MINIMUM-INCOME BENEFITS IN OECD COUNTRIES: POLICY DESING, EFFECTIVENESS AND

CHALLENGES
HERWIG IMMERVOLL

BENEFCIOS DE RENDA MNIMA EM PASES DA OECD: ESBOO POLTICO, EFICCIA E DESAFIOS.

RESUMO
Quase todos os pases operam programas de renda-mnima abrangendo os indivduos em
idade ativa, quer como redes de segurana do ltimo recurso, ao lado de benefcios de
substituio de renda primria, ou como o principal instrumento para oferecer proteo social.
Assim, os benefcios de rede de segurana objetivam fornecer um padro aceitvel de vida
para as famlias, incapazes de ganhar suficientemente de outras fontes. Este artigo fornece
uma viso global da assistncia social e de outros programas de renda-mnima em pases da
OECD, resumindo suas principais caractersticas, e destaca uma srie de desafios polticos
atuais.

INTRODUO
Quase todos os pases operam programas de renda-mnima abrangendo os indivduos em
idade ativa, quer como redes de segurana do ltimo recurso, ao lado de benefcios de
substituio de renda primria, ou como o principal instrumento para oferecer proteo social.
Assim, os benefcios de rede de segurana objetivam fornecer um padro aceitvel de vida
para as famlias, incapazes de ganhar suficientemente de outras fontes. Como medida anti
pobreza, eles reduzem as disparidades de renda abaixo do espectro de renda e, como tal,
representa importante blocos de construo de polticas redistributivas. Igualmente
importante, eles agem como redes de segurana para os indivduos experimentando perodo
de baixa-renda e, portanto, ajuda suavizar os nveis de renda ao longo do tempo.
Este artigo fornece uma ampla viso da transferncia global de renda-mnima nos pases
contemporneos da OECD. No debate poltico, bem como nos modelos econmico, tais
transferncias so ocasionalmente caracterizadas por pisos de renda simples. Por ora,
enquanto nveis de benefcios so importantes, a extenso para que eles formem resultados
distributivos depende de uma multiplicidade de outros fatores. Para avaliar o pas, diferenas
no papel dos benefcios de renda-mnima, e na situao de benefcios, necessrio olhar para
o alcance dos parmetros polticos em combinao.
Um importante fator a direo em que benefcios de ltimo recurso so incorporados no
quadro mais amplo da poltica social. Por exemplo, seus significados como um instrumento de
redistribuio evidentemente diferem entre pases onde eles complementam outros
benefcios que oferecem poderosa rede de segurana de primeira linha (como em muitos da
Europa Continental) e aqueles onde representam o principal benefcio (como na Austrlia e
Nova Zelndia). Consequentemente, reformas de benefcios de alta linha, muitas vezes, tem
implicaes para programas de renda mnima em termos de nveis de gastos, quantidade e
caractersticas dos beneficirios, bem como, timas estratgias para os apoiar.

