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INTnODuO AO PLANEJAMENTO

REGIONAL

1 -

Cid. Adm. P/bl.;c" -- 5l

ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAO PBLICA

Por J O H NR. P. F R I E D M A N N
(U. S. Operations Mission to Brazil)

INTRODUO AO
PLANEJAMENTO REGIONAL
(Com referncia especial Regio Amaznica)

Traduo de Mrio Faustino

FUNDAO G~TLIO VARGAS


RIO DE JANEIRO

1960

o~dros da mesma ,envergadura vieram a exigir infinitamente


mais da capacidade ,e;x;ecutiva do homem. Por outro laao)
foi na dcada 1940-49 que ,se acentuou mais - ainda por
influncia da guerra) em grande parte - a necessidade da
integrao dos estudos sociais. Os ex,ecutivos esclarecidos
comearam a ,aprender que precisavam) na laina administr,ativa diria) ,do ooncnrso aos ,antroplogos culturais) dos socilogos) dos psiclogos) dos economistas) e de outros cientistas sociais. Tomou corpo ,e clvegou maioridade um critrio novoae oonvvio no trabalho) o qual injetou lormidvel
dose de complexidade na tarefa executiva) e ,a que os americanos passaram a chamar de Relaes Humanas.
Por s:;-r consiaer,ado simplista e unilateral) o esquema de
Gulic1c oaiu ,em obsoZetisrno. Apesar de tudo) o POSDCORB
ainda ,serve para demarcar) grosso modo, a rea funcional
do administrador ou chefe ,executivo. Digam o que disserem)
ao rgo ,executivo correspondem certas funes quase to
prpri,as dle quanto a funo de ver prpria ,dos olhos.
Seduzidos pelas sugestes das similaridades) os cultores das
cincias sociais costumam usar palavras pedidas emprestadas ,ao vocabulrio ,aas cincias naturais) notadamente da
biologia. (( rgo))) ((funo)), ((clula)), ((anatomia)), (( fisiologia)) e oongner,es so ilustraes vivas da invaso da terminologia biolgica pelos cientistas sociais.
Para ,eleito de descrio e id,entifioao) a emprsa humana) enti,dadeartificial, g,eralmente chamada organizao,
com freqncia oomparad.a G!O organismo) ,entidade natural.
A diferena est em qu,e} como observa Mellerowicz} organismo um todo vivente, ,ao passo que organizao u,m
todo conv,en'!ente. Ora} s,e no organismo) oonjunto de rgos
vivos} as funes distribu,em-se segundo um esquem,a lgico}
predeterminG!do pela natur,eza} na organizao) conjunto de
rgos convencionais) o equilbrio interno somente se verifica se as funes so istribud.as segundo critrios igualment,e lgicos.

No organismo) qu.ando um dos rgos-por atrofia) hipertrofia) degenerescncia ou outra causa-se r-evela incapaz de cumprir a sua parte) ist,o ) de desempenhar a sua
funo) a harmonia int,erna rompe-se. Qualquer alterao
de esquema natuml implica prejuzo pam a economia do
indivduos. A natureza ,esfora-se por atenuar os efeitos da
insuficincia ou ausncia de um rgo na vida ,do organismo:
tenta transferir a fun,o oblitemda para outro rgo. O oego
v oom o ouvido) o surd,o ouve oom os olhos p aleijado das
pernas locomove-se comas mos - mas) em todos ssesa
funo transferida de rgo precriamente desempenhada.
um pobre sucedneo) um arr,emdo) uma oaricatur,a.
Similarmente) na organiz,ao) ,as funes devem ser
distribudas d,e acrdo com um esquema racional. A meionalidad.e dsse esquema h de ser baseada na observao e
anlise das organizaes humanas) atmvsda histria.
A.8I8moomo no mundo biofsico o esfro de adaptao
do indiv-duo ,ao meio ,e) sobretudo) a luta pela sobrevivncia)

acabam por estabdeoer uma relao de perfeita identidOide


entre ,o rgo ea funo) ,assim tambm no mundo social o
esfrode corresponder aos fins leva a organizao a proou'nara div-isode tmb,alhos mais adequad.a sua ndole.
A cincia .e a arte da administrao j se desenvolv,eram
o suficiente para proporcionar ao homem subsdios seguros
sbre o esquema lgico ,de funes quecumpr.e observar na
vida das organizaes. sseesquema tanto mais seguro,
quanto mais .diz respeito ,aos rgos nobres, o mais hiemrquizado dos quais ,a chefia executiva ou dir,eo ger,al.
Quanto s funes afins de outros rgos integrantes de
qualquer organizao) pode sobrexistir alguma dvida. A
funo de comprar mat,eriais) por ex.emplo) d.eve caber a
rgo de material delibemdamente criado e equipado pam
o seu des,empenho. Mas) ,em muitas organiZlaes) ,essa funo

est ajeta .ao ,a.epartamento financeiro, que a desempenha


mais ou menos a contento. ,s:se fato pode g-erar ,dvidas
sbr.e as funes que, num esquema racional ,de diviso de
trabalho, devem cOJnpctir ao rgo financeiro.
Quando se trata, porm,do rgo executivo, no h
lL!gar para dvida. Repita-sc: tocam-lhe funes quase to
prprias da chefia quanto a viso prpria dos olhos. A
:Jte r.espeit.o, o esquema funci.onal de Gulick ail"Aa vlido.
Com efeito) quais as fune.s prprias do administrador? Que
deve jetzcr um, chefe ex-eoutiv.o? Gu'iado pela anlise funcional de Fayol) ,doada a pblioo -em 1916, Gulick responaeu a
essa perg'L~nta, ,em 1937, oom -aquela palavra acrstica,
POSDCORB, ou Soeja:
P -

lanning -

O -

rganizing -

S -

taffing -

D -

irecting -

CO

Planejammlto
Organizao
Administrao de Pessoal
Direo

ordinating -

Ooordenao

eporting -

Informao

udgeting -

Elaborao Oramentria

Como S(; v, .o plctnejamento ,encabea a lista doas atividades especficas dos rgos ex,ecutivos. Cumprle esclarecer,
porm, qtloe no se trata de qualquer modalidade de planejamento pCircial, jungida a aspectos particulares como, por
c;:.;emplo, .o planejarn..ent.o fsico, .o planejament.o -econmioo,
o planejamento financ-eiro dc. Trata-se do planejamento
administraiio global, em que so sopesados todos os fatresenvolvidos: .os objetiv.os, a dir-eo, os 1'Iecursos, a clientela, os meios profissionais, os mtodos de trabalho, o equipamento} ,a oportunidade} etc.

Como td,a atividad,e administr,ativa) o planejam,ento


,die num"erosas subclGsses. Dentre estas) um.a ~
mais popular.es nos tempos atuai~ o planejamento regional.
IVa luta universal Gontra o subdesenvolvimento) ,em que tr,~
quartas partes do mundo 81e acham empenhada~) o planejamento r,eg!onal veio a ocupar posio de destaque como arma
poderosa) quase invencvel. O Congo Belga) a In dia) o Mxico) o Paquist,o) Israel) o Egito) a Guiana Holandesa) a
Venezu.ela)a Colmbia} o Feru ,e vrios outros pases subdesenvolvid.osacham-se ,engajados na execuo de planos regionais.
:;u~cept'v.el

Chegou a vez do planejamento institucionalizado. O


planejador) mago moderno) passou a ser visto como artfice
de pmgnes8o.
O Brasil tambm despertou pam as virtudes do planejamento. Em seu esfro pam acelerar o progress.o econmico e s.oei,al} o pas tor'na-se maiS' ,e mais consciente da necessidade de substituir a improvisa.o pelo plano e .o ,empirismo pelo estu,do ,e anlise.

Convenha-se ,em qu,e nenhum pas .of,er,eoe melhores .oporluni,dades para aplicao do planejamento regional do que o
Brasil. que) nos pas,s de rea continental) como o noS,SIO}
o !,enrneno do subdesenvolviment.o ,apresenta-se com extraordinria variedade de aspectos. Se aplicssemos a classificao de Wageman s vrias regies do Brasil) certamente
se ,esgotaria o .seuesquema: tem.os desde zonas sup~rcapita
listas, corno So PauZo e o Distrit.o Fed,eral} at zonas acapitalistas, Gomo oertas part,esde Mato GrOss.o e Amazonas.
Essa diversidade ,a,e graus de subdesenv.olvimento) que cheg.a ,a extremos de subocupao da prpria terra) comunica
ao planejamento regional importncia suprema. As providncias qUJe cumpr.e adotar) ,a fim de acelerar a marcha de
umas regies e regularade outras) tambm variam quase
de Estado par.a Estado.

Sob a presso ds&e c.onglom,erado de prob~emas coletivos) forja-se) no Brasil) a conscincia da necessidade de plan,ejar bem e ,em larga ,escala.
Conform,e dissemos alhures) a Constituio Federal d,e
1916 consagra d,efinitivamente ,a idia do planejam,ent.o governamental. ) por assim diz,er) uma constituio planejamentista. Inplkifamente) preooniza o planejament.oem vrias de suas disposies) corno) inter alia, nos a1'tigos 169
(educao) e 205 (Conselho Nacional de Eoonomia). ExpHcitamente) p1'escreve o planejamento regional ,em doses macias para a 80luo .ou mitigamento de problemas ,de gmnde
envergadura) com a fixaod.o homem no campo)) (art. 156))
a defesa oontra os efeitos ,da denominada sca do Nordeste))
(art. 198)) a valorizao ,econmica da Amaznia)) (art .
.199)) e o aproveitament:o total das possibili.dades econmicas do rio So Francisoo ,e serus afluentes)) (art. 29 das Disposies Transitrias).
Por fradss.es mandamentos constitucionais) em oe1'tos casos) .ou para levar ,a ,efeito iniciativas avulsas) em
.outros) .o Govrno F,cderal tem ,em marcha vrios projetos
de desenvolvimento regional) algunsZes com repercusses
sbre vastas reas do territrio ptrio) como o Plano do Vale
do Rio Doce) ,o Plano de V,alorizao Econmica da A maznia) e o Plano de Aproveitamento elas Possibilidades Econmicas do rio So Francisco e seus afluent,es. Trata-s.e) ,em
certos casos) de programas iniciados h mais de 30 anos c
'mantidos ininterruptamente desde .ento) como o das Obras
Contra a Sca. A criao da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) o afestado mais recente
da oonfiana qu,e o Govrno do Brasil .deposita no planejam,ento como base d,e sua polticadesenvolvimentista.
Alm da Unio) .os Estados .do Rio Gran.de d.o Sul) de
Minas Gerais e de Santa Catarina) ,entre .outros) esto ,execufando ou em vias de iniciar programas de planAjamento re-

gional) oom o objetivo de aumentar os meios ,de transport,e


e a produo ,de ,energi,a ,eltrica. OutroOs Estados j lanaram ou esto ,em entendimentos para lanar) conjuntamente)
proOjetos de desenvolvimento de regies que lhes so comuns)
como .o Vale do Paraba ,e o VaZe do Paran-Uruguai. sto
Paulo aunciou e j comeou a ex,ecutar) em 1959) o Plano
de Ao do Govrno Carvalho Pinto.
Cabe) ent",et,antoO) reconheoerque os resultados obtidos
de nossas tentativas de desenvolvimento regional nem sempre tm corr,espondido aos r,ecursos empregados.
A falta de oontinuidade o mais robusto ndice de planejamento falho. A lentido oom que se arr,astam certas
obras refZet,e) por oOut'ro lado) sintomas d.e patoZogiaadministrativa. O Viaduto Ana Nri, no Rio) por ex,emplo) modesta obra de engenharia urbana)estveem construo durante doze anos. As obras do Aude Ors) no Estado do
Cear) foram iniciada~ h quas,e ,quarenta anos) no gov.rno
Epitcio Pessa) e somente ,agora) em 1960) se esto concluindo. &~ria fcil indioar muitos outros projetos governamentais no Brasil que se executam a smo) sem calendrio.
So comeados ao sabor de caprichos ou vontades espordicos) e terminados quando Deus quiser, muitos anoOs e alguns
govrnos depois.
O exame ,dos xitos parciais .ou dos fracassos de certos
projetos) provvelmente indicaria a falta d,e planejamento
de conjunto como causa principal. Entende-se por planejamentoO de conjunto aqules em cuja elaborao se levam
em oont'a t.odos os fatres essenciais a um programa de des,env.olvimento: as mudanas tcnicas) a modificao dos
hbitos) prticas e mtodos de trabalho das populaes int,eressadas) os recursos tcnicos e financeiros, o escalonamento das atividades no tempo e sua distribuio no espao.

No momento em que comeam a surgir, no Brasil, esforosde plmwjamento regional de env,ergadura, foroso
aumentar o nmero de tcnicos brasileiros capazes de part-icipar na elaborao dos planos j em curso,ou em vspera
de lanamento. Cumpre, sobr,etu,do, familiarizar os altos
funcionrios d,e rgos pblicos oomas tcnicas de planejamento postas prov,a alhures, bem assim com as idias emergentes no campo da administrao. No ser dem,ais repetir: planejamento uma tarefa eminentemente administrativa.

Um dos meios de consecuo de tal obJetivo , sem


dvida, a re,aliz,ao ,de cursos especficos sbrea matria,
cursos qu,e incluam no apenas a t,eoria e a prtica de planejamento, seno tambm as disciplinas mais ,afins, como,
por ,exemplo, Antropologia Cultural, Geografia Econmica,
etc. Para maior eficincia de tais cursos e perf,eita conexo
da teoria com a prtica, paTece indicado que ws se ministrem no prprio meio em que se pretende operar, proporcionando assimwos estudantes uma oportunidade de ver
como as noes ,e conhecimentos adquiridos se articulam, ou
no, com a realidade ambiente.
A S'uperintendncia do Plano d,e Valorizao Econmica
da Amaznia (SPVEA) e a Fundao Getlio Vargas cria-

ram, por meio de acrdo celebrado em 1955, as condies


1wcessrias para a r,ealizalio de um curso dsse tipo. Sob
os auspcios conjuntos d,essas duas ent'idades, a Escola Brasileira de Administrao Pblica organizou e realizou, de
s.elembro de 1955 a fev,erd1o de 1956, o Curso de Planejamento Regional de Belm do Par, o qual teve como centro de
intersse e fonte de exemplos o program,a de trabalho da
SPVI$A.
O Curso foi franqueado a funcionrios pblicos qualificados, tanto do rgo patrocinador, a SPVEA, quanto das
r,eparties federais, civis e militares, estaduais e munici-

pais, que pudessem haurir benefcios dos r,espectivos ensinamentos. Dos 70 candidatos 38 foram aprovados e, em conseqncia, matriculados no CU1'SO. P,ertenciam aos quadros
da SPVEA, do Govrno do Estado do Par, da Prefeitura
Municipal de Belm, do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico, do Departamento de Estradas de Rodagem do
Estado de Gois, do Banco de Crdito da Amaznia, do Servio Especial da Zona Area, da Oitava Regio Militar e do
Servio de Navegao do Amazonas e Administrao do
Prto do Par (SNAPP).
O primeiro dsse tipo no Brasil e, ao que supomos, no
mundo, o Curso visava, especlfricamente, a transmitiras
idias principais e informafes ~ecentes sbre planejamento,
administrao e valorizao dos recursos naturais, econmicos e humanos de uma 11egio. Os mtodos de ensino adotados incluiram conferncias, seminrios, discusses ,em grupo,anlises de casos, excurses, pesquisas individuais e em
equipes, pelo que se exigiu t,empo integral de professres,
estudantes e funcionrios. O material de leitura e os casos
para estudo, preparados pela EBAP e selecionados de vrias
origens, destinavam-se a proporcionar aos inter,essad08 as
mais autorizadas fontes de consulta, exonerando-os, assim,
da neoessidade de procurarem a documentao pertinente.

C.onstou .o Curso de quatro Inatrias: Introduo do Estudo do Planejamento; Antropologia Cultural; Geografia
Econmica; Planejamento Regional.
A EBAP obteve a colaborao do Govrno Americano,
atravs do Ponto Quatro, graas ao que um jovem planejador, John Friedmann, recm-f!gresso da Universidade de
Chicago, foi psto sua disposio para ministrar o Curso
do Planejamento Regional.
As aulas ento dadas a08 alunos, escritas originriamente em ingls, foram revistas e completadas, constituindo

.os .originaisd.o presente Caderno. Sob .o ttUl.o Introduction


to Regional Planning, a verso .original inglsa f.oi publicada
no Ri.o, em 1956, (tiragem limitada, em mimegrafo), pela
Diviso de Administrao da Misso Americana do Pont.o
Quatro no Brasil. A traduo para o portugus ficou a
cargo de Mrio Faustino, que j atuara, em Belm do Par,
s.edie do Curs.o, como intrprete e tradutor do Protessor
Friedmann. A r.eviso da v.erso portugus a foi feita na
EBAP por vrias pessoas: o Professor Arnaldo Pessoa, o
Professor Agenor Rapso, .o Professor Jorg.e Gustavo da
C.osta) Jos Ribeiro Filho, e o autor desta introduo.
Com a publicao do pre8ent.e trabalho, a srie de Cadernos de Administrao Pblica incorpora substncia valiosa) ea EBAP faz mais uma contribuio positiva para a
escassa literatura brasiZeira sbre a grande pre.ocupao da
atualidade: o planejamento d.as atividades governamentais.
BENEDICTO SILVA

Rio, 29 de dezembro de 1959.

NDICE
INTRODUO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
P PARTE -

CONCEITO DE PLANEJAMENTO
I
H
IH
IV
V
VI
VII

2' PARTE -

Que Planejamento ..............


Tipos de Planos ..................
Inter-relao de Planos ............
Critrio de Planejamento ..........
Planejamento e Teoria de Contrles . .
Planejamento e Oramento. . . . . . . . .
A Estrutura Institucional do Planejamento Regional ..................

5
8
11
14
22
25
27

CONCEITO REGIONAL DE DESENVOLVIMENTO ECONOMICO


VIll IX X Xl -

Tipos de Regio .................


Conceito de Desenvolvimento EconInico ...........................
Condies Sociais do Progresso Econmico ...........................
A Cidlde e a Regio no Desenvolvimento Econmico ................

33
38
43
50

XII XIII XIV 3~

PARTE -

Fatores Nacionais do Desenvolvimento


Regional ........................
Os Recursos e sua Classificao ....
Inter-relao na Utilizao dos Recursos

56
58
64

TCNICAS ESPECIAIS DO PLANEJAMENTO


REGIONAL
XV -

Problemas da Localizao e do Desenvolvimento Industrial .............


Escala de Prioridade no Planej amento Regional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Medio do Desenvolvimento Econmico Regional ...................
Informaes Necessrias ao Planejamento Regional ..................
A Previso no Planejamento. . . . . . ..
Princpios da Anlise de Custos e Benefcios .........................
Os Padres do Planejamento Regional

115
123

BIBLIOGRAFIA ..........................

129

XVI XVII XVIII XIX XX XXI -

71
81
85
95
100

INTRODUO
Os caPtul,os que ste ~olume enfeixa contm a .essncia do Curs.o
de Planejamento Regional, que lecionei, de outubro de 1955 a janeiro de 1956, na Cidade de Belm, Estado do Par, a servio da Escola
Brasileira de Administrao Pblica d,a Fundao Getlio Vrgas.
A maior parte do qu,e se vai ler foi preparada em ap,ostilas para
os alunos do Curso, como subsdio s aulas, seminrios e pesquisas,
de que .o Curso const.ou.
No obstante, acho que tais smulas p.odem servir de introduo
matria que v,ersamos: Planejamento Regional. Caso haja interessados
em aprofundar-se no assUllto, recomendo a bibliografia anexa.
bnpe-s,e, aqui, st,e esclar.ecimento: preferi manter brev.es, como
esto, Ias prim.eiros captulos do caderno, delineand.o .os princpios de
metodologia do Planejamento.
Em trabalho que estou tlltimando, essa matria tratada de man.eira mais extenM, e c.ompleta, ,e ser public,ada br-evemente pela EBAP,
sob .o ttulo: Introduo ao Planejamento Democrtico. (*)
Rio de Janeiro, maro de 1956.
JOHN FRIEDMANN

(*)

O livro a que se refere o autor j foi publicado pelo Servio Editorial


da EBAP, constituindo o volume n 9 5 da Biblioteca de Administrao
Pblica. (Nota do CPqA.)
CaJ. Adm. Pblica -

51

PRIMEIRA PARTE

CONCEITO DE PLANEJAMENTO

I -

QUE : PLANEJAMENTO?

A - O planejamento uma
atividade universal do homem. Em
maior ou menor extenso, todos
ns planejamos; mas nem tda deciso pode ser tida como deciso
planejada. Examinemos, por exemplo, um tipo de planejamento de
ordem particular, com o qual o
leitor, provvelmente, estar familiarizado: o planejamento de um
perodo de frias. Eis o esbo
de alguns dos estgios de planejamento a percorrer, entrosados
com algumas das questes que podero ser consideradas:

b.

Apanhado da situao t,otal


no momento presente
Motivaes: sensao de fadiga e desejo de mudar de
ares e descansar; a espsa
vem desejando, h dez anos.
visitar a Cidade do Mxico;
seria interessante dar s crianas uma oportunidade educacional, atravs da experincia decorrente de uma viagem ao Exterior.

a.

1. -

a.

c.

2. -

b.

c.

Meios: H possibilidade de
afastar-se dos negcios por
trs semanas; os filhos esto
em frias; o depsito bancrio disponvel de oitenta
mil cruzeiros.
Condies limitantes: No se
dever despender com essas
frias mais de sessenta mil
cruzeiros; tal circunstncia limita a durao das frias, como a liberdade de escolha do
lugar onde pass-las.
Determinao de objetivos
Alvo: Gozar frias por duas
semanas (vejam-se, acima, as
condies limitantes) .
Objetivo: Viajar para a Cidade do Mxico e, l, permanecer com a famlia, durante
duas semanas.
Meta: Chegar Cidade do
Mxico por volta de 15 de
dezembro e regressar (para
Belm do Par) a 2 de janeiro.

a.
b.

CADERNOS DE ADMINISTRAO PlJBLICA

Viajar de avio ,ou de navio.


Hospedagem no Mxico: em
casa de amigos ,ou em hotel.

mos
mos
E
mos
1 -

4. -

Estudo das conseqiincitlS de


cada altern(ztiva:
2

a)
b)
c)
d)
5. a)
b)
6. -

a)
b)
c)
d)
e)
7. -

Avio: ... .
Navio: ... .
Amigos: ... .
Hotel: ... .

3 -

Escolha de altcmatt'cls:
Ir de avio
Hospedar-se em hotel

Curs,o de ao:
Deixar o trabalho a ..... .
(data)
Solicitar passaporte e vistos
a ...... (data)
Escolher hotel e providenciar
reservas ...... (data)
Reservar passagens
(data)
etc ...

Ao

B - Conforme se verifica por


sse exemplo, todos j fizemos algum planejamento, pouco importando que, na ocasio, nos dsse-

4 -

ou no conta de que estvaplanejando.


por que planejamos? Planejaporqu:
Desejamos alcanar um ou
vrios objetivos, dentro de
certo limite de tempo.
Dispomos de recursos limitados, quanto a dinheiro,
tempo, energia, etc.
preciso evitar desperdcios; preciso aumentar o
lucro que obtemos de cad.l
unidade de energia despendida.
Necessitamos de ordem, de
progresso, de equilbrio, de
beleza e de reafirmao do
nosso poder sbre a natu
reza.

c - Planejamento implica fazer certas coisas. ~sse fazer certas


coisas resulta na formulao de
planos de ,cllfo. ~ importante, por
isso, que estabeleamos uma distino clara entre planos e planejamento. O planejamento , por
vzes, definido como sendo um
meio de resolver problemas de
maneira mais ou menos racional;
os planos so, por outro lado,
:tqules documentos que do corpo a tais decises. O planejamento um processo dinmico; os pia-

INTRODUO AO PLANEJAMENTO REGIONAL

nos tm caractersticas estticas:


so impressos, encadernados, lidos, postos em prateleiras de bibliotecas. .. O Planejamento no
pode ser "lido": uma atividade
contnUJ.
D - O Planejamento , muita
vez, confundido com "contrlc",
isto , com os meios utilizados para forar pessoas a agir de certa
maneira predeterminada. : verdade que cada plano deve tnzet
consigo instrumentos (ou contrles) que o tornem efetivo. Existem muitas e diferentes formas de
contrle; mais adiante deveremos
estud-las em pormenor. So
exemplos comuns de contrles: Ofamentos, subsdios, educao, propaganda, zoneamento, etc. Tod
plano deve ser estruturado em trno dos contrles disposio da
repartio encarregada de pr o
plano em ao. Por outro lado,
nem todo ato de contrle "planejado". Planejamento significa
anteviso; j os contrles so, fre<lentemente, impostos irracionalmente, sem cogitao do futuro,
predominando os fins imediatos
ou as vantagens pessoais. E, no
raro, os contrles so impostos
sem coordenao entre uns e outros, e a coordenao indispensvel para atingir objetivos de importncia.

E - Seja-me permitido, agora,


oferecer uma tentativa de definio de planejamento. A defimo
minha; mas h muitas outras
aceitveis e o leitor mesmo poder
elaborar a sua prpria. Eis a minha:

Planejamento uma atividade


rela qual o hom,em, agindo em
conjunto e atravs da manipula.oe do contrle conscientes do
meio ambiente, procura atingir
certos fim j anteriormente por
/e mesmo especificados.
Definio alguma pode fazer
justia a tda a complexidade de
um processo de planejamento.
Mas a definio acima, pelo menos, sublinha alguns dos aspectos
essenciais dsse processo. A defInio oferecida baseada em certos postulados de natureza filosfica, como, por exemplo:
1 O ambiente influi significativamente no destino co homem.

2 - O homem pode determ1nar seu destino coletivo (histrl)


atuando sbre o ambiente social e
natural que o cerca.

3 - O homem um ser racional, capaz de agir racionalmente.

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

4 - O homem um ser social,


capaz de entrar em acrdo com
outros homens quanto aos objetivos que orientam a conduta coletiva.

II -

5 - O homem um ser cooperativo capaz de esforos de conjunto, no intersse do progresso


social.

TIPOS DE PLANOS

A -- Pode-se dizer que "planejamento" uma tentativa de resolver racionalmente os problema~


que nos afetam. possvel aplicat
tcnicas de planejamento a tda
situao que exija de ns uma
deciso. Entretanto, o contedo
das decises de planejamento, por
assim dizer a "mltria-prima" do
planejamento, depende da variedade de contrles especficos passveis de serem aplicados pela organizao que planeja, de modo
que esta possa atingir seus fins.
B - Ao contrrio das situaes
de carter particular, o planejamento, na vida pblica, muitas
vzes organizado na base de um
territrio:
1. Uma Cidade, um Municpio, ou uma rea Metropolitana;
2. Um Estado, ou um Territrio (unidades polticas);

3. Uma Regio (maior ou


menor qw: um Estado) ou um
Territrio;
4.

Um Pas inteiro.

c - trusmo afirmar que os


planejamentos destinados a bom
sucesso, ao contrrio dos sonh03
e das utopias, tm de ser acompanhados de contrles, disposio
(pelo menos em potencial) da organizao que planej a, na qualidade de limites da ao planejada.
Por "contrle", entendo aqui a
capacidclde ou autoridade para fazer alguma coisa. Assim, os contrles disposio do administrador de uma cidade, ho de ser,
claro, de espcie diferente da dos
contrles de que deve dispor um
Ministrio de Obras Pblicas, por
exemplo. No Brasil, um municpio pode ter autoridade para construir e manter seu prprio servio
de guas, mas no pode controlar
a educao das crianas que o ha-

INTRODUO AO PLANEJAMENTO REGIONAL

bitam. Regulamentar e incrementar a poltica educacional , neste


Pas, uma prerrogativa do govrno
central.
Seria, talvez, interessante organizar uma relao de alguns dos
contrles que os governos, em
cada nvel - cidade, estado, regio, pas - podem utilizar para
executar seus planos. Notaramos,
feito isso, que as diferenas entre
mtodos de planejamento derivam, em larga escala, das diferenas existentes entre os contrles
disponveis. O municpio pode
planejar o trfego, o tra~do das
ruas, o uso conveniente da terra,
etc.; o govrno nacional decide da
poltica educacional, da defesa nacioml, da colonizao, etc. Com
o tempo, certas tradies e certo
vocabulrio especial se vo avolumando em trno de determinadas
especializaes do planejamento
central, necessrias a cada tipo de
planejamento, de modo que a certa
altura passamos a falar em "planejadores municipais (urbanos) ",
"planejadores regionais", "estaduais", e assim por diante.
A Superintendncia do Plano
de Valorizao Econmica da Amazoma (SPVEA), constitUI um
exemplo de organizao de planejamento regional. Trata-se de
uma entidade colocada algures en-

tre o Municpio, o Estado e a


Unio. Foi estabelecida por mltiplas razes: a pobreza da regio
amaznica; a falta de recursos tcnicos e financeiros, por parte das
unidades polticas nela compreendidas, para melhorar as condies
de vida regionais; a distncia entre a regio e a capital federal,
onde se concentravam os servios
federais que, anteriormente criao da SPVEA, planejavam o desenvolvimento da regio - e por
muitas outras razes. O objetiyo
central da SPVEA o desenvolvimento econmico, a "valorizao" da Regio Am3Znica. Para
realizar tal propsito, a organizao conta com fundos de origem
federal, estadual e municipal, previstos em lei, e com autoridade
para contratar com entidades pblicas e privadas a execuo das
obras e servios previstos por seus
planos. As atividades da SPVEA
incluem mltiplos campos, divididos pela prpria organizao em:
Recursos Naturais; Transportes,
Comunicaes e Energia; Crdito
e Comrcio; Agricultura; Sade; e
Desenvolvimento Cultural.
QtNtiS so, em cada um dHes
campos, os contrles especficos
disposio da SPVEA?
Nos Estados Unidos, as caractersticas e funes a seguir so

10

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

tpicas do planejamento de natureza territorial:

1.

Pletnejamento municipal: contrle da utilizao da terra,


transportes, planej amento urbano, campos de recreio, construo de casas, oramento de
obras, etc.;

2.

Plemejdmento estadual: assistncia s pequenas comunidades quanto ao planejamento urbano; incentivo s indstrias; planejamento de rodovias, centros de recreao,
etc.; produo de minrios;
desenvolvimento e conseryao de florestas.

3.

Planejamento regioJll: energia eltrica, navegao, contrle de enchentes e irrigao, recreao, sade e saneamento;

4.

Planejamento nacional: estabilidade econmica; pleno


emprgo; poltica de recursos naturais; poltica do trabalho; distribuio de contratos federais entre as indstrias privadas, etc.

