Desigualdades raciais e de gnero

no servio pblico civil

Rafael Guerreiro Osrio

Secretaria Internacional do Trabalho

Brasil

GRPE OIT
Copyright Organizao Internacional do Trabalho 2006
1 edio 2006
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e Licenas), International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Sua, ou por e-mail:
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Osrio, Rafael Guerreiro.

Desigualdades raciais e de gnero no servio pblico civil / Rafael
Guerreiro Osrio; Programa de Fortalecimento Institucional para a
Igualdade de Gnero e Raa, Erradicao da Pobreza e Gerao de Emprego
(GRPE). [Braslia] : OIT - Secretaria Internacional do Trabalho, 2006.
116 p. : il. (Cadernos GRPE; n.2).
ISBN 92-2- 818980-0 & 978-92-2-818980-3 (print).
ISBN 92-2- 818981-9 & 978-92-2-818981-0 (web pdf)
1.Discriminao Racial. 2. Discriminao Sexual. 3. Servios Pblicos.
I. Programa de Fortalecimento Institucional para a Igualdade de Gnero
e raa, Erradicao da Pobreza e Gerao de Emprego (GRPE). II. Ttulo.
04.02.7

As designaes empregadas nas publicaes da OIT, segundo a praxe adotada pelas

Naes Unidas, e a apresentao de material nelas includas no significam, da parte
da Secretaria Internacional do Trabalho, qualquer juzo com referncia situao
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tel.: (61) 2106-4600, ou no International Labour Office, CH-1211. Geneva 22, Sua.
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Impresso no Brasil
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CADERNO GRPE [2]

Esta publicao foi produzida no mbito do Projeto RLA/03/M52/

UKM Polticas de erradicacin de la pobreza, generacin de empleos y
promocin de la igualdad de gnero dirigidas al sector informal en Amrica
Latina, financiado pelo Department for International Development
(DFID), do Governo Britnico.

Organizao Internacional do Trabalho (OIT)

Diretora do Escritrio da OIT no Brasil
Las Abramo
Programa de Fortalecimento Institucional para a Igualdade de
Gnero e Raa, Erradicao da Pobreza e Gerao de Emprego (GRPE)
Coordenadora Nacional do GRPE
Solange Sanches
Oficial de Projeto
Marcia Vasconcelos
Assistente de Projeto
Andra Snchez
Projeto de Desenvolvimento de uma Poltica Nacional
para Eliminar a Discriminao no Emprego e na Ocupao e
Promover a Igualdade Racial no Brasil
Coordenadora Nacional
Ana Cludia Farranha
Oficial de Projeto
Quenes Gonzaga
Assistente de Projeto
Rafaela Egg
Coordenao Executiva do GRPE
Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial
Ministra Matilde Ribeiro
Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres
Ministra Nilca Freire
Ministrio do Trabalho e Emprego
Ministro Luiz Marinho
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
Ministro Patrus Ananias
Edio
Marcia Vasconcelos e Rafaela Egg
Reviso
Polyana Resende
Projeto Grfico
PQAS Comunicao
Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

GRPE OIT

A Organizao Internacional do Trabalho (OIT)

A Organizao Internacional do Trabalho foi fundada em 1919, com o objetivo
de promover a justia social e, assim, contribuir para a paz universal e permanente.
A OIT tem uma estrutura tripartite nica entre as Agncias do Sistema das Naes
Unidas, na qual os representantes de empregadores e de trabalhadores tm a mesma
voz que os representantes de governos.
Ao longo dos anos, a OIT tem lanado, para adoo de seus Estados-membros,
convenes e recomendaes internacionais do trabalho. Essas normas versam
sobre liberdade de associao, emprego, poltica social, condies de trabalho,
previdncia social, relaes industriais e administrao do trabalho, entre outras.
A OIT desenvolve projetos de cooperao tcnica e presta servios de assessoria,
capacitao e assistncia tcnica aos seus Estados-membros.
A estrutura da OIT compreende: Conferncia Internacional do Trabalho,
Conselho de Administrao e Secretaria Internacional do Trabalho. A Conferncia
um frum mundial que se rene anualmente para discutir questes sociais e
trabalhistas, adotar e rever normas internacionais do trabalho e estabelecer as
polticas gerais da Organizao. composta por representantes de governos e de
organizaes de empregadores e de trabalhadores dos 178(*) Estados-membros da
OIT. Esses trs constituintes esto tambm representados no Conselho de
Administrao, rgo executivo da OIT, que decide sobre as polticas da OIT. A
Secretaria Internacional do Trabalho o rgo permanente que, sob o comando
do Diretor-Geral, constituda por diversos departamentos, setores e por extensa
rede de escritrios instalados em mais de 40 pases, mantm contato com governos
e representaes de empregadores e de trabalhadores e marca a presena da OIT
em todo o mundo do trabalho.

Publicaes da OIT
A Secretaria Internacional do Trabalho tambm instncia de pesquisa e editora
da OIT. Seu Departamento de Publicaes produz e distribui material sobre as
principais tendncias sociais e econmicas. Publica estudos sobre polticas e
questes que afetam o trabalho no mundo, obras de referncia, guias tcnicos,
livros de pesquisa e monografias, repertrios de recomendaes prticas sobre
diversos temas (por exemplo, segurana e sade no trabalho), e manuais de
treinamento para trabalhadores. tambm editora da Revista Internacional do
Trabalho em ingls, francs e espanhol, que publica resultados de pesquisas
originais, perspectivas sobre novos temas e resenhas de livros.
O Escritrio da OIT no Brasil edita seus prprios livros e outras publicaes, bem
como traduz para o portugus algumas publicaes da Secretaria Internacional
do Trabalho.
As publicaes da OIT podem ser obtidas no Escritrio da OIT no Brasil: Setor
de Embaixadas Norte, lote 35, Braslia - DF, 70800-400, tel (61) 2106-4600, ou na
sede da Secretaria Internacional do Trabalho: CH-1211, Genebra 22, Sua.
Catlogos e listas de novas publicaes esto disponveis nos endereos acima ou
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(*) Atualizado em maro de 2006.

CADERNO GRPE [2]

ndice

Prlogo
Apresentao

11

Agradecimentos

13

I.

Introduo

15

II.

Aes Afirmativas e Discriminao

19

III.

Aes Afirmativa no Servio Pblico Civil Brasileiro

3.1 O Programa Nacional de Aes Afirmativas- PNAA
3.2 O estado atual das aes afirmativas no servio
pblico civil
3.3 Condies para o estabelecimento de aes
afirmativas para os servidores

31
38

IV.

Desigualdades Raciais e de Gnero no Servio Pblico

Civil Brasileiro
4.1 A representao da diversidade no servio pblico
civil
4.2 As oportunidades de progredir na carreira

V.

Concluses

VI.

Referncias Bibliogrficas

VII. Apndice
Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

40
44
49
50
71
95
101
105

GRPE OIT

CADERNO GRPE [2]

Prlogo

Ao longo da ltima dcada, o debate sobre os temas da igualdade de

gnero e raa, da superao da pobreza e da gerao de emprego e trabalho
decente tm adquirido grande destaque nas agendas de organizaes
governamentais, de trabalhadores, de empregadores, organizaes nogovernamentais e de organismos internacionais, evidenciando em diversos
mbitos a necessidade e o desafio de estabelecer um novo acordo entre
prioridades econmicas e sociais.
Para a Organizao Internacional do Trabalho (OIT), o trabalho a
via fundamental para a superao da pobreza e da excluso social. E no
qualquer trabalho, mas sim um Trabalho Decente, entendido como uma
ocupao produtiva adequadamente remunerada, exercida em condies
de liberdade, eqidade, segurana e que seja capaz de garantir uma vida digna.
Nos ltimos anos, tem se fortalecido a compreenso de que a pobreza
e a excluso social possuem diferentes dimenses e que se tornam mais
dramticas quando considerados os padres de desigualdade presentes em
cada sociedade. Ao mesmo tempo, aumenta o reconhecimento de que as
condies e causas da pobreza so diferentes para mulheres e homens, negros
e brancos e que as dimenses de gnero e raa so fatores que determinam,
em grande parte, as possibilidades de acesso ao emprego, assim como as
condies em que ele exercido.
A Declarao dos Direitos e Princpios Fundamentais no Trabalho
e a Agenda do Trabalho Decente da OIT tm, na promoo da igualdade
Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

GRPE OIT
de oportunidades e na eliminao de todas as formas de discriminao,
alguns de seus elementos centrais. Visando contribuir para a consolidao
desses princpios, a OIT desenvolve mundialmente o Programa de
Fortalecimento Institucional para a Igualdade de Gnero, Erradicao da
Pobreza e Gerao de Emprego GPE. Na Amrica Latina, o Programa
GPE implementado em nove pases: Argentina, Bolvia, Equador, Chile,
Honduras, Nicargua, Paraguai, Peru e Uruguai.
No Brasil, o Programa foi ampliado para incorporar tambm a
dimenso racial, devido importncia desse fator na determinao da
situao de pobreza e na definio dos padres de emprego e desigualdade
social no pas, passando a denominar-se Programa de Fortalecimento Institucional
para a Igualdade de Gnero e Raa, Erradicao da Pobreza e Gerao de Emprego
(GRPE). O Programa GRPE desenvolvido em estreita colaborao com o
Projeto Desenvolvimento de uma poltica nacional para a eliminao da discriminao
no emprego e na ocupao e promoo da igualdade racial no Brasil (Projeto
Igualdade Racial).
As atividades do Programa GRPE e do Projeto Igualdade Racial so
desenvolvidas a partir da concepo de que as desigualdades de gnero e
raa so eixos estruturantes das desigualdades e dos padres de excluso
social no Brasil. Levam em conta, ainda, que a desigualdade e a discriminao
de gnero e raa no so fenmenos que esto relacionados a grupos
especficos da sociedade, mas maioria da populao. Segundo dados de
2003, as mulheres e os/as negros/as representam respectivamente 42% e
44,5%, ou seja, quase a metade da Populao Economicamente Ativa (PEA)
brasileira. Somados, correspondem a 55 milhes de pessoas, que representam
68% da PEA no Brasil: so 36 milhes de negros de ambos os sexos e quase
19 milhes de mulheres brancas. Especial ateno deve ser dada
situao das mulheres negras (mais de 14 milhes de pessoas que
representam 18% da PEA brasileira), j que elas esto submetidas a
uma dupla ou, freqentemente, tripla discriminao (de gnero e raa,
em grande medida vinculada tambm discriminao por origem
social). Dessa forma, o esforo pela eliminao das desigualdades
sociais no Brasil passa necessariamente pelo enfrentamento das
desigualdades e discriminaes de gnero e raa.
A Srie Cadernos GRPE se insere no conjunto de atividades e aes
desenvolvidas no mbito do Programa GRPE e do Projeto Igualdade Racial
e tem como principal objetivo contribuir para a ampliao da base de
conhecimento sobre a articulao entre gnero, raa, pobreza e emprego.
Busca estimular o debate sobre temas fundamentais na abordagem das
questes referentes ao emprego e pobreza como a negociao coletiva, a
informalidade, o trabalho domstico, o trabalho a domiclio, as dimenses
e caractersticas da pobreza no pas sempre articulados com as dimenses
de gnero e raa. Dessa forma, esta Srie pretende contribuir para fomentar
iniciativas criativas e inovadoras e, principalmente, para consolidar e
fortalecer tanto as estratgias sindicais e empresariais como as polticas

CADERNO GRPE [2]

pblicas capazes de promover, a um s tempo, a erradicao da pobreza, a
gerao de emprego e trabalho decente e a igualdade de gnero e raa no
Brasil.
Las Abramo
Diretora do Escritrio da OIT no Brasil

Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

GRPE OIT

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CADERNO GRPE [2]

Apresentao

A promoo da igualdade de oportunidades e a eliminao de todas

as formas de discriminao so alguns dos elementos fundamentais da
Declarao dos Direitos e Princpios Fundamentais no Trabalho e da Agenda
de Trabalho Decente da OIT. Uma condio para que o crescimento
econmico se traduza em menos pobreza e maior bem-estar e justia social
melhorar a situao relativa de mulheres, negros e outros grupos
discriminados da sociedade e aumentar a sua possibilidade de acesso a
empregos capazes de garantir uma vida digna.
Considerando esta realidade, em 2003 a OIT passou a desenvolver
no Brasil o Programa de Fortalecimento Institucional para a Igualdade de
Gnero e Raa, Erradicao da Pobreza e Gerao de Emprego (GRPE),
que tem como principal objetivo apoiar a incorporao das dimenses de
gnero e raa nas polticas e programas de combate pobreza e excluso
social e de gerao de emprego e renda. Com isso, pretende contribuir para
aumentar as oportunidades de mulheres e negros de se inserirem no mercado
de trabalho e melhorar a qualidade de seus empregos e atividades produtivas,
com o objetivo de reduzir a incidncia da pobreza, diminuir as desigualdades
sociais, de gnero e raa, assim como os deficits de trabalho decente
atualmente existentes no pas.
A Srie Cadernos GRPE faz parte do conjunto de aes do Programa
GRPE no Brasil, e se insere em sua estratgia de apoiar o desenvolvimento
da base de conhecimento sobre as relaes existentes entre a pobreza, o
Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

11

GRPE OIT
acesso ao emprego e as condies em que este se exerce e as dimenses de
gnero e raa.
Neste segundo nmero o tema abordado so as desigualdades raciais
e de gnero no servio pblico civil. Este estudo prope-se a realizar um
diagnstico destas desigualdades a partir de uma anlise exploratria dos
dados do Sistema Integrado de Administrao de Pessoal (SIAPE). O autor
realiza uma primeira abordagem deste universo, visando apresentar um
retrato que sirva de ponto de partida para investigaes futuras, mais
detalhadas e aprofundadas. Uma breve conceituao das noes de aes
afirmativas e discriminao tambm so apresentadas, bem como um rpido
balano crtico das aes afirmativas desenvolvidas no mbito do governo
federal, voltadas para o servio pblico civil no perodo considerado.
Agradecemos a toda equipe do Escritrio da OIT no Brasil que
colaborou para tornar possvel a concretizao desse trabalho Ana Cludia
Farranha, Marcia Vasconcelos, Quenes Gonzaga, Andra Sanchez, Rafaela
Egg e Joslia Oliveira e a todos os parceiros governamentais, das
organizaes sindicais e empresariais que vm apoiando as iniciativas do
Programa GRPE no Brasil.
Solange Sanches
Coordenadora Nacional
Programa de Fortalecimento Institucional para a Igualdade de Gnero e
Raa, Erradicao da Pobreza e Gerao de Emprego

12

CADERNO GRPE [2]

Agradecimentos

Este estudo resultado dos esforos conjuntos de trs instituies

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG); Organizao Internacional
do Trabalho (OIT); Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD) e de uma equipe de pesquisa composta por servidores e consultores
das trs.
Gostaria de agradecer, particularmente, a todos que fizeram parte
da equipe de pesquisa, salientando que a despeito de suas importantes
contribuies no podem ser responsabilizados pelos eventuais erros ou
imperfeies contidas no estudo. Agradeo a Sergei Soares, do IPEA, quem
coordenou a montagem da base de dados que serve de fonte ao estudo e o
beneficiou com uma leitura atenta; a Marcelo Pessoa, consultor do PNUD
junto ao IPEA pelo projeto BRA/01/013, que, literalmente, extraiu os dados
do Sistema Integrado de Administrao de Pessoal (SIAPE) e preparou a
base de dados; a Nara Kohlsdorf, consultora da OIT junto ao IPEA, que fez
a pesquisa bibliogrfica e conduziu as entrevistas com os responsveis pelos
departamentos de recursos humanos dos Ministrios; a Ana Luiza Moraes
Patro, consultora da OIT junto ao IPEA, quem produziu praticamente
todas as tabulaes que geraram as estatsticas apresentadas ao longo do estudo.
fundamental, tambm, reconhecer a contribuio de outras pessoas
que no participaram diretamente da elaborao do estudo. Nathalie Beghin
e Luis Fernando de Lara Resende, ambos do IPEA; Roberto Martins, exDesigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

13

GRPE OIT
presidente do IPEA; Ivair Augusto dos Santos, do Conselho Nacional de
Combate Discriminao, da Secretaria Especial dos Direitos Humanos;
participaram decisivamente das negociaes junto ao Ministrio do
Planejamento para a realizao do cadastramento racial dos servidores e
posteriormente deram apoio equipe de pesquisa. Ivair fez, ainda, crticas
pertinentes, as quais contriburam para aprimorar a discusso sobre as
iniciativas de aes afirmativas no mbito do servio pblico civil, apresentada
na terceira parte do estudo.
Agradeo, tambm, atual administrao do IPEA, que deu
continuidade ao projeto, em especial diretora de Estudos Sociais, Anna
Peliano; Diva Moreira e a Jos Carlos Libnio, do PNUD; a Las Abramo
e Jos Carlos Ferreira, da OIT. A todos os servidores do Ministrio do
Planejamento que participaram e realizaram a campanha do cadastramento
racial, em especial Snia Wolf. Agradeo ainda a Murilo Maciel da Silva e
aos demais tcnicos do Ministrio do Planejamento e do Servio Federal de
Processamento de Dados (SERPRO) que propiciaram o treinamento equipe
do IPEA e solucionaram problemas relativos aos dados. Finalmente, um
agradecimento especial a todos os servidores pblicos da administrao
federal que atenderam ao apelo da campanha e atualizaram o cadastro
informando sua cor.

14

CADERNO GRPE [2]

I. Introduo

Em 13 de maio de 2002, o Presidente da Repblica promulgou um

Decreto estabelecendo o Programa Nacional de Aes Afirmativas (PNAA)
no mbito da Administrao Pblica Federal. O Programa, essencialmente,
visava reduo das desigualdades raciais e de gnero entre os servidores e
incluso das pessoas com deficincia fsica. Para garantir a implementao
e a execuo do programa, foi institudo um Comit de Acompanhamento
e Avaliao, originalmente presidido pelo titular da Secretaria de Direitos
Humanos (SDH), poca subordinada ao Ministrio da Justia. Os trabalhos
de secretaria executiva deveriam ser prestados pelo Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (IPEA), vinculado ao Ministrio do Planejamento.
Ao se reunir pela primeira vez, o Comit detectou dois grandes
obstculos para a implementao do PNAA. O primeiro era a inexistncia
de diagnsticos do grau e do carter das desigualdades raciais e de gnero
entre os servidores e do grau de excluso das pessoas com deficincia fsica.
O segundo era a inexistncia do registro da cor dos servidores no cadastro
funcional.
O primeiro problema poderia ser resolvido com a realizao de um
estudo pela equipe de tcnicos e colaboradores do IPEA envolvidos no projeto
de pesquisa Combate ao Racismo e Superao das Desigualdades Raciais
(BRA/01/013), financiado pelo Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD). Entretanto, para a realizao de tal estudo, era
imprescindvel que se solucionasse antes o segundo problema.
Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

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GRPE OIT
A SDH e o IPEA iniciaram, ento, uma discusso com o Ministrio
do Planejamento para decidir a melhor forma de fazer o cadastramento
racial dos servidores. A deciso foi elaborar uma grande campanha interna
em prol do cadastramento racial dos servidores. O pice dessa campanha
foi uma teleconferncia nacional com os responsveis pelos departamentos
de recursos humanos de vrios rgos, a qual contou com uma abertura
gravada pelo Presidente da Repblica, enfatizando a importncia do registro da cor.
Em dezembro de 2002, a campanha pelo cadastramento racial fora
concluda, e restava ao IPEA a tarefa de realizar o estudo supramencionado,
com base nos registros administrativos do Ministrio do Planejamento.
No ano seguinte, j em um novo Governo, o IPEA e o Ministrio do
Planejamento deram continuidade ao estudo.
Em fevereiro de 2003, uma equipe do IPEA foi treinada para utilizar
o software empregado no acesso aos registros do Sistema Integrado de
Administrao de Pessoal (SIAPE). Esse sistema a base de dados sob a
responsabilidade do Servio Federal de Processamento de Dados (SERPRO),
que guarda todas as informaes relativas trajetria funcional dos servidores,
do ingresso no servio pblico aposentadoria. Aps o treinamento, foram
feitas ingerncias para a obteno de senhas de acesso ao SIAPE e para a
instalao do software em computadores do IPEA.O objetivo era montar
uma base de microdados para a realizao do estudo. Devido a questes de
ordem tcnica, relacionadas recuperao e ao tratamento dos dados, e de
ordem legal, pois os dados do SIAPE so sigilosos, somente em julho de
2003 foi possvel elaborar a base de microdados.
Neste momento, o IPEA pde contar com a parceria da Organizao
Internacional do Trabalho (OIT), que possibilitou a contratao de
consultoras para a realizao da etapa final da pesquisa. Com esse reforo,
foi possvel expandir as frentes de explorao da pesquisa visando a verificar
se o Plano Nacional de Aes Afirmativas estava sendo implementado, a
despeito da ausncia de regulamentao, e se era conhecido pelos rgos
governamentais.
Em meados de 2004, ficou pronta a primeira verso do relatrio de
pesquisa. Desde ento, o documento foi apresentado em vrias reunies e
foi sendo aperfeioado em funo das crticas e sugestes recebidas. A verso
apresentada aqui a definitiva.
Os resultados da pesquisa so apresentados em cinco partes,
incluindo esta apresentao. Na segunda parte, so discutidos brevemente
o conceito de aes afirmativas e o de discriminao, com nfase na
discriminao que ocorre no mundo do trabalho. Como j existem na praa
vrias revises exaustivas de ambos os temas, a discusso apenas
instrumental e serve para dar um pano de fundo aos resultados a serem apresentados,
tendo em mente um pblico no especialista no assunto. O leitor familiarizado com
esses temas pode perfeitamente pular ao terceiro captulo.
Na terceira parte, apresentado um balano crtico das iniciativas
de aes afirmativas adotadas pelo Governo Federal que poderiam atingir o

16

CADERNO GRPE [2]

servio pblico civil. As disposies estabelecidas pelo Plano Nacional de
Aes Afirmativas so analisadas detalhadamente. Tambm na terceira parte,
apresentamos o resultado de um levantamento conduzido junto aos
responsveis pelos Departamentos de Recursos Humanos da maior parte
dos rgos da administrao direta. A finalidade era averiguar a existncia
de conhecimento do Plano Nacional de Aes Afirmativas e se os rgos
estariam, por iniciativa prpria, promovendo algum tipo de ao afirmativa
voltada aos servidores. No caso dos Ministrios, que antes mesmo da
promulgao do PNAA adotaram aes afirmativas, o objetivo era verificar
se as portarias que as estabeleceram estavam sendo observadas, ou seja, se
no haviam se tornado letra morta devido mudana de governo. Essa
parte termina com uma anlise dos dois principais projetos de lei existentes
no Congresso, que prevem aes afirmativas no mbito do servio pblico.
Na quarta seo da pesquisa, apresentado o estudo exploratrio
baseado nos dados do SIAPE, contemplando recortes raciais e de gnero.
importante ressaltar o carter exploratrio desse estudo. No se pretende,
com ele, dar a palavra final sobre desigualdades raciais e de gnero no servio
pblico civil, um tema complexo. Tenciona-se apenas revelar alguns padres
genricos de diferenas entre os grupos envolvidos, que merecem a
considerao dos gestores e investigaes mais aprofundadas do que as que
aqui foram apresentadas. Somente investigaes detalhadas podero ser
efetivamente empregadas como base para a elaborao de boas polticas
afirmativas para o servio pblico civil. O estudo apresentado no captulo 4
deve, portanto, ser visto como um ponto de partida para a realizao destas
investigaes mais detalhadas, embora possa tambm ser usado como
instrumento para reivindic-las.
A quinta seo uma concluso que sintetiza os principais achados
e aponta as lacunas a serem preenchidas por futuras investigaes.

Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

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GRPE OIT

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CADERNO GRPE [2]

II. Aes Afirmativas e Discriminao

As Aes Afirmativas esto na ordem do dia do debate sobre polticas

pblicas no Brasil. A partir de 1995, quando o Governo Federal reconheceu 1,
pela primeira vez a existncia do racismo, da discriminao e de suas
conseqncias sobre a situao socioeconmica dos grupos vitimados, o
tema da interveno estatal para a promoo da igualdade racial ganhou
muita importncia. Editoriais de jornais, manifestos de movimentos sociais,
artigos de intelectuais, pesquisas, relatrios e colees de indicadores sobre
a extenso das desigualdades entre os grupos raciais proliferaram
rapidamente, trazendo o problema ao escrutnio da opinio pblica; que
tem demonstrado bastante interesse sobre o assunto, a julgar pelo calor dos
debates e pela paixo com que as diferentes posies so defendidas.

Em 1995, as vrias organizaes da sociedade civil que compem o movimento social negro brasileiro mobilizaram milhares de pessoas
para marchar em Braslia em protesto contra o racismo e a discriminao racial, que ainda grassam no pas. Realizada na data simblica de
20 de novembro, dia consagrado memria do heri Zumbi dos Palmares, esse protesto ficou conhecido como Marcha Zumbi. Nesse dia,
as mais proeminentes lideranas negras brasileiras foram recebidas pelo ento Presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso, que
recebeu delas um documento reivindicando uma postura mais ativa do Estado em relao ao combate ao racismo, discriminao e s
desigualdades socioeconmicas entre negros e brancos. Fernando Henrique Cardoso, sensvel ao tema, objeto de sua estria profissional
como socilogo (o estudo Cor e Mobilidade Social em Florianpolis, de 1960, realizado em conjunto com seu colega Otvio Ianni) e tema
caro ao seu mestre, Florestan Fernandes, reconheceu a pertinncia das demandas longamente reprimidas. Isso deu incio a uma srie de
aes governamentais que foram mais simblicas do que efetivas, mas que constituram um ponto de partida para as polticas hoje existentes
que visam igualdade racial. O relato de todas essas aes, como o I Plano Nacional de Direitos Humanos, o Grupo de Trabalho
Interministerial para a Valorizao da Populao Negra e a preparao da presena brasileira na Conferncia de Durban, pode ser encontrado
em Jaccoud & Beghin (2002).
Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

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GRPE OIT
Tal efervescncia marca o comeo de uma nova postura em relao
ao assunto. Durante quase todo o sculo XX, a maior parte dos brasileiros
no admitia a existncia de racismo e discriminao como fatores estruturais
das relaes sociais. Admitia-se a existncia do preconceito de cor, mas era
considerado brando, isolado e tpico de pessoas ignorantes; portanto, incapaz
de produzir diferenas socioeconmicas agudas. A situao de inferioridade
socioeconmica dos negros em relao aos brancos era atribuda aps a
superao das idias de hierarquia evolutiva entre as raas e as culturas, nas
dcadas de 1930 e 1940 ao fato de os negros terem sido introduzidos na
sociedade brasileira na condio dos escravos. Assim, o progresso do pas e
o desenvolvimento econmico paulatinamente contribuiriam para a reverso
do quadro das desigualdades sociais sem que qualquer interveno especfica
sobre o problema se fizesse necessria2 .
Ao longo da dcada de 1990 tais argumentos, j sob ataques desde
as dcadas de 1940 e 1950, se tornaram insustentveis. Atualmente no h
intelectuais de peso que defendam publicamente a idia de que as relaes
raciais no Brasil so harmoniosas, sem racismo, sem discriminao e sem
conseqncias para a populao diretamente atingida e para a nao como
um todo. Embora haja muita divergncia sobre o que fazer com o racismo e
como intervir para super-lo, h um consenso de que o problema real e
intenso algo demonstrado facilmente por meio de estatsticas sociais e
que merece algum tipo de interveno.
Uma parcela expressiva dos defensores de intervenes estatais para
a promoo da igualdade social considera que estas devem se constituir
como polticas especiais normalmente reunidas sob a chancela de aes
afirmativas. Como em todos os outros campos da atividade humana que
so objetos de taxonomias, h os que no gostam da expresso ao afirmativa
e adotam outras, como discriminao positiva, polticas compensatrias
ou polticas de incluso. Entretanto, quando esses termos aparecem
associados s noes de compensao ou de promoo de um grupo social
especfico que e/ou foi objeto de discriminao, geralmente, esto definindo
algum tipo de poltica que pode ser considerada ao afirmativa.
Muito tem se produzido sobre a histria das aes afirmativas, e
vrias taxonomias tm sido aventadas. No se pretende aqui fazer uma reviso
da crescente literatura sobre o assunto, mas considera-se importante, antes
de prosseguir, delinear a configurao sociohistrica, na qual emergem as
justificativas mais comuns defendidas para as aes afirmativas e os principais
eixos comuns nas suas proposies e implementaes.
As primeiras aes afirmativas foram levadas a cabo nos Estados
Unidos, aps a Segunda Guerra Mundial, quando surgiu tambm a expresso
que as designa. importante ressalvar que se est falando de aes afirmativas
como uma poltica integrada que afeta vrias reas da interveno estatal.

20

Para uma reviso da literatura sobre raa, mobilidade e estratificao social ver Osrio (2004).

