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Questo Indgena na Amrica Latina: Direito Internacional,

Novo Constitucionalismo e Organizao dos


Movimentos Indgenas
Vivian Urquidi
Vanessa Teixeira
Eliana Lana

Resumo: Neste artigo tratamos da politizao da questo indgena na Amrica Latina a partir da
relao entre trs elementos: o desenvolvimento do Direito Internacional, o novo constitucionalismo na
regio e a organizao dos movimentos indgenas. Identificamos que a conjuntura interna em relao
populao indgena e o modo como se constitui a esfera pblica de direitos em cada pas foram fatores
favorveis ao predomnio de um aspecto ou outro. Apesar disto, no cenrio internacional, o conjunto
dos diferentes fatores exerceu influncias mtuas, fazendo com que a legislao internacional ficasse mais
sensvel para a temtica indgena. Por sua vez, o Direito Internacional acabou legitimando demandas
histricas dos movimentos indgenas em cada pas e acelerando as reformas constitucionais locais para
abrigar uma cidadania tnica.
Palavras-chave: Cidadania tnica, Amrica Latina, Indgenas, Direitos Humanos.
Abstract: In this article we deal with the politicization of the indigenous issue in Latin America
taking it as a result of the relationship of three elements: the development of the international law, the
new constitutionalism in the region, and the organization of the indigenous movements. We identify
that the internal situation in relation to the indigenous population and the way the public sphere of
rights in each country had been constituted were favorable factors to the predominance of one of these
elements over another. Despite this, in the international arena, all the three different elements exerted
mutual influence making the international legislation more sensitive to the indigenous issues. In turn,
international rights helped to legitimating historical demands of the indigenous movements in many
countries and to accelerating local constitutional reform to recognizing ethnic citizenship.
Keywords: Ethnic Citizenship, Latin America, Indigenous People, Human Rights.

Vivian Urquidi: Professora da Universidade de So Paulo no Programa de Ps-Graduao em Integrao da Amrica


Latina (PROLAM/USP) e na Escola de Artes, Cincias e Humanas (EACH/USP). E-mail: vurquidi@usp.br. Vanessa Teixeira:
Mestranda do Programa de Ps-Graduao em Integrao da Amrica Latina (PROLAM/USP). E-mail: vanessacgteixeira@
yahoo.com.br. Eliana Lana: Mestranda do Programa de Ps-Graduao em Integrao da Amrica Latina (PROLAM/USP).
E-mail: elianaslana@hotmail.com. Recebido em 08/06/08 e aceito em16/06/08.

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Vivian Urquidi, Vanessa Teixeira, Eliana Lana - Cadernos PROLAM/USP (ano 8 - vol. 1 - 2008), p. 199 - 222.

Introduo
Em setembro de 2007, na Assemblia da ONU, os pases reunidos
aprovaram a Declarao Universal dos Direitos dos Povos Indgenas, encerrando
mais de duas dcadas de debates e justificativas na busca de ampliar
direitos individuais para uma nova categoria de sujeitos considerados agora
coletivamente. A Declarao avana assim para o reconhecimento dos povos
indgenas como naes preexistentes aos Estados nacionais republicanos,
outorgando a suas demandas a legitimidade necessria para exigir de cada
governo a efetivao dos seus direitos.
Na Amrica Latina, a Declarao adquire particular importncia porque
a regio abriga 10% do contingente indgena do mundo. Nesta regio, as
estimativas avaliam que a populao de indgenas oscila entre 8 a 12%, o
equivalente entre 30 e 50 milhes de pessoas, acumulando altos ndices
de mortalidade, analfabetismo e incidncia de extrema pobreza (CEPAL,
2006a, 2006b; PNUD, 2004).
Em alguns pases como a Guatemala, a Bolvia, o Peru e o Equador, a
populao indgena equivale, e pode at superar, dos indivduos no
indgenas. Em outros, a superfcie habitada por comunidades indgenas
considerada proporcionalmente superior ocupada pelo resto da sociedade.
No caso brasileiro, por exemplo, uma populao indgena de 0,4% (CEPAL,
2006b) ocupa mais de 12% do territrio nacional (BARI, 2003; MARS,
1998), um espao particularmente rico em biodiversidade, recursos hdricos,
madeiras preciosas e jazidas de minrios, exigindo do governo repensar o
relacionamento com os povos indgenas como base para o desenvolvimento
estratgico nacional.
A temtica indgena ento um problema de ordem poltica, e no mais
apenas uma questo tnica, antropolgica ou social, a ser considerada pelos
Estados dentro da formulao e implementao de polticas pblicas. Por
outro lado, no mundo contemporneo, o direito dos povos indgenas no
se restringe poltica interna de cada pas, mas vem se transformando em
normas de ordem pblica internacional que cada pas deve aplicar em escala
local (CEPAL, 2006b).
Os dados demogrficos da populao indgena oscilam de acordo aos critrios censitrios utilizados. A origem tnica
pode estar definida em cada pas por uma ou mais das seguintes variveis: fentipo definido pelo pesquisador, autodeclarao de origem ou pela lngua me.


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Nesse contexto, as instituies internacionais de desenvolvimento e direito


querem saber quem so, quantos so e onde esto os povos indgenas, como
um insumo bsico para as polticas e os programas de desenvolvimento
humano, cientes de que a situao de cada grupo depende tanto do seu peso
demogrfico como de seu poder poltico. Conseqentemente, a questo
tnica tem se transformado em assunto poltico a repensar, nacionalmente,
questes de territrio e recursos naturais, aspectos de identidade e de
reconhecimento da diversidade, problemas de educao e expresso cultural,
e principalmente demandas por autonomia e participao nas decises que
afetam os povos indgenas.
A teoria scio-poltica observou que a politizao recente das questes
tnicas resulta de uma confluncia de no mnimo trs aspectos que atuam
de modo interligado: (a) o desenvolvimento do Direito Internacional,
caracterizando os direitos indgenas como parte especfica dos Direitos
Humanos; (b) a emergncia de movimentos indgenas que atuam, nacional
e internacionalmente, cada vez mais como grupos de interesse dentro da
sociedade civil e nos espaos pblicos democrticos, pressionando por
uma nova leva de direitos coletivos; e (c) os processos recentes de reformas
constitucionais em vrios pases, reconhecendo - pelo menos em princpio
- o carter multitnico de suas sociedades (SIEDER, 2002).
Neste trabalho analisamos o desenvolvimento de cada um destes fatores,
considerando sua incidncia em alguns pases da Amrica Latina. Sabe-se
que, apesar de os trs aspectos estarem correlacionados, a conjuntura interna
de cada pas em relao populao indgena e o modo como se articula a
esfera pblica de direitos so fatores que fizeram predominar um aspecto
sobre os outros: ora o fator mais importante foi a mobilizao indgena,
ora foi a iniciativa governamental em fase de abertura democrtica com um
vis social, ora foram as presses internacionais facilitando a expresso da
diversidade local.
Pretende-se analisar aqui o processo de transformao poltica da
questo tnica na Amrica Latina, com destaque em alguns pases da regio,
contribuindo assim para a compreenso das demandas dos povos indgenas
e das alternativas que esto sendo consideradas para superar sua situao
marginal dentro dos Estados nacionais.

