AO POPULAR E AO CIVIL PBLICA: ESPCIES DO MESMO GNERO?

ANA CNDIDA MENEZES MARCATO

Mestranda pela Faculdade de Direito da USP.
Professora convidada da Faculdade de Direito da
Universidade Mackenzie para o curso de Especializao.
Advogada em So Paulo.

1) INTRODUO
A resposta pergunta contida no tema deste estudo impe a anlise preliminar de alguns
aspectos de maior destaque relacionados ao popular e ao civil pblica. Em outras palavras,
para se aferir se a ao popular e a ao civil pblica so espcies do mesmo gnero, necessrio
apreender algumas de suas caractersticas, criando-se condies para enquadr-las em algum gnero de
tipos de ao coletiva se que elas pertencem, efetivamente, a algum gnero.
Destarte, a consecuo desse objetivo s possvel atravs do estudo de alguns aspectos de
ambos os institutos em questo, quais sejam, o interesse tutelado, o objeto da ao, a legitimao ativa,
a natureza do pedido, a sentena e suas peculiaridades e a coisa julgada e sua extenso.
2) ASPECTOS RELEVANTES DA AO POPULAR
2.1. Direito tutelado:
Este tpico diz respeito s espcies de direitos transindividuais que so protegidos via ao
popular. No h dvida de que a ao popular tutela os direitos difusos, que so aqueles indivisveis,
de titulares indeterminados, ligados por circunstncias de fato. Alm disso, ela tambm pode tutelar os
direitos coletivos (conforme afirmado por Luiz Roberto Barroso2 e Teori Albino Zavascki3), que so
os indivisveis, pertencentes a um grupo ou categoria, ligados por uma relao jurdica base.
Pode-se dizer, ento, que a tutela dos direitos coletivos legitima-se em funo da to
mencionada interao e complementaridade entre as legislaes que tratam da ao popular, da ao
civil pblica e do Cdigo de Defesa do Consumidor, j que a parte processual do Cdigo de Defesa do
Consumidor tem incidncia no mbito da ao civil pblica (cf. art. 21 da Lei 7.347/85, acrescentado
1

Artigo publicado na Revista Dialtica de Direito Processual, n 27, So Paulo, junho-2005.

Ao popular e ao civil pblica. Aspectos comuns e distintivos., Cadernos de direito constitucional e
cincia poltica, Vol 1, n 4, p.233/241, 1992, p. 239.
3
Defesa de direitos coletivos e defesa coletiva de direitos., Revista da faculdade de direito da universidade
federal do rio grande do sul. Porto Alegre, n. 11, p. 177-192, 1996, p. 180.
2

pelo art. 117 do Cdigo de Defesa do Consumidor), sendo a recproca verdadeira (art. 90 do Cdigo de
Defesa do Consumidor), e por fim, o art. 1 da Lei 7.347/85 invocando, expressamente, a ao
popular.
2.2. Objeto da ao:
Em um primeiro momento, os objetos da ao popular vinham apenas expressos na lei
ordinria que regula a ao, qual seja, a Lei 4.717/65; estes objetos resumiam-se proteo de atos
lesivos ao patrimnio pblico includos o patrimnio dos entes polticos, das pessoas jurdicas de
direito pblico e privado e de outras entidades , sendo considerados como patrimnio pblico os bens
e direitos de valor econmico, artstico, esttico, histrico ou turstico ( 1, art. 1, Lei 4.717/65).
Entretanto, com a Constituio Federal de 1988, houve um alargamento no mbito de admissibilidade
da ao popular, atravs do acrscimo de objetos passveis de proteo. Hodiernamente, a ao
popular meio legtimo para pleitear a anulao ou declarao de nulidade tambm de atos lesivos
moralidade administrativa, ao meio-ambiente e ao patrimnio histrico e cultural (LXXIII, Art. 5,
Constituio Federal de 1988).
Pode-se dizer que a inovao mais significativa veio com a incluso da defesa da moralidade
administrativa, trazendo aspecto muito interessante, qual seja, o de que, caso ocorra ato lesivo
moralidade administrativa, ser possvel, na lio de Carlos Ari Sundfeld4, alm da anulao do ato,
tambm a condenao indenizao por danos morais, fazendo com que o Estado seja indenizado,
pelos beneficirios e pelos autores do ato, pelo dano moral que lhe foi causado. Em outras palavras, a
Constituio permitiu, atravs dessa ampliao, que a condenao prevista no art. 11 da Lei 4.717/65
no se limite apenas s perdas e danos, mas tambm condenao pelo dano moral.
Vale ressaltar que essa no foi a nica contribuio trazida pela Constituio, pois de acordo
com a opinio de Lucia Valle Figueiredo, foi seu texto que dirimiu a controvrsia sobre se, na ao
popular, o ato teria de ser concomitantemente ilegal e lesivo; o texto constitucional traz apenas o
pressuposto da lesividade.5 Contrariamente, afirma Jos Carlos Barbosa Moreira, que, ultimamente, a
jurisprudncia tem se orientado no sentido de que bastaria a demonstrao da ilegalidade, dispensada a
da lesividade, que se presume.6
Cumpre informar, a esta altura, que, embora no haja na Constituio Federal e na Lei de
Ao Popular meno expressa a respeito, sustenta Rodolfo Camargo de Mancuso a possibilidade do
uso da ao popular em face do Estado e da sociedade civil na rea de consumo, em virtude da j
mencionada complementaridade e integrao entre a Lei da Ao Civil Pblica, o Cdigo de Defesa
do Consumidor e a Lei da Ao Popular. Menciona, como exemplo, uma ao popular movida contra
a Unio (Ministrio da Sade), o rgo competente na rea da regulamentao publicitria e a entidade
4

Ao civil pblica e ao popular, BDA Boletim de direito administrativo , p.448/453, julho/1996, p.451.
Ao civil pblica. Ao popular. A defesa dos interesses difusos e coletivos. Posio do ministrio pblico.
Revista trimestral de direito pblico, Malheiros, p.15/30, 16/1996, p. 29.
6
Apud. BARROSO, Lus Roberto. Ao popular e ao civil pblica: aspectos comuns e distintivos. Cadernos
de direito constitucional e cincia poltica, n. 4, p.233/241, p. 236.
5

