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NOTAS SOBRE A SITUAO DA HABITAO SOCIAL EM PORTUGAL GEOGRAFIA,

PROBLEMAS E OPORTUNIDADES?
Marina CARREIRAS1; Anselmo AMLCAR1; Brbara FERREIRA1; Jorge MALHEIROS1
1

Centro de Estudos Geogrficos, Instituto de Geografia e Ordenamento do Territrio,


Universidade de Lisboa
Email: marinacarreiras@campus.ul.pt

PALAVRAS CHAVE
Habitao social, concentrao geogrfica, compactao, sustentabilidade financeira
RESUMO
Esta comunicao pretende efectuar uma breve caracterizao da situao actual da
habitao social em Portugal, utilizando para tal informao estatstica proveniente de um
inqurito que o INE recentemente efectuou ao sector. Trata-se de uma abordagem
quantitativa e extensiva, que inclui uma comparao das situaes observadas ao nvel de
municpios e regies, incidindo particularmente sobre trs dimenses-chave: i) concentrao
da habitao social, ii) qualidade urbanstica e iii) sustentabilidade financeira.
KEYWORDS
Social housing, spatial clustering, thickness, financial sustainability
ABSTRACT
This paper aims to make a brief characterization of the current situation of social housing in
Portugal, using statistical information from a survey conducted recently that the INE. It is a
quantitative and extensive approach that comprehends a comparison of the situations
observed in municipalities and regions, focusing particularly on three key dimensions: i)
concentration of social housing, ii) urban quality and iii) financial sustainability.

1) Introduo
Em 2009, existiam em Portugal 1938 bairros e 116 386 fogos de habitao social (INE-ICHS,
2009), correspondendo este conceito, no mbito da presente comunicao, a habitao de
custos controlados que propriedade pblica, quer de organismos da administrao central
(IHRU, Segurana Social), quer dos municpios.
No obstante as tendncias, verificadas nos ltimos decnios, para a alienao de fogos de
propriedade pblica e para o incentivo aquisio de habitao prpria (Serra, 2002),
mesmo em contexto de realojamento (e.g. PER-famlias), o parque de habitao social
pblica, se bem que residual (cerca de 2% dos fogos totais aproximadamente 3% dos
ocupados como residncia habitual - e 0,8% dos edifcios) continua a manter um importante
significado social, econmico e poltico. Por um lado, os bairros sociais aparecem como
espaos estigmatizados, reas de concentrao de situaes sociais desfavorveis (pobres,

desempregados, famlias desestruturadas) e de grupos tnicos minoritrios (ciganos,


populaes de origem africana), potencialmente geradoras de elevado risco social (conflitos
internos, criminalidade, trfico) (Wacqant, 1996). Por outro, no mbito da problemtica da
habitao contempornea, parecem corresponder a um modelo obsoleto, que na ptica de
um regime de estado-providncia que nunca incorporou completamente a habitao no
quadro dos sectores sociais bsicos, tinha pertinncia enquanto resposta s carncias
absolutas de habitao experienciadas pelos grupos insolventes ou quase (normalmente no
contexto do realojamento de barracas ou similares). No quadro das lgicas neoliberais que
se foram impondo, de modo progressivo e suave, na sociedade portuguesa, a habitao
pblica aparece actualmente como um segmento indesejado, gerador de despesas e de
problemas sociais irresolveis, que interfere com uma esfera econmica que devia ser
deixada ao mercado, eventualmente sujeita a uma regulao mais eficiente.
No obstante este quadro, o IHRU, a Segurana Social e a maioria dos municpios
portugueses continuam a ser proprietrios de habitao social, justificando-se uma anlise
mais profunda das suas caractersticas e das problemticas que continuam a estar-lhe
associadas. Ora esta comunicao, inserida no Projecto REHURB Realojamento e
Regenerao Urbana, o qual aspira a analisar, de uma forma mais holstica, os problemas,
desafios e potencialidades dos bairros sociais de promoo pblica, pretende, precisamente,
fornecer um conjunto de elementos empricos que possibilitam uma primeira abordagem,
necessariamente exploratria, de trs dimenses-chave desta temtica: i) concentrao
espacial da habitao social, ii) qualidade urbanstica e iii) sustentabilidade financeira.
Partindo da informao recolhida no mbito do Inqurito Caracterizao da Habitao
Social (ICHS) promovida pelo INE em colaborao com o IHRU em 2009, sempre que
necessrio complementado com dados dos Censos 2001 e das Estatsticas da Construo e
Habitao, procuraremos dar resposta a trs tipos de questes que decorrem das dimenses
acima mencionadas: i) at que ponto a habitao social traduz um processo de concentrao
scio-residencial multi-escalar, a nvel do pas, da cidade, do bairro e do prprio edifcio; ii)
quais os nveis de conservao deste patrimnio? e iii) quais as possibilidades de
sustentabilidade financeira?
Por ltimo, deve referir-se que esta anlise, se centra apenas em indicadores fsicos e
financeiros, no incorporando uma dimenso social explcita. Isto deve-se, quer
inexistncia de indicadores sociais sistematizados para os bairros sociais, quer nossa
vontade em efectuar uma anlise alternativa s anlises mais frequentes que se tm
baseado, mesmo que de forma mais casustica, nas problemticas clssicas da criminalidade,
violncia,

