ESTUDO

A CONSTITUIO DE 1988 E O
PACTO FEDERATIVO FISCAL

Aurlio Guimares Cruvinel e Palos

Consultor Legislativo da rea IV
Finanas Pblicas
ESTUDO
MARO/2011

Cmara dos Deputados

Praa 3 Poderes
Consultoria Legislativa
Anexo III - Trreo
Braslia - DF

SUMRIO

Resumo .............................................................................................................................................................3
A Constituio de 1988 e o pacto federativo fiscal .............................................................................................3
A resposta da Unio: aumento da carga tributria no partilhada........................................................................5
Pacto federativo fiscal e reforma tributria .........................................................................................................8
Concluso..........................................................................................................................................................9
Referncias bibliogrficas...................................................................................................................................9

2011 Cmara dos Deputados.

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A CONSTITUIO DE 1988 E O
PACTO FEDERATIVO FISCAL
Aurlio Guimares Cruvinel e Palos

Resumo
O presente trabalho apresenta de forma sucinta a evoluo recente do
pacto federativo fiscal brasileiro. A Constituio de 1988 promoveu significativa descentralizao
de recursos, sem a preocupao de redistribuir, simultaneamente, os encargos executivos. Em
resposta ao desequilbrio fiscal que a Constituio lhe outorgou, a Unio lanou mo da criao e
majorao de alquotas de tributos no partilhados, sobretudo de contribuies sociais. Mais
recentemente, em vista das severas restries fiscais sofridas pelos governos subnacionais, a
Unio tem-se valido de medidas paliativas, tais como a entrega de recursos a ttulo de auxlio
financeiro a Estados e Municpios e o incremento marginal na participao destes entes na
arrecadao federal. Por tudo isso, as restries fiscais tem-se colocado como srio entrave ao
avano nas discusses sobre reforma tributria.
A Constituio de 1988 e o pacto federativo fiscal
A Constituio de 1967 caracterizava-se por forte concentrao do poder
decisrio na esfera federal, especialmente em relao s competncias tributrias e executivas. Aos
Estados foi reservada a cobrana do Imposto sobre Circulao de Mercadorias ICM, apesar de
aquela Carta Magna impor restries para que estes entes legislassem sobre o tributo.
Embora a Constituio de 1967 tenha recepcionado o sistema
constitucional de repartio de receitas federais institudo em 19651, a Emenda Constitucional n
1/1969 cortou pela metade participao de Estados e Municpios no produto da arrecadao dos
impostos sobre renda e produtos industrializados. Apesar de se extinguir a vinculao dos
repasses para as despesas de capital, nos termos da ordem constitucional anterior, a entrega dos
recursos passou a depender de: (i) aprovao prvia dos programas de aplicao de recursos, de
acordo com as diretrizes do governo federal; (ii) contrapartida do ente; (iii) avocao de encargos
executivos da Unio; e (iv) recolhimento de impostos federais e liquidao de dvidas para com a
Unio.
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A Emenda Constitucional n 18/1965 institui os Fundos de Participao dos Estados e dos Municpios.
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Dessa maneira, diante do interesse do governo federal em assegurar o

maior controle possvel do processo de crescimento econmico, a autonomia fiscal dos entes
federados subnacionais restou severamente limitada. Conforme explicita Varsano (1997), at
1978, a Unio arrecadava cerca de trs quartos da receita pblica total e, mesmo aps as
transferncias para Estados e Municpios, ainda dispunha de aproximadamente dois teros desses
recursos.
Na Constituio de 1988, concebida sob o esprito da redemocratizao,
a concepo do novo sistema de financiamento do Estado pautou-se por uma maior autonomia
fiscal para Estados e Municpios. O novo texto constitucional confirmou a tendncia de
desconcentrao financeira iniciada em meados da dcada de setenta, ao conferir aos Estados o
poder para, autonomamente, fixarem alquotas do ICM principal tributo estadual, cuja base de
incidncia havia-se ampliado pela extino de tributos federais2. Paralelamente, cresceu tambm a
repartio de receitas por meio das transferncias intergovernamentais, principalmente em favor
dos Municpios.
Diante dessas mudanas, houve significativa mudana na distribuio da
receita pblica disponvel entre os entes federativos. Em 1987, aproximadamente 64% da receita
pblica disponvel pertencia Unio; em 1991, a participao federal alcanava 53% do total de
recursos arrecadados nas trs esferas de governo. O grfico a seguir apresenta a participao de
cada ente na receita disponvel total3.