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Ampliao do Direito Internacional e incluso dos Direitos


Indgenas
O desenvolvimento do Direito Internacional em matria indgena ocorreu
de modo lento e gradual ao longo do sculo XX, num processo direcionado
para superar a clara nfase individualista dos Direitos Humanos apesar da
Declarao Universal, de 1948, e o carter integracionista das polticas locais
e dos acordos intergovernamentais.
Na Amrica Latina, as primeiras aes formais no plano internacional
relativas legislao indgena foram orientadas sob o indicativo da
integrao das populaes indgenas e remontam ao 1 Congresso Indigenista
Interamericano de Ptzcuaro, de 1940, no Mxico, numa tentativa de
articular a legislao indigenista, tendo em mente sistematizar e comparar os
princpios jurdicos e a legislao dos pases membros.
Posteriormente, com o mesmo esprito integracionista, em 1957, a
Organizao Internacional do Trabalho (OIT), mediante o Convnio 107
sobre Populaes Indgenas e Tribais adotou diversas proposies de carter
obrigatrio para os pases signatrios, tendo como objetivo orientar as aes
dos governos em matria indgena. No prembulo, o acordo explicita como
alvo das aes as populaes que no esto integradas ainda na coletividade
nacional (grifo nosso). Nesse contexto, apesar de o Convnio 107 avanar
em questes como a promoo de direitos consuetudinrios, de lnguas
originrias e a designao de terras tradicionais, o convnio incumbe os
governos a desenvolver programas com o objetivo de facilitar a integrao
progressiva das comunidades indgenas no pas.
Sem o carter obrigatrio do Convnio, mas estabelecendo um sistema
A Declarao afirma a importncia dos direitos sociais, econmicos e culturais. No entanto, os Estados sempre deram
mais ateno aos direitos individuais, nesse sentido, a prpria repreenso realizada no plano internacional com relao
violao de direitos humanos se dava muito mais para afirmar a necessidade de cumprimento dos direitos individuais e
polticos, deixando os direitos econmicos, sociais e culturais em segundo plano. Num longo processo que ocorreu nas
dcadas seguintes Declarao, as Naes Unidas tentaram afirmar a importncia central dos direitos econmicos, sociais
e culturais, e a interdependncia entre as chamadas geraes de direitos humanos. O primeiro esforo nesse sentido se
deu com a aprovao pela Assemblia Geral dos dois Pactos, sobre os Direitos Civis e Polticos e sobre os Direitos Sociais,
Econmicos e Culturais, ambos em 1966, que detalhavam e especificavam a importncia dos direitos de ambas naturezas.
Por fim, em 1993, as Naes Unidas realizaram a Conveno de Viena em que se reafirmava a interdependncia entre os
direitos civis e polticos (individuais) e os sociais, econmicos e culturais (de carter coletivo, difuso ou intergeneracional).
Sobre os Pactos de 1966, vide COMPARATO (2001), especialmente cap. 18.


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de princpios de validade pretensamente universais, amparado no consenso


dos pases signatrios, a Declarao Universal dos Direitos Humanos, de
1948, acrescenta alguns elementos utilizados pelos povos indgenas para a
fundamentao de seus direitos. O primeiro tem como base a necessidade de
ampliar a proteo gerada pelos direitos individuais -os princpios de igualdade
e no-discriminao, por exemplo- para abrigar grupos ou comunidades de
pessoas -coletividades- e consider-las em conjunto como sujeitos de direito,
e assim tratar aspectos como de propriedade coletiva da terra.
Na mesma esteira de desafio, os povos indgenas tm buscado fazer
reconhecer um direito de autodeterminao em relao ao Estado, para
questes como organizao, escolha de autoridades, administrao de justia
e autonomia sobre seu territrio e recursos, fundamentando-se na sua
situao pr-existente ao estatuto colonial.
Um documento importante que trata deste aspecto o Convnio 169
sobre Povos Indgenas e Tribais em Pases Independentes. O Convnio assinado
na OIT, em substituio ao Convnio 107, considerado atualmente
a ferramenta de carter obrigatrio mais eficaz e avanada em matria de
direitos indgenas. So vrios os aspectos que indicam a sua relevncia. Em
princpio, o documento determina a conscincia da identidade como critrio
para a definio do sujeito do direito, considerando, ainda, a identificao dos
grupos como povos, o que resulta num discernimento de direito coletivo.
O Convnio destaca ainda a relevncia da participao dos indgenas
nas decises que possam afet-los, expressando a idia central de que os
povos indgenas devem ter a possibilidade, garantida pelas polticas pblicas
nacionais e pela estrutura jurdica de cada pas, de decidir os rumos de sua vida
social, cultural e econmica. Promove, assim, a educao na lngua original e
com contedos, em princpio, a ser definidos pelas prprias comunidades.
Reconhece tambm o direito aos recursos naturais das terras tradicionais
(utilizao, administrao e conservao), considerando que nos casos em
que pertencer ao Estado a propriedade dos recursos existentes nas terras, seu
uso dever estar embasado em consultas aos povos interessados, reservandose a eles a indenizao por efeitos danosos que possam advir desse uso.
Parte importante desse direito central a garantia dos territrios tradicionais
pelo respeito que os governos devero ter da relao especial e dos valores

