Mudanas no Estado-avaliador:

comparativismo internacional e teoria

da modernizao revisitada
ALMERINDO JANELA AFONSO

Universidade do Minho

As abordagens ao campo da avaliao educacional tm sido mltiplas e heterogneas: quer em termos de olhares disciplinares ou interdisciplinares; quer em termos
de polticas, teorias, metodologias, modelos ou dispositivos; quer em termos de complexidade, confronto e/ou interao entre dimenses e funes envolvidas; quer, ainda, em
termos de dominncias ou focalizaes (mais normativas e prescritivas ou, ao contrrio,
mais descritivas e compreensivas).
Em qualquer dos casos, o olhar sociologicamente informado sobre o campo da
avaliao no tem, nesse conjunto de contributos e abordagens, nenhum privilgio ou
precedncia. Mesmo assim, a mobilizao de certos conceitos e teorias no deixar de
configurar especificidades analticas, mais ou menos fragmentrias, a partir das quais os
exerccios de argumentao procuraro os sentidos (sociolgicos) escondidos na empiria,
isto , nos dados e fatos concretos que traduzem uma determinada realidade social e
educacional (institucional, local, nacional, regional ou global).
Depois de rever algumas caractersticas da primeira fase do Estado-avaliador,
o exerccio exploratrio delineado neste texto revisita a (velha) teoria da modernizao
para, em seguida, sugerir que alguns dos seus pressupostos continuam, em grande medida, subjacentes ao atual comparativismo avaliador agenda poltica crescentemente
dominante, pelo menos, desde os finais dos anos de 1990, e qual corresponde o que
designo de segunda fase (ou reconfigurao) do Estado-avaliador. O artigo procura
tambm levantar algumas questes e hipteses em torno de uma terceira fase (a fase
ps-Estado-avaliador), a qual, apresentando ainda contornos pouco definidos, pode vir
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a inscrever-se, com crescente evidncia, na continuidade da expanso global capitalista

das polticas de privatizao e mercadorizao da educao (e da avaliao).

A(S) TEORIA(S) DA MODERNIZAO: BREVES APONTAMENTOS

Na perspectiva de Gran Therborn (2000), a modernizao um conjunto difuso
de discursos sobre mudana social que est longe de se constituir como um paradigma
ou sequer como uma teoria consensual.1 No entanto, apesar de, no raras vezes, diferentes autores porem em causa a capacidade hermenutica da teoria da modernizao, no
deixam, todavia, de reconhecer que ela teve sempre alguma importncia, mais discreta
ou mais marcante, no mbito das cincias sociais, estando muito presentes na literatura
especializada as remisses para autores funcionalistas, como mile Durkheim e, sobretudo,
Talcott Parsons, na qual possvel, tambm nesta questo, encontrar sugestivas ncoras
conceptuais (Cardoso, 2005; Machado, 1970; Schmidt, 2011).
Para Mike Featherstone (2000), a teoria da modernizao refere-se a diferentes
estgios de desenvolvimento social que, entre outros aspetos, baseiam-se na industrializao,
no incremento da cincia e da tecnologia, na urbanizao, na criao de infraestruturas e
no acesso a um mercado capitalista mundial. A modernizao um dos sentidos possveis
inerentes prpria ideia de modernidade (idem, p.28). Alis, quando se pensa a mudana
social, tendo como referncia, por exemplo, o debate entre modernidade e modernidades
mltiplas (Eisenstadt, 2001), frequente surgirem aluses ou argumentaes mais ou
menos demoradas sobre a teoria da modernizao.2
Tambm em diferentes conjunturas histricas, a teoria da modernizao tem sido
convocada para explicar os processos de desenvolvimento versus subdesenvolvimento (em
contextos ps-coloniais, sobretudo na sia, frica e Amrica Latina), mas tambm para
dar sentido s mudanas sociais aps a 2 Guerra Mundial, na Europa, ou, mais recentemente, para justificar o suposto fim da histria, enquanto redirecionamento inevitvel
em relao ao modelo de desenvolvimento de pases mais avanados, como os EUA.
So estes, alis, que aparecem como novo paradigma, por um lado, em consequncia do
fracasso e colapso do socialismo real e, por outro, enquanto protagonistas da consolidao
do capitalismo demoliberal como sistema econmico hegemnico.
Sobre este ltimo aspeto, alis, como chamam a ateno vrios autores, embora
haja anlises que situam a sua gnese em perodos histricos muito anteriores, a teoria da
modernizao, depois de predominar nos anos de 1950 e 1960, foi objeto de muitas crticas,

1 A modernizao um conjunto de discursos sobre a mudana social. A modernizao no

um paradigma, qualquer que seja o sentido que aquele possa ter; e s ocasionalmente usada
com o mnimo de consistncia para justificar o epteto de teoria. No h consenso quanto ao
que possa constituir o cnone da teoria da modernizao. Pelo contrrio, um conjunto difuso
de discursos sobre a mudana social (Therborn, 2000, p.49-50, traduo minha).
2 Usarei a expresso teoria da modernizao, em vez de teorias da modernizao, porque,
embora reconhea que h diferentes teorias que procuram explicar sentidos diferentes
dos processos de modernizao e de desenvolvimento, todas elas partilham alguns
pressupostos (e so estes que me interessa sublinhar ao usar a expresso no singular).
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passou por um perodo de breve ostracismo, mas, j nos anos de 1980, deu sinais de um
certo renascimento, em grande parte motivado, justamente, pelo colapso da experincia
do chamado socialismo real (Inglehart; Welzer, 2006).
Ainda que a teoria da modernizao enfatize as dimenses econmicas e polticas,
no desconhece a importncia de outras, como a educacional, sobretudo quando, entre
outros aspetos, acentua a expanso mundial, tendencialmente isomrfica, de projetos muito
dependentes da criao e consolidao dos Estados-nao, como o caso da disseminao da escolarizao em massa (Schmidt, 2011, p.160). Sobre este propsito, ainda que
sejam perspectivas voltadas para distintos objetos, h certamente interfaces que podem ser
discutidas confrontando postulados da teoria da modernizao com postulados de uma
cultura educacional mundial comum que, neste ltimo caso, autores institucionalistas como
John Meyer defendem h vrias dcadas.3 De acordo com Roger Dale (2004, p.426-427),
O argumento central dos institucionalistas mundiais que as instituies do
estado-nao, e o prprio estado, devem ser vistos como sendo essencialmente
moldados a um nvel supranacional atravs de uma ideologia do mundo dominante (ou O
cidente), e no como criaes nacionais autnomas e nicas. Sob
esta perspectiva, os estados tm a sua actividade e as suas polticas moldadas por
normas e cultura universais.

