos, entre os quais a AP.
Excepes:

Estado de necessidade

Actos polticos

Poder discricionrio

Dimenses:

Preferncia de lei

Reserva de lei
o

Precedncia de lei

Reserva de densificao normativa

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Preferncia de lei: a lei prevalece sobre os actos administrativos, em caso de
conflito, e os ltimos no podem contrari-la [art. 266-2 CRP e 3 CPA]. Actualmente, passou
a ser entendida enquanto preferncia da ordem jurdica globalmente considerada [bloco de
legalidade] lei, CRP, direito internacional, direito comunitrio, costume, regulamentos
MRS: bloco de legalidade no inclui actos administrativos no normativos nem contratos da
AP, porque o contedo de ambos pode ser modificado.

So ilegais os actos administrativos que contrariem o bloco de legalidade --invalidade.

Imposio de dever de eliminar as ilegalidades cometidas pela AP.

Reserva de Lei: habilitao legal. As restries de DLG [+ anlogos] vg, tm de estar


expressamente previstas na lei [art. 18-2 e 17 CRP].

Precedncia de lei: habilitao legal necessariamente anterior ao acto. DFA,


JOMI e GC teoria da precedncia total de lei, exigindo-se de um
fundamento legal especfico para todo e qualquer regulamento e acto
administrativo no normativo [art. 112-7 CRP]. MRS concorda mas
acrescenta: a AP pode actuar com fundamento directo na CRP.

Reserva de densificao normativa: teoria supra MRS acrescenta a


exigncia de precedncia total de lei suficientemente densificada. Uma
norma em branco permitiria AP fazer virtualmente tudo. Exige-se
determinado grau de especificao e pormenorizao [no limite, mediante
norma fechada]. A AP nunca totalmente livre: o bloco de legalidade
constitui sempre fundamento.

Margem de livre apreciao: liberdade na apreciao de situaes de facto, e no


liberdade de escolha. A doutrina clssica [S. CORREIA] reconduz a MLA concretizao de
conceitos indeterminados e liberdade avaliativa [liberdade probatria e liberdade de
deciso]. Diz respeito previso [pressupostos].

Conceitos

indeterminados:

incerteza

indeterminao.

MRS:

identificao das situaes em que conceitos indeterminados conferem MLA


deve ter em conta a ratio da utilizao do conceito, a separao de poderes
quando ponderada com DLG e a proibio do juiz em fazer escolhas pela AP
usurpao de poderes.

Liberdade avaliativa: o exerccio de competncias depende da avaliao de


situaes de facto, pela AP. No se confunde com nenhum dos conceitos
supra, na medida em que ultrapassa a mera densificao de pressupostos
avaliao deciso.

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Para MRS a MLA tambm MLD, na medida em que da livre apreciao dos
pressupostos [MLA previso] depende a deciso administrativa [MLD estatuio].
Margem de livre deciso: espao de liberdade AP conferido por lei e limitado pelo
bloco de legalidade, mediante liberdade de escolha entre alternativas juridicamente
admisses. A doutrina clssica [S. CORREIA] reconduz a MLD discricionariedade. No existe
controlo jurisdicional na medida dessa liberdade esfera de mrito, ou redundaria em dupla
administrao [art. 71 CPTA].

Discricionariedade:

escolha

entre

vrias

alternativas

de

actuao

juridicamente admissveis [art. 174-2 CPA]. SCHMITT considera existir


discricionariedade na estatuio [consequncias] e [!] na previso.
o

Aco: agir ou no agir [permisso].

Escolha: actuaes alternativas predefinidas [ou].

Criativa: criao da actuao alternativa concreta, dentro dos


limites jurdicos.

Tcnica: discricionariedade imprpria a lei permite AP a


opo

por

vrios

elementos

tcnicos,

extra-jurdicos.

STA

[verdadeira MLD] e DFA [sem controlo dos tribunais] vs MRS: no


admite a existncia autnoma desta figura.
Autovinculao: a AP pode fixar critrios gerais e abstractos do exerccio da sua MLD.
Pressupostos:

A mesma competncia do rgo que vai decidir

A mesma forma do acto prometido

Posse de todos os elementos de facto e de direito que assistam deciso

Carece de imposio de limites, para no redundar em violaes ao princpio da


legalidade [violao da vinculao legal ao exerccio da MLD].
Limites MLD: no constitui um espao de total liberdade decisria.

Vinculaes legais

Limites imanentes [internos, convergentes]: vg princpios da actividade


administrativa, pelo seu mbito de operatividade.

Reduo a zero da MLD: da incidncia dos limites supra pode resultar que passe a
existir apenas uma deciso juridicamente admissvel. O poder exercido deve ser tratado como
vinculado, nomeadamente para efeitos de controlo jurisdicional [art. 71-2 CPTA].

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PRINCPIOS DA ACTIVIDADE ADMINISTRATIVA

Princpio da Prossecuo do Interesse Pblico


Prossecuo do interesse pblico primariamente definido pela CRP e objecto de
concretizao pela lei parcialidade [art. 266-1 CRP e 4 CPA]. No qualquer interesse
pblico, mas apenas aquele especificamente definido por lei para cada concreta actuao.
Caso contrrio, a actuao padece de desvio de poder.
O conceito de interesse pblico um conceito indeterminado, mas a AP deve
densific-lo de harmonia com o dever de boa administrao [art. 10 CPA] esfera de mrito
da AP, fora do controlo jurisdicional.
Princpio da Proteco das Posies Jurdicas dos Particulares
No se probe toda e qualquer afectao da esfera dos particulares, mas apenas a
violao das posies jurdicas dos mesmos [art. 266-1 CPR e 4 CPA].
Princpio da Proporcionalidade

Adequao/idoneidade

Necessidade/indispensabilidade

Razoabilidade/equilbrio

A preterio de uma das trs dimenses comporta violao do princpio da


proporcionalidade [art. 266-2 CRP e 5-2 CPA].
Princpio da Imparcialidade
Imposio de tratamento isento dos particulares, pela AP, e considerao e
ponderao dos interesses pblicos e privados relevantes para cada concreta actuao [art.
266-2 CRP e 6 CPA].
A AP parcial na prossecuo do interesse pblico, mas imparcial na ponderao dos
interesses pblicos e privados em jogo.
Princpio da Boa F

Primazia da materialidade subjacente

Tutela da confiana

fundamento da irrevogabilidade dos actos administrativos favorveis vlidos [art.