CADERNO GRPE [2]

Iniciativas isoladas que podem ser consideradas aes afirmativas so
encontradas na experincia de outros pases mesmo antes do ps-guerra,
como por exemplo, na histria brasileira, durante o primeiro governo de
Getlio Vargas, em que foi promulgada, em 1943, a Consolidao das Leis
do Trabalho, que, para garantir o acesso dos brasileiros aos postos de trabalho,
estipulava que 2/3 dos funcionrios de diversos tipos de empreendimentos
comerciais e industriais deveriam ser nascidos no Brasil3 . Essa medida foi,
poca, bem recebida pela Frente Negra Brasileira4, que apoiava o regime de
Vargas, a despeito de ter tido o status de partido poltico conquistado em
1936 e suprimido pelo golpe de 1937 5 . Desde seu incio, a Frente Negra
Brasileira via na ocupao de postos de trabalho por imigrantes uma ameaa
integrao dos negros brasileiros ao mercado de trabalho.
Formalmente, possvel ver na Declarao Universal dos Direitos
Humanos, de 1948, o primeiro passo do longo percurso que leva idia,
atualmente consensual em certos meios, da necessidade das aes afirmativas.
Alm de preconizar a universalidade e indivisibilidade dos direitos humanos
civis, polticos, econmicos, sociais e culturais a Declarao Universal
dos Direitos Humanos deu origem a vrios outros tratados e instrumentos
de proteo internacional e teve sua influncia refletida nas Constituies
de muitos pases.
Os dois artigos iniciais da Carta so bem conhecidos. O primeiro
diz que os seres humanos nascem livres e iguais em dignidade e direitos e
que, dotados de razo e conscincia, devem agir fraternalmente em relao
aos outros. O segundo artigo especifica que qualquer pessoa faz jus aos
direitos e liberdades estabelecidos na Declarao, sem distino alguma por
raa, cor, sexo, lngua, religio, opinies polticas ou no, origem social ou nacional,
propriedade, nascimento ou outra situao. Essa definio ampla ataca
diretamente as bases de distino e, usualmente, tambm de hierarquizao,
empregadas pela maior parte das sociedades contemporneas para construir
e discriminar grupos sociais e as deslegitima como fundamentos de
tratamentos diferenciados em face ao valor maior da igualdade.
Porm, apenas as boas intenes manifestas na Carta no se
provaram suficientes para permitir a superao de todas as desigualdades e
discriminaes existentes na maior parte dos pases. Proclamar pura e

O terceiro captulo do Decreto-Lei 5.452, de 1943, intitulado Da Nacionalizao do Trabalho e compreende os artigos 352 a 358 da
Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), que definem o que o trabalhador nacional, em que empreendimentos a proporcionalidade
deve ser observada e a proporcionalidade a ser observada. A CLT ainda est vigor, incluindo a seo sobre a nacionalizao e, embora leis
posteriores tenham alterado alguns desses artigos, o terceiro captulo nunca foi expressamente revogado. Todavia, o 5 artigo da Constituio
Federal de 1988 invalida o disposto no terceiro captulo da CLT, ao preconizar a igualdade entre brasileiros e estrangeiros residentes no pas.
interessante registrar tambm que muito antes da CLT, nos dois primeiros anos do primeiro governo Vargas (1930-1945), aps a
nacionalizao da navegao de cabotagem, o decreto 20.303, de 1931, versava sobre a nacionalizao do trabalho na marinha mercante.
4

Sobre a Frente Negra Brasileira, suas orientaes e sua atuao, vide, dentre outros, Andrews (1988), Hanchard (2001) e Nascimento
(2003).
5

O golpe de 1937 que instituiu o Estado Novo suprimiu todos os Partidos Polticos ento existentes no pas.

Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

21

GRPE OIT
simplesmente a igualdade no foi mais do que uma bela, porm incua,
afirmao dos valores republicanos liberais oriundos da Independncia dos
Estados Unidos e da Revoluo Francesa. A busca do ideal da igualdade,
sem, entretanto, o reconhecimento do bice que representam as
desigualdades estruturadas, acarreta a reproduo das diferenas, que se
naturalizam, e o deslocamento da culpa da desvantagem para os ombros das
vtimas, individualizando os resultados de processos macrossociais que se
encontram fora da esfera de ao dos atores. Tratar os desiguais como se
iguais fossem perpetua as diferenas, pois declarar a igualdade no suficiente
para reverter a orientao das estruturas sociais que produzem desigualdades.
O reconhecimento da refratariedade das sociedades reais s
declaraes de intenes e valores igualitrios no tardou a se reificar em
outros tratados e instrumentos internacionais de proteo. bvio que, de
um ponto de vista puramente normativo, a Declarao dos Direitos Humanos
j impediria a dispensa de qualquer tratamento diferenciado aos grupos
discriminados, com exceo das iniciativas que visassem igualdade por
intermdio da diferena. Mas, antes mesmo da promulgao da Carta
Internacional, a Organizao das Naes Unidas, por intermdio de vrios
de seus organismos, logrou conferir especificidade aos Direitos Humanos
em nichos particulares da vida social.
Praticamente todos os grupos discriminados, definidos pelas
distines de tratamento normativamente banidas pela Declarao dos
Direitos Humanos, foram objeto de convenes especficas: mulheres, grupos
raciais, tnicos, grupos definidos por origem social ou nacional, deficientes
e minorias religiosas. A nica notvel exceo o grupo de homossexuais,
que, embora faa jus aos Direitos Humanos indivisveis, , na maior parte
das naes, discriminado sem que esquemas especficos de proteo tenham
sequer sido esboados. um grupo que parece estar fora da agenda
internacional de proteo dos Direitos Humanos.
Mesmo com todas convenes, ainda h inmeras denncias de
discriminao e desrespeito aos Direitos Humanos. A ratificao universal
das seis Convenes Centrais6 das Naes Unidas ainda est distante
devido, principalmente, ao descaso com os direitos econmicos, sociais e
culturais. Em 1993 a II Conferncia Mundial de Direitos Humanos, realizada
em Viena, um quarto de sculo depois da primeira, ao adotar a Declarao
e Programa de Ao de Viena, reconheceu que a indivisibilidade dos Direitos
Humanos teria que ser assegurada na prtica, pois as intenes expressadas
pelos inmeros tratados, acordos e convenes no haviam se transformado
em garantias efetivas de direitos para os grupos vulnerveis discriminao
e pobreza. Pelo contrrio, os participantes constataram que a maioria dos
pases em tese alinhados com a proteo dos direitos universais na verdade

Os dois Pactos de Direitos Humanos, as Convenes sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial e Contra a
Mulher, a Conveno contra a Tortura e a Conveno sobre os Direitos da Criana.

22

CADERNO GRPE [2]

no se esmerara na promoo de medidas positivas que garantissem o respeito
a tais direitos, contentando-se com a proclamao da incua igualdade
jurdica.
H que se ressalvar, porm, que pelo menos trs dcadas antes da
Conferncia de Viena, algumas sociedades j haviam percebido que todo o
aparato legal que proibia e punia atos discriminatrios de quaisquer ordens
no eliminara ou ao menos impedira a disseminao de ideologias que
hierarquizavam grupos no imaginrio social, reforando esteretipos e
estigmas que acabavam por intervir nas prticas sociais. Sendo assim, a
estrutura educacional, ocupacional e espacial das sociedades permanecia
segmentada em funo de crenas na inferioridade de determinados grupos,
que se concretizavam em barreiras sociais ou em profecias auto-realizveis,
tornando vulnerveis os membros desses grupos. O questionamento da
neutralidade do Estado frente a tais problemas levou reivindicao de
polticas pblicas especficas voltadas para os grupos vulnerveis a
discriminaes: as aes afirmativas.
A defesa das aes afirmativas por parte dos organismos
internacionais, por associaes da sociedade civil, e at mesmo pelos governos
est intimamente relacionada crescente percepo (s vezes baseada em
slidas evidncias empricas) de que critrios igualitrios e de mrito, em
tese os que garantiriam os Direitos Humanos, quando adotados sem
considerar a presena de grupos discriminados nas sociedades e de fatores
culturais que os predispem a tal condio, terminam por reproduzir as
desigualdades existentes. Assim, mecanismos sociais que idealmente
deveriam servir para guiar as sociedades rumo ao objetivo da igualdade e da
garantia dos Direitos Humanos, explcito na maior parte das Constituies
dos Estados contemporneos, acabam por direcion-las para o sentido oposto.
na vontade de contrapor essa tendncia espria dos Estados - que ao se pretenderem
imparciais no tratamento de seus cidados e visando ao ideal de igualdade, terminam
paradoxalmente por inviabilizar a sua consecuo - que se embasam as polticas
contemporneas de aes afirmativas.
***
Muitas definies de aes afirmativas, produzidas por governos,
intelectuais, ONGs e organismos internacionais, esto disponveis. Reproduzse abaixo a definio adiantada por Joaquim Barbosa Gomes, um estudioso
do ambiente normativo das aes afirmativas no sistema jurdico e ministro
vitalcio da mais alta corte brasileira, o Supremo Tribunal Federal. Para
Gomes, as aes afirmativas so:
...um conjunto de polticas pblicas e privadas de carter compulsrio,
facultativo ou voluntrio, concebidas com vistas ao combate discriminao
racial, de gnero e de origem nacional, bem como para corrigir os efeitos
presentes da discriminao praticada no passado, tendo por objetivo a
Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

23

GRPE OIT
concretizao do ideal de efetiva igualdade de acesso a bens como a educao
e o emprego (...). Em sntese, trata-se de polticas e de mecanismos de incluso
concebidos por entidades pblicas, privadas e por rgos dotados de
competncia jurisdicional, com vistas concretizao de um objetivo
constitucional universalmente reconhecido o da efetiva igualdade de
oportunidades a que todos os seres humanos tm direito.7 .
importante elaborar um pouco mais a definio acima para tornar
claros dois pontos. O primeiro que polticas de aes afirmativas no so
polticas de combate pobreza, mas de combate s discriminaes de ordens
variadas que causam desigualdades injustificadas luz do valor maior da
igualdade de Direitos Humanos. Uma ao afirmativa pode vir no bojo de
uma poltica de combate pobreza, mas no precisa ser restrita a ela. Assim,
em tese, mesmo um grupo privilegiado em suas caractersticas
socioeconmicas pode ser objeto de aes afirmativas, se a sociedade, na
qual existe, o discrimina, privando-o de algum tipo de direito de que
desfrutam outros grupos. O segundo ponto o fato de que as aes
afirmativas no criam privilgios, ao menos no de forma permanente. Visam
apenas ao desmonte de uma estrutura de privilgios que, independentemente
de sua formalizao em normas jurdicas, existe na prtica, mesmo sem ser
reconhecida, conspirando contra os direitos dos grupos discriminados. Em
ltima instncia, as aes afirmativas tm por objetivo fazer com que os
grupos que so vulnerveis discriminao em uma sociedade deixem de
s-lo, condio necessria para a consecuo da igualdade.
H uma disputa no campo filosfico-constitucional sobre as
justificativas mais plausveis para a implementao das aes afirmativas,
debate que se d em torno do princpio constitucional da igualdade8 . De
um lado, h os argumentos que defendem sua existncia para corrigir ou
compensar os efeitos perversos das discriminaes ocorridas no passado,
posto que o nus social que as novas geraes carregam devido s
discriminaes sofridas pelos seus antepassados perpetua-se no presente,
determinando a posio que essas geraes ocupam nos vrios espaos sociais.
De acordo com essa perspectiva, portanto, as aes afirmativas possuem um
carter restaurador (ou criador) da eqidade social.
De outro lado, h os que justificam sua existncia, alegando seu
carter distributivo. Segundo eles, se as sociedades fossem efetivamente justas,
os direitos, as oportunidades e as riquezas materiais ou simblicas seriam
distribudos proporcionalmente por seus membros, com diferenas devidas
apenas aos esforos pessoais e no origem social e fatores correlatos. Como
no existem, pelo menos que se tenha conhecimento, sociedades
perfeitamente justas, aes deveriam ser desenvolvidas a fim de redistribuir
os bens sociais, favorecendo nesse processo os grupos discriminados.

24

Gomes (2001:40-41).

Sobre esta disputa, vide Gomes (2001).

CADERNO GRPE [2]

No est descartada a possibilidade dessas duas correntes jurdico-filosficas,
a da justia compensatria e a da justia distributiva, dialogarem e se complementarem,
pois os grupos atualmente discriminados, geralmente tambm o so
historicamente. Sendo assim, haveria uma interao contnua entre o passado
e presente, com a reproduo das ideologias e atos discriminatrios que
interferem na condio social e moral dos grupos excludos e dos grupos
dominantes do presente. Tal dilogo seria extremamente sensato, pois no
se pode ver nas aes afirmativas apenas a compensao dos erros cometidos
pelas sociedades no passado talvez impossvel de ser realizada na ntegra,
devido s inmeras e enormes iniqidades testemunhadas pela histria da
humanidade. preciso tambm lidar com o fato de que novas formas de
discriminao podem emergir, contra grupos que no eram outrora
discriminados e, nesse caso, no seria admissvel esperar que as
desvantagens se acumulassem no tempo para serem compensadas.
Para alm dos debates e das vrias vertentes tericas, possvel
encontrar alguns eixos comuns nas proposies e nas reivindicaes de aes
afirmativas, sumarizadas a seguir. Alguns destes eixos so criticados mesmo
por seus defensores, e, no necessariamente, uma proposta especfica engloba
todos:
?objetivo principal das aes afirmativas a concretizao do princpio
da indivisibilidade e da igualdade dos Direitos Humanos;
?o reconhecimento da existncia e permanncia de atos e ideologias
discriminatrios por parte da sociedade civil e do Estado uma
condio para a implementao das aes afirmativas;
?as aes afirmativas visam transformao e superao de
mecanismos sociais, culturais e psicolgicos que reafirmam a
supremacia ou a subordinao de determinados grupos, mantendo
estveis as hierarquias em uma sociedade qualquer;
?as aes afirmativas objetivam eliminar as prticas e ideologias
discriminatrias e suprimir seus efeitos duradouros, os quais
interferem no desempenho e nas oportunidades dos grupos
vulnerveis a discriminaes;
?as aes afirmativas devem tambm abrir os espaos historicamente
prestigiados, os altos postos da administrao pblica, as
universidades, as profisses liberais, dentre outros, para que possam
ser ocupados por membros dos segmentos discriminados da
sociedade que estejam aptos para tanto (o que pode exigir a criao
das aptides necessrias), de modo a refletir, nesses espaos, a
diversidade presente na sociedade;
?outro objetivo criar o que nos Estados Unidos se denomina role
models, pessoas de grupos vulnerveis que conseguem, por intermdio
das aes afirmativas, quebrar as barreiras invisveis que impedem o
acesso aos postos mais elevados e valorados da estrutura social,
tornando-se personalidades emblemticas isso propiciaria a
Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

25

GRPE OIT
desconstruo de esteretipos, acenando para os demais membros
dos segmentos discriminados, especialmente os mais jovens, a
abertura de canais de mobilidade social e de outras trajetrias de
vida que no aquelas subalternas que lhes parecem reservadas;
?as aes afirmativas visam construo de uma sociedade equnime,
onde identidades, etnias e orientaes culturais diversas so
respeitadas, valorizadas e representadas em todos os espaos sociais,
sobretudo nos de maior prestgio.
***
Superar as discriminaes e os fatores que as motivam , portanto,
o principal foco das aes afirmativas. Faz-se necessria, portanto, uma breve
discusso do que se entende por discriminao. De uma forma geral,
discriminao algo que impede o pleno desfrute dos Direitos Humanos
pelos grupos discriminados. Na esfera do trabalho, por exemplo, a
discriminao se manifesta quando determinados grupos tm,
independentemente dos motivos, menor acesso a determinados nichos
ocupacionais ou ao mercado de trabalho como um todo; esto presentes
majoritariamente em ocupaes caractersticas; recebem um tratamento
diferenciado em relao a grupos em posio equivalente, como, por exemplo,
uma remunerao horria menor, jornada de trabalho maior ou menores
possibilidades de progresso profissional. Nos termos da Conveno n 111
da OIT, a discriminao toda e qualquer distino, excluso ou preferncia, com
base em raa, cor, sexo, religio, opinio poltica, nacionalidade, origem social ou
qualquer critrio que venha a anular ou reduzir a igualdade de oportunidade ou de
tratamento no emprego ou profisso.
Esse entendimento genrico sobre a discriminao pode ser
encontrado na maior parte dos tratados e convenes internacionais que
versam sobre o assunto. Mas importante acrescer a idia (implcita na
concepo genrica) de que a discriminao tem dois lados, isto , ao mesmo
tempo em que exclui, pretere e desabona os membros do grupo discriminado,
beneficia e facilita a vida dos discriminadores, os quais enfrentam
concorrncia restrita aos demais partcipes do grupo discriminador. Note-se
que o reconhecimento dessa dupla faceta, conjugado ao da existncia de
discriminaes, pe em xeque quaisquer argumentaes baseadas em
alegaes de mrito, principalmente se so lanadas como justificativas para
a garantia dos privilgios dos grupos discriminadores. Todavia, os que
estudam as discriminaes normalmente lanam mo de um arsenal
conceitual mais complexo, que se coaduna com o entendimento genrico,
mas identifica vrias formas distintas e freqentemente concorrentes de
discriminao.
Como no caso das aes afirmativas, as taxonomias que distinguem
as vrias faces da discriminao so muitas, embora guardem um substrato
em comum. Assim, por exemplo, uma especialista no assunto como Silvia

26

CADERNO GRPE [2]

Yannoulas reconhece trs tipos ideais de discriminao 9 : a direta ou
manifesta, a indireta ou encoberta e a auto-discriminao. A discriminao
direta ocorreria em sociedades nas quais existem regras rgidas que impedem
as pessoas que pertencem a certos grupos de trabalhar ou as impem
restries. Assim, haveria discriminao direta em uma sociedade na qual o
trabalho feminino fosse proibido, como recentemente o foi durante o regime
fundamentalista no Afeganisto, ou na qual os negros fossem impedidos de
exercer determinadas ocupaes. Entretanto, tal disposio representa uma
afronta to intensa ao princpio jurdico internacional da igualdade que
praticamente inviabiliza sua manifestao nas sociedades que fazem parte
das Naes Unidas.
J o segundo tipo de discriminao ocorreria comumente na maior
parte das sociedades, mesmo naquelas formalmente comprometidas com os
Direitos Humanos. A discriminao indireta ou encoberta consiste em
prticas sutis, por vezes admitidas informalmente, que influenciam o
comportamento quotidiano dos grupos sociais, discriminados e
discriminadores. Tais prticas criam desigualdades entre pessoas, a partir
das bases de distino que sejam localmente importantes: raa, etnia, gnero,
religio, nacionalidade, etc. Muitos classificam esse tipo como discriminao
institucional.
O terceiro tipo, a auto-discriminao, so os preconceitos inculcados
nos indivduos pertencentes aos grupos discriminados, por intermdio dos
processos de socializao e conjuntamente com outros conjuntos de valores.
A auto-discriminao se manifestaria por meio de mecanismos internos de
represso, orientando as aes dos prprios indivduos dos grupos
vulnerveis. Esses mecanismos fazem com que esses indivduos se atenham
aos desejos e s trajetrias de vida que a sociedade circundante preconceituosa
colocou como sendo aqueles legtimos de serem perseguidos. Por serem
lentas as transformaes culturais, as discriminaes indiretas e a autodiscriminao so constantes na maior parte das sociedades contemporneas.
A discriminao institucional, indireta ou encoberta tambm
objeto de estudo da psicloga e coordenadora do Centro de Estudos das
Relaes de Trabalho e da Desigualdade (CEERT), Maria Aparecida Bento,
que cita a seguinte definio:
...aquela que ocorre independentemente do fato de a pessoa ter ou no
preconceito aberto ou uma inteno de discriminar. O conceito forma-se a
partir da idia de que o racismo subjacente aos comportamentos individuais,
coletivos ou institucionais faz parte da lgica das sociedades racistas, nas
quais comportamentos aparentemente livres de preconceitos podem gerar
conseqncias negativas para os membros de grupos sociais discriminados10 .

Yannoulas (2001).

10

Bento (2000:21).

Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

27

GRPE OIT
A ausncia de necessidade da inteno de discriminar uma das
principais caractersticas normalmente associadas idia de discriminao
indireta, bem como a constatao de estatsticas sobre o desempenho ou
situao global dos grupos concorrentes como justificativa da discriminao.
o que defende Maria Aparecida Bento ao afirmar que, para o estudo das
desigualdades e da discriminao no espao de trabalho, importa pouco a
inteno do agente. O que interessa so os efeitos de sua ao. Esses efeitos s se
verificam estudando, por exemplo, as taxas de negros e mulheres nos diferentes postos
de trabalho11 . Tais consideraes normalmente fazem parte da caracterizao
das formas indiretas nas taxonomias da discriminao propostas por outros
estudiosos do assunto12 .
***
De todos os grupos vulnerveis a discriminaes que podem ser
encontrados nas sociedades, dois so extremamente freqentes e tm as
discriminaes contra eles bem documentadas, evidenciadas e estudadas:
as mulheres e os negros. A discriminao contra esses dois grupos geralmente
apresenta uma longa histria e um dos principais mecanismos de sua
consecuo na contemporaneidade so as diferenas educacionais. Apesar
da organizao poltica desses grupos em movimentos sociais que reivindicam
a igualdade efetiva, mulheres e negros ainda encontram inmeras barreiras
sociais ao longo de suas vidas que os impedem de desfrutar os benefcios e
oportunidades comumente disponveis para os homens brancos.
Embora teoricamente possa ser interessante distinguir fatores de
discriminao, como a raa e o gnero, pois as discriminaes contra os
negros tm base distinta das que se dirigem s mulheres, indispensvel
considerar que as pertenas a um ou ao outro grupo no so mutuamente
exclusivas, o que termina, por exemplo, por gerar uma dupla discriminao
contra as mulheres negras. E essa dupla discriminao pode no ser
simplesmente a soma da discriminao por ser mulher e por ser negra, pois
a pertena simultnea a mais de um grupo vulnervel pode, por sinergia,
ampliar a carga das discriminaes. O Movimento de Mulheres Negras
brasileiro tem como componente importante de discurso a plausvel alegao
de que as mulheres de classe mdia, entre as quais h proporcionalmente
mais brancas, devem sua emancipao do trabalho domstico e a conquista
da esfera pblica, em grande parte, s empregadas domsticas, entre as quais
relativamente maior o nmero de negras. Ao assumirem o trabalho
domstico, as empregadas teriam permitido a sada das mulheres de classe
mdia para o trabalho com a manuteno dos papis masculinos tradicionais.

28

11

Bento (2000:22).

12

Vide, por exemplo, o j citado Gomes (2001)

CADERNO GRPE [2]

Assim, as mudanas que beneficiaram as mulheres brancas teriam prejudicado outra
categoria de mulheres, as negras, por ter ocorrido sem o acompanhamento de
transformaes radicais nos papis de gnero.
Esse exemplo de interao entre fatores de discriminao traz uma
lio importante para os que pretendem pensar aes afirmativas para superlos. No que toca, por exemplo, s desigualdades de gnero no mercado de
trabalho, as polticas pblicas que visam a equacionar as oportunidades de
acesso de homens e mulheres aos postos elevados de trabalho no podem se
centrar apenas na incluso e na garantia da representatividade das mulheres.
As polticas pblicas tambm devem se ater modificao dos papis sociais
masculinos13 . Essa modificao deve ocorrer dentro e fora das organizaes
do mundo do trabalho ou haver o risco de que as desigualdades sejam
simplesmente deslocadas para outros grupos ou outros espaos. Assim, as
aes afirmativas, por visarem supresso das desigualdades ocasionadas pelas
discriminaes, devem ter como sujeitos-objetos tanto os discriminados como os
discriminadores. O mesmo raciocnio pode ser estendido s demais categorias de
pessoas discriminadas.
O caso dos negros, por sua vez, excelente para a ilustrao de como
as discriminaes que se verificam no mundo do trabalho devem ser
entendidas em sua relao com as discriminaes que ocorrem fora dele, as
quais se propagam e se acumulam ao longo da vida dos indivduos. Grande
parte dos obstculos enfrentados pela populao negra no trabalho se deve
s diferenas educacionais produzidas pela restrio do acesso educao.
H vrios estudos sobre as diferenas salariais entre negros e brancos,
realizados com arsenais economtricos sofisticados que concluem
categoricamente que o destino da maior parte dos negros selado no sistema
educacional e, portanto, antes da vida adulta e da entrada no mercado de
trabalho ainda que sobre eles exista uma discriminao pura que no
pode ser explicada pela origem social ou pela educao 14 . Conforme ilustram
indicadores de educao disseminados pelo IPEA15 , os negros, comparados
aos brancos, apresentam virtualmente desvantagens em qualquer aspecto
da educao. Diversos estudos tm apontado a educao como um dos fatores
determinantes da menor mobilidade social dos negros16 . Alm disso, os postos
de trabalho mais valorizados geralmente exigem credenciais, qualificaes e
habilidades especiais adquiridas no processo educacional. Portanto,se no
houver negros qualificados em nmero suficiente, no o bastante apenas
abrir a eles os postos de trabalho mais valorados.
13

Sobre esse problema da necessidade de transformao dos valores para o xito das polticas de AAf, vide, dentre outros, Roland (2001) e
Ackerman (2001).
14

Existem poucos estudos sobre as diferenas salariais de negros e brancos no mercado de trabalho brasileiro. Dentre eles, dois recentes so
particularmente interessantes pelas tcnicas empregadas e pela abordagem metodolgica, o de Soares (2000) e o de Arias, Yamada &
Tejerina (2005).
15

Shicaso (2002).

16

Vide, por exemplo, os estudos de Hasenbalg & Valle Silva (1988) e o de Valle Silva (2001); para uma reviso dos resultados dos principais
estudos sobre mobilidade social e raa realizados no Brasil, a partir da dcada de 1940, vide Osorio (2004).
Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

29

GRPE OIT
Mas a dificuldade de acesso dos negros a determinados trabalhos
no acontece s como conseqncia dos obstculos impostos sua trajetria
no sistema de ensino, que conferem a eles um perfil educacional prejudicado.
Tambm ocorre por causa da discriminao embutida nos mecanismos de
seleo para postos de trabalho, como entrevistas, sempre eivados da
subjetividade dos empregadores. Nesses momentos, todos os aspectos das
idias discriminadoras, em especial as imagens depreciativas, podem emergir
para desqualificar os candidatos que pertenam a um ou mais grupos discriminados.
Geralmente, durante a socializao primria e na vida escolar,
fases do ciclo de vida que normalmente antecedem a entrada no mercado
de trabalho, que tais imagens so inculcadas nos indivduos. Vrios estudos
se dedicaram aos efeitos prejudiciais da disseminao dessas representaes
depreciativas nas escolas17 . A associao dos negros a atributos negativos
(sujo, ignorante, preguioso, submisso, impulsivo, etc.) e a associao dos
brancos a atributos positivos (limpo, inteligente, diligente, reflexivo, etc.),
refletem a presena de preconceitos que interferem decisivamente nas
relaes interpessoais, definindo os lugares que podem ser legitimamente
ocupados por brancos e negros, para alm de suas qualificaes. Mais uma
vez, essas consideraes podem ser virtualmente estendidas a qualquer outro
grupo discriminado.

17

30

Vide, dentre outros, Figueira (1990); Rosenberg (1991, 2000); Cavalleiro (2000); Munanga (2001).

CADERNO GRPE [2]

III. Aes Afirmativas no Servio

Pblico Civil Brasileiro

Uma nao s precisa, alm de vontade poltica, de dois motivos

para adotar um conjunto de polticas de aes afirmativas. O primeiro a
constatao emprica da existncia de discriminao por intermdio de
indicadores das desigualdades socioeconmicas e polticas entre grupos. Em
outras palavras, s faz sentido ter aes afirmativas onde existem
discriminaes que provocam efeitos negativos sobre um ou mais aspectos
da vida das pessoas discriminadas. O segundo motivo o compromisso
nacional com os valores associados aos Direitos Humanos. Superar as
desigualdades devidas s discriminaes deve ser um objetivo da sociedade
em questo.
O Brasil rene as duas condies: h, no Pas, inmeros diagnsticos
das desigualdades produzidas por discriminaes (e das prprias
discriminaes) e princpios constitucionais explcitos que orientam o Estado
na promoo da igualdade e no combate s discriminaes. Os Direitos
Humanos esto incorporados na Constituio, que determina como dever
da Repblica promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor,
idade e quaisquer outras formas de discriminao18 .
Existe, atualmente, uma razovel literatura que defende a adoo
de aes afirmativas no mbito das organizaes do mundo do trabalho.
Parte dela se volta para o problema da adoo dessas aes no mbito do
18

Constituio de 1988, artigo 3, inciso IV.

Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

31

GRPE OIT
Estado, no servio pblico civil, um tipo muito particular de organizao 19 .
Essa literatura considera as experincias de vrios pases e defende que o
Gerenciamento da Diversidade (ou Administrao da Diversidade) pode
aumentar a qualidade e a capacidade da interveno do Estado nos mais
diversos setores. So vrios os argumentos avanados para defender tal viso,
que podem ser agrupados em duas grandes categorias. A primeira a dos
argumentos que se baseiam nas externalidades negativas, do ponto de vista
da economia, das discriminaes. A outra categoria a dos argumentos que
consideram o problema da representao dos diversos grupos sociais na
mquina do Estado. As duas categorias de argumentos no so mutuamente
exclusivas, mas o contrrio, so complementares.
Em que pesem os argumentos relativos eficincia, baseados na
teoria econmica de que ao discriminar o empregador paga por isso, pois
pode estar preferindo trabalhadores menos produtivos, considera-se aqui
que o argumento mais importante em prol de aes afirmativas voltadas aos
servidores o de que a diversidade dos grupos sociais deve estar representada
da melhor forma possvel na composio da administrao do Estado. O
Estado no uma empresa, sua gesto ditada pela poltica e importante
que todos os setores da sociedade, mesmo aqueles que podem no ter
conseguido representao pelos canais tradicionais da democracia
participativa, se sintam representados e vejam suas demandas consideradas
na administrao e na elaborao de polticas. Ademais, a existncia de
aes afirmativas para os servidores pode sensibiliz-los para os problemas
das desigualdades produzidas por discriminaes, o que contribuiria para a
maior efetividade de aes afirmativas para o pblico em geral. E, se um
governo particular pretende empregar a mquina do Estado para constranger as
organizaes privadas do mundo do trabalho para que adotem aes afirmativas,
importante dar o exemplo, fazendo para os seus trabalhadores o que deseja que as
firmas faam para aqueles que esto vinculados a elas.
Nesse sentido, interessante notar que a denncia das discrepncias
no corpo de servidores em relao composio racial da populao brasileira
no so to recentes. Vrios veculos da imprensa negra denunciaram essa
situao ao longo do sculo XX. A Frente Negra Brasileira exigiu que o
Governo Vargas interviesse na contratao de negros para a Guarda Civil
paulistana, j no incio da dcada de 193020 . Um estudo21 , publicado na
19

Sobre o Gerenciamento da Diversidade, com nfase em sua aplicao no servio pblico civil, vide os textos apresentados no encontro
Managing Diversity in the Civil Service, promovido pelas Naes Unidas (UNDESA, 2001), bem como Dobbs (1996), os artigos do nmero
consagrado ao tema da revista Public Personnel Management, do International Public Management Association For Human Resources
(1998), Doverspike et al. (2000), Ivancevitch & Gilbert (2000), Gullet (2000); traduzido para o portugus, o livro Ao afirmativa no emprego
de minorias tnicas e portadoras de deficincias (Hodges-Aeberhard & Raskin, 2000), embora no restrito ao servio pblico, traz relatos de
experincias de outros pases, em alguns casos abrangendo os servidores pblicos; especificamente sobre as desigualdades de gnero, vide
Lewis (1999), Phillips et al. (s.d.), Mani (2001) e Baker et al. (2002). A maior parte dos textos referidos nesta nota se baseia nas experincias
dos Estados Unidos e do Canad. Isso no se deve a nenhum vis na seleo, mas sim ao fato de que os dois pases so por certo os de maior
experincia em aes afirmativas para o servio pblico. A frica do Sul lanou, em 1997, as diretrizes de um programa exemplar de aes
afirmativas voltado ao gerenciamento da diversidade no servio pblico que merece a ateno de qualquer interessado no assunto (Repblica
da frica do Sul, 1997).

32

20

Sobre este episdio, vide Andrews (1998).

21

Costa Pinto (1952).

CADERNO GRPE [2]

dcada de 1950, notara tambm a ausncia de negros no servio pblico, a
partir de dados do censo populacional de 1940. No fim da dcada de 1960, o
deputado federal Mrio Gurgel fez interpelaes formais acerca da proporo
de negros nos cargos de chefia em alguns nichos da administrao que eram
notoriamente conhecidos por barrar, de vrias formas, o ingresso das pessoas
negras. Responderam-lhe que no havia dados para aferir tais propores 22 .
Alis, essa ausncia de dados provenientes de fontes administrativas,
e no de levantamentos como censos e surveys, a respeito da presena de
negros entre os servidores foi um dos fatores que inviabilizou o Programa
Nacional de Aes Afirmativas.
Nas ltimas dcadas, aumentaram muito as propostas e os debates
sobre a implementao de aes afirmativas no Brasil, especialmente as
voltadas para a populao negra. Um levantamento23 revela que, de 1950 a
2002, tramitaram, na Cmara dos Deputados, 117 proposies relacionadas
ao racismo e s desigualdades raciais, 105 delas aps a dcada de 1980. Esse
aumento se deve ao fato de o nmero de parlamentares negros militantes
ter aumentado, tambm,24 a partir da redemocratizao do Pas ao longo da
dcada de 1980. Muitas propostas contemplaram algum tipo de ao
afirmativa para o servio pblico.
Abdias do Nascimento, quando deputado federal, incluiu por
exemplo a reserva de 40% das vagas para negros (20% para cada sexo) nos
concursos pblicos no Projeto de Lei de 1983 25 . No ano seguinte, ele incluiu,
em outro projeto de lei, um dispositivo que estendia a reserva de 40% das
vagas nos concursos de seleo para ingresso na carreira diplomtica26 .
Todavia, tais projetos no se transformaram em leis e caducaram. Atualmente,
h pelo menos dois projetos, dos quais um em tramitao e outro pronto
para votao, que prevem aes afirmativas para o servio pblico, que
sero abordados na sesso final deste captulo.
H que se ressalvar que o Brasil j tem aes afirmativas para um
grupo particular no servio pblico , o dos deficientes. O Regime Jurdico
nico (RJU) do servio pblico civil27 estabelece reservas de vagas para
deficientes nos concursos de ingresso.

22

O caso relatado por Nascimento & Nascimento (2004:136).

23

Escosteguy (2004).

24

Sobre a representao poltica dos negros, vide Johnson III (2000) e Hanchard (2001).

25

Essas primeiras iniciativas de Abdias do Nascimento, grande liderana negra brasileira, em suas passagens pelo Congresso, primeiro
como deputado e depois como senador, aparentemente so a origem histrica dos nveis de 20% e de 40% que to freqentemente
aparecem nas tentativas de estabelecimento de cotas para negros em diversos espaos sociais. Abdias do Nascimento se balizou pela proporo
de 40% de negros (pretos ou pardos) na populao nacional revelada pela Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios de 1976, primeiro
levantamento nacional a coletar a cor aps o Censo de 1960, que no incio da dcada de 1980 era a fonte de informaes mais recente sobre
o assunto. Essa informao me foi confirmada pelo prprio Abdias e por Elisa Larkin Nascimento em breve conversa no dia 14 de abril de
2005.
26

Sobre os Projetos de Lei apresentados por Abdias do Nascimento, vide Nascimento & Nascimento (2004).

27

Lei 8.112 de 11/12/1990.

Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

33

GRPE OIT
Existe ao menos uma avaliao 28 a respeito do impacto da adoo
de cotas na empregabilidade das pessoas com deficincia. Tal avaliao tem
em tela o setor privado, mas interessante relat-la. Ela chega a duas
concluses importantes, que trazem lies para experincias futuras que
tenham como foco esse ou outros grupos. A primeira que existe um elevado
grau de descumprimento da lei. Poucas empresas observam com rigor o
percentual de deficientes que deveriam ter em seus quadros funcionais. So
raros os casos de empresas com mais de 1000 funcionrios que exibem os
5% de funcionrios deficientes exigidos por lei 29 . Ou seja, a simples existncia
das disposies legais no garante o cumprimento da lei e a fiscalizao
necessria. A segunda concluso conjugada com a primeira: mesmo com a
no-observncia rigorosa da legislao, a sua existncia teve sim impactos
positivos e mensurveis sobre a empregabilidade dos deficientes. Em outras
palavras, a ao afirmativa tem os efeitos desejados ainda que no funcione
perfeitamente.
A avaliao supra-mencionada, todavia, tem por objeto o
cumprimento da legislao que estabelece as cotas empregatcias para
deficientes pelas empresas, no isolando o servio pblico civil dos
empregadores privados. Entretanto, todos os concursos pblicos posteriores
promulgao do RJU reservaram vagas para deficientes. Os candidatos a
servidor passaram a disputar nos concursos vagas de ampla concorrncia e
vagas de concorrncia restrita aos deficientes. As provas so idnticas e o
mnimo requerido para a classificao tambm, porm os deficientes
competem entre si. No havendo deficientes aprovados em nmero suficiente
para preencher as vagas de concorrncia restrita, elas so distribudas pelos
candidatos aprovados em concorrncia ampla.
Das duas polticas de ao afirmativa voltadas ao servio pblico
civil em vigncia no Brasil, a reserva de vagas para deficientes em concursos
pblicos a que atinge o maior nmero de pessoas. A outra a distribuio
a candidatos afro-descendentes de bolsas preparatrias para o concurso de
ingresso na carreira diplomtica. Fora essas duas medidas que lidam com o
problema do recrutamento de pessoal, ressaltando-se que a ltima de forma
absolutamente tmida, no h nada. Embora tenham sido tomadas algumas
iniciativas que poderiam ter se constitudo ao afirmativa para o corpo de
servidores, a maior parte delas s teve existncia no plano normativo ou
foram implementadas por perodos curtos, jamais tendo se efetivado de
forma duradoura.
Mas a existncia das normas pode dar a impresso de que existem
aes afirmativas, mesmo que no passem de declaraes de intenes,
principalmente para aqueles que tentam analisar a realidade de longe a
partir de documentos. Assim, por exemplo, pode se ler em uma publicao
28

A avaliao, feita com base na Relao Anual de Informaes Sociais, RAIS, teve seus principais resultados resumidos por Nri & Costilla
(2004).
29

34

Lei 8.213, de julho de 1991. Observe-se que a estipulao de cotas para o servio pblico anterior determinao para o setor privado.

CADERNO GRPE [2]

recente sobre desenvolvimento econmico e incluso social na Amrica
Latina, logo no texto introdutrio e com grande destaque: No Brasil, um
decreto presidencial de maio de 2002 criou um Programa Nacional de Ao
Afirmativa. O pas tambm adotou o sistema de cotas para a contratao de pessoal
por rgos pblicos e reservou vagas nas principais universidades pblicas para afrodescendentes.3 0
Das trs afirmaes acima, duas so meias verdades e outra
verdadeira, mas pode levar a concluses errneas. Ao que parece, a autora
foi induzida ao erro pelos documentos a que teve acesso e, muito
provavelmente, tambm pelos relatrios e pela propaganda oficial que
divulgam tais conquistas ou realizaes como fatos concretos.
A primeira meia-verdade acerca de aes afirmativas no Brasil diz
respeito adoo de cotas pelas melhores universidades pblicas do pas.
A sentena d a impresso de que todas as boas instituies pblicas de
ensino superior adotaram cotas, o que est ainda longe de ser uma verdade.
Apenas poucas o fizeram 31 e o debate pblico sobre o assunto tem revelado
a extenso da averso de parte substantiva da intelectualidade acadmica
brasileira por essas medidas. Mas que se deixem as universidades de lado,
pois no interessam, no presente trabalho, medidas para a diversidade do
corpo discente, que transitrio. Interessariam apenas medidas relativas ao
ingresso para o corpo docente e de outros servidores das universidades,
medidas que, no momento, no existem.
A segunda meia-verdade a de que existe um sistema de cotas para
contratao de pessoal por rgos pblicos. Isso s verdadeiro para a
contratao de deficientes. No existem, no Brasil, cotas para a contratao
de negros ou de mulheres para o servio pblico civil. Todavia, algumas
iniciativas tomadas por rgos pblicos no perodo de 2001 a 2002 podem
ter levado impresso errnea de que haveria cotas.
Tais iniciativas, relatadas por Jaccoud & Beghin (2002), foram a
estipulao de cotas para o preenchimento de cargos de confiana de Direo
e Assessoramento Superiores os DAS, que sero abordados novamente
em outros pontos do presente trabalho. Essas reservas de vagas foram
estabelecidas pelo Ministrio da Justia em 2001, pelo Ministrio da Cultura
em 2002 e pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio em 2001 32 . Em
2003, como ser visto adiante, um levantamento feito junto aos
30

Buvini (2005:3).

31

Ressalve-se que o nmero de Universidades com aes afirmativas para o ingresso de estudantes negros tem aumentado, a despeito da
grande resistncia de parte da comunidade acadmica.
32

O Ministrio do Desenvolvimento Agrrio foi o pioneiro na adoo de um programa prprio de aes afirmativas. Esse programa foi
desenvolvido ao longo de 2001 e 2002. Inicialmente contemplava apenas mulheres, mas depois incluiu os negros e foi o mais incisivo no
sentido de tentar obrigar aos rgos do prprio ministrio e aos fornecedores de bens e servios a comprovao efetiva da adeso ao
programa. Para acompanhar a evoluo desse programa, as referncias so as Portarias n 33, de 08 de maro de 2001 (infelizmente, muito
difcil ter acesso ao texto integral, mas cpias podem ser conseguidas junto ao Ministrio sob solicitao) n 202, de 04 de setembro de 2001,
n 222, de 28 de setembro de 2001, n 224, de 28 de setembro de 2001 e n 25, de 21 de fevereiro de 2002. A respeito do Programa de Aes
Afirmativas do Ministrio da Justia, que contemplava negros, mulheres e deficientes, vide a Portaria n 1.156 desse Ministrio, baixada em
20 de dezembro de 2001. O Programa de Aes Afirmativas do Ministrio da Cultura, que contemplava negros, mulheres e deficientes, foi
Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

35

GRPE OIT
Departamentos de Recursos Humanos desses rgos constatou que as
portarias que estabeleceram cotas que jamais chegaram a ser cumpridas ou
o foram apenas no governo anterior, tendo cado no esquecimento no que
toca s disposies voltadas aos servidores. No caso do Ministrio da Justia,
comenta-se que, em 2002, o cumprimento da determinao teria sido feito,
todavia lanando mo de uma estratgia capciosa. A cota de 20% das vagas
teria sido preenchida com a designao de negros para a ocupao de DAS de
baixo nvel hierrquico.
Mesmo assim, as iniciativas relatadas acima so voltadas aos
servidores j existentes ou para o ingresso temporrio de servidores. O
ocupante de cargo de confiana que no faz parte do corpo permanente do
servio pblico civil s servidor enquanto desempenha a funo de
confiana, o que muitas vezes no chega a durar um governo inteiro. Assim,
no podem ser consideradas cotas para a contratao de servidores.
O Ministrio das Relaes Exteriores, por sua vez, implementou,
em 2002, o seu programa de ao afirmativa 33 realmente voltado promoo
do ingresso, na carreira diplomtica, de afro-descendentes como membros
do quadro permanente de servidores. Mas o programa desse ministrio
tambm no se d pela estipulao de cotas para o ingresso por concurso.
O programa consiste em dar bolsas para que afro-descendentes com potencial
possam se dedicar integralmente aos estudos durante algum tempo,
aumentando suas chances de passar no rigoroso processo de seleo.
Portanto, embora seja um programa de estmulo ao ingresso no servio
pblico, tambm no pode ser visto como um sistema de cotas para a
contratao de servidores negros.
O Ministrio do Desenvolvimento Agrrio chegou a estipular, em
concursos, reservas de 20% das vagas para afro-descendentes. Todavia, no
se tem notcia de um nico concurso que tenha contado com esse tipo de
cota e provavelmente tal medida, sem estar respaldada em uma norma maior, teria
gerado uma enxurrada de aes judiciais a questionando.
Outro tipo de medida, adotada nos idos de 2001 e 2002, tambm
pode levar impresso errnea de que existe algum tipo de sistema de cotas
para a contratao de funcionrios negros. Os Ministrios da Justia, da
Cultura e do Desenvolvimento Agrrio, e dois Tribunais, o Superior do
Trabalho e o Supremo, baixaram normas que estabeleciam reservas de vagas
para negros nos contratos com prestadores de servios34 . Todos adotaram
20% das vagas como nvel da reserva.

implementado pela Portaria n 484 desse Ministrio, baixada em 22 de agosto de 2002 (posterior ao programa). Excetuando-se a Portaria 33
do MDA, todas as demais se encontram reproduzidas no anexo do livro de Jaccoud & Beghin (2002). Os textos integrais desse livro e seu
anexo esto acessveis em formato eletrnico, respectivamente a partir dos endereos: http://www.ipea.gov.br/TemasEspeciais/desigualdades/
Parte1.pdf http://www.ipea.gov.br/TemasEspeciais/desigualdades/Parte2.pdf.
33

Vide o Protocolo de Cooperao, firmado entre os Ministrios da Cincia e Tecnologia, da Cultura, da Justia e das Relaes Exteriores,
em 21de maro de 2002, tambm reproduzido no anexo do livro de Jaccoud & Beghin (2002) referido na nota anterior.
34

36

No que toca aos Ministrios, vide nota 32.

CADERNO GRPE [2]

Antes mesmo de entrar no mrito desse ltimo tipo de medida,
deve-se declarar que, em 2003, nenhuma das determinaes estava sendo
observada pelos ministrios ou pelos tribunais que as estabeleceram. Essa
foi a constatao de um levantamento que ser discutido adiante mais
detalhadamente. Embora a memria se tenha ido, tudo indica que, em 2002,
algumas instituies supra-citadas realmente chegaram a celebrar contratos
com prestadores de servio observando tais medidas. Mas, mesmo assim, h
que se registrar que no havia poca nenhum monitoramento dos
prestadores contratados.
Quanto s medidas em si, poderiam ter algum efeito, mas no
atingiriam o quadro efetivo de servidores. No caso dos fornecedores de bens,
isso um tanto quanto bvio, pois os funcionrios desses empregadores
no se tornam servidores em sentido algum. Porm, muitos contratos com
prestadores de servios so para a contratao de pessoal que vai atuar no
servio pblico e, portanto, como servidores. Parte significativa desse pessoal
terceirizado composta por trabalhadores no especializados contratados
para o desempenho de funes simples. So copeiras, garons, faxineiras,
contnuos e congneres. Ora, como exibem todos os inmeros compndios
estatsticos sobre o assunto, essas ocupaes so desempenhadas em maiores
propores por negros; por conseguinte, metas de 20% no precisariam
nem ao menos de um esforo consciente para ser atingidas por esse pessoal.
Alis, provavelmente tais metas j estavam ultrapassadas no momento de sua criao.
Mas tais disposies no seriam necessariamente incuas. Elas
atingiriam tambm uma parcela de terceirizados de alto nvel, como os
funcionrios das firmas de engenharia e de informtica. Poderiam alcanar,
por exemplo, os consultores, pessoas contratadas por projetos em parceria
com organismos internacionais. Entre elas havia uma parcela bemremunerada e desempenhando funes de alto nvel. De qualquer forma,
essas disposies teriam que ser acompanhadas por descries dos mecanismos de
monitoramento das empresas prestadoras de servio, o que no ocorreu. E, mesmo
atingindo o pessoal terceirizado que trabalha como servidor, preciso registrar que
as medidas no se destinavam ao corpo permanente de servidores.
Por fim, a verdade que poderia levar a concluses equivocadas a
de que o Brasil tem um Programa Nacional de Aes Afirmativas (PNAA).
Efetivamente, o PNAA foi institudo em 2002, mas no se deve confundi-lo
com a Poltica Nacional Promoo da Igualdade Racial 35 , promulgada em
2003. O PNAA, em suas disposies mais concretas, configura um programa
voltado aos servidores civis da administrao direta e indireta do Poder
Executivo Federal. Entretanto, o PNAA apenas um documento, uma norma
que jamais foi regulamentada, tampouco seguida. Mas vale a pena analisar
o PNAA detalhadamente, pois ele ainda est em vigncia e, em tese, necessita
apenas de regulamentao para ser implementado.

35

Decreto Presidencial n 4.886, de 20/11/2003.

Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

37

GRPE OIT

3.1 O Programa Nacional de Aes Afirmativas - PNAA

O Programa Nacional de Aes Afirmativas36 estrutura-se em torno
de dois eixos. Um essencialmente uma poltica de cotas para mulheres,
negros e deficientes. Sua esfera de atuao seria a Administrao Pblica
Federal (APF), composta pela administrao direta e indireta do Poder
Executivo, embora algumas das disposies implicassem a extrapolao desses
limites e a incluso dos fornecedores privados de bens e servios. O outro
eixo implicou a criao de um comit consultivo-propositivo, responsvel
pela sugesto de outros tipos de polticas de ao afirmativa, bem como de
medidas administrativas, visando ao combate discriminao e valorizao
dos grupos supracitados e dos Direitos Humanos em geral.
bem bvio o fato de que, aps a mudana de governo em 2003, a
criao da Secretaria Especial de Polticas para a Promoo da Igualdade
Racial (SEPPIR)37 e do Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial
(CNPIR)38 esvazia completamente as funes previstas para o Comit de
Acompanhamento do PNAA. A partir de sua criao, a SEPPIR passa a ser
responsvel pelo PNAA39 e por todas as polticas de ao afirmativa, exceto
as voltadas s mulheres, que contam com uma outra Secretaria Especial e
aquelas para deficientes, que j contam com legislao especfica. Embora o
PNAA no englobe mais as aes afirmativas voltadas para o pblico em
geral, no que toca ao estabelecimento de aes afirmativas para os servidores
civis do Executivo Federal ele continua vlido e prenhe de potencial. Ressaltese, ainda, que as aes desse primeiro eixo so, essencialmente, as mesmas
adotadas pelos Ministrios da Justia, da Cultura e do Desenvolvimento
Agrrio. Nesse, o PNAA pode ser visto como uma tentativa de implementar em
toda a Administrao Pblica Federal o que esses rgos tentaram realizar dentro da
competncia deles.
O PNAA foi definido apenas nas linhas e objetivos gerais: no h
um delineamento preciso de como seria sua implementao. Os detalhes
seriam fornecidos pelo Comit de Avaliao e Acompanhamento do PNAA
na forma de uma proposta de aes e metas, que dariam corpo ao Programa.
Para que sasse do papel, portanto, era necessria essa proposta, que deveria
ter sido entregue em 12 de julho de 200240 . Todavia, tal proposta jamais
chegou a ser feita, devido ausncia de diagnsticos sobre o carter e o grau
das desigualdades sobre as quais o PNAA deveria atuar (no mbito do servio
pblico civil); s dificuldades em lidar com os assuntos envolvidos e ao fato
de 2002 ter sido um ano de eleies presidenciais. Em conseqncia, o
36

Decreto Presidencial n 4.228, de 13/05/2002.

37

A SEPPIR foi criada pela Lei n 10.678, de 23/05/2003, converso da Medida Provisria n 111, de 21/03/2003.

38

Institudo pela Lei de criao da SEPPIR (vide nota anterior) e regulamentado pelos Decretos Presidenciais n 4.885, de 20/11/2003, e
n 4.919, de 17/12/2003.

38

39

Artigo 2 da Lei n 10.678, de 23/05/2003.

40

Pargrafo nico do Artigo 3 do Decreto Presidencial n 4228, de 13/05/2002.

CADERNO GRPE [2]

PNAA, embora exista, jamais foi implementado pela falta de regulamentao.
O carter vago do PNAA exemplificado pela poltica de cotas
sugerida. Ela se encontra no artigo,41 que dispe sobre as aes a serem
realizadas pelos rgos da APF. A palavra cota no chega nem mesmo a ser
usada. Fala-se apenas em metas percentuais, que deveriam ser fornecidas
pela proposta de aes do Comit de Avaliao e Acompanhamento. O
alcance da meta tambm no foi definido, pois no havia informaes
precisas sobre o contingente de servidores que seriam beneficiados pelo
programa. O caso da composio racial era ainda mais grave, pois dependia
da informao da cor, a qual no fazia parte do cadastro funcional de servidores.
A idia, portanto, era definir, de alguma forma, as porcentagens de
negros, deficientes e mulheres nos cargos da administrao pblica, em um
perodo de tempo tambm a ser definido. Diferentemente da cota, que,
uma vez estabelecido seu tamanho, tem que ser implementada o mais
rapidamente que os meios disponveis permitirem, a meta deve ser alcanada
ao final de um perodo, durante o qual se realizam aes para tanto. Embora
no haja meno aos critrios a serem usados para o clculo das metas
percentuais, o mbito de aplicao das cotas bem definido: os cargos de
confiana e, mais especificamente, os cargos em comisso de Direo e
Assessoramento Superiores (DAS); os funcionrios terceirizados; o pessoal contratado
por projetos em conjunto com organismos internacionais.
Os DAS so os cargos cujos ocupantes so escolhidos por indicao
de outros ocupantes de cargos superiores e/ou por consideraes de ordem
poltica. Podem ser ocupados tanto por servidores pblicos permanentes
como por cidados de fora do quadro e so hierarquizados em vrios nveis
segundo o grau de poder, com remuneraes progressivamente mais altas.
Uma possvel razo para o interesse pelos DAS, uma vez que existem vrios
outros tipos de cargos e tambm funes gratificadas com essas mesmas
caractersticas, pode ser o fato de que a maior parte desses outros restrita
aos servidores pblicos permanentes. Outra que a estrutura dos principais
rgos da administrao pblica os Ministrios hierarquizada pelos
DAS. Os altos representam poder discricionrio efetivo na execuo das
polticas e dos oramentos pblicos, embora no se possa menosprezar o
poder relativo de outros grupos de cargos.
Um dos objetivos implcitos desse sistema de metas era, portanto,
aumentar a participao das pessoas com deficincia fsica, das mulheres e
dos negros nas instncias em que realmente ocorrem decises cotidianas
que acabam por definir alguns aspectos essenciais da implementao das
polticas. Para que isso ocorresse seria preciso estabelecer futuramente que a
meta fosse vlida para todos os nveis hierrquicos de cargo. O objetivo no
seria alcanado se, por exemplo, a porcentagem de mulheres, negros e de
deficientes fosse estabelecida, mas os ocupantes de DAS desses grupos
estivessem concentrados nos nveis inferiores da hierarquia.
41

Artigo 2 do Decreto Presidencial n 4228, de 13/05/2002.

Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

39

GRPE OIT
interessante notar que, em momento algum, nas aes prescritas
pelo PNAA, percebem-se disposies especficas para os servidores
permanentes. So mencionados apenas os DAS42 , que podem ser ocupados
por qualquer cidado, servidor ou no. Depois, h meno aos contratados
por convnios/projetos de cooperao com organismos internacionais e ao
favorecimento de fornecedores que adotassem algum tipo de ao afirmativa
para seus funcionrios, mas as pessoas que poderiam ser beneficiadas nesses casos
no fazem parte do quadro de servidores pblicos civis.
As demais aes previstas de incio pelo PNAA, a exemplo das metas
percentuais, tambm no poderiam ser implementadas sem regulamentao.
No caso das transferncias negociadas de recursos para outros rgos
federativos43 (estados e municpios), como viabilizar a incluso de clusulas
de adeso ao programa, se a nica ao mais ou menos definida fazia meno
explcita aos DAS, que s existem na APF?

3.2 O estado atual das aes afirmativas no servio pblico civil

Portanto, o PNAA no poderia ser implementado por uma razo
muito simples; a ausncia de regulamentao. Mesmo assim, em outubro e
novembro de 2003, nossa equipe de pesquisa resolveu abrir uma nova frente
para averiguar duas questes. A primeira se, a despeito da impossibilidade
de implementao, os responsveis pelos Departamentos de Recursos
Humanos dos rgos da administrao direta, mais especificamente os
ministrios, conheciam a existncia do PNAA e do decreto que o institura.
A segunda se o rgo possua algum tipo de ao afirmativa voltada ao quadro
de servidores. A tcnica empregada foi a realizao de entrevistas rpidas
semi-estruturadas por um roteiro simples de oito questes. Nos casos em
que no foi possvel entrevistar diretamente o titular de Recursos Humanos,
a entrevista foi feita com o substituto legal ou com uma autoridade superior,
como o Secretrio Executivo. Nos ministrios que haviam adotado medidas
prprias no perodo de 2001 a 2002, questionou-se tambm o conhecimento dessas
medidas e a observncia delas.
Antes de passar aos resultados deste breve levantamento, vale
mencionar que, embora o Tribunais Superior do Trabalho e Supremo
Tribunal Federal no estivessem sujeitos aos ditames do PNAA, buscou-se
saber se estavam levando a cabo as determinaes de se dar preferncia aos
fornecedores de servios que mantivessem algum tipo de ao afirmativa.
Nesse caso, tentou-se identificar a maior autoridade responsvel por esse
tipo de contrato. As respostas foram reveladoras. Tais funcionrios no s
informaram no ter conhecimento de tais disposies como tambm que
no sabiam de licitao alguma que houvesse observado tais critrios.

40

42

Artigo 2, Inciso I do Decreto Presidencial n 4228, de 13/05/2002.

43

Artigo 2, Inciso II do Decreto Presidencial n 4228, de 13/05/2002.