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espirituais que os povos do s suas terras ou territrios, reconhecendo os


direitos de propriedade e posse das terras que esses povos tradicionalmente
ocupam.
Tais garantias parecem introduzir o princpio de autodeterminao de uma
forma especfica no sentido do rumo da vida das comunidades; entretanto,
no aceitam o direito autodeterminao dos povos no sentido do direito
internacional, conforme anuncia no prembulo a Convno: A utilizao
do termo povos neste Convnio no dever interpretar-se no sentido que tenha
implicao alguma no que atinge os direitos que possa conferir-se a tal termo
no direito internacional, isto , na possibilidade de buscar uma soberania
dentro da forma poltica de Estado-Nao.
A influncia do Convnio 169 marcante nos pases da Amrica
Latina, inclusive em razo das reformas constitucionais introduzidas no
tema em pauta. No Mxico, por exemplo, o Convnio foi base para que
os movimentos indgenas organizassem suas demandas e questionassem
a reforma constituinte, luz da legalidade do acordo de San Andrs
(BUENROSTRO, ARELLANO, 2002). J na Guatemala, a assinatura
do Acordo de Paz com o governo foi condicionada pelos grupos rebeldes
indgenas ratificao pelo Estado do Convnio 169. No Chile, por outro
lado, a presso para a ratificao do Convnio (algo que somente ocorreu em
maro de 2008) funcionou como elemento de articulao interna para as
organizaes indgenas (MARIOTTI, 2004).
Finalmente, o Convnio est na base da Declarao de Direitos dos Povos
Indgenas, assinada em 2007, influenciando o entendimento da questo
tnica em termos menos conflituosos com as demandas contemporneas dos
indgenas.
A Declarao expressa formalmente o direito autonomia e ao autogoverno dos
povos em questes relacionadas com seus assuntos internos e locais, destacando o
direito a dispor dos meios para financiar suas funes autnomas. Alm de adotar os
critrios da 169 em matria de direitos sociais e culturais, a Declarao destaca o
direito destas populaes a decidir, junto com o Estado, sobre os recursos
naturais nos seus territrios, e sobre o exerccio da justia comunitria,
de acordo com seus valores e tradies ancestrais, legitimando assim suas
autoridades locais.
Por fim, afirma o direito dos povos de manter, controlar, proteger e
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desenvolver sua propriedade intelectual e seu patrimnio cultural, o que lhes


permite reivindicar benefcios para seus conhecimentos tradicionais, sua
cincia, tecnologias e suas culturas, alm de manter uma educao bilnge e
de contedos multiculturais.
De acordo com o relatrio da CEPAL (2006b), as normas internacionais
bsicas relativas aos direitos coletivos dos povos indgenas, no contexto de
desenvolvimento da cidadania tnica respondem s categorias de direitos
(a) a no discriminao; (b) a integridade cultural; (c) de propriedade, uso,
controle e acesso s terras, territrios e recursos; (d) de desenvolvimento e
bem-estar social e, (e) de participao poltica, consentimento livre, prvio
e informado.
Assim, enquanto o 169 o instrumento de carter obrigatrio mais
avanado, a Declarao ser o documento de princpios mais ousado a
respeito dos direitos indgenas e a sntese dos debates, conceitos e princpios
sobre o assunto, reunindo o mago das demandas das comunidades.
Entretanto, por ser documentos de princpios, as Declaraes representam
apenas obrigao moral, ou no mximo poltica, aos Estados conveniados
(BOBBIO, 2004). Conseqentemente, os povos indgenas se vm
permanentemente forados a se mobilizar para ter incorporados seus direitos
na legislao interna de cada pas.
Se por um lado, a Declarao de 2007 foi motivo de comemorao nas
comunidades indgenas, por outro ela gerou tambm fortes resistncias para
sua aprovao sob o argumento dos riscos unidade nacional e soberania
territorial de cada pas, caso os princpios fossem levados risca.
A despeito desse debate, que no recente, o consenso dos 143 Estados
que ratificaram a Declarao indica que esta constitui um documento-base a
partir do qual os movimentos indgenas em cada pas podero negociar com
o Estado as condies de realizao das suas demandas. Em outras palavras, a
Declarao passa a ser um documento de princpios e tambm de orientao
poltico-jurdica futura das aes de um movimento social e do prprio
Estado.
A organizao indgena e a ao coletiva, conforme observaremos,
se nutriram amplamente dos princpios do Direito Internacional para
fortalecer suas demandas, mas tambm foram fundamentais para o avano
na compreenso de novos direitos no mbito internacional da discusso.
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Organizao indgena e cidadania tnica


De modo mais ou menos geral, os indgenas na Amrica Latina assumiram
sua forma de organizao poltica atual em relao ao Estado e sociedade
ao longo das ltimas quatro dcadas do sculo XX, conseguindo em alguns
pases, at a dcada de 90, que suas aes ganhassem impacto nacional,
quando no internacional.
Da mesma forma, muito embora as demandas reproduzam questes
histricas que a memria coletiva dos povos indgenas insiste em trazer desde
o estatuto colonial -autonomia e posse da terra, por exemplo-, o teor atual do
debate sintetiza em grande medida a formulao dos princpios discutidos e
articulados no plano internacional.
De acordo com este processo de desenvolvimento do Direito Internacional,
observam-se tambm na Amrica Latina transformaes institucionais e da
esfera pblica que culminaram, na dcada de 90, em processos de reformas
constitucionais com vistas democratizao e ampliao da participao
social na vida poltica do pas. Especificamente, em relao s minorias
tnicas, a influncia da Conveno 169 deu base jurdica especfica
questo, fornecendo novo flego organizao das comunidades indgenas
em agrupamentos diversos, capazes de interpelar o Estado, exigindo dele
polticas sociais para a superao da pobreza, maior participao na tomada de
decises e inclusive reconhecimento das identidades indgenas como parte da
identidade nacional: a Colmbia, em 1991, incorporou a diversidade tnica
e cultural na sua constituio; em 1992, o Mxico oficialmente assumiu sua
composio multicultural; o Paraguai, em 1992, alm do reconhecimento
dos direitos indgenas, se auto-intitulou como pas bilnge; o Peru, em
1993 aprovou, ao lado do castelhano, as lnguas indgenas como oficiais;
e, em 1994, a Bolvia incorporou na Constituio sua plurietnicidade. A
Argentina foi um pouco mais tmida a respeito, admitindo unicamente a
pr-existncia de povos indgenas (MARS, 2003).
Nesse contexto, nas ltimas dcadas do sculo XX a temtica indgena
sofreu mudanas substantivas entre as quais a consolidao dos movimentos
indgenas como atores polticos foi uma das mais notveis, exigindo
mudanas significativas nas polticas pblicas das democracias dos pases
latino-americanos (CEPAL, 2006b).