que congrega as empresas fabricantes de cigarros, ao argumento de que a sade pblica no est
satisfatoriamente preservada com a singela advertncia, em letras midas, de que fumar
prejudicial sade.7
Por fim, processualmente falando, podemos enquadrar o objeto da ao popular como a causa
de pedir da demanda; nesse aspecto, poderamos ter, por exemplo, como fundamento ftico, uma
conduta genericamente determinada, como a originria do risco de leso ao meio ambiente como um
todo, e, como fundamento jurdico, a fundamentao jurdica inferida do direito material para a tutela
do ambiente lesado ou ameaado. interessante notar que, no atinente causa de pedir nas aes
coletivas, existe uma peculiaridade, qual seja, a determinao de que, alm da descrio dos fatos e
dos fundamentos jurdicos, exista um acrscimo dos fundamentos valorativos, sociolgicos, at
mesmo ideolgicos do conflito coletivo, que devem ser consignados no apenas guisa de maior
colorao, ou de argumentao, com poder suasrio, mas sim para individualizar e diferenciar a
demanda de outra semelhante (no a mesma).8
2.3. Legitimao ativa:
No que concerne legitimidade ativa, ela atribuda a qualquer cidado, conforme expressa
previso do art. 1 da Lei 4.717/65 e do inciso LXXIII, art. 5 da Constituio Federal. Entretanto,
deve-se ressaltar que o conceito de cidado exigido pela lei e pela Constituio Federal de 1988,
aquele que o identifica como pessoa fsica que detm a nacionalidade brasileira seja ele brasileiro
nato ou naturalizado -, e esteja em pleno gozo dos seus direitos polticos, podendo, neste caso, at ser
menor de 18 anos. Sobre os direitos polticos, afirma Rodolfo de Camargo Mancuso que
compreende-se que assim seja, porque ao entrar no gozo dos direitos polticos que o brasileiro passa
a fruir da condio de fiscalizar os representantes que elege para o Parlamento, e, por extenso, todos
os demais agentes encarregados da gesto da coisa pblica, cuja conduta deve pautar-se pelas
diretrizes estabelecidas no art. 37 da CF.

Ressalte-se que tal legitimao tem sido denominada de

concorrente e disjuntiva, uma vez que todos os cidados so concorrentemente legitimados e cada um
pode agir isoladamente, separadamente dos outros.
Entretanto, nesse ponto surge uma controvrsia doutrinria: salutar, ou no, a legitimao ser
exclusiva do cidado.
A respeito, existe posio sustentando ser gratificante que pelo menos uma, das vrias
legislaes que tratam dos direitos transindividuais, traga a legitimao para o cidado, que o
verdadeiro receptor dos malefcios causados e que acabam por exigir providncias jurisdicionais; os
defensores dessa posio salientam, ainda, que h posio expressa vedando a legitimao ativa s
pessoas jurdicas, qual seja, a Smula 365 do STF (Pessoa jurdica no tem legitimidade para propor
7

Controle jurisdicional dos atos do estado. Vol 1. Ao popular. 4 edio, RT, So Paulo, 2001, p. 43/44.
BARROS LEONEL, Ricardo de. Acausa petendi nas aes coletivas. Causa de pedir e pedido no processo
civil: (questes polmicas), coordenadores Jos Rogrio Cruz e Tucci, Jos Roberto dos Santos Bedaque, So
Paulo, RT, p.125/190, 2002, p.187.
9
Op. cit. in. p. 5, p. 144.
8

ao popular), que se estende, pois, s associaes e partidos polticos.10 J a outra corrente, que nos
parece ser de maior expresso, reputa insuficiente a legitimao conferida apenas ao cidado,
conforme se percebe da opinio de Lucia Valle Figueiredo, ao considerar que (...) no se pode pensar
no autor popular, como cidado, a enfrentar a Toda Poderosa Administrao Pblica. (...) Na medida
em que s o cidado puder acionar, puder ser autor popular, claro est que a ao popular perde muito
de sua fora e tem de perder. A legitimidade para agir, atribuda somente ao cidado, algo que
acanha a ao popular, desvirtuando medida de ouro para controle da ilegalidade da administrao,
para controle da lesividade que a administrao possa produzir ao patrimnio pblico, para controle da
moralidade administrativa. 11
Para os defensores dessa ltima posio, a soluo seria estender a legitimidade s pessoas
jurdicas ou s entidades pblicas, porque disporiam elas de vantagens da organizao, de seus
arquivos de jurisprudncia, por vezes informatizados, podendo, com isso, contratar advogados mais
notveis.
Nada obstante, o problema j se encontra de certa forma mitigado por uma novidade
introduzida pelo art. 25, IV, b da Lei 8.625/93 (Lei Orgnica Nacional do Ministrio Pblico), que
confere legitimidade ativa ao Ministrio Pblico para a anulao ou declarao de nulidade de atos
lesivos ao patrimnio pblico ou moralidade administrativa do Estado; isto consistiria, em verdade,
em uma nova modalidade de ao civil pblica.
Assim, para Ada Pellegrini Grinover estaramos diante de uma ampliao da legitimidade da
ao popular: Pode-se afirmar, sem temor de erro, que a Lei Nacional do Ministrio Pblico ampliou
a legitimao ao popular, atribuda pela Constituio ao cidado, para estend-la ao Ministrio
Pblico. Mas, na verdade, esta ao civil pblica, criada pela LNMP, nada mais do que uma espcie
que pertence ao gnero ao popular. 12
Contudo, este tpico nos traz mais uma controvrsia: o autor popular seria um substituto
processual, ou agiria em legitimao ordinria? E, novamente, existe posicionamento doutrinrio nos
dois sentidos.
Os defensores da substituio processual utilizam-se do argumento de que o autor de uma ao
popular, j que no defende interesse seu em Juzo, mas sim o da comunidade, de quem integrante,
atua como verdadeiro substituto processual; neste caso, o autor apenas agiria como substituto
processual do verdadeiro autor, que seria a coletividade. Dentre os adeptos dessa corrente,
encontramos nomes de grande destaque, tais como Cndido Rangel Dinamarco, Antonio Carlos
Arajo Cintra e Ada Pellegrini Grinover. 13

10

MANCUSO, Rodolfo de Camargo, op. cit. in p. 5, p.156.

Op. cit. in. p. 4, p. 28.
12
Uma nova modalidade de legitimao ao popular. Possibilidade de conexo, continncia e
litispendncia. Ao civil pblica - Lei 7.347/1985 reminiscncias e reflexes aps dez anos de aplicao,
So Paulo, RT, p.23/27, 1995, p. 23.
13
Teoria geral do processo, So Paulo, RT, 1991, p. 231.
11

De outro turno, encontramos posicionamento no sentido de que a legitimao realmente