Desde o ano de 1990, o debate da poltica social em pases da OECD tem cada vez mais
enfatizado a necessidade de apoio ativo e ativador. Embora o equilbrio varie muito entre
pases e reas polticas, tanto apoio inclui assistncia para aqueles esforos feitos atravs da
recuperao da autossuficincia, aliada a possibilidade de sanes de benefcios se os esforos
do cliente so considerados inadequados. Tentativas de reequilibrar polticas assistenciais de
renda passiva tem se fortalecido atravs da autossuficincia, pelo menos em princpio, foi um
elemento central de reformas e iniciativas transversais de amplo alcance em reas da poltica
social. O sucesso de tais esforos tem tido apesar disso desigual. Enquanto aqueles que esto
em certo sentido, mas prximo do mercado de trabalho, esto em uma boa posio para
apoiar benefcios de orientao para o trabalho, alcanar duradoura integrao no mercado de
trabalho e renda adequada tem provado muito mais dificuldade para outros clientes de
poltica social, incluindo beneficirios de assistncia social e outros benefcios de ltimos
recursos.
A questo de como manter politicas sociais ativas em um contexto de fraco mercado de
trabalho, como experimentado durante a atual crise econmica, traz momento renovado para
este debate.
O artigo comea propondo uma tipologia simples para diferentes tipos de benefcios de rendamnima, situando-os como elementos do sistema global de redistribuio. A seo 3 resume a
generosidade de pagamentos de benefcios e resume a estrutura de assistncia sade,
relacionados a medidas de apoio que complementam o pagamento de benefcios em dinheiro.
A seo 4 descreve os limites disponveis dos dados comparativos do nmero de benefcios
requeridos e considera at que ponto eles importam quando avaliamos a relevncia de
medidas de assistncia social como rede de segurana. A seo 5 prope uma viso global
condensada no debate das obrigaes mtuas discutindo, por sua vez, a anlise racional de
retorno ao trabalho e outras medidas de ativao, as diferentes abordagens usadas em
diferentes pases, e o principal resultado a partir da literatura de avaliao. A seo 6 ilustra
algumas instituies e aspectos da implementao da administrao do pagamento de
benefcios, e servios de integrao. A ltima seo conclui destacando alguns desafios dos
programas de renda-mnima representado pelo atual declnio econmico.
2 - UMA TIPOLOGIA DOS BENEFCIOS DE RENDA-MNIMA: ESCOPO E LIGAES COM OUTROS
PROGRAMAS DE TRANSFERNCIA.
Os benefcios de ltimo recurso significam diferentes coisas em diferentes pases e para
diferentes grupos da populao. Para o proposito deste artigo, so definidos como
transferncia de dinheiro ou espcie aqueles com objetivo de prevenir dificuldades extremas e
emprega critrios de baixa-renda como condio central do direito. Os benefcios de ltimo
recurso, portanto, inclui benefcios de assistncia social, bem como, outros meios-de-teste
para o pagamento da assistncia que so tipicamente recebidos por famlias sem outras fontes
de renda (embora, como discutido antes, o mesmo benefcio pode, de certa forma tambm
encher a renda de trabalhadores com baixos salrios e outros grupos de baixa renda). Os
exemplos so os meios-de-teste de benefcios monoparentais, bem como, benefcios de
assistncia a desempregados que no so condicionais em trabalhos ou historias contribuintes
(como na Austrlia, Finlndia, Alemanha, Irlanda, Nova Zelndia, Reino Unido). A terminologia
usada para descrever os benefcios de ltimo recurso varia conforme os pases. No que se
segue, assistncia social usada para se referir aos benefcios de renda-mnima que so
geralmente avaliados e, no direcionados a grupos populacionais especficos. Benefcios de
renda-mnima um conceito mais amplo que inclui assistncia social, mas tambm outros,

mais direcionados, programas com funo similar (meios-de-teste por benefcios

monoparentais). Uso como sinnimos os termos benefcio de renda-mnima, benefcios da
rede de segurana mnima benefcios de bem-estar e benefcios de ltimo recurso. Para
focar a discusso, este artigo limitado para benefcios direcionados aos indivduos capazes,
em idade ativa, e para suas famlias.
Em muitas reas dos gastos sociais, dados da despesa global so um bom ponto de partida
para apreciar as variaes do pas no termo do significado de polticas face s diferentes
contingncias. A variao do padro dos gastos entre os pases ilustrada na Tabela 1 usando
dados recentes de despesa social copilados pela OECD. A coluna da direita mostra a queda da
despesa pblica total entre nove domnios da poltica social, enquanto as trs primeiras
colunas relatam os nveis de gastos totais, bem como, os gastos em programas de benefcios
em dinheiro e de comprovao de renda (income-tested). evidente que a segmentao por
grupos de baixa renda um recurso de desenho central de programas de transferncia de
renda em vrios pases da OCDE, incluindo o Reino Unido, Irlanda, Nova Zelndia, Canad e
mais notavelmente, Austrlia. Em pases com benefcios extensos de seguro social, a
relevncia oramentria da condio de recursos de transferncia correspondentemente
menor.
Contudo, por numerosas razes, estes nmeros so provveis para retratar uma distoro de
gastos em benefcios de renda mnima como definido na Tabela 1. Em primeiro lugar, o nvel
de gastos do programa de dados nem sempre so disponveis, e a deciso se ou no poderia
categorias de benefcios mais amplos como condio de recurso poderem, portanto, ser
ambguas. Pela mesma razo, no correto excluir programas que usam meios de testes, mas
no so de fato benefcios de renda-mnima (exemplos so a assistncia ao desemprego que
depende do status do emprego anterior e/ou do pagamento da contribuio, ou benefcios
para a famlia que so retirados apenas do mdio e altos nveis de renda). Em segundo lugar,
os dados qualitativos para o principal benefcio de assistncia social so geralmente mais
baixos do que para outras categorias de gastos. Finalmente, os dados agregados dos gastos
no podem ser discriminados por grupo de idade e as despesas disponveis.
Por causa destas limitaes, uma viso mais detalhada dos parmetros da poltica institucional
til em ordenar e avaliar o papel do benefcio de renda mnima no jogo dos diferentes pases.
Medidas similares podem ter efeitos muito diferentes dependendo do contexto institucional
em que eles esto utilizando. Em geral, difcil esboar concluses olhando medidas isoladas
sem considerar a totalidade do pacote de polticas afetando os incentivos a renda e emprego.
A Tabela 2 lista a mais importante transferncia de dinheiro disponvel por grupos em idade
ativa usando uma classificao funcional.
Os benefcios para desemprego so o principal suporte de medidas para perdedores de
trabalho e indivduos sem emprego. Os programas de seguro desemprego existem em muitos
pases da OECD e oferecem compensao para os ganhos perdidos sujeitos s condies de
trabalho. Refletindo os princpios do seguro, os reclamantes devem ter contribudo para o
fundo do seguro ou ter sido empregado em certo perodo a fim de ser elegvel. Os reclamantes
devem tambm estar ativamente a procura de trabalho e, na maioria dos casos, o desemprego
tem que ser involuntrio. A durao dos benefcios est limitada em muitos, mas no em
todos, pases. O seguro obrigatrio para muitos empregados, mas voluntariamente em
alguns pases nrdicos.