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A teoria social chamou a este fenmeno coletivo de Novos Movimentos Sociais


(LARAA, GUSFIELD, 1994; GOHN, 1997; LARAA, 1999; SANTOS,
2005) - movimentos tnicos e de gnero, dentre outras minorias-, que surgem
nas ltimas dcadas, ocupando o espao tradicional dos movimentos de
classe, cada vez menos influentes no cenrio poltico e social por causa das
transformaes econmicas globais e do desmonte da estrutura sindical.
Na Amrica Latina, de modo mais ou menos geral, os novos movimentos
sociais surgiram com o fim das tenses polticas da fase de governos autoritrios
e de pactos populistas em torno dos militares das dcadas de 60 e 70. A
volta democracia, a formao de uma nova esfera pblica de atuao da
sociedade civil, alm da recuperao dos princpios de cidadania e civilidade,
facilitaram a repolitizao dos problemas cotidianos, entre os quais as questes
tnicas e de identidade cultural. Paralelamente, o Estado, pressionado para
assumir um carter pblico mais amplo e de instituies mais democrticas,
facilitou a participao dos setores organizados em instncias intermedirias
do poder.
As aes coletivas de maior envergadura na regio foram por luta pela
terra, e tambm pela satisfao das necessidades bsicas de educao, sade,
trabalho e moradia (GOHN, 1997). Em muitos casos, as minorias tnicas
indgenas desempenharam papis importantes no centro das aes e da
organizao social, como ocorreu na Bolvia e no Equador, ou no caso do
neozapatismo mexicano da dcada de 90.
De modo geral, a mobilizao indgena resultado de experincias polticas
de organizao e enfrentamento de dcadas, e de uma srie de articulaes
com outros setores da sociedade. Foi o caso dos movimentos de base junto
igreja no Peru, por exemplo; da aliana social com os sindicatos operrios na
Bolvia, ou do trabalho conjunto com as organizaes no-governamentais
no Brasil e na Colmbia. Na Guatemala, por sua vez, uma parte dos indgenas
maias atuou articuladamente com movimentos armados de resistncia civil
e intelectuais de esquerda ditadura militar. Como resultado, tem-se uma
ampliao das bandeiras indgenas, incorporando demandas polticas de
outros atores sociais do pas, que favoreceram a consolidao da cidadania
tnica. Paralelamente, outros setores da sociedade incorporam, dos indgenas,
princpios de identidade e defesa que favorecem a reconstruo da noo

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abstrata de nao (ANDERSON, 1997).


Observa-se assim uma articulao diversa em torno dos povos indgenas
dentro do cenrio especfico de cada pas e das suas situaes conjunturais
internas. Numa tentativa de estabelecer um padro regular entre eles, podese afirmar que suas aes de modo geral tm sido pela recuperao da terra, via
reforma agrria ou pela delimitao e titulao de territrios, como alternativa
de sobrevivncia econmica, social e cultural, quando no de reinsero
social. Entretanto, crescentemente eles tm buscado, tambm, se reafirmar
politicamente no territrio que ocupam e nacionalmente, demandando nveis
de autonomia local ou de partilha de poder nas instituies formais do Estado.
A retrica da valorizao cultural tambm tem favorecido a articulao interna
e a melhor identificao dos sujeitos de cidadania tnica.
Alguns casos de atuao indgena na poltica nacional foram mais
notveis na histria latino-americana contempornea. A Confederacin de
Nacionalidades Indgenas del Ecuador (CONAIE), por exemplo, um caso
a ser acompanhado nas origens, na dcada de 80. Desde ento, a CONAIE
tem se destacado pela promoo de aes de defesa das nacionalidades
indgenas, ameaadas pelas polticas de reestruturao econmica no pas
ao ampliar as fronteiras de explorao de minrios e de hidrocarbonetos nas
suas regies. Tambm se organizaram em direo ao Estado, no sentido de
ocupar concretamente espaos no Congresso e no Executivo, pela via da
representao poltica: em 1996 a CONAIE, articulada com movimentos
sociais urbanos na Coordenadora de los Movimientos Sociales (CMS),
constituiu o primeiro instrumento poltico indgena equatoriano, o partido
Pachakutik, servindo de imediato para a fratura do bloco hegemnico e a
renncia de Abdal Bucaram da presidncia do pas; em 1998, pressionando
para a criao de uma Assemblia Constituinte, o movimento conseguiu
a ampliao dos direitos dos povos indgenas (embora ainda no fosse
admitida a plurinacionalidade do Estado); em 1999, trs revoltas indgenas
desmontaram as polticas de ajuste estrutural do governo; em 2002, j
reconhecido como sujeito poltico legitimado, o movimento Pachakutik
elegeu Lucio Gutierrez e chegou a fazer parte do governo, mas trs anos mais
tarde, pressionou para sua renncia ao constatar que Gutierrez retomara
alianas com o bloco poltico conservador do Equador (GUERRERO, 1996;


O nome do partido Movimento de Unidad Plurinacional Pachakutik-Novo Pas (MUPP-NP)