ordinria, tendo em vista que o autor veicula, por meio da ao popular, direito prprio, determinado
pela titularidade subjetiva da prerrogativa constitucional de ter o patrimnio pblico, ao qual o
administrado est relacionado, gerido de forma honesta, sendo que o desrespeito a esse preceito
provocaria leso de carter individual, legitimando o cidado propositura da ao popular. Nessa
esteira de pensamentos, encontramos Luis Alberto David Arajo e Vidal Serrano Nunes Jnior.14
Por fim, vlido ressaltar que encontramos precedentes jurisprudenciais em ambos os
sentidos, indicando que a controvrsia se apresenta latente.
2.4. Natureza do pedido:
Depreende-se, do cotejo dos artigos 1 e 11, da Lei n 4.717/65, com o inciso LXXIII, art. 5
da Constituio Federal, que a natureza do pedido da ao popular consubstancia-se na anulao ou na
declarao de nulidade de atos lesivos ao patrimnio pblico lato sensu, gerando, conseqentemente, a
condenao dos responsveis pela leso.
Como cedio, o pedido subdivide-se em pedido imediato e mediato. Assim, levando-se em
conta a letra da lei acima mencionada, teramos trs hipteses de pedidos imediatos, quais sejam, os de
natureza declaratria pelos quais se objetiva a declarao de nulidade -, os de natureza
desconstitutiva que tm por objetivo a anulao do ato imputado como lesivo ao patrimnio pblico
, e os de natureza condenatria que dizem respeito responsabilizao dos agentes implicados no
ato sindicado, inclusive os terceiros beneficiados diretamente.
J o pedido mediato ser, precipuamente, o de insubsistncia dos atos lesivos a todos os
interesses albergados pela ao popular, e, em decorrncia disso, a condenao dos responsveis ao
ressarcimento devido, atravs do pagamento de perdas e danos e, eventualmente, nos casos de leso
moralidade administrativa, condenao por eventuais danos morais. Entretanto, vale apontar que em
se tratando de ao popular proposta apenas sob o fundamento de ofensa moralidade administrativa,
o pedido pode restringir-se s desconstituio do ato, nos casos em que no tenha ocorrido leso ao
errio pblico.
Sob o aspecto do pedido imediato, temos uma dualidade presente na doutrina: existe a posio
defendida, por exemplo, por Rodolfo de Camargo Mancuso, no sentido de que o pedido ter natureza,
prioritariamente, desconstitutiva e condenatria, e, subsidiariamente, declaratria (o pedido (s)
declaratrio h de ser aferido, em cada caso, quanto ao interesse de agir, para saber se ser til ao
autor, frente situao ou posio jurdica pretendidas na inicial)15; e a posio defendida, por
exemplo, por Lus Roberto Barroso, no sentido de que a ao popular tem carter declaratrio ou

14

Apud. MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Op. cit. in p. 5, p.151.

MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Uma anlise comparativa entre os objetos e as legitimaes ativas das
aes vocacionadas tutela dos interesses metaindividuais: mandado de segurana coletivo, ao civil pblica,
aes do cdigo de defesa do consumidor e ao popular. Justitia, So Paulo, 54, p.181/201, out/dez 1992, pp.
199/200.

15

constitutivo negativo, alm de um captulo condenatrio do responsvel pelo dano, que , todavia,
acessrio.16
2.5. Sentena e suas espcies:
Como se sabe, sentena todo o ato do juiz que pe termo ao processo, com ou sem o
julgamento do mrito, conforme conceito contido no 1, art. 162 do Cdigo de Processo Civil.
nesse sentido que podemos classificar as sentenas prolatadas em sede de ao popular em
duas espcies, quais sejam as que extinguem o processo com julgamento do mrito, e as que
extinguem o processo sem julgamento do mrito.
Na primeira hiptese, temos os casos de procedncia, improcedncia e procedncia parcial,
resultados estes que, em conformidade com a opinio de Rodolfo de Camargo Mancuso, podem ter
vrias causas: seja porque as resistncias opostas pelos co-rus no foram capazes de infirmar a tese
sustentada na inicial; seja porque tenha havido (a rara hiptese) de reconhecimento do pedido (CPC,
art. 269, II); seja porque tenha o julgador pronunciado a decadncia ou a prescrio (CPC, art. 269,
IV; LAP, art. 21); seja, enfim, porque as defesas diretas de mrito oferecidas pelos co-rus foram de
molde a ilidir, total ou parcialmente, a tese afirmada na inicial.17
Na segunda hiptese, ocorrem os casos de ausncia dos pressupostos de existncia e validade
da ao ou do processo, inclusive os pressupostos negativos (art. 267, IV, V e VI, do CPC), ou, ainda,
eventual nulidade processual intercorrente e no suprvel ou no suprida (CPC, arts. 13 e 267, X),
podendo, dependendo da gravidade do caso, ocorrer a caracterizao de inpcia da inicial (CPC, arts.
267, I, e 295).
Finalmente, cumpre obtemperar que, tendo em vista que o juiz deve julgar a demanda adstrito
aos limites do pedido, a sentena poder ser declaratria, desconstitutiva e condenatria, lembrando
sempre que existe discusso doutrinria, conforme j apontado acima. Tal discusso consiste em parte
da doutrina considerar que a sentena , precipuamente, desconstitutiva e condenatria, colocando a
posio declaratria adstrita a algumas condies; de outro lado, temos a parte que considera ser a
sentena declaratria e desconstitutiva, e, apenas subsidiariamente, condenatria.
2.6. Coisa julgada e sua extenso:
Preliminarmente, importante destacar que, no sistema do Cdigo de Processo Civil vigente
hodiernamente, a coisa julga considerada como uma qualidade dos limites subjetivos do julgado,
consubstanciada na sua imutabilidade.
vlido mencionar que nos conflitos mais comumente levados apreciao do Judicirio,
quais sejam os intersubjetivos, a dimenso subjetiva da coisa julgada se impe somente s partes entre
as quais foi dada a sentena; vale dizer, ningum, alm das partes do processo, submeter-se- aos
efeitos da coisa julgada. J no concernente aos limites objetivos, a autoridade da coisa julgada se

16
17

Op. cit. in. p.5, p. 239.

Op. cit. in p.5, p. 228.

estende pelos limites da lide, ou seja, estritamente ao objeto litigioso do processo, como resolvido no
dispositivo do julgado.
Contudo, com o reconhecimento e crescimento dos conflitos de massa - os conflitos coletivos
lato sensu -, essa realidade foi alterada, fazendo com que o sistema processual tivesse que se adaptar a
ela; dessa forma, os limites subjetivos do julgado no podem seguir mais os parmetros estabelecidos
no Cdigo de Processo Civil para os conflitos intersubjetivos, uma vez que so inadequados.
Assim que, luz de todas as leis que regulam os direitos transindividuais, no caso em tela
especificamente a Lei de Ao Popular, surgiram as solues para a adaptao necessria da extenso
da coisa julgada. Esse sistema estabelece distines quanto ao contedo do julgado e o seu
fundamento, estabelecendo que:
a) fazem coisa julgada material, erga omnes, as sentenas de procedncia e as de improcedncia, estas
ltimas se as pretenses tiverem sido rejeitadas por infundadas;
b) faz coisa julgada apenas formal, no impedindo, pois, a repropositura da ao, a sentena cuja causa
da improcedncia tenha sido a insuficincia de provas, caso em que qualquer cidado at mesmo o
autor da ao popular j proposta poder intentar outra ao com idntico fundamento, valendo-se de
nova prova (art. 18 da LAP).
Nesse mesmo esteio, resume Jos Carlos Barbosa Moreira as possibilidades de coisa julgada
na ao popular: a) o pedido acolhido, e o ato anulado ou declarado nulo. A sentena prevalece em
definitivo, perante todos os membros da coletividade; b) o pedido rejeitado, por inexistncia de
fundamento para anular o ato ou declar-lo nulo. Tambm aqui os efeitos produzem-se erga omnes,
de sorte que a legitimidade do ato j no poder, por igual fundamento, ser de novo discutida em
juzo, ainda que por iniciativa de outro cidado (aliter, se diversa a causa petendi); c) o pedido
rejeitado apenas porque insuficiente a prova da irregularidade. A sentena no se reveste da
autoridade de coisa julgada no sentido material, e qualquer cidado, como diz o texto inclusive,
portanto, o mesmo que intentara a primeira ao -, fica livre de demandar a anulao ou a
declarao de nulidade do ato, invocando embora igual fundamento, e eventualmente obter xito, se
for convincente a nova prova agora produzida.18
Vale ressaltar, ainda, que a soluo de no revestir de autoridade de coisa julgada erga omnes
as sentenas de improcedncia por insuficincia de provas, inteligente e evita perigos de coliso,
afastando a possibilidade de que a propositura de uma ao mal instruda e mal sustentada faa coisa
julgada oponvel a todos, barrando a nova propositura de uma ao popular.
No que tange tcnica da coisa julgada erga omnes, empregada na Lei da Ao Popular, Ada
Pellegrini Grinover reputa ser a primeira abertura dos limites subjetivos da coisa julgada, (...) na
medida em que o bem afetado pela ao popular um bem indivisivelmente considerado, apenas com
o abrandamento de no existir a coisa julgada quando houver o non liquet, quando o juiz puder
18