140-1b CPA].

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Princpio da Igualdade
Justia distributiva [dar a cada um o que lhe devido], ARISTTELES [art. 266-2
CRP e 5-1 CPA].
Princpio da Justia
Conjunto de valores supremos do ordenamento jurdico. Deste princpio advm todos
os outros. Foi objecto de um progressivo esvaziamento [art. 266-2 CRP e 6 CPA].
Princpio da Deciso

Apresentao de uma pretenso subjectiva

Competncia do rgo

Impedir pedidos absolutamente idnticos [art. 9-2 CPA]

Princpio da Gratuidade
A solicitao administrativa do pagamento de qualquer taxa s poderia ocorrer
mediante expressa habilitao legal [art. 11 CPA].

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TOMO II
ORGANIZAO ADMINISTRATIVA

TEORIA DA ORGANIZAO ADMINISTRATIVA

Conceitos
Interesse pblico: interesse social cuja prossecuo corresponde ao exerccio da
funo administrativa.
PC pblica prossegue o interesse pblico de forma:

Imediata: pela prpria PC

Necessria: a PC existe para a prossecuo desse fim

Originria: e no por transferncia, delegao ou concesso

PC directamente dependentes do Estado-administrao: prosseguem fins do Estado


assimilveis aos organismos do prprio Estado-administrao [administrao directa].
PC indirectamente dependentes: prossecuo de fins do Estado, como se fosse
prprios [administrao indirecta].
PC autnomas: prosseguem fins prprios, independentemente dos fins do Estado
[administrao autnoma].
PC privadas: podem exercer, de forma imediata, a funo administrativa [vg
concesso] ou colaborar em tarefas administrativas, de forma mediata [auxiliares da
administrao, no integram a AP].
Tradicionalmente a AP em sentido orgnico era constituda apenas por PC de direito
pblico. Hoje, inserem-se na AP as PC privadas que exercerem de forma imediata a funo
administrativa [sem ser necessria nem originria]. Aos casos de verdadeira privatizao
material da funo administrativa a doutrina apela de fuga para o direito privado.
Competncia: SJ activa funcional prossecuo dos concretos fins de interesse
pblico e no de interesses prprios dos titulares da PC [art. 112-7 CRP].
Princpio da legalidade da competncia: reserva de lei a competncia no se
presume [art. 29-1 CPA].

Fixao de competncia [art. 30-1 CPA]

Questes prejudiciais [art. 31 CPA]

Conflitos de competncia [art. 32, 42 e 43 CPA]

Incompetncia [relativa anulabilidade, absoluta nulidade, art. 133 e 135


CPA]

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DESCONCENTRAO ADMINISTRATIVA

Modalidades de desconcentrao

Hierarquia administrativa

Coadjuvao

Delegao de poderes

Delegao tcita

Hierarquia
Hierarquia administrativa: escalonamento piramidal de um conjunto de rgos e
agentes administrativos pertencentes mesma unidade de atribuies. Preconiza uma relao
de supra-infraordenao. O superior hierrquico exerce poderes de direco sobre o
subalterno.
A maioria doutrinria defende que o princpio da legalidade caracteriza de forma
imperfeita a hierarquia administrativa. MRS critica, sustentando que a reserva de lei se
aplica integralmente relao hierrquica, carecendo sempre de habilitao legal princpio
da legalidade da competncia.
Superior hierrquico: poderes de direco traduzem-se na emisso de comandos
vinculativos nas matrias de servio sob a forma de ordens e de instrues. O efeito
meramente interno [art. 271-2 e 3 CRP, 3 e 10 EDFAAP].

Ordens: casos individuais e concretos mais intensas

Instrues: termos gerais e abstractos

Directivas vinculativas: vinculam o subalterno quanto ao objectivo, dandolhe escolha dos meios.

No h limites quanto a: extenso, intensidade e densificao.

Limites: princpio da legalidade [comandos ilegais] e legitimidade. Se


violados, o subalterno pode desobedecer e inverter a lgica de suprainfraordenao.

Poderes eventuais:

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Inspeco [fiscalizao da actuao do subalterno]

Superviso [revogao ou suspenso dos actos]

Substituio [em caso de omisso contrria legalidade]

Deciso de recursos hierrquicos [impugnao dos actos]

Deciso de conflitos de competncia [entre subalternos]

Disciplinar [sanes]

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Subalterno: dever de obedincia traduz-se na necessidade de acatamento de ordens


e de instrues em matria de servio, desde que as mesmas revistam de forma legal.
Deveres eventuais:

Imparcialidade

Iseno

Zelo

Lealdade

Sigilo

Correco

Assiduidade

Pontualidade

Coadjuvao
Coadjuvao:

RJ

interorgnica

criada

por

lei

[princpio

da

legalidade

da

competncia] nos termos da qual um rgo coadjutor ou adjunto fica incumbido de auxiliar
um rgo coadjuvado pertencente mesma PC. Est sujeita ao regime geral da DP. MRS:
colaborao auxiliar entre rgos.
Delegao de Poderes
DP: desconcentrao administrativa derivada, porque no decorre directamente da
lei, mas sim de um acto administrativo habilitado por esta. Ao contrrio do art. 35 CPA, MRS
considera poder haver DP entre rgo e agente ou entre agentes da mesma PC [relao
interorgnica]. Consiste num acto administrativo constitutivo de uma RJ, depende da deciso
discricionria do delegante e os efeitos so imputados na esfera do delegado [competncia
eventual].
Distingue-se de:

Suplncia: substituio de um titular de um rgo, a ttulo temporrio [art.


41-3 CPA].

Substituio primria: exerccio excepcional da competncia de um rgo


por outro.

Representao: RJ interorgnica ou intersubjectiva que postula a prtica de


actos em nome e em vez do representado.

Regime jurdico: a DP no compreende o poder de direco [salvo instrues, porque


so gerais e abstractas], o poder disciplinar nem o dever de obedincia. Elementos:

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Norma de habilitao: identificao positiva, expressa e taxativa do rgo


[ou agente!] delegante e delegado e da competncia a delegar --- ilegalidade.