Considerando estes e outros argumentos, e uma vez que as questes educacionais

no so indiferentes teoria da modernizao, parecer menos estranho retomar aqui
esta teoria (por muitos julgada anacrnica), ainda que sinalizando um ou outro dos seus
dfices explicativos, para, em seguida, introduzir um olhar exploratrio sobre a questo
das avaliaes internacionais comparadas, relativas ao desempenho escolar dos alunos de
diferentes sistemas educativos nacionais.
Entretanto, o que aqui pretendo acentuar no tanto a capacidade de explicao,
supostamente cientfica, da teoria da modernizao, mas antes a sua dimenso ideolgica.4
E isto, do meu ponto de vista, parece fazer mais sentido dado ser possvel constatar, com
alguma frequncia, a coexistncia (no conscientizada ou no problematizada) entre a
escassa ou nula capacidade hermenutica de uma teoria pretensamente cientfica e o seu
vigor e reatualizao como ideologia.
Como refere Miriam L. Cardoso (2005, p.2):
Boa parte da importncia que as teorias da modernizao conseguiram est relacionada com a cientificidade e o rigor pretendidos pelas suas formulaes. Cabe supor,
no entanto, que sua importncia decorre sobretudo do significado poltico de que a
modernizao se revestiu ao se propor enquanto ideologia e enquanto engenharia social
a servio da identidade nacional, do governo norte-americano e do capital em expanso.
3 Para uma anlise bastante desenvolvida sobre algumas destas questes, ver Joaquim
Azevedo (2007).
4 Uma exposio muito esclarecedora sobre o conceito de ideologia, como iderio
histrico, social e poltico que oculta a realidade, pode ser encontrada em Marilena
Chau (2001, p.7).
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Em termos muito breves, como lembra Piotr Sztompka (2005), a modernizao

pode ter trs acepes distintas: i) ser, em qualquer perodo da evoluo das sociedades,
sinnimo de mudana social progressiva; ii) ser uma forma de enunciar as transformaes inerentes (ou em direo) modernidade; iii) ser referenciada, de forma restrita,
aos esforos para alcanar os pases avanados ou mais desenvolvidos, sublinhando, no
mesmo momento histrico,o movimento das periferias em direo ao centro da sociedade
moderna (idem, p.227-228).
A teoria da modernizao, de acordo com Sztompka, tende a circunscrever-se a
esta ltima acepo e, em tal sentido na sua formulao original posteriormente criticada
por diversos autores (Schmidt, 2011; Therborn, 2000; Wallerstein, 2004), o que est
subjacente uma concepo evolutiva e unilinear da mudana social. Isto pressupe que
as sociedades menos desenvolvidas devem galgar as mesmas etapas que outras sociedades
tiveram de percorrer anteriormente, sendo este, muitas vezes, o sentido assumido por
algumas elites nacionais ou grupos dominantes que encaram o desenvolvimento tendo
como padro de referncia as sociedades capitalistas mais avanadas. No se trata, portanto, de um desenvolvimento espontneo ou natural, mas de um processo que se deseja
frequentemente acelerado de emulao intencional de standards e de uma imitao
deliberada (Sztompka, 2005, p.230-232).
justamente o fato de a teoria da modernizao acentuar a convergncia no mbito do projeto de modernidade, supostamente otimista e unidirecional, que suscita fortes
reaes, sobretudo por parte de autores que consideram que no h uma modernidade,
mas sentidos evolutivos e plurais de modernidade, os quais so, frequentemente, conflituais e contraditrios. Por isso, a modernizao no caminha de modo inexorvel para o
fim da histria, enquanto suposto consenso em torno de um determinado modelo social,
econmico e poltico.5 E, de igual modo, tambm no se trata do retorno definitivo a uma
concepo hegemnica de modernidade. Muito pelo contrrio,
No s continuam a emergir modernidades mltiplas indo, hoje em dia, para alm
das premissas do estado-nao como surgem igualmente novos modos de questionar e reinterpretar as diferentes dimenses da modernidade no seio de todas as
sociedades. inegvel a tendncia, no final do sculo XX, para a crescente diversificao dos modos de compreenso da modernidade, dos programas culturais bsicos de
diferentes sociedades modernas muito para alm das vises homogneas e hegemnicas da modernidade que prevaleciam na dcada de 50. [] Todos estes desenvolvimentos atestam, de facto, o contnuo desenvolvimento de modernidades mltiplas,
ou de mltiplas interpretaes da modernidade e, sobretudo, atestam as tentativas
de desocidentalizao, privando o ocidente do seu monoplio sobre a modernidade.
(Eisenstadt, 2001, p.157-158)

O confronto com as crticas que surgem de diferentes lugares e autorias talvez

tenha revigorado, de algum modo, os pressupostos da teoria da modernizao, passando
5 Como diz Ulrich Beck (1998, p.238, grifos do original), El progreso sustituye el consenso.
Todava ms: el progreso es un sustituto del cuestionamiento, una especie de previa
aceptacin de fines y consecuencias que ni se conocen ni se mencionan.
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esta a reconhecer algo de semelhante ao que a teoria das modernidades mltiplas tem
acentuado. Com efeito, a teoria das modernidades mltiplas afirma que ocorrem presentemente mudanas significativas e duradouras na posio relativa e na influncia
detida pelos diferentes centros de modernidade oscilando entre o ocidente e o oriente
(idem, p.153) e a teoria da modernizao reconhece a existncia de epicentros mveis de
modernidade (Sztompka, 2005, p.242). Num certo sentido, depois de revista em alguns
dos seus pressupostos iniciais, a (agora) designada teoria da neomodernizao no deixa de
valorizar as condicionantes decorrentes das alteraes nas relaes mundiais, assumindo,
desde logo, que os pases de referncia no tm de ser sempre, ou necessariamente, os
mesmos. Neste sentido, como assinala ainda Sztompka (idem, p.244), a teoria da neomodernizao resulta em grande medida do fato de a anterior ter sido expurgada de todas as
implicaes evolucionistas e desenvolvimentistas, adquirindo, conjunturalmente, outras
possibilidades de interpretao das mudanas sociais.