Os procuradores de emprego cujo direito a benefcios de seguro desemprego expirou, ou cujo

recurso do emprego insuficiente para fazer se elegerem em primeiro lugar, pode ser
intitulado assistncia ao desemprego. Em alguns pases, a assistncia ao desemprego o
principal benefcio ao desemprego. Elegibilidade frequentemente, mas no sempre,
condicionados a empregos anteriores. Um benefcio ao desemprego apenas disponvel para
aqueles disponveis para procurar ativamente por trabalho. A durao do benefcio pode ou
no ser limitado. Enquanto ambos esquemas de benefcios de seguro e assistncia so
tipicamente (mas, novamente, no universalmente) financiados por contribuies de fundos
de seguro ao desemprego, o principal propsito dos benefcios de assistncia a prestao de
um nvel mnimo de recursos durante o desemprego, em vez de seguro contra lucros
cessantes. Como resultado, nveis de benefcios tendem ser mais baixos e diretamente menos
dependente dos ganhos anteriores. Eles sero reduzidos se outros seguros estiverem
disponveis, apesar dos meios de testes tenderem ser menos compreensivos do que os
benefcios de assistncia social.
1. DESEMPREGO (UNEMPLOYMENT) SEGURO (INSURANCE) E ASSISTNCIA
(ASSISTENCE)
2. ASSISTNCIA SOCIAL (SOCIAL ASSISTENCE)
3. BENEFCIOS DE HABITAO (HOUSING BENEFITS)
4. BENEFICIOS MONOPARENTAIS (LONE-PARENT BENEFITS)
5. BENEFICIOS DE EMPREGO CONDICIONAL (EMPLOYMENT CONDITIONAL BENEFITS)
6. BENEFICIOS DA FAMILIA (FAMILY BENEFITS) UNIVERSAL - MEIOS DE TESTE (MEANSTESTED)
Finalmente, aqueles que no se qualificam para qualquer benefcio ao desemprego pode
receber benefcios de assistncia social, com governos central e sub-central atuando como
fornecedores dos ltimos recursos. O principal critrio de elegibilidade, portanto, relaciona-se
com a disponibilidade de renda e bens, e os direitos no dependem especificamente do
histrico de trabalho do reclamante. Os testes de renda e bens podem ser muito restritivos e
sempre leva em conta os recursos de outras pessoas vivendo com o benefcio do requerente. A
elegibilidade pode ser condicionada aos esforos do reclamante para recuperar a
autossuficincia. Mas enquanto as regras e as prticas variam substancialmente entre os
pases, a procura de emprego e outras atividades requeridas podem ser muito menos
demandada do que nos casos de benefcios ao desemprego. A assistncia social no
tipicamente sujeita para explicitar o tempo limite, mas paga to somente quando as
condies so atendidas. Os benefcios frequentemente so superiores a renda de outras
origens, de modo a garantir nveis adequados de renda. Uma vez que uma grande famlia
requer mais recursos para assegurar um dado padro de vida, tais benefcios acima da mdia
(top-up) so mais provveis quando o reclamante beneficiado tiver membros dependentes na
famlia.
Alm do principal benefcio de assistncia social existem outras transferncias do
governo que tem por caractersticas similares ou podem complementar ou substituir os
pagamentos da assistncia social:
Domiclios de baixa-renda podem tambm qualificar por benefcio de
habitao em dinheiro (cash), que emprega formas similares aos meios-deteste. Os valores dos benefcios so determinados em relao aos custos
atuais da habitao sujeitas ao teto relevante. Os benefcios de habitao
podem ser administrados como programas separados ou pode ser pagvel