A ao popular do direito brasileiro como instrumento de tutela jurisdicional dos chamados interesses difusos.
Temas de direito processual, 1 srie, 2. Ed., So Paulo, Saraiva, 1988, p.123.

deixar de decidir a causa em virtude da insuficincia de provas. Em seguida, a autora lembra que
este primeiro avano viria a ser seguido pela Lei da Ao Civil Pblica (Lei 7.347/85), que
estabeleceu exatamente o princpio da coisa julgada erga omnes, com o mesmo temperamento da
inexistncia da coisa julgada quando a sentena fosse pela improcedncia por insuficincia de
provas, podendo ento a ao ser repetida.19
Com relao aos limites objetivos do julgado e sua extenso, uma vez que o nosso sistema
processual adotou a teoria da substanciao, a autoridade da coisa julgada na ao popular somente
pode estender-se nos estritos limites do que foi o objeto litigioso do processo, como venha constando
do dispositivo do julgado, de modo que, se a prova oferecida na ao proposta em primeiro lugar no
tiver sido suficiente para o convencimento do juiz quanto ao mrito da demanda, admitir-se- o
ajuizamento da segunda ao com igual fundamento, mas calcada em novo conjunto probatrio.
3) ASPECTOS RELEVANTES DA AO CIVIL PBLICA
3.1. Direito tutelado:
Este tpico diz respeito s espcies de direitos transindividuais que so tutelados pela ao
civil pblica. No h dvida de que a ao civil pblica tutela os direitos difusos, que so aqueles
indivisveis, de titulares indeterminados, ligados por circunstncias de fato, os direitos coletivos, que
so os indivisveis, pertencentes a um grupo ou categoria, ligados por uma relao jurdica base e os
direitos individuais homogneos, que so os decorrentes de origem comum. Estas definies so
extradas do texto do Cdigo de Defesa do Consumidor, que o responsvel pela incluso do inciso
IV, art. 1 da Lei de Ao Civil Pblica - que proporciona a defesa de qualquer outro interesse difuso
ou coletivo, alm dos j tratados nos demais incisos -, e o responsvel pela incluso da tutela de
direitos individuais homogneos atravs de ao civil pblica. Assim, correto dizer que existe
enorme interao e complementaridade entre as legislaes que tratam da ao civil pblica, do cdigo
de defesa do consumidor e da ao popular, j que a parte processual do Cdigo de Defesa do
Consumidor se traslada para o mbito da ao civil pblica (cf. art. 21 da Lei 7.347/85, acrescentado
pelo art. 117 do CDC), sendo a recproca verdadeira (art. 90 do CDC), e por fim, o art. 1 da Lei
7.347/85 invoca, expressamente, a ao popular.
Nada obstante a definio fornecida pelo Cdigo de Defesa do Consumidor, pode-se
conceituar melhor os direitos individuais homogneos: eles so divisveis, cindveis, passveis de ser
atribudos a cada um dos interessados, na proporo que lhes cabe, mas que, por terem uma origem
comum de onde decorre a homogeneidade -, so tratados de forma coletiva. Por isso, correto dizer
que os direitos difusos e coletivos geram conflitos essencialmente coletivos, e os individuais
homogneos geram conflitos acidentalmente coletivos, tendo em vista que a sua coletivizao decorre
de origem comum ftica existente entre os indivduos.

19

A coisa julgada perante a constituio, a lei da ao civil pblica, o estatuto da criana e do adolescente e o
cdigo de defesa do consumidor. O processo em evoluo, 1. ed., Rio de Janeiro, Forense Universitria, 1996, p.
148.

3.2. Objeto da ao:

A lei de ao civil pblica, em sua verso original, destinava-se exclusivamente proteo do
meio ambiente, do consumidor e do patrimnio artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico.
Entretanto, com relao defesa do consumidor, Rodolfo de Camargo Mancuso faz a seguinte
observao: quanto aos consumidores, embora a sua defesa se possa fazer por essa ao (Lei n
7.347/85, art. 1, II), cremos que a tendncia se inclinar para as aes do CDC, em funo de sua
especialidade na matria (art. 81 e seg. da Lei n 8.078/90).20
No entanto, aps a entrada em vigor da lei de ao civil pblica houve duas alteraes.
A primeira ocorreu com o Cdigo de Defesa do Consumidor, que introduziu inovaes no
regime jurdico da lei de ao civil pblica atravs de suas disposies finais, acrescentando o inciso
IV ao art. 1 da Lei 7.347/85, estendendo a ao civil pblica tutela de qualquer outro interesse
difuso ou coletivo (art. 110 do CDC), e determinando que se aplicasse defesa de quaisquer interesses
difusos ou coletivos a disciplina processual do Cdigo do Consumidor, ou seja, facultou que na ao
civil pblica se postule no s a condenao do ru a abster-se de uma conduta ilcita, como tambm a
compor danos individualmente causados.
A segunda alterao ocorreu com a Lei n 8.884/94, que introduziu o inciso V ao art. 1 da lei
de ao civil pblica, posteriormente alterado pela Medida Provisria n 2.180-35, de 24 de agosto de
2001, possibilitou a propositura de ao civil pblica para a tutela de atos atentatrios ordem
econmica e economia popular. Vale ressaltar que esta mesma Medida Provisria introduziu, ainda,
o inciso VI ao art. 1 da Lei 7.347/85, abarcando a proteo ordem urbanstica.
Em decorrncia dessas alteraes, hoje a lei de ao civil pblica alberga a defesa do meio
ambiente, do consumidor, do patrimnio artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico, de
qualquer outro interesse difuso ou coletivo, de atos de infrao ordem econmica e economia
popular e, por fim, ordem urbanstica.
Por fim, processualmente falando, podemos enquadrar o objeto da ao civil pblica como a
causa de pedir da demanda; neste ponto, possvel retomar o exemplo j apontado neste mesmo
tpico da ao popular, tendo em vista que ambas as aes tutelam os direitos difusos. Dessa maneira,
poderamos ter, novamente, como exemplo de fundamento ftico, uma conduta genericamente
determinada, como a originria do risco de leso ao meio ambiente como um todo, e, como
fundamento jurdico, a fundamentao jurdica inferida do direito material para a tutela do ambiente
lesado ou ameaado. Tambm aqui persiste a idia de que no atinente causa de pedir nas aes
coletivas existe uma peculiaridade, que determina que alm da descrio dos fatos e dos fundamentos
jurdicos, exista um acrscimo dos fundamentos valorativos, sociolgicos, at mesmo ideolgicos do
conflito coletivo, que devem ser consignados no apenas guisa de maior colorao, ou de

