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O PODER MODERADOR NO SEGUNDO REINADO MEDIAES ENTRE FONTES E

HISTORIOGRAFIA

THE ROYAL POWER IN SECOND REIGN RELATIONSHIP BETWEEN SOURCES AND


HISTORIOGRAPHY

CECILIA HELENA DE SALLES OLIVEIRA**

Resumo
Este artigo procura discutir divergncias e aproximaes entre as
obras de Zacarias de Ges e Vasconcellos e o Visconde do Uruguai,
no tocante especificamente ao poder moderador, j que ambas vm
sendo consideradas referncias para a compreenso do perfil do
Estado imperial. Resultado preliminar de pesquisa em andamento, o
objetivo primordial do texto o de apontar a complexidade do tema e
a pertinncia de revisitar os nexos entre teoria poltica, direito
constitucional e prticas de governar, tendo em vista o estudo dos
fundamentos da monarquia no Brasil do sculo XIX.

Palavras-chave
Histria poltica Imprio Poder Moderador Direito
Constitucional Segundo Reinado.

Abstrat
This article is about the disagreements and similarities between
Zacarias de Ges e Vasconcellos and Visconde do Uruguai thinkings
concerning specifically royal power. Both of them have been
considered basic for the comprehension of Imperial State profile. As a
first result, the text calls the attention to the theme complexity and the
need of visiting again the links between political theory, law and ways
of governement, as a way to study the basis of Brazils XIX century
monarchy.

Keywords
*Artigo recebido em 27.12.2002 e aprovado em 25.03.2003. Artigo originalmente apresentado na mesaredonda do GT de Poltica da ANPUH realizada em setembro de 2002, nocampus da UNESP/ Franca, durante
o XVI Encontro Regional do ncleo So Paulo.
**Doutora e Livre-Docente pela USP professora do Museu Paulista da Universidade de So Paulo e no
Programa de Ps-Graduao em Histria Social da mesma Universidade

Political history Empire Royal Power Political Law Second


Reigh.

... No h meio termo: em pas livre, ou pelo menos, no de todo


escravo, ou o chefe do Estado responsvel, e neste caso decide e
governa como entende, sem necessidade de firmar-se na
responsabilidade de seus agentes, ou ele irresponsvel, e ento no
h funo, no h prerrogativa, que possa exercer sem o arrimo da
responsabilidade ministerial, responsabilidade que, ainda no estando
expressamente estabelecida, no menos incontestvel, visto que
decorre da ndole do sistema poltico consagrado na lei fundamental
do pas... (Zacarias de Ges e Vasconcellos, 1862).

... A opinio chamada liberal, de ento (1832), forcejava para fundir


o Poder Moderador com o Executivo. Por que? Porque entendia que
pela Constituio os atos do Poder Moderador no tm referenda, e
que por eles no so responsveis os Ministros. A opinio chamada
liberal, de hoje, sustenta o diametralmente contrrio. Digo a opinio
chamada liberal, porque estou profundamente convencido de que a
contrria verdadeiramente liberal .... (Visconde do Uruguai, 1862).

Na dcada de 1860, verificou-se intensa discusso a respeito do poder moderador


e seu significado foi abordado tanto no plano da teoria jurdica quanto no da prtica de
governar. Ao lado do debate parlamentar e da polmica travada em peridicos da Corte, como
o Jornal do Comrcio e o Correio Mercantil, datam dessa poca duas obras que se tornaram
referncias para o estudo da poltica e do Estado imperiais: Da natureza e limites do poder
moderador, de Zacarias de Gos e Vasconcellos, editada em 1860 e que teve uma segunda edio
em 1862; e Ensaio de Direito Administrativo, de Paulino Jos Soares de Souza, o Visconde do
Uruguai, publicada em 18621.
Considerado como a verso liberal da teoria e da prtica do poder moderador, o
texto de Zacarias tem sido interpretado como um contraponto leitura que polticos
conservadores, a exemplo de Uruguai, fizeram da Constituio do Imprio e das atribuies

A obra de Soares de Souza foi reeditada recentemente em coletnea organizada por Jos Murilo de
Carvalho. Visconde de Uruguai. So Paulo: Editora 34, 2002. J o opsculo de Zacarias foi reeditado, em 1978, pelo
Senado Federal e mais recentemente recebeu nova edio. Ver: Zacarias de Gis e Vasconcelos. Organizao e
Introduo de Cecilia Helena de Salles Oliveira. So Paulo: Editora 34, 2002.
1