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GALLEGOS, 2001; GARCA SERRANO, 2001). Finalmente em janeiro


de 2007, o movimento constituiu a base de uma nova aliana popular que
garantiu a Rafael Correa a presidncia do pas, iniciando no mesmo ano
um processo constituinte cuja misso seria, entre outros aspectos, colocar as
bases da plurinacionalidade do Estado.
A originalidade da agenda deste movimento, em comparao s
mobilizaes indgenas histricas, consistiu no fato de ele colocar questes
de cidadania tnica e de interesse imediato ao setor indgena, como reforma
agrria, por exemplo, junto a uma oposio consistente contra as reformas
estruturais, ou a defesa do processo democrtico popular, com o que os
indgenas conseguiram angariar alianas com setores no indgenas e sentar
as bases de um novo bloco hegemnico.
Semelhante ao caso equatoriano, o movimento indgena boliviano
tambm alcanou uma posio central no cenrio poltico nacional, fazendo
confluir demandas das minorias tnicas junto a questes mais amplas da vida
econmica e poltica nacional (URQUIDI, 2007).
As experincias equatoriana e boliviana expressam uma vontade estatal
-no sentido de determinao para assumir o poder do Estado- distinta com
relao s aes de resistncia do passado e tambm diferente ao levante
armado do Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN), no Mxico,
que, em 1994, tomou vrias cidades de Los Altos de Chiapas. A insurreio
fez coincidir o levante dos indgenas com o primeiro dia da entrada em vigor
do Tratado de Livre Comrcio, subscrito pelo Mxico, sendo que a finalidade
poltica do movimento no foi a mudana da estrutura de poder, mas o
dilogo com o governo para compeli-lo a introduzir mudanas sociais na
regio e tambm a aceitar um nvel de autonomia da comunidade (SAINTPIERRE, 2000; BUENROSTRO, ARELLANO, 2002).
Na Bolvia e no Equador, pelo contrrio, o projeto de avanar em
direo ao Estado e assumir nele uma posio poltica e sob comando dos
movimentos indgenas exigiu aes coordenadas junto a outros setores
populares e de esquerda, at constituir os instrumentos polticos Pachakutik
no Equador e Movimiento al Socialismo, na Bolvia. Neste ltimo pas, como
conseqncia da ao coordenada entre indgenas plantadores da folha de
coca, trabalhadores mineiros e urbanos, alm de setores das classes mdias,

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deu-se a eleio do lder do movimento, Evo Morales, como o primeiro


presidente indgena no mundo. Resulta tambm deste processo, a instalao
de uma nova Constituinte, em julho de 2006, numa ao qualificada como
a refundao do pas a partir de uma cidadania tnica.
Cabe destacar nestas duas experincias, como no caso dos indgenas
chiapanecos, que o desenvolvimento de uma conscincia de direito deu-se
em meio pobreza extrema das suas populaes, aspecto que embora no
seja caracterstica apenas dos indgenas nestes pases, permite concluir que
no h correspondncia obrigatria entre o nvel de desenvolvimento social
e material de um grupo e o grau de conscincia adquirido a partir de suas
necessidades e de seus direitos.
Assim, as experincias acima indicadas so importantes, mas esto longe
de traduzir a diversidade de situaes que os indgenas na Amrica Latina
enfrentam no cenrio local das lutas sociais. No Peru, por exemplo, os
movimentos indgenas independentistas do sculo XIX so vanguardistas em
relao ao resto do continente, mas atualmente eles tm tido dificuldade em
conseguir uma unidade real das faces e definir uma posio em relao ao
Estado porque seu desenvolvimento foi prejudicado na dcada de 80 pela
ao da guerrilha maosta do Sendero Luminoso (GUERRERO BRAVO,
2004) nas reas rurais e, posteriormente, pela emergncia do narcotrfico e
pelas polticas neoliberais da era Fujimori.
No caso colombiano, tambm, a violncia e os conflitos sociais gerados pela
guerra civil e a presena da guerrilha, das foras armadas e paramilitares nos
territrios indgenas constitui o problema de maior urgncia e importncia
neste momento, pois tm gerado um elevado ndice de vtimas coletivas entre
os indgenas (STAVENHAGEN, 2008). A despeito da violncia da guerra
na Colmbia, foi a posse da terra o fator que articulou o movimento indgena
contemporneo, a partir de 1992, quando o governo colombiano iniciou
um processo de expropriao de terras consideradas de utilidade pblica,
para a construo de hidreltricas e explorao do petrleo. O paradoxal
deste caso que desde 1991, o pas tem uma das legislaes mais avanadas
em direitos indgenas do continente e por isso poucas vezes foi questionada
No Equador, a incidncia de pobreza nas populaes indgenas de 89 % (CNDOR, 2006), j na Bolvia, a pobreza
indgena nas reas rurais atinge mais de 80% da populao, sendo que 55 % vive em situao de extrema pobreza (INE,
2002).


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pelo movimento indgena em busca de maior abertura a suas demandas.


Entretanto, dada a expresso minoritria dos indgenas na Colmbia, em
termos qualitativos e quantitativos deste setor (2 % [CEPAL, 2006b] da
populao indgena), sua capacidade de presso fica muito limitada e sua
situao tende a passar despercebida no pas (ARENAS, 2003).
O quadro geral da organizao coletiva indgena na Amrica Latina ,
assim, diverso. Mistura nveis distintos de articulao em relao ao Estado
e diferente capacidade de presso no meio das histrias locais dos conflitos.
Num cenrio heterogneo de demandas, entretecem-se graus distintos de luta
pela sobrevivncia, ora por interesses imediatos, como acesso a terra, ora por
aspectos mais amplos do mbito da sobrevivncia cultural, ora confrontos no
plano nacional que envolvem interesses econmicos globalizados.
Em qualquer dos casos citados, as aes coletivas aqui sintetizadas so
um fenmeno recente que tm ganhado legitimidade quando sustentadas
em princpios e direitos internacionalmente reconhecidos. No cabe aqui
determinar a anterioridade de um fenmeno em relao ao outro. Em alguns
casos, a mobilizao pode resultar da acumulao histrica de experincias
contra a invaso das terras indgenas, desde tempos coloniais, constituindo
o repertrio inicial e original das demandas por direitos diferenciados para
os povos indgenas. Em outras situaes, a violncia que as comunidades
foram submetidas fraturou o eixo da organizao social, atrasando at a
abertura democrtica do pas, o despertar da organizao indgena. Em outras
situaes, finalmente, foi o impulso das energias externas que organizou as
alianas e definiu horizontes de luta para os movimentos.
Em todo caso, estas transformaes exigiram a adaptao do quadro
normativo interno nos pases, aspecto que trataremos no que se segue.
Direito Indgena nos sistemas nacionais
Em pases onde a presena estatal maior, como no Canad e na Frana, a
complexidade social que resulta da presena de minorias nacionais ou tnicas
tem sido tratada mediante a discusso sobre seus direitos civis e polticos
como indivduos, assegurando-lhes as liberdades de organizao poltica,
de culto e de expresso cultural. Mesmo assim, as minorias exigiram do
Estado aes mais ativas no sentido de garantir a cidadania diferenciada por