20

Op. cit. in. p.8, p. 200.

argumentao, com poder suasrio, mas sim para individualizar e diferenciar a demanda de outra
semelhante (no a mesma).21
3.3. Legitimao ativa:
No tocante legitimao ativa, a Constituio Federal s cuida do tema para prever a
legitimao do Ministrio Pblico, em seu art. 129, inciso III. Apesar disso, os legitimados para a
ao civil pblica so aqueles que integram o rol do art. 5 da Lei 7.347/85, ou, ento, os constantes do
rol do art. 82 do Cdigo de Defesa do Consumidor, sempre lembrando a reciprocidade entre os dois
diplomas, criada atravs do art. 21 da Lei de Ao Civil Pblica e do art. 90 do Cdigo de Defesa do
Consumidor.
A Lei 7.347/85 estendeu a propositura da ao civil pblica a diversos agentes, quais sejam,
aos entes polticos (Unio, Estados, Municpios), s pessoas jurdicas de direito pblico e privado
(autarquia, empresa pblica, fundao e sociedade de economia mista) e s associaes constitudas h
pelo menos um ano e com finalidades institucionais especficas.
Nada obstante este alargamento da legitimao, a lei de ao civil pblica, em sua redao
original, foi omissa com relao ao Distrito Federal, omisso esta definitivamente superada, contudo,
com o advento da Lei 8.078/90, que com a sua reciprocidade e complementaridade, transportou a
legitimao dada ao Distrito Federal em seu art. 82, II, para as aes civis pblicas.
Com relao s associaes, Barbosa Moreira entende que: a respeito desse requisito da prconstituio h pelo menos um ano ele se destina, obviamente, a assegurar um mnimo de
seriedade; evita-se que se forme uma associao ad hoc, com a finalidade exclusiva de mover
determinado pleito, o que poderia, em tese, dar margem a certas manobras menos recomendveis do
ponto de vista tico. Neste caso, tambm houve uma atenuao resultante do Cdigo de Defesa do
Consumidor. O 4 do art. 5 reza, hoje, que o requisito da pr-constituio poder ser dispensado
pelo Juiz, quando haja manifesto interesse social, evidenciado pela dimenso ou caracterstica do
dano ou pela relevncia do bem jurdico a ser protegido.22
No que diz respeito legitimidade do Ministrio Pblico, a sua aplicao com relao defesa
dos direitos difusos e coletivos incontestvel. Entretanto, existem ressalvas com relao aos direitos
individuais homogneos: a doutrina considera que no existe problema na atuao do Ministrio
Pblico para a tutela de individuais homogneos indisponveis, existindo, porm, certa resistncia em
relao aos disponveis. Nesse aspecto, Mancuso menciona a Smula de Entendimento CENACON n.
5, com o seguinte teor: tratando-se de tutela, em ltima anlise, de interesses individuais manifestos,
mas tratados de forma coletiva, os chamados interesses individuais homogneos de origem comum
(art. 81, III do CDC) somente podero ser suscetveis de ao civil pblica pelo rgo do Ministrio

21
22

BARROS LEONEL, Ricardo de. Op. cit. in. p. 5, p. 187.

Ao civil pblica. Revista trimestral de direito pblico, n 3, p. 187-203, 1993, p. 192.

10

Pblico, quando houver evidncia de interesse pblico quanto sua abrangncia, e social quanto sua
qualificao.23
Ainda com relao ao Ministrio Pblico, vale lembrar que a sua iniciativa na propositura das
aes civis pblicas tem predominado de maneira notvel; ocorre que, muitas vezes, a associao civil
interessada, que poderia ir a juzo diretamente e propor referida ao, prefere recorrer aos servios do
Ministrio Pblico, para que este promova a ao, se falhar o inqurito civil, o que tem dado algum
resultado.
Com relao legitimidade como um todo, esta tem sido denominada de concorrente e
disjuntiva, uma vez que h possibilidade de atuao paralela, em que uma categoria de legitimados no
exclui a outra, e no interfere, do mesmo modo, na sua atuao.
Por fim, a mesma controvrsia presente na ao popular repete-se na anlise da ao civil
pblica, qual seja a de se o autor seria um substituto processual, ou se agiria em legitimao ordinria.
Novamente as posies se dividem; para Ricardo de Barros Leonel trata-se de legitimao ordinria24,
ao passo que outra parte da doutrina, nela sobressaindo o entendimento de Ada Pellegrini Grinover, no
sentido de que se trata de legitimao extraordinria.25
3.4. Natureza do pedido:
Diferentemente do que ocorre na ao popular, a ao civil pblica tem ndole tipicamente
condenatria e destina-se a uma condenao a prestao em dinheiro, ou ao cumprimento de uma
obrigao de fazer ou de no fazer. Cumpre ressaltar um ponto de muita importncia, qual seja, a ao
civil pblica presta-se a uma tutela preventiva, e no propriamente cautelar, que a possibilidade de a
autoridade judiciria, de plano, ou incidentalmente, conceder um provimento satisfativo.
Ademais, com a alterao trazida Lei 7.347/85 pelo art. 117 do CDC, que acrescentou quela
o art. 21, c/c o art. 83 deste Cdigo, so agora possveis, alm dos pedidos ressarcitrio e cominatrio
(arts. 1 e 11 da Lei n. 7.347/85), tambm as pretenses de outra natureza: (des)constitutiva,
declaratria, mandamental ou cautelar. Contudo, o pedido s declaratrio h de ser aferido, em cada
caso, quanto ao interesse de agir, para saber se ser til ao autor, frente situao ou posio jurdica
pretendidas na inicial.
Assim, teramos, como pedido imediato, os de natureza desconstitutiva, condenatria,
mandamental e, por vezes, declaratria. J o pedido mediato, seria o bem da vida tutelado e perquirido
pela ao civil pblica.
3.5. Sentena e suas espcies:
Conforme j exposto no item 2.5., supra, sentena todo o ato do juiz que pe termo ao
processo, com ou sem o julgamento do mrito, conforme conceito do 1, art. 162 do Cdigo de
Processo Civil.
23

Op. cit. in p. 8, p. 200.