A PRIMEIRA FASE DO ESTADO-AVALIADOR

A emergncia da ltima grande vaga avaliadora que ocorreu, inicialmente, em
pases capitalistas centrais (como os EUA e a Inglaterra) e estendeu-se, ao longo dos anos
de 1980, para uma grande parte de outros pases situados em lugares distintos do sistema
mundial tem sido compreendida, na minha perspectiva, como parte de mudanas sociais,
polticas e culturais mais amplas, desencadeadas nesse perodo histrico, nomeadamente,
pela viragem neoconservadora e neoliberal (Afonso, 1998, 1999).
Todavia, o que se apresenta como relativamente consensual o fato de a avaliao
constituir, a partir desse momento, um dos eixos estruturantes das reformas da administrao pblica e de formas de governo reinventadas (ver, a este propsito, Al Gore, 1994;
Osborne; Gaebler, 1992) razo pela qual a expresso Estado-avaliador, inicialmente
proposta para chamar a ateno para as mudanas no ensino superior (Neave, 1988),
passou a ser usada e convocada tendo em mente muitos outros domnios das polticas
pblicas e educativas.
Gostaria de sugerir, em termos genricos, que essa foi a primeira fase ou verso
do Estado-avaliador, sendo relativamente distinta da que veio a seguir (embora todas as
fases coexistam ou possam coexistir atualmente). Assim, nesta primeira fase, a adoo de
polticas de avaliao (incluindo a avaliao em larga escala no interior de um mesmo
pas) dependeu, em grande medida, de uma (ainda) expressiva autonomia relativa dos
Estados nacionais ou, mesmo, da autonomia relativa de Estados enquanto unidades de
uma Federao (como no caso brasileiro).6
Nos pases que iniciaram, h mais de duas dcadas atrs, a vaga de reformas
neoliberais e neoconservadoras, a avaliao constitui-se ela prpria como uma poltica
estatal, enquanto instrumento da ao dos Estados e governos, tendo muito a ver com
6 Para alguns estudos e reflexes recentes sobre avaliao em larga escala em contexto
estadual, claramente inseridos, do meu ponto de vista, nas avaliaes tpicas da primeira
fase do Estado-avaliador, ver, por exemplo, Martins e Zkia (2012); Schneider et al.
(2011); Zkia e Arcas (2010); Zkia e Oliveira (2010).
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leituras internas das especificidades nacionais, ainda que filtradas e interpretadas por
novas orientaes ideolgicas ento emergentes nas quais, em certos casos, os aspectos
simblicos foram ampliados (e dramatizados) por oposio a outras realidades nacionais.
Foi assim que se justificou, por exemplo, no incio dos anos de 1980, a famosa
reforma conservadora A Nation at Risk, j que a competitividade econmica e a inovao
tecnolgica dos EUA se davam como fortemente ameaadas pelo fato de as performances
dos alunos serem, em muitos casos, inferiores s de alunos de outros pases capitalistas
menos desenvolvidos (ou, em alguns casos, pases diretamente concorrentes na disputa
pela hegemonia mundial, como ainda era o caso, na altura, da Unio Sovitica). Nos
EUA, sob a liderana de Reagan, as solues propostas passaram, entre muitos outros
aspectos, por um aumento do controle da educao pblica por parte do Estado, pelo
retorno autoridade e centralidade dos professores (com o consequente menosprezo
pelas pedagogias construtivistas e no diretivas assentes no protagonismo discente), pela
revalorizao de disciplinas consideradas bsicas ou fundamentais nos currculos (back to
basics), pela introduo de critrios de maior rigor, seletividade e meritocracia, e pela dominncia de lgicas de competio, de escolha parental e de mercado educacional tendentes
a esbater (ou mesmo acabar com) o monoplio da educao pblica estatal. Ressalvando
as especificidades nacionais, foi assim tambm no caso da Inglaterra, nomeadamente com
a alterao nas condies do exerccio da autonomia profissional dos professores, com a
introduo de um currculo nacional e com a adoo de exames nacionais em decorrncia
da reforma thatcheriana (Education Reform Act 1988).
Em ambos os casos, assinale-se, ainda no tinha cado o muro de Berlim, os efeitos
da globalizao ainda no eram muito evidentes, e no estvamos imersos num processo
de to clara expanso e internacionalizao do capitalismo, como o que se seguiu crescente hegemonia dos EUA ps-guerra fria. Assim, no contexto imediatamente anterior
assuno generalizada do fracasso do socialismo real, a primeira fase do Estado-avaliador
foi claramente conotada, em termos poltico-ideolgicos, com o neoconservadorismo e
o neoliberalismo emergentes, sendo igualmente a expresso de uma agenda (j) marcadamente preocupada com a afirmao e manuteno, mais explcitas, da supremacia
educacional de alguns pases face a outros, reforando (internamente) a identidade nacional
e (externamente) a procura de vantagens competitivas, num mundo em que o processo de
globalizao se iria tornar crescentemente perceptvel.
Na sequncia de polticas avaliativas estreitamente articuladas com o exerccio
do controle social por parte do Estado, pode igualmente ser referenciada primeira fase
do Estado-avaliador a introduo de mecanismos de accountability baseados em testes
estandardizados de alto impacto e em rankings escolares, indutores de formas autoritrias
de prestao de contas e de responsabilizao das instituies, organizaes e indivduos,
como tem sido o caso do programa No Child Left Behind (Afonso, 2009).
Iniciado nos EUA na era de George W. Bush, esse programa acabou por se
transformar, pelas piores razes, num caso verdadeiramente representativo do vis
poltico-ideolgico da nova direita. Embora muitas destas questes sejam recorrentes
em diferentes conjunturas, o fato que esta ltima reforma neoconservadora favoreceu
um forte intervencionismo do Estado central, paradoxalmente, num sistema educativo
amplamente descentralizado (Normand, 2008), e expandiu muito o regime de sanes
negativas contra os professores e as escolas pblicas. Para alm dos EUA (Ravitch, 2011),
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as polticas de accountability baseadas em resultados escolares, e assumindo um cariz mais

