Controle Externo - Aula 00 PDF

Aula 01
Controle Externo p/ CGM/SP - Auditor de Controle Interno

Professor: Erick Alves
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Controle Externo p/ CGM-SP 2015

Teoria e exerccios comentados
Prof. Erick Alves Aula 01
OBSERVAO IMPORTANTE
Este curso protegido por direitos autorais (copyright),

nos termos da Lei 9.610/98, que altera, atualiza e consolida a
legislao sobre direitos autorais e d outras providncias.
Grupos de rateio e pirataria so clandestinos, violam
a lei e prejudicam os professores que elaboram os
cursos.
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Ol pessoal!
Aqui o professor Erick Alves, do Estratgia Concursos. Na aula de
hoje iniciaremos nosso curso de Controle Externo para o cargo Auditor
Municipal de Controle Interno, da Controladoria Geral do Municpio de
So Paulo.
Lembrando que as provas objetivas ocorrero no dia 15/11/2015 e
a banca examinadora a VUNESP.
Na nossa matria, o edital est exigindo o seguinte contedo de
controle externo:
1. Constituio Federal: Art. 74.
2. Lei Federal n. 4.320/1964: Ttulo VIII Do Controle da Execuo
Oramentria. Captulo I Disposies Gerais. Captulo II Do Controle
Interno.
3. Resoluo CFC n. 1.135/08: NBC-T 16.8 Controle Interno.
4. Controle da Administrao pblica: conceito, abrangncia e espcies.
5. Controle administrativo, judicial e legislativo.
6. Controle Externo a cargo dos Tribunais de Contas.
7. Tribunais de Contas. 7.1. Natureza jurdica, funes e eficcia das
decises. 7.2. Reviso das decises do Tribunal de Contas pelo Poder
Judicirio. 7.3. Competncia do Tribunal de Contas: apreciao da
constitucionalidade de leis, reviso dos prprios atos, autogoverno e
normativa.
8. Tribunal de Contas do Municpio de So Paulo: organizao, competncia,
jurisdio e funcionamento (Lei Municipal n. 9.167, de 03 de dezembro de
1980 e alteraes).
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9. Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101, de 4 de maio

de 2000 e alteraes).
Neste curso, abordaremos todos esses itens, exceto os itens 2, 3 e

9, que sero estudados no curso de AFO (itens 2 e 9) e de Controle
Interno (item 3).
Minha proposta cobrir os temas propostos no edital adotando o
seguinte cronograma de aulas:
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Aula 01
Disponvel
Controle da Administrao pblica: conceito, abrangncia e

espcies.
Aula 02
12/10/2015
Controle administrativo, judicial e legislativo. Controle Externo

a cargo dos Tribunais de Contas. Constituio Federal: Art. 74.
19/10/2015
Tribunais de Contas. Natureza jurdica, funes e eficcia das

decises. Reviso das decises do Tribunal de Contas pelo
Poder Judicirio. Competncia do Tribunal de Contas:
apreciao da constitucionalidade de leis, reviso dos prprios
atos, autogoverno e normativa.
2/11/2015
Tribunal de Contas do Municpio de So Paulo: organizao,

competncia, jurisdio e funcionamento (Lei Municipal n.
9.167, de 03 de dezembro de 1980 e alteraes).
Aula 03
Aula 04
Este ser um curso de teoria e exerccios comentados, construdo

com base no edital que est na praa, da banca VUNESP.
A metodologia das aulas contempla, em cada tpico, a exposio da
teoria seguida da resoluo e comentrio de questes de prova sobre o
assunto. Nos comentrios, pode haver explicaes novas. Assim,
teoria e questes se complementam.
Obviamente, a preferncia ser por questes da VUNESP. Porm, em
determinados assuntos, no h muitas questes dessa banca, de modo
que complementarei as aulas com exerccios de outras organizadoras,
principalmente ESAF e Cespe, responsveis por outros grandes concursos
no pas.
Para facilitar a reviso da matria, todas as aulas do curso sero
finalizadas com um Resumo do contedo, na forma de tpicos e
esquemas, alm de uma lista das questes que foram comentadas,
seguidas do gabarito.
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Caso reste alguma dvida em

sido esclarecida na aula, no hesite
possibilidade de interao com o
cursos em PDF; portanto, no
ferramenta!
relao ao contedo que no tenha

em post-la no frum de dvidas. A
professor um dos diferenciais dos
deixe de utilizar essa importante
Enfim, chega de papo. Vamos comear o curso.