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Vivian Urquidi, Vanessa Teixeira, Eliana Lana - Cadernos PROLAM/USP (ano 8 - vol. 1 - 2008), p. 199 - 222.

meio de medidas legislativas e/ou constitucionais especficas que, para alm


dos direitos comuns, introduzam direitos adaptados s suas necessidades
particulares de grupo (KYMLICKA, 1996).
Nas sociedades latino-americanas, pelo contrrio, os direitos que
conformam a cidadania civil, poltica e social das comunidades indgenas
tm sido sistematicamente ignorados. Estatsticas demonstram que nestas
sociedades, as comunidades indgenas possuem ndices sociais muito
abaixo do resto da sociedade (RENSHAW, WRAY, 2004; CEPAL, 2006b;
PSACHAROPOULOS, PATRINOS, 1994), e que a ausncia de programas
de registro civil dificulta a definio de polticas sociais pelo Estado, impedindo
parte desta populao de ter acesso educao ou de exercer seu direito ao
voto: necessrio ressaltar que at a dcada de 80, com raras excees,
as Constituies latino-americanas nem sequer se referiam aos direitos dos
povos indgenas, alguns pases criaram um sistema jurdico margem da
diferena tnica, como a Bolvia, de maioria de populao indgena, que
somente alterou a situao na reforma constitucional de 1994 (MARS,
1998, p. 185).
Contudo, ao longo da dcada de 1990, ocorreu na regio um importante
processo de disseminao de polticas estatais de cidadania tnica, para o
que um intenso processo de reformas constitucionais foi iniciado, inserindo
em maior ou menor medida, os princpios do direito internacional e os da
Conveno 169.
De acordo com Bari (2003, p. 87) o re-ordenamento constitucional dos
pases latino-americanos das ltimas dcadas pode ser classificado de acordo
com o grau de adeso s Convenes internacionais e Declaraes, e pela
abrangncia dos direitos reconhecidos. Identificam-se trs grupos de Estados
e nveis de envolvimento deles com os direitos indgenas:
(a) Estados que no se preocupam em incorporar nas suas leis fundamentais
direitos para as minorias tnicas, nem possuem o conceito de indgena nas
suas constituies. Eles so o Belize, o Chile, a Guiana Francesa, o Suriname
e o Uruguai. So pases ou com tradio legal de influncia anglo-saxnica,
que desconsidera a heterogeneidade social da sua comunidade nacional,
Somente em maro de 2008, o Chile assinou o Convnio 169 sobre Povos Indgenas e Tribais em Pases Independentes,
com 18 anos de atraso.


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Questo Indgena na Amrica Latina: Direito Internacional, Novo Constitucionalismo e Organizao dos Movimentos Indgenas

ou que no renovaram suas constituies, inspirados ainda no liberalismo


individualista e universalista do sculo XIX,
(b) Estados que constitucionalmente outorgam algum tipo de proteo
pontual a seus grupos tnicos, mas dentro de um marco legal incompleto
ou pouco articulado, e que geralmente tm um enfoque evolucionista
e assimilacionista. Estes pases so a Costa Rica, El Salvador, a Guiana e
Honduras. Finalmente,
(c) Estados que incorporaram uma extensa legislao indigenista nas
Constituies, embora com profundidade e abrangncia diversas. Eles
assumem responsabilidades em relao a suas comunidades e fixam certas
regras para permitir a sobrevivncia cultural e a proteo dos territrios
indgenas. So pases que recentemente incorporaram as demandas de
cidadania tnica: a Guatemala (1986), a Nicargua (1987 e 1995) e o Brasil
(1988). Alm destes pases, compem este grupo a Argentina e o Panam
(1994), a Bolvia (1995), a Colmbia (1991), o Equador (1998), o Mxico
(1992 e 2001), o Paraguai (1992), o Peru (1993) e a Venezuela (1999).
Cabe destacar que o esprito das experincias constitucionais do Brasil
(1988) e da Nicargua (1987) teve influncia na Conveno 169 (BARI,
2003), principalmente na abertura da esfera pblica de debate, facilitando a
participao direta da sociedade em assuntos que a atingem. Entretanto, as
constituies que mais avanaram para incorporar os direitos indgenas foram
a Colmbia e a Venezuela. Nesses pases, possvel constatar que, embora
exista um percentual reduzido de indgenas, 2% e 2,3% respectivamente,
para dados de 2000 (CEPAL, 2006b), uma avanada legislao indgena
foi desenvolvida em questes de reconhecimento de territrios, participao
poltica, autonomia e promoo cultural, alm de proteo do etnoconhecimento
(BARI, 2003).
O avano no campo de direitos humanos na Venezuela deve ser
compreendido no marco da Constituio de 1999, sob o governo de Hugo
Chavez, e no esprito social da Carta, que recolhe as experincias jurdicas mais
importantes da Amrica Latina e elabora um documento com participao
dos indgenas na elaborao dos direitos. J o caso da Colmbia parece
responder experincia legislativa do pas, desde o sculo XIX, favorecendo
as populaes indgenas em assuntos diversos, como a iseno de impostos