coercitivo e negativamente sancionatrio, tm vindo igualmente a verificar-se em muitos
outros pases (Afonso, 2009, 2012).
Ressalve-se, todavia, que a recepo destas agendas avaliativas no foi (nem )
indiferente s especificidades dos diferentes pases no sistema mundial, nomeadamente
no que diz respeito aos pases perifricos e semiperifricos.
Na linha de alguns trabalhos de Joo Barroso (2003a, 2003b), importante considerar que, mesmo admitindo a hiptese do efeito de contaminao, fruto da ao de fruns e
organizaes internacionais, como o Banco Mundial e a Organizao para a Cooperao
e Desenvolvimento Econmico (OCDE)7 e, em geral, como consequncia do prprio
processo de globalizao e dos novos modos de regulao nacionais e internacionais, a
transferncia (ou emprstimo) de polticas de uns pases para outros (ou o que certos autores
designam de educational policy borrowing), nunca ocorre, na minha perspectiva, nem de
forma sincrnica nem de forma mimtica, justamente pelo fato de os diferentes pases
estarem em diferentes lugares no sistema mundial, e terem especificidades sociais, culturais, histricas, polticas, econmicas e educacionais que implicam, na maioria das vezes,
processos de recontextualizao ou mesmo de resistncia por parte dos Estados nacionais.8
Para alm dos mecanismos de emprstimo e de aprendizagem de polticas que, alis,
Roger Dale (2007) referencia como os mais tradicionais e anteriores ao processo de globalizao, mas que podero ser reconfigurados neste novo contexto, tal autor distingue
ainda outros mecanismos mais recentes de transferncia de polticas, os quais esto mais
relacionados com os efeitos (indiretos) da globalizao (harmonizao, disseminao, estandardizao, instalao de interdependncia e imposio).
Considerando a hiptese de uma globalizao de baixa intensidade no campo da
educao, pelo fato de existir uma mediao obrigatria dos Estados nacionais na formulao das respectivas polticas (Teodoro, 2001, p.152), penso que essa globalizao
de baixa intensidade corresponde melhor primeira fase do Estado-avaliador. Neste
sentido, sendo certo que, sobretudo, no caso dos pases perifricos e semiperifricos no
contexto mundial, h muito tempo as organizaes internacionais, como a Organizao
das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (UNESCO), o Banco Mundial
e a OCDE, entre outras, interferem (direta ou indiretamente) nas agendas educativas
7 Pelo menos na ltima dcada e meia, entre os autores portugueses que mais tm estudado
o papel das organizaes internacionais e seu impacto na educao, devo salientar os
trabalhos de Antnio Teodoro (2001, 2003, 2005). Para o caso mais especfico da Unio
Europeia como organizao supranacional, ver, entre outros, Ftima Antunes (2008) e
Antnio Nvoa (2010).
8 Tal como pude sublinhar noutro texto, Apesar da preocupao sociolgica com a
demonstrao das especificidades nacionais atitude que [] no deixa, por isso, de
permitir a descoberta de espaos de ambiguidade e at de estratgias de resistncia na
configurao das polticas nacionais, que podem vir a ser aproveitados para contrariar
os efeitos da retrica ideolgica neoliberal h, obviamente, aqueles arautos da
globalizao, na verso homogeneizao cultural ou mcdonaldizao da sociedade, a que
se juntam os pessimistas ou descrentes em relao s possibilidades da globalizao
contra-hegemnica, que no se cansam de anunciar, tambm aqui, a inevitvel
convergncia global de todos os sistemas educativos (Afonso, 2003, p.42).
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nacionais, nomeadamente ajudando a legitim-las ou disponibilizando-lhes assistncia

tcnica, a sua presena, todavia, no perodo correspondente ao que designei de primeira
fase do Estado-avaliador, , apesar de tudo, relativamente discreta e no to explicitamente
vinculante para a definio das polticas educativas nacionais como acontece, bem ao
contrrio, na segunda fase (ou reconfigurao) do Estado-avaliador.
Na minha perspectiva, nessa segunda fase, o Estado-avaliador passa a ser confrontado de forma mais clara com os efeitos externos sobre as polticas educativas, que
j no tm origem, essencialmente, nos mecanismos tradicionais (como o emprstimo
ou aprendizagem de polticas), mas que decorrem agora, muito mais, dos mecanismos
sinalizados anteriormente por Roger Dale, os quais emergem em contexto de globalizao
vinculados muito fortemente s transformaes socioeconmicas, tecendo e intensificando
novas relaes entre o nacional e o global.

A SEGUNDA FASE DO ESTADO-AVALIADOR

Nos anos de 1990, com a presena crescente e incontornvel no campo educacional de organizaes internacionais como a OCDE, entramos numa nova fase de
desenvolvimento do Estado-avaliador. Vrias dezenas de Estados, independentemente
das suas orientaes poltico-ideolgicas e, em grande medida, acima delas, participam ou
interferem ativamente, de formas diversas, na construo de um sistema de indicadores e
de avaliao comparada internacional em larga escala cujas consequncias, mais imediatas,
permitem legitimar muitos discursos e vincular muitas polticas nacionais para a educao
e formao. Como escrevi noutra ocasio:
Radicando, com mediaes mais ou menos evidentes, nas tendncias hegemnicas
decorrentes de uma agenda global mais ampla, a que no indiferente o papel das
organizaes internacionais e supranacionais, o facto que, nas ltimas duas dcadas
e meia, pelo menos nos pases capitalistas ocidentais, as polticas de avaliao foram
ganhando um carcter relativamente indiferente s concepes poltico-ideolgicas
de diversos governos, alcanando, em decorrncia disso, uma certa imunidade ou indiferena s realidades e especificidades nacionais em que os diferentes dispositivos
avaliativos se tm instalado e desenvolvido. , alis, esta aparente consensualidade que
vem ampliando a eficcia legitimadora da avaliao e tornando mais difcil desocultar a sua propalada cientificidade e pretendida neutralidade (tica, poltica, social).
(Afonso, 2008, p.14)