Op. cit. in p. 5, p. 171.
25
Op. cit. in p. 7, p. 24.
24

11

Em decorrncia disso, temos as sentenas que extinguem a ao civil pblica com o

julgamento do mrito, quais sejam, as sentenas de procedncia, improcedncia e procedncia parcial
(art. 269 do Cdigo de Processo Civil); e as sentenas terminativas, que extinguem a ao civil pblica
sem o julgamento do mrito, sem a anlise do pedido formulado pelo autor em sua demanda inicial,
devido ocorrncia de alguma das hipteses contidas no art. 267 do Cdigo de Processo Civil.
Cumpre ressaltar que o juiz deve julgar a demanda adstrito aos limites do pedido; portanto, da
leitura conjunta dos arts. 11 e 13 da Lei 7.347/85 extrai-se a concluso de que a sentena na ao civil
pblica ter, primordialmente, a natureza cominatria de fazer ou no fazer. Assim, a sentena da ao
civil pblica tem essncia condenatria, entretanto, pode ela ser ainda declaratria ou constitutiva?
A resposta vem com a lio de Rodolfo de Camargo Mancuso, que menciona que: Em que
pese o elastrio no emprego da declaratria, cremos ser remota ou mesmo invivel sua utilizao em
matria de defesa de interesses difusos: primeiro, a Lei 7.347/85 no contemplou a tutela, pela ao
civil pblica do interesse mera declarao jurisdicional acerca de um dado interesse difuso, seno
uma tutela francamente condenatria ou ao menos cautelar; segundo, seria questionvel a utilidade
que um provimento s declaratrio teria na espcie. (...) No que concerne possibilidade de uma
sentena constitutiva, preciso distinguir: cremos dever ser descartada a sentena apenas
desconstitutiva (...); nada impede, porm, que o comando condenatrio, tpico na sentena de ao
civil pblica, surja como um posterius desconstituio de um ato ou fato, logicamente precedente
condenao.26
3.6. Coisa julgada e sua extenso:
No que se refere s consideraes iniciais feitas no tpico sobre a coisa julgada na ao
popular, estas so aplicveis tambm em sede de ao civil pblica, entretanto, para o trabalho no se
tornar repetitivo, no vamos discorrer novamente sobre elas. Assim, passaremos diretamente ao
regime da coisa julgada aplicado s aes civis pblicas.
luz das regras contidas na Lei de Ao Civil Pblica e no Cdigo de Defesa do Consumidor,
Lus Roberto Barroso explica o regime da coisa julgada na ao civil pblica: A lei da ao civil
pblica (Lei 7.347/85) contm regra materialmente idntica em seu art. 16 (idntica regra do art. 18
da lei de ao popular que preleciona que a sentena ter eficcia de coisa julgada erga omnes, exceto
no caso de improcedncia por deficincia de provas). Mas h aqui algumas sutilezas importantes. A
vista, inclusive, dos arts. 103 e 104 do Cdigo de Defesa do Consumidor, possvel sintetizar a
matria nas propores seguintes:
1. A ao civil pblica julgada improcedente, salvo por deficincia de prova, impede o ajuizamento de
outras demandas coletivas sob o mesmo fundamento;
2. A sentena proferida na ao civil pblica no obsta a propositura ou o prosseguimento de aes
individuais, desde que a parte no tenha atuado como litisconsorte na ao coletiva;

26

Ao civil pblica. 6 ed. So Paulo: RT, 2001, p. 137.

12

3. Todavia, pendente a ao individual, a deciso na ao civil pblica s aproveitar parte que haja
requerido a suspenso do seu processo individual para aguardar deciso na ao coletiva;
4. A liquidao e execuo poder ser coletiva por iniciativa dos legitimados para a ao ou
individual, por cada vtima ou seus sucessores.27
4) TIPICIDADE E DENOMINAO DAS AES
4.1. Tipicidade:
Tratar da tipicidade da ao , em outras palavras, projetar de que forma se especifica o
direito ou poder de ao, de que forma se regulamenta o controle jurisdicional e como ambos se
relacionam com situaes de direito material. Parece bvio, portanto, que no se trata de adjetivar a
ao ou dar nome a ela, mas sim, especificar e regulamentar o controle jurisdicional.
Com o suporte dos ensinamentos dos processualistas brasileiros, poder-se-ia dizer que
constitui atitude pouco tcnica adjetivar as aes, tendo em vista a desnecessidade da procura por
tipos de aes; em verdade, poderamos avanar e concluir que ao no tem nome. Alis,
conforme sustenta Cndido Rangel Dinamarco, numa classificao verdadeiramente cientfica, as
aes so de conhecimento ou executivas, subclassificando-se as primeiras em meramente
declaratrias, constitutivas e condenatrias; e h tambm as aes cautelares, que se opem s
principais, na mesma medida em que o provimento cautelar acessrio, ligado ao principal por um
nexo de instrumentalidade hipottica. Essa classificao apia-se exclusivamente na natureza do
provimento jurisdicional postulado (sentena meramente declaratria, constitutiva ou condenatria,
provimento satisfativo do direito, no processo de execuo; medidas cautelares).28
Ademais, afirma Flvio Luiz Yarshell, (...) dede logo nega-se que a ao entendida como
direito ou poder de invocar o provimento jurisdicional comporte tipicidade ou tipificao (...). Cada
vez que se exercita esse poder ou direito, ele essencialmente o mesmo, embora relacionado a
diferentes situaes jurdico-substanciais.29
Percebe-se, portanto, que a questo da tipicidade das aes no teria razo de ser, uma vez que
estamos tratando de natureza de provimento jurisdicional, e no de tipos de ao; na verdade,
estaramos diante de verdadeiro retrocesso, diante de uma preocupao muito mais louvvel, que a
necessidade de obteno de uma tutela justa e efetiva na proteo dos direitos transindividuais.
4.2. Denominao:
Com relao denominao, alm do j exposto acima, podemos acrescentar o fato de que as
denominaes dadas, sob o pretexto de traduzirem o direito material albergado ou os legitimados
propositura das aes coletivas, no mais das vezes, no refletem com propriedade esses fatores.

27

Op. cit. in p. 4, p. 240.

Fundamentos do processo civil moderno, 2. edio, RT, So Paulo, 1987, p. 117.
29
Tutela jurisdicional. So Paulo, Atlas, 1999, pp. 63/68.
28

13

O que se tem visto so denominaes imprprias, absolutamente desprovidas de identidade