do Imperador. Alm disso, recorrente o entendimento de que se trata da sntese dos


princpios elaborados pelos liberais ao longo de todo o perodo monrquico.
J a obra de Uruguai seria uma espcie de memria da experincia vivida por seu autor no
exerccio do governo do Estado ( Mattos, 1999). Registro singular sobre as feies polticas e
administrativas do Imprio, contm descries e anlises mediadas pela trajetria de Soares de
Souza como membro da trindade saquarema . E, por essa razo, ao lado de expressar uma
resposta s ponderaes de Zacarias, tem sido vista como emblemtica da posio adotada
pelos conservadores durante o sculo XIX ( Mattos, 1999; Carvalho, 2002).
Princpios e procedimentos expostos nesses livros, aliados s circunstncias
peculiares nas quais se inscreveram, possibilitaram a formulao de representaes e de
premissas analticas que ultrapassaram a compreenso do papel desempenhado por seus
autores, pois envolveram o delineamento das certezas nas quais tem se ancorado o estudo
do movimento de construo e consolidao do Estado imperial, ao qual Zacarias e Uruguai
estiveram profundamente ligados. A questo, conforme ponderou Mattos, que essas
representaes e premissas esto marcadas por dicotomias que acabaram empobrecendo, por
fora de generalizaes, as clivagens e nuanas entre conservadores e liberais. Promoveram,
igualmente, a difuso de

postulados monistas, como definiu o mesmo historiador, para

caracterizar tanto a sociedade e o Estado monrquicos quanto, particularmente, a teoria e a


prtica do poder moderador, genericamente considerado como ncleo decisrio a partir do
qual teriam se definido a unidade nacional, a ordem interna, com a alternncia dos partidos no
governo, e a estabilidade do regime ( Mattos, 1999)2.
O objetivo primordial desse artigo apontar diferenas e aproximaes entre as
duas obras no tocante particularmente compreenso e s implicaes do quarto poder,
problematizando o peso assumido pelos discursos de Zacarias e de Uruguai na conformao
de representaes/interpretaes sobre a poltica e o Estado monrquicos.

1. A Constituio do Imprio e o poder moderador

A fora e a capacidade de persuaso das dicotomias e generalizaes que simplificam e empobrecem a


compreenso sobre a teoria poltica e as prticas de governar no sculo XIX podem ser percebidas na dissertao
de mestrado de Luiz Roberto Guimares da Costa Jnior, Poder Moderador : o quarto poder no segundo reinado
(1840/1889), defendida em 2002, na UNICAMP.
2

A existncia do quarto poder e o perfil do Estado definido pela Constituio do


Imprio foram alvos de controvrsias e crticas desde o momento em que Pedro I outorgou a
Carta, em maro de 1824. A contundncia da oposio aos dispositivos constitucionais, nessa
poca, pode ser observada na postura adotada por Frei Caneca quando, s vsperas da
Confederao do Equador, recusou-se a jurar a Constituio porque considerava o poder
moderador suporte da centralizao poltica, que condenava, e a chave mestra da opresso da
nao brasileira3.
A Constituio do Imprio, entre outros princpios,

fundamentava-se na

concepo de que os poderes de Estado eram delegaes da nao e que a garantia dos direitos
dos cidados dependia da diviso e harmonia entre eles. O poder legislativo era composto por
duas cmaras, sendo a dos deputados de carter eletivo e temporrio e o Senado de carter
eletivo e vitalcio. O poder executivo, chefiado pelo Imperador, era exercido pelos ministros.
O poder judicirio era formado pelos juizes de direito vitalcios e pelos jurados. Finalmente, o
poder moderador foi definido como a

chave de toda a organizao poltica e era delegado privativamente


ao Imperador, como Chefe Supremo da Nao e seu primeiro
representante, para que incessantemente vele sobre a manuteno da
independncia, equilbrio e harmonia dos demais poderes polticos 4.
O texto determinava que a pessoa do Imperador era inviolvel e sagrada, no
estando sujeita a responsabilidade alguma, e que o poder moderador conferia a ele as seguintes
prerrogativas: nomear os senadores, com base em listas trplices formuladas atravs de eleies
provinciais; convocar o poder legislativo extraordinariamente; sancionar decretos e resolues
do poder legislativo para que tivessem fora de lei; aprovar ou suspender as resolues dos
3 Manifesto de Frei Caneca na reunio da Cmara da cidade do Recife de 11 de maro de 1824. In:
BONAVIDES, Paulo & VIEIRA, R. A. do Amaral o( rg). Textos polticos de Histria do Brasil. Fortaleza,
UFC, s/d, p. 144-ss. Ver tambm: OLIVEIRA, Cecilia Helena de Salles. Nao e cidadania: a Constituio de
1824 e suas implicaes polticas. Horizontes. Bragana Paulista, v. 16, 1998, p. 11-37.
4 Constituio Poltica do Imprio. Braslia, Ministrio do Interior, 1986. Ttulo III e Ttulo V, captulo I. Na
interpretao corrente, considera-se que o texto espelha, de modo quase literal, as proposies de B.Constant.
Entretanto, artigos de Pedro Octvio Carneiro da Cunha e Srgio Buarque de Holanda, na Histria Geral da
Civilizao Brasileira, bem como estudos recentes, como a tese de Silvana Mota Barbosa, apontam contradies
entre ambos. Nesse sentido, importante levar em considerao que os legisladores brasileirosreinterpretaram e
modificaram a teoria original de Constant quando da formulao da Carta o que acarretou inmeras implicaes
no exerccio do poder moderador e no funcionamento dos poderes de Estado.