Aos estudos!
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AULA 01
Nesta aula, nosso objetivo ser estudar o tema Controle da
Administrao pblica: conceito, abrangncia e espcies. Para
tanto, iremos percorrer os conceitos que fornecem a base para o estudo
do Controle Externo, cobrindo os seguintes assuntos:
SUMRIO
Controle da Administrao Pblica ...................................................................................................................... 5
Conceito ............................................................................................................................................................................ 5
Classificaes ..................................................................................................................................................................... 8
Quanto ao alcance ......................................................................................................................................................... 8
Quanto ao rgo ......................................................................................................................................................... 10
Quanto ao momento ................................................................................................................................................. 10
Quanto natureza...................................................................................................................................................... 12
RESUMO DA AULA ..................................................................................................................................................... 22
Questes comentadas na Aula .............................................................................................................................. 23
Gabarito ............................................................................................................................................................................. 25
Vamos ento?
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CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA

CONCEITO
Controle a fiscalizao exercida sobre as atividades de pessoas,
rgos, departamentos, sistemas etc., para que tais atividades no se
desviem dos padres e das normas preestabelecidas, e para que alcancem
os resultados desejados.
O controle uma das funes administrativas clssicas: planejar,
coordenar, supervisionar, executar e controlar. De acordo com a teoria
da Administrao, um sistema de controle eficaz garante que as
atividades sejam realizadas de maneira satisfatria, na direo dos
objetivos da empresa. Alm do mais, nas grandes corporaes modernas
de capital pulverizado, ou seja, que possuem muitos acionistas, os
verdadeiros donos geralmente esto afastados da gesto do negcio.
Diretores executivos so contratados para administrar a empresa com o
compromisso de dirigi-la para satisfazer os interesses dos proprietrios do
capital. Nesse contexto, uma estrutura de controle possui a finalidade de
assegurar que o corpo executivo da companhia esteja seguindo as
diretrizes estabelecidas pelos proprietrios, alm de coibir atitudes
oportunistas dos executivos que satisfaam seus prprios interesses em
detrimento da organizao.
De forma semelhante, os recursos financeiros e patrimoniais
utilizados pelo Estado no pertencem ao Presidente da Repblica nem aos
Governadores, Prefeitos, Deputados e demais agentes pblicos, mas sim
ao povo, que recolhe tributos. com esses recursos que o Estado
disponibiliza servios sociedade, adquirindo materiais para o
funcionamento das reparties, firmando contratos, realizando obras,
remunerando seus servidores, etc.
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Mas virtualmente impossvel que o povo, por si mesmo, consiga

administrar os recursos que disponibiliza ao Estado. Por isso, delega essa
tarefa a intermedirios legalmente habilitados, os gestores pblicos, que
tm o dever de administrar os recursos em nome e em favor do povo,
obedecendo s normas aplicveis. Paralelamente, de forma semelhante ao
que ocorre nas empresas privadas, existe toda uma estrutura de controle
atuando para assegurar que os governantes e demais responsveis por
bens e valores pblicos desempenhem suas tarefas com correo, em
consonncia com o ordenamento jurdico e com princpios como os da
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moralidade, publicidade, impessoalidade e supremacia do interesse
pblico.
No por menos que o artigo 70 da Constituio Federal impe o
dever de prestar contas a todos que tenham sob sua guarda qualquer
espcie de valor pblico. Vejamos:
Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica,
pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre
dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em
nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria.
Hely Lopes Meirelles, em uma definio abrangente, porm concisa,