D -- Mas as atividades de planejamento podem tambm ser


classificadas de acrdo com a fun-

o. Enquanto o planejamento regional tende para a coordenao


e a unio de esforos quanto s
funes consideradas, o planejamento funcional planejamento
parcial, isto , planejamento tendo
em vista atividades isoladas, como
sade, defesa, educao, preservao e incremento florestal, etc.
sse planejamento funcioOJI pode
ser levado a efeito em qualquer
nvel da administrao: municipal,
estadual, regional ou nacional.
Quando, por exemplo, a SPVEA
prepara um plano para melhorar
as condies de sade da regio,
sse plano deve ser considerado
como funcional, muito embora confinado a uma regio. Somente se
tornar parte de um plano regional quando coordenado com outros plainos funcionais, em bases
r.egionais.
Que entendemos por coordenao? Vejamos um exemplo. A
Diviso de Sade de certa organizao regional de planejamento
chega concluso de que tem de
gastar cinqenta milhes de cruzeiros, em determinado nmero
de anos, com o fim de reduzir a
mortalidade infantil na regio. Tal
proieto submetido Comisso
Central de Planejamento da mesma organizao, onde analisado
e comparado com outros planos

INTRODUAO AO PLANEJAMENTO REGIONAL

funcionais, luz dos objetivos gerais de desenvolvimento da regio.


A Comisso de Planej:lmento poder concluir que, tendo em vista
a predominncia do intersse econmico no desenvolvimento da
regio, deveria ser dada prioridade imediata, por exemplo, a certos
projetos destinados a aumentar a
produo agrcola por homem-hora na regio. Assim sendo, f!O
que toca ao programa de sade, o
combate a certas molstias debilitantes, como a malria e a verminose, seria mais importante, no

lI! -

11

momento, que a luta contra a


mortalidade infantil. A mesma comisso poderia, ento, destinar
apenas cinco milhes de cruzeiros
aos projetos contra a mortalidade
infantil, aumentando, ao mesmo
tempo, a verba a ser destinada
erradicao da malria. Por outro lado, parte dos cinqenta milhes acima mencionados poderia
ser destinada aos programas de
outras divises que no a de Slde.
dsse modo que se desenvolve
um plano regional bem coordenado.

INTER-RELAO DE PLANOS

A - J vimos como os diversos planos funcionais podem ser


coordenados, dando lugar a um
plano regional (ou municipal, ou
nacional). Examinemos agora outro aspecto do planejamento, ou
seja, a inter-relao de vrios planos gerais, de natureza territorial.
B - A esta altura, torna-scnecessrio dar uma idia do que
"planejamento estrutural" . Um
exemplo explicar melhor o que
se quer dizer com isso. Preparando-me para ste curso, organizei
uma longa lista de livros que julguei devessem ser lidos pelos alunos, como subsdio a minhas au-

las. Se lhes indicasse, de uma


vez, todo sse material de leitura,
dizendo: "Aqui est o que devero ler dentro dos prximos dois
meses", estaria estabelecendo o
que chamaria de um "plano estrutural de leitura". Seria estrutural por isso que os alunos mesmo teriam de preparar seus prprios plmos pormenorizados de
leitura, cada um de acrdo com
suas preferncias, sua habilidade
de ler mais ou menos depressa,
etc.
Meu "plano estruturaI"' conteria apenas dois elementos: 1) uma
lista de livros a serem lidos; e 2)

12

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

um::! data na qual essa leitura deveria estar concluda. O plano


pormenorizado ficaria, como foi
dito, a cargo dos alunos.
lista de livros e "data-meta" poderamos chamar os "pontos de referncia" de meu plano
estrutural. Esses pontos de referncia ajudariam os alunos a preparar seus prprios planos de leitura e, ao mesmo tempo, habilitariam o professor a exercer certo
contrle sbre os planos dos alunos.

No planejamento estrutural, pode haver muitas espcies diversas


de pontos de referncia, como,
por exemplo: alvos, objetivos e
metas; padres de execuo; fixao de objetivos ltimos; informaes econmicas sbre conseqncias futuras do planejamento;
tetos oramentrios; e muitos outros. Todo plano estrutural pode
US1f sses e outros pontos de referncia como orientaes para os
planos pormenorizados das unidades de planejamento de nvel inferior.
O desenho abaixo mostra de
que modo, no planejamento regional, se utilizam os planos estruturais:

plonelcmen10 nadonal

O pbno nacional (ou as diretrizes gerais do govrno central)


estabelece a estrutura dos planos
regionais; os planos regionais estabelecem a estrutura dos planos
municipais, ou urbanos. Como
veremos adiante, a idia de planejamento estrutural tambm pode ser aplicada, com sucesso, ao
planejamento funcional.
A esta altura j deve parecer
evidente a necessidade do planej am-.mto estrutural: seria impossvel, por exemplo, a uma organizao nacional de planejamento,
prep:uar planos pormenorizados
para regies e cidades e ao mesmo tempo executar sses planos
com bons resultados. Essa organizao de mbito nacional no
teria nem a tcnica nem o dinheiro
exigidos por tamanho empreendimento. E mesmo que fssem bem

INTRODUAO AO PLANEJAMENTO REGIONAL

sucedidos, faltaria a sses planos


a flexibilidade que s pode ser
conseguida por meio da descentralizao da prpria funo planejadora. E nem contaria a organizao nacional de planejamento
com uma maneira adequada de
medir ou controlar os resultados
de sua ao nos nveis regional e
municipal.
C - Se considerarmos a idia
de planejamento estrutural do
ponto de vista do planejador municipal ou urbano, poderemos dizer que um plano regional estabeleceria para le a orientao e
as limitaes dos trabalhos de phnejamento municipal ou urbano.
De modo semelhante, um plano
nacional, atravs de seu sistema
de "pontos de referncia", forneceria orientao e limitaes ao
planejamento regional.
Nosso
prprio plan,ejamento sempre depende daquilo que pr,etende fazer
uma loutra pessoa, 011 1Ima 01lt1'a
entidade.
Ainda p o r exemplo, se a
SPVEA decidisse dar prioridade
mxima aos projetos que visam
ao desenvolvimento da rea de
Belm do Par, um planejador urbano que trabalhasse para a rea
de Manaus teria de preparar para
esta um plano bem diferente do
que seria feito se fsse dada prio-

13

ridade para a zona da capital amazonense. Essa diferena consiste


no tipo e no grau do desenvolvimento que se pode prever.
Por outro lado, o planejador
regional, trabalhando p a r a a
SPVEA, obrigado a depender
das decises do govrno nacional
no que toca a questes como poltica de tarifas, estabilizao da
moeda, encorajamento a outros
projetos de desenvolvimento regional, estmulo ao capital nacional ou estrangeiro, etc. E, finalmente, a poltica nacional, quando considera o desenvolvimento
em curso ou planejado, tem de se
dar conta do momento internacional. :esse processo de estabelecer
orientaes e limitaes para planos de nvel inferior poderia ser
chamado de "devoluo" de planos, isto , uma espcie de transferncia dos planos do nvel nacional para
regional e para o
local.
Entretanto, num sistema de planejamento levado ao mximo, poderamos falar tambm de uma
"agregao" de planos, isto , de
planos de nvel mais alto, elaborados a partir dos planos de nvel
mais baixo, que seriam as unidades componentes daqueles. Se cada uma das principais regies do
Brasil estivesse sob planejamento

14

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

como est hoje a Regio Amaznica, a poltica nacional teria de ser


fortemente influenciada pelos oramentos que as organizaes de
planej amento regional preparariam
para suas respectivas reas.
Na prtica, portanto, deve haver constante interao, consulta
ininterrupta e permanente coorde-

IV -

CRITRIOS DE PLANEJAMENTO

QUlndo preparamos um plano,


perguntamo-nos muitas vzes: "Ser ste um bom plano?" Ou, em
outras palavras: "Obedece ste
plano aos padres e critrios que
distinguem um bom plano?" Discutiremos a seguir os pJdres de
excelncia dentro dos quais um
plano, ou um planejamento, pode
ser considerado bom.
A -

nao do planejamento em cada


nvel administrativo, de modo
que a soma total de todos os planos dentro de uma nao ( ou,
pelo menos, dentro de uma regio), venham a compor uma unidade orgnica, tal como se entrosam tdas as peas num delicado
mecanismo de relgio.

CRITRIOS GERAIS

Critrio 1. - O plano deve


ser p.oliticamente .aceitvel.
Queixam-se os planejadores,
freqentemente, de que os polticos se recusam a aceitar pbnos
cujos autores, tendo nles trabalhado meses e meses, acreditam
constiturem a "melhor soluo".
Entretanto, so "coisas da vida"
em qualquer regime democrtico.

Em regimes dessa natureza as diretrizes polticas so fornecidas


pelos polticos; os planos administrativos tm forosamente de ser
submetidos ao Legislativo, composto de polticos, para aprovao final. Portanto, para que o plano
seja bom, dentro dsse primeiro
critrio, deve ter uma probabilidade, acima de mdia, de ser aprovado pelo menos em substncia,
pelo Legislativo.
A capacidade de prever se o
plano ser aprovado ou vetado,
no que tem de substancial, pelo
Legislativo, rara entre os planejadores. Para isso devem les
estar ao corrente das sutilezas e
flutuaes polticas, das presses
dos diversos grupos, do estado de
esprito das popubes quanto a
certos assuntos, para que possam
proteger os planos contra um pos-

INTRODUO AO PLANEJAMENTO REGIONAL

terior e definitivo engavetamento.


O que no significa devam os planos refletir diretamente as preferncias de partidos polticos, grupos de presso, etc. Todo plano
contm certo elemento poltico;
mas plano algum deveria ser poltico. Se o fr, as solues que
apresenta no so nunca perfeitas,
tendo o planejador de fazer demasiadas concesses para obter a
aprovao de seus propsitos favoritos. Muito embora o planejamento venha a ser, na prtica, um
instrumento bastante imperfeito,
ainda o melhor com que podemos contar, enquanto dermos valor a nossas instituies democrticas.
Critrio 2.
serexeqiivel.

O plano deve

Um plano que no pode ser


ps to em execuo no plano:
sonho; qmndo muito, utQpia.
s vzes, os sonhos e as utopias
so boas coisas, mas no representam soluo imediata. Da formular o planejador, em sua anlise do plano, a questo essencial:
"Pode ste plano ser psto em
execuo?" Na prtica, isso significa que, para que um plano seja
bom, seu autor deve levar em
conta os seguintes fatres, quando
de sua elaborao:

15

1.

Cust,o do plano em trmos


de:

a.
b.

dinheiro
material exigido, em quantidades reais
mo-de-obra exigida, inclusive
necessidades de mo-de-obra
especializada;

c.

2.

Recursos institucionais disponveis para pr o plano em


execuo, sobretudo quanto a:

a.
b.

educao e propaganda
zoneamento da terra em trmos de sua utilizao
aquisio de terras
ajustes contratuais

c.
d.

3.

Condies que limitam o alcance do planejamento e da


execuo, tais como:

a.

principais elementos imprevisveis que podem influir sbre o plano, como, por exemplo, uma guerra.
certos aspectos da vida e da
natureza que ainda no podem ser modificados ou planejados e que tambm podem
influir sbre o plano; exempIo: o clima.
condies de aceitabilidade,
responsabilidade e viabilidade dos planos.

b.

c.

16

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

Para que os planos sejam passveis de execuo, necessrio considerar custos, meios e condies
limitantes das aes planejadas.
Critrio 3. econmico.

4.

Ter ste projeto seus prprios meios de subsistncia?

5.

Estimular ste projeto, por


si mesmo, outras atividades,
sem qualquer outro subsdio
adicional?

O plano deve ser

Eis a, talvez, a exigncia mais


difcil de preencher; inclu-a, contudo, por uma razo muito simpIes: os recursos com que contamos para fazer seja l o que fr
so sempre limitados. Tencionamos, portanto, levar ao mximo os
benefcios que devero decorrer
da soma total de recursos emprcgados. Ao mesmo tempo, achamos necessrio poupar nossos rccursos de modo que no empreguemos mais do que o necessrio
para atingirmos nossos objetivos.
Como planejadores, devemos, portanto, formular as seguintes questes:
1.

Haver um modo de chegar


ao mesmo resultado por meios
menos dispendiosos?

2.

Poder sse dinheiro ser utilizado em algum outro projeto que prometa maiores resultados?

3.

Terei fornecido os meios e


modos de pr e de manter
em execuo o projeto?

Os planejadores j desenvolveram uma tcnica especial para responder a essas questes, chamada
"anle de ClIsto ,e lucro". Mais
tarde teremos oportunidade de
discutir essa tcnica.
Critrio 4. - O plano deve
ser sensvel s asPiraes populaN'S.

Nas sociedades democrticas, o


objetivo do planejamento pblico
bem-estar geral: - maior felicidade e mais prosperidade para o
povo. Simples como se apresenta,
essa frase suscita muitos problemas filosficos da maior importncia. Por exemplo:

1 . A maior parte das atividades de planejamento inclui o que


vem a ser, na realidade, uma
transferncia de dinheiro dos mais
ricos para os mais pobres. Como
justificar isso filosOficamente, desde que trabalhamos pela melhoria
do bem-estar g,eral?

INTRODUAO AO PLANEJAMENTO REGIONAL

2. A sociedade composta de
inmeros intersses distintos, individuais e de grupo. Como, dentre essa diversidlde, destacar um
intersse geral, que no entre em
conflito, num ou noutro ponto,
com intersses especiais?
3 . O plano deve sentir as necessidades e aspiraes do povo,
porm saber o povo, sempre, o
que lhe convm? E dever prevalecer sempre o sentido de valores
do povo?
Outros pontos poderiam ser levantados, de igual dificuldade. :fi
necessrio que todos ns reflitamos
sbre les, preciso que os discutamos entre ns. Haver, decerto, mais de uma resposta. Entretanto, no final das contas, um
critrio geral dever prevalecer:
so b.ons os planos quando levam
em conta .o bemestar do povo,
quando so sensveis s nec,essidades e aspiraes dste.
Vejamos, uma vez mais, os quatro critrios gerais de julgamento
de um plano ou de um planejamento, critrios sses que acabamos de discutir:
ACEITABILIDADE: os
nos devem ser ac.eitvels.
3 -

Cad. Adm. Prblica -

)1

pla-

17

EXEQIBILIDADE: os planos devem ser passveis de execuo.


VIABILIDADE: os planos devem ser ,econmicos, isto , econmicamente viveis.
SENSIBILIDADE: os planos
devem ser sensveis s asPiraes
populares.
B -

CRIT:flRIOS ESPECIFICOS

Vejamos agora as trs dimenses principais de um plano:


a.
b.
c.

tempo
espao
volume, ou custo

1.

Os planos so delineados em
trmos de temPlO

Todo plano cobre um certo perodo limitado de tempo, expondo os diversos meios pelos quais
nos transportamos de uma situao presente, atual, para uma determinada situao futura que pretendemos alcanar. Eis a a feio
mais caracterstica do planejamenta: o fato de ser le um modo de traar o esbo de uma situao futura, esbo sse baseado em decises atuais, isto , tomadas no presente, Tal se con-

18

CADERNOS DE ADMINISTRAO PtJBLICA

segue emprestando nfase especial:


a) ao esbo aludido, o qual
vem a ser um verdadeiro "quadro"
da situao futura que pretendemos alcanar; e
b) ao pela qual transformamos sse esbo em realid:lde,
em data predeterminada.

um territrio, uma regio, um


municpio, uma cidade. A no
ser em casos especiais - como,
por exemplo, quando
planej ador, trabalhando para o govrno
federal, s utiliza para seu plano
elementos oramentrios - todo
plano resulta num conjunto de
atividades dispostas em espao

litua~lio

o esbo, anteprojeto, a resposta s perguntas: o qu?, quando?, enquanto a ao responde


pergunta: como?
Ilustremos atravs de um grfico a idia acima exposta:
2.

Os !J!allos so delineados em
trmos de espao

Todo plano diz respeito a uma


rea: todo o pas, ou um estado,

futura total

geogrfico. Do mesmo modo que


preciso haver coordenao quanto ao tempo, indispensvel a
coordenao espacial das atividades e dos projetos a serem levados a efeito. O planejamento tem
de levar em conta as realidades fsicas do espao geogrfico: distncia, topografia, hidrografia,
geologia, vegetao, utilizao da
terra, e assim por diante. O estudo minucioso de uma rea em

INTRODUO AO PLANEJAMENTO REGIONAL

todos sses aspectos exigncia


prvia indispensvel ao bom planejamento. O prprio plano, trate le de colonizao, transporte,
sade, energia eltrica, educao,
indstria ou comrcio, deve harmonizar os diversos projetos nle
compreendidos com o ambiente
natural e humano (condies fa."orveis e condies limitantes),
relacionando uns aos outros, orgnicamente, no espao. por essa
razo que os mapas e os grficos
constituem um dos principais instrumentos do planejamento.

3. Os planos so delineados em
trmos de ~olume, ou seja, em
trmos de custo
Resultam os planos, em ltima
anlise, numa distribuio de recursos por vrias tarefas especficas. Cada projeto, cada atividade,
representa uma exigncia de recursos fsicos, de tcnica humana,
de fundos disponveis em dinheiro. No basta, assim sendo, preparar um plano material, que apena, especifica os projetos por realizar. Aos planos devem acrescentar-se oramentos. Esses devem
constituir a verso financeira do
plano mlterial. Providenciam recursos financeiros para tarefas especficas delineadas no plano.

19

Alm disso, pode haver necessidade de preparar oramentos especiais de mo-de-obra (no caso,
por exemplo, de escasseZ de especialistas) e de materiais em falta
no mercado, especialmente quando tais materiais tm de ser importados, exigindo, assim, a utilizao de divisas.
C. - CRITRIOS DE
RACIONALIDADE
J vimos que o planejamento
no passa de uma maneira de tomar decises mais racionais do que
as que no so planejadas, isto ,
aquelas feitas de acrdo simplesmente com a tradio, com o que
diz a lei, com a oportunidade
imediata, com os caprichos pessoais. Como dizer, se uma deciso "racional"? Assim a consideraremos se foi tomada dentro
do seguinte esquema:
Ao tomar uma deciso,
1 . Escolha seus objetivos gerais. Esta parte, geralmente,
atribuio poltica ou legislativa,
muito embora, no raro, sejam os
prprios planejadores convidados
a especificarem os objetivos a serem atingidos. A escolha de objetivos uma questo de julgamento, de ponderao, s vzes de

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

20

simples submisso e, em ltima


anlise, no racional;
2. Examine tdas as alternativas de estratgia que possam conduzir consecuo dos objetivos
em mira;

3. Examine tdas as conseqncias que possam resultar da


execuo de cada uma das altero
nativas de estratgia;
4. Escolha aquela alternativa
de estratgia cujas conseqncias
totais sejam preferveis - tendo
em vista os objetivos predeterminados - a qualquer outro conjunto de conseqncias, derivado
das demais alternativas. Entretanto, nem tdas as conseqncias de
uma estratgia especial mostraro
relacionar-se com os objetivos escolhidos. O que no significa sejam essas conseqncias irrelevantes. Sua seleo deve ser orientada por critrios de adequao e de
eficCIa. Contudo, outras consideraes tambm representaro importantes papis;
Se o planejador tiver obedecido
literalmente a sses critrios, sua
deciso ser, como veremos, "racional": ter-se- escolhido, objetivamente, melhor dos cursos de
ao Mas em planejamento no
estamos interessados apenas em

tomar uma, deciso racional, e sim


em manter a mesma racionalidade
durante todo o perodo de planej amento. fl necessrio, por isso,
medir os resultados da ao planejada e rever peridicamente os
planos, luz de novas informaes, de dados mais recentes.
Eis algumas das muitas razes
porque a aferio, ou medio, a
observao e a reviso constituem
componentes indispensveis do
processo de planejamento:
a. Conseqncias imprevistas
e freqentemente contrrias a
nossos desejos podem sobrevir,
mesmo quando a execuo tiver
sido precedida do mais cuidadoso
planejamento.
b. A situao que escapa ao
contrle da organizao planejadota pode desviar-se de modo pondervel das direes projetadas.
C.
Podem ocorrer transformaes radicais tanto na poltica como na opinio popular.
d. Podem vir a ser colhidos
dados mais completos e mais exa
tos.
e. O programa de ao pode no abnar e pode ultrapassar os objetivos projetados.
Em qualquer dessas situaes,
poder tornar-se necessria uma
transformao, seja nos meios, seja
nos objetivos da ao.

iNTRODUO AO PLANJAMENTO REGIONAL

Acabamos de esboar alguns dos


critrios orientadores de uma deciso racional. Torna-se logo evidente, no entanto, que, ao apli
c-los, encontraremos no poucas
dificuldades. Por exemplo:
a) as partes interessadas podem estar de acrdo quanto aos
objetivos gerais, porm podem
cair em desacrdo quanto ao que
na realidade les significam.

b) a mesma sociedade pode,


num dado momento, ter em mira
numerosos objetivos, muitas vzes
em conflito uns com os outros.
c) , de regra, impossvel
examinar tdas as alternativas lgicas de estratgia que se nos
deparam num dado momento.
Contudo, pode o planejador, automticamente, restringir a escala
de alternativas, eliminando desde
logo aquelas que no se mostram
aceitveis, exeqv,eis, econmicas
ou s.ensveis s aspi1i~es populares. H, alm disso, a considerar,
os casos em que um compromisso
de ao, tomado em nveis superiores e anterior fase de planejamento, serve para limitar o
"campo de deciso" dos planejadores.
d) impossvel examinar tdas as conseqncias que podem
decorrer de um curso de ao es-

21

colhido. Isso se verifica por vrios


motivos:
1 . O tmpo e os recursos dedicados ao perodo de estudos so
limitados;
2. Quanto mais de perto considerarmos o quadro de uma situao, menos nos parecero dignas de confiana as previses feitas ou que se podem fazer;

3 . As cincias sociais ainda


no se encontram adiantadas a
ponto de permitirem, na maioria
dos casos, previses exatas;
4. falhl a inteligncia humana: h sempre possibilidade de
erros, de negligncias, de descuidos;

5 . A realidade complexa:
raras vzes podemos prever alm
das conseqncias imediatas de
uma ao. (Nesse caso, devem
os pbnejadores procurar melhorar
suas tcnicas de previso, bem como tornar seu planejamento flexvel e de fcil adaptao.)
e) finalmente, a alternativa
de estratgia escolhida pode no
ser a melhor, em trmos dos objetivos clarJmente estabelecidos, e
sim a melhor, em trmos da escala de valores completa da sociedade interessada.

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

22

Como vimos, racionalidade to-

tal pode no ser o mesmo que


l'dcion:did ade p,,,I'ciaI, e os planejadores nunca devero esquecer
que esto sempre tratando de situaes narciais. Alm disso,
altura. d; escolha final, podem de
ler~ntt' surgir outros critrios, como a legislao vigente, a tr~dio,
cu s.qules intersses t'speciais visando possibilidade de ganhos
pessoais em prejuzo da sociedade
em geral. No se deve, contudo,
esquecer que o critrio da deciso

v -

muitas vzes representa importante valor Em si mesmo, de modo


que nem sempre devemos preferir uma deciso que racional em
nosso sentido.
Terminemos esta discusso dizendo que, de um ponto de vista
ideal, o planejamento a tomada
de decises racionais. Na prtica,
entretanto, pode le esforar-se
apenas por mais racionalidade e
no por uma racionalidade absoluta.

PLANEJAMENTO E TEORIA DE CONTRLES

A - A mais difcil e ao mesmo tempo a mais importante das


ql1'~stes com (lue depara um pIanejador a da execuo dos planos. A no ser que se resolva
essa questo de modo satisfatrio,
mesmo os planos mais bem delineados sero inteis: a inteno, o
projeto, devem estar ligados
ao. Deveras, o plano deve ser
concebido, antes de mais nada,
como um plano de ao; o que
vem suscitar, imediatamente, a
questo dos contrles que servem,
ou no, aos propsitos de um
plano.
B - Tivssemos o poder para
assim agir, orientaramos cada in-

divduo, cada organizao (um e


outro o agente, o "ator") com
um papel na execuo de nosso
plano, sbre o que fazer e quando
faz-lo, do modo mais exato. Teramos, com efeito, um plano de
trabalho pormenorizado para cada
"ator" na situao teatral do planejamento. Infelizmente, pode-se
ver, desde logo, que isso tudo redunda numa impossibilidade tcnica. No dispomos nem da suficiente previso, nem dos recursos necessrios a planejamento to
minucioso, to circunstanciado. E
nem, em geral, dispomos do poder de forar a aceitao de tais
planos. O problema da supervi-

INTRODUO AO PLANEJAMENTO REGIONAL

so, caso tudo isso fsse possvel,


tornar-se-ia monumental.
Em planejamento, por conseguinte, foroso encontrar, sempre, determinado equilbrio entre
direo e especificao. Tal distino traz-nos mente O conceito de
planejamento "estrutural". A direo nos diz ,o que fazer, de modo geral; a especificao nos indica c,omo faz-lo, em mincias.
Todo plano contm tanto elementos de uma como de outra.
Quando estabelecemos a direo da ao a um agente em potencial (quer dizer, a um indivduo, ou a uma organizao), ns,
como planejadores, no devemos
esquecer um s momento a capacidade dsse agente de tornar especfica a direo geral que lhe
foi dada; em outras palavras, em
especificar sse agente, para si
prprio, um curso de ao circunsta.i1ciado . Nesse sentido, a habilidade do agente variar de acrdo com:
1 . O tempo de que dispe
para confeccionar seu prprio plano especificado, circunstanciado;

2 . Suas especializaes, seus


recursos tcnicos;

3. Seus recursos materiais, inclusive os recursos financeiros dis

23

ponveis para a execuo do plano


de ao;
4. Sua competncia tcnica,
tanto como planejador quanto como executor;
5. Os contrles especficos de
que dispor para aplicar situao, de modo a atingir seus fins.

A direo , de hbito, estabelecida atravs de uma srie de


"pontos de referncia". Contudo,
a organizao central de planejamento deveria reservar-se a capacidade de verificar o bom ou mau
desempenho do agente, do executor, de maneira a poder determinar se ste est agindo de acrdo com a direo geral que lhe
foi de antemo estabelecida.
C - Outro equilbrio indispensvel ao planejamento aqule que deve prevalecer entre os
campos de ao planejada e no
planejada. Plano algum cobre todos os aspectos da vida. Na verdade, se estudarmos as diversas
categorias de planos, surpreender-nos- o fato de que apenas, e
quando muito, cinco por cento de
tdas as atividades que compem
a vida de uma cidade, de uma
regio, de uma nao, so jamais
"planejadas" de modo significativo.

24

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

Mesmo assim, porm, os campos de ao planejada e no plapejada no se apresentam inteiramente estanques _ Se o planejamento fr feito de modo apropriado, ter importncia mesmo
para os campos de ao no planejada. fcil de imaginar, por
exemplo, como a vida de tda uma
comunidade seria afetada pelo estabelecimento, dentro de seus limites, de uma nova indstria de
grandes propores. A localizao de tal indstria poderia ser
planejada; as conseqncias sociais
e econmicas dessa localizao no
seriam planejadas: no entanto, poderiam ser previstas no plano,
como resultado intencional da localizao - planejada - da referida indstria.
A questo tda, em planejamento, consiste, portanto, em selecionar a posio-chave a partir
da qual uma situao total possa
$er influenciada, de maneira a
evoluir na direo desejada. A
localizao de uma fbrica constitui uma dessas posies-chaves.
Estas no passam de pontos estratgicos, numa situao dada,
atravs dos quais podemos exercer
influncia sbre as direes que
toma, eventualmente, o esfro humano.

No caso da SPVEA, as posies-chaves para o desenvolvimento


econmico da Regio Amaznica
foram concebidas como sendo:
sade, educao, transportes, crdito, comrcio, indstria, energia
eltriCl, agricultura, etc. Correspodem essas posies-chaves s
funes mestras da Superintendncia. Mas dentro de cada funo
h posies-chaves especificadas,
que podem ser utilizadas com sucesso. Por exemplo, no caso da
agricultura, encontramos as seguintes posies-chaves destinadas
a exercer influncia sbre o ritmo
de destnvolvimento da produo
agrcola: pesquisas, educao e
crdito.
D Finalmente, deveremos
distinguir entre o uso de contrles
diretos e indiretos. No caso do
exemplo supracitado, a localizao
de certa indstria numa comunidade um bom exemplo de contrle "indireto", pois consegue
produzir certos resultados intencionais, sem, entretanto, especific-los.
1 . Os c,ontrles diretos so,
em geral, semelhantes s ordens,
aos comandos, isto , esto ligados a um sistema de recompensas
e sanes. A permisso concedida

INTRODUO AO PLANEJAMENTO REGIONAL

aos mdicos formados para exercerem sua profisso, permisso


essa, que pode ser suspensa, um
exemplo de contrle direto.

2. Os contrles indiretos implicam simplesmente a estmturao do campo de ao para um


agente, ou executor, de modo que
ste proceda de certa maneira, e

25

no de outra, sem sentir-se a isso


compelido pela presso de uma
autoridade. Exemplo de contrle
indireto o costume que regula
o ;:0mpcrtamento de um indivduo
cemo ~embro de uma famlia.
Em planejamento,
podemos
conceber a idia de contrles como um continllum capaz de ser
visualiz;l do da maneira seguinte:
o

'8.

.2
~
li
o
~
c

(Conirhl direto

especificao
de ao planeiada

B- ~
~ -";

III

r~a.

Aind3. em planejamento, podemos, em geral, depositar considervel confiana nos contrles


indiretos, dada a nossa incapacidade de especificar, para cada
agente, ("m cada situao, um curso de ao em tdas as suas mincias. Isso verdadeiro especialmente no caso de a ao em vista
no ser de natureza rotineira. Por
outro lado, a rotina pode ser regularizada pela especificao e
pelos contrles diretos. Lembre-

VI -

.2
:;;

1; =
e

'!lo
o

"O

-=

~ .2

confrle indireto

IIII

direo
6raas de ao no planejadas

mos, uma vez mais, o exemplo da


concesso de licenas para exercer
uma profisso. A rotina implica
sempre um grau determinado de
inflexibilidade na busca de solues. E como o planejamento
quase sempre trata de situaes
novas, difceis de transformar em
rotina, a flexibilidade e os contrles indiretos so geralmente
mais apropriados s aes planejadas, que a rigidez dos contrles
diretos.

PLANEJAMENTO E ORAMENTO

A
Que um oramento?
Podemos dizer que um oramento

no pa!>sa do equivalente financeiro de um plano de ao. O ora-

26

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

ment0 nunca pode ser independente do plano: le o espelho,


a imagem do plano fsico, - mostr<:ndo-nos apenas quanto deve ser
gasto rara chegarmos aos objetivos que: ns mesmos fixamos. O
on:amenio distribui o dinheiro ou, melhor ainda, os recursos s ciiferentts atividades, aos diversos projetos. Porm, como poderemos tomar decises sbre essa
clistribuic de verbas se no nos
tivermos, de antemo, empenhado
no planejamento minucioso daquelas atividades e projetos? O
oramento (ou a oramentao,
isto , o processo que resulta no
oramento), poder indicar-nos:
1.

Que projetos, que atividades


deveremos empreender;

2.

Qual a magnitude dsses projetos e atividades;

3.

Onde e quando devero ser


empreendidos.