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(BARI, 2003).
Tambm so casos interessantes pases como a Bolvia e o Equador,
onde h uma elevada mobilizao indgena uma populao estimada entre
50% e 70% no caso boliviano, e 25% a 35 % para o Equador (CEPAL,
2006b) - organizada como grupo de presso para a instalao de processos
Constituintes que sejam capazes de reconhecer o carter plurinacional das
suas sociedades e a necessidade de descentralizar o poder estatal.
Desse modo, o novo constitucionalismo pluralista destaca o
reconhecimento dos povos indgenas como sujeitos polticos e no
apenas como objetos de polticas ditadas por outros. Aceita a identidade
do Estado-nao como multitnica e pluricultural, o direito individual e
coletivo prpria identidade e o reconhecimento do pluralismo jurdico
(STAVENHAGEN, 2008). Entretanto, a implementao deste processo
institucional, o desenvolvimento e adaptao da justia e da lei, e o acesso
e a apropriao dos indgenas aos novos instrumentos tem sido desigual na
regio.
Assim, se por um lado houve crescimento na participao direta dos
indgenas no poder estatal e nos rgos nacionais de representao no
Equador e na Bolvia, em outros pases, como a Colmbia e a Venezuela, foi
preciso ainda adotar medidas para garantir a participao de indgenas no
Congresso, mediante cotas de representao. No resto dos pases, a ausncia
de preocupao com o assunto impede a ampliao dos espaos pblicos de
participao indgena.
O livro que sintetiza os sete informes anuais (2002-2007) do relator
especial Rodolfo Stavenhagen (2008) para os Direitos Humanos e Liberdades
Fundamentais dos Indgenas, apresentado no Conselho de Direitos Humanos
da ONU, observa a brecha entre as normas e princpios internacionais e
a legislao nacional, muito embora a ratificao dos convnios seja quase
generalizada na regio: h inconsistncia legal, ausncia de leis secundrias
Nos dados oficiais do Equador, publicados pela CEPAL em 2006, a populao indgena neste pas apenas de 6,8%, mas
esta informao tem sido contestada por outras fontes de dados apresentada pela prpria CEPAL: o Centro Cultural AbyaYala afirma em estudo publicado em 2006 que a populao indgena alcanaria 25%, j de acordo com a Coordinadora
Andina de Organizaciones Indgenas para o mesmo ano, a populao indgena alcanaria 35% da populao nacional .
Este ltimo dado corroborado no estudo de Jordn Pando (1990), sobre Poblaciones Indgenas de Amrica Latina y el
Caribe (CEPAL, 2006b).


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Questo Indgena na Amrica Latina: Direito Internacional, Novo Constitucionalismo e Organizao dos Movimentos Indgenas

ou regulamentos e falta capacitao especializada de pessoal, por carncia de


recursos ou de vontade poltica, o que deixa a administrao pblica sem
meios jurdicos e prticos para cumprir com os acordos internacionais.
Assim, por exemplo, muito embora a constituio venezuelana (1999)
crie organismos pblicos diversos encarregados da promoo e garantia
dos direitos dos povos indgenas, ainda no aprovou a Ley Orgnica de
los Pueblos y Comunidades Indgenas que deveria regulamentar os avanos
constitucionais. A constituio equatoriana (1998), pelo seu lado, reconhece
a multietnicidade e pluriculturalidade do Estado, o pluralismo jurdico,
os direitos coletivos sobre a cultura, idioma, territrio e organizao, alm
das autoridades prprias e da administrao de justia indgena, mas no
dotou de uma lei orgnica capaz de regulamentar a prtica desses direitos.
O significativo que j iniciou um novo processo constituinte em 2007.
A Constituio colombiana (1991) reconhece a coexistncia do direito
indgena com a jurisdio ordinria do direito positivo, mas a falta de
compatibilidade entre elas exige constantemente que a Corte Constitucional
dirima a inconsistncias entre ambas as jurisdies. De modo semelhante, a
Constituio boliviana de 1994 afirma o carter multitinco e pluricultural
do pas, bem como protege os direitos sociais, econmicos e culturais dos
povos indgenas, alm de reconhecer as terras originrias e a administrao
de funes e justia comunitria. Apesar disto, o relatrio de Stavenhagen
(2008) observa que muitos destes direitos somente tm tido efeitos no plano
formal normativo, sem impacto prtico nas comunidades.
J em outros pases da regio, como na Guatemala, a Constituio de
1986 reconhece a cidadania tnica em matria cultural e posse da terra, mas
a lei orgnica ainda no se adaptou aos direitos indgenas. Do mesmo modo,
o acordo de paz sobre direitos e cultura indgena, assinado em 1995 entre
as comunidades indgenas e o governo, deveria ter sido elevado a estatuto
constitucional, mas a proposta foi rejeitada em 1999 em referendo e sua
implementao foi suspensa.
Nos casos do Peru e do Chile, as reservas territoriais para os indgenas
disputam o espao com empresas de minerao, de hidrocarbonetos ou
madeireiras, e a indefinio poltica do Estado para definir um marco
jurdico e uma institucionalidade legal coloca continuamente os indgenas
em situao de insegurana individual e coletiva.
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No Brasil, na terra indgena Raposa Serra do Sol, demarcada e registrada


para os povos indgenas depois de muitos anos de negociao e trmite, as
comunidades indgenas ainda so vitimadas pelo impulso migratrio s suas
regies, a concesso de reas a empresas mineradoras, assentamentos urbanos
e colonizao agrcola, bem como projetos de obras hidreltricas e de obras
de uma base militar.
Finalmente, o relatrio elaborado por Stavenhagen (2008) indica, sobre
o Mxico, a no implementao das disposies de reforma constitucional,
decidida em 2001 com os indgenas, e cuja misso era realizar os compromissos
governamentais definidos nos acordos de paz de 1996.
O relatrio sobre Direitos Humanos e Liberdades Fundamentais dos
Indgenas, de Stavenhagen (2008) sintetiza, assim, a diversidades de casos
de flagrante violao aos direitos indgenas e de exemplos que retratam o
claro descompasso entre os nveis da legislao internacional sobre direitos
indgenas, o constitucionalismo latino-americano e legislao ordinria.
Conclui-se que h grave inconsistncia legal e, muitas vezes, inexiste
a legislao regulatria e secundria necessria. Tambm, h uma brecha
de implementao entre a legislao existente e a prtica administrativa,
jurdica e poltica, cujas razes so diversas: h pouca participao indgena
na definio e realizao das leis, a falta acompanhamento na aplicao das
leis e das polticas pblicas, e principalmente, h um aparato burocrtico
estatal inadequado, lento, de funcionamento no ajustado s demandas
multiculturais e que carrega ainda o rano assimilacionista e preconceituoso
para tratar de direitos de minorias tnicas.
A despeito deste cenrio crtico, evidente que houve um desenvolvimento
importante em matria de direitos indgenas nos dois ltimos decnios.
Concluso
Quando T.H. Marshall (1967) tratou do desenvolvimento histrico
da Cidadania, na sua consagrada obra Cidadania, Classes Sociais e Status,
escrita em 1949 por motivo da Declarao Universal dos Direitos Humanos,
ele observou que medida que a sociedade de classes se desenvolvia dentro
do capitalismo, tambm a cidadania moderna passava de um sistema de
direitos, que nasce das relaes de mercado e as sustenta, para outro em que