leciona que controle, em tema de Administrao Pblica, a faculdade de
vigilncia, orientao e correo que um poder, rgo ou
autoridade exerce sobre a conduta funcional do outro.
Os termos chaves dessa definio representam os principais atributos
do controle da gesto pblica, que podem ser compreendidos da seguinte
forma:
Vigilncia: fiscalizao e acompanhamento da gesto, com base nas
normas aplicveis.
Orientao:
atuao
pedaggica,
preventiva,
com
vistas
ao
aperfeioamento das prticas de gesto e inibio de condutas lesivas
aos cofres pblicos.
Correo: assegura o cumprimento da lei e a recomposio do patrimnio
lesado.
Poder: como corolrio do Estado Democrtico de Direito, a CF instituiu um
sistema de freios e contrapesos no qual os Poderes se vigiam
mutuamente, cada um fiscalizando e inibindo eventuais excessos do outro
(controle externo).
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rgo: cada instituio pblica possui em sua estrutura um rgo com

atribuio de fiscalizar a prpria instituio (controle interno).
Autoridade: autotutela da administrao, que pode anular ou revogar
seus prprios atos.
Em nosso dia-a-dia, muito comum nos depararmos com notcias

sobre obras superfaturadas, fraudes em licitaes, e outras tantas
falcatruas que tm em comum o fato de envolverem a malversao de
recursos pblicos. Tais notcias somente vm tona porque alguma ao
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de controle foi realizada sobre a conduta do mau gestor, possibilitando a
identificao da irregularidade.
Ao toparmos com manchetes dessa natureza, podemos perceber que
o controle da Administrao Pblica pode ser feito de diversas formas e
por diferentes agentes. Com efeito, a Administrao se sujeita, por
exemplo, ao controle judicial, realizado pelo Poder Judicirio e ao controle
social, realizado pelos cidados, alm de exercer, ela mesma, o controle
sobre os prprios atos. Ademais, o Poder Legislativo, diretamente ou com
o auxlio dos Tribunais de Contas, assim como o Ministrio Pblico,
exercem importante papel no controle da Administrao Pblica.
Quando falamos em controle da gesto pblica, estamos nos
referindo fiscalizao de qualquer ato administrativo, como a compra
de bens, admisso de pessoal, arrecadao de impostos, edio de
normativos, outorga de autorizaes de uso de bens pblicos etc. Assim,
essa modalidade de controle mais perceptvel sobre as atividades
realizadas pelo Poder Executivo, cujas funes tpicas so as funes
administrativas, tanto na administrao direta como na indireta. Mas o
controle da gesto pblica tambm alcana o Poder Legislativo e o Poder
Judicirio, bem como o Ministrio Pblico e o prprio Tribunal de Contas.
Contudo, o controle de que estamos falando no alcana as
funes tpicas dos demais Poderes (Legislativo = legislar; Judicirio =
julgar) e rgos autnomos (MP = fiscal da lei; TC = controle externo),
mas apenas suas funes administrativas. Por exemplo: o Tribunal de
Contas da Unio (TCU), a quem cabe realizar o controle externo sobre a
gesto dos recursos da Unio, no tem competncia para fiscalizar se o
processo legislativo que resultou na edio de determinada lei foi
corretamente seguido pelo Congresso Nacional; tambm no pode dizer
se o Supremo Tribunal Federal decidiu ou no de forma adequada em
determinada ao direta de inconstitucionalidade. Mas, por outro lado,
poder sim fiscalizar as licitaes, as admisses de pessoal e todos os
demais atos que resultem receita ou despesa realizados tanto pelo
Congresso Nacional como pelo Supremo Tribunal Federal.
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oportuno registrar que as atividades da Administrao Federal