com os interesses que tutelam e com os legitimados ativos, em outras palavras, denominaes que, por
si s, no revelam nada e no so teis a nenhum tipo de necessidade.
Como um primeiro exemplo, podemos citar a ao popular. Encontramos algumas explicaes
sobre a origem de sua denominao em texto de Jos Alfredo de Oliveira Baracho, ao mencionar que:
Aes populares era o nome dado para designar certas aes penais propostas pelos particulares,
podendo ser intentadas por todo cidado, mesmo que no tivesse interesse pessoal. Reportavam-se
principalmente s questes de interesse geral. A origem dessa instituio no bem precisa.
Relembram os tericos os interditos utilizados para assegurar aos cidados o uso das coisas pblicas
na Repblica. O particular no tinha o direito que a Repblica permitia a todos os membros da
comunidade. Por intermdio de interesse pessoal o cidado salvaguardava os interesses de todos, os
direitos da comunidade e do Estado. O Direito Constitucional j no Direito romano, mencionado
pelos autores de Direito romano, do assim essa primeira idia da importncia do instituto, e o
jurisconsulto Paulo j tambm no Digesto definia o que era Ao Popular.30
Neste exemplo, nada obstante a denominao no nos parecer to imprpria assim, o que se
pode ressaltar que, atualmente, a ao popular no tem mais aquele cunho de ao penal que tinha
nos primrdios.
Um outro exemplo que pode ser citado a ao civil pblica. Esta expresso civil pblica
que serve para adjetivar o instituto da ao, teve a influncia do processualista italiano Piero
Calamandrei, que foi quem primeiro a utilizou, e acabou por influenciar, igualmente, a derrogada Lei
Complementar 40/81 (que foi a primeira Lei Orgnica Nacional do Ministrio Pblico). Tal expresso
tinha o intuito de diferenciar a atuao do Ministrio Pblico em suas empreitadas no mbito penal
(ao penal pblica), das empreitadas no mbito civil (ao civil pblica); isso se justificava pelo fato
de, originalmente, o Ministrio Pblico ser o nico legitimado propositura da ao civil pblica
(lembrando sempre que o anteprojeto de lei do Ministrio Pblico que acabou por se tornar a Lei de
Ao Civil Pblica, fazia referncia Lei Complementar 40/81).
Ademais, tal qualificao pretendia revelar o direito material que seria tutelado atravs dessa
ao.
Entretanto, as intenes ficaram frustradas, uma vez que nenhum dos dois argumentos
justificadores de tal denominao vingou. Vejamos.
A adjetivao empregada no revelava o direito material que se pretendia tutelar, tendo em
vista que este era o meio ambiente, o consumidor, o patrimnio cultural e outros interesses
transindividuais, e a expresso ao civil pblica no indicava nenhum destes tipos de interesse; pelo
contrrio, para alcanar o pretendido pela adjetivao, teramos que empregar expresses como aes

30

Instrumentos de garantia dos direitos dos administrados: mandado de segurana, ao popular e ao civil
pblica. BDA - Boletim de direito administrativo. So Paulo, v. 13, n. 3, p. 151-155, mar, 1997, pp. 151/152.

14

ambientais, aes consumeristas etc, alis, como bem esposado por Jos Marcelo Menezes
Vigliar.31
De outro turno, a adjetivao tambm no serve mais de trao distintivo da atuao do
Ministrio Pblico no mbito penal ou civil, tendo em vista que, como cedio, hoje em dia ele no
o nico legitimado propositura da ao civil pblica, pois concorre, igualmente, com os entes
polticos, com as pessoas jurdicas de direito pblico e privado e com as associaes (cf. art. 5 da Lei
7.347/85).
Depreende-se, portanto, que uma constatao bvia se faz necessria: a adjetivao civil
pblica, hoje em dia, nada, absolutamente nada mais representa: no indica o direito material que se
tutela e tampouco indica quem ajuizou a demanda coletiva. Eis, ento, um testemunho da
impropriedade de se adjetivar o instituto da ao, como faziam os antigos processualistas, os
imanentistas (no caso especfico das demandas coletivas, portanto, alm de imprpria intil a
adjetivao).32
Apesar de ser pacfico que a terminologia ao civil pblica para nada mais serve e s se
justifica a partir das premissas histricas acima expostas, nada obstante, este foi o termo que a praxe
forense cristalizou, e o termo por todos utilizado.
Neste ponto surge uma dvida: j que se tem a necessidade prtica de se adjetivar os
institutos, no seria mais coerente utilizar-se um nome mais adequado?
A resposta sugerida pelos adeptos da no adjetivao das aes, que, dentre as
adjetivaes possveis, escolha-se a que parea mais adequada, ou menos inadequada, do que as
outras. Nesse aspecto, prope Jos Marcelo Menezes Vigliar, sem, no entanto, afirmar ser essa a
soluo mais correta, deixando apenas aberto o campo s discusses, que a expresso ao coletiva
(que surgiu com o Cdigo de Defesa do Consumidor) seja a utilizada, uma vez que tal expresso torna
cristalina a idia de que se trata de uma ao que tutela um interesse que coletivo, seja ele
acidentalmente ou essencialmente coletivo. Todavia, necessrio deixar bem claro que, apesar de
propor essa expresso como mais adequada do que a expresso ao civil pblica, defende ele que, em
verdade, inexiste necessidade na adjetivao das aes, j que, ao menos cientificamente, as aes no
deveriam ter nome. 33
Parece-nos que tal escolha filia-se tentativa de uma qualificao que seja mais prtica, mais
atrelada aos interesses tutelados pelas aes e mais prxima do que realmente importa, ou seja, que as
aes independentemente do nome que possuam devem procurar atender da melhor forma possvel
os anseios coletivos, e proporcionar uma maior efetividade das decises.
Vale ressaltar que um exemplo que traduz muito bem essa desnecessidade de tipificao e
denominao das aes objetos deste trabalho que deixa realmente no vazio essa discusso - a
31

Ao civil pblica ou ao coletiva? Ao civil pblica Lei 7.347/85 15 anos. So Paulo: Revista dos
Tribunais, Coord. Edis Milar, p.441/457, 2000, p.444.
32
VIGLIAR, Jos Marcelo Menezes. Op. cit. in p. 20, p. 447.
33
Op. cit. in p. 20, p.451.

15

ocorrncia de identidade entre uma ao popular e uma ao civil pblica, em outras palavras, com a
ocorrncia de uma ao popular e de uma ao civil pblica sob o mesmo fundamento ftico e jurdico
e deduzindo os mesmos pedidos, onde est a utilidade, a necessidade e o interesse, que seriam
supostamente gerados pela diferena de denominao? A resposta simples: no existe utilidade nessa
diferenciao, j que o que realmente se busca o resultado prtico e a efetividade da tutela, que,
definitivamente, no esto relacionados ou condicionados ao nome que se d ao.
Por exemplo, em caso de coexistncia de ao civil pblica proposta pelo Ministrio Pblico
para anulao de determinados atos lesivos ao patrimnio pblico, e ao popular destinada ao mesmo
fim, ambas com a mesma fundamentao quanto aos fatos e ao direito, colimando-se idntica
pretenso, qual seja a anulao do ato ou contrato lesivo ao patrimnio pblico, e o ressarcimento,
pelos responsveis, pelo dano causado ao errio, ter-se-ia a ocorrncia de identidade de demandas.
Nesse caso, teramos apenas vias formalmente distintas, mas no em essncia.
Dessa forma, processualmente falando, teramos identidade de demandas, nada obstante os
autores serem diferentes (Ministrio Pblico e cidado), j que se verifica a identidade da relao
jurdica substancial, posto que as partes ostentam a mesma condio jurdica. Por isso, correta a
afirmao no sentido de que sendo formuladas demandas idnticas, mesmo com a diferena quanto aos
autores, havendo a mera repetio de aes, aquela que foi ajuizada posteriormente deve
necessariamente ser extinta sem julgamento do mrito, em virtude da litispendncia.
nesse sentido, alis, a abalizada manifestao de Ada Pellegrini Grinover, mencionando que
evidente que, se forem exercidas aes distintas desde que iguais o objeto e a causa de pedir -,
levaro ocorrncia de litispendncia. (...) A diferena entre os legitimados no exclui a identidade
de partes ativas, por serem todos substitutos processuais da coletividade.34
Convm mencionar que, se se entender que o fato das aes terem autores diferentes significa
que elas no tero identidade integral, mas somente identidade com relao causa de pedir e ao
pedido, podero ocorrer outros dois fenmenos processuais, quais sejam, a conexo e a continncia.
5) AO POPULAR E AO CIVIL PBLICA: ESPCIES DO MESMO GNERO?
Dessa forma, trataremos agora da verdadeira indagao deste trabalho: ao popular e ao
civil pblica so espcies do mesmo gnero? Se a resposta for positiva, a que gnero pertencem?
Primeiramente, importante esclarecer que, por toda a pesquisa realizada, parece-nos que no
existe uma resposta absoluta, uma posio predominante e pacfica entre os doutrinadores analisados;
algumas das posies so coincidentes, e outras so absolutamente diferentes uma das outras. Alm
disso, no seria incorreto dizer que muitas das posies no so explcitas, no vm expressas nos
textos analisados, mas sim, so encontradas nas entrelinhas, de forma implcita ou subentendida.
Em decorrncia disso, para facilitar o entendimento, vamos pontuar algumas das posies
descobertas explicitamente ou implicitamente -, e, ao final, justificar a nossa posio pessoal.