CADERNO GRPE [2]

Os resultados do levantamento junto aos ministrios so expressivos
no sentido de mostrar a distncia entre o discurso oficial e as prticas
cotidianas do servio pblico. Na maior parte dos 23 ministrios
pesquisados45 , no havia tipo algum de ao afirmativa voltada para os
servidores (excetuando-se, nos concursos, a reserva obrigatria de vagas para
deficientes). A despeito do compromisso, diversas vezes reiterado, do atual
governo com a promoo da igualdade racial, de gnero e com a incluso
dos deficientes, no existe tipo algum de ao afirmativa coordenada voltada
aos servidores civis. Casa de ferreiro, espeto de pau, como diz a sabedoria
popular.
Apenas dois ministrios declararam estar fazendo, por conta prpria,
aes afirmativas, curiosamente o oferecimento de vagas de estgio para
deficientes concomitantemente com a adequao dos ambientes de trabalho
para essas pessoas. Mais do que nada, com certeza, essas iniciativas tm a ver
com pessoal, mas no esto relacionadas superao de eventuais
desigualdades entre os servidores, tampouco garantia do ingresso de
servidores negros e de mulheres. Assim sendo, no so aes afirmativas
voltadas ao servio pblico civil, pois seus beneficirios no so servidores.
Muitos ministrios simplesmente no sabiam da existncia do PNAA.
As justificativas para tal situao, assim como as reaes frente entrevista,
variaram. Quase metade dos entrevistados declarou sinceramente no ter
informao alguma sobre o programa. O restante declarou conhec-lo, mas
durante a entrevista ficou bvio o fato de que em apenas dois ministrios o
responsvel por Recursos Humanos realmente conhecia o PNAA. Em alguns
dos ministrios em que o desconhecimento ficou patente, a despeito da
alegao contrria, os entrevistados disseram que o rgo no tinha quadros
prprios de servidores. O quadro era todo composto de funcionrios cedidos,
gestores do Ministrio do Planejamento e pessoas contratadas por projetos
com organismos internacionais. Mas como o PNAA s previa aes para os
cargos em comisses e para os funcionrios terceirizados, incluindo os contratados
por organismos internacionais, a justificativa da ausncia de quadros prprios fica
fora de contexto.
A terceira categoria mais freqente de respostas foi a dos responsveis
por Recursos Humanos que declararam conhecer o PNAA. Eles alegaram
que o decreto estaria sendo estudado para que se decidisse sobre a melhor
45

1) Ministrio da Educao; 2) Ministrio da Sade; 3) Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; 4) Ministrio da Assistncia e
Promoo Social; 5) Ministrio do Meio Ambiente; 6) Ministrio das Comunicaes; 7) Ministrio do Trabalho e Emprego; 8) Ministrio
da Previdncia Social; 9) Ministrio da Fazenda; 10) Ministrio da Integrao Nacional; 11) Ministrio das Minas e Energia; 12) Ministrio
dos Transportes; 13) Ministrio do Turismo; 14) Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento; 15) Ministrio das Cidades; 16)
Ministrio da Cincia e Tecnologia; 17) Ministrio da Defesa; 18) Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio; 19) Ministrio do
Esporte; 20) Ministrio da Justia; 21) Ministrio das Relaes Exteriores; 22) Ministrio do Desenvolvimento Agrrio; 23) Ministrio da
Cultura. A escolha desses rgos se deveu ao fato de que os ministrios tm coordenaes prprias de recursos humanos. Assumiu-se o
pressuposto de que os rgos da administrao indireta ligados a cada ministrio muito provavelmente seguiriam em suas prprias coordenaes
de recursos humanos a recomendao de suas equivalentes nos ministrios. Eventuais ausncias se devem ao fato de que no foi possvel
contatar o responsvel ou uma autoridade superior. As Secretarias da Presidncia da Repblica, Ministrios Extraordinrios, a Controladoria
Geral da Unio e a Casa Civil no entraram na anlise por estarem sujeitos coordenao de recursos humanos da Presidncia. Os
Ministrios do Exrcito, da Aeronutica e da Marinha tm a coordenao geral de recursos humanos (pessoal civil) centralizada no Ministrio
da Defesa.
Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

41

GRPE OIT
forma de implement-lo. Todavia, nenhum deles soube dizer em que ponto
os estudos estavam e se havia prazo para concluses ou uma data para iniciar
o programa.
Em dois ministrios, o responsvel declarou aguardar instrues da
Secretaria de Recursos Humanos do Ministrio do Planejamento para
comear a tomar providncias.
Dos dois coordenadores de Recursos Humanos que conheciam o
PNAA, um criticou o Decreto que o instituiu, alegando que no era
executvel. A percepo do servidor correta, pois o PNAA no foi
complementado por regulamentaes posteriores que o texto original exigia
(como a definio dos valores das metas). O outro coordenador informou
que o PNAA se encontrava arquivado na Secretaria Executiva do Ministrio,
sem perspectiva de ser adotado no rgo.
Finalmente, o segundo grupo mais freqente de alegaes para o
no seguimento dos ditames do PNAA se baseava no argumento de que os
DAS so cargos preenchidos por indicao poltica e que, por conseguinte,
no seria possvel ou no faria sentido preench-los segundo critrios raciais,
de gnero e de acessibilidade para pessoas com deficincia. Interessante
que alguns dos entrevistados, aps fazer esse tipo de declarao, passaram a
criticar a forma pela qual o atual Governo estaria distribuindo DAS entre
seus apaniguados, sem observar se tais pessoas teriam competncia para o
exerccio da funo. Se os DAS fossem realmente distribudos assim, mais
uma razo para introduzir critrios afirmativos em sua alocao. O grfico a
seguir sintetiza tais declaraes dos entrevistados sobre o PNAA.

GRFICO 1
Impresses sobre o PNAA
(nmero de pessoas)
Inexequibilidade do PNAA

Arquivamento do PNAA

Alegaram falta de quadros

Aguardando informaes da SRH do Ministrio

do Planejamento

2
3

Estudando o PNAA
Evocaram a natureza poltica do DAS

5
9

No tinham informao alguma sobre o PNAA

0

Talvez ainda mais interessante do que os resultados acima descritos

tenha sido a reao das pessoas entrevistadas. Algumas reagiram como se
estivessem sendo cobradas pela no implementao do PNAA algo de que

42

CADERNO GRPE [2]

no poderiam, sob hiptese alguma, ser culpadas e assumiram uma atitude
defensiva, aventando desculpas para o desconhecimento ou no
cumprimento do Programa. Quando se esclarecia que o pesquisador no
policiava ou fiscalizava, mas estava apenas interessado nos fatos, e que os
dados seriam divulgados de forma agregada, sem a identificao dos
ministrios, os entrevistados se colocavam mais vontade e, na maior parte
dos casos, demonstraram interesse pelo PNAA.
Esse interesse pode serclassificado em trs grandes categorias bsicas.
A primeira seria a dos entrevistados que simplesmente se mostraram indiferentes.
Outra categoria, a mais freqente, foi a dos que criticaram severamente a falta de
divulgao do decreto. Esses, de forma geral, demonstraram um interesse sincero e
uma aparente disposio de levar a cabo uma poltica como o PNAA. A terceira
categoria era formada por aqueles que demonstraram um interesse negativo. Eles
criticaram a adoo de cotas para o servio pblico, seja para ocupao de cargos ou
para o ingresso, pois elas seriam, nas palavras de um dos entrevistados, que bem
sintetizam a orientao geral do grupo, uma discriminao s avessas que gera conflitos
internos. Nessa terceira categoria, se evocou o argumento de que no haveria racismo
ou sexismo no servio pblico e, no caso dos negros, que as desvantagens deles
estariam relacionadas ao fato de serem pobres e no negros.
Dentro da categoria dos interessados, convm destacar a existncia de um
grupo particular que se demonstrou aguerrido na defesa de estratgias de ao
afirmativa para o corpo de servidores. Todavia, a defesa se centrava em apenas um
grupo, o das pesoas com deficincia. Quando questionados se as mulheres e os
negros no seriam tambm merecedores de medidas especficas, a resposta foi muito
parecida. Mulheres e negros no precisariam dessas polticas, pois estariam sendo
includos progressivamente de forma natural, bastando pacincia e no interveno
para a consecuo da eqidade. Mas os deficientes fsicos no estariam sendo includos
naturalmente, da a necessidade de polticas para esse grupo. Ressalve-se que isso
ocorreu nos ministrios que possuam programas especiais de estgio para pessoas
com deficincia.

GRFICO 2
Interesse pelo PNAA

Interesse centrado em
deficientes

Crtica s quotas

(nmero de pessoas)

Indiferena

11

Interesse

Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

10

12

43

GRPE OIT
Como se pode observar, esses foram os resultados gerais do
levantamento. Para os ministrios j citados que, por iniciativa prpria,
baixaram normas que estabeleciam programas internos de ao afirmativa
no perodo de 2001 a 2002, a investigao foi um pouco alm para averiguar
se essas normas estavam sendo observadas. Mas, como j dito, no estavam,
acabaram juntamente com o governo que as criou e, por essa razo, opta-se
por encerrar aqui o relato desse breve levantamento.

3.3 Condies para o estabelecimento de aes afirmativas

para os servidores
Aps o estabelecimento da obrigatoriedade de concurso para ingresso nas
carreiras do servio pblico civil, no se pode dizer que haja algum tipo de
discriminao direta para a admisso de novos servidores. As pessoas efetivamente
concorrem em condies de igualdade quando fazem uma prova de seleo
entendendo-se como igualdade o fato de fazerem a mesma prova. A exceo fica
por conta dos deficientes, que protegidos por legislao s concorrem com outros
deficientes, embora tenham que atingir, nas provas de conhecimentos e de ttulos, a
pontuao mnima estipulada para todos os candidatos.
Todavia, isso nem sempre foi assim, pois o concurso no foi
obrigatrio durante um longo tempo. extremamente significativo o fato
de que a primeira legislao brasileira anti-discriminao, a Lei Afonso
Arinos, de 1951, determinava especificamente constituir contraveno obstar
o acesso a algum a qualquer cargo do funcionalismo pblico ou ao servio em
qualquer ramo das foras armadas, por preconceito de raa ou cor46 . A pena para
o agente pblico que incorresse em tal contraveno seria a perda do cargo
desde que fosse apurada em inqurito regular. A Lei Ca, de 1985, que atualizou
a Lei Afonso Arinos, dispunha o mesmo que a anterior, mas acrescentou como
contraveno a interposio de barreiras ao ingresso no servio pblico civil ou
militar devido ao sexo ou ao estado civil dos candidatos47 . A pena para o
funcionrio responsvel pela discriminao tambm era a perda do cargo.
O racismo foi transformado em crime48 pela Constituio de 1988 e
a Lei Paim49 , de 1989, substituiu as leis anti-discriminao que a precederam,
definindo quais so os crimes resultantes de preconceito de raa ou cor. Tal
lei permite, em tese, a aplicao do dispositivo constitucional. Em tese,
porque sabido que a tipificao do crime de racismo tem sido algo
extremamente difcil, pois o racismo freqentemente descaracterizado pelos
agentes da lei e registrado como injria50 .
46

Artigo 6 da Lei n 1.390, de 03/07/1951.

47

Artigo 8 da Lei n 7.437, de 20/12/1985.

48

Artigo 5, Inciso XLII da Constituio de 1988: a prtica do racismo constitui crime inafianvel e imprescritvel, sujeito pena de recluso, nos
termos da lei.
49
50

Lei 7.716, de 05/01/1989.

Sobre a dificuldade de caracterizao dos crimes de racismo, vide Guimares (2005). Existem vrios projetos de lei tramitando no
Congresso Nacional para que a injria de fundo racial seja considerada crime de racismo.

44

CADERNO GRPE [2]

A Constituio de 1988 tornou impossvel a discriminao direta
para ingresso no servio pblico civil51 . Mesmo assim, a Lei Paim prev o
crime, com pena de recluso de dois a quatro anos, de impedir ou obstar o
acesso de algum, devidamente habilitado, a qualquer cargo da administrao direta
e indireta, bem como das concessionrias de servio pblico52 . Tal disposio
funciona como proteo para evitar que um servidor seja impedido, por
exemplo, de ocupar um cargo em comisso ou de exercer uma funo
gratificada por causa de sua raa ou cor. A mesma Lei tambm define, no
esprito das antecessoras dela, como crime impedir ou obstar o acesso de algum
ao servio em qualquer ramo das foras armadas53 , o qual tem a mesma pena.
Ressalve-se que o servidor pblico condenado por qualquer um dos crimes
de racismo tipificados nos demais artigos da Lei, no s pelos dois
mencionados, alm da pena de recluso prevista, perde tambm o cargo ou
a funo pblica que exera.
Uma srie de mudanas na administrao pblica foi imposta pela
Constituio de 1988. Essas mudanas foram consignadas no Regime Jurdico
nico, RJU, Lei que rege as relaes de trabalho no mbito do servio pblico
civil. o RJU que estabelece a reserva de at 20% das vagas de concursos
pblicos para deficientes54 (fsicos ou mentais), desde que o exerccio do
cargo seja compatvel com a deficincia do candidato. O RJU estabelece,
portanto, uma ao afirmativa para um grupo particular da populao,
ressalvando-se que ela se limita ao ingresso, pois no h previses especiais
em relao progresso funcional ou ocupao de cargos em comisso
pelos deficientes.
O RJU no contm proibies explcitas para discriminao por
raa, gnero, tampouco deficincias, embora faa meno explcita
discriminao por motivo de crena religiosa ou de convico filosfica ou poltica55 .
O RJU tambm preconiza a isonomia salarial para funes congneres e
regulamenta uma srie de direitos das mulheres servidoras. Esses direitos,
no entanto, no extrapolam o que est previsto para elas em qualquer tipo
de trabalho.
Obviamente, as leis supracitadas que probem o racismo e a
discriminao e as convenes da Organizao Internacional do Trabalho
que foram ratificadas pelo Brasil, em especial a n 100 e a n 111, valem para
o servio publico civil. Assim, est vedada a conduta discriminatria por
parte dos servidores. Dependendo de como eventuais preconceitos forem
externados por um servidor, possvel considerar que este est incorrendo
51

Artigo 37, Inciso II da Constituio de 1988, com a redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998: a investidura em cargo ou
emprego pblico depende de aprovao prvia em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou
emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao.
52

Artigo 3 da Lei 7.716, de 05/01/1989.

53

Artigo 13 da Lei 7.716, de 05/01/1989.

54

Artigo 5, Pargrafo 2 da Lei 8.112, de 11/12/1990.

55

Artigo 239 da Lei 8.112, de 11/12/1990.

Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

45

GRPE OIT
em caso de incontinncia pblica e conduta escandalosa, na repartio56 ou que
est transgredindo a proibio de promover manifestao de apreo ou desapreo
no recinto da repartio57 , ambas condutas que podem levar demisso do
servidor. Resumindo, o RJU em conjunto com outras normas que se aplicam
ao servio pblico civil, veda a discriminao, mas no determina a promoo
da equidade sob forma alguma, com exceo parcial no caso das pessoas
com deficincia fsica,.
Existem pelo menos dois Projetos de Lei no Congresso Nacional
que prevem ao afirmativa para os servidores. Um deles, que tramita
conjuntamente na Cmara e no Senado, o Estatuto da Igualdade Racial,
proposto pelo ento deputado federal e, hoje, senador Paulo Paim. O Estatuto
da Igualdade Racial uma espcie de consolidao das leis de promoo da
igualdade racial e de proibio da discriminao, motivo pelo qual outros
Projetos de Lei com medidas semelhantes foram apensados a ele. O Estatuto
prev uma reserva de 20% das vagas de concursos pblicos federais, estaduais
e municipais para os afrodescendentes58 .
O outro Projeto de Lei existente muito mais incisivo no que toca
administrao pblica, objeto da maior parte das disposies dele. De
autoria do parlamentar Luiz Alfredo Salomo e apresentado em 1999, o
projeto prev uma meta de 40% de negros, metade mulheres e a outra metade
homens, no servio pblico 59 . A administrao pblica das trs esferas
federativas Unio, Estados e municpios teria um prazo de 20 anos para
atingir essa porcentagem de servidores negros. O projeto tambm prev a
estratgia para a consecuo da meta: reserva de vagas de 40% nos concursos
pblicos; estabelecimento por cada rgo pblico (incluindo empresas
pblicas, autarquias, etc.) de metas anuais de crescimento da proporo de
negros entre os servidores; treinamento e capacitao especficos para que
os servidores negros estejam tambm representados nos nveis mais altos da
hierarquia e monitoramento com divulgao qinqenal de estatsticas pelos
rgos de recursos humanos para aferir o progresso das iniciativas. Para um
nicho particular do servio pblico, a Diplomacia, a reserva de vagas
preconizada de 50% nas selees do Instituto Rio Branco. Finalmente, o
servidor pblico que no observasse tais disposies estaria cometendo o
crime de racismo, sujeito s penas da lei que o tipifica: recluso e perda do
cargo. Esse Projeto de Lei j passou por todos os trmites e apenas falta ir
votao para ser aprovado ou rejeitado pelos parlamentares e pelo Presidente
da Repblica, seguindo os ritos convencionais das leis ordinrias.
Em que pesem as boas intenes desses dois Projetos de Lei, que
partem de uma constatao da realidade vivida h poucos negros no alto

46

56

Artigo 132, Inciso V da Lei 8.112, de 11/12/1990.

57

Artigo 117, Inciso V, referido pelo Artigo 132, Inciso XIII, da Lei 8.112, de 11/12/1990.

58

Artigo 20 do Projeto de Lei n 3.198 de 2000. Publicado no Dirio da Cmara dos Deputados em 16/06/2000.

59

Projeto de Lei n 1.866, de 1999. Publicado no Dirio da Cmara dos Deputados em 13/11/1999.

CADERNO GRPE [2]

escalo do servio pblico a diversidade da composio racial do pas60
seria um grande obstculo execuo de ambos. No possvel estabelecer
cotas como nmeros mgicos. As propores a serem observadas tm que se
coadunar com as especificidades das composies raciais locais, ainda mais
se pretende-se aplic-las nas administraes estaduais e municipais. As cotas
previstas em ambos os projetos muito provavelmente seriam atingidas nos
estados setentrionais, mas no seriam executveis nos meridionais, que teriam
que importar servidores negros de outras regies do pas.
Um problema de desenho que ambos os projetos compartilham
no s entre si, mas com todas as outras iniciativas de ao afirmativa para
o servio pblico , como o j discutido PNAA o fato de ignorar as
diferenas regionais de composio racial. Alm disso, no partiram de um
diagnstico da situao efetiva da composio racial dos servidores pblicos
e do tipo e extenso das desigualdades existentes entre servidores brancos e
negros; entre mulheres e homens e, acrescenta-se, entre no-deficientes e
deficientes. Um primeiro passo para suprir tal deficincia e delinear um
primeiro panorama sobre a extenso das desigualdades no servio pblico
o estudo apresentado na prxima seo.

60

Sobre a composio racial por unidades da federao, vide Shicaso (2002) ou, para informaes mais atualizadas, o stio do IBGE:
www.ibge.gov.br.
Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

47

GRPE OIT

48

CADERNO GRPE [2]

IV. Desigualdades Raciais e de Gnero no

Servio Pblico Civil Brasileiro

Viu-se, portanto, que um dos grandes problemas para a adoo de

aes afirmativas para os servidores pblicos a ausncia de diagnsticos
sobre o grau e o carter das desigualdades entre os servidores. Neste captulo,
sero apresentados os resultados de um estudo sobre desigualdades raciais e
de gnero no servio pblico . Por razes de ordem tcnica, o estudo se
restringe ao servio pblico civil federal, mais especificamente ao Poder
Executivo, administrao direta e indireta.
A base de dados empregada para o estudo foi construda a partir das
informaes do Sistema Integrado de Administrao de Pessoal (SIAPE) de
responsabilidade da Secretaria de Recursos Humanos do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) e mantido pelo SERPRO.
Detalhes sobre o processo de construo da base, qualidade dos dados e a campanha
de cadastramento racial podem ser encontrados no Apndice I.
Optou-se por tratar o servio pblico civil como um todo, ignorando
distines de rgos e carreiras e escolhendo um conjunto restrito de variveis
de interesse: cor, sexo, escolaridade, idade, tempo de servio, gratificao
por cargo ou funo e salrio. O presente estudo deve ser visto como uma
investigao exploratria, como um instrumento para levantar questes
relevantes a serem investigadas no futuro. Deliberou-se que, dado tal carter
exploratrio, no seria o momento de fornecer dados que permitissem
comparaes do tipo o Ministrio X discrimina mais que o Y. Esse tipo de
comparao seria contraproducente, pois com certeza so necessrios estudos
Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

49

GRPE OIT
mais aprofundados que o ora apresentado e, por certo, todos os rgos da
administrao tm muito a contribuir e a fazer para a promoo da igualdade
racial e de gnero entre os servidores. O ideal que, no futuro, as
coordenaes de recursos humanos, inspiradas pela abordagem aqui
apresentada, faam como previsto no projeto do deputado Luiz Alfredo
Salomo, mencionado no captulo anterior: realizem suas prprias pesquisas
e divulguem os diagnsticos.
Individualizar carreiras seria problemtico. Muitas carreiras foram
criadas ou revistas e reestruturadas ao longo da dcada de 1990. Algumas
esto em processo de reviso e outras francamente defasadas em relao ao
mercado e s demais carreiras do servio pblico civil. S um relato da
situao das carreiras j implicaria um estudo muito mais abrangente e de
maior flego do que o realizado. Eventuais distines raciais e de gnero a
serem apontadas aqui podem, de fato, se dever insero das mulheres ou
dos negros em carreiras particulares. Mas, se h segmentao ocupacional
no servio pblico civil, o que muito provvel, isso no invalida as concluses
principais a serem tiradas desta investigao. Se, por exemplo, uma das razes
dos diferenciais de remunerao que sero demonstradas o fato de negros
e mulheres estarem inseridos em carreiras que remuneram menos, fica o
questionamento: por que tais carreiras so menos valorizadas e por que
esses grupos estariam mais representados nelas? Ademais, como j adiantado,
o presente estudo no deve ser visto como a palavra final sobre o assunto, mas,
espera-se, como um ponto de partida para muitas outras investigaes.
Quanto estrutura, a investigao se encontra dividida em duas
grandes partes. Uma dedicada ao problema da representao dos negros e
das mulheres entre os servidores. Atestou-se, no captulo anterior, que no
h como para os deficientes dispositivos legais que garantam qualquer
tipo de proporcionalidade para negros e mulheres nos processos de
recrutamento de servidores, isto , nos concursos. Dada tal situao, o
objetivo da primeira parte da investigao saber se os negros e as mulheres
brasileiras se encontram adequadamente representados no servio pblico civil.
A segunda parte da investigao busca, por meios indiretos, averiguar
se servidores da raa negra e do sexo feminino tm as mesmas oportunidades
de progresso no servio pblico civil, utilizando como referncia o grupo
dos homens brancos. Para tanto, investigou-se a ocupao de cargos em
comisso e o exerccio de funes gratificadas e, para os servidores em cargos
ou exercendo funes, o nvel de hierarquia e remunerao dos cargos. Foram
investigadas tambm as diferenas de remunerao entre os servidores.

4.1. A representao da diversidade no servio pblico civil

Segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD)
de 2002, dos 171,6 milhes de brasileiros, 99,5 milhes (57,9%) estavam na
faixa etria dos 20 aos 69 anos, assim como os 580 mil servidores pblicos
em atividade no incio de 2003. Nessa parcela da populao, 47,6 milhes

50

CADERNO GRPE [2]

eram homens e 51,7 milhes eram mulheres. Na Populao Economicamente
Ativa (PEA), que agrega as pessoas que estavam trabalhando ou tomando
providncias para conseguir um trabalho, na mesma faixa etria, havia 42,1
milhes de homens e 31,8 milhes de mulheres. No servio pblico civil,
todavia, a razo entre os sexos era distinta. Os homens se encontravam numa
proporo muito maior. O grfico a seguir ilustra essa situao.

GRFICO 3
Populao de 20 a 69 anos, PEA e pessoas no servio pblico
civil, segundo sexo
Brasil, 2002/2003
(em%)
Brasil (20 a 69 anos)

Servio Pblico Civil

Mulheres
43%

Mulheres
45%

Mulheres
52%

Homens
48%

PEA (20 a 69 anos)

Homens
55%

Homens
57%

Fontes: IBGE, 2002, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios em microdados;

MPOG/SRH, SIAPE, abril de 2003.

Enquanto para cada mulher de 20 a 69 anos h 0,9 homem, para

cada servidora pblica h 1,2 servidor. Embora tal situao configure um
dficit na representao das mulheres no servio pblico civil em relao
proporo em que se apresentam na populao, h que se considerar que a
proporo de mulheres no servio pblico civil ligeiramente superior
parcela feminina da PEA, em que h 1,3 homem para cada mulher.
A situao delineada pelas propores exibidas no grfico 1 leva
automaticamente seguinte questo: qual o referencial correto para se
aferir a representao das mulheres no servio pblico civil? A populao da
mesma faixa etria dos servidores ou a PEA? O controle da faixa etria parece
auto-justificvel, mas o que dizer da situao de atividade econmica?
A diferena da proporo de mulheres na populao em geral e na PEA se
deve ao fato de que a taxa de participao das mulheres menor do que a
dos homens: para a faixa etria considerada, a delas de 55,4% e a deles de
83%. Essa enorme diferena se deve ao fato de que os papis de gnero
atribudos a homens e mulheres so distintos, principalmente no que toca
ao tipo de trabalho. Nas sociedades ocidentais nos ltimos dois ou trs
sculos, as mulheres ficaram tradicionalmente limitadas ao trabalho
domstico e aos homens cabia a total responsabilidade de prover o sustento
do grupo familiar por intermdio do trabalho fora de casa. Tal situao,
Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

51

GRPE OIT
porm, vem se alterando ao longo do tempo, principalmente a partir da
segunda metade do sculo XX.
As causas dessas mudanas no interessam no presente estudo, pois
existe uma extensa literatura sobre o assunto que no cabe aqui revisar.
Entretanto, preciso definir se a referncia para averiguar a representao
das mulheres no servio pblico civil deve ser toda a populao com a mesma
faixa etria daquela em que esto os servidores pblicos ou somente a
populao que trabalha ou procura trabalho pois os servidores so pessoas
que trabalham e que em algum momento, antes do seu ingresso, procuraram
trabalho. Se o trabalho domstico tambm considerado um tipo de
trabalho, cuja importncia muito maior que a tradicionalmente atribuda
a ele, poderia ser apropriado considerar toda a populao da mesma faixa
etria, pois a no-atividade econmica da maioria dessas mulheres se deve
ao fato de que elas esto exercendo papis de mes e donas de casa seriam
tambm trabalhadoras e, portanto, servidoras pblicas em potencial. Por
outro lado, se considerado que essas pessoas no esto procurando trabalho,
tampouco trabalhando, fora da esfera domstica casos em que seriam
parte da PEA e que o servidor pblico uma pessoa que est trabalhando
em uma atividade no-domstica e em algum momento tomou providncias
para trabalhar como servidor, pareceria mais acertado considerar a PEA
como referncia. Como a resposta a essas questes muito difcil, optou-se
por apresentar sempre os dois padres de referncia.
Realizando o mesmo procedimento para a composio racial,
agregando pretos ou pardos para a formao do grupo de negros, indgenas
e amarelos sob a chancela outros, pode-se gerar representaes grficas da
composio racial da populao, da PEA e do servio pblico civil. No caso
dos negros, o problema de se escolher a populao de referncia para aferir
a representatividade no aflora, pois as taxas de participao de negros e
brancos so praticamente idnticas e, por conseguinte, tambm as propores
em que se apresentam na populao e na PEA.
Todavia, possvel perceber que a configurao da representao
dos grupos raciais definidos no servio pblico civil distinta da configurao
das populaes de referncia. Na faixa etria considerada, h 1,2 pessoa
branca para cada indivduo negro, praticamente a mesma razo observada
na PEA. Mas no servio pblico civil, h 1,8 branco para cada negro.
O grfico 4 ilustra as propores em que os grupos raciais se apresentam
nas trs populaes consideradas.

52

CADERNO GRPE [2]

GRFICO 4
Populao de 20 a 69 anos, PEA e pessoas no servio pblico
civil, segundo raa
Brasil, 2002/2003
(em%)
Brasil (20 a 69 anos)

Servio Pblico Civil

Negros
44%

Brancos
55%

Outros
1%

PEA (20 a 69 anos)

Negros
45%

Negros
35%

Brancos
63%

Outros
2%

Brancos
54%

Outros
1%

Fontes: IBGE, 2002, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios em microdados;

MPOG/SRH, SIAPE, abril de 2003.

Sexo e raa no so atributos estanques, interagem concorrendo

com outros fatores para a determinao de uma srie de aspectos da vida
dos indivduos. Cumpre ento investigar a representao no servio pblico
civil dos grupos formados pelas combinaes possveis dessas caractersticas.
O grfico 5 exibe as propores em que os grupos formados pelo
entrecruzamento dessas duas dimenses se apresentam nas trs populaes
consideradas.

GRFICO 5
Populao de 20 a 69 anos, PEA e pessoas no servio pblico
civil, segundo sexo e raa
Brasil, 2002/2003
(em%)
Brasil (20 a 69 anos)
Homens
Brancos
26%

Homens
Negros
22%

Servio Pblico Civil

Homens
Brancos
35%

Homens
Negros
19%

PEA (20 a 69 anos)

Homens
Brancos
30%

Homens
Negros
26%

Outros
1%
Outros
1%

Outros
2%
Mulheres
Negras
22%

Mulheres
Brancas
29%

Mulheres
Negras
15%

Mulheres
Brancas
29%

Mulheres
Negras
19%

Mulheres
Brancas
24%

Fontes: IBGE, 2002, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios em microdados;

MPOG/SRH, SIAPE, abril de 2003.
Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

53

GRPE OIT
Se tomada como referncia a proporo de cada grupo na
populao brasileira de 20 a 69 anos, o grupo com maior grau de subrepresentao no servio pblico civil seria o das mulheres negras. Entretanto,
se a referncia a populao economicamente ativa de 20 a 69 anos, os
homens negros teriam maior grau de sub-representao no servio pblico
civil.
Por sub-representao deve-se entender a situao em que a proporo
de pessoas de um grupo na populao de interesse, no caso o servio pblico
civil, inferior proporo observada nas populaes de referncia, a
populao brasileira de 20 a 69 anos ou a PEA da mesma faixa de idade. J
a situao contrria, aquela em que a proporo de um grupo na populao
de interesse superior observada nas populaes de referncia, designada
sobre-representao. Logicamente, se as propores em que um grupo se
apresenta na populao de interesse e na populao de referncia so iguais
ou muito prximas, a representao considerada adequada.
Os homens brancos esto sobre-representados no servio pblico
civil qualquer que seja a referncia. Com as mulheres brancas, uma dinmica
interessante observvel: se a referncia a populao em geral, esto
ligeiramente sub-representadas (to pouco, que no grfico as propores
arredondadas para o nmero inteiro mais prximo so idnticas 29%); se
a referncia a populao economicamente ativa, esto sobre-representadas.
Para conferir um referencial analtico que permita avaliar a intensidade da
sub-representao ou da sobre-representao, calculou-se um indicador
simples, referido como S, cujo valor varia entre 1 e +1. A descrio do
indicador pode ser encontrada no Apndice III. O indicador S positivo
quando um grupo est sobre-representado e negativo quando est sub-representado.