desestruturao

familiar,

desemprego,

etc

que

costumam

estar

sobre-

representadas nestes espaos.


2) Distribuio e concentrao da Habitao social
2.1) Uma questo das reas metropolitanas?
A distribuio territorial de bairros, edifcios e fogos de habitao social heterognea, sendo
superior na regio do Norte (destaque bairros e fogos) e de Lisboa (destaque edifcios e
fogos). Nesta avaliao absoluta do fenmeno, o destaque vai para as duas reas

metropolitanas, onde a concentrao e a presso demogrfica mais se tm feito sentir,


embora tambm se detectem nmeros relevantes de fogos de habitao social em diversas
cidades mdias, que, apesar das excepes (vora, Covilh, Vila Real), se localizam
sobretudo junto ao litoral (Olho, Portimo, Coimbra, Aveiro, Braga e Guimares).
Tabela I. N de bairros sociais, de edifcios e fogos de habitao social em Portugal, distribuio por NUT
N bairros
sociais

N edifcios de
habitao social

N de fogos de
habitao social

NUT II - Norte

675

34,8 %

5318

19,7 %

42443

NUT II - Centro

349

18,0 %

3534

13,1 %

7948

NUT II - Lisboa

383

19,8 %

10979

40,8 %

50149

NUT II - Alentejo

217

11,2 %

3056

11,3 %

4656

4,0 %

NUT II - Algarve

135

7,0 %

1449

5,4 %

4377

3,8 %

NUT II - Aores

82

4,2 %

1545

5,7 %

1606

1,4 %

NUT II - Madeira

97

5,0 %

1055

3,9 %

5207

4,5 %

Portugal

1938

100

26936

100

116386

36,5 %
6,8 %
43,1 %

100

Fonte: INE, ICHS, Perodo de referncia: 2009

Fig I. N de Fogos de habitao social por


municpio - 2009

Fig II. N de Fogos de habitao social por NUT II


(2009).

4%

1%

4%

NUT II - Norte

5%

NUT II - Centro

36%

NUT II - Lisboa
NUT II - Alentejo
NUT II - Algarve

43%

NUT II - Aores

7%

Fonte: INE, ICHS, 2009.

NUT II - Madeira

Fonte: INE, ICHS, Perodo de referncia: 2009

Uma anlise que relativiza estes valores, conjugando-os, quer com os volumes de populao,
quer com o stock global de alojamentos, confirma a relevncia das reas metropolitanas
como os espaos de maior incidncia do fenmeno (a percentagem de fogos de habitao
social superior mdia nacional na Regio Norte e, sobretudo, na Regio de Lisboa,
atingindo em muitos concelhos das AMs valores mximos por 100 000 habitantes Tabela II
e Figura III). No entanto, confirma-se a relevncia do fenmeno nalgumas cidades mdias
mencionadas anteriormente (Aveiro, Covilh, vora, Olho, Portimo), a que se juntam
agora Peniche, Portalegre e Funchal, por exemplo. Observa-se ainda que um pequeno
nmero de municpios mais pequenos (e.g. Vimioso, Freixo de Espada Cinta, Cuba)
possui propores de habitao social elevadas face populao residente.