Com a ampliao da base tributria, o ICM passou a designar-se Imposto sobre Circulao de Mercadorias e
Servios ICMS.

Afonso e Meirelles (2006), para 1987 a 1989, e IBGE, Contas Nacionais, para o perodo restante. A participao da
Unio inclui as receitas previdencirias.
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Paralelamente, a Constituio Cidad no foi to especfica quanto

distribuio de encargos executivos. Em seu texto original, foram to-somente estabelecidas
competncias comuns aos entes federativos4. Em face da lacuna deixada, no se promoveu a
descentralizao das obrigaes na proporo daquela ocorrida para as receitas. Em 1987, a Unio
foi responsvel por 50% da despesa pblica efetuada; no perodo entre 1989 e 1993, a mdia
anual de participao da Unio nas despesas atingiu 73%5. O grfico a seguir apresenta a
participao de cada esfera na despesa pblica efetuada.

Sobre esse aspecto, Varsano (1997) avalia que a Constituio de 1988,

alm de consolidar uma situao de desequilbrio do setor pblico, concentrou a insuficincia de
recursos na Unio e no proveu os meios, legais e financeiros, para que houvesse um processo
ordenado de descentralizao dos encargos. Por isso, to logo ela foi promulgada, j se reclamava
nova reforma do Estado brasileiro.
A resposta da Unio: aumento da carga tributria no partilhada
Diante de sua realidade fiscal aps a promulgao da Constituio de
1988, a Unio, para confrontar suas crescentes dificuldades fiscais, viu-se impelida a aumentar sua
receita disponvel por meio de tributos no partilhados com Estados e Municpios sobretudo a
partir de 1994, com a reduo do imposto inflacionrio. Assim, elevaram-se as alquotas de
importantes contribuies sociais tributos cumulativos e incidentes sobre o setor produtivo.
4 Art. 23 da Constituio Federal. Posteriormente, as Emendas Constitucionais de nos 14/1996, 29/2000 e 53/2006
buscaram especificar as atribuies, vinculando recursos dos entes federativos para as reas de educao e sade.
5 Ministrio da Fazenda, Contabilidade Governamental, Gesto Oramentria, Financeira e Patrimonial.
5

Alm disso, criaram-se novas exaes com incidncia em cascata, fato que acentuou a perda de
qualidade do sistema tributrio brasileiro.
Conforme lembra Teixeira (2005), um fator de desequilbrio era a prtica,
que parecia deliberada, de o governo federal, ao conferir incentivos ao setor produtivo, o fazer
com tributos partilhados, como o Imposto sobre Produtos Industrializados IPI, ou de
implantar a incidncia de um tributo no compartilhado e, concomitantemente, reduzir a
incidncia de um tributo compartilhado, incidente sobre o mesmo fato gerador. O grfico a seguir
apresenta a significativa reduo na proporo da arrecadao dos impostos sobre renda e
produtos industrializados, partilhados com Estados e Municpios por meio dos fundos de
participao, e o total da arrecadao administrada pela Secretaria da Receita Federal.