GRFICO 6
Indicador S de sub ou sobre-representao no servio pblico
civil dos grupos definidos pelo entrecruzamento de sexo e raa,
tendo como referncia a populao brasileira de 20 a 69 anos e
a populao economicamente ativa de 20 a 69 anos
Brasil, 2002/2003
Referncia: PEA (20 a 69 anos)

Referncia: Brasil (20 a 69 anos)

1,00
0,75

1,00
0,75
0,50
0,25

0,50
0,25

0,21

0,00
-0,25
-0,50

-0,08

-0,01
-0,23

-0,75
-1,00

0,12

0,10

0,00
-0,25
-0,50

-0,11

-0,19

-0,75
-1,00

Homens
Brancos

Homens
Negros

Mulheres
Brancas

Mulheres
Negras

Homens
Brancos

Homens
Negros

Mulheres
Brancas

Mulheres
Negras

Fontes: IBGE, 2002, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios em microdados;

MPOG/SRH, SIAPE, abril de 2003.

54

CADERNO GRPE [2]

A anlise dos resultados de S para os dois grupos de referncia
revela como a interao entre os atributos sexo e raa extremamente
relevante. Viu-se que a permeabilidade do servio pblico civil para as
mulheres era maior do que a da PEA, mas ainda assim elas estavam subrepresentadas se era considerada a proporo delas na populao global de
20 a 69 anos. Porm, quando as mulheres so subdivididas em negras e
brancas, o quadro continua vlido para as primeiras, mas no para as ltimas.
De fato, se a referncia a populao global, o grau de sub-representao
das mulheres brancas to nfimo que se poderia concluir pela adequao
da representao do grupo; se a referncia a PEA, esto sobre-representadas.
E quando a referncia a participao dos homens na PEA, que maior
do que a das mulheres, o grupo com maior dficit de representao passa a
ser o dos homens negros, em vez do grupo das mulheres negras. De qualquer
forma, parece bem caracterizado, at este ponto, que a raa um fator mais
importante que o sexo na determinao da sub-representao dos grupos
no servio pblico civil, independentemente da populao tomada como
referncia. o que se depreende do grfico 6.
Todavia, ao se olhar para o servio pblico civil como um todo, o
diagnstico pode ser precipitado. Considerando-se que os concursos para o
ingresso no servio pblico civil so relativamente recentes, pois sua
obrigatoriedade foi estabelecida pela Constituio de 1988, talvez o dficit
de representao dos homens negros e das mulheres negras possa na verdade
estar se reduzindo para as coortes de ingresso mais recente, situao em que
haveria um balanceamento das propores para os servidores com menos
tempo de servio. Assim, a sub-representao constatada poderia ser
produzida por composio, pelo fato de os servidores que ingressaram h
mais tempo no terem sido selecionados segundo critrios de mrito
(concurso), o que teria favorecido as pessoas brancas no passado,
especialmente os homens. Portanto, imprescindvel levar em considerao
o tempo de servio como uma terceira varivel, a fim de averiguar se a
tendncia no servio pblico civil de reduo, estabilidade ou de ampliao
da representao de homens negros e mulheres negras no servio pblico.
Torna-se necessrio, ento, apresentar a distribuio dos servidores
segundo o tempo de servio. As freqncias relativas e as freqncias relativas
acumuladas de servidores ativos por ano de ingresso no servio pblico civil
podem ser conferidas no grfico 7. A primeira abordagem mostra a
porcentagem dos servidores na ativa que ingressaram em um determinado
ano e a segunda revela a porcentagem acumulada daqueles que entraram
at um ano qualquer. Por exemplo, tem-se que 6% dos servidores ativos em
2003 ingressaram no servio pblico civil em 1984 e que 45% deles entraram
at 1984.
Um ponto a ser considerado na anlise da distribuio dos servidores
por ano de ingresso no servio pblico civil a irregularidade temporal da
contratao de servidores. Sendo raros aqueles com mais de 30 anos de
servio (ingresso anterior a 1973), nota-se que a maior parte dos servidores
Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

55

GRPE OIT
atualmente ativos (62%) entrou no servio pblico civil at 1990, ano de
promulgao do Regime Jurdico nico. Arbitrando-se um nvel de ingresso
anual de 3% para identificar os perodos em que as contrataes foram
mais intensas, possvel perceber dois perodos especficos: de 1979 a 1987,
quando foram contratados 44% dos servidores ativos em 2003; e de 1993 a
1996, quando foram contratados 17% dos ativos em 2003. Isso no quer dizer
que esses foram os perodos com maior contratao da histria, apenas que
foram pocas em que se contratou grandes parcelas dos servidores em atividade.

GRFICO 7
Freqncia relativa singular e acumulada por ano de ingresso no
servio pblico civil
Brasil, 2003
(em%)
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0

100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0

Fonte: MPOG/SRH, SIAPE, abril de 2003.

Dado o reduzido percentual de servidores com 30 ou mais anos de

servio, sero considerados, nos passos analticos subseqentes, apenas
aqueles com at 29 anos de servio, divididos em trs grandes grupos61 : de 0
a 9 anos, servidores que ingressaram de 1994 a 2003; 10 a 19 anos, ingresso
de 1984 a 1993; e 20 a 29 anos, ingresso de 1974 a 1983.
61

Os grupos de tempo de servio tm que ser amplos por causa da irregularidade do ingresso. consensual considerar que o servio pblico
civil se beneficiaria de uma poltica de pequenos concursos realizados mais freqente e periodicamente. Selecionar poucos entre muitos
candidatos implica selecionar os melhores, enquanto a seleo de muitos aumenta a probabilidade de ingresso de candidatos menos
preparados. Alm do problema da qualidade dos selecionados, a irregularidade prejudica a estruturao das carreiras. O Plano Diretor da
Reforma do Estado menciona esse problema da irregularidade dos concursos em sua seo 4.3, dedicado aos recursos humanos: Os
concursos pblicos, por outro lado, so realizados sem nenhuma regularidade e avaliao peridica da necessidade de quadros, fato que leva admisso de
um contingente excessivo de candidatos a um s tempo, seguida de longos perodos sem uma nova seleo, o que inviabiliza a criao de verdadeiras
carreiras .

56

CADERNO GRPE [2]

O grfico 8 exibe a proporo de homens e mulheres em cada um
desses grupos definidos pelo tempo de servio. A despeito da ligeira reduo
de dois pontos percentuais na proporo de mulheres para o grupo de
ingresso mais recente, h um aumento de trs pontos na transio do grupo
mais antigo para o intermedirio. Essa situao permite concluir pela
estabilidade da razo entre os sexos no servio pblico civil de 1974 a 2003,
ou seja, dadas as evidncias, no h tendncia definida de reduo ou de
aumento da representao da populao feminina.

GRFICO 8
Pessoas no servio pblico civil, segundo sexo e tempo de servio
Brasil, 2002/2003
(em%)
20 a 29 anos - 1974/1983
Mulheres
45%

10 a 19 anos - 1984/1993

0 a 9 anos - 1994/2003
Mulheres
46%

Mulheres
48%

Homens
52%

Homens
55%

Homens
54%

Fonte: MPOG/SRH, SIAPE, abril de 2003.

O mesmo no pode ser dito sobre a populao negra. Conforme

est representado no grfico 9, a proporo de negros apresenta uma ligeira
reduo quando se passa do grupo dos servidores com 20 a 29 anos de
servio ao grupo daqueles que ingressaram entre 1984 e 1993. Essa reduo
de 4,8%. Mas, ao se passar do grupo de 10 a 19 anos de trabalho para o de
ingresso mais recente, a reduo de 24,7%.

GRFICO 9
Pessoas no servio pblico civil, segundo raa e tempo de servio
Brasil, 2002/2003
(em%)
20 a 29 anos - 1974/1983

10 a 19 anos - 1984/1993

Negros
28%

Negros
37%

Negros
39%

Brancos
61%

0 a 9 anos - 1994/2003

Brancos
63%

Brancos
72%

Fonte: MPOG/SRH, SIAPE, abril de 2003.

Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

57

GRPE OIT
Essa configurao de relativa estabilidade na proporo de mulheres
e de reduo da proporo de negros, ao se considerar progressivamente
grupos de servidores de ingresso mais recente, sugere que a dinmica temporal
da representao dos grupos formados pelo entrecruzamento de sexo e raa
deve ser distinta. De fato, o que ocorre, como representado no grfico10.

GRFICO 10
Pessoas no servio pblico civil, segundo sexo, raa
e tempo de servio
Brasil, 2002/2003
20 a 29 anos - 1974/1983
Homens
Brancos
34%

Mulheres
Negras
18%

Homens
Negros
21%

Mulheres
Brancas
27%

10 a 19 anos - 1984/1993
Homens
Brancos
32%

Mulheres
Negras
17%

Homens
Negros
20%

Mulheres
Brancas
31%

(em%)

0 a 9 anos - 1994/2003
Homens
Brancos
40%

Mulheres
Negras
12%

Homens
Negros
15%

Mulheres
Brancas
33%

Fonte: MPOG/SRH, SIAPE, abril de 2003.

Nota-se que a estabilidade da representao feminina falaciosa.

Na verdade, a representao das mulheres brancas apresenta uma ntida
tendncia de crescimento, enquanto a proporo das mulheres negras
decresce. O mesmo ocorre quando se consideram os homens: a proporo
de brancos aumenta enquanto a de negros diminui.
Entretanto, seria precipitado concluir, nesse ponto, por um aumento
da refratariedade do servio pblico civil ao ingresso de pessoas negras. Ao
se introduzir a educao na anlise o que ser feito a seguir o quadro
mudar sensivelmente, fornecendo uma boa explicao para essas tendncias.
Todavia, antes de introduzir esse fator, convm sumarizar os resultados da
investigao at aqui, tendo em mente que somente raa, sexo e tempo de
servio foram considerados:
?homens negros e mulheres negras se encontram sub-representados
no servio pblico civil, seja a referncia a proporo deles na
populao de 20 a 69 anos ou na PEA;
?se a referncia for a PEA, o grupo dos homens negros tem o maior
dficit de representao; se a populao de 20 a 69 anos referncia,
o grupo mais sub-representado o das mulheres negras;
?mulheres brancas esto adequadamente representadas se a referncia
a populao de 20 a 69 anos e sobre-representadas se a referncia
a PEA;
? ao grupo dos homens brancos que o servio pblico civil apresenta
maior permeabilidade, seja qual for a referncia;

58

CADERNO GRPE [2]

?A representao das mulheres brancas e dos homens brancos tem
aumentado ao se considerar os servidores de ingresso mais recente,
s expensas da reduo da representao dos homens negros e das
mulheres negras.
4.1.2 Introduzindo o fator educao na anlise de representao
O Regime Jurdico nico (RJU) bem claro no que toca
escolaridade: os postulantes a um cargo pblico devem t-la compatvel com
a requerida pelo cargo em tela62 . fundamental, portanto, caracterizar os
perfis de escolaridade dos grupos de servidores, pois os processos seletivos
(concursos) para ingresso no servio pblico civil invariavelmente tm a
escolaridade como elemento de distino dos candidatos, pois h carreiras
de nvel mdio e de nvel superior. Assim, os dados a serem apresentados
nesta seo contribuiro para lanar mais luzes sobre o problema da aparente subrepresentao das pessoas negras, o qual emergiu da investigao at aqui conduzida.
Embora atualmente o nvel mdio de escolaridade seja, via de regra,
o mnimo exigido para ingresso no servio pblico civil, no passado foram
contratados servidores pblicos analfabetos, alfabetizados de baixssima
escolaridade e pessoas com apenas o ensino fundamental. Alguns desses servidores
com pouca escolaridade permanecem na ativa, mas ainda assim o servio pblico
civil tem um quadro funcional altamente escolarizado. Isso pode ser visto no grfico
11, que exibe a distribuio das pessoas por categoria de escolaridade na
populao brasileira de 20 a 69 anos, no servio pblico civil e na PEA.

GRFICO 11
Pessoas segundo categoria de escolaridade na populao
brasileira de 20 a 69 anos, no servio pblico civil e na
Populao Economicamente Ativa
Brasil, 2002/2003

(em%)

100
90

Brasil (20 a 69 anos)

80

Servio Pblico Civil

70

PEA (20 a 69 anos)

60

51

50

43

41

40
30
30
20

26

24
15

14

12

10

10
0

0
Analfabeto

Alfabetizado sem
curso regular

Fundamental
incompleto

Fundamental

Mdio

Superior

Fontes: IBGE, 2002, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios em microdados;

MPOG/SRH, SIAPE, abril de 2003.

62

Artigo 5, Inciso IV da Lei 8.112, de 11/12/1990.

Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

59

GRPE OIT
A proporo de pessoas de nvel superior no servio pblico civil
(51%) to elevada a ponto de os quase 300 mil servidores representarem
aproximadamente 5% da PEA de 20 a 69 anos com esse grau de escolaridade
(cerca de de 6 milhes de pessoas em 2002). Somados, os servidores com
nvel superior e mdio representam 82% do funcionalismo, enquanto as
pessoas com esses nveis de escolaridade so apenas 30% da populao de
20 a 69 anos e 34% da PEA. Por ser relativamente reduzida a proporo de
servidores cujo nvel de escolaridade inferior ao fundamental (9%), optouse por trabalhar apenas com trs nveis de escolaridade: superior, mdio e
fundamental ou menor. Essa ltima categoria agrega os servidores de
escolaridade inferior ao nvel fundamental para simplificar a exposio,
ser designada apenas fundamental.
Antes de prosseguir com a anlise da escolaridade dos servidores,
faz-se necessria uma pequena digresso para estudar a relao dela com
dois outros fatores: idade e tempo de servio. O tempo de servio, que para
os servidores ativos em abril de 2003 era em mdia 16 anos, em mdia, varia
pouco segundo a raa e menos ainda segundo o sexo. Isso perceptvel nos
resultados j apresentados, que revelaram uma maior permeabilidade do
servio pblico civil ao ingresso de homens brancos e mulheres brancas. No
servio pblico civil, homens brancos tm, em mdia, 16 anos de servio;
mulheres brancas, 15 anos; homens negros e mulheres negras, 17 anos. Tais
mdias obscurecem distribuies distintas: enquanto 45% dos homens
brancos e das mulheres brancas tm tempo de servio inferior a 16 anos,
apenas 38% dos homens negros e 36% das mulheres negras esto nessa
faixa de tempo.
Como seria de se esperar, o tempo de servio est intrinsecamente
relacionado com a idade, pois ser sempre uma frao dela: por definio,
a diferena entre a idade atual do servidor e a idade de ingresso 63 no servio
pblico civil. Regredindo simplesmente o tempo de servio em dependncia
da idade, tem-se que a variao da ltima explica 26% da varincia do
primeiro. Parece pouco, mas isso se deve ao fato de que, por razes lgicas,
os servidores que tm mais tempo ingressaram mais jovens. Para permanecer
50 anos no servio pblico civil, preciso ter ingressado com 20 anos ou
menos, pois aos 70 anos o servidor aposentado compulsoriamente. E, por
outro lado, a maior exigncia de nvel superior nos concursos mais recentes
e a valorizao, em muitos desses concursos, tanto de ttulos de ps-graduao
e especializaes, como da experincia profissional prvia, fazem com que
as pessoas tendam a ingressar no servio pblico civil um pouco mais velhas
do que no passado. A tabela 1 ilustra a idade mdia de ingresso e a atual dos
servidores segundo faixas de tempo de servio para cada um dos grupos
formados por sexo e raa.

63

60

A data de referncia para o clculo dessa idade 31 de dezembro do ano de ingresso

CADERNO GRPE [2]

TABELA 1
Idades mdias de ingresso e atual dos servidores segundo sexo,
raa e tempo de servio
Brasil, 2003
(em anos completos)
Idade de Ingresso no Servio Pblico Civil
Homens
Tempo de Servio

Idade Atual (31/12/2003)

Mulheres

Homens

Mulheres

Brancos

Negros

Brancas

Negras

Brancos

Negros

Brancas

Negras

0 a 9 anos

36

36

36

36

41

42

41

42

10 a 19 anos

31

31

30

30

46

46

45

46

20 a 29 anos

28

27

27

27

51

50

50

50

30 ou + anos

25

25

25

26

59

58

59

58

Mdia global

31

30

31

30

47

48

46

47

Fonte: MPOG/SRH, SIAPE, abril de 2003.

Homens e mulheres de ambas as raas apresentam praticamente as

mesmas mdias de idade, de ingresso e atual, global ou por faixas de tempo
de servio. O conhecimento prvio de que a composio racial varia com o
tempo de servio aumentando a proporo de mulheres brancas e de homens
brancos sugere, portanto, que os quatro grupos tenham perfis etrios pouco
diferenciados. Se as pessoas tm ingressado mais velhas no servio pblico
civil, mas aproximadamente na mesma idade, e a permeabilidade aos homens
negros e s mulheres negras tem-se reduzido, a composio dessas tendncias
produzir perfis etrios semelhantes. exatamente o que se pode depreender
do grfico 12, que apresenta a freqncia relativa acumulada dos servidores
dos quatro grupos segundo faixas etrias qinqenais.

GRFICO 12
Freqncia relativa acumulada segundo o sexo e a raa por
grupos etrios qinqenais
Brasil, 2003
(em%)
100

Homens Brancos

90

Mulheres Brancas
80

Homens Negros
70

Mulheres Negras

60
50
40
30
20
10
0
20 a 24

25 a 29

30 a 34

35 a 39

40 a 44

45 a 49

50 a 54

55 a 59

60 a 64

65 a 69

Fonte: MPOG/SRH, SIAPE, abril de 2003.

Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

61

GRPE OIT
O perfil etrio dos homens brancos e dos homens negros
praticamente indistinguvel, sendo as mulheres brancas as nicas que tm
um perfil levemente distinto e mais jovem, o que se coaduna com sua menor
idade mdia. As mulheres negras so ligeiramente mais jovens que os homens,
mas pouco menos que as mulheres brancas.
A idade mdia de ingresso dos servidores de nvel mdio de
escolaridade inferior dos servidores de nvel superior, respectivamente
29 e 31 anos. Tal situao produz um efeito interessante: na medida em que
se tomam os servidores mais jovens, o nvel de escolaridade global aumenta,
principalmente devido reduo drstica da proporo de servidores com
escolaridade fundamental ou menor. Mas no grupo mais jovem (20 a 29
anos), a proporo de pessoas de nvel superior ligeiramente menor do
que no grupo acima (30 a 39 anos) e a proporo de nvel mdio bem
elevada. Essa dinmica global representada no grfico 13 e vale para homens
e mulheres, negros e brancos, razo pela qual no se apresentar esse grfico
com a adio das variveis sexo e raa. O padro provavelmente se deve ao
duplo fato de que os concursos mais recentes tm exigido ao menos o nvel
mdio e de que as pessoas com nvel superior ingressam no servio pblico
civil com mais idade que as de nvel mdio.

GRFICO 13
Distribuio dos servidores por nveis de escolaridade segundo
grupos etrios
Brasil, 2003
(em%)
40 a 49 anos

50 ou mais anos
Superior
50%

Superior
50%

Fund.
16%

Fund.
27%

Mdio
34%

Mdio
23%

30 a 39 anos
Superior
56%

20 a 29 anos
Fund.
9%

Superior
54%

Mdio
35%

Fonte: MPOG/SRH, SIAPE, abril de 2003.

62

Fund.
2%

Mdio
44%

CADERNO GRPE [2]

Mas ao observar a escolaridade segundo faixas de tempo de servio,
uma tendncia inequvoca se delineia: quanto menor o tempo de servio,
maior a escolaridade. Essa tendncia pode ser vista claramente no grfico
14. interessante ainda notar que a proporo de servidores de nvel mdio
gira estavelmente em torno de 30%, exceto para os servidores com 30 ou
mais anos de servio. Assim, o aumento do nvel global de escolaridade se
d pela reduo dos servidores com escolaridade fundamental ou inferior,
com o acrscimo correspondente na porcentagem de servidores com nvel superior.

GRFICO 14
Distribuio dos servidores por nveis de escolaridade segundo
faixas de tempo de servio
Brasil, 2003
(em%)
30 ou mais anos

20 a 29 anos
Superior
47%

Superior
43%

Fund.
23%

Fund.
33%

Mdio
24%

Mdio
30%

10 a 19 anos

0 a 9 anos

Superior
50%
Fund.
19%

Superior
61%

Fund.
9%

Mdio
30%
Mdio
31%

Fonte: MPOG/SRH, SIAPE, abril de 2003.

Todas as informaes apresentadas at este ponto levam a crer que,

no servio pblico civil, os homens brancos tem um perfil de escolaridade
muito prximo ao das mulheres brancas, todavia distinto do perfil dos
homens negros e mulheres negras, estes tambm provavelmente semelhantes
entre si. Efetivamente, o que acontece, com uma ressalva: a proporo de
mulheres, brancas ou negras, com nvel fundamental sempre inferior
dos homens do grupo racial correspondente. E, por composio, a
porcentagem de mulheres com nvel mdio e superior sempre mais elevada
que a dos homens. Mas h que se ressalvar que a proporo de mulheres
brancas e homens brancos com nvel superior muito prxima. Na proporo
daqueles com nvel mdio, h uma grande diferena entre os perfis de
Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

63

GRPE OIT
escolaridade desses dois grupos. Isso pode ser visto como um produto do
aumento da permeabilidade do servio pblico civil s mulheres brancas e
do maior grau de escolaridade dos servidores que ingressaram em perodos
mais recentes. So dois fatores inter-relacionados, pois essa maior
permeabilidade s mulheres brancas , em algum grau, resultante de uma
maior preferncia por servidores de nvel superior.

GRFICO 15
Distribuio dos servidores por nveis de escolaridade segundo
grupos de sexo e raa
Brasil, 2003
Mulheres

Homens
Fund.
14%

Superior
52%

Superior
51%

Fund.
22%

Mdio
34%

Mdio
27%

Negros

Brancos
Fund.
29%

Superior
33%

Fund.
13%
Superior
61%

Mdio
26%
Mdio
38%

Mulheres Negras
Fund.
22%

Superior
35%

Homens Negros
Superior
32%

Mdio
43%

Fund.
34%

Mdio
34%

Mulheres Brancas

Homens Brancos

Fund.
10%
Superior
61%

Fund.
15%
Superior
61%

Mdio
29%

Mdio
24%

Fonte: MPOG/SRH, SIAPE, abril de 2003.

J comparando-se as mulheres negras com os homens negros,

constata-se facilmente a maior escolaridade delas, traduzida em uma
porcentagem maior daquelas com nvel mdio e superior. O grfico 15

64

CADERNO GRPE [2]

autoriza essas concluses, apresentando a distribuio por nvel de
escolaridade de todos esses grupos: homens, mulheres, negros, brancos,
mulheres negras, mulheres brancas, homens negros e homens brancos.

GRFICO 16
Distribuio dos servidores por nveis de escolaridade segundo
faixas de tempo de servio e grupos de sexo e raa
Brasil, 2003
(em%)
Homens Brancos

Mulheres Brancas

100

75

100
55%

67%
Superior

50

75

58%

67%
Superior

50
19%

25%

Mdio

25

25%

Mdio

25

Fundamental
0
30 ou + anos

20 a 29 anos

10 a 19 anos

0 a 9 anos

0
30 ou + anos

Homens Negros

28%

Fundamental
20 a 29 anos

10 a 19 anos

0 a 9 anos

Mulheres Negras

100

100
20%

30%

Superior

44%

75

Superior

45%

75

29%
Mdio

50

50

41%

Mdio

37%
25

43%
25

Fundamental
0
30 ou + anos

20 a 29 anos

10 a 19 anos

Fundamental
0 a 9 anos

0
30 ou + anos

20 a 29 anos

10 a 19 anos

0 a 9 anos

Fonte: MPOG/SRH, SIAPE, abril de 2003.

Ao analisar o tempo de servio, possvel perceber que o aumento

da escolaridade segundo esse fator algo que ocorre com intensidade distinta
para os negros e os brancos, sendo bem mais acentuado para os primeiros.
No caso dos homens negros, a proporo daqueles com nvel superior entre
os servidores de menor tempo de servio mais que o dobro da verificada
entre os com mais tempo. Mesmo assim, os pontos de partida dos grupos
so to diferentes que a defasagem de escolaridade dos negros em relao
aos brancos se mantm, ainda que mitigada. Homens negros e mulheres
negras se parecem, embora a proporo de mulheres negras com escolaridade
fundamental seja inferior. Essa mesma distino pode ser observada entre
homens brancos e mulheres brancas. O grfico 16 ilustra esses pontos.
As diferenas expostas at este ponto caracterizam a existncia de
desvantagens educacionais dos servidores negros. Sejam homens ou
mulheres, o percentual de negros com nvel superior, embora venha
aumentando em ritmo mais acelerado, menor que o de brancos. Isso
acontece porque o servio pblico civil no um mundo parte. um
nicho particular do mercado de trabalho e sua situao interna parece apenas
Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

65

GRPE OIT
refletir as desvantagens educacionais da populao negra em geral. As
diferenas observadas entre negros e brancos e entre homens e mulheres no
servio pblico civil podem no se dever simplesmente existncia de
preferncias ocultas nos processos de recrutamento ou a um racismo
institucional se manifestando nos resultados dos concursos, mas reproduo
da situao da sociedade como um todo, que gera relativamente menos
pessoas negras com nvel mdio e superior que pessoas brancas, fato
comprovado pelos indicadores de educao da populao brasileira
desagregados por raa64 .

GRFICO 17
Distribuio dos grupos de sexo e raa por nveis de escolaridade
na populao brasileira de 20 a 69 anos, no servio pblico civil
e na populao economicamente ativa
Brasil, 2002/2003
Nvel Fundamental
Brasil (20 a 69 anos)
Homens
Brancos
24%

Homens
Negros
26%

Servio Pblico Civil

Homens
Brancos
29%

Outros
0%

Homens
Negros
36%

Mulheres
Brancas
25%

Mulheres
Negras
18%

Homens
Brancos
29%

Homens
Negros
32%

Outros
0%

Outros
2%
Mulheres
Negras
25%

PEA (20 a 69 anos)

Mulheres
Brancas
15%

Mulheres
Negras
20%

Mulheres
Brancas
19%

Nvel Mdio
Brasil (20 a 69 anos)
Homens
Brancos
29%

Homens
Negros
15%

Outros
1%
Mulheres
Negras
19%

Servio Pblico Civil

Homens
Brancos
27%

Homens
Negros
22%

Outros
1%
Mulheres
Brancas
36%

Mulheres
Negras
22%

PEA (20 a 69 anos)

Homens
Brancos
32%

Homens
Negros
17%

Outros
1%
Mulheres
Brancas
28%

Mulheres
Negras
18%

Mulheres
Brancas
32%

Nvel Superior
Brasil (20 a 69 anos)
Homens
Brancos
37%

Homens
Negros
7%

Outros
2%
Mulheres
Negras
9%

Mulheres
Brancas
45%

Servio Pblico Civil

Homens
Brancos
40%

Outros
2%
Mulheres
Negras
11%

Homens
Negros
12%

Mulheres
Brancas
35%

PEA (20 a 69 anos)

Homens
Brancos
39%

Outros
2%
Mulheres
Negras
9%

Homens
Negros
7%

Mulheres
Brancas
43%

Fontes: IBGE, 2002, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios em microdados;

MPOG/SRH, SIAPE, abril de 2003.
64

66

Vide, por exemplo, Shicaso (2002), ou o Atlas Racial do PNUD, disponvel em www.pnud.org.br.

CADERNO GRPE [2]

O grfico 17 apresenta as propores de homens brancos, homens
negros, mulheres brancas e mulheres negras em cada uma das sub-populaes
definidas pelo nvel de escolaridade na populao brasileira de 20 a 69 anos,
no servio pblico civil e na PEA.

GRFICO 18
Indicador S de sub ou sobre-representao no servio pblico
civil dos grupos de sexo e raa por nveis de escolaridade, tendo
como referncia a populao brasileira de 20 a 69 anos e a
populao economicamente ativa de 20 a 69 anos
Brasil, 2002/2003
Referncia: Brasil (20 a 69 anos)
1,00
0,75
0,50
0,24
0,25

0,28

0,21

0,14

0,10

0,09

0,08

0,00
-0,04
-0,25

-0,19

-0,19

-0,20

-0,32
-0,50
-0,75
-1,00
Homens
Brancos

Mulheres
Brancas

Homens
Negros

Mulheres
Negras

Homens
Brancos

Mulheres
Brancas

Fundamental

Homens
Negros

Mulheres
Negras

Homens
Brancos

Mdio

Mulheres
Brancas

Homens
Negros

Mulheres
Negras

Superior

Referncia: PEA (20 a 69 anos)

1,00
0,75
0,50
0,25
0,25

0,14

0,09

0,00

0,13

0,08

0,05

0,00
-0,05
-0,14

-0,25

-0,12

-0,10

Homens
Brancos

Mulheres
Brancas

-0,16

-0,50
-0,75
-1,00
Homens
Brancos

Mulheres
Brancas

Homens
Negros

Fundamental

Mulheres
Negras

Homens
Negros

Mdio

Mulheres
Negras

Homens
Brancos

Mulheres
Brancas

Homens
Negros

Mulheres
Negras

Superior

Fontes: IBGE, 2002, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios em microdados;

MPOG/SRH, SIAPE, abril de 2003.

Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

67

GRPE OIT
As concluses globais que podem ser tiradas a partir do grfico 17 se
tornam mais claras se o indicador S calculado para cada um dos grupos
definidos por gnero e raa no servio pblico civil tendo como referncia
os grupos correspondentes na populao de 20 a 69 anos e na PEA. O
resultado apresentado no grfico 18.
Primeiramente, toma-se como referncia a proporo em que os
grupos se apresentam na populao brasileira de 20 a 69 anos dividida
conforme os trs nveis definidos de escolaridade. Convm lembrar que
nesse caso as diferenas entre homens e mulheres refletem, em algum grau,
as distintas taxas de participao no mercado de trabalho. Ento,
considerando o nvel fundamental, tem-se que os homens esto sobrerepresentados e as mulheres sub-representadas no servio pblico civil.
Brancos esto menos representados que negros. Assim, por composio,
homens brancos e negros esto sobre-representados, os ltimos mais que os
primeiros; e mulheres brancas e negras esto sub-representadas, as primeiras,
mais do que as ltimas. Em outras palavras, tendo como referncia a
populao de 20 a 69 anos com nvel fundamental de escolaridade, entre os
servidores, tambm de escolaridade fundamental, existem mais homens e
negros e, por composio, a defasagem de mulheres negras menos intensa
que a de mulheres brancas.
Considerando o nvel mdio, ainda tendo como referncia a
populao de 20 a 69 anos, percebe-se que a distino mais importante
nesse grau de escolaridade por raa e no por sexo, como no fundamental.
Os negros esto sobre-representados e os brancos sub-representados. As
mulheres esto menos representadas que os homens. Portanto, o grupo mais
sobre-representado dentre os servidores de nvel mdio seria o dos homens
negros, seguidos pelas mulheres negras; homens brancos e mulheres brancas
esto sub-representados, estas mais do que aqueles.
Resumindo, se a referncia a populao brasileira de 20 a 69 anos,
poderia se dizer que o servio pblico civil parece ter uma preferncia
principal por homens e secundria por negros para servidores de nvel
fundamental; e uma preferncia principal por negros e secundria por
homens para servidores de nvel mdio.
Todavia, ao se considerar os servidores de nvel superior, tem-se trs
grupos sobre-representados, s expensas de apenas um sub-representado, as
mulheres brancas. Ainda assim, poderia se ver no servio pblico civil uma
preferncia mista por homens e por negros para os servidores de nvel
superior. Em outras palavras, em relao populao de 20 a 69 anos com
escolaridade superior, percebe-se um excesso de servidores negros de nvel
superior e um excesso de servidores homens. O excesso de servidoras negras
de nvel superior quase da mesma intensidade que o de homens brancos e
o grupo com maior intensidade de sobre-representao , sem margem de
dvida, o dos homens negros.
Por ser a Populao Economicamente Ativa (PEA) de 20 a 69 anos
dotada de um perfil mais escolarizado do que a populao total de 20 a 69

68

CADERNO GRPE [2]

anos e por descontar-se, ao tom-la como referncia, as diferentes taxas de
participao de homens e de mulheres, os valores de S passam a demonstrar,
em geral, menor intensidade de sub ou sobre-representao. Porm, as
concluses permanecem praticamente as mesmas j apontadas. As nicas
ressalvas ficam por conta de que, com a PEA a servir de referncia, os homens
brancos de nvel fundamental deixam de ser sobre-representados para ficar
com uma representao quase balanceada; e no nvel mdio a preferncia por
homens desaparece, passando a ser simplesmente uma preferncia por negros.
Entre os servidores de nvel superior, o quadro praticamente no ser altera quando
a referncia deixa de se a populao de 20 a 69 anos para ser a PEA.
Esses resultados so, a princpio, paradoxais, pois indicam que o
servio pblico civil tem propores maiores de homens negros e de mulheres
negras com nveis mdio e superior, e maior de homens negros com nvel
fundamental, do que as propores observadas na populao de 20 a 69
anos ou na PEA de cada nvel de escolaridade, quando se sabe que as
propores desses dois grupos, globalmente, so no servio pblico civil
inferiores s da populao de 20 a 69 anos e s da PEA (grficos 5 e 6).
Entretanto, o imbrglio se desfaz ao se considerar as grandes diferenas
educacionais entre brancos e negros existentes em todas as populaes
consideradas e tambm a distino do perfil de escolaridade mais elevado
dos servidores pblicos. preciso levar em conta que se est comparando a
proporo dos grupos de raa e sexo dentro de cada nvel de escolaridade,
como representado no grfico 17. Assim, o menor contingente de servidores
de nvel superior formado pelas mulheres negras, mas o peso delas nesse
conjunto de servidores relativamente maior do que entre os trabalhadores
da PEA e do que entre a populao de 20 a 69 anos, o mesmo valendo para
os homens negros. Portanto, levando-se em considerao a escolaridade,
seriam as mulheres brancas, em especial as de nvel superior, o grupo com
maior grau de sub-representao no servio pblico civil.
Porm, viu-se anteriormente que a proporo das mulheres brancas
no servio pblico civil tem aumentado e que a representao dos negros
tem diminudo ao se considerar os servidores de ingresso mais recente.
A comparao com a populao de 20 a 69 anos e com a PEA no poderia
levar em considerao, por motivos bvios, o tempo de servio. Entretanto,
possvel, a partir do grfico 19, comparar a distribuio dos servidores das
distintas faixas de tempo de servio por grupos formados pelo
entrecruzamento de sexo, raa e nvel de escolaridade.
Nota-se que os grupos de servidores de 20 a 29 e de 10 a 19 anos de
servio tm perfis de escolaridade e pesos relativos muito semelhantes, exceto
os grupos de mulheres brancas. V-se, no grfico 19, que nessa passagem h
uma pequena reduo da participao dos servidores de nvel fundamental
de todos os grupos, compensada pelo aumento da proporo de mulheres
brancas com nvel superior.
Passando-se do grupo dos servidores de 10 a 19 anos de servio para
o de ingresso mais recente, possvel perceber alteraes maiores na
Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

69

GRPE OIT
distribuio dos servidores de acordo com o sexo, a raa e a escolaridade. A
tendncia de reduo do peso relativo das pessoas de nvel fundamental se
confirma para todos os grupos, com porcentagens muito prximas, embora
distintas o suficiente para garantir a maior participao dos homens entre
os servidores com essa escolaridade. Por outro lado, aumenta a participao
de todos os grupos de servidores de nvel superior, exceto o das mulheres
negras, que permanece constante. A intensidade do crescimento da
proporo de homens brancos com nvel superior quase o dobro da
intensidade do crescimento das propores de homens negros e mulheres
brancas, estas ltimas muito prximas.

GRFICO 19
Distribuio dos servidores por grupos de sexo, raa e
escolaridade segundo o tempo de servio
Brasil, 2003
20 a 29 anos
34%

21%

27%

10 a 19 anos
18%

32%

20%

31%

(em%)

0 a 9 anos
17%

40%

15%

33%

12%

3
2
6
4

8
8
20

7
6

Homens
Brancos

10
9

15

19

Homens Mulheres Mulheres

Negros Brancas Negras

4
19

6
Homens
Brancos

Fundamental

26

Homens Mulheres Mulheres

Negros Brancas
Negras

Mdio

22
5
6

Homens Homens Mulheres Mulheres

Brancos
Negros
Brancas Negras

Superior

Fontes: MPOG/SRH, SIAPE, abril de 2003.

4.1.3 Concluses da anlise de representao

A anlise de representao dos grupos populacionais formados pelas
dimenses raa e gnero revelaram alguns aspectos que podem parecer
surpreendentes a princpio Mas aps a surpresa inicial, no s parecem
bvios como alentadores. Comeando pelos dois grupos contra os quais se
esperava encontrar as maiores cargas de discriminao, homens negros e
mulheres negras. Realmente, tais grupos se encontram sub-representados
no servio pblico civil, seja a referncia sua proporo na populao de 20
a 69 anos ou na PEA. Mas isso vale apenas se considerada simplesmente a
proporo de pessoas negras sem levar em conta os nveis de escolaridade.
Porm, o quadro muda completamente se so comparadas as
propores condicionadas aos nveis de escolaridade e eles no podem ser
desprezados, pois a legislao que regula as relaes trabalhistas no servio
pblico civil, o RJU, incisiva quanto necessidade de escolaridade

70

CADERNO GRPE [2]

compatvel com o cargo. Os homens negros esto sobre-representados entre
os servidores de nvel fundamental, mdio ou superior, seja a referncia a
proporo deles na populao de 20 a 69 anos ou na PEA de mesmo nvel
de escolaridade. As mulheres negras esto sub-representadas entre os
servidores de nvel fundamental, seja a referncia a proporo delas na
populao de 20 a 69 anos ou na PEA de mesmo nvel de escolaridade. Mas
esto sobre-representadas entre os servidores de escolaridade mdia e
superior. E a sub-representao das mulheres negras entre os servidores de
nvel fundamental parece se afigurar antes uma questo de gnero do que
de raa.
Sem considerar a escolaridade, as mulheres brancas esto
adequadamente representadas se a referncia a populao de 20 a 69 anos
e sobre-representadas se a referncia a PEA. Mas, se a escolaridade for
considerada, as mulheres brancas passam a ser o grupo mais sub-representado
em todos os nveis de escolaridade, seja qual for a populao de referncia.
A nica exceo acontece no caso dos servidores de nvel mdio comparados
PEA, quando o grupo mais sub-representado passa a ser o dos homens brancos.
Curiosamente, ao se considerar a escolaridade, o grupo com
representao mais prxima da adequada em quase todas as situaes
definidas pelas duas populaes de referncia e pelos trs nveis de
escolaridade o dos homens brancos. A exceo a j mencionada subrepresentao entre os servidores de nvel mdio tomando-se a PEA como
referncia.
A representao das mulheres brancas e dos homens brancos tem
aumentado ao se considerar os servidores de ingresso mais recente, s
expensas da reduo da representao dos homens negros e das mulheres
negras. Essa tendncia pode vir a contrapor a sobre-representao dos negros,
tornando a composio do servio pblico civil por raa, por sexo e
condicionada aos nveis de escolaridade mais prxima observada na PEA.
Essa composio provocada pelo ingresso de homens brancos e mulheres
brancas de nvel mdio e superior concomitante sada de servidores de
nvel fundamental de ambos os sexos e de todos os grupos raciais.
Esses so os fatos estilizados que emergem da anlise da representao
dos grupos populacionais considerados no servio pblico civil. Entretanto,
deve-se ter em mente que, assim como o quadro mudou radicalmente com
a introduo da educao, a adio de outros fatores na anlise, como
carreiras e outros aspectos do enquadramento funcional, aqui
desconsiderados, pode levar a novas descobertas sobre a representao dos
negros e das mulheres no servio pblico civil.

4.2. As oportunidades de progredir na carreira

A forma mais correta de se estudar a eventual existncia de diferenas
nas probabilidades e no ritmo de progresso funcional de negros e mulheres
no servio pblico civil seria abordar o nvel em que se encontravam as
Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

71

GRPE OIT
pessoas em suas carreiras, contrastando com o tempo de servio. Todavia
so muitas, como j dito, as carreiras no servio pblico civil e ainda haveria
um complicador adicional que so as revises por que passaram algumas
delas. Futuros estudos podero trilhar o caminho aberto pelo presente e ir
mais a fundo nessa questo.
Aqui optou-se, para contornar as dificuldades tcnicas, por uma
abordagem indireta baseada em dois diferentes aspectos da carreira dos
servidores. O primeiro a ocupao de cargos comissionados ou o exerccio
de funes gratificadas. Como fora notado no Plano Diretor65 da Reforma
do Estado em parte devido ao achatamento das carreiras o fato da
diferena entre as remuneraes dos que ingressam e dos que esto h muitos
anos na carreira ser atualmente muito reduzida passou a haver uma espcie
de disputa dos servidores por cargos em comisso e funes gratificadas.
Dessa forma, conseguir um cargo ou uma funo , em certo sentido,
equivalente a uma promoo.
A investidura em cargos de direo e coordenao ou o desempenho
de funes gratificadas representa um acrscimo na remunerao do servidor,
tanto maior quanto mais elevados na hierarquia administrativa forem tais
cargos ou funes. No caso dos servidores que no esto enquadrados em
uma carreira especfica que tenha sido criada ou reestruturada, mas na
defasada carreira genrica o Plano de Cargos e Carreiras (PCC)
conseguir um cargo ou funo pode representar um acrscimo extremamente
substantivo no salrio. Alm disso, a ocupao de cargos indica tambm o
poder de que desfrutam, na administrao e na estrutura do governo, os
servidores neles investidos.
O segundo aspecto que ser investigado o da remunerao dos
servidores. Embora o efeito PCC, fato de que grande parte dos servidores
ainda se encontra na carreira geral, conjugado ao achatamento das carreiras,
inviabilize a captao da influncia efetiva do tempo de servio sobre as
remuneraes, ver-se-a o grau de sensibilidade gnero e raa destas,
controlados outros fatores que as fazem variar: nvel de escolaridade e,
principalmente, a ocupao de cargos comissionados ou o exerccio de
funes gratificadas. Tambm ser controlado o tempo de servio, a despeito
do problema de seu efeito ser reduzido por no se individualizar carreiras.
4.2.1 Ocupao de cargos comissionados e exerccio de funes gratificadas
Todo servidor pblico, segundo o RJU, tem um cargo, pois esse o nome
que se d ao posto de trabalho no servio pblico civil. No entanto, quando se fala
em cargo nesta seo, trata-se especificamente de cargos em comisso, que podem
ser ocupados por indicao. As pessoas investidas nesses cargos no precisam
necessariamente ser servidores pblicos, nem atender a determinadas exigncias,
como a escolaridade compatvel. Um ministro de estado, por exemplo, no precisa
ter nvel superior para ser investido no cargo. Enquanto est no cargo em comisso,
65

72

Seo 4.3.

CADERNO GRPE [2]

a pessoa servidora pblica, mas, se no faz parte do quadro permanente, deixa de
s-la ao perder o cargo. Todavia, sabe-se que a maior parte dos ocupantes de cargos
em comisso composta por servidores pblicos do quadro permanente e isso to
mais verdadeiro quanto menor o nvel hierrquico do cargo. H tambm as funes
gratificadas. Elas so exercidas, em maioria, por servidores pblicos permanentes e,
mesmo que no representem um posicionamento mais elevado nas hierarquias
administrativas,como os cargos, implicam acrscimos em graus variados nas
remuneraes. Para simplificar a exposio, deste ponto em diante, o termo cargo
ou a expresso ocupao de cargo significa tambm o desempenho de funes.
So muitos os cargos e as funes existentes no servio pblico civil.
Eles esto divididos em grupos regulados por normas especficas, alguns
particulares de determinadas carreiras ou instituies. Como seria impossvel
tratar todos separadamente, foi empreendida, para fins analticos, uma
classificao dos cargos e funes, levando em considerao o nvel de
remunerao proporcionado e o nvel hierrquico em que esto situados.
Essa classificao descrita no apndice IV.
Lanando mo dessa classificao, foi estudada a associao entre a
pertena a grupos de sexo e raa e a investidura em cargos ou funes
comissionadas no servio pblico civil. Essa parte da investigao foi dividida
em duas etapas. Na primeira, o interesse saber se sexo e raa influenciam
simplesmente em ter ou no ter cargo. Na segunda, o interesse saber,
dentre os investidos em cargos ou funes, se o sexo e a raa influenciam no
nvel hierrquico do cargo ou funo em questo.
Dos servidores ativos em abril de 2003, 10% ocupavam cargos. O
grfico a seguir exibe a porcentagem de servidores ocupando cargos para
cada um dos grupos estudados.

GRFICO 20
Servidores ocupando cargos, total e por grupos de sexo e raa
Brasil, 2003
(em%)
100
90
80
70
60
50
40
30
20

10

11

10

Todos

Mulheres

Homens

Negros

12

Mulheres
Negras

Homens
Negros

12

11

10
0
Brancos

Mulheres
Brancas

Homens
Brancos

Fonte: MPOG/SRH, SIAPE, abril de 2003.

Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

73

GRPE OIT
Percebe-se que no h diferenas entre homens e mulheres, que
apresentam percentuais praticamente idnticos de ocupao de cargos.
Dentro de cada grupo racial, as porcentagens de homens e mulheres
ocupando cargos tambm so praticamente idnticas. Porm, a porcentagem
de negros (de ambos os sexos) ocupando cargos consideravelmente menor que a
dos brancos.
H dois fatores adicionais que podem influenciar a ocupao de
cargos: a experincia no servio pblico civil, aproximada pelo tempo de
servio; e a escolaridade. Embora j se tenha constatado que os dois fatores
se encontram relacionados, o impacto de cada um sobre a probabilidade de
ocupao de cargo ser analisado. Comeando pelo tempo de servio,
constata-se que os servidores de ingresso mais recente tm probabilidade
ligeiramente maior de ocuparem cargos: 13% dos servidores de 0 a 9 anos
de servio tm cargos; 10% daqueles de 10 a 19 anos de servio tm cargos;
e 9% dos servidores de 20 a 29 anos de tempo de servio tm cargos. Essas
propores praticamente no se alteram quando os servidores so divididos
em homens e mulheres, como pode ser visto no grfico 21.

GRFICO 21
Servidores ocupando cargos segundo o sexo e o tempo de servio
Brasil, 2003
(em%)
100
90
80
70
60
50
40
30
20

13

12

10

10

10

10
0
Homens

Mulheres
0 a 9 anos

Homens

Mulheres
10 a 19 anos

Homens

Mulheres
20 a 29 anos

Fonte: MPOG/SRH, SIAPE, abril de 2003.

O mesmo no pode ser dito quando os servidores so divididos em

negros e brancos. Nesse caso, possvel observar uma dinmica interessante:
no grupo de menor tempo de servio, as porcentagens de negros e brancos
ocupando cargos so praticamente idnticas, enquanto nos de maior tempo
de servio existe uma diferena bem delineada com prejuzo para os negros,
como se v no grfico 22.

74

CADERNO GRPE [2]

GRFICO 22
Servidores ocupando cargos segundo a raa e o tempo de servio
Brasil, 2003
(em%)
100
90
80
70
60
50
40
30

13

20

12

11

Negros

Brancos

11

10

0
Brancos
0 a 9 anos

Negros

Brancos

10 a 19 anos

Negros
20 a 29 anos

Fonte: MPOG/SRH, SIAPE, abril de 2003.

Passando para os quatro grupos definidos pelo entrecruzamento de

sexo e raa, nota-se que h a conjugao das tendncias observadas nos trs
grficos anteriores. Primeiramente, servidores com menos tempo de servio
tm, em relao aos mais antigos, probabilidade pouco maior de estar
investidos em cargos. Em segundo lugar, controlando-se a faixa de tempo de
servio e a raa, as diferenas entre homens e mulheres so desprezveis.
Finalmente, digno de ressalva o fato de que, embora entre os servidores de
mais tempo de servio os negros tenham uma probabilidade menor de
ocuparem cargos, na faixa de 0 a 9 anos de tempo de servio o percentual de
servidores dos quatro grupos investidos em cargos virtualmente o mesmo.
Essas trs assertivas so confirmadas pelo grfico 23.

GRFICO 23
Servidores ocupando cargos segundo o sexo, a raa e o tempo de
servio
Brasil, 2003
(em%)
100
90
80
70
60
50
40
30
20

13

12

12

12

11

12

Mulheres
Brancas

Homens
Negros

Mulheres
Negras

Homens
Brancos

Mulheres
Brancas

10

Homens
Negros

Mulheres
Negras

10

12

Homens
Brancos

Mulheres
Brancas

Homens
Negros

Mulheres
Negras

0
Homens
Brancos

0 a 9 anos

10 a 19 anos

20 a 29 anos

Fonte: MPOG/SRH, SIAPE, abril de 2003.

Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

75

GRPE OIT
Como j se sabe que quanto menor o tempo de servio maior a
escolaridade dos servidores e tambm que muitos cargos e funes
gratificadas exigem nvel superior, pode-se prever, a partir dos resultados
apresentados nos ltimos grficos, que os servidores com nvel superior tero
maior probabilidade de ocupar cargos. De fato, apenas 3% dos servidores
de escolaridade fundamental ou menor ocupam cargos. Esse percentual
sobe para 10% entre os servidores de nvel mdio e para 13% entre aqueles
com nvel superior. Embora as diferenas entre os que pertencem s diferentes
classes de escolaridade sejam mais intensas do que as verificadas entre os
que pertencem a intervalos distintos de tempo de servio, praticamente
no existem diferenas nas probabilidades de homens e mulheres ocuparem
cargos, o que pode ser conferido no grfico 24.

GRFICO 24
Servidores ocupando cargos segundo o sexo e a escolaridade
Brasil, 2003
(em%)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10

Homens

Mulheres

10

10

Homens

Mulheres

13

13

Homens

Mulheres

Fundamental

Mdio

Superior

Fonte: MPOG/SRH, SIAPE, abril de 2003.

As diferenas entre brancos e negros de acordo com a escolaridade

tambm seguem o padro delineado pela anlise segundo o tempo de servio.
Ou seja, os percentuais de ocupantes de cargos so praticamente iguais entre
negros e brancos com escolaridade superior, mas maiores entre os brancos
de escolaridade mdia e fundamental. O grfico 25 ilustra a situao.

76

CADERNO GRPE [2]

GRFICO 25
Servidores ocupando cargos segundo a raa e a escolaridade
Brasil, 2003
(em%)
100,0
90,0
80,0
70,0
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0

11
4

10,0

13

13

0,0
Brancos

Negros

Brancos

Negros

Fundamental

Brancos

Negros

Mdio

Superior

Fonte: MPOG/SRH, SIAPE, abril de 2003.

Considerando os quatro grupos de interesse, possvel perceber,

mais uma vez, que no h diferenas significativas entre homens e mulheres
do mesmo grupo racial e de escolaridade, mas que as porcentagens de negros
(de amobos os sexos) com escolaridade fundamental ou mdia ocupando
cargos so menores que as dos brancos, ainda que praticamente idnticas
para todos os grupos de os servidores com nvel superior (grfico 26).

GRFICO 26
Servidores ocupando cargos segundo o sexo, a raa e a
escolaridade
Brasil, 2003

(em%)

100,0
90,0
80,0
70,0
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0

Homens
Brancos

Mulheres
Brancas

Homens
Negros

Mulheres
Negras

11

11

Homens
Brancos

Mulheres
Brancas

Homens
Negros

Mulheres
Negras

13

13

14

13

Homens
Brancos

Mulheres
Brancas

Homens
Negros

Mulheres
Negras

0,0

Fundamental

Mdio

Superior

Fonte: MPOG/SRH, SIAPE, abril de 2003.

Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

77

GRPE OIT
As diferenas entre os percentuais globais de ocupao de cargos de
negros e brancos (pois no h diferenas entre homens e mulheres nesse
quesito) se devem principalmente ao perfil menos escolarizado dos servidores
negros e a um pouco de discriminao contra os negros de escolaridade
fundamental e mdia, visto no haver diferenas entre os grupos raciais ao
se considerar os servidores de nvel superior. Todavia, no se deve perder de
vista o fato de que, por haver menos servidores negros de escolaridade
superior, mesmo sobre-representados em relao s populaes de referncia,
a maior parte dos cargos ocupada por brancos. Devido menor
representao das mulheres, os homens tambm so maioria dentre os
ocupantes de cargos. A distribuio dos cargos pelos grupos formados por
sexo e/ou raa est representada no grfico 27. Para possibilitar a comparao
com os percentuais globais dos servidores de cada grupo apresentado
anteriormente no grfico 5, excepcionalmente o grupo outros, que agrega
servidores que se declararam indgenas ou amarelos, tambm foi representado
no grfico 27. E para facilitar tal comparao, a parte do grfico 5 relativa
composio racial do servio pblico civil foi reproduzida direita.

GRFICO 27
Distribuio dos ocupantes de cargos e servidores do servio
pblico civil segundo sexo e raa
Brasil, 2003
(em%)
Ocupantes de cargos - SPC
Homens
Brancos
38%

Outros
2%
Mulheres
Negras
12%

Homens
Negros
15%

Mulheres
Brancas
33%

Servio Pblico Civil

Homens
Brancos
35%

Homens
Negros
19%

Outros
2%
Mulheres
Negras
15%

Mulheres
Brancas
29%

Fonte: MPOG/SRH, SIAPE, abril de 2003.

Para finalizar a anlise sobre a probabilidade de uma pessoa de

um determinado grupo de cor ou raa e sexo ocupar cargo, interessante
calcular o indicador S, tendo como referncia o conjunto dos servidores.
Entretanto, conhecendo a importncia da escolaridade para a ocupao de
cargos, esse fator ser incorporado como terceira dimenso, alm de sexo e
raa. O resultado pode ser visto no grfico 28. Pode-se, ento, concluir que
os negros esto sub-representados entre os ocupantes de cargos com nvel
fundamental de escolaridade; as mulheres negras mais que os homens negros;

78

CADERNO GRPE [2]

e, neste nvel, embora haja sobre-representao dos brancos, as mulheres
brancas apresentam um grau menor que o dos homens brancos. Dentre os
servidores com nvel mdio, as disparidades entre os sexos so menores,
mas existem no sentido da maior representao dos homens, com persistncia
da sobre-representao dos brancos e da sub-representao dos negros. J os
valores de S para os servidores de nvel superior permitem concluir pelo
balanceamento da representao de homens e mulheres, negros ou brancos,
dentre os ocupantes de cargos.

GRFICO 28
Indicador S de sub ou sobre-representao entre os ocupantes
de cargos dos grupos definidos pelo entrecruzamento de sexo,
raa e escolaridade, tendo como referncia o conjunto dos
servidores pblicos
Brasil, 2003
1,00
0,75
0,50
0,24
0,25

0,14

0,08

0,07

0,00

0,01

0,00

0,00
-0,07

-0,25

-0,17

-0,02
-0,12

-0,30
-0,50
-0,75
-1,00
Homens
Brancos

Mulheres
Brancas

Homens
Negros

Fundamental

Mulheres
Negras

Homens
Brancos

Mulheres
Brancas

Homens
Negros

Mdio

Mulheres
Negras

Homens
Brancos

Mulheres
Brancas

Homens
Negros

Mulheres
Negras

Superior

Fonte: MPOG/SRH, SIAPE, abril de 2003.

Antes de passar para a anlise da influncia do sexo e da raa dos

servidores sobre a hierarquia do cargo ocupado no servio pblico civil,
convm sumarizar em tpicos as principais concluses acerca da ocupao
de cargos pura e simples, desconsiderando o nvel hierrquico:
?no existem diferenas sensveis nas probabilidades de homens e
mulheres de um mesmo grupo racial ocupar cargos;
?a probabilidade de negros homens ou mulheres ocuparem cargos
menor que a de brancos;
?todavia, ao se considerar o nvel de escolaridade, os dois tpicos
acima valem para os nveis de escolaridade fundamental e mdio.
No nvel fundamental, relativamente maior a disparidade das
propores de brancos e negros ocupando cargos, com prejuzo dos
ltimos;
Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

79

GRPE OIT
?entre os servidores de nvel superior no h diferenas significativas
de probabilidades de homens brancos, mulheres brancas, homens
negros e mulheres negras ocuparem cargos;
?com a escolaridade, a probabilidade de ocupao de cargos aumenta
para todos os grupos;
?a probabilidade de ocupao de cargos maior entre os servidores
de menos tempo de servio, o que pode ser atribudo ao perfil mais
escolarizado daqueles de ingresso mais recente.
4.2.2 Hierarquia dos cargos
A partir deste ponto, passa-se para a anlise do subgrupo que ocupa
cargos. Ou seja, excluindo aqueles que no ocupam cargos, ser estudada a
influncia do pertencimento aos diferentes grupos de sexo e raa sobre a
distribuio dos servidores pelos nveis hierrquicos de cargos, com nfase
especial na probabilidade de ocupao de cargos elevados.
Os cargos podem ser vistos como posies hierarquizadas da estrutura
administrativa, para a qual a metfora de uma pirmide adequada. Uma
pirmide de base bem larga e topo bem estreito, representada no grfico 29
sob duas formas: uma considerando a enorme massa de servidores sem cargo
e outra apenas aqueles com cargo.

GRFICO 29
Distribuio dos servidores segundo o nvel do cargo ocupado
Brasil, 2003
(em%)
Cargos
Superiores - 0%
Cargos MdioSuperiores - 0%
Cargos Mdios 1%
Cargos MdioInferiores - 3%
Cargos
Inferiores - 6%

Sem Cargo - 90%

Fonte: MPOG/SRH, SIAPE, abril de 2003.

80

Cargos
Superiores - 0%

Cargos MdioSuperiores - 4%

Cargos Mdios 8%

Cargos MdioInferiores - 25%

Cargos
Inferiores - 62%

CADERNO GRPE [2]

A despeito de serem prximas as probabilidades de homens e
mulheres ocuparem cargos, na medida em que se considera os nveis mais
elevados de cargos, aumenta a proporo de homens. Curiosamente, embora
fosse esperado algo parecido ao se verificar a proporo de negros em cada
nvel, a tendncia de reduo da proporo deles existe, mas no parece, a
princpio, ser to intensa ou definida quanto a verificada para as mulheres.
O grfico 30 permite essas leituras.

GRFICO 30
Distribuio dos cargos segundo sexo e raa
Brasil, 2003
(em%)

49

51

Cargos
Inferiores

31

41

40

59

60

Cargos
MdioInferiores

Cargos
Mdios

Homens

69

Cargos
MdioSuperiores

21

79

Cargos
Superiores

29

25

27

22

22

69

73

71

77

78

Cargos
Inferiores

Cargos
MdioInferiores

Cargos
Mdios

Cargos
MdioSuperiores

Cargos
Superiores

Mulheres

Brancos

Negros

Fonte: MPOG/SRH, SIAPE, abril de 2003.