Questes como essas somente


podem ser resolvidas atravs de
planejamento prvio, o qual j ter
determinado o seguinte:
1.

O tipo do projeto, da ativi.


dade;

Sua escala;

3.

O lugar onde ser empreendido;

4.

O tempo requerido para a


sua execuo;

5.

A prioridade que deve ter~m


relao a outros proiebs e
atividades.

Tal no se consegue seno atravs de cuidadosa ponderao de


cada projeto ou atividade, em reho a todos os outros projetos
ou atividades que possam ser lembrados (em outras palavras, as alternativas disponveis de que j
falamos), com o fim de avaliar a
contnbuio de cada um para :1
consecuo dos objetivos do planejamento.
Cada projeto, ou atividade, deve ser considerado como um dos
quadrados em que se divide um
problema de palavras cruzadas:
para que se forme o significado
total do quebra-cabeas, necessrio que cada letra esteja no seu
lugar arwpriado.
Tomadas as decises quanto ao
tipo, escala, lugar, tempo e prioridade de um projeto, deveremos,
como planejadores, reduzi-lo aos
elementos que o compem, isto
, aos seus requisitos:

INTRODUO AO PLANEJAMENTO REGIONAL


1.

Que quantidade de trabalho


humano ser exigida, em trmos de especialidades e horas de trabalho?

2.

Que quantidade de equipamento ser necessria?

3.

Que quantidade de matc:ril-prima ter de ser empregada?

Uma vez calculadas essas ~xi


gncias tambm em trmos de
tempo, podemos iniciar o trabalho de atribuir-lhes seus equivalentes monetrios, isto , estima-

27

tivas de quanto custar a execuo


da atividade, a construo do projeto. Tais clculos so feitos tendo
em vista certo perodo de anos e,
no caso da construo de projetos, devero incluir, se necessrio,
uma estimativa de custos de manuteno e operao. Assim, um
Plano Qinqenal de Desenvolvimento dever ter, como seu irmo gmeo, um Plano Financeiro
QinqenJl. O primeiro ano do
Plano Financeiro ser aqule a
respeito do qual contaremos com
elcmmtos mais minuciosos, e receber o nome de .oramento anual.
~

I----plano quinquenal de desenvolvimento

oramento oramento
vigente
proposto

1958

I------plano financeiro quinquenal

VII -

-----~

A ESTRUTURA INSTITUCIONAL DO
PLANEJAMENTO REGIONAL

A - De que maneira deveria a


funo planejadora ser organizada em ba~es regionais? H dois
pontos de vista extremos a sse

concto da regio de
respeito:
planejamer to centralizado e (011cei!:; da regio de planlljamento
desre12lrali:r.ado.

28

CADERNOS DE ADMINISTRAO pBUCA

No primeiro caso, uma nica


organizao prepara uma planta,
um projeto detalhado para o desenvolvimento da regio" NotaSe grande soma de espeficaf'1o)
bem como intensa confiana na
Ulilizao dos contrles diretos" O
trabalhv do planejldor , neste
caso, muito semelhante ao do arquiteto encarregado de planejar
nn:l casa" Cada mincia por
le mesmo delineada" O grfico
sc:guinte uma viso aproximada
da sitUo que acabamos de desc "eVer:

J no caso da regIa o de planejamento descentralizado, verificase grande nmero de organizaes,


pblicas e particulares, cujo planejamento tem em vista apenas
seus prprios fins especficos" No
h direo geral nem coordenao

dirigidJ., no deixando de haver,


porm, grande intersse e intensa
atividade no nvel local. Grficamcnte isso De::; apareceria mais
ou meno:; aSSIm:

B - :fi possvel, entretanto, encontrar um meio-trmo entre sses dois extremos" Na realidade,
numa regio vasta como a Bacia Amaznica, o planejamento
bem feito ter de constituir uma
sntese de planejamento centralizado e de planejamento descentralizado" A obra de desenvolvimento de tamanha regio grande demais para poder ser executada com sucesso por uma s organizao " Sendo assim, um dos
principais problemas de uma organizao central de planejamento, na Amaznia, seria o fortalecimento das instituies e orga-

INTRODUO AO PLANEJAMENTO REGIONAL

nizaes locais, de maneira que


cada uma pudesse contribuir com
o mximo de esfro para a consecuo dos objetivos gerais.
Entre as referidas organizaes
locais, podemos incluir as seguintes:
a)
b)
c)
d)

e)

cooperativas de consumo, de
crdito e de produo;
municpios;
governos e administraes estaduais;
bancos;
instituies educacionais.

H muitas maneiras de fortile(er essas instituies, entre as


quais:
1.

Assistncia tcnica;

2.

Treinamento de pessoal;

3.

Crdito;

4.

Auxlios Financeiros;

5.

Orientao quanto a problemas de planejamento ou novos programas de ao, atravs de arranjos contratuais
com a organizao central de
planejamento;

6.

Assistncia no campo da reorg:nizao administrativa.

29

C - medida que a organizao central de planejamento vai


twnsferindo mais e mais funes
p.ua as organizaes locais, permitindo-lhes tomar parte oda vez
mais ativa 110 processo de tomada
de decises, haver, naturalmente, perigo cada vez maior de que
os ob j eti vos locais e certos interesses especiais venham a suplantar os objetivos gerais da org"-nizao regional. Os objetivos
regi,.. nais seriam pouco a pouco
substitudos por objetivos locais,
o que viria subverter os fins mesrr.os para os quais a organizao
(ntrd de planejamento teria sido
estabelecida. t o que se tem chamado "processo de coopo".
D Para sobrepujar essa dificuldade, a organizao centrJI
de planejamento deve exercer as
funes a seguir indicadas, por
tanto tempo quanto estiver a seu
cargo a responsabilidade de desenvolver e melhorar as condies
de vida da regio como um todo:
1.

Phnejamento geral para a


regio;

2.

Reviso dos planos locais e


coordenao dos mesmos com
os planos regionais;

3.

Contrle dos programas de


ao atravs de arranjos con-

30

CADERNOS DE ADMINISTRAAO PBLICA

tratuais, contrle oramentrio, inspees, etc.


4.

Aferio dos resultados da


ao;

5.

Pesquisa regional e disseminao dos dados colhidos,

que devem ser transmitidos


s instituies e organizaes
locais;
6.

Freqente consulta mtua sbre problemas de intersse


geral.

SEGUNDA PARTE

CONCEITO REGIONAL DE DESENVOLVIMENTO


ECONOMICO

VIII -

TIPOS DE REGIO

A - Quando falamos em planejamento regional, geralmente


associamos essa idia ao desenvolvimento econmico de uma rea
menor que o pas, porm maior
que um municpio. Alm disso,
entretanto, temos apenas uma vaga noo do que queremos dizer
com a palavra "regio", e isso
porque tal conceito dos mais
flexveis, podendo corresponder a
grande variedade de significaes.
Assim, nossa definio de "regio" ter de ser extremamente
geral: podemos dizer que uma
regio uma rea delimitada de
acrdo com certos critrios; teremos regies diferentes, segundo os
critrios que decidirmos utilizar.
A definio acima evidentemente ,emprica, pois d relvo
utilidade dos critrios usados ou
aos objetivos que desejamos alcanar com nossa definio de regio.
Teremos tipos diferentes de regio para as diversas categorias de
pesquisa e anlise, e ainda outros
tipos para a administrao e o pla4 -

Cad. Adm. Pblica -

)1

nejamento. No se pode falar numa regio melbor, nem numa melhor definio de certa regio.
Desde, porm, que tenhamos em
vista um propsito especial, ser
possvel escolher aquela rea exata que melhor servir a nossos
fim. O que apenas uma outra
maneira de dizer que os limites
regionais no existem de fato,
sendo simplesmente impostos a
uma rea qualquer, podendo ser
modificados vontade. Nada h
de sagrado, de intocvel, na questo da delimitao regional, e til
ser ter sempre em mente que os
limites regionais podem ser modificados de tempos em tempos,
medida que se forem definindo
finalidades e circunstncias diversas.
B - H dois tipos gerais de
critrios comumente usados na
anlise regional. Cham-Ios-emos
critrios de homogeneiddde e critrios de illterdo. Um] regio
homognea selecionada na base

34

CADERNOS DE ADMINISTRAAO PlJBLICA

d2. unid:lde de uma ou diversas


de suas caractersticas: unid:lde de
clim~, vegetao, topogr:lfia, solos, hidrografia, tipo de agricultura (cultivo predominante ou
rea tpica de lavoura), cultura,
etc. . . . Alguns investigadores tm
p10curado delimitar as regies peh uso simultneo de um grande
nmero de indicaes do tipo das
acima indicad:ls. Embora, nl verd:lde, muitas caractersticas de
uma mesma regio se apresentem
inter-rebcionadas - por exemplo,
dimJ., vegetao, tipo de lavoura,
cu ltura --- muitas dessas tentatins falham em conseguir razo\"t! hJ.rmonia de opinies sbre
as linhas exatas por onde deveriam passar os limites regionais.
V;:rificou-se, via de regra, que as
diferenas dentro de uma regio
assim delimitada eram to grand2s, seno maiores, quanto aquelas encontradas de regio pafl
regio.
Por outro lado, delimitam-se as
regies de inte,rao na base da
ao recproca das atividades SQciais e econmicas. Ilste critrio
reconhece o fato de que as atividades sociais e econmicas se
orientam rumo a centros de atividades (cidades) e que algumas
reas so orientadas de modo mais
intenso na direo de um centro

do que na de outro. Assim teremos regies baseadas em cidades,


delimitando-se sua rea de acrdo
com o fluxo das atividades que
convergem sbre essa cidade.
Tais fluxos podem incluir: mercadorias e servios, trfego, habitantes dos subrbios ou do campo que trabalhem na cidade, comrcio a grosso e a retalho, investimento de capitais, etc.
Passemos em vista, rpidamente, alguns tipos de regies homo.

gn;eas:
1.

Ruas hidl'o grficas -

1!s-

te tipo de regio dos mais comuns. Tornou-se cada vez mais


difundido desde que a Tennessee
Valley Authority (TVA) demonstrou a convenincia de aproveit:lf-Se a regio de uma bacia hidrogrfica para o desenvolvimento de seus recursos naturais. O
elemento de unificao da bacia
hidrogrfica um rio com seus
tributrios. 1!sse conceito encerra,
entretanto, certa ambigidade, pois
o rio em questo pode ser tanto
uma gigantesca correnteza continental, como o Amazonas, ou
um pequeno rio, afluente de ouho maior. Quando, contudo,
considerada como base para o dese:nvolvimento de recursos, concebe-se uma bacia hidrogrfica co-

INTRODUO AO PLANEJAMENTO REGIONAL

mo sendo de propores relativamente grandes. E bvia a razo


por que se escolhem bacias hidrogrficas como regies para planejamento: basta imaginar a importncia da gua no desenvolvimento de uma rea (irrigao,
contrle de enchentes, navegao,
energia eltrica, utilizao domstica, comercial e industrial do prprio lquido, recreao, etc.). Por
outro lado, em qualquer rea, h
muitos problemas sociais e econmicos que no podem ser resolvidos apenas atravs do contrle de um rio para utilizao
por parte do homem. Nesse caso, devemos procurar outra base
para a delimitao regional. Il
o que aconteceu com a TV A, para dar apenas um exemplo: a
energia eltrica produzida na regio da bacia do Tennessee teve
de ser vendida em tda uma rea
duas vzes maior que a prpria
bacia. Essa rea foi chamada "rea
de fornecimento de energia", e
veio a ser muito mais importante
do que a bacia, em trmos de desenvolvimento econmico. Foi essa rea maior que a indstria
considerou mais apropriada para
sua localizao; foi ela que se tornou econmicamente til, como
resultado da energia eltrica de
baixo preo. Ao mesmo, temro,

35

novas dificuldades surgiram do


fato de que a rea maior compreendia vrias regies de interao, as quais, por sua vez, ofereciam, cada uma, vantagens especiais de localizao tanto para as
indstrias como para outras atiVIdades comerciais. E isso veio
tornar duvidosa a assero de que
a prpria "rea de fornecimento
de energia" da TV A seria a melhor regio para desenvolvimento
econmico, havendo quem preferisse uma distribuio territorial
baseada em outros critrios.
Regies baseadas no s,olo,
vegetao, 11,0 clima .- So conceitos freqentemente utilizados
pelos gegrafos e fsicos, com o
fim de organizar seus dados bsicos e facilitar a anlise. Somente tm importncia para o planejador quando contribuem para o
conhecimento que le deve ter do
mundo fsico no qual seus planos
devero ser executados, e enquanto lhe puderem sugerir certas intercorrncias que, de outro modo,
perm.1ncceriJm ()bscura~. A delimitao da Regio Amaznica cons
titui um exemplo de regio determinada na base de clima, vegetao, condies de solo e hidrografia homogneos. Se sse critrio
~ Q melhor para a seleo de uma
2.

l1a

36

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

regio a planejar -- eis uma questo que teremos de deixar para


outro captulo.

3. Regies culturais --- Este


conceito de regio o preferido
pelos socilogos. Estve muito em
voga nos Estados Unidos, na dcada de 1930, e na Europa, muito antes disso, especialmente na
Fr:wa e na Alemanha. Hoje se
encontra, no Brasil, na vanguarda
do pensamento poltico e sociolgico. O Brasil, j o disse certo
escritor, um arquiplago de culturas regionais. A existncia de
orgmizaes regionais, como a
SPVEA e o Banco do Nordeste,
talvez, a consagrao dessa
verdade. As culturas regionais se
desenvolvem nos pases entre cujas
regies h deficincia de comunicaes e nos quais cada "regio"
se d::'senvolveu de modo mais ou
menos indepcnd;::nt: das demais,
reJlizando suas prprias adaptaes especiais a um meio fsico
especial. por isso que os socilogos afirmam serem as regies
culturais aquelas que melhor se
adaptam aos fins do planejamento. Justificam tal assertiva dizendo que os phnos devem adaptarse aos gostos, valores e costumes
do povo; que sses gostos, valores
e costumes diferem de regio para

regio; e que, se os planejadores


pretendem obter o apoio do povo
para o qual trabalham, devem planejar tendo em vista as reas que
se distinguem peh homogeneidade de suas caractersticas culturais e onde so mais fortes os
sentimentos regionalistas. Na verdade, os socilogos (e com les,
talvez, os antroplogos) gostariam que um plano fsse uma expresso da cultura regional, um
produto regional no mesmo sentido que a arte, a literatura, os
costumes populares e o folclore
regionais.
Creio ser sse um ponto de vista bem interessante, e de grande
valor, enquanto as culturas regionais permanecerem como entidades mais ou menos distintas. Contudo, fato reconhecido que,
medida que se processa o desenvolvimento econmico, melhoram
as comunicaes entre as regies
e progride a urbanizao, as diferenciaes culturais se vo tornando cada vez menores, acabando
por desap3fecer. Os padres de
uma civilizao mundial, penetrando os processos paralelos d~
urbanizao e industrializao, so
verdadeiros destruidores das culturas regionais. As reas mais desenvolvidas do mundo so relativamente parecidas, sentindo-se

INTRODUO AO PLANEJAMENTO REGIONAL

um habitante de Nova Iorque ou


Chicago mais vontade no Rio,
So Paulo, Paris ou Londres, do
que um carioca em Belm do
Par. Naturalmente, ho de permanecer algumas distines culturais; sero, entretanto, demasiado fracas para poderem servir de
base delimitao regional.
Vejamos agora as regies de
interao.
1. Regies Urbanas -- Uma
regio urbana compreende uma cidade, mais aquelas reas circunvizinhas que se apresentam em
estreita relao social e econmica com o "corao urbano" da regio. A regio urbana, alis, no
passa de uma extenso da cidade
propriamente dita: poder incluir
reas construdas (subrbios e "comunidades satlites"), bem como
reas predominantemente rurais.
Porm sua principal caracterstica
o fato de que a economia da
rea que circunda a cidade sempre estreitamente ligada da prpria cidade. Essa profunda interao de atividades, caracterstica
de uma regio urbana, pode ser
aferida de diversas maneiras. Entretanto, no Brasil, as regies urbanas talvez sejam mais difceis
de definir do que em outras partes do mundo. Belm, por exem-

37

pIo, tem apenas uma rea muito


pequena capaz de ser identificada, com certa exatido, como sendo a regio urbana de Belm. Em
So Paulo a situao poder ser
diferente. Algumas vzes, munic pio e regio urball1 coincidem.
Noutros casos, a regio urbana poder ser maior ou menor que o
municpio. Como se v, em se
tratando de regies urbanas, o
principal no so as fronteiras polticas e sim a interao das atividades SOCIaIS e econmicas.
E tais atividades, evidentemente,
pouco respeito demonstram pelas
fronteiras polticas.
Regies de InterdependnPara alm dos limites da
regio urbana, as relaes do povo
com a cidade central se vo tornando claramente mais "fracas"
e menos freqentes. Outrossim,
mostram ser de outra natureza,
medida que certos fluxos so eliminados e outros ganham importncia. Algumas vzes, a regio
de interdependncia coincide com
a rea onde se processam as trocas do comrcio atacadista da cidade; outras vzes, pode tratar-se
da rea de onde provm as mercadorias de maior volume, tais
como borracha, trigo ou gado,
mercadorias essas que so levadas
2.

cia -

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

38

cidade central para venda, beneficiamento e distribuio. Pode


dar-se o caso de haver uma rea
diferente pna cada mercadoria e
para cada servio regional. H,
porm, exemplos em que essas
reas se apresentam coincidentes,
podendo-se, entretanto, traar uma
linha divisria bastante aproximada, representando, em mdia, os
limites entre as diversas reas onde se prestam os servios e se processam os movimentos de mercadoria. medida que nos afastamos da cidade central, as relaes sociais e comerciais entre as
reas por ns atingidas e a referida cidade se tornam progressivamente mais fracas, enquanto j
se vai sentindo a influncia de
uma outra cidade. A divisa regional entre as reas de influncia
de duas cidades contguas traada de maneira idntica que
delimita as bacias hidrogrficas:
nestas os limites remontam s nascentes dos tributrios do rio principal; no caso em tela, as fron-

IX -

teiras regionais so traadls, tendo


em vista as origens dos fluxos de
influncia social ou econmica
exercidos ou sofridos pela cidade
central. A sse respeito, ser importante indicar que as cidades
e regies urbanas se nos apresentam como que em ordem hierrquica, as cidades maiores "dominando" as menores, por prestarem
um nmero maior de servios a
uma rea mais ampla. por isso
que, na anlise regional, procuramos localizar, em primeiro lugar,
a capital regional e, depois, as
cidades subsidirias, com suas
"reas tributrias". Dessa maneira, poderemos levantar todo um
sistema de regies inter-relacionadas, cada uma dominada por uma
capital - no se devendo esquecer o fato de que nem sempre
a capital poltica de uma regio a sua capital social e econmica, embora, pelo menos no
Brasil, as duas geralmente coincidam.

CONCEITO DE DESENVOLVIMENTO
ECONMICO

A - Qualquer definio, por


mais simples que seja, apresenta
sempre o carter enganoso pr-

prio das definies. A questo


- Que desenvolvimento econmico? - aparentemente das mais

INTRODUO AO PLANEJAMENTO REGIONAL

simples, parecer-nos- prticamente irrespondvel, depois de a examinarmos atentamente. Com certeza pensar o leitor: ora, todo
mundo sabe o que desenvolvimento econmico; no o que se
est fazendo na prpria Regio
Amaznica? Pergunto eu: e a que
resultados se est procurando chcgar na Amaznia? Atingidos os
objetivos da Valorizao da Amaznia, poder-se- considerar alcanado o desenvolvimento econmico? De que maneira concluir que
estamos progredindo nessa direo?
ltimamente, est muito em
moda falar nas reas "subdesenvolvidas" do mundo, incluindo-se
entre elas dois teros da populao mundial. No h muito, usavam-se outras palavras para descrever a economia dessas reas:
"atrasada", "primitiva", etc. Pareciam bastante claros, nessa poca, os padres que se usavam para a avaliao de certo tipo de
economia. Economia "civilizada"
seria, por exemplo, a da Europa
Ocidental, a dos Estados Unidos,
talvez a da Nova Zelndia. Com
~ fundao, porm, das Naes
Unidas, em 1945, trmos como
"civilizado" e "primitivo" tiveram
de sair do uso corrente, cunhando-se a palavra "subdesenvolvido"

39

para substitu-los. Por vzes, um


adjetivo ainda mais incuo usado, como, por exemplo, "menos
desenvolvido" .
Poderamos dizer, por exemplo, que, de c:rto modo, so os
Estados Unidos uma das maiores
reJS subdesenvolvidas do mundo
de hoje. De acrdo com certos
clculos, pode aqule pas sustentar uma populao total de seiscentos milhes de habitantes (em
vez dos cento e sessenta e cinco
com que conta, presentemente) ,
num nvel de vida apenas ligeiramente inferior quele mantido pela maioria dos americanos de nossos dias. Se isso verdade, ento
os Estados Unidos ainda esto
bem longe de constituir uma economia completamente desenvolvida.
So infinitas as dificuldades de
nossa terminologia. Por exemplo,
que quer dizer, precisamente,
"subdesenvolvido"? A bem dizer,
uma cultura representa um todo
dc tal modo uniforme que se
transformarmos um s de seus
elementos essenciais, todo o resto
ser alterado. E sabemos, contudo, que muitos pases e regies
do mundo que consideramos subdesenvolvidos chegaram a um
alto grau de perfeio em muitas
formas de cultura, tais como a

40

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

dana, a arquitetura, a poesia, a


filosofia, o teatro, a msica, a
pintura, o comportamento social,
a religio. Muitas vzes, a maestria atingida em uma ou vrias
dessas formas no s igual como
f reqentemente superior ao que
foi conseguido no Ocidente. Nesse
caso, como falar em subdesenvolvimento? E, no entanto, bastar
a introduo da tcnica moderna
em uma dessas velhas culturas para destruir as formas antigas.
No deixa de ser estranho que
uma e outra coisa dificilmente
possam coexistir, de tal modo que
a industrializao, em geral, acaba
sendo "ocidentalizao". Volt:!mos, ento, aos velhos pontos de
vista de "primitivo" e "atrasado".
Se um pas escolhe a industrializao, escolhe paralelamente a
"ocidentalizao". E, segundo os
padres ocidentais, ser por muito tempo ainda um pas subdesenvolvido.
B - Para sermos mais especficos, analisemos, mais de perto,
o significado da expresso "desenvolvimento econmico". Desenvolvimento significa mudana.
Ora, isso nada nos diz da direo
dessa mudana; mas no h dvida de que a palavra desenvolvimento sugere-nos quase sempre

a idia de melhoramento. Porm


surge outra questo: melhoramento em qu? A maioria dos economistas responder: melhoramento no bem-estar econmico do invduo ou da famlia. Surge a
outra dificuldade. Que "bemestar"? Quanto a mim, sei muito
bem quando eu "estou bem".
Mas como posso saber, quando
voc est feliz da vida? E que
dlzer do indivduo que, sem possuir um tosto, se sente perfeitamente satisfeito?
Por felicidade, muitos dentre
os chamados "especialistas em assuntos internacionais" se tm preocupado, h muito tempo, com
sse problema. E embora no se
mostrem satisfeitos com suas prprias concluses, no deixam de
nos oferecer, por falta de melhor,
uma extensa lista de critrios de
bem-estar. Assim que recente
publicao das Naes Unidas Relatrio sbre a Definio Internacional e a Aferio de Padres e N'lleis de Vida (1954)
- alista os doze elementos principais do conceito de nvel de
vida:
1.

Sade, inclusive condies


demogrficas

2.

Alimentao e nutrio

INTRODUAO AO PLANEJAMENTO REGIONAL

3.

Educao, inclusive alfabeti


zao e especializaes tc
nIcas

4.

Condies de trabalho

S.

Emprgo e desemprgo

6.

Relao entre o que a po


pulao despende e econo
miza (renda)

7.

Transportes

8.

Condies de moradia, In
clusive comodidades doms
ticas

9.

Roupa

10 .

Facilidades de recreao

11 .

Segurana social

12.

liberdades humanas

Devo notar que o simples fato


de um grupo de pessoas de ori
gens diversas ter chegado a um
acrdo quanto aos elementos aci
ma j sugere certa estandardiza
o de valores e aspiraes, ou
seja, uma reduo das diferentes
culturas a um denominador co
mum. Incluemse, assim, desde
logo, padres de desenvolvimen
to. E, em quase todos os casos,
evidente que o padro foi tira
do da experincia ocidental.

41

Na mesma publicao, cada um


dos elementos referidos sub
dividido em indicadores, ou seja,
em padres de aferio. Vejamos
apenas um dles - o da Sade para mostrar que quantidlde de
dldos minuciosos necessria para
a medio do progresso da ao
planejada. Eis alguns dos indica
dores das condies de sade:
1.

Expectativa de vida para o


nascituro (probabilidade de
anos de vida que o indivduo
tem ao nascer);

2.

Indice da mortalidade infan


til (nmero de mortes, por
ano, em cada grupo de mil
crianas de menos de um
ano de idade);

3.

Indice bruto anual de mor


talidade (nmero de mortes,
por ano, em cada grupo de
mil pessoas de tdas as ida
des) ;

4.

Nmero de leitos hospitala.


res em relao populao
total;

S.

Nmero de mdicos em ati


vidade, em relao popula
o.

C - Entretanto, prprio da
mente humana buscar sempre a

42

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLIC:\

simplicidade. Temos, assim, procurado, alm dessas dzias e dzias de critrios isolados de mcdio de bem-estar, utilizar um
nico mtodo complexo de medio, para indicar o ritmo do progresso que se est conseguindo
rumo aos objetivos do desenvolvimento econmico. Os especialistas tm desesperado de encontrar tal critrio de aferio, sendo
conveniente, portanto, conservar
certa quantidade de saudvel ceticismo, enquc nto se procura uma
soluo simples. Mesmo assim,
grande nmero de tais critrios
tem sido sugerido, alguns de aceitao mais ou menos generalizada, hoje em dia. Nenhum dles,
entretanto, dispensa qualquer dos
demais. Vej amos:
1 . Renda total, regional ou nacional - Trata-se dl medio de
tudo que foi produzido pela regio ou pelo pas, durante determinado perodo de tempo. Neste
caso, o desenvolvimento econmico
seria simplesmente o crescimento
da renda total, regional ou nacional. Isto nada nos diria sbre,
1) a capacidade aquisitiva do dinheiro no princpio e no fim do
perodo medido, nem sbre 2) a
distribuio da renda entre os
habitantes da regio ou do pas.

Tanto a inflao como o eventual


aumento de populao poderiam
anular o crescimento, aparente ou
real, da renda total.
2.
Renda per capita ou renda por famlia - Esta medio
elimina uma das dificuldades que
encontramos na anlise da anterior, pois divide a populao total pela renda total, (renda per
c,apita), ou, no caso da renda por
famlia, coligindo estatsticas atualizadas sbre a renda das famlias
e calculando a mdil dsses dados. Entretanto, a segunda medio no anula a dificuldade que
encontramos quanto capacidade
de aquisio, nem nos fornece
idia alguma de como a renda
di~trjbuda pelos habitantes, isto
, em ltima anlise, quantos habitantes so ricos e quantos so
pobres.
3. Renda real per capita :esse conhecido tipo de medio
consegue realizar o ajuste definitivo das transformaes da capacidade aquisitiva, porm, quando se tem em vista longos perodos de tempo, le perde considervelmente seu valor estatstico.
Como se v, so das mais srias as dificuldades apresentadas
por sses mtodos de aferio.
Cada qml mostra vantagens e desvantagens, e o melhor que pode-

INTRODUO AO PLANEJAMENTO REGIONAL

mos fazer utilizar uma combinao dos mesmos. E por isso


que, em minha opinio, o mtodo que mais se aproxima do ndice real do bem-estar econmico
o da renda real por famlia,
isto , a renda por famlia adaptada s flutuaes do custo de
vida. Esse mtodo no deixa, contudo, de apresentar suas dificuldades, que decorrem, em parte,
dos diferentes conceitos de famlia entre as reas rurais e urbanas,
diferenas no tamanho das famlias, e assim por diante. Alm
disso, no nos indica quantos
membros da famlia contriburam
para a renda desta, se outros padres esto sendo atingidos (educao infantil, por exemplo), e
que proporo da renda real total
da famlia decorreu do consumo
domstico de produtos alimentares, isto , dos alimentos produzidos inteiramente para consumo
da prpria famlia, e no para
venda nos mercados.
Se, todavia, quisermos fazer
uso de mtodos como o da renda
per capita ou o da renda por fa-

x -

43

mlia, conseguiremos, pelo menos,


relaci01M,r a populao com os recursos. Nas regies onde os recursos so insuficientes para sustentar grande populao, o desenvolvimento econmico, de acrdo
com nosso critrio de renda, justificaria apenas uma populao pequena. E o caso, em minha opinio pessoal, dJ. Bacia Amaznica.
Essa regio no poder sustentar,
dentro de um futuro previsvel,
populaes da densidade das da
India, da China, do Japo, da
Indonsia, da Blgica, da Holanda, da Alemanha, da Frana, da
Inglaterra, etc., proporcionando,
ao mesmo tempo, a essa populao, um razovel padro de vida. Trata-se, contudo, de um problema que teremos de deixar para
discusso posterior.
Por enquanto, fiquemos nesta
r,dvertncia: tda essa discusso
do con.eito de desenvolvimento
econmico s tem sentido DESDE
QUE ESTEJAMOS DE POSSE
DOS DADOS ESTATISTICOS
NECESSARIOS AFERIO
DO DESENVOLVIMENTO.