Delegante e delegado: se o acto tiver eficcia externa, o delegante tem que


ser um rgo, e no um mero agente. MRS no considera possvel a DP de um
agente num rgo, subvertendo a lgica de supra-infraordenao.

Competncia delegvel: limites separao de poderes [art. 111-2 CRP] e


competncias alheias ao delegante.

Acto de delegao: acto administrativo unilateral e discricionrio. Relao


de confiana que cessa com mudana de identidade [art. 40-b CPA].

Publicao do acto: art. 37-2 e 130-2 CPA.

Delegante:

Perde a competncia delegada

Poder de quase-direco [meras instrues, e no ordens, sobre o modo de


exerccio dos poderes delegados, art.39-1 CPA].

Poder de avocao [exercer a competncia delegada num caso individual e


concreto, art. 39-2 CPA].

Poder de superviso [revogao e suspenso, art. 39-2 e 142 CPA]

Poder de substituio primria e secundria [art. 147 CPA].

Poder de inspeco: fiscalizao

Poder de decidir recursos hierrquicos imprprios: o recurso de actos


delegados sempre imprprio [art. 158-2b e 176-1 CPA].

Poder de autorizar o delegado a subdelegar [art. 36-1 CPA].

Poder de revogar o acto de delegao [art. 40a CPA] expressa, sem


fundamentao.

Delegado:

Efeito permissivo [art. 35 CPA]

Efeito impositivo: competncia irrenuncivel e inalienvel [art. 29 CPA].

Efeitos imputados na sua esfera jurdica

Poder de revogao dos actos praticados [art. 142-2 CPA].

Poder de subdelegao: autorizao legal/delegante [art. 36-1 CPA].

No mbito da DP o subalterno/delegado deixa de estar sujeito aos poderes


hierrquicos do superior/delegante.

delegado

deve

fazer

referncia

expressa

do

uso

da

delegao

[incompetncia relativa], para informao dos interessados na impugnao do


acto em sede de recurso hierrquico imprprio [art. 38 e 158-2b CPA].

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Extino da DP: por revogao [pelo delegante] ou caducidade [por suplncia,
revogao/modificao da norma de habilitao, transferncia legal de competncia, decurso
do prazo, art. 30-2 e 40b CPA].
Subdelegao: acto de DP de segundo grau [art. 36-2 CPA]. Podem ser consecutivas
e ilimitadas mas carecem de autorizao do delegante. permitida, salvo quando excluda
por lei. Em subDP consecutiva [remota] a autorizao pode ser presumida crtica de MRS:
estas subDP contradizem o carcter de confiana da DP.
Natureza jurdica do acto da DP:

M. CAETANO: acto de delegao uma autorizao.

DFA: acto de delegao uma transferncia de competncias.

P. OTERO: acto de delegao tem natureza mista.

MRS: acto de delegao um acto competencial de duplo efeito transfere a


titularidade da competncia, no cria competncia prvia DP no delegado e
activa poderes, na esfera do delegante, relativamente indelegveis.

Delegao Tcita
Delegao tcita: a lei atribui uma competncia a certo rgo, mas considera-a
delegada noutro. Desconcentrao originria directamente da lei. Fico de DP.

DESCENTRALIZAO ADMINISTRATIVA

Modalidades de descentralizao:

Devoluo de poderes

Privatizao formal/material

Administrao autnoma

Regies autnomas

Delegao inter-subjectiva

Poderes administrativos do Estado-administrao: art. 199d CPR

Administrao directa:
o

Direco [ordens ou instrues, poder sujeito a reserva de lei].

Superintendncia

Tutela

Administrao indirecta:
o

Superintendncia [orientao da actuao das PC e definio de


objectivos atravs de directivas definio dos objectivos e no

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dos meios, e recomendaes meros conselhos quanto conduta
a adoptar, sem vinculao].
o

Tutela

Administrao autnoma:
o

Tutela [controlo administrativo da gesto da PC tutelada, pblica


ou privada, desde que integrada na AP sujeito a reserva de lei].

de legalidade: conformidade dos actos com o bloco de


legalidade

de mrito: convenincia e oportunidade dos actos

faculdades:
*sancionatria,

inspectiva,

integrativa,

autorizativa,

*supervisiva/revogatria,

*substitutiva

[*inconstitucionais, segundo MRS e DFA].


Devoluo de Poderes
Devoluo de poderes: modalidade de descentralizao originria que postula uma
RJ intersubjectiva de atribuies entre PC. Resulta imediatamente da lei. RJ constituda por
lei que cria uma PC pblica para prosseguir as atribuies de outra em nome prprio, mas no
interesse da PC originalmente titular. A

PC

originalmente titular

apenas exerce

superintendncia e tutela sobre a nova PC.


O contedo da RJ definido por lei e disciplinado por normas de direito pblico.
Situaes anmalas de quase-hierarquia: devoluo de poderes com submisso ao
poder de direco, de superintendncia e de tutela.
Privatizao Formal/Material
Privatizao formal: implica a criao de uma PC, formalmente de direito privado
mas materialmente administrativa, para prosseguir as atribuies de outra PC, mediante
controlo por uma entidade administrativa.
O contedo da RJ definido por lei, contrato societrio ou associativo e disciplinado
por normas de direito privado.
Privatizao material: criada por lei ou contrato administrativo, a fim de cometer o
exerccio da funo administrativa a uma PC formal e materialmente privada [vg hospitais
privados]. Implicitamente sujeita a poderes de tutela e de superintendncia [art. 267-6
CRP], embora a PC privada no esteja vinculada prossecuo do interesse pblico.

19

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Administrao Autnoma
Administrao autnoma: PC pblica prossegue fins prprios de forma no
instrumental em relao ao Estado, autonomamente. RJ constituda por lei [reserva de lei] de
supra-infraordenao mitigada, dada a prossecuo de fins prprios. Apenas poder de tutela:
legalidade. A tutela de mrito s possvel nas universidades.

Autarquias locais: grau mais elevado e auto-administrao.

Universidades pblicas: prosseguem fins prprios e do Estado.

Associaes pblicas: prosseguem fins prprios e do Estado.