34

Op. cit. in. p. 7, pp. 24/25.

16

Encontramos alguns autores que deixam entrever o posicionamento no sentido de que a ao

popular e a ao civil pblica so espcies do mesmo gnero, ou seja, do gnero ao coletiva lato
sensu, quais sejam:
1) Jos Carlos Barbosa Moreira, que afirma que: (...) Deixando agora de lado os prolegmenos e
procurando entrar no assunto propriamente dito, pediria a ateno dos senhores para o fato de que o
fenmeno das Aes Coletivas, que nesta Constituio assume dimenses at ento desconhecidas do
Direito Constitucional brasileiro, se manifesta, na verdade, sob duas formas. De um lado, temos
figuras processuais especficas de aes coletivas: o mandado de segurana coletivo, previsto no art.
5, LXIX; a ao popular, prevista no mesmo art. 5, LXXIII; e a ao civil pblica, objeto da
disposio do art. 129, III, e de seu 1. 35
2) Antonio Gidi, que afirma que: preciso ressaltar que, se entre uma ao coletiva do CDC e uma
ao civil pblica, uma ao popular, um mandado de segurana coletivo ou qualquer outra ao
coletiva ocorrer identidade de causa de pedir e de pedido, haver litispendncia entre essas duas
aes. Sero a mesma e nica ao coletiva, apenas propostas com base em leis processuais
diferentes.36
3) Rodolfo de Camargo Mancuso, que afirma que: sempre importante registrar que esses conceitos
se encontram na parte processual do CDC, parte essa que se traslada para o mbito da ao civil
pblica (cf. art. 21 da Lei 7.347/85, acrescentado pelo art. 117 do CDC), sendo verdadeira a
recproca (art. 90 do CDC); por fim, o art. 1 da Lei 7.347/85 invoca, expressamente, a ao popular,
assim completando esse circuito de interao e complementaridade na normao que rege o vasto
campo dessas aes coletivas, em sentido largo.
Entretanto, indispensvel ressaltar que, em outra meno feita na mesma obra, o autor expressa
posicionamento diferente no sentido de que: Ao fim e ao cabo, numa certa reduo de complexidade,
talvez se possa dizer que, presente o critrio teleolgico, a ao popular filia-se ao gnero ao civil
pblica, embora o contrrio no seja necessariamente verdadeiro. 37
4) Jos Marcelo Menezes Vigliar que afirma que, Demais, a ao popular e o mandado de
segurana coletivo so espcies de ao coletiva. Essa afirmativa somente se sustenta se dissermos (o
que ser correto) que a ao popular, por exemplo, seria uma ao coletiva porque veicula interesse
coletivo. Do cotejo desta assertiva com o contedo integral do texto, depreende-se que o autor
entende que a ao popular e a ao civil pblica so espcies do gnero ao coletiva lato sensu.38
De outro turno, encontramos o posicionamento de Ada Pellegrini Grinover que afirma que, no
que concerne inovao trazida pelo art. 25, IV, b da Lei 8.625/93 (Lei Orgnica Nacional do
Ministrio Pblico), na verdade, esta ao civil pblica, criada pela LNMP, nada mais do que uma
35

Aes coletivas na constituio federal de 1988, Revista de processo 61, So Paulo, RT, p. 187/200, pp.
189/190.
36
Coisa julgada e litispendncia em aes coletivas. So Paulo, Saraiva, 1995, p. 219.
37
Op. cit.in p. 5, pp. 35 e 37.
38
Op .cit.in p. 20, pp.453 e 455.

17

espcie que pertence ao gnero ao popular.39 Contudo, aqui vai uma ressalva muito importante,
qual seja, a de que a professora prope essa soluo apenas com relao ao caso especfico criado pela
LNMP.
Trazendo posicionamento voltado a outro aspecto, temos Ernane Fidlis dos Santos,
afirmando que: Como tcnica, todavia, em razo da afinidade, mormente no que diz respeito
eficcia da sentena de uma ou outra e da coisa julgada que sobre elas incide, possvel classificar a
ao popular propriamente dita e a ao civil pblica como espcies do gnero ao popular.40
Para concluir a resoluo do presente trabalho, acrescentamos a nossa posio pessoal no
sentido de que ao popular e ao civil pblica seriam espcies do mesmo gnero, qual seja, o gnero
das aes coletivas lato sensu.
A justificativa para essa posio encontra-se no fato de que uma demanda ser ou no coletiva
em funo da modalidade de interesses que ela difunde; em outras palavras, o tipo de direito que ela
protege. Assim, tendo em vista que tanto a ao popular como a ao civil pblica sem mencionar a
ao civil coletiva do CDC e o mandado de segurana coletivo, j que no so objetos deste trabalho
tutelam interesses coletivos, entendendo-se aqui aqueles em contraposio aos individuais, e, em
alguns casos, coletivizveis, parece-nos correto afirmar que ambas as aes objeto deste trabalho
podem ser classificadas como espcies do gnero ao coletiva lato sensu, ou em sentido largo.
Ademais, acreditamos ser essa uma viso mais prtica das aes que tutelam os direitos
transindividuais, uma viso mais relacionada com o tipo de interesse tutelado e que, em conseqncia,
deixa o terreno livre para digresses muito mais importantes sobre esses direitos, como, por exemplo,
a efetividade das decises nestes tipos de conflitos de massa.
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39

Op. cit. in p.7, p. 23.

Apud THEODORO JNIOR, Humberto. Relatrio geral luso-americano para o tema Azioni popolari e
azioni per la tutela de interessi collettivi, VII Seminrio internazionale Formazione a caratteri del sistema
giuridico latinoamericano, Roma, p. 1/54, maio/2002, pp. 17/18.

40

18

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