Fig III. N de Fogos de habitao social por


100 mil habitantes por municpio (2009).

Tabela II N de fogos de habitao social por alojamentos


clssicos de residncia habitual

Alojamentos
familiares
clssicos de
residncia
habitual

NUT II - Norte

% de fogos
de habitao
social
relativamente
aos
alojamentos
clssicos

42.443

3,6

1.182.065

NUT II - Centro

827.768

7.948

1,0

NUT II - Lisboa

970.762

50.149

5,2

NUT II - Alentejo

285.913

4.656

1,6

NUT II - Algarve

144.040

4.377

3,0

NUT II - Aores

69.142

1.606

2,3

NUT II - Madeira

71.539

5.207

7,3

3.551.229

116.386

3,3

Portugal
Fonte: INE, Caracterizao da Habitao social
em Portugal, 2009 Informao comunicao
social.

N de fogos
de
habitao
social

Fonte: INE, ICHS, 2009 e Recenseamento da Populao e Habitao


(Censos 2001)

2.2 Uma concentrao ao nvel micro: bairros e edifcios?


A dimenso mdia dos bairros sociais em Portugal, considerando-se o n de fogos por bairro,
de 60 fogos por bairro. Trata-se de um valor mdio que, naturalmente, oculta a real
dimenso dos bairros, at porque os dados fornecidos no permitem retirar do clculo os
fogos de habitao social dispersos, que no se inserem em bairros sociais.

No geral os municpios das reas metropolitanas


apresentam valores expressivos, com destaque

Tabela IV. N de fogos de habitao social por


bairros e por edifcios nas vrias NUTs

para a AML (Tabela IV), sendo de realar, em


particular, as cidades de Lisboa e do Porto. Para
alm destas reas, observam-se, uma vez mais,
diversas cidades mdias (Bragana, Vila Real,
Viseu,

Coimbra,

Portalegre,

vora,

Faro,

Portimo) com dimenses mdias dos bairros


superiores ao valor nacional de referncia (Fig.IV
e Tabela IV), o que aponta para a existncia de
bairros de dimenso elevada ou, pelo menos, com

NUT II - Norte
NUT II - Centro
NUT II - Lisboa
NUT II - Alentejo
NUT II - Algarve
NUT II - Aores
NUT II - Madeira
Portugal

N fogos/
N bairros

N fogos/
N edifcios

62,9
22,8
130,9
21,5
32,4
19,6
53,7
60,1

8,0
2,2
4,6
1,5
3,0
1,0
4,9
4,3

Fonte: INE, ICHS e Recenseamento da Populao e


Habitao (Censos 2001)

bastante visibilidade social.


A concentrao dos fogos e das famlias em edifcios de grande dimenso ou, pelo menos, a
observao de nveis de concentrao superiores aos registados nos outros tipos de
alojamento parece ser uma realidade, sobretudo nas AMs, no Norte e Centro Litoral, nalguns

municpios do Norte e Centro interiores (Bragana, Covilh, Castelo Branco), no Sotavento


Algarvio e na Madeira.

Fig IV. N de fogos de habitao social


por bairros por municpio

Fig V. N de fogos de habitao social


por edifcios por municpio

Fonte: INE, ICHS, 2009.

Fonte: INE, ICHS, 2009.

Esta imagem da compactao dos fogos de habitao social em edifcios ou conjuntos de


edifcios fica ainda mais clara quando comparamos o ndice global de fogos por edifcio com o
mesmo ndice apenas para a habitao social. No conjunto do pas, o valor global de 1,7
fogos por edifcios, subindo este ndice 2,5 vezes quando se trata de habitao social (tabela
IV)1. A nvel regional, este processo de compactao da habitao social mais significativo
no Norte (o ndice de fogos por edifcio de habitao social mais de 5 vezes superior ao
mesmo ndice para a globalidade dos alojamentos), na Regio Autnoma da Madeira (o
ndice da habitao social mais do que triplica o valor global) e nas duas AMs.
3. Elementos sobre conservao do edificado
Uma percentagem superior a 50% do parque edificado de habitao social em Portugal
possui mais de 25 anos. Esta situao repete-se em todas as grandes unidades territoriais,
com excepo da Regio Autnoma dos Aores, na qual se regista um predomnio de
edifcios mais recentes, com datas de construo inferiores a 10 anos.