Regies Autnomas
Autogoverno: prossegue fins prprios de forma no institucional, mas com sujeio
primria ao interesse pblico numa RJ que no de supra-infraordenao. As regies
autnomas, vg, so dotadas de autonomia administrativa, poltica e legislativa.
Delegao Inter-subjectiva
Delegao inter-subejctiva: estruturalmente idntica DP, mas entre rgos de PC
distintas. Exige norma habilitante mas aceitao por parte do delegado.

O ESTADO-ADMINISTRAO

Estado
Estado: PC de direito pblico, de substrato pessoal e dotada de personalidade
jurdica. As suas atribuies encontram-se previstas na CRP e na lei e no compreendem
atribuies secundrias/auxiliares [MRS].

Governo: dirige a actuao dos demais rgos e servios. Dispe de poderes


de supremacia direco, superintendncia e tutela.

Ministrios: director geral, director de servio, chefe de repartio,


secretrio-geral

20

Servios: AP perifrica do Estado.

rgos de vocao geral: vg provedor, AACS

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TOMO III
ACTIVIDADE ADMINISTRATIVA

ACTO ADMINISTRATIVO

REGULAMENTO

Conceito
Regulamento: deciso de um rgo da AP que, ao abrigo de normas de direito
pblico, visa produzir efeitos jurdicos em situaes gerais e abstractas [art. 120 CPA].

Deciso: acto positivo, imaterial e unilateral

rgo da AP: acto da AP

Normas de direito pblico: acto de gesto pblica

Efeitos jurdicos: acto jurdico

Gerais e abstractas: acto normativo/normas jurdicas

Regulamento e lei: funo administrativa vs funo legislativa, primria. O


regulamento no est abrangido pelo art. 112-1 CRP, pelo que se exclui do conceito material
de lei.
Regulamento est sujeito ao princpio da legalidade:

Preferncia de lei consequncias:


o

Ilegalidade --- invalidade. Regulamentos delegados so proibidos [art.


112-5 CRP] vs deslegalizao: abaixamento de grau hierrquico de
uma disciplina normativa at ento constante de lei, acompanhado de
habilitao legal para o efeito admitida pela CRP, salvo em matrias
sujeitas a reserva de lei.

Lei posterior revoga regulamento contrrio.

Revogao/cessao de lei habilitante implica a cessao de vigncia


do regulamento, por caducidade, excepto se salvaguardado por lei.

Interpretao da lei conforme com a CRP.

Regulamentos ilegais devem ser desaplicados pelos tribunais [art. 204


CRP] e so susceptveis de impugnao contenciosa ou de ilegalidade
com FOG [art. 72, 73-2 e 76 CPTA e 268-5 CRP].

Reserva de lei consequncias:


o

Habilitao por lei necessria, podendo variar o grau de densidade


normativa.

21

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o

Proibio de regulamentos retroactivos implica uma habilitao


especfica [vs DFA].

Hierarquia dos Regulamentos


Hierarquicamente diferenciados entre si [art. 241 CRP]:

Critrio da posio do rgo emissor:


o

Gov, rgo superior da AP

rgos

supraordenados:

superior

hierrquico,

delegante,

superintendente, rgo tutelar


o

Critrio do mbito geogrfico:


o

rgos infraordenados
PC de mbito territorial mais amplo

Critrio da forma:
o

Forma mais solene

Os critrios de hierarquia regulamentar no so, todavia, absolutos. Os regulamentos


dos rgos das RA habilitados por DLR no esto hierarquicamente subordinados aos
regulamentos estaduais, vg. Por seu lado, o regulamento mais solene emitido pelo secretrio
de Estado no prevalece, todavia, sobre o regulamento menos solene emitido por um
Ministro.
Aproximao do regime do regulamento ao do acto administrativo, em detrimento da
lei, mediante integrao de lacunas.
Fundamentos e Funes
Fundamentos:

Limites da funo legislativa

Princpio da legalidade reserva de lei, precedncia total de lei

Princpio da separao de poderes

Funes:

Execuo das leis

Complementao das leis

Dinamizao global da ordem jurdica [introduo de disciplinas jurdicas


materialmente inovatrias].

Quanto ao mbito de eficcia os regulamentos podem ser:

Internos: organizao e funcionamento da PC a que pertence o rgo de que


emanam.

22

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Externos: produo de efeitos jurdicos fora da PC a que pertence o rgo de


que emanam.

Procedimento Regulamentar
Regime dos art. 115-118 CPA aplica-se apenas aos regulamentos externos. O modo
de produo dos regulamentos internos desformalizado.

Iniciativa [art. 54 CPA]: pblica [abertura do procedimento] ou privada


[petio, art. 115 CPA].

Preparao do projecto de regulamento: fase desformalizada que se


aproxima da fase de instruo [diligncias administrativas, art. 86-97 CPA, e
nota justificativa fundamentada, art. 116 CPA].

Participao dos interessados: audincia [art. 117 CPA] e apreciao


pblica, mediante opinio de qualquer pessoa [art. 103 CPA]. Modificao
essencial implica nova audincia/apreciao pblica.

Concluso: com aprovao do regulamento [deciso ou deliberao] ou sem


aprovao do regulamento [vg arquivo da petio].

Interpretao: aplicam-se as regras de interpretao da lei.


Requisitos
Requisitos de existncia [implicam inexistncia jurdica]:

Acto jurdico imaterial, unilateral, normativo, de administrao e de gesto


pblica.

Requisitos especficos dos decretos regulamentares: promulgao e referenda


[art. 134b e 140 CRP].

Requisitos de legalidade:

Subjectivos: competncia e idoneidade do autor

Objectivos:
o

Materiais: contedo, objecto e pressupostos de facto e de direito.


Possibilidade e inteligibilidade, sem versarem sobre matria de
reserva de lei nem contrariarem o bloco de legalidade.

Formais: forma exigida pela CRP e pela lei, forma escrita


[regulamentos externos] e oral [internos], formalidades previas
[audincia de interessados, consulta pblica e nota justificativa],
indicao da lei regulamentar ou da lei que define competncia para
a sua emisso [*], proibio de revogaes tcitas [*] [regulamentos
tm de indicar expressamente as normas a revogar, art. 119-2 CPA] e

23

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cumprimento do prazo [art. 58 CPA, por analogia]. [*]: implica
inconstitucionalidade formal [art. 112-7 CRP].
o

Funcionais: interesse pblico definido por lei respeito pelo princpio


da imparcialidade: ponderao de todos os interesses pblicos
relevantes.