Conforme relaciona Lima (1999), a Unio criou, em 1989, a Contribuio

Social sobre o Lucro Lquido CSLL e, para vigorar em 1993, o Imposto Provisrio sobre
Movimentaes Financeiras IPMF, posteriormente recriado como Contribuio Provisria
sobre Movimentaes Financeiras CPMF, em 1996. Esta foi sucessivamente prorrogada, com
alquota elevada de 0,2% para 0,38%, em 19996, caso tambm da alquota da Contribuio para o
Financiamento da Seguridade Social COFINS7, aumentada de 0,5% para 2%, em 1990; e para
3%, em 1999.
Segundo observa Arajo (2001), a Unio foi induzida a elevar as
contribuies sociais cumulativas, por dispor de toda a sua receita, por ter base ampla e alquotas
reduzidas e, ainda, por atender ao financiamento dos gastos que mais foram pressionados pela
At sua extino em 2007.
Posteriormente, a Emenda Constitucional n42/2003 extinguiu a cumulatividade da COFINS para alguns setores
econmicos. A Unio, contudo, compensou a mudana por meio da majorao da alquota deste tributo.
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6
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Constituio de 1988. Entre 1988 e 2000, elevou-se em 4,6 pontos percentuais do PIB a carga
tributria relativa a tributos cumulativos sobre vendas gerais. Essa tendncia permaneceu na
ltima dcada, tendo a participao dos tributos
No perodo ps-Real, com a reduo da inflao, tornou-se ainda mais
claro o desajuste fiscal do setor pblico. Segundo aponta Guardia (1999), at 1994, a execuo
dos oramentos pblicos no Brasil foi fortemente afetada pelo efeito da inflao, que permitia ao
Executivo nas trs esferas de governo ajustar o valor real das despesas atravs da
administrao do caixa.
Com a estabilizao dos preos, apesar de um menor efeito Tanzi8 ter
contribudo para o aumento substancial da carga tributria, o crescimento das despesas pblicas
levou a constantes alteraes do sistema tributrio com o fim de se aumentar a receita pblica
federal. A Unio, sobretudo por meio das contribuies sociais, elevou sua carga tributria entre
1994 e 2008 em 27,8%. O grfico a seguir apresenta a evoluo da carga tributria desde a
promulgao da Constituio9.

Estado e Municpios, contudo, no dispuseram de competncias

suficientes para elevar sua carga tributria em nveis suficientes para reequilibrar suas finanas. Os
Estados mantiveram sua carga tributria praticamente inalterada desde o Plano Real. A evoluo
da arrecadao prpria municipal em proporo do PIB, apesar de significativa em termos
relativos, tambm no foi capaz de equacionar as dificuldades fiscais dos entes locais.
8O

efeito Tanzi corresponde variao real da arrecadao em face da defasagem entre o fato gerador do tributo e o
momento em que ele efetivamente arrecadado, tendo em vista a inflao nesse perodo.

Afonso e Meirelles (2006), para 1987 a 1989, e IBGE, Contas Nacionais, para o perodo restante. A carga tributria
da Unio inclui as receitas previdencirias.
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Mais recentemente, como medida paliativa em face das reclamaes de

Estados e Municpios, a Unio tem-se valido, desde 2004, de transferncias a Municpios, sob a
rubrica Auxilio Financeiro aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, com o objetivo de
fomentar as exportaes do Pas. Outras medidas compensatrias foram a partilha da CIDEcombustveis, por meio da Emenda Constitucional n 44/2004, e o aumento do percentual da
participao dos Municpios nas receitas dos impostos sobre renda e produtos industrializados
Emenda Constitucional n 55/2007.
Pacto federativo fiscal e reforma tributria
Segundo lembra Lima (1999), implementar uma reforma tributria, por
mais simples e superficial que seja, no tarefa fcil. Isso porque os beneficirios da ordem
antiga lutaro bravamente para mant-la e os que se beneficiaro da nova ordem iro defend-la
tibiamente porque no tm certeza de seus benefcios.
Como se depreende do quadro fiscal descrito na seo anterior deste
trabalho, os limites de ordem interna transformam a reforma tributria, em uma perspectiva
terica, em um problema de second best. Nesse sentido, os formuladores de poltica buscariam
solucionar o problema de minimizao do gravame excessivo, tendo em vista restries tais como
a preservao do pacto federativo e a manuteno da carga tributria em nveis compatveis com
as necessidades de financiamento10.
Alternativamente, em vista das limitaes de cunho fiscal e dos interesses
envolvidos, o processo de reforma tributria poderia ser encarado como um jogo no
cooperativo. Contrastadas todas as limitaes, a resultante (...) tem sido um jogo cada vez menos
cooperativo, marcado por desconfiana crescente. Um jogo que tem arrastado as partes
envolvidas para posies pouco razoveis (Werneck, 2002).
fato que, em curto prazo, uma reforma tributria no pode
comprometer os resultados fiscais consistentes com os ajustes do setor pblico11 e, assim, no
seria razovel esperar uma reforma que possa reduzir imediatamente a carga. A despeito disso, a
manuteno da carga tributria elevada no deve e no pode anestesiar a vontade poltica de
realizar uma profunda reforma do gasto pblico que conforme seu nvel ao da tributao
possvel e o redirecione para o objetivo de desenvolvimento social.
Alis, convm notar que discutir a reforma tributria em uma conjuntura
marcada por srias restries fiscais e financeiras implica, necessariamente, dificuldades adicionais
concepo de um modelo menos regressivo e distorcivo em relao s decises de investimento
10