conselhos provinciais; prorrogar ou adiar os trabalhos legislativos; dissolver a Cmara dos


Deputados, nos casos em que o exigir a salvao do Estado, convocando imediatamente outra, que a
substitua; nomear e demitir livremente os ministros de Estado; suspender magistrados
acusados de prevaricao; perdoar ou moderar as penas impostas a rus condenados por
sentena (direito de graa); e conceder anistia (Ttulo V, cap. I ).
A Constituio determinava, tambm, que haveria um Conselho de Estado, rgo
auxiliar do Imperador. Esse Conselho era composto por dez membros vitalcios, e no
contava com a participao dos ministros. Nomeado pelo monarca, deveria ser ouvido em
todos os negcios graves e em todas as ocasies em que as atribuies do poder moderador
fossem exercidas. E os conselheiros eram considerados responsveis pelos conselhos que derem,
opostos s leis e aos interesses do Estado ( Ttulo V, cap. VII ). Posteriormente, em 1827, uma lei,
discutida e aprovada pelo poder legislativo, definiu as responsabilidades de ministros e de
conselheiros de Estado, indicando a natureza dos delitos que poderiam cometer, as penas a que
estavam sujeitos e estabelecendo que ao Senado caberia o julgamento desses funcionrios
(Rodrigues, 1978 a).
Para compreender os argumentos usados por Zacarias e por Uruguai em suas
obras, torna-se fundamental ter em mente essas disposies constitucionais bem como
recordar outra circunstncia. A figura inviolvel do monarca, as atribuies do poder
moderador e a tese da responsabilidade dos ministros por atos emanados desse poder j
haviam recebido inmeras avaliaes e contestaes durante as dcadas de 1830 e 1840. Esses
princpios formaram um dos ncleos do antagonismo que se estabeleceu entre polticos
liberais, como Tefilo Ottoni e Feij, e polticos regressistas, a exemplo do Marqus do
Paran. Data desse perodo, igualmente, oreaquecimento da discusso sobre a configurao da
monarquia constitucional, no Brasil e na Europa. Dentro e fora do Parlamento, as opinies se
dividiam a respeito da competncia do rei: caberia a ele apenas reinar ou tambm
governar? Ou seja, o imperante, como chefe supremo da nao, seria apenas uma figura
simblica ou teria autonomia para intervir nos negcios pblicos? Dos debates e conflitos
poltico-partidrios

dessa poca resultaram alteraes nas leis e nos procedimentos

administrativos e, particularmente, reformas no texto original da Constituio de 1824. Nesse


sentido, a polmica travada em torno desses temas, na dcada de 1860, estava referida no s

a uma situao poltica especfica como a um conjunto de leis e princpios constitucionais


bastante amplo e complexo.
Dentro deste conjunto merecem destaque especial trs instrumentos jurdicos. O
primeiro a lei de 14 de junho de 1831, que definiu o modo da Regncia governar5. Como, de
acordo com a Constituio, o poder moderador era privativamente delegado ao monarca, a
Abdicao de Pedro I levantou dvidas sobre a legalidade ou no dos Regentes exercerem este
poder. Ficou estabelecido que os regentes poderiam desempenhar todas as prerrogativas do
poder executivo e todas as funes do poder moderador, com o referendo do ministro competente,
excetuando-se apenas uma: a de dissolver a Cmara dos Deputados. Anos depois, em 1834, foi
promulgado o Ato Adicional Constituio que determinou profundo ajustamento nas
relaes entre as provncias e o governo central. Nessa ocasio, apesar de inmeras tentativas,
liberais moderados e exaltados no conseguiram aprovar no Parlamento a extino do
quarto poder. A lei de 1834 manteve a vigncia do poder moderador, mas aboliu o Conselho
de Estado6.
A consolidao do exerccio do poder moderador no segundo reinado deu-se
atravs da lei de 23 de novembro de 18417, decretada logo depois da maioridade de Pedro II.
Alm de preservar todas as atribuies constitucionais desse poder, incluindo a prerrogativa de
dissolver a Cmara dos deputados, o documento reorganizou o Conselho de Estado,
modificando, entretanto, a feio que originalmente a Constituio previa para este rgo.
A partir de 1841, o Conselho passou a ser composto por doze membros
ordinrios e doze membros extraordinrios ou suplentes, todos nomeados pelo Imperador em
carter vitalcio, e passou a contar, tambm, com a assistncia e a participao ativa dos
ministros. Preservou-se a responsabilidade dos conselheiros no tocante quilo que pudesse
ferir a Constituio e os interesses do Estado, mas sua audincia tornou-se facultativa. Ou seja,
o Imperador consultaria o Conselho desde que houvesse por bem ouv-lo. Alm disso, o
A esse respeito, bem como sobre a teoria do quarto poder e suas implicaes na Constituio do
Imprio, so valiosas as consideraes feitas por Silvana Mota Barbosa na tese de doutoramento A sphinge
monrquica: o poder moderador e a poltica imperial. Campinas, UNICAMP, 2001, captulos 1 e 3.
5