Ilegalidade e Invalidade
Regulamentos ilegais --- invalidade.
Desvalores:

Inconstitucionalidade --- nulidade.

Violao de lei --- nulidade [art. 112-5 CRP, implicitamente].

Violao de parmetros infralegais da actividade administrativa [vg violao


de regulamentos hierarquicamente superiores --- nulidade, total ou parcial].
Os actos administrativos s admitem nulidade total [art. 137-1 CPA].

Irregularidade
Razes: carcter meramente interno da formalidade preterida. Nulidade seria uma
consequncia manifestamente desproporcionada [vg falta de indicao expressa das normas
revogadas, art. 119-2 CRP].
Produzem-se os efeitos visados mas pode haver lugar a consequncias disciplinares.
Eficcia e Vigncia
Produo de efeitos s depois do seu conhecimento pelos destinatrios. O
conhecimento no tem que ser individual, ou seria invivel. Recurso a publicao [no DR, art.
119-1h CRP -- ineficcia] ou mera publicidade [vg PC de administrao estadual].
Ausncia de suspenso: requisito negativo de eficcia.

Eficcia suspensiva administrativamente [art. 119-1 CPA]

Eficcia suspensiva jurisdicionalmente [art. 130 CPA].

Regulamentos internos: requisito de eficcia, no mnimo, a possibilidade de


conhecimento pelos destinatrios.
Cessao de Vigncia

Revogao [vg supervenincia de uma lei ou regulamento superior]

Caducidade [vg supervenincia de um facto]

Declarao de ilegalidade com FOG, jurisdicional ou administrativa [art. 72 e


76 CPTA].

24

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CONTRATO ADMINISTRATIVO

Conceito
Contrato administrativo: acordo de vontades pelo qual constituda, modificada ou
extinta uma relao jurdica administrativa [art. 178-1 CPA].

Acordo

de

vontades:

acto

positivo,

imaterial

bilateral

[vs

acto

administrativo e regulamento].

Constituio, modificao ou extino de uma RJ: entendido com cautela o


mago no est na constituio, mas sim na produo visada de efeitos
sobre RJ administrativas.

RJ administrativa: SJ plurilateral atinente a atribuies da AP prosseguidas


atravs de meios de direito pblico [art. 212-3 CRP].

Limites:

Princpio da legalidade: reserva e preferncia de lei.

Habilitao genrica: entende-se que abrange a permisso de celebrao de


contratos substitutivos de actos administrativos [art. 179 CPA].
Contrato administrativo vs contrato de direito privado da AP: a distino
irrelevante para efeitos de delimitao de competncias entre jurisdio administrativa ou
comum, art. 4-1 b] e] f] CPTA o legislador foi influenciado pela tese da unidade da
natureza de toda a contratao administrativa, de M. J. ESTORNINHO.
MRS: nenhum dos critrios identificadores propostos pela doutrina procede. Sugere a
prossecuo directa e imediata do interesse pblico, surgindo a AP numa relao de
supremacia.
Aproximao do regime dos contratos administrativos e dos contratos de direito
privado:

Eliminao da autotutela executiva da AP em sede de execuo contratual


[art. 187 CPA].

Remisso para normas do CC [art. 185-2,3 b CPA]

Contratos da Administrao
Contratos da AP [envolvem o exerccio da funo administrativa]:

Contratos administrativos

Contratos de direito privado

Regime: DA, ainda que no integral.


Razes:

25

Fase pr-contratual: DA [escolha do co-contratante, vg].

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Aspectos objectivos: materiais e funcionais grau mnimo de regulao pelo


DA e sujeitos aos princpios fundamentais de DA.

MRS: o regime material de DA dos contratos de colaborao da AP abrange os


poderes administrativos de autoridade na execuo do contrato [art. 180
CPA] necessidade de universalizao dos poderes de autoridade da AP em
sede de execuo contratual.

DA direito comum da funo administrativa e as normas de direito privado


devem ser teleologicamente mediadas pelos seus princpios.

Movimento de assimilao, pelo direito pblico, da actividade contratual da


AP [art. 4 CPTA].

Graus de Administrativizao dos Contratos da AP


Conclui-se existir reserva de DA em matria de contratos da AP. O regime jurdico no
, contudo, idntico: existem vrios graus de administrativizao [extenso aplicvel de DA].

Grau mais elevado: contratos da AP tradicionais [art. 178-2 CPA e 4-1f


ETAF].

Grau intermdio: contratos de direito privado, vg locao e aquisio de bens


e servios [art. 180 CPA e 4-1e ETAF].

Grau mais restrito: contratos de direito privado que no envolvem a


aquisio onerosa de bens e servios [vg doao], art. 180 CPA e 4-1 e] f]
ETAF a contrario.

Todos os contratos da AP prosseguem o interesse pblico e este deve prevalecer sobre


os interesses privados com ele conflituantes. Todos esto sujeitos ao DA.
Na sua generalidade, os contratos da AP tradicionalmente entendidos como de direito
privado devem hoje ser considerados contratos administrativos [prossecuo de atribuies
administrativas].
O reconhecimento da incluso de PC de direito privado na AP orgnica assegurou a
sobrevivncia do contrato de direito privado da AP:

PC privadas que integram a AP EP stricto sensu.

PC direito pblico com capacidade jurdica predominantemente de direito


privado EPE.

Contratos que sejam inexequveis ou de execuo instantnea, sem despesa


pblica vg doao.

Contratos Substitutivos de Actos Administrativos


A AP pode optar pela celebrao de um contrato em vez da prtica de um acto?
R: Sim, e no requer habilitao especfica para o efeito. Basta a habilitao genrica
constante do art. 179 CPA.

26

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Excepes, mediante fundamentao [art. 124-1d CPA]:

Proibio pela lei

Quando a natureza das relaes a estabelecer o impea

Contratos Administrativos Intraprocedimentais


Acordos pelos quais a AP e os interessados fixam o objecto e o contedo do acto
administrativo que constituir a deciso final do procedimento. Admissveis e limitados pelo
art. 179-1 CPA. Contedo materialmente similar ao dos contratos-promessa do direito civil. A
AP fica vinculada a exercer a sua MLD de determinado modo.
Distinguem-se dos contratos substitutivos supra porque os ltimos so celebrados em
vez da deciso final [contratos decisrios].
Tipos de Contratos Administrativos
Tipos clssicos, enumerao exemplificativa do art. 178-2 CPA:

A] execuo da obra pblica mediante um preo [art. 2-3 RJEOP].