CONDIES SOCIAIS DO PROGRESSO


ECONMICO

A -- Quando falamos em dedesenvolvimento econmico, que-

remos referir-nos a um processo


contnuo que atinge a experincia

44

CADERNOS DE ADMINISTRAO Pt1BLICA

de vida de uma comunidade em


tdas as suas fases. Um projeto
isolado no representa, por si s,
desenvolvimento econmico; e smente contribuir para sse fim se
conseguir provocar uma "eao Jimultne,. de atividades, que aumente a produtividade e mantenha em alto nvel no s os investimentos de capital como o
progresso tecnolgico da comunidade. Assim, uma usina de energia eltrica contribuir para o desenvolvimento econmico se estimular a produo industrial local. O govrno no pode, szinho, em regimes como o nosso,
alcanar o desenvolvimento econmico, mas pode lanar-lhe as
bases e estimular a iniciativa privada.
Em ltima anlise, o desenvolvimento econmico depende do
que os interessados decidem fazer, de seus valores pessoais e
das possibilidades que descortinam. necessrio que sses interessados possuam: vontade de agir,
incentivos para agir, capaciddd e
de agir e recursos para agir de
maneira econmicamente produtiva. Vontade, incentivos, capacidade e recursos so elementos que
compreendem boa parte da vida
de um indivduo, de uma famlia, de uma comunidade. Quero

dizer simplesmente que o am-

biell/J total no qual age um indivduo tem de ser favorvel ao


desenvolvimento econmico, para
que o planejamento regional possa atingir seus objetivos. O problema do planejador montar o
p.dco para que os atores possam
n:presentar seus papis.
Baixo nvel de vida e economia regional estagnada indicam,
geralmente, a ausncia dessas condies especialmente favorveis ao
desenvolvimento econmico. Nas
regies em que isso ocorre, estabeleceu-se um modlls vivendi de
modo algum propcio rpida
transformao social e econmica . Isso , porm, uma viso
negativa do fenmeno cultural;
permanece de p o fato de que
os antigos sistemas de vida so
geralmente mantidos em alto
apro pela comunidade. Os antigos sentiram-se bem com les,
e o mesmo parece acontecer com
a gerao atual. Abandonar sses velhos sistemas significa no
smente destruir a ordem social
tradicional - com suas liberdades
c seus tabus, sua hierarquia social, de posies e liderana estveis, sua ordem, e a segurana intrnseca que proporciona ao indivduo - significa substitu-la por
algo ainda no comprovado, qual-

INTRODUO AO PLANEJAMENTO REGIONAL

quer coisa de arriscado e, quem


sabe, um tanto desumano.
A transformao bsica que geralmente acompanha o desenvolvimento econmico no passa da
mudana de uma civilizao predominantemente rural para uma
civilizao predominantemente u/"bdn1, com tudo que isso implica:
padres objetivos e impessoais, ao
invs da preferncia pessoal; relaes superficiais e exteriores, substituindo profundas amizades; acrdos contratuais baseados na eficincia, em vez de um sistema
de direitos e obrigaes mtuas
baseado na amizade e na famlia.
A civilizao moderna, com sua
tcnica e organizao complexas,
fria, objetiva, impessoal: seu
sistema tico mais social que
familiar. O sistema antigo caseiro, subjetivo, pessoal: seu sistema tico mais familiar que
social. Se desejamos o desenvolvimento econmico, teremos de
abandonar a ordem antiga pela
nova.
B - Consideremos agora, de
maneira mais minuciosa, as condies prvias do desenvolvimento
econmico. medida que as formos discutindo, poderia o leitor
aquilatar a sitU3o da Bacia Amaznica e do prprio Brasil, pro-

45

curando verificar onde esto sendo aproveitadas com sucesso as


condies para o desenvolvimento
econmico e onde isso no est
acontecendo. Os ttulos seguintes
podero resumir as condies sociais e econmicas do progresso
econmico: motivao, ed!lC<bo,
sade, mobilidade soci<tl, mobilidade geog/"fic,;t., propriedade e

administrao.
Motivao -

Relacionam-se as
motivaes ao desejo, vontade
popular de agir de certas mlneiras. No desenvolvimento econmico, preciso que o POYO venha
a atribuir alto valor a objetivos
e conquistas que, no princpio,
no gozam de to alta estima.
Tero, por exemplo, de expressar
decisiva preferncia po pro gres[O mltnial. Esse desejo de progredir materialmente deve ser
acompanhado de preferncia manifesta em prol do esfro produtivo, e no do cio. Ter o
POYO de redistribuir seu tempo e
suas energias de modo favorvel
ao esfro produtivo (atividades
crio doras de renda) em lugar das
c.tividades sociais a que estava habituado, como, por exemplo, freqLlcntes visitas a amigos e parentes, complicados festejos locais,
etc. Essa preferncia pelo prog\ c;so material tem de ser se-

46

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

cundada por um sistema de recompensas. O que as pessoas desejam acima de tudo o reconhecimento social, o prestgio
social. 11 preciso tornar mais fcil
a obteno dsse prestgio atravs
do duro labor e do sucesso financeiro do que, por exemplo, por
meio das ligaes de famlia ou
de uma aparncia de alto padro
de vida. E tais recompensas necessitam ser colocadas ao alcance
do indivduo: preciso que le
tenha no s a capacidade como
tambm a oportunidade de alcan-Ias. A finalidade de algumas
das outras condies de progresso
econmico exatamente proporcionar ao indivduo essa oportunidade.
Dever haver, alm disso, em
tda comunidade, um nmero suficiente de emPreendedores dispostos a arrisca~ seu capital, talvez mesmo sua reputao, em
aventuras promissoras. So os empreendedores, os inovadores de
suas comunidades: so os que
proporcionam ao resto da populao a oportunidade de livrar-se
do torpor da pobreza. Nas comunidades em que h falta de
tais empreendedores, onde os riscos talvez sejam demasiado elevados, onde a possibilidade de recompensas financeiras ou sociais

baixa demais, ou onde as necessidades de capital excedem de


muito a capacidade dos indivduos
ou instituies privadas - nessas
comunidades, o govrno talvez
tenha de desempenhar o papel
de empreendedor, criando, por
sua prpria interveno, as bases
onde possa atuar, no futuro, a
iniciativa privada.
Educao - Smente um povo
educado capaz de conquistar
progresso material. Um relatrio
das Naes Unidas assim expe
a questo: "O progresso econmico no poder ser desejado por
uma comunidade cujos habitantes
no se do conta nem da simples
possibilidade de progresso. O progresso smente ocorre onde o povo
acredita poder o homem dominar
a natureza, atravs de um esfro
consciente. uma lio que o esprito humano tem levado mUlto
tempo para aprender . Onde ela
foi aprendida, os sres humanos
assumem uma atitude experimental em referncia s tcnicas materiais, s instituies sociais, etc.
Essa atitude experimental, ou cientfica, um dos requisitos do
progresso. Haver maior progresso nos pases onde a educao
largamente disseminada e encoraja
a viso cientfica da vida". Que
tipo de educao melhor se adapta

INTRODUAO AO PLANEJAMENTO REGIONAL

ao progresso econmico, questo ainda muito controversa. E,


contudo, evidente que a grande
massa da populao deveria ter
acesso ao treinamento nas diversas especialidades prticas que
mnstituem a base de uma civili;:ao tecnolgica.

Sade - Uma raa fraca, uma


raa moribunda, no pode produzir: suas energias so desperdiadas no combate doena e
morte. Expectativa de vida curta, alto ndice de mortalidade infantil, elevada incidncia de doenas que minam a fra do homem
(disenteria amebiana, verminose,
malril, tuberculose, subnutrio)
destroem no apenas os estmulos
que estusiasmam o homem pelo
trabalho, como sua prpria capacidade de trabalhar. Fazem-no
fraco e aptico. Um povo saudvel, forte, robusto, contando ao
nascer com a expectativa de uma
vida longa - eis uma das principais garantias do desenvolvimento econmico.
Mobilidad.e social - A expresso indica o movimento ascendente e descendente dos indivduos na escah do prestgio e da
posio sociais. Um alto grau de
mobilidade social signific3. que

47

um indivduo pode subir ou cair,


fcil e rpidamente, no conceito
social dos que o cercam. Estamos habituados com uma sociedade constituda de trs classes
socis principais: baixa, mdia,
e alta. Trata-se de uma simplificlo extrema daquilo que o.S socilogos chamam "a cincia da
estratificao social", mas, ainda
assim, essa breve classificao servir aos nossos propsitos atuais.
Assim sendo, digamos que a mobilidade social refere-se possibilidade de um indivduo das classes baixas erguer-se ao nvel das
classes altas atravs de seus prprios esforos, concomitantemente
com a possibilidade de decair o
indivduo de sua posio social.
o que ilustra o seguinte dIagrama:
classes!

Nem tdas as sociedades gozam


dsse sistema de "classes abertas" .
E nessas sociedades, nas quais a
oportunidade de progresso social
lhe so vedadas, o indivduo pode
bem chegar concluso de que

48

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

no vZlle a pena trabalhar mais


que o estritamente necessrio. Resumindo: o grau de mobilidade
social exerce o papel de verdadeiro incentivo produo.

populaes gostariam de transportar-se, temor de insegurana num


ambiente novo, falta de especializaes tcnicas que permitam o
aproveitamento de oportunidades
de emprgo, e assim por diante.
No verdade que as cidades
apresentem tdas as vantagens,
em contraste com o interior. A
popu1Jo de Belm do Par, por
exemplo, apresenta nvel nutricional inferior ao de muitos dos
pobres caboclos que vivem s margens do rio Amazonas. E decerto
ser sempre uma questo de opinio achar que os favelados do
Rio se encontram em melhores
condies que seu parentes que
permaneceram nas fazendas. No
entanto, muito pode fazer o govrno no sentido de encorajar as
migraes internas, em todo o
pas, incluindo: fornecimento de
informaes e de assistncia financeira, melhora das condies
de mOfJdia, prestao de servios
sociais nos centros de oportunidades econmicas, treinamento tcnico para novos empregos, etc.

111obilid"de geogrfica - Refere-se esta ao movimento das


populaes do interior para a cidJde, de uma cidade para outra.
de uma rea rural para outra rea
rural, da cidade para o interior.
Tais migraes tm lugar entre
reas de oportunidades econmicas
desiguais. Registra-se constantemente um deslocamento de habitantes de reas mais pobres para
reas mais ricas, de reas de pouca
oportunidade aparente para reas
que pJrecem apresentar maiores
vantagens potenciais. O resultado
de tais migraes uma eficincia
n;aior na produo nacional: se
as populaes se mudam para
onde so maiores as recompensas
econmicas, numentar, correlativamente, a produtividade de tda
a regio, ou de tda a nao.
Muitos obstculos, todavia, podem
surgir contra o livre movimento
da mo-de-obra de um lugar para
Propried,ade - Uma das conoutro, procura de oportunidades dies essenciais do progresso ecoeconmiC3s: falta de informaes, nmico que a propriedade, infalta de recursos financeiros, con- dividual ou coletiva, pelo menos
dies de vida miserveis no lu- nos pases democrticos, seja sega r para o qual, normalmente, as gura, de fato e de direito, e que

INTRODUAO AO PLANEJAMENTO REGIONAL

os individuos possam gozar completamente o fruto de seu trabalho. Assim sendo, os locatrios
no devem ser sobrecarregados de
alugueres indevidamente elevados, no se deixando de descontar
do aluguel, em parcelas ou no,
a importncia correspondente aos
melhoramentos permanentes que
o inquilino criar na propriedade.
Os impostos, sejam quais forem
as suas fontes, no devem ser excessivos . No se pode esquecer
que as pessoas trabalham, em primeiro lugar, para si mesmas e
para suas famlias. A no ser
que esteja seguro de que seus
lucros redundaro em benefcio
prprio e de sua famlia, no se
pode esperar grande esfro da
parte do indivduo no sentido de
aumentar sses lucros.

Administrao O planejamento e a administrao apresentam-se, em geral, sob a forma de


uma burocracia demasiado complexa. O sucesso dos programas
de desenvolvimento regional depender do funcionamento dessa
burocraciJ., sobretudo quando ela
tiver de enfrentar problemas difceis e inslitos.
A principal caracterstica de
uma boa burocracia seu alto
~

CaJ. Adm. Pblica -

jl

49

sentido de responsabilidade social:


o bem-estar do povo em geral
sua constante preocupao, e no
o bem-estar dste ou daquele individuo - amigo ou parente do
burocrata. A administrao s
funciona quando o pode fazer de
modo impessoal, dando tratamento igual a todos que nela confiam,
no Importando sua posio social ou os laos de amizade ou
parentescI) que possam ter com
os administrados. A administrao
personalista, desprezando a regra
"todos so iguais perante a lei",
no administrao: corrupo.
Os planejadores e administradores devem viver de acrdo com
um cdigo de tica profissional
que empreste nfase especial
honestidade, eficincia e informao ao povo como responsabilidades primordiais. o cdigo
profissional que orienta aqules
que no apenas so "funcionrios"
pblicos, porm "servidores" pblicos, isto , aqules que servem
ao povo. Trata-se de pessoas cujos
principais deveres so de carter
pblico: trabalham para o intersse g,eral e no para o intersse
especial, exercendo suas atividades
de maneira aberta ao conhecimento e s crticas do povo.

CADERNOS DE ADMINISTRAAO PBLICA

50

XI - A CIDADE E A REGIO NO
DESENVOLVIMENTO ECONMICO
A - Embora de maneira no
muito ntida, podemos distinguir,
na Bacia Amaznica, trs tipos
bsicos de economia: o urbano,
o rural e o extrativista. O primeiro caracteriza-se pela predominncia de atividades de intercmbio,
manufatura e comrcio; o segundo,
pela predominncia da agricultura
l\)O

e da pecuria; o terceiro, pela


predominncil da extrao de produtos florestais. Se tomarmos como medida o nmero de trabalhadores empregados em cada uma
dessas ocupaes, obteremos o seguinte grfico das caractersticas
principais dos trs tipos de economia, a que aludimos:

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REAS EXTRATIVISTAS

LOCALIZAO

centro

poriferia

DENSIDADE DE
POPUlA.'i.O

alia

mdia

baixa

AMIlIENIE

a<lifldol

modificado

nalural

B - 'ises trs tipos bsicos


de economi:~ ocupam, cada um, de-

"hinterlond~"

terminada rea e ligam-se uns aos


outros pelas diversas modalidades

INTRODUO AO PLANEJAMENTO REGIONAL

de transportes e comunicaes, As
reas predominantemente agrcolas tendem a ligar-se estreitamente
s cidades; as reas predominantemente extrativas se estendem sobretudo ao longo dos rios principais, ficando a vrios dias de distncia das cidldes, via fluvial,
Alis, pau que possamos bem
comprcend;::r a economia regional,
necessrio possuirmos uma noo, a m"is exata possvel, das distncias na regio, A distncia pode ser mccdida de vrias maneiras:
por quilmetros, pelo tempo necessrio viagem entre dois pontos cluaisgucr, p:lo custo dessa
vi:lgem, AIgumo.s vzes, o tipo
de transporte, seja por terra, mar
ou ar, constitu.i import:mte aspecto paralelo a uma definio de:
dist,Ki1, Assim, muitas comunidades do hinterland se encontram a apenas algumas horas de
vo cbs cidades principais, p+-:-::
1) as pass2.gcns areas so caras
e 2) os 2vies tm capacidade de
carga demasiado limitada, Portanto, p:lfa todos os fins prticos,
a maioria das reas primitivas se
encontram bem isoladas de suJ.
principal fonte de vida: as cidades e as comunidades agrcola3
que a estas circundam, A anlise
das distncias, em seus mltiplos
aspectos, um dos instrumentos

51

mais teis para o planejamento,


C - Por enquanto, contudo,
deixemos de lado as distncias e
examinemos, ainda que por alto,
os tipos de influncias que renem as economias rurais cidade
e que juntam uma cidade a outra,
D:s reas ruraIS sbre a

1,

cidade:
a)

produo agrcola e pecuana;


indstria extrativa florestal e
matrias-primas;
mo-de-obra em migrao,

b)
c)

DJ. cidade sbre as reas

2,
rurai~ :

a)

b)
c)
d)
c)

mcrcJ.dori:ts de consumo manufaturadas, como, por exemplo, roupas, sapatos, fsforos, etc,
ma<]uinaria e equipamento;
crdito e capital;
dados informativos e idias
novas;
tcnicos e especialistas,

3, Da cid:de sbre outras cidades, dentro ou fora dl regio:

a)

produtos manufaturados esp,eciais, de diversas categonas;

52

b)

c)
d)
e)

f)

CADERNOS DE ADMINISTRAO PlJBLICA

tipos especiais de produtos


alimentcios e matria-prima
de diversas espcies;
crdito e capital;
dados informativos, idias
novas, modas;
operrios e tcnicos especializados, ou semi-especializados, em migrao;
visitantes e turistas_

4. De outras cidades, dentro


ou fora da regio, sbre a cidade:
a)

b)

c)
d)
e)

f)

produtos manufaturados especiais, de diversas categorias;


produtos alimentcios especiais e matrias-primas de vrias espcies;
crdito e capital;
dados informativos, idias
novas, modas;
operrios e tcnicos especializados, ou semi-especializados;
visitantes e turistas.

Se estudarmos, superficialmente
que seja, a lista acima, notaremos
desde logo que as cidades no
existem isoladamente, e que tampouco as reas rurais podem existir independentemente dls cidades. Uma existe por causa da

outra, cidade e rea rural; uma


depende da outra. Somente a economia primitiva pode existir, e
mesmo assim a um nvel de vida
muito baixo, dispensando a presena da cidade. De modo geral,
podemos dizer que as reas rurais dependem da cidade como seu
mercado e como fonte de artigos
bsicos de consumo. A cidade,
por outro lado, v nas reas rurais uma fonte de alimentos e de
matria-prima e, tambm, um mercado importante para os artigos
que produz. Ao mesmo tempo
os laos da cidade com outras
cidades fora da regio incorporam
o complexo total da economia regional economia nacional. A
histria da cidade de Belm do
Par um exemplo tpico do que
quero dizer, quando falo na interdependncia das economias rural e urbana: a riqueza e a prosperidade de Belm aumentaram e
diminuram paralelamente economia da borracha, predominante
do hint.erland dessa cidade, porm, a causa bsica da queda da
borracha na Amaznia foi o que
aconteceu fora da regio inteira:
col'1petiii'J por parte dos produtores estrangeiros, inveno de
substitutos dl borracha, declnio
dos preos da borracha no mer(aJo raundial,

INTRODUO AO PLANEJAMENTO REGIONAL

D - Examinemos agora, em
mincia, o papel da cidade no desenvolvimento econmico de wna
regio. Que funes exerce a cidade em benefcio da regio?
Que pode fazer aquela para estimular o desenvolvimento desta?
Que grau de ateno devemos dar
cidade, em contraste com outros
aspectos do desenvolvimento regional, como, por exemplo, a
agricultura, o aproveitamento da
floresta, a explorao dos recursos minerais? O melhor critrio
de analisar essas questes seria,
penso eu, examinar algumas das
altas vantagens que uma cidade
representa para o desenvolvimento econmico regional.

1.

mais bem educada que as populaes rurais. No raro


conta a cidade com muitas
escolas e outras instituies
educacionais.
b)

As cidades so centros de
inveno: a histria das novas idias, das invenes, corre lado a lado com a histria das cidades. E isso por
um grande nmero de razes: o alto nvel da educao urbana; a alta densidade demogrfica que, nas cidades, facilita a troca de
idias; a atividade e a agitao polticas; grupos demogrficos diferentes, com diferentes culturas e especializaes, muitas vzes reunidos
na mesma cidade; o fato de
estar a cidade em comunicao constante com o resto
do mundo; o alto valor que,
na cidade, se empresta inventividade: o ambiente urbano altamente competitivo, recompensando os enrgicos e engenhosos, punindo
aqules que falham.

c)

As cidades, geralmente, permitem rpido progresso social. Seu ambiente ~ocial


acolhedor, sendo a riqueza e

Vantagens politicas.

Freqentemente, a cidade que


temos em vista sede de wn govrno, de uma administrao seja qual fr o nvel: municipal,
estadual, federal. ~, assim, importante centro de tomada de decises para uma rea maior e,
paralelamente, um centro de poder e de influncia sbre essa
rea.
2.

a)

VanMgens sociais.
A populao das cidades
em geral mais alfabetizada,

53

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

')4

a alta posio social a recompensa natural dos bem sucedidos.


3.

Vem/agem eCO Jlmicas .

a)

fi na cidade que se acham


situadas as instituies econmicas bsicas: mercados, bancos, armazns, blsJs, etc.

b)

As cidades constituem centros de transportes e comunicaes. Talvez seja esta a


principal vantagem das cidades.

c)

As cidades desenvolveram, no
decurso de longos anos, um
alto grau de especializalJ
tcnica e de savoir-faire, de
grande utilidade para o comrcio.

ferindo apenas ao desenvolvimento verificado nas cidades. Por


exemplo, podemos dizer que o
Brasil est fazendo rpido progresso industrial. Na verdade, o
que queremos dizer com isso
que So Paulo est fazendo rpido progresso industrial e que
So Paulo parte do Brasil, porm, ao mesmo tempo, no esqueamos o fato de que, em grande parte, o bem-estar de uma
cidade depende da econlJmia rural que com ela se relaciona.
Assim, a cidade pode estimular
o desenvolvimento econmico do
seu prprio interior, proporcionando estmulo, crdito, capital,
idias e assistncia tcnica s reas
rurais. Quase sLmpre o progresso
irradia-se das cidades.

Em suma, nas cidades que


oc.orre uma grande par/e do desenviOlvimento econmico.

E - Mas o que significa isso


tudo para o planejador regional?
O leitor j ter adivinhado a concluso. O planejamento regional
e o planejamento urbano devem
ser integrados, reunidos, para que
possamos conseguir bons resultados no desenvolvimento econmico. Para ser mais especfico, a
integrao, neste caso, significa:

Quando falamos no desenvolvimento econmico de uma regio, muitas vzes estamo-nos re-

1. Planejar para o funcionamento adequado da cidade em


cresciment,o.

d)

fi na cidade que se localizam as indstrias.

e)

As cidades so ricas.

iNTRODUO AO PLANJAMENTO REGIONAL

o desenvolvimento econmico
resulta, com freqncia, do crescimento rpido de cidades, cuja
populao se v acrescida de milhares de trabalhadores que vieram procura de novas oportunidades numa economia urbana em
expanso. O planejamento deve
regular suas atividades de acrdo
com essas transformaes iminentes, procurando providenciar novas moradias, servios pblicos
adequados (gua, energia eltrica,
esgotos), servios sociais bsicos
(sade, educao, recreao), bem
como bons transportes internos.
Ao mesmo tempo, os planejadores
devem verificar se as funes econmicas em vigor entre a
cidade e as reas rurais que dela
dependem: bancos, transportes regionais, armazenagem, indstrias,
servios de extenso, pesquisas,
etc. - esto cumprindo adequadamente suas finalidades.
2 . Planejar para a expans:J
fsica da cidade rumo periferia
rural.
medida que uma cidade cresce demogrficamente, t a m b m
alarga suas dimenses fsicas, espalhando-se no rumo das reas
rurais. Entra em cena, a esta aI
tura, o problema da utilizao da

55

terra. H falta ou abundncia de


terras de lavoura? Ser o suprimento de vveres da cidade ameaado pela ulterior expanso dessa mesma cidade? Que terrenos
devero ser reservados para fins
de recreio e para a localizao das
novas indstrias? Questes com.:>
essas interessam prpria cidade
tanto quanto ao planejador.
3. Planejar no sentido deesIreitar as relaes entre a cidade e
cI! rea de economia extrativista
que a Mrca.

O problema, aqui, consiste em


aproximar a rea de economia extrativista o mais possvel da rbita econmica e social da cidade.
Para isso os transportes constituem
requisito essencial, bem como a
melhora das comunicaes (rdio,
por exemplo). necessrio, tambm, aumentar a produo pela
introduo de tcnicas racionais,
indstria em larga escala, modernos pontos de escala para o comrcio, inclusive armazenagem, e,
finalmente, pesquisas bsicas e
novas experincias.
A REGIAO UM TODO ORGANICO, E COMO TAL DEVE
SER PLANEJADA.

56

XII

CADERNOS DE ADMINISTRA(XO PUBlicA

FATRES NACIONAIS DO DESENVOLVIMENTO


ECONMICO REGIONAL

A - A economia total do pas


composta de muitas economias
regionais distintas. Cada uma
dessas apresenta caractersticas
peculiares, seu prprio ritmo de
vida, seus altos e baixos de desenvolvimento; porm, embora possamos falar de economias regionais, e conquanto elas existam
lado a lado, no apresentam muralhas que as separem, sendo, muito pelo contrrio, interdependentes, com seus destinos ligados uns
aos outros. As populaes migram
de uma regio para outra; o capital (dinheiro para investimentos) flui de um lugar para outro;
os produtos alimentcios so cultivados numa regio e consumidos
noutra. Um ativo comrcio inter regional vem criar, de vrias
economias regionais, uma economia nacional. E essa economia
nacional que constitui a estrutura
do planejamento regional.
B - As regies no se limitam a especializr-se em tipos diversos de produo, segundo suas
condies de clima, solo, topografia, etc.: experimenta, cada
uma delas, diferentes ndices de

crescimento em sua renda, populao, produo, etc. Se dissermos


que a populao brasileira cresceu
em vinte por cento entre 1940
e 1955 (a percentagem aqui no
pretende ser exata: serve apenas
para ilustrar um argumento), isso
no querer dizer que cada Estado
da Federao cresceu na mesma
proporo. Pode-se mesmo dar o
caso de haver diminudo a populao de alguns Estados. A percentagem figurada no passa da
mdia de todos os ndices regionais de crescimento e decrscimo.
O mesmo raciocnio vale, por
exemplo, para as flutuaes de
renda. A maioria dos aumentos
de renda se concentrar em apenas
umas poucas cidad.es, com as respectivas reas de influncia. Tal
contedo informativo, entretanto,
no ser expresso atravs das simples percentagens da natureza da
que referimos, as quais nada indicam alm de mdias nacionais.
No difcil encontrar pases altamente desenvolvidos que apresentam, dentro de suas fronteiras,
grandes regies atrasadas, subde-

lNTRODUAo AO PLANEJAMENTO REGIONAL

senvolvidas. O progresso regioml


no uniforme. (')
Falando de modo geral, verificaremos que as regies prosperam
individualmente, medida que
progridem as outras regies. O
que quer dizer que as regies
particiPam da prosperidade nacional. Se o progresso va!;1foso
no resto do pas, ser difcil que
nossa regio venha a progredir na
medida desejada. Mais uma vez,
tal acontece por serem as regies
partes integrantes daquele todo
unificado, representado pelo pas.
Cada regio tem, portanto, intersse ativo na prosperidade e 110
(1)

57

crescimell/.o de tdas as outras regies.


C - Uma regio, isoladamente, no pode depender unicamente de seus prprios recursos. H
muitas condies que influenciam
o desenvolvimento econmico de
uma regio, e que, na realidade,
constituem responsabilidade do govrno federal. Uma regio (ou
os Estados e Municpios que dela
fazem parte) dispe de poderes
limitados para criar novos impostos. A maioria dos impostos e
taxas so federais, o que no deixa de exercer poderosa influncia
no possvel ritmo de progresso re-

Ao analisarmos as tendncias regionais, ser importante distinguir


entre transformaes absolutas e transformaes relativas. .y oltaremos
mais tarde a ste assunto, mas talvez seja interessante discuti-lo, rpidamente, a esta altura. Se o Estado do Par tiver aumentado sua
renda per capita em 12%, em 1940 e 1950, podemos nos dar por
satisfeitos com sse progresso. Entretanto, no seria muito comparar essa estatstica com a mdia de todo o Pas. O Par, afinal de
contas, constitui parte de uma economia nacional em ao; o progresso
do restante do Pas um dado importante para a avaliao do pro
gresso local. Ora, pode acontecer que no Brasil, como um todo, o
ndice de aescimento da renda per capita no tenha sido de 12%
durante o mesmo perodo de tempo, e sim duas vzes mais, isto ,
24%. Sendo assim, o Estado do Par ficou para trs do resto do
Pas, o que no nos deixaria to satisfeitos quanto ao progresso estadual, porm, pelo contrrio, algo preocupados com o futuro. Se a
renda per capita do Par representasse, em 1940, 60% da mdia na
cional, essa mesma renda talvez representasse agora apenas 58 por
cento. 11 o que se chama comparao de transformao relativa.
H muitas outras dificuldades na avaliao conveniente de tais transformaes, que no podemos discutir agora - mas seria bom que o
leitor se desse conta, desde logo, da distino bsica entre transformao relativa e transformao absoluta.

58

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

gional. Regio alguma pode controlar a regulamentao de exportaes e importaes, de pedidos


de divisas, de auxlios s indstrias e agricultura, ou sbre a
poltica nacional de administrao
de recursos, sbre a poltica monetria, ou sbre qualquer dos
mltiplos aspectos do govrno federal que interessam de perto ao

XIII -

desenvolvimento regional. As diretrizes polticas nacionais impem


considerveis limitaes ao que
pode ser realizado por uma organizao regional qualquer. Se a
estrutura nacional no tal que
estimule o desenvolvimento econmico, difcil ser conseguir
grande coisa nos nveis local e
regional.

.oS RECURSOS E SUA CLASSIFICAO

A - Os recursos constituem a
matria-prima do desenvolvimento econmico: so os vrios meios
a nosso dispor para a satisfao
dls necessidades humanas. Todo
esfro de planejamento comea
pela anlise dos recursos disponveis na rea para a qual se vai
planejar. A anlise de recursos
exige conhecimentos altamente especializados, alguns dos quais deveriam ser dominados pelo planejador regional; porm, para as tarefas mais pormenorizadas, surgir talvez a necessidade de apebr
para especialistas em recursos hidrogrficos, anlise de mo-deobra, tecnologia, recursos florestais, pesca, agricultura, etc. De
modo geral, a anlise de recursos
prope as seguintes questes:

1 . De que recursos podemos


dispor agora? A que custo?
2. Que recursos so disponveis, potencialmente, para o futuro?
(Em ambas as questes o que
queremos saber o tipo, a quantidade, a qualidade do recurso ou
as condies sob as quais poder
ser utilizado.)
3. Qual ser a melhor utiliz3o possvel dos recursos existentes?
4. De que maneira poderemos incrementar a base de recursos em que repousa atualmente a
economia regional?
5 . Quais so os problemas,
tanto os j reconhecidos no presente quanto os que se podem
formular para o futuro, que po-

INTRODUO AO PLANEJAMENTO REGIONAL


deremos encontrar qUJndo procurarmoo utilizar os recursos da
melhor maneira possvel?
6 _ Quais so as condies limitantes - fsicas, sociais, econmicas, polticas e ecolgicas que impedem a utilizao de certos recursos alm de certo grau?
Antes que possamos emprest.l[
sentido suficiente a essas questes,
ser necessria uma clara noo
do que queremos dizer quando falamos em recursos; quais so os
principais tipos de recursos; quais
algumas de suas caractersticas; e
de que maneira se encaixam no
panorama geral do planejamento
do desenvolvimento. Preciso, no
entanto, preveni-los quanto extrema superficialidlde do levantamento que vamos fazer. O assunto vasto e mal lhe roaremos
a superfcie. Aos leitores interessados em anlise de recursos, posso indicar o livro World Resources and Industries, de Erich Zimmermann (2~ ed., 1950), que
, talvez, a melhor introduo geral anlise de recursos. Tambm
so interessantes os relatrios oficiais recentemente apresentados ao
Presidente dos Estados Unidos sbre recursos de gua e poltica de
materiais, bem como a srie de
relatrios publicados pelo National Resources Planning Board, dos

EstadGS
1945.

Unidos,

entre

59
1935

B - Tentativa de Classificao
de Recursos.
1.

a.
aa.
ab.
ac.
ad.
ae .
af.
b.

ba.
bb.

Recursos naturais
Luz
Ar
gua
Solo
Florestas
Minerais
Recursos situacionais.
Clima, topografia, panorama (recursos cnicos).
Posio geogrfica (com referncia a outras reas, em
especial outros complexos
regionais de recursos e outros centros de populao).
2.

a.
b.
ba.

bb.

ReCIJrsos primrios

Recursos secundrios

Recursos d e mo-de-obra
(especialistas, etc.)
Recursos culturais e institucionais
Recursos urbanos (espao,
transportes, servios pblicos, administrao)
Recursos organizacionais
(bancos, cooperativas, escolas, organizaes de pesqui-

60

bc.

c.
ca.
cb.
cc.
cd .

ce .

cf .