Lei n. 16, de 12 de agosto de 1834. In: Constituio poltica do Imprio, p. 41-ss. Sobre esse debate,
consultar: CASTRO, Paulo Pereira de. A experincia republicana, 1831/1840 e Poltica e administrao de
1840 a 1848. In: HOLANDA, SrgioBuarque de. (org) Histria Geral da Civilizao Brasileira. 2 edio. So Paulo,
Difel, 1967, p. 9-70; 509-540; e BARBOSA,Silvana Mota. Ob.cit., captulos 3 e 4.
6

Conselho foi dividido em quatro sesses ( negcios do imprio; justia e estrangeiros; fazenda;
guerra e marinha) com trs conselheiros em cada uma delas, sendo que essas sesses eram
convocadas pelos ministros para deliberar sobre assuntos de suas respectivas pastas. Somente
quando se tratava da conferncia do conselho a presidncia cabia ao Imperador e nesse caso
previa-se que tambm os ministros poderiam votar, excetuando-se porm duas situaes:
quando a consulta era relativa dissoluo da Cmara e quando se referia dissoluo do
ministrio.
Assim, em torno dos princpios abordados por Zacarias e por Uruguai
constituiram-se tradies, argumentos e interpretaes que remontavam a trs momentos
histricos fundamentais para a construo do Estado e do regime monrquico: a poca da
Independncia, o perodo regencial e o incio do segundo reinado. Alm disso, como observou
Silvana Mota Barbosa, polticos e juristas, durante a primeira metade do sculo XIX, tinham
acumulado experincias e prticas no trato de governar e de aplicar tanto a letra quanto o
esprito da Constituio ( Barbosa, 2001). Zacarias e especialmente Uruguai que iniciou
carreira pblica antes do poltico baiano 8 - tambm atuaram nesse processo e a peculiaridade
das obras que escreveram reside, entre outras questes, na maneira pela qual recriaram e
divulgaram propostas que j eram conhecidas mas que adquiriram outros significados frente s
condies vividas em 1860. Todavia, cabe lembrar a natureza singular de cada uma dessas
produes. Zacarias escreveu, originalmente, um folheto annimo lanado na Corte
oportunamente na campanha para as eleies de 1860 e numa hora em que parte dos
conservadores se colocava em oposio ao Gabinete Ferraz, tambm conservador
(Beiguelman, 1967). Uruguai escreveu um ensaio no campo do direito, um manual jurdico, de
grande repercusso no meio, que procurava descrever e valorizar o aparato administrativo do

7 Lei n. 234, de 23 de novembro de 1841 e Regulamento n. 124, de 5 de fevereiro de 1842 contendo o


regimento do Conselho de Estado. In: BONAVIDES, Paulo & VIEIRA, R. A do Amaral.Ob.cit., p. 339-348.
8 Sobre a trajetria de Uruguai, consultar: A vida do Visconde de Uruguai, escrita por Jos Antonio Soares
de Souza, editada em 1944; o artigo j mencionado deIlmar Mattos bem como o livro do mesmo autorO tempo
Saquarema, editado pela Hucitec em 1987; as observaes de Gabriela Nunes Ferreira em Centralizao e
descentralizao no Imprio, p. 50-ss; e tambm a Introduo de Jos Murilo de Carvalho para a recente coletnea
publicada pela Editora 34, j citada. Em relao biografia de Zacarias, ver as informaes oferecidas por Pedro
Calmon e por Venncio Filho nas introdues s edies do Senado Federal, em 1977/1978, a obra de Tlio
Vargas e tambm a Introduo que formulei para a coletnea publicada pela Editora 34, j mencionada.

Estado, terreno da neutralidade e da eficcia , bem como da continuidade, que estaria em


9
contraposio poltica, rea do confronto partidrio e de circunstncias passageiras
.