B] execuo da obra pblica mediante um direito de explorao [art. 2-4


RJEOP].

C] gesto de um servio pblico [contrato nominado atpico, art. 1-6 RJEOP].

D] gesto e explorao econmica de bens do domnio pblico.

E] aproveitamento para fins particulares de bens do domnio pblico.

F] explorao de um casino de jogo.

G] entrega regular AP dos bens necessrios ao funcionamento de um servio


pblico.

H] contrato de transporte, de provimento, etc

Contratos em legislao avulsa: contratos de locao e de aquisio de bens.


Procedimento
Envolve necessariamente a prtica de actos administrativos. A invalidade dos actos
administrativos pr-contratuais envolve a invalidade consequente do contrato que deles
dependa [art. 185-1 CPA].
A celebrao de contratos administrativos , em regra, precedida de um
procedimento administrativo pr-contratual.
Princpios fundamentais [art. 7-15 RJDPCP despesas pblicas e contratao
pblica, regime aplicvel a toda a contratao administrativa]:

27

Legalidade

Prossecuo do interesse pblico

Transparncia e publicidade

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Igualdade

Concorrncia

Imparcialidade

Proporcionalidade

Boa f

Estabilidade

Responsabilidade

Regime Jurdico
Aplicam-se as disposies do procedimento administrativo [art. 181 CPA].
MRS: remisso manifestamente insuficiente. Prope interpretao correctiva, para
aplicar somente as disposies relativas a:

Princpios do procedimento

Requerimentos

Notificaes

Prazos

Nenhuma

das

disposies

supra

incide

especificamente

sobre

tramitao

procedimental.
Obrigatoriedade de concurso pblico, art. 183 CPA: MRS prope interpretao
restritiva aplicar-se-ia somente a contratos de colaborao [art. 182 CPA]. Importa
distinguir:
Procedimentos pr-contratuais de contratos administrativos:

De colaborao: desempenho regular de atribuies administrativas [art.


182 CPA + RJDPCP]. S a estes se aplica a norma do art. 183.

De atribuio: outorga, pela AP, de uma vantagem.

De coordenao: ente PC pblicas, na prossecuo das suas atribuies.

Substitutivos: art. 179-1 e 181 CPA.

Manifesta inadequao de uma regra absoluta de obrigatoriedade de concurso


pblico.
Requisitos
Requisitos de existncia: exigncias relativas aos aspectos estruturais do conceito de
contrato administrativo [art. 178-1 CPA].

Acto jurdico positivo, imaterial, bilateral, no normativo, praticado por um


rgo da AP, no exerccio da funo administrativa.

28

Exemplos de inexistncia: usurpao de funes pblicas, dissenso.

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Requisitos de legalidade:

Subjectivos: competncia [art. 62 RJDPCP], capacidade [art. 67 CPA],


vontade, idoneidade [ausncia de impedimentos, art. 44 CPA]

Objectivos:
o

Materiais: pressupostos de facto e de direito [art. 179-1 CPA],


possibilidade e legalidade do objecto e do contedo [art. 179-2 e 64
CPA].

Formais: por escrito [art. 59-61 e 184 CPA].

Funcionais: prossecuo do concreto interesse pblico definido pela


lei [art. 64-2CPA].

Vcios
Preterio de requisitos de legalidade --- vcios:

Prprios [do prprio contrato]: incompetncia, idoneidade, forma

Consequentes [do acto que lhes subjaz]: art. 133-2i CPA.

A Teoria dos vcios do acto administrativo no se aplica.

Cumprimento
Dever de cumprimento: pacta sunt servanda [art. 186-2 CPA]. Quando violado, d azo
a responsabilidade civil contratual.
Execuo
Poderes administrativos na fase de execuo do contrato:

Fiscalizao

Direco

Modificao unilateral

Resciso unilateral

Sano

Poderes irrenunciveis pela AP [art. 180CPA] --- inconstitucionalidade por violao do


princpio de prossecuo do interesse pblico.
Restrio da autotutela declarativa e executiva da AP em sede contratual. Mas a AP
tem ainda poderes de autoridade sedeados nos poderes supra.
Modificao: art. 68 RJDPCP.
Extino: art. 37-2h e 41-2 CPTA.

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TOMO IV
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

REFORMA DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Antecedentes
Reforma do ETAF: imprescindvel para libertar o STA do nmero excessivo de
competncias [art. 212 CRP com a RC 1989]. A antiga lei do processo dos TA preconizou uma
reforma transitria, de alcance limitado: as garantias constitucionais de acesso justia e de
tutela jurisdicional dos particulares foram impossibilitadas pela tradio do Estado Novo.
DFA: a reforma introduz um novo contencioso administrativo, mas nem por isso
consagra um modelo subjectivista de justia administrativa no elimina a amplitude do
controlo da legalidade.
CPTA, art. 2: equilbrio entre subjectivismo [pretenses dos particulares, art. 268-4
CRP, anlogo a DLG] e objectivismo [proteco da legalidade/interesse pblico].

Legitimidade activa
o

Aco popular [art. 9-2 CPTA]

Aco pblica [art. 40-1b e 2cd CPTA]

Condenao da AP [art. 68-1c CPTA]

A legitimidade para impugnar actos administrativos no tem necessariamente


que se basear na ofensa de um interesse legalmente protegido [art. 55-1a
CPTA].

Resoluo de litgios: o novo modelo no assenta na clssica perspectiva segundo a


qual o contencioso administrativo teria sempre por objecto dirimir litgios entre particulares e
entidades pblicas inclui apreciao e resoluo de litgios inter-administrativos [interesse
pblico vs interesse pblico], art. 112, 120 CPTA.

O NOVO ETAF

Aspectos Estruturais
Constitucionalizao da jurisdio administrativa [art. 212 CRP, com a RC de 1989 e
art. 4 ETAF] antes: TA eram rgos independentes, pertencentes AP. Hoje so
verdadeiros tribunais, integrados no poder judicial. Valorizao da justia administrativa.