Mesmo que se considerem apenas os edifcios concludos em 2009, o ndice de fogos por edifcios de
2,3, um valor que quase metade do observado para todo o conjunto de habitao social.

Fig VI. Edifcios de habitao social por poca de construo (%)

Pas
NUT II - Madeira
NUT II - Aores
NUT II - Algarve
NUT II - Alentejo
NUT II - Lisboa
NUT II - Centro
NUT II - Norte

1975 - 1985
1986 - 1995
1996 - 2000
2001 - 2005

Fonte: INE, ICHS 2009.

0%

20% 40% 60% 80% 100%

Apesar da elevada percentagem de edifcios com mais de 25 anos (Fig. VI) verifica-se, no
ano de 2009, um nvel de interveno no parque edificado nacional, relativamente reduzido
(10% dos edifcios e 6% dos fogos de habitao social foram objecto de obras de
conservao e de reabilitao). Refira-se o nmero de intervenes no edificado inferior
mdia nacional, na regio de Lisboa e do Algarve.
4. Um patrimnio sem sustentabilidade financeira?
O balano das receitas e encargos provenientes da habitao social apresenta-se como
globalmente positivo, apesar das assimetrias observadas a nvel regional, quer na gesto
corrente da habitao, na qual no se englobam as receitas correspondentes alienao do
patrimnio de habitao social nem as despesas dedicadas a intervenes nos espaos
pblicos, equipamentos, servios e comrcio que servem os bairros; quer na gesto
estratgica alargada (Tabela V). Note-se que, neste ltimo caso, a incluso dos proveitos da
venda de fogos, torna a contabilidade corrente mais favorvel, mesmo considerando um
quadro de despesa mais abrangente que, para alm da habitao propriamente dita, abrange
tambm despesas com equipamentos e espao pblico. Assinale-se que os balanos apenas
so desfavorveis na Regio Centro e na Regio Autnoma dos Aores.
Note-se que este balano financeiro positivo tem de ser considerado com cuidado, no s
porque se trata de uma informao conjuntural (apenas 1 ano, muito embora os dados
referentes a uma amostra alargada recolhida pelo IHRU para o ano anterior indicassem o
mesmo), mas tambm porque no esto aqui consideradas as despesas de investimento e as
amortizaes dos emprstimos obtidos para a construo de habitao. Adicionalmente,
eventuais gastos com programas scio-territoriais tambm no esto aqui includos.

Tabela V. Relao receitas/ despesas da habitao social


Relao Receitas - Despesas
Gesto estratgica alargada
Gesto corrente da habitao
Receitas (rendas + vendas)/Despesas (obras
Receitas das rendas/Despesas
de conservao extraordinrias e ordinrias do
(obras de conservao
parque edificado + encargos fixos + obras
extraordinrias e ordinrias do
conservao equipamentos e comrcio + obras
parque edificado + encargos fixos)
conservao nas reas envolventes da
habitao)
NUT II - Norte
1,92
1,91
NUT II - Centro
0,67
0,93
NUT II - Lisboa
1,72
1,92
NUT II - Alentejo
1,23
1,46
NUT II - Algarve
1,41
2,28
NUT II - Aores
0,74
0,74
NUT II - Madeira
1,97
2,04
Portugal
1,56
1,73
Fonte: INE, ICHS - Perodo de referncia anual: 2009

Tabela VI. Taxa de cumprimento de pagamentos de rendas (proxy)

NUT II - Norte
NUT II - Centro
NUT II - Lisboa
NUT II - Alentejo
NUT II - Algarve
NUT II - Aores
NUT II - Madeira
Portugal

Receita prevista de
rendas de habitao
social
22.288.522
4.989.967
32.769.524
3.044.123
2.399.720
563.693
4.756.122
70.811.671

Receita da cobrana de
rendas de habitao
social
20.773.092
4.335.901
28.575.598
2.638.964
2.245.188
522.988
3.639.454
62.731.185