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

sa, administrao, igrejas,


organizaes de voluntrios,
agncias de planejamento e
de desenvolvimento).
Recursos para empreendimentos novos (facilidades
de crdito, etc.) .
Recursos capitais
Indstria
Transportes
Energia eltrica
Agricultura, indstria extrativa florestal, pesca, mmerao
Armazenagem
Servios bsicos.

c - Breve discusso de algumas caractersticas dos recursos


1. RecurJOs primrios e secundrios. A principal distino, neste caso, 11o a da importncia
relativa, porm a da prpria natureza dos recursos. Os recursos
primrios so os que se encontram na natureza: constituem os
dados bsicos do planejamento regional. Os recursos secundrios
resultam de atividades humanas.
Os recursos secundrios so indispensveis utilizao apropriada
dos recursos primrios dentro de
uma regio: os recursos primrios, por outro lado, no tm de
ser encontrados na prpria re-

glao para que se possa verificar,


nesta, o desenvolvimento econmico: as cidades, por exemplo,
so capazes de atingir o mximo
de prosperidade econmica, sem
(lue necessitem possuir, dentro de
seus limites, suprimento abundante de recursos primrios; em vez
disso, dependem diretamente da
mo-de-obra, dos especialistas, dos
organizadores, dos empreendedores de que dispem, bem como do
preo que todos sses trabalhadores e tcnicos cobram por seus servios.
2. Recursos l1atur,ais. Os recursos naturais no se encontram
disponveis em quantidades determinadas. Sua disponibilidade
sempre varivel, de acrdo com
condies diversas, tais como necessidade existente, progresso da
tcnica, descoberta de novos recursos, inter-relao na utilizao
de uns e outros recursos, e custo
de sua utilizao econmica. Por
exemplo:
a. Necessidade - O urnio
no se tornou recurso seno depois
que passou a ser um ingrediente
indispensvel produo de energia atmica.
b. Tcnica - O petrleo s
mente se tornou um recurso imo
portante depois da inveno do

INTRODUO AO PLANEJAMENTO REGIONAL

motor de combusto interna. De


maneira semelhante, a produtividade do solo pode ser aumentada
considervelmente, atravs da utilizao de fertilizantes c da aplicao de processos agrcolas apropriados.
c. Descobertas - A atual base de recursos do mundo est em
contnua expanso, atravs de descobertas de novos recursos: por
exemplo, novos depsitos naturais de petrleo, carvo de pedra
e outros minrios.

d. InteN'elao no uso dos recursos - A produtividade de alguns recursos pode ser aumentada
de modo substancial atravs do desenvolvimento conjunto de recursos inter-relacionados. O aproveitamento para fins mltiplos de uma
bacia hidrogrfica, um exemplo excelente dste princpio. O
completo aproveitamento das vantagens proporcionadas por um rio
depende sempre da valorizao
conjunta dos recursos que proporciona: energia eltrica, irrigao,
navegao, contrle de enchentes,
recreao, etc.
e. Custo da utilizao econmica dos recursos - O alto custo
do desenvolvimento e da utilizao dos recursos muitas vzes tor-

61

na stes ltimos matria intil.


~ provvel que haja vastos depsitos de carvo-de-pedra na Antrtica, mas o custo de extrao
dsse carvo, apesar do seu elevado valor, alto demais para a
explorao comercial. A distncia
dos mercados e as severas condies climticas que impedem a
utilizao dos recursos desencorajariam a tentativa. Outra causa
ser a pequena escala da produo, escala essa que torna anti econmico o aproveitamento do recurso. Por exemplo, a explorao
da floresta tropical amaznica poder depender da introduo de
mtodos de produo de mltiplas
finalidades, em larga escala e capazes de poupar mo-de-obra.
3.

Recursos situacionais.

O clima, a topografia, o panorama constituem, antes de mais


nada, recursos de turismo e de
recreao. Entretanto, ao mesmo
tempo, representam condies limitantes ponderveis para a utilizao de outros recursos. Em
conjunto, trata-se de condies naturais que no podem ser profundamente modificadas. Muito pelo
contrrio, o pbnejamento que
se deve adaptar aos limites impostos por essas condies. O clima

62

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

pode ser artificialmente transformado pelo uso engenhoso da arquitetura tropical ou por meio de
ar acondicionado. A topografia
demlsiado acidentada de certas
regies montanhosas pode ser conquistada atravs de estradas de rodagem e de ferro cuidadosamente
planejadas. H, contudo, um ponto alm do qual ser-nos- impossvel avanar neste terreno: o clima
e a topografia condicionam, em
grande parte, o tipo de economia
que se poder desenvolver.
A posio geogrfica outro
fator "naturd" que, como recurso,
facilita sobretudo o desenvolvimento de outros recursos nos locais onde a proximidade de mercD.dos ou de importantes centros
de produo suficiente para exercer influncia favorvel sbre o
desenvolvimento econmico. Por
outro lado, a posio geogrfica
muitas vzes uma grande desvantagem. (Medimos a distncia,
aqui, no em quilmetros, porm
em trmos do t.empo necessrio
para o transporte e do custo do
transporte. A ponder2o apropriada dsses dois fatres constitui uma das tarefas primordiais
da anlise dos recursos.)
4. Recursos de mo-d.e-obra
especializada,

A mo-de-obra ingrediente
essencial da produo, juntamen.
te com a matria-prima, o capital
(ferramentas, equipamento, edifcios, transportes, etc.) e a organizao. O desenvolvimento tem
de adaptar-se s condies de
mo-de-obra: nos locais onde
escassa a mo-de-obra, especializada ou no, dever ser utilizlda
a tecnologia aplicada poupana
de mo-de-obra. Onde a mo-de-obra ignorante, porm copiosa,
somente as ferramentas mais sim
pIes podero ser manejadas. A
mo-de-obra , na verdade, de
tamanha importncia para o desenvolvimento econmico das regies que se torna, s vzes, necessrio traar planos especiais de
mo-de-obra, de maneira que uma
quantidade suficiente de trabalhadores especializados possa tornarse disponvel quando necessria.
A anlise da mo-de-obra regional,
especializ: da e no-especializada,
tem em mira obter dados informativos sbre os seguintes pontos:
a.

Distribuio da populao por


idades (considera-se geralmente como parte integrante
da mo-de-obra a populao
entre 14 e 65 anos; porm
a participao ativa dsse
grupo na produo poder

INTRODUO AO PLANEJAMENTO REGIONAL

depender de oportunidades
locais de emprgo, ndices de
pagamento e outras condi
es).
b.

Distribuio da mo-de-obra
por sexo.

c.

Distribuio da mo-de-obra
dentro da regio.

d.

Aumento da mo-de-obn,
com os respectivos centros de
crescimento.

e.

Nveis educacionais atingidos


pela mo-cle-obra.

f.

Condies de sade da mode-obra.

g.

Estado atual do emprgo e


grau de especializao da
mo-de-obra.
(Sbre ste
ponto, seria interessante recordlf que a mo-de-obra Jnclui profissionais como os
mdicos, os engenheiros, os
advogados, os professres,
etc. Freqentemente representam les as especializaes
mais estratgicas porm ao
mesmo tempo as mais escassas da regio.)

5. RecurJ.os culturais ,e institucionais - Estes recursos, antes


de ms nada, servem para facili-

63

tar a melhor utilizao dos outros


tipos de recursos. O estado de seu
desenvolvimento pode constituir
tremenda vantagem para uma regio, e sua completa utilizao deveria ser levada a efeito sempre
que possvel. Os recursos urbanos conforme veremos mais
8diante, quando discutirmos a
q:lcsto da localizao industrial
~- 55:0 extremamente importantes
p~ra a industriJ.lizao. Os recursos orraniz:cionais so os meios
pelos quais organizamos nossas
atividades. Smente poderemos
influenciar o povo por meio da
utilizao apropriada das instituies baDcrias, educacionais, de
pesquisa, e outras, que estiverem
ao nosso dispor. Os recursos para
novos emoreendimento incluem os
c pitalista; que, numa comunidade, se apresentam dispostos a correr riscos econmicos, bem como a
capacidade financeira dos mesmos,
suas preferncias quanto a investimentos, e assim por diante.
6. Recursos caPitdis - Os recursos capitlis incluem tdas as
instalaes e servios permanente~
j existentes na regio. E exatamente a existncia dles que explica o crescimento cumulativo de
certas cidadcs e a tendncia dlS
indstrias dc se amontoarem num

64

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

s lugar (por exemplo, So Paulo), em vez de se espalharem.


Como no caso dos recursos institucionais, a funo principal dos
recursos capitais facilitar o apro-

XIV -

veitamento de outros recursos.


Teremos oportunidade de discutilos em mincias, mais adiante,
quando considerarmos o problema
da localizao industrial.

INTER-RELAO NA UTILIZAO
DOS RECURSOS

A Os recursos nunca so
utilizados isoladamente, e sim em
conjunto. De modo semelhante,
os planejadores devem adotar um
critrio de unificao, coordenao
e integrao, ao considerarem o
desenvolvimento de recursos correlatos. A inter-relao dos recursos
de acrdo com sua funo, bem
como a inter-relao dos recursos
no espao, o que se chama "com_
plexo de recursos". Uma regio ,
geralmente, um complexo de recursos; porm, dentro da regio,
encontramos complexos de recursos de ordem secundria, cujo desenvolvimento tambm deveria ser
empreendido, cada um como uma
unidade especial. O desenvolvimetlf,o conjunto dos recursos um
dos princpios mais importantes
do planejamento regional. Atravs de uma srie de exemplos procuraremos, em seguida, explicar
melhor sse princpio.

B - Exemplo A:
Tratamento unificado de um s
recurso em base regional; o MSO
da energia eltrica.
H duas opes principais para
a soluo do problema do desenvolvimento dos recursos energticos de uma regio. Examinaremos cada uma dessas opes em
separado, mostrando algumas das
conseqncias que provvelmente
decorriam de cada uma delas, se
fsse a escolhida como nosso curso de ao.
Opo 1: Cada cidade dentro
da regio constri sua prpria
usina de energia eltrica. bem
como as linhas locais de transmisso. Os edifcios de apartamentos, as instalaes militares e
algumas indstrias mantm seus
prprios geradores. A capacidade
das usinas eltricas graduada em
relao, apenas, s necessidades
locais. No existem linhas de
transmisso de longo alcance e t-

INTRODUO AO PLANE]AMENTO REGIONAL

das as usinas so movidas a vapor


(usinas termeltricas).

65

6. A falta de padronizao do
equipamento resulta em dificuldades prticas de manuteno.
Concluso: Operao ineficiente

Comeqiincias Provveis:
1 . Alto custo de operao e
manuteno por quilowatt-hora;
2. Funcionamento em bases
no econmicas, em virtude do fator varivel da carga;

3 . Custo relativamente baixo


de instalao por kw. de capacidade instalada;
4. Servio precrio, devido s
possveis falhas do equipamento
gerador ineficiente;
5. Incapacidade de servir s
indstrias e estabelecimentos agrcolas fora da cidade;
6 -

Cad. Adm. Pblica -

51

Opo 2: Os recursos energticos de tda a regio so desenvolvidos de acrdo com um


esquema nico, de maneira que
tdas as partes da regio sejam
servidas. Empresta-se nfase especial energia hidreltrica, onde
esta se encontra disponvel (dentro de um raio de 700 km.) As
usinas termeltricas locais podem
ser utilizadas em conjunto, de modo que se fornea energia constante, durante o ano inteiro.
Construo, operao e manuteno unificadas. A capacidade do
sistema total graduada de acrdo com as necessidades regionais.

66

CADERNOS DE ADMINISTRAAO PBLICA

Conseqncias Provveis:
1 . Poupana da mo-de-obra
especializada, no caso, escassa;
2 . Baixo custo de operao e
manuteno por quilowatt-hora;

3. Custo relativamente alto


de construo por kw. de capacidlde instalada;

4. Distribuio de carga uniforme, por tda a regio;


5 . Reduo das interrupes,
em qualquer ponto, a um mnimo;

6. Fornecimento equilibrado
de energia para tda a regio, em
base igual, incluindo as reas ruraIs;
7. A padronizao do equipamento facilita a manuteno.
Concluso: Operao eficiente.

C - Exempl.o B: Tratamento
rmificado dos ruursos urbanos e
agrcolas. O caso da peCllria e
da produo de laticnios.
Suponha o leitor que desejamos desenvolver a indstria pecuria e de laticnios na regio situada entre Macap, Belm e Bragana. No consigo imaginar
exemplo melhor para ilustrar a

importncia de um critrio UlllCO,


coordenado, na considerao do
desenvolvimento dos recursos regionais. Se a questo fr tomada
como uma espcie de exerccio
para estudantes, a ser feito em
casa, o leitor poder desde j ir
imaginando de que maneira planejaria um projeto da natureza
indicada. Vejamos:
1 . Atividades de desenvolvimento em reas rurais nas quais
se dever estabelecer a indstria
de pecuria e laticnios.

a. Estabelecimento
estao experimental.

de

uma

b. Estabelecimento de um servio que ministre cursos de extenso e educao rural.


c. Estabelecimento de fazendas-modlo para demonstrao.
d. Empreendimento de grandes projetos de irrigao e drenagem.
e.
zaes
deiros,
pras e

Estabelecimento de organicooperativas entre os fazen


para fins de mercado, comoutros.

f. Auxlio aos fazendeiros


ou s cooperativas na obteno de
crdito em trmos especialmente

INTRODUO AO PLANEJAMENTO REGIONAL

favorveis para a compra de maquinaria, equipamentos, cabeas


de gado, fertilizantes, e para melhora das condies de moradia.
g. Estabelecimento de estaes centrais de servios gerais,
coleta e distribuio (maquinaria,
manuteno, pontos de coleta para
o gado e o leite, distribuio de
fertilizantes, etc.)
h. Construo de estradas ruo
rais para facilitar a coleta diria
dos produtos, de fazenda a fazenda;
i . Estabelecimento de uma
fbrica de queijos planejada de
acrdo com a capacidade regional
de consumo.
J. Estabelecimento de frigorficos coletivos.
k. Lanamento das bases pau a futura eletrificao total da
rea rural.
2. Atividades de desenvolvimento nas reas urbanas adjacenteS.
a. Expanso do mercado para os produtos de carne e leite,
por meio de:

67

aa. Intensa propaganda nutricional sbre as vantagens dsses


produtos na alimentao;
ab. Baixa dos preos e contrle da qualid:ide;
ac. Estabelecimento de instalaes para o beneficiamento e
embalagem apropriada da carne e
do leite, bem como para o aproveitamento de subprodutos (sab0' p. ex.) e certas operaes especiais, como, por exemplo, a embalagem de salsichas.
ad. Organizar a distribuio
da produo pelo mercado retalhista.
ae. Procurar reduzir os desperdcios atravs do manuseio adequado, bom armazenamento e refrigerao.
af. Treinamento profissional
dos aougueiros e magarefes.
b. Criao de servios de utilidade pblica adequados expanso industrial.
ba. Desenvolvimento dos recursos regionais de energia eltrica, dentro de um plano coordenado, de modo a fazer chegar a
energia tanto s reas rurais como
s urbanas.

68

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

bb. Desenvolvimento dos recursos de gua, de maneira a satisfazer as necessidades da indstria.


bc. Melhoria dos servios de
esgotos nas reas urbanas. (Isto
poderia ser feito em conjunto com
a construo de uma estao de
aproveitamento dos detritos, a
qual poderia fornecer parte do
fertilizante necessrio para melhorar as terras de pastagem.)
bd. Construo de estradas
adequadas entre as estaes coletoras rurais, visando ao rpido movimento do gado e do leite, rumo
cidade.
c. Obteno, junto aos bancos
locais, de facilidades de crdito
adeqmdas para as cooperativas c
05 fazendeiros.
d. Fornecimento a tdas as
atividades mencionadas dos dados
informativos necessrios, atravs
das instituies de pesquisa existentes_

D - possvel resumir as diversas atividades acima referidas,


sob alguns ttulos gerais: reorganizao das fazendas; recuperao
da terra; desenvolvimento dos recursos institucionais (pesquisas,
extenso, cooperativas, mercados,
escolas, bancos); desenvolvimento dos recursos de energia eltrica;
expanso industrial, tanto na cidade como nas reas rurais; melhoria dos servios de utilidade pblica (esgotos, gua); planejamento
e construo de um sistema regional de transportes.
Eis wna questo que, para terminar, ofereo considerao dos
leitores: dos passos acima indicados, quantos poderiam ser deixados de lado, se quisssemos levar
a um alto nvel de produo as
indstrias de gado e laticnios da
regio? Tendo em vista o planejamento regional, que lio poderemos tirar da anlise que acabamos de fazer?

TERCEIRA PARTE

TCNICAS ESPECIAIS DO PLANEJAMENTO


REGIONAL

xv -

PROBLEMAS DA LOCALIZAO E DO
DESENVOLVIMENTO INDUSTRIAL

A - A industrializao universalmente reconhecida como um


dos aspectos essenciais do desenvolvimento econmico. Isso no
significa, no entanto, que os programas de industrializao devam
ter precedncia sbre outros programas, por exemplo, de desenvolvimento agrcola ou extrativista. Serve, entretanto, para ressaltar o fato de que, geralmente, os
empreendimentos se mostram mais
rendosos na indstria que em outros ramos, que a indstria "d
maior valor" ao material de que
faz uso. Cada fase do processo
de transformao de matrias-primas proporciona rendas novas para a comunidade ou regio em que
tem lugar sse processo.
medida que a agricultura, a
minerao e a indstria extrativa
florestal se tornam mais produtivas, em trmos dos esforos exigidos de um trabalhador para
produzir certa quantidade de produtos agrcolas, de minrio ou,

por exemplo, de madeira, aumenta a possibilidade de expanso da


indstria manufatureira, no s
por que a matria-prima se tornar mais barata, como porque
surgir tambm, um mercado
maior para os produtos da indstria. O mesmo processo tem lugar no sentido oposto. A indstria manufature ira pode estimular
grandemente as atividades agrcolas e outras atividades de produo "primrias". Alm disso, a
indstria exige grande nmero de
servios altamente especializados:
contbeis, jurdicos, de arquitetura, engenharia, transportes, consertos e outros - que a prpria
indstria, garantindo-lhes procura suficiente, faz surgir na comunidade. Assim sendo, a industrializao inicia um processo cumulativo de desenvolvimento que,
uma vez ultrapassado o ponto crtico, poder prosseguir independentemente, em grande parte, da
ajuda do govrno, at atingir altos

72

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

nveis de produtividade e eficincia. Ultrapassar sse ponto crti


co o objetivo de todo esfro
em prol do desenvolvimento, nacional como regional.
Muitas vzes a idia de industrializao se associa em nossa
mente viso de chamins fuli
gentas, favelas, superpopulao,
ms condies sanitrias, crime e
misria nos centros de produ:io.
Essa idia de "industrializao"
tem sua origem nos primeiros centros da revoluo industrial: Birmingham, Manchester, Dsseldorf, Pittsburgh. Trata-se, entretanto, de uma viso unilateral,
que deixa de lado o fato de que
os padres de industrializao podem ser radicalmetne diferentes,
conforme o tipo de indstria que
venha a resultar do desenvolvimento, do combustvel que utiliza, da poca em que foi estabelecida. Nem tda fbrica moderna se nos apresenta enegrecida
pela fumaa: h fbricas atraentes, de arquitetura contempornea,
sugerindo-nos mais uma residncia gr-fina do que um barraco de
trabalho. A fbrica de localizao bem planejada no acaueta
congestionamento de habitaes
nem outros incmodos, que freqentemente associamos nossa
idia, das grandes cidades indus-

triais. Alm do mais, nem tda


indstria grand'f! no sentido fsico: na verdade, a indstria de
qualquer nao constituda de
fbricas em sua maioria pequ,ellas,
de propriedade de inmeros industriais independentes. Isso tudo pode fazer muita diferena no
quadro industrial de uma comunidade.
B H muitas maneiras de
classificar a indstria. Uma das
mais interessantes aquela que
toma como base as caractersticas
locais dos estabelecimentos, considerados individualmente. Eis
essa classificao, que estudada
em maiores mincias no livro
IVhy 11ldustry Moves Sou/h, de
Glen McLaughlin e Stefan Robock
(Washington, National Planni:1,3
Association, 1951):

1. EslabeJ,ecimellt,os indtlstrlais que adotam como critrio de


localizao a proximidade d,e' seus
mercados principais.
a. Casos em que os produtos
finais so perecyeis ou de transporte difcil (exemplos: po, sorvetes) .
b. Casos em que os custos de
transporte constituem parte impor-

INTRODUO AO PLANEJAMENTO REGIONAL

tante dos custos totais de entrega


e em que o transporte do produto final custa mais que a matriaprima usada (exemplos: bebidas
engarrafadas, automveis).
c. Casos em que as facilidades de servio, o confrto do fregus, ou o regionalismo (ou bairrismo), isto , a vontade de trazer progresso para a regio, tm
de ser levados em considerao
para que se possa atingir o nvel
de vendas desejado (exempls:
maquinaria agrcola, ferramentas,
anilinas, etc.).

2. Ertabelecimenlos industriais que adotam c,omo critrio de


10c!t!iz.:'lo a proximid.1de de suas
principais font.es de abasteciment,o de matria-prima.
a . Casos em que a matriaprima necessria perecvel ou
de difcil transporte (beneficiamento de gneros alimentcios de
diversos tipos).
b. Casos em que os custos de
transporte constituem p1fte im
portante dos custos totais de entrega e em que mais dispendioso o transporte da matria-prima
do que o do produto final (exemplo: fbricas de papel e celulose).

73

c. Casos em que importante estimular, pela prpria presena


da nova fbrica, a produo de
matria-prima utilizada por esta
( o caso das fbricas de forragem, paralelamente ao dos estabelecimentos que beneficiam e
empacotam aves domsticas).

3. EstabelecimeJ):tos indllstriais qt~e adotam com,o critrio de


localizao a proximidade de uma
fonte abundante de mo-de-obra,
especializada 011 no.
a . Casos em que os custos de
tnnsporte constituem parte insignificante do custo de entrega do
produto final e em que existem
vantagens locais no custo de mode-obra (txteis) .
b. Casos em que os salrios
constituem uma alta percentagem
dos custos de produo e em que:
a mo-de-obra necessria s se encontra em quantidade e qualidade
suficientes em certas reas (instrumentos de preciso).
Poderamos, alis, estabelecer
mais uma subdiviso dos tipos de
indstria, da maneira seguinte:
1.

Critrio da Matria-Prima:

a.

Matria-prima agrcola

74

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

b.
c.
d.
e.
f.

Matria-prima florestal
Minrios
Petrleo
Energia eltrica
Matria-prima beneficiada

2.

Critrio do mercado

a.
aa.
ab.
b.

Mercados locais
Mercado de Consumo
Mercado Industrial
Mercados regionais

ba.
bb.

Mercado de Consumo
Mercado Industrial

3.

Critrio da mo-de-obra

a.

Mercado de mo-de-obra comum

b.

Mercado de mo-de-obra especializada.

A cbssificao das indstrias


segundo sses tipos bsicos constitui importante instrumento para
a anlise da experincia industrial (e do futuro industrial) de
uma regio.
C Entretanto, a tendncia
manifestada pelas indstrias de
localizar-se nas proximidades de

seus mercados, de suas fontes de


matria-prima ou de mo-de-obra,
no passa de um dos elementos
do problema da localizao, ao
lado de outras tendncias, como
a da concentrao das indstrias em
certas regies, e, ainda, dentro dessas regies, de se aglomerarem em
trno das cidades principais. Na
minha opinio, essa ltima tendncia ainda mais importante,
como fator de localizao, do que
o esquema de trs partes que acabamos de ver.
Por que motivos tem lugar tal
concentrao? Em busca de uma
explicao, devemos comear por
admitir que a localizao industrial
um processo de extrema competio: as diversas cidades, as diferentes regies esto sempre competindo para atrair novas indstrias . Geralmente saem vencedoras as cidades e regies que apresentam maiores vantagens. Devemos, assim, formular de outra maneira nossa questo inicial, passando a perguntar: Quais so as
vantagens especiais que a localizao centralizada apresenta para
a indstria? Assim colocada, a
questo admite uma resposta relativamente fcil, que pode ser resumida em uma s palavra: ACESSIBILIDADE. Isto , acessibilidade quanto ao custo, ao

INTRODUO AO PLANEJAMENTO REGIONAL

tempo e s facilidades apresentadas 1 . pelas fontes de abastecimento de matria-prima;

pelos mercados locais, regionais e nacionais;


2.

3. pelo alto desenvolvimento dos servios de utilidade pblica (gs, gua, luz e esgotos);

4. pela abundncia de mode-obra com experincia industrial e com as especializaes necessrias;


5 . pelas instituies de crdito e pelos bancos;
6. pelos servios especializados, como os de engenharia, contabilidade, consertos, manuteno,
armazenamento, etc.;
7 . p e las acessibilidades a
meios de comunicao, como a imprensa internacional, o rdio, o
telefone e o telgrafo, as organizaes comerciais, os clubes, etc.;
(2)

75

8. pela possibilidade de escolher entre diversos meios de


transporte: caminhes, t r e n s ,
avies, navios;

9 . pelas instituies educacionais e de pesquisa;


10 . pelas atividades culturais,
de especial importncia para os
administradores e suas famlias.
Tais vantagens so de formidvel importncia e servem para explicar, em parte, a importncia
crescente de cidades como o Rio
e So Paulo. Pois, uma t'ez alcanada uma vantagem inicial, mais
e ms industrializao ser conseguida. E por isso que uma espiral
de desenvolvimento a imagem
tpica do que se verifica nas maiores cidades de um pas (')

D - Do que estudamos at
agora, poderemos concluir que,
em contraste com as reas j desenvolvidas de um pas, suas regies ainda no industrializadas
representam substancial desvantagem para a industrializao. Devemos considerar sse fato do

Isso, contudo, no nos explica, inteiramente, por que motivo o desenvolvimento teve origem exatamente onde se deu, e por que outras
reas no tiveram a mesma sorte; nem pretende, por outro lado,
apresentar um quadro total da localizao industrial em nenhuma
rea em particular.

76

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

ponto de vista do homem de negcios, que perguntar: "Por que


cargas d'gua deverei eu mudar
minha indstria para Belm do
Par, se posso fazer muito mais
dinheiro e de modo muito mais
fcil em So Paulo?" Gostaria de
saber que resposta daria o leitor
a essa pergunta... Examinemos
agora, de maneira breve, alguns
dos obstculos que se opem ao
desenvolvimento industrial da regio amaznica.
1. Conhecimento d.a feg/ao.
Esta parte apresenta dois aspectos:
o verdadeiro conhecimento da regio e os falsos conceitos populares sbre a regio. Sob ambos
os aspectos no muito boa a
situao da Amaznia. O que conhecemos de fato sbre os recursos da regio no passa de um
esbo muito superficial, e menos
ainda sabemos sbre como utilizar
sses recursos. A pesquisa bsica,
por exemplo, em trno dos problemas do aproveitamento industrial-extrativo da floresta ainda est em seus primeiros passos. A
tcnica necessria completa utilizao comercial da floresta tropical tambm no foi ainda desenvolvida. Por outro lado, grande quantidade de preconceitos e
de falsos conceitos obscurece o co-

nhecimento da regio amaZOlllca.


Na ausncia de fatos reais, d-se
livre curso imaginao potica ...
E, para que se possa atrair novas indstrias, novas iniciativas,
teremos de eliminar as noes errneas tanto sbre as possibilidades como sbre as limitaes da
vida naquela regio.
2. Condi.es climticrlS - A
maioria das pessoas que nunca visitaram essa regio consideram-na
imprpria civilizao, por motivo do calor e da umidade neh
reinantes. Trata-se, evidentemente, de um eXJgro. Existe alguma
verdade apenas na segunda parte
dessa afirmao, isto , a que se
refere umidade do clima local.
A umidade contnua de 90% ou
mais torna difcil a armazenagem
e torna suscetveis de rpida desintegrao a maimia dos produtos perecveis. A prpria maquinaria dificilmente escapa aos efeitos corrosivos da umidade. Alm
disso, alguns processos industriais
(como, por exemplo, a fabricao
de tecidos) no podem ser levados a efeito sob a ao da umidade extrema. Existem outras desvantagens decorrentes das condies climticas dominantes na regio amaznica, porm temos de
deix-las para mais adiante.

INTRODUO AO PLANEJAMENTO REGIONAL

77

3. Mercados ,e fontes de abas- gio) restringe o mbito da industrializao, quase automticamentecimeJlt.o longnqlJos. As reas
colonizadas da Amaznia enconte, s indstrias cujo critrio de
tram-se a duas mil mill13s de dislocalizao o mercado local ou
tncia, por mar, dos principais a matria-prima regional. Uma
mercados de consumo do Brasil. anlise minuciosa das possibilidaE ainda se acham mais distantes des industriais da regio, tomando
das outras reas do mundo desenpor base apenas os custos de transvolvido. Pelo menos, por enquan- porte, serviria para revelar rpidamente o potencial industrial e a
to, os mercados locais so insignificantes, no s pela populao importncia da industrializao
para a economia da regio.
relativamente pequena que habita
o interior do continente sul-americano, como, sobretudo, por cau4. Servios bsir.os de utilisa da pobreza dessa populao. A dade pblica, servios indlJstriais
maioria dos produtos industri1is e tradies. O fato de ser a Amaque aqui se fabricassem seria des- znia uma rea prticamente notinada aos mercados nacionais, si- industrializada contribui para tortuados sobretudo no sul do Brasil, nar menos favorvel ainda O quae internacionais, nos pases estran- dro que acabamos de descrever. Os
geiros . As distncias, contudo, servios de gua, esgotos e enerque sepnam Belm das principais gia eltrica, mesmo nas maiores
cidades do mundo constituem im- cidades da regio, so totalmente
portante desvantagem, no ape- inadequados at mesmo s mais
nas pelo tempo que leva o trans- simples operaes industriais. Ineporte como tambm pelos custos xistem mesmo aqules servios que
adicionais dsse mesmo transpor- geralmente so parte integrante
te, aliados possibilidade de es- dos centros industriais, e que autragos. Ainda mais, a maior par- xiliam a indstria a executar as
te do servio de transportes dis- operaes sem soluo de contiponvel irregular e insuficiente. nuidade. O custo dos servios inO relativo isolamento da regio dustriais e de utilidade pblica, c
em relao aos principais merca- o custo do treinamento de trabados (sem esquecer a distncia das lhadores e administradores, mesreas produtoras das matrias-pri- mo que se pusessem em mira apemas inexistentes na prpria re- nas as especializaes bsicas, te-

75

CADERNOS DE ADMINISTRAO POBLlCA

ria de ser, nas condies atuais,


enfrentado, em sua quase totalidade, pelos prprios pioneiros da
indstria. Esses mesmos custos,
noutras reas, constituem, geralmente, parte do que se chama em
ingls generaL induJtri,aj ovel'head,
isto , despesas gerais da indstria, que no so pagas por nenhum particular individualmente,
e sim pela comunidade como um
todo.
5. Mo-de-obra - De modo
geral, a mo-de-obra na regio
amaznica no est acostumada
disciplina industrial, ao trabalho
industrial e maquinaria, o que
obriga os empregadores a laboriosos programas de treinamento.
Alm disso, a mlioria dos trabalhadores so analfabetos e se encontram, ainda, em condies precrias de vida e de sade. Todos
sses fatres contribuem para manter em nveis extremamente baixos a produtividade da mo-deobra regional.
E - Perguntar o leitor, para
quem o quadro que lhe acabam
de descrever no passa de um
amontoado de futilidades: "Ento
no h esperana alguma de industrializar a Amaznia?" Respondo eu: "H, sim, porm den-

tro de certos limites, e nunca espontneamente. A industrializao na rea amaznica, se tiver de


verificar-se, ter que ser planej ada. "
Deixo claro, desde logo, que
certas indstrias poder-se-o estabelecer nessa rea sem grandes esforos de planejamento. A descoberta de certas matrias-primas importantes, como, por exemplo, o
petrleo, poder atrair a indstria para essa regio, sem maiores
incentivos de outra natureza. De
modo semelhante, pequenas fbricas locais de beneficiamento poder-se-o estabelecer sem grandes
dificuldades, como, por exemplo,
as de bebidas engarrafadas, sorvetes, panificao, laticnios, etc.,
produtos a serem consumidos pela
populao local. Para alm dsses
limites, comearo as dificuldades.
E de que modo podero ser enfrentadas?
1 . Conhecimento e dados mformativos.

a. Estimular os programas bsicos de pesquisa referentes a:


mapas, expedies a reas menos
conhecidas, anlise especfica de
certos recursos, produtos florestais,
experincia industrial, etc.