Por outro lado, no foram propriamente essas obras que acirraram a polmica em
torno do tema. Pelo menos desde 1857, as controvrsias sobre a teoria e a prtica do poder
moderador vinham sendo avivadas, pois nessa ocasio Pimenta Bueno, jurista e expoente do
partido conservador, publicou um tratado sobre direito pblico, saindo em defesa da
autonomia da Coroa (Bueno, 1978).

O Marqus de So Vicente argumentava que os

dispositivos constitucionais descreviam com preciso os atributos do poder moderador,


determinando que esse poder era delegado privativamente ao monarca. Desse modo, no
poderia ser exercido por nenhum outro agente e no estava na dependncia dos ministros.
A seu ver, a Constituio separava com clareza o poder moderador do poder
executivo, este sim espao de atuao e responsabilidade ministeriais. Caso essa distncia fosse
suprimida pela ingerncia dos ministros no poder irresponsvel e inviolvel, no haveria poder de
Estado que atuasse fora dos conflitos partidrios. Julgava, tambm, que a legislao e os
procedimentos introduzidos nas dcadas de 1830 e 1840 careciam de reparos para que a
matria fosse solucionada em definitivo. Se

a Constituio de 1824 fosse integralmente

recuperada, o Conselho de Estado voltaria sua antiga feio. Ou seja, as consultas seriam
obrigatrias em todas as aes do Imperador, os ministros perderiam a possibilidade de
intervir no Conselho, e a responsabilidade seria assumida pelos conselheiros (Bueno, 1978:
203). Desse modo, a pessoa sagrada do monarca estaria preservada bem como estariam
garantidos o equilbrio entre os poderes de Estado e o pleno funcionamento do governo
representativo e parlamentar.
Um ano depois, em novembro de 1858, a eleio de senador pela provncia do
Sergipe gerou enorme polmica sobre o tema dentro do Conselho de Estado e importante
destacar que nem mesmo entre os conservadores que faziam parte do colegiado houve
consenso sobre o exerccio do poder moderador e sobre a ingerncia ministerial na esfera de
atuao da Coroa (Rodrigues, 1978 b). Mas, em 1860, a complexa conjuntura poltica envolveu
o quarto poder em debate singular. Na Cmara dos deputados, as discusses se concentravam
sobre uma nova lei eleitoral que modificava a lei dos crculos e que deveria ter vigncia
imediata. Ao mesmo tempo, o gabinete, associado aos conservadores puros, definia e
9

Ver em especial o primeiro volume doEnsaio e o texto j citado de G. N. Ferreira, p. 68.

implementava um conjunto de disposies econmicas de significativo impacto nos negcios e


nas finanas. Alm disso, repercutia entre parlamentares e na imprensa a deciso imperial de
preterir, pela segunda vez, o nome de Tefilo Ottoni para o Senado. Nessa ambincia,
deputados liberais e dissidentes conservadores, em oposio a Ferraz, recuperaram o tema do
poder moderador questionando a ingerncia do Executivo nesse mbito e sobretudo a
interveno do Estado na esfera das liberdades individuais, seja no jogo do mercado seja em
relao aos resultados do pleito.

2. Zacarias e a responsabilidade ministerial


Foi nessas circunstncias que Zacarias publicou o opsculoDa natureza e limites do
poder moderador, para afirmar que a plenitude do governo representativo somente estaria
assegurada pela responsabilidade ministerial nos atos do poder moderador. Com data de julho
de 1860 e sem assinatura, a primeira edio parece ter tido circulao restrita10. Apesar de
receber crticas e inmeras menes na imprensa poca (Barbosa, 2001; Oliveira, 2002), no
foi possvel localizar nenhum exemplar do texto original. Entretanto, por intermdio de fontes
como o Jornal do Comrcio e a Circular de Tefilo Ottoni 11, pode-se considerar que no s reuniu
os pontos essenciais de argumentao que Zacarias explorou ao longo da dcada12 como seu
contedo corresponde primeira parte da edio lanada em 1862, e que se tornou fonte de
referncia e consulta. Ou seja, a verso conhecida da obra deste poltico e que ele prprio
ajudou a divulgar um texto revisto, ampliado e preparado com esmero para a segunda
edio que estampa na capa seu nome. Em 1862, primeira parte, escrita dois anos antes,
foram acrescentadas a segunda e a terceira partes, onde Zacarias desenvolveu e exemplificou
exausto os princpios que defendia, tendo em vista responder aoEnsaio de Uruguai, publicado
10 Na segunda edio da obra, o prprio Zacarias numa advertncia ao leitor mencionou: O nmero de
exemplares da primeira edio fora mais limitado mesmo do que pedia um trabalho destinado apenas a ser, como em verdade foi,
distribudo por amigos e conhecidos, e tanto que s solicitaes de muitos no foi possvel atender . In: Zacarias de Gis e
Vasconcelos. So Paulo: Editora 34, 2002, p. 63.
11 Ver: Coleo microfilmada do Jornal do Comrcio, nmeros publicados entre 1860 e 1862. Acervo da
Biblioteca Central da FFLCH/USP; MAGALHES,Baslio de. A Circular de Theophilo Ottoni, de setembro de
1860 Revista do Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro, Rio de Janeiro, Imprensa Nacional, 1916, tomo LXXVIII,
parte II, p. 145-387.