obedecero aos seguintes princpios fundamentais: planejamento,
coordenao, descentralizao, delegao de competncia e controle,
conforme prescreve o Decreto Lei 200/1967 (art. 6), que dispe sobre a
organizao da Administrao Federal. Tal normativo, apesar de adstrito
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Unio, serve para fixar as diretrizes gerais para os demais entes
polticos (Estados, Distrito Federal e Municpios).
Enfim, a atividade de controle permeia toda a Administrao Pblica,
em todos os Poderes. O que varia to s a espcie de controle, isto ,
como a atividade pode ser classificada. Vamos, ento, a partir dessas
consideraes iniciais, apresentar algumas classificaes doutrinrias e
legais que se aplicam ao controle da gesto pblica.
CLASSIFICAES
A atividade de controle da Administrao Pblica pode receber muitas
classificaes. Vamos tratar aqui das mais usuais:
Espcies de controle
Quanto ao alcance
Quanto ao rgo
Quanto ao momento
Quanto natureza
Controle interno
Controle
administrativo
Controle prvio
Controle de
legalidade
Controle externo
Controle
Legislativo
Controle
concomitante
Controle de
mrito
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Controle Judicial
Controle
posterior
QUANTO AO ALCANCE
A classificao quanto ao alcance diz respeito ao posicionamento do
rgo controlador em relao ao controlado.
Quando o controle exercido por um ente que no integra a mesma
estrutura organizacional do rgo fiscalizado dito controle externo.
Por exemplo: quando o Congresso Nacional julga as contas prestadas
pelo Presidente da Repblica, ou quando um juiz anula um ato do Poder
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Executivo, temos exemplos de controle externo, pois, nestes casos, um
Poder exerce controle sobre os atos de outro Poder. No primeiro caso, o
Legislativo e, no segundo caso, o Judicirio exercem controle sobre o
Executivo.
Por outro lado, quando o controle exercido por rgo pertencente
mesma estrutura organizacional da unidade controlada, dito
controle interno. Normalmente, a doutrina considera mesma estrutura
organizacional como o mesmo Poder, fazendo com que a expresso
controle interno abarque todas as atividades de controle empreendidas
dentro de um mesmo Poder.
Assim, o controle que um Ministrio exerce sobre os vrios
departamentos administrativos que o compem se caracteriza como
controle interno, simplesmente porque todos integram o Poder Executivo.
Outro exemplo seria o controle que as chefias exercem sobre os atos de
seus subordinados dentro de um rgo pblico, no exerccio do poder
hierrquico.
Ressalte-se que o controle interno pode ser exercido por rgos
especializados que, embora pertenam ao mesmo Poder, no possuem
vinculao hierrquica com os rgos controlados. A Controladoria-Geral
da Unio (CGU), por exemplo, rgo especializado que exerce controle
interno no mbito de todos os rgos e entidades administrativas
pertencentes ao Poder Executivo Federal1. No caso, a classificao da
CGU como rgo de controle interno no porque ela possui ascendncia
hierrquica sobre os demais rgos do Executivo e sim porque ela prpria,
assim como os rgos que controla, tambm um rgo do Poder
Executivo, s que com atribuies especficas de controle, ou seja, sob a
tica do Executivo, trata-se de um controle exercido por dentro2.
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1 A CGU s no atua sobre a Presidncia e Vice-Presidncia da Repblica, o Ministrio das Relaes

Exteriores, o Ministrio da Defesa, incluindo os comandos militares, e a Advocacia-Geral da Unio, os quais
possuem Secretarias de Controle Interno (Ciset) prprias (rgos setoriais do sistema de controle
interno).
2
A CGU um rgo ligado diretamente Presidncia da Repblica. O seu titular um Ministro de Estado.
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Existe divergncia na doutrina quanto classificao do

controle exercido pela administrao direta sobre as
entidades da administrao indireta de um mesmo Poder
(controle finalstico, superviso ministerial ou tutela administrativa).
Para Celso Antnio Bandeira de Mello trata-se de controle interno, mas exterior
interno porque realizado dentro de um mesmo