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Consequncias:

O mbito da jurisdio administrativa no pode continuar a ser definido em


termos residuais, mas sim pela positiva. DFA: a apreciao jurisdicional das
questes materialmente administrativas no deve ser subtrada aos TA, para
ser atribuda a outros tribunais.

A constitucionalizao da jurisdio administrativa exige a criao das


condies necessrias ao progressivo alargamento do mbito da jurisdio
administrativa. Pressupe reforo das estruturas administrativas, mediante
rede de TA [maior proximidade s populaes] e meios processuais
indispensveis.

Competncia dos TA
Alargamento do mbito da jurisdio administrativa [art. 4 ETAF]:

Fiscalizao da legalidade dos actos materialmente administrativos


praticados por rgos no administrativos do Estado ou das RA. Excepto:
actos materialmente administrativos praticados pelo presidente do STJ e do
CSM e actos praticados no exerccio de outras funes, que no a funo
administrativa.

Processos intentados contra entidades pblicas que se dirijam a promover


a preveno, cessao ou perseguio judicial de infraces cometidas
conta valores e bens protegidos pela CRP [vg ambiente parcialmente
derrogado: questes ambientais pertencem jurisdio administrativa e no
aos tribunais judiciais, TEIXEIRA DE SOUSA].

Processos de execuo das sentenas proferidas pelos TA.

Adjudicao do bem expropriado, quando haja lugar sua reverso


[competncia que no resulta articulada do ETAF].

Responsabilidade civil e contratos [*].

Responsabilidade Civil e Contratos [*]


Responsabilidade civil extracontratual:

Actuao de gesto pblica

Actuao de gesto privada

Contratos administrativos

Contratos de direito privado da AP

Soluo: propostas de lei do Gov sugerem o critrio objectivo da natureza da


entidade demandada. Assim, se a entidade demandada for uma entidade pblica, a
competncia dos TA.

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DFA e M. J. ESTORNINHO: critrio independente do regime/direito aplicvel,
sustentado a partir da definio do mbito da jurisdio administrativa, pela CRP [relaes
jurdicas administrativas e fiscais]. Mas este critrio no se deve basear num dogma: a
reserva de competncia no absoluta. O legislador tem uma certa liberdade de
conformao [SRVULO CORREIA].
Critrio legal: art. 4-1gh ETAF questes que envolvam PC de direito pblico, por
danos resultantes do exerccio das funes administrativa, legislativa e judicial [excepto art.
4-3a, erro judicirio]. Critrio independente de actuao de gesto pblica ou privada.
Responsabilidade civil extracontratual de sujeitos privados [art. 4-1i]. Problema:
entidades pblicas sob formas privadas DFA: equivalem a entidades pblicas.
Relaes contratuais: o art. 4 ETAF omisso. S consagra estas propostas no
domnio da responsabilidade civil.
Soluo: segundo proposta de lei do Gov os TA so competentes em relao
interpretao, validade e execuo de todos os contratos celebrados por PC de direito
pblico, independentemente do regime.
Actos pr-contratuais e contratos celebrados entre entidades de direito privado:

Contrato

Regime contratual

Procedimento pr-contratual: s neste caso que a competncia pertenceria


aos TA.

DFA: a transferncia para a jurisdio administrativa da apreciao de litgios


emergentes de todas as relaes contratuais que envolvessem PC de direito pblico no
desconforme com o art. 212-3 CRP. O argumento da eventual desconformidade levou o
legislador a adoptar uma terceira via:
Duplo critrio [art. 4-1ef ETAF]:

Critrio do procedimento pr-contratual: tanto podem estar em causa


contratos celebrados por PC de direito pblico ou sob forma privada.

Critrio do regime substantivo: procurou-se densificar o conceito de contrato


administrativo, fazendo-se referncia aos contratos de objecto passvel de
acto administrativo [critrio da tipicidade]. Tambm podem estar em causa
PC pblicas sob forma privada. Os contratos administrativos atpicos sem
objecto passvel de acto administrativo regem-se pelo art. 1-1 e 212-3 CRP.

Cabe aos TA apreciar a invalidade de quaisquer contratos, administrativos ou de


direito privado, que directamente resultem da invalidade do acto administrativo subjacente.
Instncias dos TA
Antes da reforma verificava-se uma situao de pirmide invertida: existiam mais
juzes no STA do que nos TA de crculo.

32

Direito Administrativo - Lara Geraldes @ FDL


1996: nmero excessivo de competncias atribudas ao TCA --- bloqueio, alastrado ao
STA, por recurso. STA e TCA dispunham ento de um vasto leque de competncias para julgar
em primeira instncia.
Nova reforma: o julgamento em primeira instncia deve agora pertencer a tribunais
de plena jurisdio [TA de crculo] --- maior celeridade.
Competncia reservada ao STA: aces/omisses do PR, AR, P.AR, CM, PM, P.TC,
P.STA [] + processos eleitorais e aces de regresso.
Competncia do TCA: deixa de ser competente para conhecer a matria em primeira
instncia. hoje a instncia normal de recurso das decises proferidas pelos TA de crculo. O
recurso para o STA a ttulo excepcional [art. 150 CPTA].
Competncia dos TA de crculo: conhecem, em primeira instncia, todos os
processos no mbito da jurisdio administrativa, por excluso [art. 44 CPTA]. O recurso ,
em regra, interposto para o TCA, excepto art. 151 CPTA.
Consequncias da redistribuio de competncias pelo novo ETAF:

Alargamento das competncias dos TA de crculo [ampliao do mbito da


jurisdio administrativa + transferncia de competncias do STA e TCA].
Implica novos tribunais e recrutamento de magistrados.

Diminuio de competncias do STA [em quantidade, e no qualitativamente,


onde se observa um reforo].

33

Direito Administrativo - Lara Geraldes @ FDL

REGIME PROCESSUAL: PRINCPIOS DO CPTA E SEUS COROLRIOS

Princpio da Tutela Jurisdicional Efectiva


Mxima do processo civil: a cada direito [interesse legalmente protegido]
corresponde uma aco [tutela adequada], art. 2 CPTA.

Tutela declarativa: formas processuais adequadas s pretenses e decises


que sobre elas se pronunciem [de forma exemplificativa, art. 2-2 e 37-2
CPTA].