INTRODUO AO PLANEJAMENTO REGIONAL

b. Tornar amplamente conhecidos, sobretudo nos meios comerciais, dados informativos sbre a
regio, bem como os resultados
das pesquisas especiais levadas a
efeito.
c. Empreender expenenciaspilto, - fbricas-modlo, cooperativas experimentais, etc. - sbre processos industriais selecionados, nas quais o govrno seja responsvel pela maioria dos riscos
de empreendimento.
2.

Climtl

a. Estimular a pesquisa sbre


materiais resistentes umidade.
b. Estimular a pesquisa de
novos mtodos de construo de
armazens e fbricas, apropriados
s condies climticas.
c. Proporcionar o fornecimento de energia eltrica constante e suficiente, de maneira a
encorajar o uso cada vez mais amplo de ar acondicionado nas fbricas e escritrios.
3. Mercados e reas de abastecimento longnq/JOJ.
a. Melhorar a eficincia dos
servios de transportes, sobretudo
martimo e fluvial.

79

b. Instalar, quando necessrio,


nos navios, facilidades especiais
de refrigerao.
c. Investigar a possibilidade
de expandir os servios de transporte areo.
d . Concentrar esforos na
atrao de indstrias que produzam matria-prima industrial bsica ou outras comodidades padronizadas, e no sujeitas a freqentes modificaes (moda, etc.) , e
que contem, desde logo, com mercados assegurados e estveis.
4. Servios de utilidade pblica, servios industriais, tradieJ.
a. Melhorar as condies gerais dos servios de utilidade pblica nas principais cidades da regio.
b. Proporcionar facilidades especiais de crdito e mesmo auxlios apropriados s indstrias interessadas em estabelecer-se na regio, de modo que o govrno tome parte nos riscos decorrentes
das operaes iniciais.
c. Estimular de modo particular os administradores, atravs
de moradias providas de ar-acondicionado, salrios especiais e outras vantagens.

80

CADERNOS DE ADMINISTRAAO PUBLICA

d. Auxiliar, se conveniente, o
estabelecimento de indstrias e
servios nucleat'es (isto , que tudo
indica devero ser, no futuro, ncleos de outras fbricas e servios
semelhantes), em torno dos quais
se possam desenvolver conjuntos
industriais mais amplos.

a. Melhorar o nvel geral de


sade dos trabalhadores.
b. Melhorar o nvel geral de
educao dos trabalhadores.
c. Proporcionar treinamento
vocacional, orientado segundo as
possibilidades industriais da re
gio.
F - Estas consideraes no es
gotam, de modo algum, a lista
imensa do que se deve fazer para
estimular a industrializao da
rea. Alm disso, repito ser minha anlise extremamente superficial, com base em observaes
ocasionais, JCem qualquer conhecimento minucioso das condies
que devero influenciar a localiZlo de indstrias na /"legio. Em

nossa ligeira anlise, contudo, descobrimos quatro das maiores difi-

culdades que se antepem rpida industrializao: 1) Altos


custos iniciais; 2) altos custos de
operao; 3) falta de conhecimentos sbre a regio; 4) falta de
experincia industrial. Vimos tambm que tais dificuldades podero
ser em parte eliminadas atravs de
1) pesquisa intensa; 2) participao do govrno nos riscos dos pioneiros e do auxlio governamental
a sses novos empreendedores; 3)
melhora dos servios de utilidade
pblica e dos servios industriais
bsicos; 4) educao e treinamento; 5) medidas especiais.
De modo geral, diria eu que
somente as grandes companhias seriam capazes e estariam dispostas '1
arriscar capitais em empreendimentos industriais na regio. A
pequena indstria local constitui,
no entanto, um caso especial, em
que os processos implicados so
de certo modo simples, os riscos
no muito elevados, no deixando
de haver certa experincia. prtica.
Entretanto, para que se possam
estimular empreendedores locais,
talvez sejam necessrios crditos
especiais para expanso industrial
e assistncia tcnica na soluo de
problemas de administrao e operao.

INTRODUAO AO PLANEJAMENTO REGIONAL

81

XVI - ESCALA DE PRIORIDADES NO


PLANEJAMENTO REGIONAL
A - Uma das tarefas mais importantes do planejamento a
distribuio, no tempo, das atividades a serem executadas dentro
do plano. Faz parte dessa tarefa
atribuir uma seqncia, uma ordem aos vrios projetos e atividades, desde aqules de menor importncia imediata at aos de
maior urgncia. Tais prioridades
podem ser estabelecidas de acrdo com: 1) a rea, ou 2) a funo, isto , os projetos ou atividades.
B - Por que motivo h necessidade de se estabelecerem prioridades no planejamento? A explicao dada pelo fator de esca;sez e pelo fator op,eraciofldJ.
A considerao do fator de escassez nos levar a uma das ques
tes essenciais do planejamento: a
que projetos e atividades dedicaremos nossos recursos disponveis
em dinheiro, mo-de-obra e matria-prima? Que combin"'o de
projetos e atividades, onde, quando e em que escala redundar em
maiores resultados? Os resultados
das combinaes de diferentes alternativas podem ser medidos,
7 -

Cad. Adm. Pblica -

"

neste caso, de acrdo com os alvos, os objetivos eas metas do


prprio plano. (Tal aferio, entretanto, pode ser ou no reduzida a trmos quantitativos.)
Podemos distinguir entre resultados dil'etos e indiretos, segundo
a urgncia do efeito que se procura obter. Num programa de
contrle da malria, por exemplo,
os resultados diretos seriam a reduo do nmero de casos de malria ativa; os resultados indiretos, por outro lado, poderiam ser
medidos, no mesmo caso, em trmos de maior produtividade no
trabalho (por exemplo, mais fra fsica, menos absentesmo, maiores poderes de concentrao mental por parte dos trabalhadores).
A preocupao mxima dos planejadores so exatamente os efeitos
indir,etos de seus planos: o resultado total, final, a ser atingido
o desenvolvimento econmico da
regio, que ser conseguido atravs de uma variedade de efeitos
indiretos da ao planejada.
Uma deciso pode ser s vzes
baseada inteiramente nos efeitos
indiretos, projetados, de um certo
investimento de capital, mesmo

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

82

que tais efeitos se descortinem


num futuro distante. Assim sendo, pode-se tomar a deciso de
construir uma estrada de ferro ou
de rodagem com o fim de facilitar
outros tipos de desenvolvimento.
Pode-se dar o caso, entretanto, de
no vir a estrada de ferro a ser
utiliz1da em completa escala, seno muitos anos aps sua construo.

c-

O planejamento regional
procura criar uma base estrtlt1lral
a mais slida possvel para o desenvolvimento econmico. Isso se
liga muito de perto a nosso segundo fator, o fator operacional,
que nos fora a atribuir prioridades s aes projetadas. O fator
operacional se relaciO'na com o
simples fato de que h geralmente
uma seqncia prefer-z,'el de opera,es, capaz de conduzir-nos a um
certo objetivo, e que essa seqncia deve refletir-se no prprio plano e no prprio oramento. Seria
bastante original construir-se o telhado antes de erguer as paredes.
Uma seqncia de operaes
planejadas tem como objetivo
crin uma rde de relaes estruturais capaz de promover e estimular o desenvolvimento econmico. Entre essas relaes pode-

mos distinguir a esh'ut1lra funonal e a ,estrutura espacial.


A estmtura funcional diz respeito ao fato de que uma economia regional eficaz compreende um todo funcioml, no qual as
partes componentes agem umas
sbre as outras e, assim sendo,
sustentam, apiam umas s outras.
Em contexto mais limitado j tivemos oportunidade de discutir sse
mesmo problema, quando, ao discutirmos o caso de uma indstria
de carnes e laticnios, quisemos
emprestar nfase especial unidade e interao dos recursos urbanos e agrcolas. Nesse exemplo, o desenvolvimento da pecuria tinha diversos objetivos especficos; 1) tornar a regio menos
dependente quanto a alimentos;
2) melhorar o nvel de nutrio
le seus habitantes; 3) estimular
a industrializaO'; 4) aumentar o
nvel da renda per capita. Descobrimos, tambm, que, ao planejarmos sse projeto, teramos de seguir uma seqncia de operaes
at certo ponto rgida, para que
nosso projeto pudesse ser bem sucedido. O raciocnio em trmos de

planejamento tambm poderia ser


chamado raciocnio em trmos de
seqncia. H, alm dessa, con'udo, algumas regras gerais que

INTRODUO AO PLANEJAMENTO REGIONAL

possvel pr em prtica. Cada problema, claro, ter sua soluo


especial.
Agora, no entanto, poderemos
considerar no apenas os objetivos
do projeto de desenvolvimento da
indstria de carnes e laticnios (em
trmos de suas conseqncias diretas), mas tambm a contribuio do projeto, c,om,o um todo, para a conquista do desenvolvimento econmico regional. O leitor
decerto no ter esquecido que definimos o progresso regional em
trmos de renda real per capita.
(Foi essa a nossa definio preferida; reconhecemos, contudo, a
possibilidade de outros critrios.)
Se considerarmos que um aumento na renda real per capita representa a finalidade, a meta geral
do planejamento regional, concluiremos que o projeto para a
pecuria contribuir, direta e indiretamente, de vrias maneiras,
para a conquista dsse objetivo geral. :e, porm, muito menos evidente quando sse projeto dever
ser levado a efeito; onde dever
ser empreendido; eem que escala
dever ser psto em prtica. Outros projetos interviro, reclamando, em competio, os recursos
disponveis. Diro os economistas que o princpio que nos deve-

83

ria guiar, ao distribuirmos os recursos disponveis entre diversas


possibilidades concorrentes, o
princpio da eficincia marginal:
isto , que devemos destinar dinheiro a cada projeto em propores tais que, eventualmente, os
lucros provenientes de cada verba,
em particular, sejam iguais "
margem". Tal formulao teoricamente vlida, porm impossvel
de se levar a efeito na prtica.
Sugiro que se use, em seu lugar,
aquilo que chamo de princpio da
segurana estrutural. Esse princpio ser talvez menos preciso que o
da eficincia marginal; creio, porm, que mais exeqvel na prtica. A anlise do planejamento
pode auxiliar-nos a definir o que
e o que no estruturalmente seguro, tanto no caso da anlise de
uma situao passada como no caso
de uma situao futura. Os princpios estruturais especficos so tirados de nossos alvos e objetivos e
de nossos conhecimentos gerais de
Economia, Geografia, Sociologia e
Ecologia. Ao mesmo tempo, devemos considerar a probabilidade
de s,obrevivncia e de l'ecrud.esci
mento de quaisquer atividades ou
projetos j iniciados. At certo
ponto, a sobrevivncia e o recrudescimento constituem uma funo da estrutura: a distribuio

84

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

apropriada das aes no tempo e


no espao.
No somos capazes de decidir
de antemo qual dever ser a seqncia do desenvolvimento, seja
qual fr o caso: sade ou educao, indstria ou agricultura, etc.
Alm disso, no planejamento de
projetos, devemos levar em considerao a simultaneidade das
aes planejadas, e no apenas sua
seqncia no tempo. E, finalmente, o planejamento deveria ser
flexvel a ponto de dar lugar a
oportunidades especiais que surgem
de tempos em tempos, como, por
exemplo, a descoberta de um grande depsito de minrios.
Ainda levando em conta tudo
isso, podemos aventurar-nos a
enunciar dois princpios gerais
que deveriam orientar o planejador na elaborao de planos de
desenvclvimento.
1 . Deve ser dada prioridade
"A", em geral, aos projetos e atividades que apresentem maiores
probabilidades de fortalecer a base econmica e social da regio e
de proporcionar os fundamentos
necessrios aos desenvolvimentos
subseqentes.

Constituem exemplos de reas


de ao de alta prioridade, no es-

tado atUlI de desenvolvimento da


Bacia Amaznica:
a.
b.
c.
d.
e.
f.

g.

pesquisa e levantamentos
educao
sade
transportes
energia
desenvolvimento de instituies regionais bsicas, como,
por exemplo, as instituies
de crdito e as organizaes
cooperativas.
recursos urbanos, como servios de utilidade pblica,
administrao, etc.

Quero frisar, contudo, que no


poderemos planejar nenhuma dessas reas independentemente das
outras. E, no entanto, cada rea
tem de ser planejada em separado!
Assim sendo, preciso estabelecer um plano de pesquisas, um
plano de sade, um plano de educao, etc. Esses planos individuais, entretanto, devem estar integrados de tal maneira que representem, em conjunto, um ataque coordenado aos problemas da
regio. (De que modo integrar
sses planos, ser objeto de discusso posterior.) Alm de se integrarem entre si, sses planos de\'ero ser depois coordenados com
todos os outros esquemas de de-

lNTRODUO AO PLANEJMENTO REGIONAL

senvolvimento que estejam sendo


levados a efeito na regio, pelo
menos os de certa importncia.
Mais uma vez o nosso exemplo
da indstria de carnes e laticnios
servir para ilustrar ste ponto.
2 . Em trmos de prioridades
espaciais, devero ser atendidas,
em primeiro lugar, falando de
modo geral, aquelas reas geogrficas onde as oportunidades de
rpido desenvolvimento econmico se mostrem maiores.
Tais reas, normalmente, sero
aquelas que j se encontram em
estado de desenvolvimento maIs
adiantado que o resto da regio,
que apresentam concentraes demogrficas e que se mostram favorecidas de vrias outras maneiras. Observamos que, no passado,
o desenvolvimento econmico tem
sempre tendido a espalhar-se de

XVII -

85

l~ntro para fora, a partir de certos centros, pouco numerosos.


Concluo, eu mesmo, dsse fato,
que tais centros deveriam ser fortalecidos antes que tentemos alcanar o interior. Areas isoladas
de desenvolvimento, difceis de
atingir, com pouco ou nenhum capital bsico investido, tm muito
pouca oportunidade de sobreVIver
e de prosperar. Tm de ser ligadas, ,estruturalmente, s cidades
maiores da regio e s reas que
circundam tais cidades. As reas
rurais e urbanas colonizadas j
provaram sua supeJioridade relativa, quanto ao desenvolvimento;
o bom planejador saber usar
essas cidades como "pontos bsicos" (ou, conforme j as chamamos anteriormente, "posies-chaves") para a conquista do progresso regional.

MEDIO DO DESENVOLVIMENTO
ECONMICO REGIONAL

A - A pergunta para a qual


todo planejador regional gostaria
de encontrar uma resposta a
seguinte: "O desenvolvimento ecoumico que estamos conseguindo
est-se processando com a rapidez
desejada?". Somente atravs de
cuidadosa aferio dos resultados

da ao planejada e das transformaes econmicas que se registram na regio que se pode responder a essa pergunta. A medio das transformaes sociais e
econmicas que tm lugar numa
regio uma das tarefa~ mais significativas de uma organizao

CADERNOS DE ADMINISTRAO PUBLICA

planej adora. Sem a realizao dessa tarefa, torna-se impossvel o


planejamento. A coleta e a anlise de dados referentes ao progresso regional no constitui apenas
uma parte do fundo geral de informaes sbre a regio, permitindo-lhe adaptar o que planeja
situao real; a utilidade dessa
coleta e dessa anlise se manifesta
de vrias outras maneiras:

Poderamos resumir e s s a s
quatro utilizaes principais do
processo de aferio em quatro
palavras:

A medio dos resultados


utilizada como a "prova" mais
importante para avaliar as atividades da organizao planejadora e
das demais organizaes que a
compem ou que trabalham em
conjunto com ela.

B - Podemos distinguir entre


dois tipos de medio:

1.

2 . A medio dos resultados


serve para apoiar e justificar as
propostas oramentrias sugeridas
pela organizao planejadora. ~
o principal meio com que conta
a organizao para prestar contas
de suas atividades.

3 . A medio dos resultados


permite ao planejador avaliar o
progresso da execuo do pr6prio
plano.
4 . A medio dos resultados
essencial ao processo de reviso
de programas.

PROVA

JUSTIFICAO

AVALIAO

REVISO

1. Medio das transformaes gerais, sociais e econmicas,


que ocorrem na regio; e
2 . Medio da execuo (resultados da aplicao dos programas).

Ambos sses tipos de medio


deveriam ser sempre levados a efeito, pois se relacionam de maneira
inevitvel. Os programas executados resultam em transformaes na
regio, atravs de uma relao de
causalidade. Entretanto, devem
ser considerados em separado, por
grande nmero de razes. Em
primeiro lugar, a relao de causa e efeito entre um programa de
ao e o progresso regional raramente direta e imediata. Pode
dar-se o caso de ser o programa

INTRODUO AO PLANEJAMENTO REGIONAL

um imenso sucesso, resultando,


entretanto, num impacto relativamente pequeno sbre a regio como um todo - isso se utilizarmos
certos ndices gerais de medio,
como o critrio do aumento de
renda. Outras vzes, o efeito poder ser grande, ocorrendo, contudo, somente muitos anos aps
completado o projeto. Assim, por
exemplo, leva-se quatro anos para
completar um c u r s o primrio
( educao); e sete anos para ser
obtido um diploma de curso secundrio completo. Ha ver, conseqentemente, um "atraso" de
quatro ou cinco anos entre a abertura de uma nova escola e o primeiro grupo de alunos a receber
diplomas. Em segundo lugar,
transformaes de carter geral,
que ocorrem na regio, podero
ser devidas a outras influncias
que no a prpria ao planejada:
uma alterao nos preos-teto mundiais de um importante produto
agrcola regional, por exemplo,
poder ter conseqncias muito
mais srias para a regio do que
o que possa fazer a organizao
planejadora. Em t8fceiro lugar,
cada modalidade de aferio encontrar tipos diferentes de dados
estatsticos a serem utilizados para
cada uma de suas finalidades.

87

c - Problemas de Medio:
(I) Desenvolvimento Econmico
Regional.
Tal como vimos em nossa
discusso do desenvolvimento regional, no h um ndice nico
que sirva para expressar, adequadamente, o significado do desenvolvimento econmico. Assim, se
desejamos medir a extenso em
que ocorreu o desenvolvimento
econmico numa regio determinada, temos de recorrer a diversos
ndices de crescimento. A escolha
do ndice apropriado questo difcil, e mesmo os chamados "especialistas" deixaro, muitas vzes,
de concordar quanto ao significado dste ou daquele ndice proposto. Todo ndice deve conformar-se a um certo nmero de
critrios, inclusive, 1) significao
social ou econmica em trmos
dos objetivos a serem atingidos;
2) simplicidade; 3) clareza; e, 4)
custo da obteno dos dados bsicos com que aparelhar o ndice.
Talvez seja necessrio gastar mais
dinheiro com o preparo de uma
srie estatstica bsica para o clculo da renda regional do que
com a determinao do nvel exato de alfabetizao. No caso de
certos ndices, ser necessrio obter
dados em base mensal ou anual;

88

CADERNOS DE ADMINISTRAAO PBLICA

em outros, ser necessrio obter


dados apenas de tantos em tantos anos; ainda em outros casos,
talvez baste obter dados por amostragem, em vez de relatrios peridicos sistemticos.
Os seguintes critrios foram extrados de um relatrio das Naes Unidas sbre padres de vida, podendo servir de guia para
ulterior discusso da matria (3):

b)

c)

Sade:
a)

probabilidade de sobrevivncia ao nascer;


b) taxa de mortalidade infantil
(nmero de mortes de crianas de menos de um ano
por mil nascimentos anuais);
c) taxa bruta de mortalidade
(mortes por mil pessoas, cada ano);
d) nmero de leitos em hospitais, relativamente populao;
e) nmero de mdicos em relao populao.

Alimentao:
a)

(3)

Mdia de alimentos absorvidos, na regio, em trmos de

calorias, calculada na base das


vendas a varejo, em confronto com as estimativas das calorias exigidas pelas condies locais;
Mdia de alimentos absorvivi dos, em trmos das necessidades de protenas em geral, tambm calculada ao nvel das vendas a varejo;
Mdia de alimentos absorvidos, em trmos das necessidades de protenas animais,
igualmente na base das vendas a varejo.

Educao, inclusive aljabetiz<1o e


eJpecializaes:
a)

b)
c)

d)

Proporo de crianas entre


cinco e catorze anos freqentando escolas;
Nmero de alunos, por professor, nas escolas primrias;
Percentagem de alfabetizados, na populao de quinze
anos e mais (total e por
sexo) ;
Proporo de indivduos acima de vinte e cinco anos que
continuam a freqentar escolas (total e por sexo);

Organizao das Naes Unidas, Report on International Definition


and Measurement of Standards and Levels of Living, New York, 1954.

INTRODUO AO PLANEJAMENTO REGIONAL

c)

Nmero de exemplares de
jornais em circulao, para
cada mil habitantes.

d)
e)

Condies c!fJ TrabaJho:


a)
b)
c)
d)

e)
f)

Horas de trabalho por semana;


Salrios semanais dos trabalhadores da indstria;
Salrios reais dos trabalhado.
res da indstria;
Horas de trabalho normais
por semana, exigidas por lei
ou por acrdos mtuos entre trabalhadores e patres;
Nmero de feriados pagos,
por ano, na indstria;
Idade mnima, abaixo da qual
os cidados no podem legalmente empregar-se.

Emprgoe Desemprgo:
~.)

b)

C)

Proporo, por sexo, dos habitantes "econmicamente ativos" em relao populao


total;
Proporo de pessoas menores de vinte anos, em relao populao econmicamente ativa;
Proporo de pessoas de 65
anos ou mais, relativamente
populao econmicamentc
ativa;

f)

89

Proporo de desempregados
e da populao ativa;
Distribuio proporcional da
populao
econmicamente
ativa por "status", isto :
empregadores,
empregados,
trabalhadores por conta prpria e trabalhadores domsticos no remunerados.
Distribuio proporcional da
populao
econmicamente
ativa pelas principais categorias industriais e ocupacionais.

Relao entre Consumo e Poupana (adaptada de um relatrio das Naes Unidas):


a)
b)
c)
d)

e)
f)

renda total regional, de acrdo com as fontes;


renda por pessoa;
renda por famlia;
proporo da renda familiar
despendida em alimentao,
roupa e habitao;
investimento e poupana por
pessoa;
investimento e poupana como proporo da renda total
regional.

lndic,es gerais

a)

rea cultivada por unidade


de cem mil habitantes;

90
b)
c)

d)

CADERNOS DE ADMINISTRAO pBLICA

produtividade por hectare


dos produtos principais;
produo de gneros alimentcios, expressa em calorias,
por habitante ocupado na
agricultura;
produo de energi.a eltrica
por unidade de cem mil habitantes.

Para falar francamente, no estou


de acrdo quanto utilidade de
alguns dsses ndices para uma
organizao de planejamento: gostaria de aduzir alguns outros que
no constam dessa lista; espero,
entretanto, que o leitor encontre
nela estmulo para estudos mais
profundos.
Tanto quanto possvel, os dados principais para a obteno de
ndices de crescimento econmico
deveriam ser colhidos em bases
municipais. So os municpios, em
geral, as menores reas nas quais
se torna prtico obter estatstIcas
minuciosas, embora possa haver
excees, claro. Por que sugiro
eu o municpio para essa finalIdade?
Exatamente por ser unidade relativamente diminuta, com limites
estveis, podendo ser utilizados em
diversas combinaes com outros
municpios, <ie maneira a con~e
guirmos resumos sub-regionaIs,

quando tal se fizer necessrio. IsSCI


se mostra especialmente importante no caso da Bacia Amaznica,
onde o desenvolvimento extremamente desigual, do ponto de
vista geogrfico, e onde os limites administrativos da S.P.V.E.A.
passam por cima ou ao largo dos
limites estaduais. Alm disso, j
existem agentes do I.B.G.E. em
todos os municpios, o que muito
nos poder auxiliar na coleta e
compilao inicial dos dados estatsticos no nvel local.
Seria interessante abordar agora, ainda que por alto, alguns dos
problemas que os planejadores geralmente enfrentam na avaliao
dos dados que obtm. H vrios
tipos de comparaes que podem
ser feitas. Vejamos algumas:
1.

Dentro da regio:

a)

entre as sub-regies;

b)

transformao proporcional,
tendo como base um ano determinado.

~.
Entre as dife1'ent,es regies
do Pas ,e ,em comparao com a
mdia nacional:

a)

transformao proporcional,
tendo como base um ano es-

lNTRODUO AO PtANEJAMENTO REGIONAL

colhido para cada regio e


para o pas como um todo;
b)

a regio como parte proporcional da mdia nacional.

Surgem logo, entretanto, muitos problemas de interpretao de


dados. H, por exemplo, o problema do ponto de partida inicial demasiado baixo para permitir comparaes. Suponhamos que
temos cem quilos de mangas em
nosso quintal. Aps intensos esforos, conseguimos aumentar nossa colheita particular de mangas
para duzentos quilos: eis um aumento de 100% que nos dar
enorme satisfao. Nosso vizinho, contudo, dono de um quintal maior e que vem cultivando
mangueiras h mais tempo que
n6s, comea com mil quilos de
mangas que, depois de certo tempo, aumentam para mil e duzentos
quilos. Para le, trata-se de um
aumento de apenas 20%. Eis a
questo: como julgar os dois resultados? Em trmos absolutos,
nosso vizinhho conseguiu um aumento duas vzes maior que o
nosso: duzentos contra cem quilos de aumento. Mas em trmos
propvrcionais, considerada unu
base dada, nosso aumento foi mwto mais substancial: 100% contra

91

20%. (E no entanto, se nOS50


vizinho tivesse duplicado sua pr
duo, teria produzido dois mil
quilos, enquanto ns nos teramo~
de contentar, mesmo que tambm
dobrssemos a nossa, com apenas 200 quilos, ou seja, exatamente dez por cento da produo de
nosso vizinho!) Como se v,
no h soluo definitiva paLe
sse problema, como, alis, sucede.:
com muitos outros problemas de
Estatstica. Limito-me a mencion-lo, e simplesmente com o objetivo de chamar a ateno do leItor para algumas das dificuldades
encontradas pelos planejadores,
quando lidam com estatsticas: no
h dvida de que a tarefa de aferio da competncia de peritos ...
Na anlise de renda, h ainda
outros problemas especiais a. enfrentar, como a inflao, as diferenas entre mdias de custos de
vida, de regio a regio - diferenas essas, devidas a vrias causas para no falar em particularidades, como "renda putativa", trmo usado pelos economistas para designar fenmenos como, p. ex., a suposta renda que
os agricultores obtm dos alimentos que les mesmos produzem e
consomem, ou, para dar outro
exemplo, o caso do aluguel atri-

92

CADERNOS DE ADMINISTRAAO PBLICA

budo, (imputado) aos que habitam em casa prpria. No


demais frisar que quaisquer ndices escolhidos apresentariam dificuldades semelhantes.
Essa discusso superficial de
problemas to complexos ter selvido pelo menos para colocar o
leitor a par do fato de que aquilo
que venho chamando de "anlIse
regional" deve ser trabalho pr6prio de peritos: economistas, so
ci6logos, estatsticos. Seria de boa
poltica, falando de modo geral,
reunir em equipe especial um grupo de tais peritos dentro da
organizao planejadora. A unidade poderia ser chamada, digamo~,
"Diviso de Anlise Regional", ou
"de Estudos Regionais", sendo sua
tarefa precpua reunir dados bsicos, analis-los e preparar relatrios peridicos que fssem informando a Comisso de Planejamento, bem como o ramo executivo da
organizao planejadora, do que
foi feito e se est fazendo, ocorreu e est ocorrendo.

certo modo, diferente do problema de avaliar o progresso de uma


regio, ou o seu desenvolvimento
econmico. Na anlise de programa~, o (iLle desejamos descobrir
em que grau de excelncia os programas e projetos esto send
executados: isto , estamos interessados nos efeitos diretos das
atividades programadas. Entretanto, estamos tambm interess3dos
em saber se nossos projetos, medida que vo sendo executados,
nos esto, ou no, levando ao~
objetivos que tnhamos em mira
ao projet-los; quer dizel, estamos tambm interessados nos efeitos indiretos das atividades programadas.
Em outras palavras, estamos interessados tanto no aspecto fsico,
material, dos projetos executados,
ou das atividades em andamento,
como nos resultados de tais projetos e atividades, na medida da
contribuio de uns e outros para
a consecuo de nossos objetivos.
Vejamos alguns exemplos.

Problemas de Aferi<J

Sist,ema de abastecimento de gua

D -

(11): Padro de Execuo


Conforme tenho frisado, o problema de avaliar as realizaes de
um programa em execuo , de

Um dos objetivos da S.P.V.E.A.


prover as comunidades regionais
de bem projetados sistemas de
abastecimento de gua e cuja engenharia garanta-lhes bom funcio-

INTRODUAO AO PLANEJAMENTO REGIONAL

namento. Analisando sse programa teramos de considerar:


1. Seus efeitos diretos: nmero de sistemas de abastecimento
de gua instalados ou, para dar
um ndice melhor, o nmero de
habitantes servidos por um sistema central de abastecimento de
gua. (Alis, o trmo "sistema d:
abastecimento de gua" exige, aqUi,
cuidadosa definio);
2. Seus efeitos indiretos: sses efeitos, em nosso caso, seriam
classificados em dU2,s categorias:

a. Funcionamento e manutenu contnuos do sistema. (o que


exigir inspees peridicas);
b. Efeitos indiretos sbre .1
sade e o saneamento, resultantes
d'i melhora conseguida no abastecimento de gua (o que exigir
cuidadosas pesquisas mdicas).
Alm disso, seria talvez necess~hio estabelecer um padro de eficincia para o custo do projet.o,
instalao e funcionamento dos SIStemas de abastecimento de gua,
isso por meio de uma avaliao
cuidadosa os custos. Por exemplo: "Projeto e i~stalao de, um
sistema de abasteCImento de agua
30 Tipo A, pau servir uma popu-

93

ho de 1.000 habitantes: Custo


Total: Cr$ 3.000.000,00. Tdas
as vzes que um desvio dsse padro se mostrasse necessrio, seriam exigidas minuciosas explines. Um padro semelhante poderia ser estabelecido para o funcicnamento e a manuteno.