Ver, especialmente, os discursos pronunciados no Senado do Imprio, em 1869, quando, depois dos
episdios de julho de 1868 e que envolveram sua exonerao do cargo de Presidente do Conselho de Ministros,
Zacarias na oposio organizava, ao lado de outros polticos de prestgio, comoNabuco de Arajo, um novo
partido liberal.
12

10

nos primeiros meses daquele ano, e acentuar o cunho jurdico dos argumentos que formulou,
procurando com isso toldar o carter eleitoreiro e oposicionista do iderio ali expresso.
Ao lado disso, e contrariando as vertenteshistoriogrficas que entrelaam a obra a
um genrico partido liberal, o
conservadores

texto de Zacarias compartilha com juristas e polticos

a interpretao de que a natureza do quarto poder estava definida pela

Constituio de 1824. O que estava em pauta para ele no era a extino do poder moderador
ou do Conselho de Estado. Pelo contrrio, em vrios trechos da obra enfatizou o carter
fundamental da pessoa irresponsvel e sagrada do imperante e ressaltou, tambm, que as
funes desse poder eram verdadeiros meios de governar (Vasconcelos, 2002: 77-ss), referindose, particularmente, possibilidade da Coroa, entre outras atribuies, promover total inverso
poltica ora dissolvendo a Cmara ora exonerando um ministrio. Esta postura voltou a ser
explicitada, anos depois, em 1869, no Manifesto e no programa do novo partido liberal
organizado naquele mesmo momento13. Nesse sentido, a natureza do poder moderador o
14
aproximava de conservadores mas, em contrapartida, o apartava dos liberais histricos
.

Julgava primordial que a inviolabilidade do monarca estivesse resguardada por


agentes que assumissem a responsabilidade por seus atos, intermediando as presses da
sociedade e garantindo que a imprensa, a Cmara e a opinio pblica no atingissem
diretamente a pessoa do Imperador. nesse ponto que se distanciava de Pimenta Bueno e do
Visconde do Uruguai. Se assim no fosse, indagava, como distinguir um rei absoluto de um
monarca constitucional? Ambos eram irresponsveis, mas havia entre os dois enorme
diferena, pois enquanto no absolutismo a irresponsabilidade fazia parte da natureza das
coisas, na monarquia constitucional

a irresponsabilidade em tudo e por tudo depende da responsabilidade


ministerial, de sorte que se no concebe poder neutro irresponsvel
sem ser, com efeito, neutro, sem ministros que, com a prpria
13 Manifesto do Centro Liberal. Rio de Janeiro, Tipografia Americana, 1869;Programa do Partido Liberal. Rio de
Janeiro, A Reforma, 1870.
14 Na dcada de 1860, especialmente, em razo da criao da liga progressista, depois partido
progressista de efmera atuao com esse nome, polticos e parlamentares do Imprio buscaram denominaes
especficas para diferenciarem-se. Assim, os conservadores passaram-se a designar-se conservadores
constitucionais e os liberais que se opunham aos progressistas adotaram o apelido de liberais histricos. Ver
a esse respeito as consideraes de FranciscoIglsias no artigo Vida poltica, 1848/1868. In: HOLANDA, Srgio
Buarque de (org). Histria Geral da Civilizao Brasileira. 2 edio. So Paulo: Difel, 1969, tomo II, 3 vol, p. 9-112.

11

responsabilidade, completamente o ressalvem (Vasconcelos, 2002:


77-ss).
Desse modo, estariam definidos os limites da autonomia da Coroa, at porque, a
despeito de citar as qualidades, conhecimentos e bondade de Pedro II, ponderava que o
monarca no deixava de ser homem mesmo ocupando a elevada posio que a Constituio
lhe destinou. Isto , o rei no estava isento de errar ou equivocar-se e nesse caso a
responsabilidade ministerial seria eficaz impedimento a atos reprovveis e prejudiciais aos
indivduos e coletividade. Os ministros eram conselheiros natos e, portanto, poderiam
demover o imperador de uma deciso; ou ento, criado o impasse, seriam substitudos,
provocando a manifestao da Cmara e da nao.
Comps esses argumentos valendo-se da autoridade de pensadores franceses e
ingleses, a exemplo de Benjamin Constant, Guizot e Stuart Mill. Alm disso, explorou em
detalhe dispositivos jurdicos como a Constituio, a lei de 1827 e especialmente a
regulamentao do Conselho de Estado de 1841. Munido desses elementos que justificou as
razes pelas quais os ministros e no os conselheiros de Estado deveriam ser os agentes
responsveis legal e moralmente pelo quarto poder. A seu ver, a responsabilidade dos
conselheiros estava restrita quilo que a legislao interpretava como conselhos dolosos. Alm
disso, dada a atuao dos ministros junto ao Conselho no havia ato do executivo e do
moderador que no passasse pela assinatura e pelo encaminhamento administrativo de
competncia ministerial.
Partindo do pressuposto que deliberar e agir so procedimentos diversos, Zacarias
alertava que o poder moderador era delegado ao monarca, mas isso no queria dizer que o
exercesse diretamente. Eram os ministros os medianeiros entre as decises e a ao de
executar. Ou seja, o Imperador no praticava ato algum sem a concorrncia dos ministros.

Se os atos do poder moderador prescindissem da assinatura dos


ministros, teriam de ser expedidos s com o nome do Imperador,
porque o conselho de Estado foi institudo somente para dar
conselhos, e portanto no h, absolutamente, na Constituio, quem,
na falta dos ministros de Estado, possa dar execuo a tais atos. Isso,
porm, que a razo poltica chamaria de rematado absurdo, a prtica
felizmente nunca tolerou no pas, sendo certo que todos os atos do

12

poder moderador so expedidos por intermdio dos ministros de


Estado (Vasconcelos, 2002: 77-sss).
Nesse sentido, sua argumentao fundamentava-se no s em princpios de teoria
poltica. A defesa da responsabilidade ministerial derivava, essencialmente, de procedimentos
de governar que no estavam expressos textualmente mas que foram sendo institudos pelos
polticos brasileiros a partir da experincia e do esprito dos dispositivos constitucionais.

3. Uruguai e a distncia entre poltica e administrao


Particularmente no segundo volume do Ensaio, Uruguai rebateu as asseres
levantadas no opsculo de 1860. Entretanto, a obra muito mais abrangente e complexa, no
se reduzindo a esse aspecto. Seus argumentos possuam, segundo o prprio autor, objetivos
muito diversos dos que direcionaram Zacarias. Logo no prembulo observou que, ao longo de
sua vida pblica e sobretudo como ministro e conselheiro de Estado, havia reunido inmeros
documentos e reflexes sobre a organizao administrativa do Imprio. Propunha-se, ento, a

coligir,

coordenar,

classificar

analisar

nossa

legislao

administrativa, de modo a poder formar um juzo claro sobre o todo,


sobre cada uma de suas partes, sobre a sua ligao e jogo, sobre seus
defeitos, imperfeies e lacunas (Souza, 1862, 1 vol.: VII ).

Convencido de que a sociedade e o Estado no Brasil eram peculiares, o que


impedia a aplicao de princpios e procedimentos adotados em outras naes, como a
francesa por exemplo, Uruguai reconhecia que as instituies administrativas poderiam ser
reformadas em muitos pontos, sem que fosse preciso, no entanto, alterao na Constituio.
Reconhecia, tambm, que "se a liberdade poltica essencial para a felicidade de uma Nao, boas
instituies administrativas apropriadas s suas circunstncias e convenientemente desenvolvidas no o so
menos (Souza, 1862, 1o vol.: IV ). Nesse sentido, defendia, por intermdio da observncia das
disposies constitucionais, a separao entre poltica e administrao confiando que um dos
elementos essenciais dessa distino estava precisamente no Poder Moderador e na seleta
composio do Conselho de Estado, que teria papel fundamental ao aconselhar a Coroa a

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preservar a fronteira entre sua esfera de atuao e a dos ministros (Souza, 1862, o1 vol.: 220ss).