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Questo Indgena na Amrica Latina: Direito Internacional, Novo Constitucionalismo e Organizao dos Movimentos Indgenas

prevalecia um relacionamento antagnico da cidadania com a estrutura do


sistema scio-econmico. Com isso, ele queria dizer que o alargamento da
cidadania tem a ver, no apenas, com as mudanas polticas no Estado, mas
tambm com os conflitos entre instituies e com as lutas entre grupos sociais.
A cidadania tnica parece ser um novo captulo, o mais recente, desse
processo de conquistas de direito, das necessrias transformaes no Estado
e do embate que ocorre quando um segmento da sociedade, desta vez os
indgenas, no se reconhece nas instituies de direito existentes. Isto porque
as instituies no so suficientemente amplas para inclu-los e porque esta
populao j traz das suas comunidades seus princpios de organizao poltica
e produtiva, suas instituies de justia e suas fidelidades identitrias.
Procuramos demonstrar neste trabalho o desenvolvimento da cidadania
tnica em que a questo indgena transformada em agenda poltica para
o governo, no foro interno, e para os Estados, nas arenas internacionais do
direito. Na politizao da questo tnica, foi observada a relao entre o
desenvolvimento do Direito Internacional em matria indgena, o recente
constitucionalismo latino-americano dos dois ltimos decnios, e a irrupo
do novo movimento indgena com discursos que articulam as demandas
tradicionais das comunidades indgenas com os desafios da sociedade
capitalista globalizada.
Nas experincias analisadas, adverte-se a dificuldade de realizar as
comparaes entre Estados e movimentos sociais, dado o descompasso
do desenvolvimento do direito indgena em cada pas, de acordo com as
experincias particulares e marcadas pelos tempos histricos diferenciados
das lutas internas. Mesmo assim, foi possvel identificar alguns aspectos que
podem ser aqui destacados guisa de concluso.
H um padro de demanda dos movimentos indgenas que aponta
para a defesa dos direitos de posse da terra e de autodeterminao como dois
momentos distintos, mas relacionados, da transformao da cidadania tnica.
O primeiro defende as condies materiais de existncia e sobrevivncia
dos povos indgenas; o segundo define um horizonte poltico substantivo
de atuao em relao ao Estado e sociedade hegemnica. A partir desta
base, aparentemente, articulam-se o resto das demandas locais, ora contra
a violncia fsica e o avano do mercado nas suas comunidades, ora por

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Vivian Urquidi, Vanessa Teixeira, Eliana Lana - Cadernos PROLAM/USP (ano 8 - vol. 1 - 2008), p. 199 - 222.

cidadania social e polticas, expressadas em educao, sade e participao


nas decises, ora pelas noes abstratas da identidade e da tradio cultural.
A anlise que articula o direito internacional, as transformaes
constitucionais e a ao indgena, de fato, est presente em toda a literatura
especializada sobre o assunto. Contudo, observa-se o peso diferenciado
de cada aspecto no cenrio interno dos pases da regio, o que nos faz
considerar que em alguns casos a cidadania tnica foi resultado da ao
dos prprios atores envolvidos, mas em outros ela pode ter sido o legado
do desenvolvimento internacional dos princpios de direito. Neste caso, a
Conveno 169 e a Declarao Universal dos Direitos Indgenas, entre outros
documentos importantes, constituem ao mesmo tempo a sntese dos debates
globais na matria, com aportes de todos os atores mobilizados mundo afora,
e a base a partir da qual se dissemina o pensamento da cidadania tnica que
orientar futuramente demandas e polticas pblicas.
Tal a principal contribuio ao direito indgena que ambas as experincias
trouxeram: a possibilidade de ser ao mesmo tempo sntese das demandas
e reflexes sobre o assunto, e ser documento de princpios para setores e
Estados menos mobilizados nesta temtica, com o que se resolvem aspectos
de fundamentao de direitos para as minorias tnicas no reconhecidas nos
Estados nacionais.
O reconhecimento dos direitos, entretanto, no suficiente, como era de
se esperar, para transformar tanto uma cultura que desconsidera as diferenas
na esfera pblica como um sistema de poder que pode ver em risco seus
interesses polticos e econmicos ao estender direitos a novas minorias. Na
Amrica Latina, esta condio assume um teor de dificuldade maior, dada a
situao ainda fragilizada das suas democracias, da incipiente racionalidade
das suas burocracias e, principalmente, dos exguos recursos econmicos que
impedem alguns pases de atender as demandas de igualdade social.
A despeito desta conjuntura pouco alentadora e do cenrio de recursos
limitados, observa-se a no correspondncia direta entre o amadurecimento da
conscincia de direito e a situao de extrema pobreza das suas populaes,
como nos casos dos indgenas da Bolvia, do Equador e de Chiapas.
Ao mesmo tempo, verifica-se que o cenrio para o desenvolvimento do
direito destas populaes pode ser favorecido pela abertura democrtica ou

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Questo Indgena na Amrica Latina: Direito Internacional, Novo Constitucionalismo e Organizao dos Movimentos Indgenas

pela ocorrncia histrica de um Estado com vis social, como no Brasil da


reforma constitucional de 1988 e na Venezuela da era Chvez, capaz de
desenvolver a estrutura necessria para a organizao das minorias sociais e a
abertura da esfera pblica de direitos.
A cidadania tnica em desenvolvimento na Amrica Latina no deve ser
compreendida como um fenmeno isolado, mas uma tendncia a partir da
perspectiva da expanso da Declarao Universal dos Direitos Humanos. Esta
tendncia tem se acentuado nos ltimos anos com a maior preocupao de
governos latino-americanos em garantir os direitos de cidadania a segmentos
at ento marginalizados, dentre os quais, os povos indgenas. E isto, por sua
vez, deu nova dimenso cidadania tnica.

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Vivian Urquidi, Vanessa Teixeira, Eliana Lana - Cadernos PROLAM/USP (ano 8 - vol. 1 - 2008), p. 199 - 222.

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