uma parte dos direitos de assistncia social. Ao contrrio, os pagamentos de

assistncia social, dedicado aos programas de benefcios de habitao no
so tipicamente acompanhados por requerimentos relacionados ao trabalho
ou intervenes que busquem restabelecer a autossuficincia.
As famlias com crianas reivindicam benefcios da famlia na maioria dos
pases (embora a definio da qual constitui uma criana dependente varie
consideravelmente). A maioria dos pases fornecem em especial o beneficio
para as famlias monoparentais na forma de aditivos para regular a famlia
ou benefcios de creche ou como programas separados. Quando os
benefcios para crianas ou famlias monoparentais so meios-de-teste,
podem se assemelhar com os benefcios de assistncia social em tudo
menos no nome. A nica diferena concerne ativamente requerimentos
relacionados ao trabalho. Os benefcios da famlia por meios-de-teste so
frequentemente desenhados como pagamentos temporrios que permite a
um dos parentes gastar tempo com suas crianas. Ao lado do tempo limite
(que pode ser generoso e frequentemente implcito, especificando a idade
mxima por uma criana dependente; ver Tabela 7) requerimentos
relacionados ao trabalho comportamental pode, entretanto, ser mnimo ou
inexistente.
O apoio ao rendimento-alvo cada vez mais feito avaliando aqueles que
trabalham e pode, em certa medida, substituir por uma alta renda fornecida
pelos benefcios de assistncia social e outras rendas-mnimas. Cerca da
metade dos pases da OECD agora, operam benefcios de emprego
condicional, ou benefcios ao trabalho de um tipo ou de outro (so poucos
os pases no mostrados na Tabela, tal como, a Alemanha, tem introduzido
tais programas desde 2007). Como benefcios de renda-mnima, alguns
destes programas ao trabalho empregam critrios com base na baixa renda
familiar (mas desde que eles estejam condicionados ao trabalho, no so
pagos para aqueles sem qualquer outra renda e, portanto, no so
benefcios de ultimo recurso.
Est claro nesta viso global que benefcios de renda-mnima pode ser
fornecido sob um intervalo de diferentes posies polticas. O que eles tem
em comum que so tipicamente recebidos por aqueles com muitas
limitaes ou no de seus prprios recursos, e pode fornecer uma rede de
segurana voltada para famlias de baixa renda que no tem direitos a
outras transferncias de reposio de renda. A Figura 1 situou os programas
dos pases ao longo de duas dimenses:
Escopo (scope): amplas redes de segurana ou programas alvo de grupos
especficos (notavelmente monoparentais).
Categoria (rank): principal programa de apoio a renda para pessoas em
idade ativa ou benefcios para as camadas mais baixas.
Em muitos pases, os programas de renda-mnima tomam a forma de
benefcios voltados para as camadas mais baixas, para aqueles que no
conseguiram qualquer apoio atravs de outras medidas. No canto superior
da Figura 1, mostrado o amplo escopo dos benefcios de ltimo recurso. O
maior grupo nesta categoria so os programas de assistncia social
fornecendo apoio com dinheiro ou quase dinheiro (o Estados Unidos tem
vale refeio desde 2008, atravs do Programa de Assistncia de