Educao
Um dos objetivos mais importantes da anlise de programas
comparar a realizao verificada
com a realizao projetada, isto
, com a nossa meta ou nosso
objetivo. Trs critrios teriam,
aqui, de ser empregados: 1) quantidade do servio ou do benefkio;
2) localizao do servio ou do
benefcio; e, 3) perodo de tempo dentro do qual o servio ou
benefcio deveria ser realizado.
Assim, uma meta educacional poderia ser estabelecida da seguinte
maneira:
"Freqncia s escolas primrias nas sub-regies A e B,
ao nvel de 80% da populao
elegvel em 1960; nas sub-regies C e D, ao nvel de 60%
da populao elegvel; e ao nvel de 40%, nas demais r~'
gies".

CADERNOS DE ADMINISTRAAO PlJBLICA

94

Para fixar de maneira mais concreta a meta referida, os padres


de funcionamento ou de realiza~o poderiam ser estabelecidos
de modo a decidir que nmero
de professres dever haver, em
1960, para cada 100 estudantes; o
nmero de salas de aula para cada
100 alunos; e assim por diante.
O progresso que fsse sendo conseguido no programa educacional
seria comparado com sse conjunto de padres e de metas. Tda
vez que o programa no conse200
~
....
::>

guisse atingir, por exemplo, o nmero de salas de aula, de professres, etc., na data preestabelecida, seria o caso de, ou reajustar o
programa, ou reajustar a meta de
maneira mais realista. A escolha
entre sses dois caminhos seria
feita de acrdo com as caractersticas peculiares a cada caso e com
as dificuldades especiais encontradas. O grfico seguinte poder
ilustrar parte do que tenho procurado explicar:

PA.DRO: uma 5~ICI de aula para cada


30 alunos do cuno prlm6rlo

nas

subre9ie~

"

PLANO

liA" "8".

'"S
~

c.n
w

100

'"w

:!:
Z

REALIZAO VERIFICADA

';:)

(I

1955

1956

1957

A realizao verificada no se
processa na medida da realizao
projetada. Os pontos crticos aparecem em a, b e c; a cada um dsses pontos, considerao especial
deveria ser prestada, com o fito

19sa

i959

1960

1961

de apressar o programa, de maneira a atingir as metas preestabelecidas para a construo de salas de aula. Como isso no foi
feito, o que se verificou foi um
hiato cada vez maior entre plano

INTRODUAO AO PLANEJAMENTO REGIONAL

e execuo. Ao ponto c deveria


ter ficado patente que ou o prprio plano deveria ser revisto, ou
o padro de execuo ( uma sala
de aula para cada 30 alunos), ou
ambos. Como o plano fra projetado para alm de 1961, medida que a realizao verificada se

XVIII -

95

aproximava dsse ano, menos realista se apresentava, pois no passava, provvelmente, de uma simples projeo da linha x-y. Entretanto, a projeo de planos 110
futuro deve levarem consid,erao
a realizao verificada.

INFORMAES NECESSRIAS AO
PLANEJAMENTO REGIONAL

A - A coleta e a anlise de
informaes relevantes uma da~
funes principais de qualquer 01ganizao de planejamento region3.l. Nenhum planejamento digno
dssc nome pode ser feito sem a
boa informao: quanto melhor
fr a informao, quanto mais hbil a anlise, tanto melhor ser o
planejamento. A pesquisa para
fins de planejamento diferente
da pesquisa para fins de cincia
pura, por isso mesmo que se trat .. de pesquisa aplicada soluo
de problemas especficos. Em oulra, palavras, sse tipo de pesciuisa procura coligir dados extrados de muitos campos de infornu;;o diferentes, os qUlis serviro ao planejador na formulao
da estratgia e das tticas do plano.
Com referncia a isso, devemo~
distinguir entre a infornuo de

carter geral (ou, como poderamo" chamar-lhe: fundo geral de


informao para o planejamento
regional) e a informao especfica, exigida pelo planejament de
projetos minuciosos. Neste captulo, interessar-nos- apenas o fun,
do geral de informao: deixare,
mos imaginao do leitor as necessidades de informao apresentadas pelo planejamento de projetos, o que, naturalmente, depender do tipG de projeto que se vai
empreender.
Tda organizao planejadora
deveria contar com uma equipe
independente de pesquisadores, ligada Comisso de Planejamento,
ou atuando como diviso independente, como parte do "estadomaior" do ramo executivo, mas
que, de qualquer maneira, possa
fornecer organizao inteira um
quadro geral, de mbito regional,

96

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

das transformaes sociais e econmicas registradas no passado, ou


passveis de se verificarem no futuro. A informao serve para
coordenar ,o trabalho de uma ,organizao planejadora, mediante ,o
estabelecimento de uma bas,e comum de premissas, ou suposies,
e de pontos de referncia, b,ase .essa
na qual se apiam tdas as divis,es
da organizao. Dsse modo reduzido a um mnimo o perigo de
serem consideradas premissas contraditrias, inexatas ou no comprovadas. A equipe de pesquisadores dever estar tambm capacitada a coordenar os pedidos de
informaes anteriores s reunies
regulamentares da Comisso de
Planejamento, de modo que cada
membro dessa Comisso se apresente perfeitamente informado das
condies reais que cercam o assunto a discutir em cada reunio.
Pesquisa custa dinheiro e toma
tempo. Ambos sses preciosos recursos so limitados e no podemos esperar nunca contar com
tda a informao de que necessitamos para bem planejar. Assim
sendo, devemos procurar conseguir um equilbrio entre pesquisa
e ao. Concentrar recursos em
uma delas, com prejuzo da outra,
tornar impossvel o planejamento. Deve haver um plalNJ de pes-

quisas e um plano de ao. estabelecendo-se as priorid2des de


acrdo com o princpio da m1ior
utilidade, tendo em vista as decises a serem tomadas. sse fato
vem mais uma vez emprestar nfase especial necessidade de uma
equipe especializada em pesquisa,
equipe que, devido a sua posio
estratgica dentro da organizao
planejadora, estar especialmente
habilitada a estabelecer um programa que v de encontro s necessidades da organizao, dentro
das limitaes opostas pelos recursos financeiros e tcnicos de que
esta dispe.
A coleta e a anlise de dados
estatsticos matria altamente tcnica e especializada. Problema dos
mais difceis decidir quanto aos
meios de obter informao acurada. Em planejamento, necessitamos geralmente de informaes as
mais atualizadas, porm informao verdadeiramente em dia coisa
que quase nunca est nossa disposio. H sempre um hiato, de
maior ou menor extenso, entre o
verdadeiro acontecimento e o seu
registro, de um lado, e, de outro
lado, a anlise completa do dado
registrado. No caso de dados de
recenseamento, podem decorrer
muitos anos antes que a informao contida no recenseamento se

INTRODUO AO PLANE]AMENTO REGIONAL

torne disponvel de maneira prtica. Algumas vzes pode-se suprir sse hiato por meio de estimativas; noutras ocasies, um sistema contnuo de relatrios pode
ser estabelecido, para manter em
dia certas sries estatsticas essenciais. Nos casos em que no se
dispe de um sistema dessa natureza, torna-se necessrio fazer levantamentos especiais, muitas vzes fazendo uso de tcnicas de
amostragem para que se possam
obter as informaes necessrias.
Alm das informaes sbre o
passado, os planejadores necessitam de cuidadosa avaliao do futuro. As projees so parte essencial do processo de planejament.o. Os planejadores tm necessidade de saber como, aproximadamente, se apresentar certa situao futura, partindo da premissa de que nenhum planejamento
modificar as tendncias projetadas. O comprimento mnimo das
projees o perodo de tempo
do prprio plano (no caso da
S . P . V . E . A., teramos um perodo de cinco anos). Muitas vzes,
no entanto, melhor tomar como
base um perodo mais longo, digamos de 10 a 25 anos, para o
qual fazer projees de vari.veis
bsicas. Isso nos permitir estudar
as tendncias principais e as tran~-

97

formaes estruturais dl economia


rerjonal, bem como adaptar nosso
planejamento a essas mesma, hel!cincl1s. Consideremos um exel11pLl.

Suponhamos que desejamos traar um plano educacional. Que


projees necessitaramos fazer
para podermos bem planejar, de
modo a ir de encontro a contigncias futuras e a atingir nossos
objetivos?
1.

a.
b.
c.

Necessidades potencial!.

Populao, agrupada por idade e por sexo;


Distribuio por rea, da populao em idade escolar;
nmero de peritos vocacionas e profissionais necessnos.
2.

a.

b.

Recursos disp,onvel.r:

Professres, classificados segundo especializao e treinamento;


Salas de aula e equipamento
escolar, classificados de acrdo com o tipo, qualidade e
localizao.

Essas cinco projees bsicas habilitaro o planejador a determinar as necessidades potenciais da

CADERNOS DE ADMINISTRAO PlJBLlCA

regio que tem em mente, no


campo da educao: quantas escolas construir, se se deve dar
mais importncia ao treinamento
profissional e vocacional ou ao
ensino primrio e secundrio, at
que ponto ampliar as instituies
de treinamento de professres, e
em que regies principais concentrar os maiores esforos. Projees
semelhantes tornar-se-o necessrias em outros campos do esfro
planejador. Em outro captulu,
trataremos de todo sse problema
de projees; aqui pretendo apenas acentuar o fato de que fazer
projees funo integral da coleta de dados e da pesquisa necessrias a uma organizao planejadora.

Quero frisar, entretanto, que no


prltendo, de modo algum, esgotar a lista de possveis informaoes, nem qmnto ao que chamo
fundo geral de informaes, nem
no caso de projetos especficos.
Feitas essas importantes restries,
continuemos.

B - Vejamos agora, de maneira breve, uma lista das principais


categorias de informao de que
necessita o planejamento regional.
No descerei a muitas mincias,
nem indicarei as prioridades a serem estabelecidas entre os diversos dados. Alm disso, no especificarei se a informao dever
ser coligida de uma vez ou em
base continuada, nem qual ser o
melhor meio de obter a informao. Sugiro que o leitor procure
decidir essas questes por si mesmo, numa espcie de exerccio.

c. Geologia (mapas pormenorizados e explicaes);

INFORMAOES GERAIS PARA


O PLANEJAMENTO
REGIONAL
1.

Caractersticas fsicas

a. Clima, dando-se especial


aten<> aos micro-c1ima5;
b. Topografia
menorizados) ;

(mapas

per-

d. Tipos de solo e estrutura


dos solos (mapas pormenorizado~
~ explicaes);
e. Utilizao da terra nas condies existentes (mapa);

f. Tipos de floresta: volume,


ocorrncia, ecologia, atuais utilizaes comerciais, acessibilidade;
g. Recursos minera!,: loeah.
zao, tipo, qualidade, volume,
utilizao comercial, etc. ;

INTRODUO AO PLANEJAMENTO REGIONAL

h. Caa e pesca: tipos, ocor


rncia, ecologia, utilizao comercial, volume, etc.;
i. Caractersticas do carrega.
mento de gua.
2.

Caractersticas sociais

a. Populao: nmero, idade,


sexo, urbana, rural, correntes mio
gratrias, taxas de mscimento e
mortalidade, educao, etc.;
b. Estrutura familiar e social,
classificada por tipos principais,
entre os qUlis, por exemplo: rural,
urbana e de transio;
C.
Crenas e valores predominantes, segundo os diferentes tipos sociais;
d. Caractersticas do nvel mdio de vida das famlias, segundo
os diversos tipos sociais: renda,
nutrio, roupa, habitao, slIde,
.educao, recreao, vida social,
etc.;
e. Instituies sociais, econmicas e polticas: tipos, nmero.
influncia, recursos, funes, eficincia, etc.
3.

Caractersticas Econmicas

a. Dados estatsticos sbre a


renda regional, por fonte e por

99

rea; total e per capita; poupana


e investimentos;
b. Emprgo, por tipos e por
localizao;
C.
Salrios mdios, por ocupao e por indstria;
d. Agricultura: tipos, produtividade, tcnica utilizada, mercados,
etc.;
e. Indstria Extrativa Florestal: tipos, produtividade, tcnicas
utilizadas, mercados, etc.;
f. Minerao: tipos, produtividade, tcnicas utilizadls, mercados, etc.;
g. Indstria fabril: tipos, pro<1utividade, t c n i c a s utilizadas,
mercados, etc.;
h. Exportaes e importaes
regionais: babna de pagamentos
(egional;
i. Energia eltrica: tipos, produtividade, tcnicas utilizadas, mercados, etc:;
j. Transportes: tipos, capacidacie, tcnicas utilizadas, eficincia,
etc.
4.

Projees bsicas

a. Populao: nmero, distribUlo, idade, sexo, correntes migratrias, etc.;


b. Emprgo, por tipos de indstria, de agricultura, de inds-

leJ

CADERr--:OS DE ADMINISTRAO PBLICA

tria extrativa florestal, d:: minerao, servios, etc., b:.:m como por
sexo e por localizao;
c. Classificao dos solos por
cap2.cidade;
d. Caractersticas do padro
de vida de: uma f2.mlia mdia;

e.
f.

Comrcio inter-regional;
Preos;

g. Tcnicls novas e suas conseqnci.1s econmicas e sociais;


por exemplo: energia atmica, fotossntese.

XIX -- A PREVISO NO PLANEJAMENTO


A -- llste captulo tratar de
algum dos principais problemls e
tcnicas em que implica a elaborao de projees para fins de
planejamento. Saber f:zer essas
projees uma das mais im!'Ortantes habilidades de um planejador. Como o planejador vive crca de dois teros de seu tempo
no futuro, tda sua atividade se
dirige rumo realiz1o do tipo
de futuro que tem em mente, e
de m:>.neira a fazer com que ess'j.
concepo do futuro desejado exeta papel importante na tomada de
decises, no presente.
As projees no passam de
dedaMes de probabilidade a re3peito do futuro. Se digo: "Amaflh vai chover", estou fazendo a
projeo de uma experincia passada sbre um tempo futuro e, se
preferir ser mais e;'ato, direi melhor:
muito provvel qur.
ln,anh chova". Assim, uma pro-

".e.

jeo um.l simples previso do


que vai ocorrer em certo tempo
futuro, com !tmel diferena: cada
projeo traz consigo uma declarao da pmbabilidade do acontecimento previsto. Essa probabilidade ser alta ou baixa? Podemos
imaginar uma "escala de probabilidades" mais ou menos como
esta:
ESCALA DE
PROBABILIDADES
Quase certo ...........
Muito provvel ........
Provvel ..............
Possvel ...............
Incerto ...............
Pouco provvel ........
Improvvel ............
Muito improvvel .......
Quase impossvel .......

1
2

3
4
5
6
7
8
9

Cada pro)eao gue fazemos deve ser avaliada de acrdo com

INTRODUO AO PLANEJAMENTO REGIONAL

uma escala semelhante. No entanto, ao fazermos uma projeao,


geralmente obtemos mais de um
~!.1ior H pelo menos duas boas
razes para tanto: primeiro, porque, via de regra, a incerteza em
trno de um aconteClmento aut:1enu cada vez mais quanto mais
Lmgrquo o futuro que proJetdmos, e, segundo, porque, ao fazermos projees, temos tamb~n,
de estabelecer certas premissas, nas
quais se baseie a projeo, e, geralmente, teremos mais de um conjunto de premissas.
Nas projees demogrficas, pOl
exemplo, temos trs variveis bsicas que influem na populao total: a taxa de nascimento, a taxa
de mortalidade e a migrao. Cada um~ dessas variveis tem primeinmente de ser projetada em
separado, pois nosso conhecimento sbre cada uma delas , em
g(ral, apenas aproximado e somo~,
por isso, obrigados a fazer, tambm sbre elas, premissas alternativas. Assim sendo:

Premissa I
Taxa alta de nascimentos
Taxa baixa de mortalidade
Alta imigrao lquida

101

py,emissa II
Taxa alta de nascimentos
Taxa alta de mortalidade
Baixa imigrao lquida
Esses dois conjuntos de premissas, ou seja, de suposies, resultaro em dois valores extremos em
nossa projeo final ou, como tambm poderamos cham-la, em nossa escala de projees. Quanto
mais longe no futuro projetarmos
a populao, maior ser essa escala, e menor, ao mesmo tempo,
a probabilidade de cada um dos
valores. dentro da escala, considerado isoladamente. A razo disso
que os fatres que influem nas
taxas de nascimento e de mortalidade, e a migrao - como a
sade, a educao, a urbanizao,
a poltica do govrno quanto ao
contrle da natalidade, as descobertas da medicina, as oportunidades econmicas, etc. - tornam-se
cada vez mais difceis de predizer,
medida que nos afastamos da
situao presente rumo da situao
futura.
Digamos, agora, que obtlvemo~
uma escala de valores de nossa
projeo demogrfica, e digamos,
outrossim, que essa escala vaI de
2,5 milhes a 3,2 milhes em
1965. Dentro dessa escala, ser

102

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

muitas vzes possvel selecionar


um nico tlalor "timo" que apresentar maior probabilidade que
qualquer outro valor. Assim:
(milhes)
2,5
2,7

2,9
3,1
:\,3

improvvel
possvel
provvel
possvel
improvvel

Ao examinarmos sse quadro,


poderemos desde logo reduzir a
escala de valores etetiva para L,Y
milhes mais ou menos 0,2 milhes e, mais ainda, pDderemos
escolher um nico valor "timo",
ou seja, 2,9 milhes.
As projees demogrficas so
tarefas hsicas para o estabelecimento dos requisitos do planejamento, nos casos de alimentos. empl'tgos, etc., dentro de uma regio. Assim sendo, podemos decidir para maior segurana de no~
so planejamento, fazer outros
clculos na base dos trs valores
mais provveis: 2,7, 2,9 e 3,1 milhes. Essa escala tambm pode
ser chamada a "ordem de magnItude" da projeo. Uma ordem
de magnitude representa apenas
uma aproximao de valor. Assim, se nos perguntarem qual ser
o oramento da SPVEA para o

ano que vem, poderemos responder: "ser na ordem (de magnitude) de 1,5 bilhes de cruzeiros.
A pessoa que nos faz a pergunta
compreender decerto que o que
queremos dizer um bilho e
meio, mais ou menos 25% - ou
seja, uma escala entre 1,1 e 1,9 bilhes. Em planejamento temos
freqentemente de lidar com ordens de magnitude, por isso mesmo que nosso conhecimento deficiente e incompleto.
Por vzes, infelizmente, no
seremos capazes de atribuir diferentes probabilidades aos diversos
valores dentro de nossa escala.
Por exemplo:
(milhes)
2,5
2,7

2,9
3,1
3,3

pDssvel
pDssvel
possvel
pDssvel
possvel

Todos sses valores, diremos


ns, entre 2,5 e 3,3 milhes, ficam dentro da rea, ou da escala,
de possibilid.::de. Ainda noutros
casos, a escala de possibilidades
poder ser extremamente vasta
(por exemplo, entre 0,5 e 5,0
milhes) ou, para mencionar uma
terceira possibilidade, a probabilidade de realizar-se qualquer va-

INTRODUO AO PLANEJAMENTO REGIONAL

lor dentro de nossa escala pode


ser extremamente pequena. Porisso, todos os nossos valores, entre
2,5 e 3,3 milhes podem receber
como sua probabilidade um "pouco provvel" - e ainda assim
permanecerem as melhores estimativas ao nosso alcance.
Numa situao dessa natureza,
ns, como planejadores, teremos
diante de ns diversos cursos de
ao alternativos:
1 . Podemos adiar qualquer
compromisso definitivo at o dia
em que a situao se aclare, quando, ento poderemos fazer uma
projeo mais precisa ou mais provvel, a partir da qual efetuar nosso planejamento;
2 . Ou podemos tentar basear
nosse. planejamento numa projeo de menor escala - por exempIo: para um ano s, em vez de
cinco - se que a menur escala
de projeo se mostra capaz de
nos fornecer valores mais bem
projttados;
3 . Ou podemos fazer nosso
planejamento o mais flexvel possvel.
Esta ltima alternativa necessib. de ser mais bem explcita. Podemos dizer, por exemplo, que
flexibilidade, aqui, significa deixarem aberto as alternativas que

103

poderemos ado!,ctr no futur,o. Assim agindo, deixaremos margem


para a possibilidade de rro, mau
julgamento e maus clculos em
nosso planejamento. E como que
manter "em reserva" certas alternativas.
Permitam-me um exemplo. No
princpio da dcada de 1930, uma
das maiores pontes suspensas do
mundo foi construda em So Fran.
cisco da Califrnia, Estados Unidos: a ponte do Golden Gate. Foram feitos clculos sbre o provvel trfego que essa ponte teria
de suportar, sendo sses clculos
usados como base do projeto.
Quando, aps diversos anos, a ponte foi enfim terminada e aberta
ao pblico, descobriram os engenheiros, para desgsto dles, que
o trfego que procurava atravessar
a ponte, diriamente, excedia, de
muito, mesmo as estimativas mais
otimistas que tinham feito. De
certo modo, a ponte se tinha tornado obsoleta antes mesmo de estar terminada! Se tivesse de dar
conta de todo o trfego, seria necessrio construir outra ponte; o
que, naturalmente, no foi feito,
devido s altas despesas exigidas,
sendo adotada outra soluo que
no as pontes. Mas o que poderiam ter feito os engenheiros e
planejadores da Ponte do Golden

104

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

Gaf,(; para evitar essa dificuldade?


De que mlneira poderiam ter feito seus planos mais flexveis, para
dar margem possibilidade de um
trfego acima de suas expectativas?
No conheo grande coisa de construo de pontes, porm creio que
teria sido possvel, a um custo no
muito grande, projetar a ponte de
tal mJneira a permitir a construo de uma segunda pista, aeima
ou ablixo da que acabou sendo
construda - isso mais tarde, se
se tornasse necessrio. O custo
dessa construo adicional teria
sido provvelmcnte muito menor
que construir tdl uma nova ponte, gmea da existente.
B - Acabamos de discutir, por
alto, alguns dos princpios gerais
da elaborao de projees. Nas
duas prximas seces, daremos
exemplos, distinguindo entre dois
ti pos bsicos:
1. Projeo de sries cronolgicas. Uma "srie cronolgica"
uma srie estatstica cobrindo um
certo perodo de anos, como a seguinte:
An.o
milhes

1900
1919
1920

1930
1940
1950

1,2

1,3
1,5
1,4

1,5
1,9

2. Modlo
Hipottico. Um
"modlo hipottico'~ uma descrio artificial de uma situao
total. Sms caractersticas so que:
quantificado e interiormente
consistente, quanto a suas partes.
Reside nus modelos o grau mximo de aproximao que os pianejadores podem atingir, em C0111parao com as experincias con
troladas, feitas en1 laboratnu~.
Vejamos agora um exemplo de
cada um dos dois tipos de projeau, mostrando de que maneira
podem ambos ser construdo~.

Exemplo: Proj,eo de uma


Srie Cwnolg1fd
O tipo ma1S usado dessas projec,Oes o que se refere au crescin1ento demogrfico. Como afirmei anteriormente, a anlise de
dados demogrficos constitui base
de quase tdas as atividades de
planejamento e, sendo assim, tda
organizao planejadora devena
ter em seu "estado-maior" um demgrafo competente, ou seja, un1
bom analista demogrfico. As projees populacionais so de extrema complexidade e dificuldade e
mesmo as projees mais bem feio
tas raramente fornecem valores de
alta probabilidade. Sej a como fr,
entretanto, os planejadores preei-

INTRODUO AO PLANEJAMENTO REGIONAL

sam fazer projees demogrfica~,


pois uma conjetura, o pior que seja, sempne melbor qu.e n,enhuma
conjetura.
A explicao que passo a dar
sbre as projees populaciunais
tratar de dois mtodos muito simples, cuja utilidade principal ser
a de ilustrar a tcnica em tela.
No tenho a ambio, claro, de
formar demgrafos competentes
com apenas um captulo dste
curso.
Mtodo A: Mtodo Frop.orcional
O mtodo proporcional dos
mais simples, para todos os usos
e, em certas condies, pode dar
bons resultados. Baseia-se na premissa de que a soma das partes
igual ao todo. Assim, se quisermos projetar a populao de Belm, agiremos da seguinte maneira:
1 . Obter uma srie cronolgica da populao do Brasil, da Regio Amaznica, do Par e de
Belm, recuando tantos anos quantos dispusermos com dados estatsticos exatos.

2 . Calcular as seguintes propores para cada um dos anos


sbre os quais contamos com dados estatsticos;

105

a.

A regio amaznica como


percentagem do Brasil;

b.

O Par como percentagem da


regio amaznica e como percentagem do Brasil;

c.

Belm como percentagem do


Par, da regio amaznica e
do Brasil.

3. Analisar
cuidadosamente
essas propores, de maneira a
verificar quaisquer tendncias persistentes nas transformaes relativas das populaes das diversas
reas. Estudar as razes dessas
transformaes: h grande probabilidade de no serem de grande
monta as transformaes registradas.
4
Estimar as probabiblidades
de diminuir, aumentar, ou continuarem as mesmas, as tendncias
nas transformaes estruturais, de
rea para rea; atribuir um valor
numrico especfico taxa de aumento ou de decrscimo de cada
uma das propores.
5. Obter uma boa projeo da
populao total do Brasil, atrav~
de um rgo federal digno de con.
fiana, como, por exemplo, o Conselho Nacional de Estatsticd, do
Rio de Janeiro.

106

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

6. Aplicar as propores cal.


culadas projeo e transformar
tais projees em nmeros abso
lutos.

o mtodo acima descrito de


especial utilidade no caso de no
se terem registrado grandes transformaes estruturais e no caso de
o perodo de tempo da projeo
no exceder 10 anos. Naturalmente, pressupe-se a existncia de
projees, dignas de confiana,
quanto populao total do pas.
Geralmente ser de bom aviso pr
prova o mtodo, atravs de uma
projeo que utilize outro mtodo.
Mtodo B: Projeo Simpl,eJ do
Aumento Natural e da Migrao

:Sste mtodo ligeiramente mais


complicado que o primeiro. E
nem por isso fornece valores mais
dignos de confiana. O crescimento da populao total constitudo,
como se sabe, de trs valores principais: taxa de nascimento, taxa
de mortalidade e migrao lqui.
da. O presente mtodo se baseia
numa projeo de cada uma des
sas variveis, que se combinam,
em seguida, de maneira a obter-se
uma estimativa da populao total a certa altura do futuro. Eis o
mtodo, passo a passo:

1 . Analisar cuidadosamente as
possveis transformaes nas taxas
de nascimento e de mortalidade
durante o perodo sbre o qual se
deseja fazer a projeo. Isso exige uma anlise das transformaes registradas no passado, para
que seja possvel determinar as
possveis tendncias; bem como
uma avaliao cuidadosa do efeito
de: programas de sade, transformaes na estrutura da populao
por idade, urbanizao, atitudes do
povo quanto ao contrle da natalidade, etc. - sbre as taxas de
nascimento e mortalidade.

2. Depois de chegar a uma


concluso sbre os valores especficos das taxas de nascimento e
mortalidade durante o perodo em
vias de projeo, (podem-se especificar alternativas de valor) calcuhr as taxas resultantes quanto
ao aumento natural (taxa de nascimentos - taxa de mortalidade
= taxa de aumento natural).

3 . Analisar cuidadosamente as
tendncias porventura registradas
no passado, bem como as poss.
veis tendncias da migrao anual
- tanto da emigrao quanto da
imigrao - calcuhndo tambm
as provveis taxas futuras de migrao lquida.

INTRODUO AO PLANEJAMENTO REGIONAL

4. Aplicar as taxas de aumento natural e de migrao lquida (quanto populao atual)


ao clculo do aumento anual de
populao; repetir sse processo
para cada ano do perodo total da
projeo, de maneira a chegar a
um clculo do aumento total.
Tal mtodo ser mais exato ainda se forem utilizados processos
mais lquidos que as taxas brutas
de natalidade e mortalidade. No
clculo da migrao lquida surge
uma grande dificuldade: quando
a taxa de migrao bastante elevada e sujeita s influncias da
flutuao econmica, poder tornar muito problemtica qualquer
projeo da populao total.

Exemplo: Modlo Hipottico

107

Podemos distinguir dois tipos


de modelos hipotticos:
a)
b)

modelos de situao, e
modelos de planejamento.

Os primeiros fazem projees


sem dar margem s eventuais
transformaes que podem surgir
durante a execuo da ao planejada. J os modelos de planejamento no deixam de se dar
conta de tais mudanas, representando, de fato, uma descrio geral dos requisitos do plano. No
exemplo seguinte, construiremos
os elementos de um modlo hipotttic(; de situao e um de planejamento para a agricultura e a
alimentao na rea de Belm-Bragana, no Par (Ver Quadros 1
e 3).

CADERNOS DE ADMINISTRAO PCBLlCA

108

QUADRO 1: Modlo da Situao Atual


(use os dados mais correntes)

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I
I
I
I

I
I
I
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I
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I
I
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I
I
I
I
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Populao Total

I.

CONSUMO

Mdia anual de consumo, por habitante, de


g n e r o s alimentcios
(ao nvel varejista, em
quilos)
Valor nutritivo da mdia anual de consumo,
por habitante, de gneros alimentcios (ao n vel varejista):
a. Calorias
b. Protenas
c. Outros

I
I
I
I
I
I
I
I
I
I Tipo I Tipo I Tipo I Tipo I Tipo I Tipo I
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GENEROS ALIMENTCIOS

INTRODUO AO PLANE]AMENTO REGIONAL

109

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Valor nutritivo da mdia anual de consumo


por habitante (ao nvel
do consumo):
a. Calorias
b. Protenas
c. Outros

Consumo anual total de


g n e r o s alimentcios
(ao nvel varejista, em
quilos)

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I 5.
I
I
I

Valor nutritivo total do


consumo anual de gneros alimentcios (ao n vel varejista):

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I

a. Calorias
b. Protenas
c. Outros

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GENEROS ALIMENTICIOS

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CADERNOS DE ADMINISTRAO PtlBLICA

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Valor nutritivo total do


consumo anual de gneros alimentcios (ao nvel de consumo):
a. Calorias
b. Protenas
c. Outros
11.