... Os homens...que encaneceram no estudo; que aprofundaram


certos ramos da cincia; que neles adquiriram longa prtica e
experincia, grande facilidade e tino, possuem um monoplio que
nenhuma legislao lhes pode tirar, nem dar a quem quer que seja, que
no tivesse o mesmo trabalho, e no se achasse em iguais
circunstncias. A vitaliciedade oferece garantias de independncia, de
luzes, de experincia, de justia, de imparcialidade e de segredo.
...Todas as vezes que for posto o Conselho de Estado merc dos
ministros e dos partidos, no poder ter a indispensvel
independncia. No possvel que debatam com liberdade inferiores e
dependentes com superiores. Como h de o conselheiro de Estado
interpor e sustentar opinies contrrias s dos ministros...como no
caso de conflito entre a cmara dos deputados e o ministrio, h de
aconselhar livremente a Coroa que demita este, se deste criatura e
dependente? somente na vitaliciedade dos conselheiros de Estado
que se pode fundar a independncia deste corpo para poder
resguardar e sustentar a independncia do poder moderador....
(Souza, 1862, 1o vol.: 266-267).
Criticando duramente a posio de Zacarias, o Visconde reconheceu que era
prtica corrente a referenda dos ministros aos atos do Imperador. Mas, para ele, isso no
justificava nem fundamentava a responsabilidade ministerial. A seu ver, era essencial que
preponderasse a letra da Constituio, pois do fato no se conclui o direito. Tal como Pimenta
Bueno, atribua aos conselheiros de Estado a responsabilidade por atos do quarto poder
(Souza, 1862, 1o vol: 288-289). Para ele, caso os argumentos de Zacarias fossem seguidos, o
poder moderador pertenceria exclusivamente aos ministros, o que poderia gerar gravssimas
conseqncias, entre as quais, a transformao das funes desse poder em questes do
partido no governo e a prerrogativa do ministrio de colocar-se acima da Coroa, destruindo
com isso sua autonomia e inviolabilidade (Souza, 1862, 2o vol.: cap. XXVII-ss).
O confronto dessas obras aqui apenas sumariado - evidencia divergncias, mas
no argumentos essencialmente excludentes, uma vez que ambos reconhecem a importncia
fundamental da natureza do poder moderador: o de ser instrumento para governar. E dessa
perspectiva, poder-se-ia interrogar os fundamentos das clivagensconsensualmente atribudas a
liberais e conservadores, uma vez que ambos os polticos/juristas parecem expressammatizes

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dentro do campo conservador15. Alm disso, cabe indagar se essas obras no seriam projees
ao invs de descries da poltica e do Estado imperiais. Aliando a prtica e a experincia
acumuladas teoria do direito, Zacarias e Uruguai articulam em seus escritos, ao mesmo
tempo, interpretaes sobre a substncia e o funcionamento do governo monrquico
constitucional no Brasil e representaes sobre o passado e o futuro do Estado imperial.
Ambos, entretanto, acabam por compartimentar a compreenso do poder moderador prtica
que predominou na historiografia sobre o tema (Torres, 1957). Recortam e analisam cada um
dos poderes em separado, toldando as implicaes mais profundas do exerccio de governar tal
como foi delineado na Constituio de 1824 bem como a significao mais abrangente das
prprias reformulaes e ajustamentos que propem. E isso transparece no modo peculiar
com o qual procuram contornar uma das mais contundentes crticas liberais estruturao do
Estado: a de que a Constituio permitia que a gesto dos negcios pblicos especialmente
em funo das incompatibilidade e da lei do conselho de Estado de 1841 ficasse concentrada
no mbito do monarca e dos que compunham o ministrio, o conselho de Estado e o
Senado16.
H, ainda, muito a investigar sobre os sentidos das divergncias entre essas obras,
particularmente porque os dois autores lidam com polarizaes similares - como liberdade x
opresso ou governo representativo x monopolizao do exerccio de governar - , que ensejam
entendimentos nuanados sobre a autonomia da Coroa e sobre o relacionamento do monarca
com seus ministros e com os partidos, mas que podem tambm expressar posicionamentos
momentneos frente ao poder ser situao poltica ou oposio. Por outro lado, talvez
cuidados semelhantes tenham pertinncia igualmente para as produes sobre o poder
moderador e o Estado imperiais originrias do campo liberal nessa mesma poca.
Nesse sentido, obras como as Uruguai e Zacarias no s esto a receber
tratamento mais acurado como oferecem elementos para que sejam questionadas observaes
familiares para quem estuda esse perodo como as que supem uma uniformidade de vistas e
15 Sobre a passagem de Zacarias do campo conservador para o campo liberal na dcada de 1860 e sobre
as possveis significaes do novo partido liberal organizado nessa poca, consultar, entre outros, Joaquim
Nabuco, Um estadista do Imprio; Francisco Iglsias e Buarque de Holanda nos artigos daHistria Geral da Civilizao
Brasileira; Paula Beiguelman, Formao histrica do Brasil; e a Introduo que formulei para a coletnea Zacarias de
Gis e Vasconcelos, j citada.
16 O problema foi levantando e debatido por Frei Caneca, entre 1823 e 1824, e foi posteriormente
recuperado por liberais moderados, comoTefilo Ottoni, nas dcadas de 1830 e 1840, por ocasio das reformas
Constituio do Imprio.

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procedimentos entre conservadores e liberais quando ocupavam o poder, e como as que levam
a concluir que havia um nico modo de controlar o leme do Estado imperial, pressupondose sua subservincia dignidade e irresponsabilidade da Coroa.

Fontes e Bibliografia
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