Suplemento Alimentar, SNAP). Alm, os benefcios de assistncia ao

desemprego na Finlndia, Alemanha, Irlanda e Reino Unido so avaliados
independentemente do registro de contribuies ou histrico de empregos
anteriores e pode ser considerado como um amplo escopo de benefcios
para as camadas mais baixas. Existe mais benefcios de ltimo recurso alvo
de monoparentais na Frana, Reino Unido e Estados Unidos (no canto
inferior direito; embora os benefcios para jovens e crianas noruegueses de
famlias monoparentais formalmente um benefcio de seguro, tambm
includo aqui como de elegibilidade sujeita a teste de renda, e no requer
um registro de empregos.
Em poucos casos, os benefcios de renda-mnima so o principal apoio
de programas de renda para a maioria da populao em idade ativa (canto
superior esquerdo na Figura 1) ou para grupos de indivduos (indivduos
mais jovens na Austrlia e monoparentais na Austrlia, Irlanda e Nova
Zelndia). Alm destes programas de primeiro nvel, a Austrlia e Nova
Zelndia tambm operam benefcios emergenciais para as camadas mais
baixas, mas estes so muito menos comuns, e no so mostrados aqui. Um
nmero pequeno de pases tambm opera com benefcios de renda-mnima
tendo por alvo as camadas mais baixas que no so consideradas aqui,
notavelmente, por indivduos que no sejam capazes de trabalhar devido a
uma deficincia, tal como, o seguro suplementar de renda dos Estados
Unidos, e o abono para deficientes irlandeses. Em ambos os casos, os
programas baseados nos seguros e no nos meios-de-teste atuam como
benefcios de primeira-camada. O Benefcio por Invalidez da Nova Zelndia e
a Penso de apoio a deficincia na Austrlia so exemplos de benefcios de
primeira-camada por meio-de-teste para este grupo-alvo.
3. GENEROSIDADE: NVEIS DE BENEFCIOS E MEDIDAS DE APOIO
RELACIONADAS.
3.1. Nveis de benefcios em relao a renda mediana e limiares da
pobreza relativa.
A anulao ou alivio da pobreza so os objetivos bsicos dos benefcios
de renda-mnima. Quando comparamos a generosidade entre os pases e os
benefcios como um til ponto de partida, portanto, observamos os nveis
relativos de benefcios comumente usados nos limiares da pobreza. O
modelo apresentado na Figura 2 foi calculado usando a taxa de benefcios
dos pases da OECD. O nvel resultante da renda liquida so ento
comparados com a renda mediana dos dados de distribuio de renda. Este
mostra que tais clculos so disponveis na grande maioria dos pases das
OECD, e os benefcios de ltimo recurso podem ser significativamente
menor do que as trs alternativas da linha da pobreza relativa (40%, 50% e
60% da renda mediana). As lacunas da pobreza individual so muito grandes
em alguns pases (no existe geralmente benefcios de assistncia social
aplicadas na Grcia, Itlia e Turquia) e outras fontes de renda so
necessrias em toda parte para evitar substancialmente os riscos da
pobreza.
Em vrios pases, contudo, o possvel alcance dos direitos aos
benefcios pode ser muito amplo. Este usado para ilustrar a barra de erros

na Figura 2, onde mostra a diferena de direitos a benefcios entre uma

situao onde o beneficirio alega no ter custos de habitao e um onde
vive privadamente em acomodao alugada e obtm compensao parcial
ou completa das despesas da habitao. Os benefcios de habitao
calculados neste ltimo caso so baseados em um valor simples, mas no
excessivamente alto, os alugueis pressupostos entre pases (20% do salrio
mdio bruto de um tempo integral trabalhado). Para muitos beneficirios, o
cenrio dos nveis de pagamento vai estar em qualquer lugar como com
custo de habitao e sem custo de habitao. Em cerca de metade dos
pases, a taxa de benefcios mostra na verdade pouca ou nenhuma variao
com custos de habitao, onde apoio a habitao no est disponvel a
todos, moderado (por exemplo, no h mecanismos separados
fornecendo apoio com dinheiro para a habitao no programa US Foot
Stamp (Bnus Alimentar)/SNAP, mas custo de habitao levemente reduz a
renda cumpridos por alguns estados) ou fornecido com base na taxa-fixa
(por exemplo, o direito a assistncia social pode ser definida em direo a
uma razovel cobertura dos custos de habitao).
Comparando os diferentes tipos de famlias, verifica-se que a renda
liquida dos beneficirios da renda-mnima nas famlias com crianas (no
segundo e terceiro painel da Figura 2) tende a ser relativamente mais alta
para os respectivos limiares da pobreza do que para pessoas solteiras. A
consistncia da preocupao com polticas intensificadas sobre pobreza
infantil em muitos pases, este indicador de proviso de benefcios para
crianas e outros membros da famlia so, pelo menos para as famlias
pobres, tipicamente mais generoso do que seria implcito por escalas
equivalentes usadas em estudos sobre distribuio de renda.