Tutela cautelar: providncias que acautelem o efeito til da deciso judicial,


enquanto o processo declarativo estiver pendente.

Tutela executiva: formas processuais adequadas para fazer valer a deciso


com fora de caso julgado. Execuo corresponde materializao de facto
da deciso.

Princpio da Plena Jurisdio dos TA


Reforo dos poderes dos TA [art. 3 CPTA], nos planos:

Declarativo

Executivo

Antes os poderes dos TA estavam circunscritos anulao, declarao de nulidade ou


condenao ao pagamento de indemnizao.
Limite: separao de poderes os TA no podem pronunciar-se sobre a convenincia
ou oportunidade da actuao administrativa.
DFA: os TA no esto vocacionados, nem constitucional ou legalmente habilitados, a
fazer a chamada dupla administrao [formular juzos que apenas AP cumpre realizar].
No plano declarativo:

Poderes de pronncia:
o

Nos processos principais [decises]: 1. Declarao de ilegalidade com


ou sem FOG, ou por omisso [art. 73-2, 76 e 77 CPTA e 282 e 283
CRP]. 2. Poderes de condenao [vg condenar a AP prtica de actos
ilegalmente omitidos, art. 66 CPTA e 268-4 CRP]. 3. Fixar
oficiosamente o prazo de cumprimento dos deveres impostos [art. 32 e 169 CPTA].

Nos processos cautelares [providncias]: poder de decretar todo o


tipo de providncias cautelares, antecipatrias ou conservatrias [art.
268-4 CRP]. Antes da reforma a tutela cautelar centrava-se apenas
na suspenso da eficcia de actos administrativos. Providncia

34

Direito Administrativo - Lara Geraldes @ FDL


antecipatria:

interessado

pretende

obter

uma

prestao

administrativa [art. 112-2f CPTA, meramente exemplificativo].


Providncia

conservatria:

interessado

pretende

manter

ou

conservar uma situao em perigo.


No plano executivo:

Execuo das decises: poder de adoptar verdadeiras providncias de


execuo das suas decises [art. 3-3 CPTA]. Exemplos: entrega judicial da
coisa devida [art. 167-5 CPTA]. Tribunais podem requerer a colaborao de
outras entidades administrativas [art. 167-3 CPTA].

Execues para pagamento da quantia certa [art. 170 CPTA].

Princpio da Livre Cumulao de Pedidos


Corolrio do princpio da tutela jurisdicional efectiva [art. 4 e 47 CPTA].
Cumulao de pedidos, no mbito de um mesmo processo: instrumento de
simplificao do acesso justia.
Tipos de cumulao de pedidos [exemplificativo, art. 4 e 47 CPTA]:

Processo impugnatrio em que se pede a anulao de um acto.

Declarao de ilegalidade, com ou sem FOG [art. 73-1 e 2 CPTA].

Condenao da AP prtica do acto.

Procedimento pr-contratual de impugnao de um acto.

Impugnao de actos no sujeita a diferentes formas de processo.

Princpio da Igualdade das Partes


Antes: as entidades pblicas no podiam ser objecto de sanes no contencioso
administrativo [vg por litigncia de m f].
Hoje: art. 6 CPTA.
Princpio da Promoo do Processo
Corolrio do princpio da tutela jurisdicional efectiva [art. 7 CPTA].
Eliminao de obstculos infundados e desproporcionados do acesso justia.
Sobreposio do imperativo de justia material aos conceitualismos formalistas.

Substituio da petio ou supresso de excepes dilatrias [art. 88 CPTA].

Alterao ao art. 10 CPTA: critrio de delimitao da legitimidade passiva,


que passa a corresponder PC e no a um rgo que dela faa parte.

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Princpio da Simplificao da Estrutura dos Meios Processuais
Superao definitiva do entendimento tradicional do contencioso administrativo como
contencioso limitado [art. 268-4 e 5 CRP, exemplificativo].
Os diferentes tipos de pretenso passam a estar associados aos mesmos meios
processuais [sem forma de processo prpria que os diferencie].
Modelos de tramitao de processos principais:

Aco administrativa comum: modelo de tramitao a que correspondem


todos os processos que tenham por objecto litgios cuja apreciao no seja
objecto de regulao especial.

Aco administrativa especial: meio processual especial por excluso, face


aco administrativa comum. Reporta-se a manifestao do poder pblico
quanto prtica ou omisso de actos ou de normas.

Tutela principal urgente: impugnaes urgentes, de efeitos perversos, quando


generalizadas [art. 97 e 100 CPTA] e intimaes, processos urgentes de imposio e de
realizao de operaes materiais ou de actos [art. 20-5 CRP e 82 e 109 CPTA].
Princpio da Flexibilidade do Objecto do Processo

Fixao da indemnizao por razoes de impossibilidade ou grave prejuzo para


o interesse pblico [art. 45 e 49 CPTA].

Cumulao de pedidos [art. 63 CPTA], mesmo a ttulo superveniente [art. 41a e 47-4a CPTA].

Na pendncia de um processo dirigido condenao de um acto devido [art.


70 CPTA].

Princpio da Agilao Processual


Actos administrativos em massa --- aplicao automtica das mesmas normas. Se a AP
incorre em ilegalidade, os litgios multiplicam-se [art. 161 CPTA].
Soluo:

Reduo do nmero de litgios a apreciar --- acelerao da justia


administrativa [art. 28, 48 e 94 CPTA].

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PRINCIPAIS INOVAES INTRODUZIDAS PELA REFORMA

Jurisdio administrativa

Responsabilidade civil extracontratual

Contratos, desde que de regime de direito pblico

Competncias dos TA

Transferncia para os TA de crculo

TCA transformado em dois tribunais de apelao: Lisboa e Porto

STA: conflitos entre TAF e recursos de revista

Legitimidade processual

Legitimidade passiva s entidades demandadas, e no rgos

Ampliao da legitimidade activa

Processo

Aco administrativa comum e especial

Processos urgentes

No taxatividade das providncias cautelares

Livre cumutabilidade de pedidos

Poderes dos TA

Condenao da AP prtica de actos

Sanes pecunirias compulsrias

Outras inovaes

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Possibilidade de audincias orais

Resoluo simplificada de processos em massa

Entidades pblicas podem ser condenadas por litigncia de m f