Lembrando que a porcentagem de mulheres no servio pblico civil

de 45% (grfico 3), percebe-se que apenas nos cargos inferiores a proporo
delas maior, sendo inferior em todos os outros nveis. J a proporo de
negros em todos os nveis de cargos inferior quela em que eles se
apresentam no servio pblico civil: 35% (grfico 4).
Mais uma vez, os resultados sugerem que, ao se entrecruzar sexo e
raa, devem surgir panoramas distintos para os quatro grandes grupos
resultantes. Ento, a partir do grfico 31, nota-se o franco crescimento da
proporo de homens brancos entre os ocupantes dos cargos mais elevados.
A proporo de homens negros aproximadamente a mesma em todos os
nveis, aparentando uma tendncia leve, quase desprezvel, de crescimento
nos cargos superiores. J a proporo de mulheres brancas e negras decresce
com o aumento do nvel do cargo.

Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

81

GRPE OIT

GRFICO 31
Distribuio por nvel do cargo, segundo sexo e raa
Brasil, 2003
(em%)
11

14

12

4
16

25
30

28

14

15

43

44

Cargos Mdio-Inferiores

Cargos Mdios

35

17
16

15

35

Cargos Inferiores

Homens Brancos

Homens Negros

62

52

Cargos Mdio-Superiores

Mulheres Brancas

Cargos Superiores

Mulheres Negras

Fonte: MPOG/SRH, SIAPE, abril de 2003.

Para que se tenha uma noo mais precisa do quo desbalanceadas

esto as propores em que se apresentam os grupos em cada nvel de cargos,
pode-se calcular o indicador S. O grfico 32 o apresenta calculado para
cada grupo em cada nvel, tendo como referncia a proporo de cada grupo
entre os ocupantes de cargo (grfico 27) e a proporo de cada grupo no
servio pblico civil (grficos 5 e 27).
Se a referncia a proporo em que os grupos se apresentam entre
os ocupantes de cargos, percebe-se que, embora homens e mulheres ocupem
cargos na mesma proporo, a distribuio dos ocupantes pelos cargos de
diferentes nveis favorece francamente os homens, pois tanto os brancos
quanto os negros esto sobre-representados nos cargos de nvel mais elevado.
Mas a intensidade da sobre-representao dos homens brancos superior
dos homens negros. J as mulheres brancas e negras esto sub-representadas
em todos os nveis de cargos, exceto no mais baixo nico em que os homens
brancos esto sub-representados. Ressalve-se que a sub-representao das
mulheres negras, nos cargos mdio-superiores e superiores, maior que a
das mulheres brancas.

82

CADERNO GRPE [2]

GRFICO 32
Indicador S de sub ou sobre-representao nos cinco nveis de
cargos dos grupos de sexo e raa, tendo como referncia a
proporo deles entre os ocupantes de cargos e no servio
pblico civil
Brasil, 2003
Referncia: Ocupantes de Cargos

1,00
0,75
0,44

0,50
0,26
0,25

0,10

0,11

0,08
0,01 0,05

0,01

0,06

0,05

0,00
-0,25

-0,04

-0,08

-0,06

-0,12

-0,09

-0,03

-0,18

-0,50

-0,38

-0,42

-0,51
-0,75
-1,00
Homens Brancos

Cargos Inferiores

Homens Negros

Cargos Mdio-Inferiores

Mulheres Brancas

Cargos Mdios

Mulheres Negras

Cargos Mdio-Superiores

Cargos Superiores

Referncia: Servio Pblico Civil

1,00
0,75
0,50
0,50

0,33
0,18 0,19

0,25

0,13
0,03

-0,01
0,00
-0,09 -0,06
-0,13 -0,18 -0,13

-0,25

-0,03

-0,07

-0,09

-0,21

-0,15

-0,35

-0,50

-0,48
-0,59

-0,75
-1,00
Homens Brancos

Cargos Inferiores

Homens Negros

Cargos Mdio-Inferiores

Cargos Mdios

Mulheres Brancas

Cargos Mdio-Superiores

Mulheres Negras

Cargos Superiores

Fonte: MPOG/SRH, SIAPE, abril de 2003.

Se a proporo em que os grupos se apresentam no servio pblico

civil tomada como referncia, a figura muda, pois S passa a receber
tambm a carga da sub-representao dos homens negros e das mulheres
negras entre os ocupantes de cargo, constatada na seo anterior. A sobrerepresentao dos homens brancos nos nveis mais elevados de cargos fica
mais intensa. Os homens negros passam, ento, a ser sub-representados em
todos os grupos de cargos, todavia a intensidade diminui na medida em que
se consideram aqueles de nvel mais elevado. Para as mulheres brancas,
permanece, com mudanas de intensidade, o quadro de sobre-representao
Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

83

GRPE OIT
nos cargos inferiores e sub-representao nos demais nveis. J as mulheres
negras, por efeito da sub-representao dos negros (de ambos os sexos) entre
os ocupantes de cargos, passam a estar sub-representadas com mais
intensidade em todos os grupos de cargos.
Como se viu anteriormente, no grfico 28, no se podia concluir pela sub
ou sobre-representao de quaisquer um dos grupos formados pelo entrecruzamento
de sexo e raa entre os ocupantes de cargos caso se considerasse apenas os servidores
de nvel superior. Portanto, parte das diferenas apresentadas no grfico 32 pode se
dever ao fato de estarem misturados os servidores de todos os nveis de escolaridade.
Como apenas os servidores de nvel superior podem ser encontrados em todos os
grupos de cargos e por serem maioria no servio pblico civil, ser analisada a
distribuio deles pelos nveis de cargos.
Comeando pelas porcentagens de homens e mulheres, negros e
brancos, com nvel superior em cada grupo de cargos, possvel perceber, a
partir do grfico 33, que no h grandes diferenas nas propores de homens
e mulheres em relao ao total dos ocupantes de cargos (grfico 30). J as
propores de negros se reduzem nos cargos inferiores e nos mdio-inferiores,
permanecendo praticamente idnticas s verificadas entre todos os ocupantes
de cargo (grfico 30) nos nveis mais elevados.

GRFICO 33
Servidores com nvel superior por nvel de cargo,
segundo sexo e raa
Brasil, 2003

51

49

Cargos
Inferiores

32

40

40

60

60

Cargos
MdioInferiores

Cargos
Mdios

Homens

68

Cargos
MdioSuperiores

(em%)

22

22

21

26

22

22

79

76

77

73

77

78

Cargos
Superiores

Cargos
Inferiores

Cargos
MdioInferiores

Cargos
MdioSuperiores

Cargos
Superiores

Mulheres

Cargos
Mdios

Brancos

Negros

Fonte: MPOG/SRH, SIAPE, abril de 2003.

Em relao porcentagem de homens brancos, homens negros,

mulheres brancas e mulheres negras entre todos os ocupantes de cargos,
pode-se prever, a partir do grfico 33, que as propores em que se apresentam
os servidores de nvel superior e ocupantes de cargos devem ser semelhantes,
todavia com menores propores de mulheres e homens negros nos cargos
inferiores e mdio-inferiores, com o correspondente acrscimo nas
propores de homens brancos e mulheres brancas. Efetivamente, o que
ocorre, como se depreende a partir da comparao do grfico31 ao grfico 34.

84

CADERNO GRPE [2]

GRFICO 34
Servidores com nvel superior segundo nvel do cargo,
sexo e raa
Brasil, 2003
(em%)
9

11

11

5
17

25
31

28

18

39
16
12

15

46

44

Cargos Mdio-Inferiores

Cargos Mdios

11

37

Cargos Inferiores

Homens Brancos

Homens Negros

62

52

Cargos Mdio-Superiores

Mulheres Brancas

Cargos Superiores

Mulheres Negras

Fonte: MPOG/SRH, SIAPE, abril de 2003.

Finalmente, calcula-se o indicador S para comparar as propores em que

se apresentam os quatro grupos de servidores de nvel superior em cada grupo de
cargos com as propores em que se apresentam entre os ocupantes de cargo com
nvel superior, e entre os servidores de nvel superior. As duas ltimas distribuies
mencionadas ainda so representadas no grfico 35. Em relao aos ocupantes de
cargo com nvel superior, constatou-se (grfico 28) a inexistncia de sub ou sobrerepresentao de quaisquer um dos grupos formados por sexo e raa. Portanto, as
propores em que tais grupos se apresentam entre os ocupantes de cargo com nvel
superior so praticamente iguais s verificadas entre os servidores de nvel superior,
apresentadas anteriormente no grfico 17 e repetidas no grfico 35 para facilitar a
comparao.

GRFICO 35
Servidores com nvel superior nos cargos e no servio pblico
civil segundo sexo e raa
Brasil, 2003
(em%)
Ocupantes de cargos - SPC
Homens
Brancos
41%

Homens
Negros
12%

Outros
2%
Mulheres
Negras
10%

Servio Pblico Civil

Homens
Brancos
40%

Outros
2%
Mulheres
Brancas
35%

Mulheres
Negras
11%

Homens
Negros
12%

Mulheres
Brancas
35%

Fonte: MPOG/SRH, SIAPE, abril de 2003.

Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

85

GRPE OIT
Dada a semelhana observada no grfico 35, no teria sentido
calcular S para ambos os grupos de referncia, como realizado no grfico
32. So apresentados, portanto, apenas os resultados relativos aos ocupantes
de cargo com nvel superior no grfico 36 para a comparao com o grfico 32.
Afora a sobre-representao das mulheres negras de nvel superior
entre os ocupantes tambm de nvel superior de cargos mdios, que foge
ao padro, parece ficar bem caracterizado o fato de que quanto maior o
nvel hierrquico do grupo de cargos considerado, menor a proporo de
mulheres, brancas ou negras. Isso ocorre tendo como contrapartida bvia a
sobre-representao dos homens em graus progressivos nos nveis mais
elevados. As relaes de gnero travadas dentro do servio pblico civil
parecem mais preponderantes que as raciais na determinao da ocupao
de cargos elevados, dado o fato de que os homens negros de nvel superior
ainda que em intensidade menor que a dos homens brancos tambm
esto sobre-representados em todos os grupos de cargos acima dos inferiores.

GRFICO 36
Indicador S de sub ou sobre-representao nos cinco nveis de
cargos dos grupos de sexo e raa, tendo como referncia
proporo deles entre os ocupantes de cargos somente
servidores de nvel superior
Brasil, 2003
1,00
0,75
0,50

0,39
0,21

0,25

0,13

0,10 0,06

0,16

0,21
0,10

0,05

0,00

0,05

0,00
-0,25

-0,06

-0,10

-0,09

-0,15

-0,07
-0,22

-0,50

-0,27
-0,42

-0,46

-0,75
-1,00
Homens Brancos

Cargos Inferiores

Homens Negros

Cargos Mdio-Inferiores

Cargos Mdios

Mulheres Brancas

Cargos Mdio-Superiores

Mulheres Negras

Cargos Superiores

Fonte: MPOG/SRH, SIAPE, abril de 2003.

4.2.3 Concluses da primeira parte da anlise de progresso

Assim como na anlise da representao, esta parte do estudo revelou
algumas caractersticas um tanto quanto surpreendentes sobre a influncia
do sexo e da raa dos servidores sobre a ocupao de cargos e sobre o nvel
hierrquico deles. A primeira que no existem diferenas sensveis nas
probabilidades de homens e mulheres de um mesmo grupo racial ocupar
cargos. Porm, ao se considerar os grupos de cargos, as mulheres, negras ou
brancas, esto sobre-representadas no grupo dos cargos inferiores, o de maior

86

CADERNO GRPE [2]

nmero de cargos, o que faz com que estejam sub-representadas em todos
os grupos de cargos mais elevados.
A probabilidade de que negros homens ou mulheres ocupem
cargos menor que a dos brancos. Entretanto, embora efetivamente a
proporo de negros de ambos os sexos entre os ocupantes de cargos seja
menor que a dos brancos, tomando como referncia o grupo dos ocupantes
de cargos (ou ao se considerar apenas os servidores de escolaridade superior),
constata-se que os homens negros se encontram sobre-representados nos
grupos de cargos mais elevados. As mulheres negras esto, todas ou s as de
nvel superior, ao contrrio e como as mulheres brancas, via de regra, sobrerepresentadas entre os ocupantes de cargos inferiores e sub-representadas
nos demais grupos de cargos.
Considerando a escolaridade, entre servidores de nvel fundamental
relativamente maior a disparidade das propores de brancos e negros
ocupando cargos, com o prejuzo dos ltimos. Tambm h diferenas entre
os servidores de nvel mdio. Porm, entre os servidores de nvel superior
no h diferenas significativas nas probabilidades de homens brancos,
mulheres brancas, homens negros e mulheres negras ocuparem cargos. Mas,
ao se considerar as probabilidades de ocupao dos cargos mais elevados,
constata-se o mesmo padro verificado para o conjunto dos ocupantes de
cargos, isso , a sobre-representao dos homens, brancos e negros, nos cargos
elevados, sendo a dos brancos de intensidade maior que a dos homens negros.
Deve-se ressalvar que a probabilidade de ocupao de cargos aumenta
para todos os grupos com a escolaridade. Mas isso se d com a manuteno
da diferena entre homens e mulheres de ambos os grupos raciais na
ocupao dos cargos mais elevados. A probabilidade de ocupao de cargos
tambm maior entre os servidores de menos tempo de servio, todavia
essa caracterstica pode ser atribuda ao perfil mais escolarizado daqueles de
ingresso mais recente.
4.2.3 A remunerao dos servidores
A remunerao dos servidores um tema to complexo que
mereceria um estudo particular. So muitas as variveis que podem influir
na remunerao total final: o valor bruto que aparece no contracheque,
como a insero em determinadas carreiras; a ocupao de cargos ou o
desempenho de funes; promoes recebidas que determinam a posio
atual de um servidor em sua carreira e o tempo de servio. Somente esses
aspectos j tornariam difcil o estudo, pois todos comportam um imenso
nmero de possibilidades so muitas carreiras, todas com distines
internas, muitos cargos possveis, etc. Alm disso, soma-se a esse obstculo
outro ainda maior, configurado pelo que se convencionou denominar
vantagens pessoais VPs. Elas produzem distines incontrolveis na
remunerao dos servidores. Possuem VPs, por exemplo, servidores que
incorporaram aos salrios parte ou toda a remunerao de cargos ocupados
ou ainda servidores que entraram na Justia para garantir algum aumento
Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

87

GRPE OIT
ou correo a que consideravam fazer jus e ganharam. Esses servidores
ganhariam mais que colegas da mesma carreira, com o mesmo tempo de
servio e nmero de promoes. So muitas as situaes que podem gerar
vantagens pessoais. Somente um estudo que comparasse a srie histrica
das remuneraes, acompanhando-as ms a ms, conseguiria identificar a
origem e a razo de todas as VPs.
Mas estudar em detalhe a composio da remunerao dos servidores
no o objetivo desta seo. O objetivo simplesmente averiguar se,
controlados alguns aspectos que influem nas remuneraes, as mdias
salariais do servio pblico civil apresentam sensibilidade ao sexo e a raa
dos servidores. Para realizar tal tarefa, primeiro ser apresentada uma
descrio da distribuio dos salrios. Depois sero propostos dois modelos
de variao das remuneraes.

Todos

Homens

Mulheres

Brancos

Mediana

Homens
Brancos

Homens
Negros

Mulheres
Brancas

R$ 1.447

R$ 1.184

R$ 1.931

R$ 1.492

R$ 1.659

R$ 1.258

R$ 2.295
Negros

R$ 1.738

R$ 1.565

R$ 1.218

R$ 2.129
R$ 1.609

R$ 1.767

R$ 1.363

R$ 2.074
R$ 1.522

R$ 1.440

R$ 1.935

GRFICO 37
Mediana e mdia das remuneraes mensais no
servio pblico civil
Brasil, 2003
(em valores nominais)

Mulheres
Negras

Mdia

Fonte: MPOG/SRH, SIAPE, abril de 2003.

Comeando com as medidas descritivas, no grfico 37 so

apresentadas a mediana e a mdia da distribuio das remuneraes, global
e para os vrios grupos de interesse.
No h surpresas aqui: os homens ganham, em mdia, mais que as
mulheres; os brancos mais que os negros; e os homens brancos mais que as
mulheres brancas, que, por sua vez, ganham mais que os homens negros,
que ganham mais que as mulheres negras. A distncia da remunerao mdia
dos negros dos brancos maior que a distncia da remunerao das
mulheres dos homens. As medianas seguem exatamente o padro descrito
para as mdias, mas para todos os grupos oscilam de 73% a 82% da mdia
correspondente. Os desvios padro das distribuies variam de 67% a 74% da mdia.

88

CADERNO GRPE [2]

No grfico 38, so apresentados os valores do salrio nos percentis
das distribuies dos quatro grupos formados pelo entrecruzamento de sexo
e raa. Nota-se que abaixo da mediana (percentil 50), os valores dos grupos
se encontram razoavelmente prximos, sendo os dos brancos superiores aos
dos negros. por volta e a partir da mediana que os homens brancos e as
mulheres brancas comeam a demonstrar uma maior distncia em relao
ao valor do percentil correspondente dos negros, com os homens brancos
tambm se distanciando das mulheres brancas. Somente por volta do
percentil 78 os homens negros comeam a apresentar salrios maiores que
os das mulheres negras de percentil correspondente. Nos ltimos percentis,
os valores dos homens negros convergem para os das mulheres brancas.

GRFICO 38
Curva dos percentis para as distribuies de salrios dos grupos
formados por sexo e raa
Brasil, 2003
R$ 8.000

Homens Brancos
R$ 7.000

Homens Negros
R$ 6.000

Mulheres Brancas

R$ 5.000

Mulheres Negras

R$ 4.000

R$ 3.000

R$ 2.000
R$ 1.000

R$ 1

15

22

29

36

43

50

57

64

71

78

85

92

99

Fonte: MPOG/SRH, SIAPE, abril de 2003.

A despeito das diferenas nas distribuies de salrios, ainda cedo

para concluir pela discriminao salarial por sexo ou por raa. O
conhecimento prvio sobre as disparidades entre os perfis de escolaridade
dos negros e dos brancos e sobre a pouca permeabilidade do topo da estrutura
hierrquica de cargos s mulheres j permitiria prever as diferenas, supondose que a remunerao cresa com a escolaridade e com a ocupao de cargos.
Efetivamente, o grfico 39 mostra que a mdia dos salrios aumenta com o
nvel de escolaridade, com a ocupao de cargo e com o nvel do cargo
ocupado, exatamente como esperado.
Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

89

GRPE OIT

GRFICO 39
Salrios mdios segundo a escolaridade e o nvel do cargo
ocupado
Brasil, 2003
(em valores nominais)

Superior

Cargos
Superiores

R$ 2.569

Cargos
MdioSuperiores

R$ 1.377

Mdio

Fundamental

R$ 6.632

R$ 4.424

Cargos
Mdios

R$ 1.130

Fundamental
incompleto

R$ 1.029

Cargos
MdioInferiores

Alfabetizado
sem curso
regular

R$ 998

Cargos
Inferiores

Analfabeto

R$ 941

Sem cargo

R$ 3.347

R$ 3.124

R$ 2.034

R$ 1.867

Fonte: MPOG/SRH, SIAPE, abril de 2003.

GRFICO 40
Salrios mdios segundo o tempo de servio
Brasil, 2003
R$ 4.000

R$ 3.500

R$ 3.000

R$ 2.500

R$ 2.000

R$ 1.500
0

10

15

20

25

30

35

40

45

50

Fonte: MPOG/SRH, SIAPE, abril de 2003.

Escolaridade e ocupao de cargos so, portanto, variveis a serem

levadas em considerao no momento da elaborao dos modelos de salrios.
Porm, antes de passar especificao de tais modelos, importante conhecer
o comportamento dos salrios segundo outra varivel, de antemo
considerada importante: o tempo de servio. A mdia salarial por tempo de
servio est representada no grfico 40.

90

CADERNO GRPE [2]

possvel perceber que a mdia salarial por tempo de servio,
representada pela linha fina pontilhada, varia bastante. Representando a
seqncia como uma mdia mvel de seis anos a linha grossa no grfico
40 a tendncia de variao dos salrios segundo o tempo de servio fica
mais delineada. Assim, percebe-se que os servidores com menos tempo de
servio tendem a ter mdias salariais superiores queles que se encontram
na faixa intermediria de tempo e que os servidores com bastante tempo
tambm tm mdias mais elevadas. Tal comportamento pode ser atribudo
mudana das regras relativas a promoes por antiguidade e incorporao
de gratificaes aos salrios, que beneficiaram servidores no passado, alguns
deles ainda na ativa (aqueles com muito tempo de servio); e tambm a
maior ocupao de cargos e maior escolaridade dos servidores de ingresso
mais recente. Outra possvel explicao seria o perfil histrico das selees e
dos concursos, isto , para que carreiras os servidores ingressaram mais em
perodos especficos de tempo. Assim, por exemplo, recentemente poderia
ter havido mais concursos para carreiras que pagam mais, o que faria com
que os servidores com menos tempo ganhassem, em mdia, mais que
servidores com mais tempo de servio, mas em carreiras menos remuneradas.
Algumas carreiras podem ser menos remuneradas de fato e outras podem
estar no PCC e no ter sido revistas.
Sabendo como as mdias de remunerao se comportam, foram
especificados dois modelos de anlise para avaliar o comportamento das
remuneraes segundo os fatores que vm sendo estudados. Os dois so
praticamente iguais. A diferena que, no primeiro modelo, h uma varivel
dicotmica para sexo e outra para raa; no segundo, h trs variveis
dicotmicas, uma para cada combinao, ou interao, de sexo e raa,
excluda a categoria base homens brancos. A especificao dos modelos e os
seus resultados esto no apndice V.
Antes de prosseguir, convm reafirmar que o objetivo da presente
anlise no fornecer o modelo definitivo de explicao da variao das
remuneraes no servio pblico civil, mas to somente verificar se, isolando
as diferenas devidas ao nvel de escolaridade, ocupao de cargos e ao
tempo de servio, as desigualdades de remunerao mdia persistem entre
homens e mulheres, negros e brancos. Ou, melhor, averiguar se existe uma
sensibilidade das remuneraes diferenciada pela raa e pelo sexo dos
servidores. Tambm, dadas as caractersticas particulares das relaes de
trabalho no servio pblico civil, como a ocupao de cargos por indicao,
no possvel interpretar as desigualdades salariais como sendo devidas s
diferenas de produtividade.
Como os dois modelos so praticamente idnticos, assim tambm
as estatsticas deles. Os dois explicam 31,4% da variao das remuneraes.
Dadas as j aludidas complexidades salariais do servio pblico civil e o fato
de uma srie de outros determinantes do salrio (em especial a insero em
carreiras distintas) no estar sendo controlada, pode-se considerar que os
modelos so satisfatrios para os fins aqui pretendidos. O salrio base, dado
Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

91

GRPE OIT
pelo intercepto, seria de R$1.150,50. No modelo, o valor previsto para um
servidor homem, branco, com escolaridade fundamental ou inferior, sem
cargo com nenhum ano de servio. O tempo de servio, a julgar os parmetros
estimados para o polinmio que o representa, no parece ser um fator
responsvel por grandes variaes nos salrios. Os valores estimados
confirmam que as pessoas com pouco ou com muito tempo de servio
tendem a ganhar mais que as pessoas com tempo de servio mediano, como
representado no grfico 40. No grfico 41, est representada a variao relativa
na remunerao mdia, tudo o mais mantido constante, segundo o tempo
de servio, conforme a previso do modelo 1.

GRFICO 41
Variao relativa da remunerao mdia
segundo o tempo de servio
(em %)
16%
12%

VARIAO-

8%
4%
0%
-4%
-8%
-12%
-16%
0

10

15

20

- ANOS Fonte: MPOG/SRH, SIAPE, abril de 2003.

92

25

30

35

40

CADERNO GRPE [2]

Os salrios apresentam uma sensibilidade razovel ocupao de
cargos, que cresce com o nvel do cargo. Em relao aos que no ocupam
cargos, com todos os demais fatores controlados mantidos constantes, as
pessoas que ocupam:
?cargos inferiores: ganham, em mdia, 5,6% a mais;
?cargos mdio-inferiores: ganham, em mdia, 45,3% a mais;
?cargos mdios: ganham, em mdia, 53,9% a mais;
?cargos mdio-superiores: ganham, em mdia, 93,1% a mais;
?cargos superiores ganham: em mdia, 167,3% a mais.
A escolaridade tambm um fator segundo o qual os salrios podem
variar bastante. Em relao queles que tm escolaridade fundamental, tudo
o mais mantido constante, os servidores que tm:
?escolaridade mdia: ganham, em mdia, 23,5% a mais;
?escolaridade superior: ganham, em mdia, 111,7% a mais.
Finalmente, no que toca s variveis de interesse, tudo o mais
mantido constante:
?as mulheres ganham, em mdia, 11,9% a menos que os homens;
?as pessoas negras ganham, em mdia, 8,4% a menos que as pessoas
brancas.
A remunerao apresenta, portanto, sensibilidade ao sexo e raa
dos servidores, porm h que se registrar que a escolaridade e a ocupao de
cargos podem influenciar bem mais o valor mdio da remunerao.
O segundo modelo possui variveis para comparar aos homens
brancos os homens negros, as mulheres brancas e as mulheres negras, grupos
que a anlise pregressa mostrou serem bem distintos em vrios aspectos.
Uma comparao entre os valores dos parmetros comuns do modelo 2 e
do modelo 1 permite constatar que so praticamente os mesmos (vide
apndice V). Isso permite ir direto anlise dos parmetros especficos do
modelo 2. Segundo eles, tudo o mais mantido constante, em relao aos
homens brancos:
?homens negros ganham, em mdia, 9,3% a menos;
?mulheres brancas ganham, em mdia, 12,6% a menos;
?mulheres negras ganham, em mdia, 19% a menos;

Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

93

GRPE OIT

94

CADERNO GRPE [2]

V. Concluses

Antes de passar para as concluses deste estudo, convm novamente

lembrar que o objetivo deste foi o de apenas delinear um primeiro panorama
das desigualdades raciais e de gnero no mbito do servio pblico civil.
Isso foi feito e os resultados apontam a existncia de tais desigualdades, algo
que deve ser objeto de preocupao das autoridades governamentais, tanto
por uma questo legal e moral quanto de exemplo. O governo signatrio
de vrios tratados internacionais de no-discriminao. A Constituio e a
lei que rege o trabalho no servio pblico, o Regime Jurdico nico (RJU),
tambm vedam a discriminao. Mas os resultados ora coligidos sugerem
que a discriminao, apesar das normas contrrias, acontece. Logo, o governo
deve adotar medidas para contrap-la. Alm disso, h que se considerar a
dimenso do exemplo. O governo que pretende adotar aes afirmativas
deve ser o primeiro a implement-las. Recorrendo sabedoria popular, nesse
caso no aceitvel que em casa de ferreiro, o espeto seja de pau. bem
verdade que as desigualdades entre os servidores parecem no ser to intensas
quanto aquelas verificadas entre os grupos de raa e de gnero no mercado
de trabalho em geral. Mas, ao que tudo indica at o momento, a
administrao pblica no tem se esmerado em praticar para seus prprios
trabalhadores o que prega para os trabalhadores do setor privado.
Ao se analisar os dados oriundos do SIAPE - sistema de controle de
pessoal do prprio governo viu-se que a populao brasileira no tem sua
diversidade demogrfica representada no servio pblico civil. As mulheres
Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

95

GRPE OIT
brancas so o grupo que mais se aproxima de uma representao equilibrada,
os homens brancos esto francamente sobre-representados e as pessoas
negras, de ambos os sexos, sub-representadas.
Mas, ao se introduzir a escolaridade na anlise, percebe-se que essa
sub-representao das pessoas negras no pode ser atribuda a algum tipo de
vis na seleo para o servio pblico civil. De fato, a composio racial do
servio pblico civil reflete um problema estrutural causado pela
discriminao institucional anterior ao momento da entrada no servio
pblico civil, cristalizado nas desvantagens educacionais da populao negra.
Curiosamente, ao se considerar a escolaridade, percebe-se que as pessoas
negras de nvel mdio e superior participam do servio pblico civil em
maior proporo do que participam da PEA, algo que ocorre principalmente
devido ao perfil de maior escolaridade do servio pblico civil. Poderia se
dizer que para essas pessoas relativamente mais fcil trabalhar no servio
pblico civil que em outras atividades e, em especial, para os homens negros
de nvel superior. No seria absurdo atribuir essa diferena impessoalidade
do concurso pblico, que a despeito de todas as imperfeies de que possa
ser acusado, com certeza um mecanismo de seleo muito menos sujeito
influncia negativa das vises estereotipadas sobre a suposta falta habilidade
de negros e mulheres para o desempenho de certas ocupaes, em especial
as de alto nvel de poder e responsabilidade.
Outro resultado surpreendente, ao se levar em conta a escolaridade,
a caracterizao das mulheres brancas de nvel superior como o grupo
com maior dficit de representao no servio pblico civil. Todavia como,
ao se analisar a composio do servio pblico civil por tempo de servio,
nota-se que justamente o grupo das mulheres brancas que mais tem
ampliado sua representao. Portanto, esse dficit talvez j esteja sendo
compensado. A sobre-representao dos negros, considerando o nvel de
escolaridade, tambm deve estar reduzindo, tendo em vista no s o aumento
do peso relativo das mulheres brancas entre os servidores de ingresso mais
recente, mas tambm o dos homens brancos, ainda que esse grupo tenha
sua representao ampliada em menor intensidade.
Portanto, no que toca representao da diversidade demogrfica,
tudo indica que o servio pblico civil est caminhando espontaneamente
para o equilbrio. Entretanto, essa representao equilibrada esbarra em
dois limites sociais que ultrapassam a esfera do servio pblico civil: a menor
taxa de participao das mulheres e as desvantagens educacionais da
populao negra. No so barreiras internas ao equilbrio da representao,
mas externas, sendo que os processos seletivos para o servio pblico civil
parecem mesmo contrapor um pouco essas limitaes. Assim, frente a tal
situao, no se afiguraria justificvel a adoo de medidas afirmativas
generalizadas para o ingresso no servio pblico civil, ao menos enquanto
no houver informaes mais detalhadas sobre a representao da diversidade
demogrfica da populao em carreiras especficas. Ou seja, a adoo de
cotas fixas para todas as carreiras de todos os concursos pblicos no