Poder; e exterior por dizer respeito a um rgo fiscalizando uma entidade
(pessoas jurdicas distintas).
J Maria Sylvia Di Pietro e Carvalho Filho classificam a tutela administrativa como
uma forma de controle externo, porque controlador e controlado no pertencem
mesma estrutura hierrquica.
QUANTO AO RGO
Administrativo ou Interno: o controle que a Administrao exerce

sobre seus prprios atos (tutela ou autotutela). Em outras palavras, o
controle exercido por instituies administrativas, como, por exemplo,
a Controladoria-Geral da Unio, as unidades de auditoria interna das
empresas governamentais e os rgos de controle interno dos Poderes
Legislativo e Judicirio.
Legislativo ou Parlamentar: o controle exercido diretamente pelo

rgo legislativo (Cmaras Municipais, Assembleias Legislativas ou
Congresso Nacional) ou pelos Tribunais de Contas que lhes prestam
auxlio.
Judicial: realizado pelos juzes e tribunais do Poder Judicirio,

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por intermdio de aes prprias da funo jurisdicional, a exemplo do

mandado de segurana e da ao popular.
QUANTO AO MOMENTO
Controle prvio (a priori): o controle exercido antes da conduta

administrativa se efetivar. Possui carter preventivo, orientador, e visa
evitar a ocorrncia de irregularidades.
Exemplos clssicos deste tipo de controle so as autorizaes e as
aprovaes, como a aprovao pelo Senado Federal da escolha feita pelo
Presidente da Repblica para determinados cargos (ex: Ministros de
tribunais superiores, Procurador Geral da Repblica e dirigentes de
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agncias reguladoras). Outro exemplo quando o Senado Federal aprova
emprstimos externos por parte dos entes federativos (CF, art. 52, V3).
O ordenamento jurdico atual no mais prev a

necessidade de homologao prvia pelo
Tribunal de Contas como condicionante para a
eficcia de atos administrativos. Isso estava previsto no perodo entre as
constituies federais de 1946 e 1967, mas no existe mais.
Naquele perodo, todos os atos da Administrao, inclusive licitaes e respectivos
contratos para compras, obras e servios, deveriam passar pelo crivo prvio do
Tribunal de Contas para que pudessem produzir efeitos, num verdadeiro excesso
de burocracia.
J hoje em dia, a regra no mais essa, ou seja, gestores pblicos firmam contratos
e executam despesas sem precisar de qualquer anuncia prvia do Tribunal de
Contas.
Nesse sentido, o STF j declarou inconstitucional lei estadual que determinava que
todos os contratos celebrados entre o governo do Estado e empresas particulares
dependeriam de registro prvio perante o Tribunal de Contas Estadual 4.
Porm, em algumas situaes especficas, por expressa disposio legal, ainda se

, como o
caso das licitaes para concesso de servios pblicos na esfera federal, cujo Edital
deve ser enviado ao TCU para aprovao antes de ser publicado.
Controle concomitante (pari passu): efetuado no momento em que a
conduta administrativa est sendo praticada. Tambm possui carter
preventivo, pois permite coibir irregularidades tempestivamente.
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Exemplo de controle concomitante a realizao de auditorias sobre

atos ou contratos administrativos que ainda esto sendo consumados,
como uma obra ainda em andamento que sofre uma auditoria do TCU.
Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:

(...)
V - autorizar operaes externas de natureza financeira, de interesse da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal, dos Territrios e dos Municpios;
4 ADI 916/MT
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Controle posterior (a posteriori): efetuado aps o ato administrativo

ter sido praticado. Possui carter corretivo
sancionador. a forma mais utilizada de controle.
e,
eventualmente,
Exemplos de controle posterior so a homologao de um

procedimento licitatrio, o julgamento das contas dos administradores
pblicos pelo TCU e a realizao de auditorias para fiscalizar a
regularidade de atos administrativos j consumados ou os resultados
alcanados por programas de governo.
QUANTO NATUREZA
O controle da gesto pblica, quanto natureza, ou seja,
considerando o seu foco, o aspecto a ser controlado, classifica-se em:
Controle de legalidade: verifica se a conduta do gestor guarda