Se convocarmos aqui a teoria da neomodernizao, pode dizer-se que a OCDE o

mais recente exemplo da existncia de um epicentro mvel (para usar a expresso de Piotr
Sztompka), uma vez que esta organizao fez deslocar os anteriores lugares e atores de
referncia no que diz respeito educao e avaliao internacional.
Desde os anos de 1950, quando surgem os primeiros projetos internacionais comparativos para avaliar os conhecimentos dos alunos de vrios sistemas educativos, tem vindo
a ser acumulada uma significativa experincia nesse campo de estudos, ao ponto de poder
afirmar-se que a avaliao dos alunos em grande escala, internacionalmente, constituiu
uma especializao em si mesma, um campo cientfico inteiramente estruturado, com as
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suas regras de funcionamento, de legitimao, de controle e de reconhecimento (Bottani,

2006, p.77, traduo minha).
Todavia, como refere ainda este ltimo autor, o fim do monoplio de algumas dcadas da International Association for the Evaluation of Educational Achievement (IEA),
no planejamento e realizao de estudos internacionais comparativos relativos avaliao
de desempenho dos alunos, no foi de todo pacfico, sobretudo quando, a partir de finais
dos anos de 1980, os EUA tentaram substituir a ao desta agncia por outra, ou quando,
posteriormente goradas essas intenes, modificaram as relaes, apoios e expectativas
que tinham mantido com a IEA, tentando subordin-la ainda mais aos seus interesses
e levando a que esta organizao perdesse a sua autonomia cientfica com repercusses
na credibilidade da sua ao ante os restantes pases. Em consequncia deste e doutros
fatos, embora inscrevendo-se na continuidade de uma linha de estudos e projetos internacionais comparativos relativos avaliao do desempenho dos alunos desenvolvidos
de forma mais sistemtica a partir da dcada de 1950 pela IEA (e antecedidos de outras
iniciativas e reunies cientficas na rea da educao, que chegaram a contar com apoio
da UNESCO), a verdade que a entrada em cena da OCDE, j nos anos de 1990,
abre as portas para que as polticas internacionais de avaliao tomem um novo caminho
(idem, p.75, traduo minha).
Neste sentido, o Programme for International Student Assessment (PISA) hoje
um dos principais meios de aco da OCDE no sector educativo e constitui tambm um
importante instrumento de regulao baseado no conhecimento (Carvalho, 2011, p.11;
15). Tambm, a propsito deste programa, Estela Costa (2011, p.4) escreve:
A construo de uma imagem credvel por parte da OCDE/PISA surge como um
pr-requisito para uma regulao soft bem sucedida, sendo que a atribuio de credibilidade ao PISA, por parte da aco pblica, afigura-se como um pr-requisito para
que a politizao do instrumento se concretize. [Para alm disto], os documentos e
os eventos tm um relevo especial enquanto mecanismos de coordenao das aces,
fixando os actores ao Programa, com base em relaes de influncia mtua, comprovando tratar-se de um instrumento de regulao multidimensional, que actua, circularmente, por diferentes espaos de regulao (global, nacional e local), envolvendo
vrios actores, interligados de modo multidireccional.

O PISA , por isso, um programa com dimenses e implicaes complexas e diversas, que merece uma anlise cuidada e aprofundada, como mostram, entre ns, muitas
das recentes produes acadmicas (cf., entre outros, Barroso; Afonso, 2011; Carvalho,
2011; CNE, 2010; Costa, 2011).9

O COMPARATIVISMO AVALIADOR E A TEORIA DA MODERNIZAO

Seria importante procurar explicar por que razo a agenda do comparativismo
avaliador se espalhou (e espalha) para tantos outros pases, no apenas para pases do
9 Tambm no Brasil so cada vez mais frequentes os trabalhos de pesquisa que tm como
objeto o PISA. Para um estudo recente, ver, por exemplo, Soares e Nascimento (2012).
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Norte, mais avanados em termos de consolidao do sistema capitalista, e vanguardas de

decisivas transies e reconfiguraes no sistema econmico, mas tambm para os pases
do Sul, perifricos ou semiperifricos no contexto mundial, como o caso de uma grande
parte dos pases da frica subsaariana, da sia e da Amrica Latina, onde se situam agora
as novas potncias emergentes, como o Brasil, a frica do Sul, a ndia e a China.
Se o capitalismo um sistema econmico cujo processo de acumulao decorre,
essencialmente, da desigualdade e da explorao (palavras hoje em desuso, ou que se
escondem em rotulagens politicamente menos conotadas como a de economia de mercado), e sabendo que os processos educacionais e os processos sociais mais abrangentes
de reproduo esto intimamente ligados (Mszros, 2005, p.25), a amplitude e suposta
consensualidade em torno da avaliao que se traduz, por exemplo, pela crescente procura
e adeso a indicadores e sistemas de avaliao comparada internacional, no apenas por
parte de pases centrais, mas tambm por parte de pases semiperifricos e perifricos
revela que, se quisermos pensar a avaliao em termos de teorias de mudana social, no
ser de todo descabido revisitar a velha teoria da modernizao10 e a posterior teoria da
neomodernizao.
A este propsito, a minha perspectiva (aqui provisoriamente enunciada) a seguinte: certas formas de avaliao comparada (como o PISA) espalham-se mundialmente
porque muitos pases perifricos e semiperifricos continuam a perseguir objetivos de
modernizao, seduzidos por mpetos de progresso (ou de desenvolvimento) conectveis
com agendas educacionais de pases capitalistas centrais ou altamente desenvolvidos (ainda
que estas agendas paream neutras ou benvolas por serem veiculadas por organizaes
internacionais prestigiadas como a OCDE). Mais especificamente, a crena nos postulados das teorias da modernizao e da neomodernizao (e do efeito-demonstrao) que
subjaz a esta obsesso e expanso avaliativa, a que adere, talvez acriticamente, uma grande
parte dos pases do sistema mundial.
A explicao ser obviamente outra para o caso da presena nestas avaliaes internacionais de pases centrais ou altamente desenvolvidos. Para alm de outras razes, se
estes pases no estivessem presentes no haveria comparao dentro da lgica que aqui,
provisoriamente, procurei enunciar e sustentar. Para alm disso, alis, tal como Nvoa
(2010, p.35, traduo minha) mostra para o caso da Unio Europeia, a comparao
pode entender-se como um mecanismo para legitimar a ingerncia [] nos assuntos
educativos nacionais.
Eu diria mesmo que a iluso de Fukuyama do fim da histria combina bem com
esta ideologia da modernizao (ressuscitada e, ela prpria, modernizada), uma vez que
a inculcao nos indivduos (e governos) da crena de que no h alternativas para alm
do capitalismo democrtico liberal no s congruente com o a-historicismo vigente
nas ltimas dcadas, como tambm congruente com a adoo de orientaes polticas,
culturais e econmicas que parecem pressupor um nico padro de referncia o dos