Taxa de cumprimento de
pagamento de rendas
(Receita da cobrana de
renda / Receita prevista de
renda)
0,93
0,87
0,87
0,87
0,94
0,93
0,77
0,89

Fonte: INE, ICHS - Perodo de referncia anual: 2009

Embora o pagamento das rendas da habitao social registe, de acordo com as entidades
gestoras, ndices relativamente elevados de incumprimento por parte dos moradores, o
ndice proxy que utilizmos aponta para um incumprimento mdio global da ordem dos 11%
(medido em termos monetrios), que se agrava nas regies de Lisboa, do Alentejo e do
Centro e, particularmente, da Madeira (Tabela VI). Refira-se que este ndice aparece dotado
de alguma fragilidade e que dados recolhidos apenas para a habitao social propriedade do
IHRU parecem apontar para nveis de incumprimento mais prximos dos 20%.
5. Notas conclusivas
Retomando as trs dimenses-chave que pretendamos abordar, de modo extensivo,
preliminar e exploratrio, nesta comunicao, gostaramos de chamar ateno para alguns
aspectos que consideramos essenciais.
Em primeiro lugar, confirma-se que a habitao social est mais concentrada, em termos
absolutos e relativos, nas reas metropolitanas, embora tambm seja relevante em muitas
cidades mdias do pas. nas primeiras, com algum destaque para as cidades de Lisboa e do
Porto, que a questo dos bairros sociais atinge maior significado, uma vez que no s estas
unidades residenciais so aqui mais numerosas, como atingem maior dimenso mdia.

Refira-se que a concentrao espacial da pobreza e da privao, frequentemente apontada


com uma das causas fundamentais para os problemas dos bairros sociais (Malheiros e
Mendes, 2007), surge associada a um processo de compactao urbanstica, uma vez que a
densidade de fogos (e de famlias) por edifcio maior neste tipo de unidades residenciais,
sobretudo nos casos do Norte, R.A. Madeira e AMs. Esta compactao, porventura mais do
que a concentrao espacial, parece dar um contributo importante para um incremento das
tenses sociais e, tambm, uma perda dos mecanismos de controlo social.
Quanto s necessidades de conservao do parque habitacional, podemos extrapolar, com
base nas datas de construo da maioria do edificado (que tem mais de 25 anos), que as
intervenes em curso parecem ser algo tmidas, no satisfazendo, eventualmente, todas as
necessidades. Por outro lado, actualmente, o paradigma de interveno tem sido deslocado
da interveno no sentido estrito do edificado (reabilitao) para uma interveno integrada
tambm da sua envolvente - ambiental, social, econmica, cultural - ou seja, da regenerao
urbana.
Isto comporta, necessariamente custos financeiros mais elevados, o que nos leva a
considerar a dimenso da sustentabilidade financeira. Com as devidas ressalvas, o saldo de
gesto corrente apresenta-se globalmente positivo, o que obriga a repensar a questo dos
custos excessivos que, supostamente, obrigam a alienar todo o patrimnio. Mesmo que a
anlise da questo da sustentabilidade financeira, considerada em todas as suas dimenses,
ainda carea de aprofundamento, parece ser desde j possvel referir que uma perspectiva
de longo prazo da habitao pblica portuguesa no implica a sua inevitvel transferncia
global para o sector privado nem a generalizao dos processos de social mix, antes de
uma apreciao casustica -

sobretudo se se incorporarem devidamente as noes de

sustentabilidade a longo prazo, de equidade social e de ligao entre habitao e


ordenamento do territrio.
Referncias Bibliogrfica
INE (2009) Inqurito caracterizao da habitao social. Lisboa.
INE (2001) Recenseamento Geral da Populao e da Habitao. Lisboa.
Malheiros J, Mendes M. (coords.) (2007) Espaos e Expresses de Conflito e Tenso entre
Autctones, Minorias Migrantes e No Migrantes na rea Metropolitana de Lisboa. ACIDI,
Lisboa.
Serra N (2002), Estado, Territrio e Estratgias de Habitao. Quarteto Editora, Coimbra.
Wacquant L (1996) The Rise of advanced Marginality: Notes on its Nature and Implications,
In Acta Sociologica, 39:121-139.