consonncia com as normas aplicveis, de qualquer espcie - leis,
regimentos, resolues, portarias etc.
Ex: no controle da legalidade de uma construo de rodovia, pode ser
verificado se a contratao da empreiteira responsvel pela obra foi realizada em
conformidade com a Lei de Licitaes.
O controle da legalidade pode ser interno ou externo, no primeiro

caso se exercido pelos rgos da prpria Administrao que praticou o ato
(poder de autotutela) e no segundo se feito pelo Poder Judicirio, no
exerccio da funo jurisdicional, ou pelo Poder Legislativo, nas situaes
previstas na Constituio Federal.
O resultado do controle de legalidade pode ser, de um lado, a
confirmao da validade (ratificao, homologao) de atos praticados
em conformidade com o ordenamento jurdico ou, de outro, a anulao
de atos administrativos ilegais. No mbito desse controle possvel,
ainda, a convalidao, pela Administrao, de atos praticados com
defeitos sanveis.
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A homologao (ou no) de uma licitao pela autoridade competente

do rgo ou entidade que realizou o procedimento constitui exemplo de
controle de legalidade interno. De outra parte, so exemplos de
controle de legalidade externo o exame pelo Judicirio, em mandado
de segurana, da legalidade de um ato do Executivo e a apreciao pelo
Poder Legislativo, com base em auditorias realizadas pelo Tribunal de
Contas, da legalidade dos atos de gesto do Executivo.
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Verifica a
conformidade
do ato com o
ordenamento
jurdico
Controle de
legalidade
Controle de
legalidade interno
Exercido pela prpria Administrao
Controle de
legalidade externo
Exercido pelo Judicirio ou pelo

Legislativo sobre os atos da Administrao
- Confirmao da validade (atos legais);
Resultados
possveis
- Anulao (atos ilegais);

- Convalidao (atos com defeitos sanveis)
Controle de mrito: o controle que se consuma pela verificao da

convenincia e oportunidade da conduta administrativa. Trata-se de
discricionrio, exercido igualmente sobre atos
um controle
discricionrios. Nesse controle, no se questiona a legalidade do ato;
afere-se apenas se uma conduta anterior merece prosseguir ou deve ser
revista, com base em razes de convenincia e oportunidade da prpria
Administrao.
Ex: no controle de mrito, a Administrao pode rever a sua deciso
anterior de construir uma rodovia de pista simples para construir uma de pista
dupla.
O resultado do controle de mrito pode ser a confirmao da

conduta, quando esta no precisa ser revista ou a revogao dos atos
discricionrios que, embora vlidos, tenham se tornado inoportunos e
inconvenientes para a Administrao.
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O ponto mais importante a respeito do controle de mrito reside na

competncia para exerc-lo. Com efeito, o controle de mrito privativo
da Administrao Pblica, no se submetendo sindicabilidade do
Poder Judicirio. O controle judicial restringe-se aferio da legalidade e
da legitimidade das condutas administrativas, mas no adentra o mrito
do ato. Em outras palavras, o Judicirio, no exerccio da funo
jurisdicional, pode anular atos ilegais, mas no pode revogar atos
administrativos por razes de convenincia e oportunidade.
Os elementos que perfazem o mrito do ato administrativo (motivo e
objeto) somente podero ser objeto de anlise pelo Poder Judicirio nos
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casos em que contrariarem princpios administrativos (como moralidade,
imparcialidade e eficincia) ou que forem desproporcionais ou no
pautados em critrios previstos em lei. Porm, mesmo que o Judicirio se
utilize dos princpios administrativos para exame de um ato discricionrio,
isso no significar invaso do mrito, e sim controle de legalidade e
legitimidade.
Quanto ao controle exercido pelo Poder Legislativo sobre os atos da
Administrao, a doutrina reconhece que, em algumas situaes, pode ser
um controle de mrito. Como exemplo, podemos citar as diversas
situaes em que necessria uma autorizao prvia ou uma aprovao
do Legislativo para a prtica de algum ato pelo Executivo, como ocorre na
apreciao prvia pelo Senado do nome escolhido pelo Presidente da
Repblica para ocupar o cargo de Presidente do Banco Central. A
apreciao do Senado, nesse caso, essencialmente discricionria, ou
seja, atinge o mrito do ato de nomeao. Na verdade, esse tipo de
controle exercido pelo Legislativo um controle poltico, mas a doutrina
chama de controle de mrito para ressaltar que no se trata de controle
de legalidade, e sim de controle em que o Legislativo atua com
discricionariedade. Ressalte-se, contudo, que o controle de mrito
exercido pelo Legislativo nessas situaes um controle prvio e jamais
chega ao ponto de revogar um ato administrativo j praticado pela
Administrao. A revogao s pode ser efetivada pela prpria
Administrao que praticou o ato.
Verifica a convenincia e
oportunidade de atos
discricionrios
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Privativo da prpria Administrao
Controle de mrito
Tem como resultado a confirmao da
conduta ou a revogao do ato
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Antes de terminar, cabe apresentar algumas classificaes tambm
relacionadas natureza do controle da gesto pblica, considerando o seu
foco. Nesse sentido, o controle tambm classifica-se em:
Controle de legalidade: verifica se a conduta do gestor guarda
consonncia com as normas aplicveis, de qualquer espcie - leis,
regimentos, resolues, portarias etc.
Ex: no controle da legalidade de uma construo de rodovia, pode ser
verificado se a contratao da empreiteira responsvel pela obra foi realizada em
conformidade com a Lei de Licitaes.
Controle de legitimidade: verifica se o ato atende ao interesse