10 Alis, como escreveram h alguns anos dois autores, Sendo na aparncia uma problemtica
passada, dever-se- notar que a teoria da modernizao, tal como o conceito de
progresso, uma permanente Fnix renascida (Figueiredo; Costa, 1986, p.69).
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pases capitalistas centrais e/ou pases mais desenvolvidos e competitivos, e supostamente

mais cultos e mais educados.
Com efeito, alguns dos postulados da teoria da modernizao so implicitamente
convocados (e parecem reatualizar-se como ideologia) atravs dos discursos de muitos governantes. Dito de outro modo, estes discursos sugerem que os mesmos nveis de educao
e conhecimento esto, ou so, acessveis a todos os pases, sendo para isso necessrio (entre
outras estratgias polticas e educacionais) que as avaliaes nacionais e internacionais
comparadas indiquem (objetivamente) quais os dfices a superar e os caminhos a seguir,
e, deste modo, se formulem polticas educativas reorientadas (e reorientveis) em funo
desse objetivo que seria, afinal, a suposta concretizao do acesso plural e democratizador s benesses da dita (e bendita) sociedade da informao e do conhecimento, com
o consequente aumento da competitividade econmica e a elevao dos padres de vida
da decorrentes.
Mas a falcia da ideologia da modernizao esconde, como todas as ideologias, os
verdadeiros desgnios do capitalismo, tambm no campo da educao. Como muito bem
chama a ateno Immanuel Wallerstein (2004, p.116, traduo minha), no vivemos
num mundo que se moderniza, mas antes num mundo capitalista. O que faz este mundo
mover-se no a necessidade de progresso mas antes a necessidade de lucro. E acrescenta
este mesmo autor:
Nem o Reino Unido, nem os EUA so exemplos para nada em termos de futuro. So
apenas estruturas parciais que operam no seio do sistema-mundo singular, que evolui
como sempre evoluiu. O que menos necessitamos de efetuar medies comparativas de entidades no comparveis nem autnomas, quando o sistema social em que
todos vivemos , pela primeira vez na histria humana, uma nica unidade na qual
todo o jogo se resume a relaes internas ao sistema-mundo capitalista. (idem, ibidem,
traduo minha)

Do meu ponto de vista, no podemos, portanto, contornar (ou sequer abstrair) os

interesses do capitalismo, cujos pilares estruturantes assentam na desigualdade, quando
se trata de perceber o que est de fato subjacente s lgicas de uniformizao e estandardizao cultural e cientfica, que acabam por acontecer, ou so fortemente induzidas, em
decorrncia da centralidade das avaliaes internacionais comparadas, das quais o PISA
hoje, certamente, o exemplo paradigmtico.
Apesar disso, a ideologia da modernizao pode ser um indutor eficaz da adeso
incondicional de um nmero crescente de pases a formas de avaliao (aparentemente
benvolas) que, depois de homogeneizarem para comparar, acabam por justificar as desigualdades, na base dessa mesma comparao, entre pases com estatutos profundamente
diferenciados no mesmo sistema mundial. Estamos efetivamente em presena de fenmenos simultneos e contraditrios de convergncia sistmica e de divergncia competitiva
(Lima, 2011, p.72) que, do meu ponto de vista, mantm assim os pressupostos essenciais
do sistema capitalista. E, como acrescenta ainda Licnio Lima (idem, p.76):
[] se a avaliao visa em primeiro lugar o reconhecimento das diferenas, ou dos
desvios, a partir dos quais se constri um sistema competitivo e hierarquizado,
indispensvel garantir que os objetos em comparao sejam efetivamente comparRevista Brasileira de Educao

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veis, ou seja, que a comparao seja considerada legtima e que faa sentido para os
intervenientes. Por isso, um mnimo de convergncia sistmica exigvel para a construo de um sistema de avaliao, integrando nele as unidades a ser avaliadas, para
que, seguidamente, se possa transitar da convergncia normativa para a divergncia
competitiva e diferenciadora. Convergir para divergir [].11
Quadro 1 Comparao das diferentes fases do Estado-avaliador

Estado-avaliador
(1 fase, anos de
1980/1990)

Estado-avaliador
(2 fase, final dos anos de
1990 e atuais anos 2000)

Ps-Estado-avaliador
(anteviso com base em
alguns indicadores)

Expressiva autonomia relativa

do Estado-nao na definio
de polticas pblicas. Prioridade
ao controle social por parte
do Estado. Estreita vinculao
ideolgica neoliberal e
neoconservadora com as polticas
avaliativas e de accountability.
Incremento de avaliaes
externas nacionais em larga
escala (provas de aferio, exames
nacionais, exames estaduais).
Maior incidncia nos nveis
de ensino bsico e secundrio
(fundamental e mdio).
Participao no sistemtica
em avaliaes comparativas
internacionais. Emergncia de
formas de avaliao externa
do ensino superior em muitos
pases sem essa tradio.
Emprstimo e aprendizagem
como principais mecanismos
de transferncia de polticas,
nomeadamente no que diz
respeito a pases centro-europeus
e norte-americanos, estando,
no entanto, mais presentes os
mecanismos de imposio para
pases do Sul onde o Fundo
Monetrio Internacional (FMI)/
Banco Mundial e o Consenso
de Washington tm sido
mais precoces e ortodoxos.