PRODUO E
IMPORTAO

Nmero total de hectares cultivados


Produo total
a. Prevista
b. Verificada
Produo total ~r hectare

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INTRODUAO AO PLANEJAMENTO REGIONAL

I G~NEROS

111

ALIMENTICIOS

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a. Prevista
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I I I

b. Verificada
4. Exportaes
(Kg)

da regio

5. Restante na regio
(Kg)

/
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Total de gneros alimentcios potencialmente disponveis para o


consumo (Kg)

I
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II 6. Importao (Kg)
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112

CADERNOS DE ADMINISTRAO P"OBLICA


QUADRO 2: Fontes Previstas de Desperdcio de Alimentos

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GENEROS ALIMENTlCIOS

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I Tipo 1 Tipo 1 Tipo I

Tipo 1 Tipo 1 Tipo

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Produo e importao
totais previstas (Kg)
Desperdcio agrcola
a. Molstias de plantas
(Kg)
b. Enchentes, etc.
(Kg)
Desperdcio durante
colheita (Kg)

Desperdcio durante o
armazenamento nas fazen das
Desperdcio no transporte e no armazenamento local

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INTRODUO AO PLANEJAMENTO REGIONAL

113

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GENEROS ALIMENTCIOS

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I
I 7. Desperdcio na cozinha I
I
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I
I
I (Kg)
I
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I 8. Desperdcio total (Kg) I
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I
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I ... ~

Quadro 3.

Mod/o de Planejamento para Agricultura ,e Aliment'lo,


ano de 1965.

A construo dste quadro, que


no aqui grficamente apresentado, exige que se tome um gran9 -

Cad. Mm. Pliblica -

~l

de nmero de delicadas decises


de carter poltico.
Comea-se por avaliar os requisitos totais de alimentos para
1965, primeiro projetando a populao total para sse ano; segundo, estabelecendo os nveis nutricionais convenientes a serem

114

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

atingidos (por exemplo, consumo dirio,


c,,;pita, de calorias,
de protenas vegetais e animais,
de clcio, etc.), usando-se, qUJndo possvel, Pdres 1Z1/tricions
e confrontando os requisitos totais com os recursos totais disponveis; e, terceiro, multiplicando
os nveis nutricionais pa cdpita,
a serem atingidos, pela pOl~ula
o toLd, de modo a obter um
clculo dos requisitos totais de alimentos, ao nvel de cOJlSllmo. Os
requisitos nutricionais ao nvel
de consumo so, a essa altura,
convertidos em estimativas dos requisitos especficos de alimentos,
expl'eJSos em pso. Os requisitos
alimentares ao nvel de consumo
tm de ser adaptados, de maneira
a dar margem a uma certa percentagem de desperdcio, originados nos seguintes estgios: cozinha, mercado, transportes, armazenagem local. Presume-se, entretanto, que a pcrcentgcm de desperdcio, prevista para 1965, seja
menor que a atual percentagem de
desperdcio.
Projetar a reduo do desperdcio nas fontes enumeradas acima significar, naturalmente, que
teremos de dedicar, em nosso programa, uma certa oroporo de
nossos recursos a essa finalidade.
Outrossim, a converso dos re-

per

quisitos nutricionais em requisitos alimentcios talvez tenha de


incluir um programa educativo
para ensinar aos habitantes melhores hbitos nutritivos e melhores mtodos de preparo e armazenagem de alimentos. Dsse modo
que se obtem, por fim, uma
estimativa dos requisitos alimentcios a iUl nvel exatamente anterior chegada dsses alimentos
ao m.:rca do local.
A esta altura, teremos de decidir sbr que quantidade de alimentos deve ser produzida dentro da regio e que quantidade
ter de ser importada de outras
regies. E logo surge a questo
derivada: de que maneira aumentaremos a produo regional de
alimentos at alcanarmos os nveis requeridos?
Aqui teremos de escolher entre:

1) a intensificao da atual utilizao da terra, melhores tipos


de plantas alimentcias, drenagem
e irrigao, melhores mtodos agrcolas, possvel reduo do desperdcio devido m armazenagem
nas fazendas, aos maus mtodos
agrcolas, s enchentes, s doenas de plantas, etc; e, 2) cultivo
de novas terras.
Qualquer deciso que tomarmos
representar enorme im];'acto s-

INTRODUO AO PLANEJAMENTO REGIONAL

bre o carter de nosso programa,


exigindo a oramentao de recur
sos para os diversos fins indicados
(pesquisa, contrle de enchentes,
importao ou produo de adu.
bos, cooperativas agrcolas, recupe'
rao .-Ie terras, colonizao, ma
quinaria, melhores armazns, melhores transportes, etc.).
Dessa maneira, constri-se um
plano em seu aspecto fsico. Diversos modelos de planejamento
podero ser construdos, para que

xx -

115

se possa obter uma viso gerl


rpida das decorrncias quantitaliVdS de cada uma das diversas
alternativas de ao. O modlo
final de planejamento deveria ser
acompanhado de uma justificao
minuciosa das vrias decises tomadas: alternativas aceitas e re
jeitadas, juntlmente com as razs
da escolha. Constitui-se, assim, a
base do planejamento a ser feito
posteriormente, no campo da agri.
cultura e da alimentao.

PRINCPIOS DA ANLISE DE CUSTOS


E BENEFCIOS

A - A anlise de custos e
benefcios pe em prtica exatamente aquilo que seu nome indi
ca: procura avaliar os efeitos econmicos totais de um projeto, seus
benefcios e seus custos. Por be
nefcios entendam-se aaui os efeitos benficos rebcionados com o
aumento no fornecimento de mercadorias e servios de utilidade,
relativamente ao que se teria verificado sem a execuo do proieto;
e por custos o valor econmico
dsses mesmos servios e mercadorias, hF.m como os efeitos adversos resultantes, sem esquecer
que sse valor econmico poderia
ter sido utilizado de outra manei-

ra que no o projeto em tela.


Em resumo, a anlise de custos
e benefcios destina-se a ajudar o
planejador a concluir se determinado projeto ou no ,econmicamente aconselhvel. f: claro
que existem outros critrios alm
rios econmicos, critrios sses que
d::vem ser levados em conta au
se tomar uma deciso acrca de
qu lquer projeto: se o mesmo deve ser empreendido, quais as suas
propores, etc. Mas o critrio
("conmico de especial importncia. f: preciso saber se o dinheiro
r:le que-se dispe ser bem apli
cado e, o que mais, se nao seria.

116

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

mais bem aplicado no projeto A,


ou no projeto B, C, D, ... etc.
Um projeto ser econmicamen,
t,e "atraente" se seus benefcios totais eXN:del'em seus custos totais.
Tanto os custos como os benefcios so expressos em bases anuais.
Assim, se as despesas anuais com
o projeto A forem de ....... .
Cr$ 2.000.000,00 c os benefcio~
resultantes forem de ......... .
Cr$ 3.000.000,00, o projeto se
r cconmicamente atraente: os
bendcios ultrapassam os custo~
em um milho de cruzeiros, sendo a proporo benefcio-custo de
1: 1,5. Quanto eJcala do projeto, surge uma outra questo:
sendo possvel ir aumentando essa escala atravs de pequenos incrementos, a escala mais econmica do projeto atingida naquele
punto a cuja altura. maior a
difer,enftl favorvel aos benefcios
- isto , onde um aumento de
cu~to adicional igual a um aumento de benefcios adicionais.
Trata-se, evidentemente, de apenas um "timo" terico, nem sempre conseguido na prtica. Acontece, s vzes, que o vulto do
projeto fixado previamente, na
base de consideraes de ordem
tcnica; outras vzes, os recursos
com que contamos para o projeto
que temos em vista j nos che-

gam fixados ou variando apenas


dentro de limites restritos. O
princpio, entretanto, importante, podendo ser ilustrado pelo s<;guinte grfico:

CUS10S EM CiUZE!R05

A:

onde se registra a proporo


mxima de benefcios em relao a custos (1: 1,4)

B:

onde A b igual a A c; ponto


mximo em que os benefcios
superam os custos; (1: 1,3)

C:

onde os custos totais so


iguais aos benefcios totais
(1:1)

Diz-se, em economia, que a escala do projeto aumentada at


o ponto em que se igualam, na
margem, os custos e os benefcios;
para alm do ponto B, no grfico
acima, cem cruzeiros de custo resultaro em menos de cem cruzeiros de benefcios - e, sendo

lNTRODUAO AO PLANEJAMENTO REGIONAL

assim, o mesmo dinheiro poderia


ser despendido, com melhores resultados, num projeto mais rentvel.
Voltemos, contudo, ao essencial
da anlise de custos e benefcios,
para que possamos examinar o
problema de modo mais minucioso. A parte dste captulo que ~e
passa a ler foi extrada de um
Manual elaborado pelas Naes
Unidas a respeito da anlise de
custos e benefcios ("MultiplePurpose River Basin Development.
Part 1: Manual on River Basin
Planning - 1955").
B - Tomemos, por exemplo,
um plano destinado a controlar
um sistema fluvial por meio de
vrias reprsas e audes de finalidades mltiplas. O objetivo
principal do empreendimento ser
talvez fornecer proteo contra as
enchentes, mas servir tambm
para abastecer de gua e de energia eltrica as indstrias e os lares; alm disso, talvez sirva tambm para tornar o rio navegvel.
Todos sses servios contribuem
para a renda real ou para bemestar da comunidade. Como, porm, absorvem recursos que, em
maior ou menor proporo, poderiam ser aplicados de modo diverso, as vantagens econmicas do
projeto dependero, em ltima

117

anlise, da correlao que se verificar entre os custos


os benefcios do estabelecimento, da manuteno e da operao do servio. Se, durante sua vida til,
redundar em benefcios CB) superiores aos custos (C), expressos ambos, tanto quanto possvel,
em quantias de dinheiro, o projeto ser econmicamente "atraente", pois tal superioridade indicar que
empreendimento dar
benefcios mJores qUe: seus custos,
em trmos de resultados sociais,
ainda que provenientes da retirada
de recursos de outros terrenos de
aplicao. Inversamente, se a expresso CB) - CC) fr negativa,
haver prejuzo para a comunidade, e o projeto no dever ser
executado, a no ser que razes
estranhas aos trmos econmicos
imponham diretrizes diversas.
Assim, pois, o que constitui o
critrio econmico uma relao
custos-benefcios; mas no cmputo dessa relao mister levar em
conta tda espcie de benefcios
e de custos: sociais e particulares,
diretos e indiretos.
Ambos os trmos, (B) e (C)
representam decursos de tempo e
o critrio temporal utilizado importanto para a avaliao dsses
mesmos trmos. Para sermos mais
claros, diremos que um resultado

118

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

que somente comece a manifestarse aps, digamos, dez anos, no


ter a mesma significao que um
outro resultado (desde que os demais aspectos sejam idnticos),
manifesto ao cabo de apenas um
ano. Os custos e benefcios mais
imediatos e mais remotos no podem, por isso mesmo, ser diretamente comparados nem adicionados. Tero, antes de tudo, de ser
colocados numa base de tempo
comum, dando-se o desconto necessrio por meio de uma taxa de
juros apropriada, at determinado
ponto comum no curso do tempo:
em geral aqule momento em que
dever ser tomada uma deciso
com referncia ao projeto. A taxa
de juros, nesse caso, servir de
indicador do grau de preferncia
dada aos benefcios mais imediatos. Os planos que do rpidos
benefcios tm, assim, alguma vantagem sbre os outros, ao mesmo
tempo que se reduz o pso dos
benefcios mais remotos, na determinao do valor do plano de
investimentos.
Uma organizao responsvel
pelo desenvolvimento de recursos
hidrulicos ter de considerar a
produtividade dos vrios projetos
que entram em competio para
obter os fundos disponveis. Sendo O volume dos recursos, mone-

trios ou no, sempre limitado em


relao ao volume do trabalho produtivo que poderia ser realizado,
foroso ser traar uma linha, a
certo ponto, entre os planos que
podero ser aprovados e aqules
que devero ser rejeitados, ou, pelo
menos, adiados. Mas essa linha
no deve ser traada arbitrriamente. Do ponto dt' vista econmico,
dever ser traJda de modo que
se obtenha um excedente social
(B menos C), to grande quanto
possvel. Na prtica comercial comum, a taxa de juros de grande
utilidade para sse efeito, pois
atua como uma espcie de crivo:
um empreendimento s financiado se oferece possibilidades de
dar uma renda lquida suficiente
para cobrir os respectivos juros e
a respectiva amortizao. Em outras palavras, o empreendimento
deve ser compensador. Se adotarmos, contudo, um ponto de
vista social mais amplo que sse,
o critrio referido nem sempre
ser satisfatrio. ~ verdade que,
se um plano de obras pblicas
passa por essa prova, bastar isso
para que deva ser aceito; mas tal
condio no indispensvel, se
outros fatres forem considerados.
Um plano de obras pblicas pode
ser operado com prejuzo (no sentido comercial comum de renda

INTRODUO AO PLANEJAMENTO REGIONAL

real percebida) e, todavia, pode


proporcionar tamanhos resultados
sociais que a comunidade, aps
haver pago o projeto por meio
de impostos, se encontrar em melhores condies do que estaria se
no houvesse o projeto sielo executado. Tal ~eria o critrio mais
importante: porm, de que maneira verificar se essa condio
ou no preenchida por um projeto em anlise?
A anlise econmica que resultar numa resposta a essa pergunta dever ser procedida, rf'sllmidamente, da seguinte maneira:
Identificao e determinao
dos benefcios e estudo do
padro de ocorrncia (tempo
em que devero ocorrer os
benefcios) ;
2. Identificao e determinao
dos custos, da mesma maneIra;
~ . Reduo dos custos e dos
benefcios a uma base comum
de tempo;
4. Clculo da proporo custosbenefcios e avaliao da relao de causalidade entre
custos e benefcios, incluindo
os fatres imponderveis.
Para convenincia de discusso,
os benefcios e os custos poderiam
ser definidos da seguinte maneira:
1.

119

Custos do Projeto: valor total


da~ mercadorlas e servios utilizados no estabelecimento, na manuteno e na operao do projete.
Custos assciados: valor da~
mercadorias e servios, alm dos
includos no custo propriamente
dito, necessrios a proporcionar
imedi 'tamente 0' produtos ou servios esperados do projeto, e que
devero, assim, ser adquiridos e
utilizados.
Custos indiretos, 011 secundrios: valor de quaisquel mercadorias ou servios (alm dos menLionados no~ dois pontos anteriores) utilizado~ em conseqncia
do projeto. Incluem les o custo
do beneficiamento dos produtos
imediatos do projeto.
Custos imponderveis: os custos
que no podem ser calculados em
trmos de dinheiro.
Benefcio ( diretos, ou primrios: valor elas mercadorias e
servios imf'diatamente resultante~
das medidas propostas.
Benefcio, indiretos, ou seCUI,drios: valor do aumento de mercadorias e servios teis, provenientes de atividades resultantes
do beneficiamento dos produtos
do projeto, depois de iniciada a
respectiva operao ,ou que resulta do acrscimo de rendimento

120

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

financeiro proveniente da diminuio do desemprgo, durante a


construo do projeto.
B"nefcios impollderveiJ: aqules que no podem ser calculados
em trmos de dinheiro.

No processo de sua anlise econmica, os custos e os benet iCl0~


devem ser, em primeiro lugar,
identificados. Em seguida, devem ser expressos, tanto quanto
possvel, em trmos monetrios.
Ao se woverterem os beneficlo~
e os custos a uma base anua! sem deixar de dar margem ocorrncia de tempo a que aludimos
- no se deve esquecer de deduzir dos benefcios todos aqules
custos que tero de ser pagos para
que os benefcios possam ser
conseguidos, muito embora tais
custos no faam parte, propriamente, dos custos do projeto. Tais
benefcios lquidos do projeto,
tangveis e intangveis, podem
ser, ento, comparados com os
custos do projeto. Quanto ao perodo de tempo a ser considerado,
deve ser o correspondente vida
econmica do projeto, se essa vida
prevista fr inferior a cem anos,
ou de 100 anos, no mximo, se a
vida econmica prevista do projeto vai alm de um sculo. Du-

rante a anlise, para que se possa


chegar ao "benefcio lquido" ,
deve-se ter o cuidado de deduzir
dos benefcios conseguidos "com
o desenvolvimcnto" os benefcis
conseguidos "sem o desenvolvimcnto". Em algLlns casos, valor anual de um benefcio primrio, ou direto, medido, computando-se o custo anual daquela
alternativa que, sendo melhor que
a que estamos considerando, est
a mais prxima possvel desta.
quanto aos custos e aos benefcios. Nesse caso, preciso demonstrar, tambm, que essa alternativa seria a adotada, no caso
de no ser aceito o projeto hidrulico proposto. Em alguns
dsses casos, os benefcios indiretos e intangveis do desenvolvimento projetado podero ser virtualmente os rLesmos que os ria
alternativa que poderia ser adiada,
ou mesmo afastada, no caso de ser
adotado o projeto. Em tais circunstncias, os benefcios indireto$
e intangveis no entram na anlise.

c - Os prinCl pIOS da anlise de custos e ocnefcios so muito


usados pelos planejadores, embora
raramente sirvam para justificar
um projeto. So de especial utilidade nos casos em que um pro-

lNTRODUO AO PLANEJAMENTO REGIONAL

jeto considerado isoladamente,


sem referncia ao plano geral dentro do qual o mesmo projeto se
situa. Se existe sse plano geral
de desenvolvimento, ento, claro, a contribuio do projeto, individualmente considerado, para
os objetivos gerais do plano, seria
importante critrio adicional de
avaliao. Nesse caso, tal contribuio, falando de modo geral,
no seria medida em trmos de
benefcios monetrios (embora os
mesmo no devam ser subestimados) e sim em trmos da capa idade que apresenta o projeto de
facilitar outros projetos, ou de
produzir no sentido dos objetivos
gerais.
D-se freqentemente o caso de
um projeto individualmente
falando - somente ser econ'mico
",m relao a outros projeto~. Por
exemplo, uma nica reprsa para
contrle de enchentes, poder ser
antieconmica, sem deixar de contribuir grandemente para a operao de um sistema de contrle
fluvial de mltiplos propsitos,
composto de diversas reprsas. O
sistema, como um todo, seria julgado econmico, na base de uma
anlise superficial de custos e benefcios. J o projeto da reprsa
de contrle isolada teria de ser
avaliado em trmos de sua con-

121

tribuiio p2-ra C plano g:ral ele


conlrle do rio. Isso, ~ lis, suscita o int::r:SSlnte problema terico: qual seria "unidade" a considerar na anlise de custos e benefcios? A reprsa? O sistema?
O trmo "projeto" ambguo,
pois pode referir-se reprsa j"olada ou ao sistema de reprsas.
de boa poltica, na anlise de
custos e benefcios, considerar como "unidade" o maior "todo" que
se nos apresentar com as caracterstica~ de entidade significativa .
Infelizmente, quanto maior o
projeto isolado (ou o sistema),
que analisamos do ponto de vista
de custos e benefcios, tanto mais
difcil ser encontrar solues satisfatrias. Dissemos, no princpio,
que o que queramos obter eram
os custos TOTAIS e os benefcios
TOTAIS de certo projeto, durante determinado tempo. Porm,
isso acaba sendo um exerccio de
prevlsao, e quanto mais penetrarmos no futuro tanto menos
aproximldas sero nossas previses. E muito menos poderemo~
prever o "efeito multiplicador"
que poder resultar do projeto.
Torna-se, assim, impossvel, emprestar valor monetrio significativo a efeitos econmicos a longo
prazo. A questo portanto: se-

122

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

roos efeitos a longo prazo menm importantes que os efeitos a


curto prazo, s por serem s/es
mais aproximados da realidade?

o valor principal da anlise de


custo e benefcios est no uso
que faz do critrio quantitativo.
A maioria das pessoas se impressiona fcilmente com algarismos
e a anlise quantitativa d a impresso de preciso. Acreditamos
com facilidade que se pde determinar a escala "tima" de um
projeto atravs de uma anlise
quantitativa de gastos e lucros, e,
tambm, que a proporo custobenefcio um indicador til da
urgncia relativa dos diversos projetos. Essa f primitiva em algarismos no s deixa de lado algumas das dificuldades de avaliao - algumJs das quais j indicamos em nossa cJiscusso da unidade e do perodo de tempo a
serem utilizados na anlise - como tambm o fato de que muitos
dos efeitos mais importantes de
um projdo, tanto custos como
benefcios, sero, pela natureza
soclI e poltica, de impossvel
expresso em nmeros sumrios.
Que valor quantitativo atribuiremos ao aumento da expectltiva de
vida de um indivduo? reduo
na taxa de mortalidade? explo-

rao? pesquisa? defesa de


nossas fronteiras contra possveis
agressores estrangeiros? evidente que os fatres econmicos, me~
mo qU:l11do podem ser expresso5
em quantidades,nem sempre constituem o critrio decisivo. Muitas
vzes, em nosso entusiasmo pela
agradvel preciso da anlise de
benefcios, tendemos a esquecer
sses aspectos, de tamanha impOltncia.
H quem ,degue ser possvel
atribuir prioridades aos diferentes
projetos, na base de suas respectivas propores custos-bencfcio~,
recebendo melhor prioridade aqules que apresentam maiores propores. De tudo quanto foi dito
at agora, no entanto, pode-se concluir que a anlise de custos e
benefcios no fornece base para
o estabelecimento de uma escala
de prioridades. O princpio bastante slido; mas, na prtica, outros critrios tero de ser empregados.
H muitos outros problema~
que se nos apresentam na anlise
de custos e benefcios, muitos dles referentes distrtbuiu do:>
UlStOS e dos benefcios; taxa
de juros que se deve aplicar para
.lar margem aos futuros custos e
benefcIOS e para reduzir uns e
outros a uma base anual; ao ri.rco

INTRODUO AO PtANEJAMENTO REGIONAL

e incerteza, deco.rrentes das estimativas de futuros custos e benefcios; inflao; e as nwdificaes dos preos rdativos. No
temos tempo para discutir minuciosamente todos sses pro.blemas.
Mas quanto. mais apreciamos a
lgica da anlise econmica do.s
projetos, mais no.s damo.s conta
das dificuldades dessa tarefa.
Muitas vzes, a pl'eocupClo pelo (,Oncrel,o, pelo exato., despropositada. A anlise de custos e
benefcios constitui um exemplo
disso. Po.demos passar anos e anos
na anlise econmica minUCIOsa
de um projeto., sem conseguir
to.rn-Io mais exato, por mais qne
o estudemo.s. por isso que no
dou muito. valor anlise de

XXI -

123

custos e b~nefcios como. instrumento de tomada de decises.


Seu verdadeiro valor reside em
forar o planejador a examinar
cuidadosamente tdas as conseqncias de um curso de ao considendo, tanto as boas quanto as
ms. A lgici( da anlise de custos
e benefcios impecvel; as difi
culdades esto na aplicao. Mes
mo assim, essa lgica deve guiar
o. planejador na anlise que em
preende. A anlise econmica
essencial ao planejamento. Apenas, no devemo.s ser levados a
crer que uma simples prolXJro
entre custos e benefcio.s tudo
cle quanto precisamos para chegar s decises acertadas.

OS PADRES DO PLANEJAMENTO REGIONAL

A -- (JS planejadorcs, em gtral, fazem uso de dois tipos de


padres:
1.

padres de adequao.;

2.

padres de eficincia.

Os p3dres de adequao. so
usados para determinar quo adequadamente um servio foi executado. Os padres de di cincia,

por o.utro. lado., so. u~ados para


determinar quo et'tiememente
um servio foi executado. llsses
do.is padres develh str usados
sempre em conjunto: possvel,
por exemplo, executar ineficientemente um serviu adequado ou,
vice-versa, executar eficientemente
um se! vio inadt'luado. O ideal,
r,aturalmentt, que um servio
adequado. seja eficientemente executado.

124

CADERNOS DE ADMINISTRAAO PBLICA

B
Que t padro de dt:(Iuao?
Por si s, a adequao dttermina
a proporo existente entre o rendimento 1''dl, verificado, e o rendimento exigido para um obietiw)
expresso. J um padro de adr:quao indica o nvel timo de
exeCtlo, referente mente ao objetivo a ser atingido .
Exemplos de padres de adequao:
1.

2.

3.

4.

x metros cbicos de gua,


por safra, por hectare de terra irrigada, produzindo arroz,
na Area "B" de desenvolvimento;
Padres de nutrio para homens, mulheres e crianas,
com subcategorias apropriadas, e expressos em trmos
dirios de calorias, protenas,
vitaminas e sais minerais;
Completa remoo de todo O
lixo de cada unidade de habitao, duas vzes por semana;
x metros quadrados de espao habitacional por pessoa
adulta (padro de habitao).

Todos sses padres podem ser


usados no contrle da execuo,
na determinao do grau de ne-

cessidade, o?, estimativa das necessidades futuras e na programao das atividades de um servio.
Em cada um dos exemplos Clta
dos, o padro de adequao liga-e a um objetivo tmis definitivo:
1.

2.

3.

4.

Produo de arroz por hectare de terra irrigada na rea


"R" de desenvolvimento (pode ser expressa como determinada quantidade);
Obteno de Determinrldo
Nvel de SellMe. (Os padres
de nutrio baseiam-se nas
necessidades mnimas, mais
certo fator considervel de
segurana) ;
Obteno de Determinado
N vel de SdlN!rI!nento. (Neste caso o padro pode ser
baseado na opinio de profissionais, adaptada s condier. do clima e a outros
fatres) ;
Obteno d,e Certo Nvel de
Co nfrt o (padres fstticos
e sociais).

Pode-se dizer, assim, que o padro de adequao expressa arel.io de causa ,i? efeito entre uma
ao e um objetivo. Melhora de
produo, de sade, de higiene,
de confrto: eis os ohietivos visados nos exemplos acima citados.

INTRODUO AO PLANEJAMENTO REGIONAL

Quando se torm difcil expressar


o objetivo em trmos quantitativos precisos, o padro de adequao pode, alis, ser idntico
ao prprio objetivo.

c - Como so formulados os
padres de adequao?
Tais padres se nos apresen
tam a meio caminho entre as neMssidades e os ruursos. Se reconhecemos ou no uma necessidade, e de que maneira a definimos - ambas as coisas constituem questes de valor. Se dizemos que a produo deMe ser aumentada em 100%, estamos reconhecendo uma l1ec,essidad,e de
aumento de produo da ordem
expressa por essa porcentagem, e
estamos, assim, formulando um
julgamento de valor. medida
que se modificam nossos valores,
tambm se modificam nossos padres de adequao.
Por outro lado, devemos ser o
mais realistas possvel. Todo padro de adequao, para ser alcanado, tem que redundar em
certo <iispndlO de recursos. Muitas vzes, porm, temos que alcanar objetivos que se encontram,
ao mesmo tempo, em wmpetio
uns com os outros, cada um reclamando uma parte dos recursos
disponveis. Neste caso, talvez te-

125

nhamo~ de baixar nossos padres


- provisoriamente embora - a
um nvel inferior ao que idealmente almejamos atingu. Por
exemplo: podemos ter de contentu-nos com a retirada de lixo
uma vez por semana, ao invs de
duas, ou com x-I metros quadrados de espao habItacional por
pessoa, ao invs de x.
Fmalmente, pode acontecer surgirem novos elementos tcnicos
<lue nos levem a reexaminar nossos padres de adequao. Por
exemplo: graas a pesquisas mdicas, pode-se chegar a melhores
bases para a formulao dos padres de nutrio. Os padres de
adequao esto, por conseguinte,
constantemente sujeitos a reviso.
Embora possamos persistir no emprgo dos mesmos por algum
tempo (digamos, de um a cinco
anos), no provvel que permaneam inalterados, se considerarmos um longo prazo. As modificaes de valores, as despesas
e certos elementos tcnicos podem
contribuir para a reviso eventual
do prprio padro.

D - Que padro de eficincia?


Por si s, a eficincia serve
para determinar a proporo entre

126

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

o rendimento real, verificado, por


unidade, dos recursos, e o rendimento potencial, por unidade, dos
recursos. Um padro de eficincia, por sua vez, indica a proporo (ou a razo) "tima" entre
o dispndio e o rendimento.
Exemplos de p,tdres de efi-

duas maneiras principlis de estabelec-Ios:


1.

cincia':
1.

2.

3.

x hectares-metros de gua por


safra, por hectare de terra
irrigada, produzindo arroz,
na rea B de desenvolvimento, a custo no superior
a Cr$ x por hectares-metro
de gua levada ao campo;
Completa remoo de todo o
lixo de cada unidade habitacional, duas vzes por semana, a custo no superior a
Cr$ x por vez de retirada;
x metros quadrados de espao habitacional por adulto, a
custo no superior a Cr$ x
o metro quadrado.

Cada um dsses padres poder


ser usado para controlar a execuo e calcular as necessidades
financeiras dos programas traados. So muito teis para a elaborao do oramento.
Tal como os padres de adequao, os padres de eficincia
s~o tam,bm variveis~ havenclo

2.

Por meio da anlise da


documentao relativa experincia passada. Podem ser
realizados estudos minuciosos
dos registros tanto de nosso
prprio trabalho anterior, como do tr,lbalho anteriormente realizado por outras pessoas, para que se possam determinar nveis razoveis de
eficincia a exigir no futuro;
Padres de engenharia. Estimativas de custo razoveis
so preparadas por engenheiros consultores, dignos de
confiana.

:, entretanto, evidente, que tanto os padres histricos quanto os


de engenharia esto sempre sujeitos reviso.
E - Os padres de eficincia
e de adequao, em conjunto, so
denomimdos padres de .exemo.
Para cada atividade, para cada
projeto, pode ser especificado um
padro de execuo, qualquer que
seja o vulto, o alcance, a escala
do projet'J ou da atividade. Uma
simples secretria, uma simples
datilgrafa pode ter especificadu
o seu padro de execuo, da
mesm,a maneira C),ue todo um SI!>-

INTRODUO AO PLANEJAMENTO REGIONAL

tema de contrle das guas de


um rio. Todo plano se baseIa en,
padres de execuo "por unidades individuais de trabalho".
H duas coisas essenciais introduo de um sistema de planejamento baseado na exccuo:
1.

2.

Preparao de um Manual dI?


Padr,es. Tal manual deveria conter tdas as informaes importantes referentes a cada padro; sugerir
equipame!1to c tcnicas padronizados para a uperao do
projeto; e instrues para a
aplicao dos padres operao dos programas. O Manual seria revisto periodicamente, encontrando-se sempre
disponvel para cada unidade
de phnejamento e de exccuo;
Estalecimento de um sJtemtl
de 1;elatr;os, baseado na execuo. Essc sistema exigiria
de cada unidade e de cada
organizao cxecutiva infor-

127

maes sbrc os dados referentes s seguintes questes:


a)

b)

que progresso tem sido


feito 111 direo do dvo
ou do objetivo a ser
atingido?
esto sendo aplicados os
de adequao?

padre~

c)

est sendo atingido o


nvel de eficincia desejado?

d)

sugestes quanto a modificaes quc deveriam


scr fcitas nos padres
de eficincia e de execuo.

Tdls as vzes que se rcgistrassem discrepncias entre a execuo, os objetivos e os padres,


essas discrepncias teriam de ser
explicadas minuciosamente. Dessa
mancira, a organizao planejadora se torna capaz de exercer um
contrle pormenorizado sbre a
execuo do prprio plano.

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