Sem mencionar uma restrio ligada informao imperfeita: a relativa incerteza quanto aos impactos de uma
reforma profunda sobre a redistribuio dos recursos pblicos e da carga tributria.

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Em mdio e longo prazos, contudo, h que se assegurar um regime fiscal equilibrado.

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e produo. Nesse sentido, no se podem considerar como reforma tributria, stricto sensu, as
medidas efetivadas em anos recentes apesar de assim serem denominadas. Sem sombra de
dvidas, medidas como as prorrogaes da DRU e da CPMF, esta ltima at 2007, por exemplo,
classificar-se-iam, mais apropriadamente, como meros ajustes fiscais transitrios.
Entende-se, portanto, que a implementao de um sistema tributrio
consistente com a competitividade do setor produtivo pressupe a soluo, em carter
permanente, dos problemas de cunho fiscal que afligem as trs esferas de governo. Assim,
eventuais perdas de um ou de outro ente federado poderiam ser melhor absorvidas em curto
prazo e, posteriormente, compensadas.
Concluso
Entende-se, portanto, que a implementao de um sistema tributrio
consistente com a competitividade do setor produtivo pressupe a soluo, em carter
permanente, dos problemas de cunho fiscal que afligem as trs esferas de governo. Assim,
eventuais perdas de um ou de outro ente federado poderiam ser melhor absorvidas em curto
prazo e, posteriormente, compensadas.
As discusses em torno da reforma tributria, alm de abordarem a
questo das participaes de cada ente federado na receita pblica disponvel, deveriam destinar
especial ateno distribuio dos encargos executivos em nveis compatveis com a capacidade
fiscal de cada ente. No se pode perder de vista, claro, que essa repartio de encargos precisa
levar em considerao, ainda, critrios que garantam a proviso dos servios pblicos com mais
eficincia.
Medidas como as Emendas Constitucionais de nos 14/1996, 29/2000 e
53/2006 certamente representaram um avano no sentido de melhor especificar as atribuies,
vinculando recursos dos entes federativos para as reas de educao e sade. No caso da sade,
resta pendente a aprovao de lei complementar que regulamente a repartio de atribuies em
cada esfera de governo.
Referncias bibliogrficas
Afonso, J. e Meirelles, B. Carga tributria global no Brasil, 2000/2005: clculos revisitados.
Caderno n 75, NEEP/UNICAMP, 2006.
Arajo, E. A. Carga Tributria, Evoluo Histrica: Uma Tendncia Crescente. BNDES,
Informe-SF, Secretaria para Assuntos Fiscais, n. 29, 2001.
Guardia, E . R. O Regime Fiscal Brasileiro. Tese de Doutorado apresentada ao Departamento
de Economia. FEA/USP, 1999.
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Lima, E. C. P. Reforma Tributria no Brasil: entre o ideal e o possvel. Texto para Discusso n.
666, IPEA/DF, 1999.
Teixeira, J. R. B. O atual desequilbrio no sistema de repartio de receitas tributrias. Estudos
da Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados, 2005.
Varsano, R. A Evoluo do Sistema Tributrio ao longo do Sculo: Anotaes e Reflexes para
Futuras Reformas. In: Pesquisa e Planejamento Econmico, IPEA/RJ, V. 27, n. 1, 1997.
Werneck, R. L. F. Reforma tributria: urgncia, desafios e descaminhos. Texto para Discusso
n. 467, Departamento de Economia, PUC/RJ, 2002.

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