Retrao crescente da autonomia

relativa do Estado-nao e maior
protagonismo de instncias
internacionais e transnacionais
(Unio Europeia, OCDE, Banco
Mundial). Prioridade do Estado
ao processo de acumulao. Expanso
dos processos de globalizao
(cultural, poltica e econmica).
Consenso transideolgico em relao
necessidade de polticas de avaliao.
Incidncia nos nveis de ensino bsico
e secundrio (fundamental e mdio)
e maior diversificao e precocidade
das avaliaes externas nacionais.
Consolidao de agncias autnomas
ou de direito privado para a avaliao
e acreditao do ensino superior
nacional. Protagonismo de agncias
internacionais para a qualidade, como
a European Association for Quality
Assurance in Higher Education
(ENQA) em contexto europeu.
Regulao pelo conhecimento, definio
de indicadores e adeso a polticas
baseadas em resultados e evidncias.
Participao mais frequente e
regular em avaliaes comparativas
internacionais, com induo de
rankings (PISA da OCDE, por
exemplo). Harmonizao, disseminao,
estandardizao, imposio, entre
outros, como mecanismos de
transferncia de polticas.

Estado-nao crescentemente
inserido em contraditrios
processos de governance e
confrontado com a crise de
regulao da economia mundial,
paralelamente emergncia de
uma sociedade civil mundial (que
poder ser mais afirmativamente
contra-hegemnica face quelas
agendas). Manuteno do ensino
bsico pblico e universal como
preocupao do Estado-nao,
principalmente em pases
perifricos. Exacerbao de
processos de transnacionalizao
da educao e aumento da
mercadorizao e mercantilizao
no mbito do ensino superior.
Referenciao a acordos da
Organizao Mundial do
Comrcio (OMC) e de outras
organizaes similares. Novo
mpeto do Banco Mundial
na promoo das polticas de
privatizao da educao. Expanso
de oferta educativa (superior
e no superior) em regime de
franchising e maior tendncia para
a modularizao e estandardizao
curricular. Ampliao da
privatizao dos sistemas e
agncias de avaliao e sua conexo
internacional e/ou incremento de
polticas de avaliao comuns no
mbito de blocos regionais como
a Unio Europeia ou o Mercado
Comum do Sul (MERCOSUL).

Fonte: Elaborao do autor.

11 Dito de outro modo, [] a los pases situados muy abajo en la jerarqua del sistema-mundo y a
los grupos situados muy abajo en la jerarqua de cada pas se les incita a superar el hndicap de su
bajo status adoptando esa escala de valores universal. Hacindose competitivos en el mercado,
los individuos y los grupos pueden obtener lo que otros ya tienen, y as alcanzarn algn da la
igualdad; mientras tanto, la desigualdad resulta inevitable (Wallerstein, 2004, p.263).
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A HIPTESE DO PS-ESTADO-AVALIADOR
Alis, esta convergncia sistmica uma condio sine qua non para a mercadorizao/mercantilizao global da educao (nas suas diferentes formas); e esta
mercadorizao/mercantilizao global (incentivada nomeadamente pela OMC e
pelo Banco Mundial) tambm, por sua vez, um novo e importante instrumento
de acumulao capitalista, cujas consequncias perversas so, em grande parte,
imprevisveis.
Neste sentido, se a lgica do sistema capitalista a nsia ilimitada do lucro e da
acumulao, , no mnimo, estranhamente incmodo pensar que os pases centrais (ou
as organizaes internacionais mais poderosas na construo da agenda global) tm
um interesse genuno na subida dos nveis educacionais dos pases perifricos e semiperifricos, a no ser, claro, quando isso ocorre dentro dos limites que so desejados e
necessrios para a contnua expanso desse mesmo sistema capitalista mundial, nomeadamente quanto s qualificaes exigidas para a mo de obra (que deve ficar disponvel
enquanto novo exrcito de reserva qualificado) ou, mais genericamente, como condio
para preparar e integrar novos consumidores no mercado mundial.
Nada disto indiferente ao imperialismo ps-moderno no campo cultural,
do qual a OMC um bom exemplo ( Jameson, 2001). E justamente tendo em
conta este contexto, de contornos ainda fluidos e incertos, que pode antecipar-se,
do meu ponto de vista, a hiptese da emergncia de um outro ciclo, que aqui designo, provisoriamente, de ps-Estado-avaliador. Alis, tambm neste contexto
que se torna mais pertinente e heurstica a perspectiva de Dale (2004) relativa
agenda globalmente estruturada para a educao. Esta interpretao, entre outros
pressupostos, enfatiza a centralidade da economia capitalista no processo de globalizao, entende o global como o conjunto de foras econmicas que operam ao
nvel supranacional e transnacional, e discute os processos que levam imposio de
prioridades por parte de alguns Estados sobre outros. Ao contrrio da perspectiva
institucionalista (em que os valores e a ideologia que moldam a cultura educacional
mundial comum so to determinantes que se sobrepem aos fatores nacionais, assim
desvalorizando a especificidade destes e o seu contributo), para a perspectiva da
agenda globalmente estruturada para a educao o que est em causa a manuteno e
reproduo do sistema econmico capitalista e a posio hegemnica que nele detm
os Estados mais poderosos o que, no entanto, no impede que sejam analisadas
as especificidades dos processos nacionais na procura das suas articulaes com as
dinmicas transnacionais e globais.
Estamos a viver um momento histrico que , em muitos pases, de profunda
crise econmica, financeira e social, sendo cada vez mais evidentes os sinais que vo
no sentido de uma inescrupulosamente obsessiva prioridade ao processo de acumulao o que, entre outras consequncias, tem levado o designado Estado-competidor
a rever o que esperado dos sistemas educativos nacionais.
Sabendo que h vnculos frequentemente convergentes (embora nem sempre
claros) entre os interesses do capitalismo e os objetivos de muitas organizaes
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internacionais, a ao destas ltimas no pode ser pensada aceitando acriticamente