96

CADERNO GRPE [2]

recomendvel de forma alguma. Mas talvez para determinadas carreiras essas
cotas possam ser estabelecidas at que uma meta suficiente de equilbrio da
representao dos grupos demogrficos seja atingida.
A sobre-representao das pessoas negras de nvel superior e mdio
no servio pblico civil, porm, no implica igualdade de tratamento aos
servidores de ambos os grupos raciais. Tampouco h igualdade de tratamento
entre os sexos. Ingressar no servio pblico civil uma coisa; outra , uma
vez dentro, seguir uma carreira, ganhar promoes que se traduziro em
aumentos de salrios ou ocupar cargos. Nesses aspectos, os servidores
pertencentes aos distintos grupos de raa e sexo se diferenciam, pois tanto
existe associao entre o sexo e a raa das pessoas e a ocupao de cargos ou
o recebimento de funes gratificadas, como a remunerao dos servidores
apresenta razovel sensibilidade ao sexo e raa das pessoas.
Ao se considerar simplesmente a probabilidade de ocupar um cargo,
ignorando o nvel hierrquico deste, constatou-se a existncia de diferenas
entre negros e brancos, mas no entre mulheres e homens do mesmo grupo
racial. Mas, quando o interesse se deslocou para o nvel do cargo, percebeuse a barreira que se coloca ante a ocupao por elas dos cargos mais elevados.
Essa barreira mais intensa para as mulheres negras que para as brancas.
E, por outro lado, poderia se dizer que h um trampolim para alar homens
brancos e negros aos cargos mais elevados, que funciona com maior
intensidade para os primeiros.
Tal situao se manteve apenas parcialmente quando foram
investigadas somente as caractersticas do subconjunto de servidores de nvel
superior que podem ocupar cargos em quaisquer um dos nveis definidos.
Nesse grupo, especialmente entre os servidores com menor tempo de servio,
no existem diferenas na probabilidade de simplesmente ocupar cargos:
a mesma para homens e mulheres, brancos e negros. Todavia, persiste a
barreira de gnero para ascender na hierarquia, bem como a diferena racial
no favorecimento dos homens.
As evidncias da existncia de algum grau de discriminao
institucional no servio pblico civil no se limitaram s diferentes
probabilidades de ocupao de cargos hierarquicamente mais elevados. Ao
se analisar a remunerao dos servidores isolando as variaes devidas ao
tempo de servio, escolaridade e ocupao de cargos, verificou-se mais
uma vez o prejuzo das mulheres brancas e das pessoas negras.
Muitos resultados apresentados neste estudo levam a
questionamentos sobre outros aspectos das desigualdades raciais e de gnero
aqui no abordados, como as inseres em carreiras distintas e as
caractersticas das trajetrias dos servidores em suas carreiras (vezes que
ocupou cargos, recebeu promoes, etc). Como dito repetidas vezes, esperase que tais questionamentos venham a ser contemplados por investigaes
futuras. Por ora, as informaes aqui apresentadas sugerem que eventuais
medidas afirmativas a serem tomadas no mbito do servio pblico civil
visem a compensar as desigualdades raciais e de gnero existentes no corpo
Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

97

GRPE OIT
de servidores, pois elas se afiguram intensas. Em outras palavras, o servio
pblico civil se beneficiaria de um programa de Gerenciamento da
Diversidade, voltado equiparao de diferenas entre carreiras e a vieses
afirmativos na distribuio de promoes, de funes, nas designaes para
os cargos e tambm ao aumento quantitativo de mulheres e negros nos
cargos de maior poder discricionrio.
No momento, tal programa no existe. Mas, medidas tomadas no
passado, embora sejam atualmente letra morta, mostraram o caminho e
tambm que o programa seria possvel. O fato de tribunais de alto nvel e
ministrios j terem realizado licitaes que incluam disposies para
favorecer firmas que tivessem algum tipo de ao afirmativa voltada para
seus funcionrios um indcio alentador dessa possibilidade. Tambm
um sinal de que, mais do que mudanas no ordenamento jurdico, precisase de vontade poltica para atuar sobre o problema das desigualdades raciais
e de gnero entre os servidores. Entretanto, o governo no pode se limitar a
coagir, com seu poder de compra, os fornecedores de bens e servios a adotem
aes afirmativas, tampouco a estabelecerem cotas para a ocupao de cargos,
as principais disposies de suas primeiras iniciativas. Esses tipos de medida
afetam apenas incidentalmente os servidores. So complementares, portanto,
e no devem constituir o eixo principal de uma poltica de recursos humanos
que vise a mudar o estado de coisas aqui delineado.
Ao assumir que no dentro do servio pblico que devem ser
resolvidos problemas estruturais da sociedade, como a desvantagem
educacional dos negros e a menor taxa de participao das mulheres, viu-se
que no existe nenhum grupo populacional que sofra de dficit severo em
sua representao no servio pblico. O nico grupo ligeiramente subrepresentado, o das mulheres brancas com nvel superior, tem aumentado
seu ingresso relativo em tempos recentes, o que autoriza a concluir que sua
representao se adequar no curto, talvez no mdio prazo. O n grdio das
desigualdades raciais e de gnero, portanto, est nas diferenas entre as
carreiras. Os estudos adicionais que sero necessrios para o desenho de
uma poltica de pessoal potencialmente eficaz tero que se preocupar,
necessariamente, com as desigualdades entre as carreiras e entre os servidores
dos diferentes grupos populacionais.
So duas, por conseginte, as perguntas cruciais que ficam para as
investigaes futuras, perguntas cujas respostas necessariamente suscitam
muitas outras. A primeira seria quanto das desigualdades aqui constatadas
e apresentadas devem-se ao fato de mulheres e negros estarem mais
representados em determinadas carreiras? Em outras palavras, no agregado
do servio pblico existe uma representao quase adequada de todos os
grupos populacionais, mas isso ocorre tambm nas diferentes carreiras?
Responder a esta pergunta envolveria responder outras como: h
relativamente mais negros no PCC do que entre os tcnicos do IPEA ou do
Banco Central? Quais so as carreiras mais valorizadas e por qu? Existindo
a segmentao do trabalho no servio pblico, ela apresenta peculiaridades

98

CADERNO GRPE [2]

que a distinguem daquela constatada no mercado de trabalho em geral? A
segunda pergunta seria: uma vez isoladas as diferenas entre carreiras, dentro
delas existem diferenas nas oportunidades de mulheres e negros? Ou seja,
comparando servidores que entraram no mesmo concurso para uma carreira
particular e que possuem caractersticas semelhantes, no deve haver
diferenas na quantidade de promoes recebidas por cada grupo, no nmero
de vezes que pessoas do grupo ocuparam cargos e na hierarquia dos cargos
ocupados, etc. Se elas existirem, devem-se buscar os mecanismos de gesto
que permitiro elimin-las.
Ainda h muito trabalho a ser feito para que se entenda em
profundidade as desigualdades raciais e de gnero no servio pblico. Esperase, sinceramente, que o estudo ora apresentado venha a ser debatido,
discutido, confirmado ou desmentido por outros. Que contribua para
aprofundar o debate sobre esse tema to importante, que no pode, de
forma alguma, cair no esquecimento.

Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

99

GRPE OIT

100

CADERNO GRPE [2]

VI. Referncias Bibliogrficas

ACKERMAN, M. A Conveno n. 111 da OIT e a Promoo da Igualdade na

Negociao Coletiva. Braslia: Ministrio do Trabalho e Emprego,
Assessoria Internacional, 2001.
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Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

103

GRPE OIT

104

CADERNO GRPE [2]

VII. Apndice

APNDICE I - O cadastramento racial dos servidores e a construo

da base de dados empregada no estudo (Captulo IV)
O cadastramento racial dos servidores no SIAPE
Embora j existisse, no Sistema Integrado de Administrao de
Pessoal (SIAPE), um campo destinado cor ou raa dos servidores desde
meados da dcada de 1990, at 2002 essa informao no fora coletada.
Com a instituio do Programa Nacional de Aes Afirmativas (vide Captulo
III), o IPEA e a Secretaria Especial de Direitos Humanos (ento um rgo
do Ministrio da Justia), respectivamente Secretaria-Executiva e Presidncia
do Comit de Avaliao e Acompanhamento do programa, iniciaram uma
discusso com o Ministrio do Planejamento para decidir sobre a melhor
forma de proceder com o cadastramento racial dos servidores. Esse
cadastramento forneceria as informaes necessrias para dar seqncia ao
Programa Nacional de Aes Afirmativas. A partir da, durante o segundo
semestre de 2002, foi elaborada uma grande campanha interna em prol do
cadastramento racial dos servidores. O pice foi uma teleconferncia nacional
com os responsveis pelos departamentos de recursos humanos de vrios
rgos, a qual contou com uma abertura gravada pelo ento Presidente da
Repblica, Fernando Henrique Cardoso. Ele enfatizou a importncia do
Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

105

GRPE OIT
registro da cor. Os servidores receberam informaes sobre a campanha e
foram estimulados a declarar sua cor, enfatizando-se o acesso ao SIAPE, via
internet, para a atualizao do cadastro. Por servidores deve-se entender o
conjunto dos servidores federais da Unio em rgos da administrao direta
(ministrios) e indireta (autarquias e fundaes)
O SIAPE , essencialmente, um sistema desenhado para manter
um cadastro funcional dos servidores pblicos da administrao direta e
indireta e para gerenciar a folha de pagamentos. Contudo, serve tambm a
outros fins implicados pelas relaes de trabalho. Seus dados so alimentados
por muitas pessoas em vrios rgos, de todas as unidades da federao.
Como contm tanto informaes sobre os servidores ativos como inativos,
possui mais de um milho de pessoas registradas. Considerando-se que cada
servidor possui um extenso conjunto de caractersticas e dados individuais
e que todo ms so lanados os salrios (que podem ser compostos por mais
de vinte itens de remunerao ou desconto), pode se ter uma idia da
magnitude do sistema. Tudo isso tornou extremamente lento e trabalhoso o
processo de recuperao dos dados para a construo de uma base especfica
para a pesquisa. Optou-se, ento, por trabalhar apenas com os dados de um ms:
abril de 2003; com as informaes de remunerao sendo relativas a maro.
Os resultados do cadastramento e a montagem da base
Ainda que a campanha pelo cadastramento racial dos servidores
no tenha fracassado, no se pode dizer que foi um sucesso absoluto. Embora
em muitos rgos o nvel da resposta campanha de cadastramento tenha
sido elevado (como se pode ver na tabela no final deste apndice) no agregado
do servio pblico apenas 40% dos servidores ativos em abril de 2003
declarou sua cor. Somando-se isso ao fato de que h muitas imperfeies em
vrios registros, como por exemplo, pessoas na ativa que tm idade superior
a da aposentadoria compulsria e pessoas para as quais uma informao
particular no existe, acaba-se com 31% dos registros de servidores ativos ao
se selecionar aqueles que tm completas as informaes. Assim, no seria
possvel lidar com essa parcela dos casos como se o universo fosse e isso
levou a considerar esse subconjunto de registros como uma amostra dos
servidores ativos.
Todavia, testes empreendidos revelaram que o subconjunto de
registros completos no podia ser considerado uma amostra aleatria simples
do universo dos servidores ativos. Essas pessoas eram um pouco mais novas
e de nvel de escolaridade tambm ligeiramente maior do que o conjunto
dos servidores ativos. Assim, optou-se por tratar os registros completos como
uma amostra estratificada por sexo, idade, tempo de servio, investidura em
cargo ou funo e escolaridade, atribuindo fatores de ponderao pesos
s pessoas. Testes subseqentes sugeriram a adequao dessa estratgia e,
portanto, todos os resultados a serem apresentados levam em considerao

106

CADERNO GRPE [2]

a amostra expandida pelos pesos definidos. Alguns desses procedimentos
de teste da base so detalhados a seguir.
Ao analisar o nvel de resposta ao cadastramento racial, como j
dito, constatou-se que no fora to alto como inicialmente esperado. A tabela
2, a seguir, mostra que, dos 584 mil ativos do Executivo Civil Federal, apenas
237 mil responderam, o que perfaz um nvel de resposta de aproximadamente
40%.

TABELA 2 - Preenchimento do quesito cor/raa no SIAPE

somente servidores ativos
Cor/raa

Total

Homem

Mulher

Responderam

237 171

131 038

106 133

Ignorado

347 233

190 805

156 428

584 404

321 843

262 561

Total

Fonte: MPOG/SRH, SIAPE, abril de 2003.

Desconsiderando o problema dos registros com informao de cor

que eram incompletos em outros aspectos, o que levou a uma reduo
adicional do tamanho da amostra para 31%, fica a pergunta: 40% um
bom nvel de retorno? A resposta a essa pergunta obviamente depende de
quo representativos so estes 40%. Uma primeira hiptese seria a de que
esse percentual corresponderia a uma amostra aleatria do universo total.
Ou seja, segundo essa hiptese, quem no respondeu no o fez porque estava
de frias, porque o computador no funcionou no dia, por ter o pneu do
carro furado ou qualquer outra razo que pode levar as pessoas a no
preencher uma informao administrativa.
Para a confirmao de tal hiptese, seria preciso que a probabilidade
de no responder ao quesito fosse a mesma para negros e para brancos, para
servidores com alta ou baixa instruo, para ocupantes de cargos e servidores
sem cargo e assim por diante. Se assim fosse, uma amostra de 40% em um
universo de 584 mil leva a uma varincia na mdia amostral de 0,00025%
da mdia populacional. Para estimar, por exemplo, a idade mdia da
populao de servidores a partir da amostra com a mesma varincia e com
um erro de 0.1% sobre a estimativa, bastaria que a amostra tivesse
aproximadamente 28,4 mil pessoas. Em outras palavras, 237 mil servidores
constituiriam uma amostra excelente, quase dez vezes maior que a necessria,
se tal amostra fosse efetivamente aleatria.
Para saber se essas 237 mil pessoas podiam ser consideradas uma
amostra aleatria representativa dos 584 mil servidores do Executivo Civil
Federal para fins do estudo das desigualdades raciais e de gnero, o mtodo
mais simples consistia em averiguar se a variao de aspectos observveis
para toda a populao se correlaciona com o nvel de no resposta. Seguindo
essa estratgia, foram realizados testes estatsticos para as seguintes variveis:

Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

107

GRPE OIT
idade, sexo e nvel de instruo. Observe-se que o nvel de resposta variou
bastante por rgo, como pode ser constatado na tabela apresentada ao fim
desta seo. Porm, como optou-se por tratar o servio pblico civil de forma
agregada, sem a distino de rgos, o preenchimento por rgo no foi
considerado entre os fatores que poderiam introduzir vieses amostrais.
O grfico a seguir mostra a distribuio de idade daqueles que responderam
e que no responderam ao quesito cor. Fica bem caracterizado o fato de que os
respondentes so um pouco mais jovens que os no respondentes.

GRFICO 42 - Preenchimento do quesito cor/raa no SIAPE

somente servidores ativos
0.060

Populao
Amostra

0.050

Diferena

Porcentagem (%)

0.040

0.030

0.020

0.010

0.000
20 22 24 26 28 30 32 34 36 38 40 42 44 46 48 50 52 54 56 58 60 62 64 66 68 70 72 74 76 78 80
-0.010

Idade

Fonte: MPOG/SRH, SIAPE, abril de 2003.

Essa diferena nos perfis de idade, visvel no grfico, um forte

indcio de que os respondentes no constituem amostra aleatria simples
do universo. Entretanto, apenas um teste estatstico formal pode dizer se,
do ponto de vista da idade, isso verdade. O teste clssico consiste em
calcular a estatstica z, dada pela equao a seguir:

Onde x1 e x2 representam as mdias de idade da amostra e a

populao, ? 12 e ? 22 representam as varincias das idades, n1 e n 2

108

CADERNO GRPE [2]

representam o nmero de observaes e a estatstica z se encontra distribuda
normalmente. Quanto menor o valor de z, maior a probabilidade de que
o subconjunto de respondentes seja realmente uma amostra aleatria do
universo.
A tabela 3 exibe os valores necessrios para a realizao do teste
baseado na idade dos respondentes.

TABELA 3 - Estatsticas relativas idade

Mdia

Nmero de Observaes

Varincia (%)

Populao

46.1

584362

74.43

Amostra

45.0

237169

71.93

Fonte: MPOG/SRH, SIAPE, abril de 2003.

A partir dos nmeros da tabela 3, foi calculada a estatstica z, que

no caso tem o valor 54,6. um valor bem elevado, ou seja, no h chance
alguma dos 237 mil respondentes constiturem uma amostra aleatria do
universo de 584 mil para fins de estimao da idade mdia da populao.
importante frisar que, categoricamente falando, no se pode jamais afirmar
que os respondentes so uma amostra, apenas podemos dizer se no so.
No caso da idade, o resultado de z torna obrigatrio rechaar a idia de que
os respondentes sejam uma amostra.
Ao considerarmos o sexo, a situao contrria da idade, isto ,
no se pode negar a possibilidade de que os respondentes constituam uma
amostra. A proporo de homens entre os respondentes de 55,2% e no
universo de 55,1%. A varincia de 0,00042 em ambos os grupos de
servidores e, por conseguinte, a estatstica z vale 0,07. Com este valor, enfatizase, no se pode afirmar que para sexo os respondentes constituam amostra,
mas tambm no se pode afirmar que no sejam. A deciso final est sempre
a cargo daquele que toma decises com o auxlio da estatstica.
Finalmente, foi feita a mesma coisa para o nvel de instruo.
A tabela 4 mostra o mesmo teste para a proporo pessoas em cada categoria
educacional, j com z calculada. A partir das baixas estatsticas z de cada
nvel educacional, seria possvel afirmar que no se poderia concluir
categoricamente que o conjunto de respondentes no constitui uma amostra
do universo, no que diz respeito escolaridade dos servidores. Todavia, a
tabela mostra que entre os respondentes a proporo de servidores com
nvel superior ligeiramente maior que no universo. Por conta dessa
discrepncia, z assume um valor um pouco maior, o que contribui para
deixar um pouco de dvida no ar sobre a possibilidade de negarmos o carter
amostral dos respondentes.

Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

109

GRPE OIT

TABELA 4 - Estatsticas relativas s categorias de escolaridade

Populao
Categoria Educacional

Proporo

p(1-p)/n

972

0.00

0.0002

Alfabetizado

10,769

0.02

Fundamental Incompleto
Fundamental Completo

41,951
55,325

0.07
0.09

Analfabeto

Casos

Amostra
Casos

Proporo

p(1-p)/n

240

0.00

0.0004

0.03

0.0002

3,979

0.02

0.0004

0.07

0.0002
0.0002

13,925
19,459

0.06
0.08

0.0004
0.0004

0.54
0.52

Mdio

175,454

0.30

0.0002

69,516

0.29

0.0004

0.29

Superior

299,910

0.51

0.0002

130,051

0.55

0.0004

1.45

Total

584,381

1.00

237,170

1.00

Fonte: MPOG/SRH, SIAPE, abril de 2003.

Portanto, como j adiantado, os testes revelam que a amostra no

pode ser considerada aleatria simples, pois h um tipo de comportamento
de no resposta sistemtico. Os servidores que no respondem so, em mdia,
mais velhos e menos educados que aqueles que respondem, embora tenham
quase que exatamente a mesma composio por sexo. Entretanto, os
resultados informam que seja qual for o vis causado por essas probabilidades
diferenciadas de resposta, ele deve ser bem pequeno. interessante ainda
ressaltar que a nfase na internet como meio do cadastramento pode ter
infludo no perfil dos servidores que responderam campanha, pois lcito
supor que pessoas mais jovens e mais educadas tenham mais facilidade de
acesso a computadores, da serem ligeiramente mais freqentes entre os
respondentes.
Dadas as caractersticas da base de dados obtida, existiriam trs
formas distintas de proceder a inferncias sobre o universo dos servidores a
partir da amostra de respondentes:
?Sabendo-se que, a despeito de os respondentes no constiturem
amostra aleatria, as diferenas nas probabilidades de se encontrar
certos grupos na amostra so muito pequenas, poderia se tratar a
amostra como aleatria com a conscincia de que eventuais
resultados poderiam ser ligeiramente enviesados.
?Poderia se tirar dos respondentes uma outra amostra, menor, na
qual as propores do universo estivessem respeitadas, perdendo
assim informao, mas ganhando representatividade.
?Poderia se ponderar os dados usando as relaes entre o universo e
a amostra e calcular todas as estatsticas usando os pesos obtidos,
mantendo informao e garantindo mais representatividade.
Por acreditar-se do que a terceira soluo seria a melhor, uma vez
que no perdemos preciso e ganhamos representatividade, optou-se por
adot-la anlise. Antes, porm, de calcular os pesos, foi selecionado um
subconjunto dos respondentes que possua o registro completo, isto , que
possuam todas as informaes que seriam empregadas no estudo. Devido a

110

CADERNO GRPE [2]

essa filtragem final, a base de estudos ficou com 177.841 casos.

APNDICE II Indicador S de sub ou sobre-representao

(Captulo IV)
O indicador S usado para aferir a existncia e a intensidade da sub
ou da sobre-representao de determinados grupos uma espcie de Q de
Yule adaptado. Ele mede a discrepncia entre as propores em que um
grupo se apresenta em uma populao de referncia e na populao de
interesse, no caso os servidores do servio pblico civil. Em essncia, uma
normalizao da razo entre a chance de se encontrar algum do grupo em
foco na populao em estudo e a chance de se encontrar algum deste mesmo
grupo na populao de referncia. Chance a razo entre a probabilidade
de ocorrncia de um evento e a probabilidade de que esse mesmo evento
no ocorra. A frmula de clculo desse indicador a seguinte:

S?

ln p spc ? ln(1 ? p spc ) ? ln p ref ? ln(1 ? p ref ) ? 1

ln p spc ? ln(1 ? p spc ) ? ln p ref ? ln(1 ? p ref ) ? 1

Onde pspc a probabilidade de encontrar algum do grupo em

questo no servio pblico civil e pref a probabilidade de encontrar um
membro do grupo na populao de referncia. No caso do estudo
apresentado no Captulo 4, a populao de referncia podia ser a populao
brasileira de 20 a 69 anos ou a populao economicamente ativa da mesma
faixa etria. Na anlise da distribuio dos servidores pelos nveis da
hierarquia dos cargos, usou-se tambm a populao de ocupantes de cargos
como referncia.
O indicador S pode ser positivo, neutro ou negativo. O valor 0
indicaria a neutralidade, a ausncia de sub ou sobre-representao. Valores
negativos indicam sub-representao e valores positivos, sobre-representao.
S se aproximaria dos valores extremos (+1 ou 1) na situao
hipottica em que a probabilidade de um grupo no servio pblico civil
fosse prxima a zero e no grupo de referncia prxima a 1 ou o contrrio.

APNDICE III Classificao de Cargos e Funes (Captulo IV)

A classificao de cargos em comisso e funes gratificadas,
empregada no Captulo IV, contempla os seguintes grupos (em ordem
alfabtica):
?Cargo de Direo das Instituies Federais de Ensino Superior - CD
?Cargos de Natureza Especial NES
Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

111

GRPE OIT
?Funo Comissionada Tcnica FCT
?Funo Gratificada FGR
?Funo Gratificada das Instituies Federais de Ensino Superior FG
?Grupo-Direo e Assessoramento Superiores DAS
Existem alguns outros grupos de cargos e funes que no constam
da relao acima, mas so raros: 96% dos cargos e funes dos servidores
ativos em abril de 2003 se enquadravam em um desses grupos. Todos tm
distines internas de nvel. Assim, um DAS 6 bem similar a um CD 1,
tanto em nvel hierrquico dos que os ocupam na estrutura de poder de
suas instituies, como na remunerao integral ou na parcela recebida. A
classificao final levou em considerao o nvel hierrquico e a remunerao
(adicional ou integral) ficando com seis categorias:

Categoria

Remunerao

Cargos e funes includos

Sem cargo

---

---

Cargos Inferiores

R$ 26 a R$ 476

FCT 13 a 15; FGR 1 a 3; FG 2 a 9

Cargos Mdio-Inferiores

R$ 500 a R$ 1.390

DAS 1 e 2; FCT 7 a 12; FG 1

Cargos Mdios

R$ 1.560 a R$ 2.800

DAS 3; CD 4; FCT 3 a 6

Cargos Mdio-Superiores

R$ 3.300 a R$ 4.850

DAS 4; CD 2 e 3; FCT 1 e 2

Cargos Superiores

R$ 5.600 a R$ 8.000

NES; DAS 5 e 6; CD 1

Esses eram os valores vigentes em abril de 2003. As principais normas

jurdicas reguladoras desses cargos e funes eram as seguintes:
?Lei n 9.640, maio de 1998
?Lei n 10.470, junho de 2002
?Decreto n 4.567, janeiro de 2003

112

CADERNO GRPE [2]

APNDICE IV Equao de salrios (Captulo IV)

Foram especificados dois modelos para o estudo da variao dos
salrios:

ln(s) = ? + S + R + Em + Es + Ci + Cmi + Cm + Cms + Cs + T2 + T + e

[1]

ln(s) = ? + Hn + Mb + Mn + Em + Es + Ci + Cmi + Cm + Cms + Cs + T2 + T + e

[2]

Os termos comuns aos dois modelos so:

ln(s) = Logaritmo do salrio
a = Intercepto
bT 2 + bT = Tempo de servio
bCi a bCs = Variveis dicotmicas para o nvel hierrquico do cargo
ocupado segundo a classificao adotada para o estudo. A categoria
de base sem cargo; i = inferior, m = mdio e s = superior
bE m e bE s = Variveis dicotmicas para o nvel de escolaridade, mdio
e superior. A categoria base fundamental
e = resduo
No primeiro modelo [1]:
bS = Varivel dicotmica para sexo; categoria base: homens
bR = Varivel dicotmica para raa; categoria base: brancos
No segundo modelo [2]:
bHn = Varivel dicotmica para homens negros;
bM b = Varivel dicotmica para mulheres brancas;
bM n = Varivel dicotmica para mulheres negras;
Categoria base das trs variveis acima: homens brancos

Tabela 5 - Estatsticas dos modelos 1 e 2

Casos

Graus de
Liberdade

Soma dos Quadrados

Explicada

Residual

Modelo 1

177841

11

0,314

74467,13

162898,6

7390,26

Modelo 2

177841

12

0,314

74481,41

162884,4

6776,26

Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

113

GRPE OIT

Tabela 6 - Estimativas dos parmetros do modelo 1

Modelo 1

Erro padro

Intercepto - ?

7,0480

0,0054

1318,4629

Escolaridade mdia - ? Em

0,2113

0,0038

55,4361

Escolaridade superior - ? Es

206,3450

0,7501

0,0036

Cargo inferior - ? Ci

0,0545

0,0052

10,5513

Cargo mdio inferior - ? Cmi

0,3735

0,0
080

46,4872

Cargo mdio - ? Cm

0,4314

0,0136

31,6290

Cargo mdio superior- ? Cms

0,6580

0,0200

32,8949

Cargo superior- ? C s

0,9832

0,0674

14,5894

Tempo de servio - ? T

0,0004

0,0000

28,1180

Tempo de Servio - ? T

-0,0135

0,0005

26,0389
-

Sexo - ? S

-0,1270

0,0026

49,3036
-

Raa - ? R

-0,0881

0,0028

31,8497
-

Tabela 7 - Estimativas dos parmetros do modelo 2

Modelo 2

Erro padro

Intercepto - ?

7,0520

0,0054

1295,8674

Escolaridade mdia - ? Em

0,2106

0,0038

55,2244

Escolaridade superior - ? Es

0,7495

0,0036

206,0282

Cargo inferior - ? Ci

0,0547

0,0052

10,5896

Cargo mdio inferior - ? Cmi

0,3734

0,0080

46,4762

Cargo mdio- ? Cm

0,4312

0,0136

31,6121

Cargo mdio superior- ? Cms

0,6579

0,0200

32,8930

Cargo superior- ? Cs

0,9827

0,0674

14,5813

Tempo de servio - ? T
2

114

0,0004

0,0000

28,1150

Tempo de servio - ? T

-0,0136

0,0005

-26,0585

Homens negros - ? Hn

-0,0976

0,0037

-26,6094

Mulheres brancas - ? M b

-0,1344

0,0032

-42,2285

Mulheres negras - ? M n

-0,2109

0,0039

-53,8380

CADERNO GRPE [2]

Desigualdades
raciais e de
gnero
no servio
pblico civil

115

GRPE OIT

Este caderno foi composto em maio de 2006 com as fontes Goudy Old Style para o texto e Franklin
Gothic Demi Cond para os destaques.

116