os discursos que elas prprias produzem e as misses que anunciam. Neste sentido,
podemos e devemos interrogar-nos em relao ao exacerbado (e aparentemente
benvolo) protagonismo de organismos internacionais, como a OCDE e o Banco
Mundial, que, de forma crescente, so aceitos como inquestionveis e supostamente
imprescindveis na formulao e estruturao de polticas educativas nacionais.
Alis, no ltimo caso, e como explica Susan Robertson (2012, p.299), h
uma estranha no morte do neoliberalismo nas polticas e programaes para a
educao entre os grupos do Banco Mundial. Por isso, o neoliberalismo, enquanto
projeto poltico, apesar dos seus evidentes fracassos no setor de desenvolvimento da
educao, ao menos por ora parece incentivar novas levas de inveno neoliberal
(idem, p.295).
Entre muitos outros fatos que ocorrem nos bastidores destas decises, pode,
por exemplo, haver interesse em compreender o paradoxo (aparente ou no) que
resulta da situao de muitos Estados (crescentemente endividados) continuarem
a financiar organizaes internacionais, nomeadamente quando participam em
programas como o PISA da OCDE desconhecendo-se, apesar disso, qual o papel
e impacto que esses mesmos Estados tm (e quais so os que participam verdadeiramente) na definio das agendas que as organizaes internacionais disseminam,
dado que estas no so de modo algum indiferentes persistncia das estratgias
de privatizao e de desmantelamento da educao pblica estatal. Para alm disso,
[] uma questo igualmente importante como o Estado administra as contradies cada vez mais profundas entre a educao enquanto direito humano,
bem pblico, commodity vendvel e mecanismo de coeso social, e a crise da
regulao que agora toma conta da economia poltica mundial. (idem, p.293)

A terceira fase, que designei de ps-Estado-avaliador, quer justamente acentuar a ideia de que, para muito alm das agendas nacionais e dos efeitos externos
da globalizao sobre os diferentes pases, o que est em curso uma estratgia
de exacerbao e diversificao de lgicas neoliberais de transnacionalizao da
educao, com nfase na privatizao, mercadorizao e mercantilizao (Santos,
2004). Determinadas polticas de avaliao e de acreditao, sobretudo no mbito
do ensino superior (Correia, 2010; Stubrin, 2005), podero mesmo, do meu ponto
de vista, aprofundar e ampliar algumas etapas anteriores do Estado-avaliador. J
designadas, alis, como polticas de avaliao imperialistas, elas traduzem justamente a ideia de que h um novo imperialismo a se disseminar atravs de processos
regulatrios de avaliao e acreditao (Leite; Genro, 2012, p.84-85). Esta etapa
ps-Estado-avaliador referencia-se, no exclusiva, mas principalmente, ao ensino
superior e no significa, antes pelo contrrio, que a avaliao saia da ordem do dia,
mas, antes, que fugir cada vez mais do mbito do Estado nacional (sobretudo em
pases perifricos e semiperifricos), como, alis, comeou a ser mais evidente j na
segunda fase do Estado-avaliador.
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Assim sendo, aliceradas numa forte conscincia crtica nacional e cosmopolita, as alternativas que, neste momento, so possveis imaginar passam, entre
outras, por uma resistncia dos Estados-nacionais a estas agendas (sobretudo os
que, no sistema mundial, tm menos poder de participar na sua definio), e passam
igualmente pelo fortalecimento de novos movimentos sociais contra-hegemnicos
que, cada vez mais, procurem construir, de forma mais propositiva e vivel, mecanismos para uma efetiva, justa, democrtica e transparente regulao internacional
do capitalismo, impedindo, desde logo, que o capitalismo acadmico alastre definitivamente para o campo da educao.

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SOBRE O AUTOR
Almerindo Janela Afonso doutor em sociologia da educao pela
Universidade do Minho e membro do Centro de Investigao em Educao
(CIED).
E-mail: ajafonso@ie.uminho.pt
Recebido em novembro de 2012
Aprovado em dezembro de 2012

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Almerindo Janela Afonso

Mudanas no Estado-avaliador: comparativismo internacional e teoria
da modernizao revisitada
Depois de rever algumas caractersticas da primeira fase do Estado-avaliador,
o exerccio delineado neste texto comea por revisitar brevemente a (velha) teoria da
modernizao para, em seguida, sugerir que alguns dos seus pressupostos continuam, em
grande medida, a estar subjacentes ao atual comparativismo internacional avaliador que
se tem vindo a constituir como agenda poltica, crescentemente dominante, pelo menos,
desde os finais dos anos de 1990, e qual corresponde o que o autor designa de segunda
fase (ou reconfigurao) do Estado-avaliador. O artigo procura ainda levantar algumas
questes e hipteses em torno de uma terceira fase (a fase ps-Estado-avaliador), a qual,
apresentando ainda contornos pouco definidos, pode vir a inscrever-se, com crescente
evidncia, na continuidade da expanso capitalista das polticas de privatizao e mercadorizao da educao (e da avaliao).
Palavras-chave: teoria da modernizao; reconfigurao do Estado-avaliador;
avaliao comparada internacional.

Changes in the evaluative State: international comparativism and

the theory of modernization revisited
After reviewing some of the features of the first phase of the evaluative State, the
practice outlined in this article starts by briefly revisiting the (old) modernization theory
before suggesting that some of its assumptions continue to a large extent to underlie the current
international evaluative comparativism. This has become an increasingly dominant political
agenda, at least since the late 1990s. Indeed, such period corresponds to what the author calls
the second phase (or reconfiguration) of the evaluative State. The article further seeks to raise
some questions and hypotheses about a third phase (the post-evaluative State phase) which,
although as yet poorly defined, may become part of the continued capitalist expansion of policies
of privatization and commodification of education (and evaluation).
Keywords: modernization theory; reconf iguration of the evaluative State;
international comparative evaluation.

Cambios en el Estado evaluador: comparativismo internacional y

teora de la modernizacin revisitada
Tras analizar algunas caractersticas de la primera fase del Estado evaluador, el ejercicio
planteado en este texto comienza repasando brevemente la (vieja) teora de la modernizacin para, a
continuacin, sugerir que algunos de sus presupuestos siguen, en gran medida, subyacentes en el actual
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Resumos/abstracts/resumens

comparativismo internacional evaluador que se ha constituido como agenda poltica, cada vez ms
dominante, por lo menos, desde finales de los aos noventa del siglo pasado, y a la que corresponde lo
que el autor denomina segunda fase (o reconfiguracin) del Estado evaluador. El artculo tambin
intenta plantear algunas cuestiones e hiptesis sobre una tercera fase (la fase posterior al Estado
evaluador), que, aunque todava presenta unos lmites poco definidos, puede inscribirse, de forma
cada vez ms evidente, en la continuidad de la expansin capitalista de las polticas de privatizacin
y mercantilizacin de la educacin (y de la evaluacin).
Palabras clave: teora de la modernizacin; reconfiguracin del Estado evaluador;
evaluacin comparada internacional.

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