pblico, impessoalidade e moralidade.
Ex: no controle de legitimidade, pode ser verificado se a construo da
rodovia atende s necessidades da populao. Caso, por exemplo, j existirem
outras vias de acesso que atendam satisfatoriamente a demanda do local, ao
contrrio de outras localidades mais necessitadas, o investimento poderia no
ser considerado legtimo, mesmo se realizado de acordo com a Lei de Licitaes.
Controle de economicidade: analisa a relao custo/benefcio da

despesa pblica, isto , se o gasto foi realizado com minimizao dos
custos e sem comprometimento dos padres de qualidade.
Ex: no controle de economicidade, pode ser verificado se os materiais e
servios necessrios construo da rodovia foram adquiridos e contratados a
preos de mercado e se atenderam s necessidades da obra com qualidade.
Alm desses aspectos, com a utilizao de tcnicas mais modernas de

fiscalizao, o controle passou a ter tambm como foco:
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Controle de eficincia: analisa os meios utilizados em relao aos

resultados obtidos pela Administrao, com critrios de custo, prazo e
qualidade. De certa forma, se confunde com o conceito de economicidade.
Ex: no controle de eficincia, pode ser verificado se os recursos dispendidos
na obra foram otimizados, ou seja, se a rodovia foi construda com qualidade,
em tempo razovel e a custo de mercado.
Controle de eficcia: verifica se as metas estabelecidas foram

alcanadas, ou seja, se os bens e servios foram providos.
Ex: no controle de eficcia, pode ser verificado se o cronograma
estabelecido para a obra foi cumprido, se todas as intervenes previstas foram
realizadas, ou mesmo, se a rodovia foi realmente construda.
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Efetividade: analisa se os objetivos da ao administrativa foram
atingidos, em termos de impactos sobre a populao-alvo.
Ex: no controle de efetividade, pode ser verificado se a rodovia, aps
construda, realmente melhorou a vida da populao, suprindo as carncias que
motivaram a realizao da obra.
Segundo as Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da Unio

(TCU), legalidade e legitimidade so avaliadas nas auditorias de
regularidade, enquanto que economicidade, eficincia, eficcia e
efetividade so avaliadas nas auditorias operacionais.
Fonte: Manual de Auditoria Operacional do TCU.
Em suma, o controle avalia a legalidade, economicidade e a eficincia

da aquisio e aplicao dos recursos, assim como a legitimidade,
eficcia e a efetividade dos resultados alcanados.
*****
Vencida essa parte terica, vamos agora resolver algumas questes
de prova!
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1. (Vunesp Emplasa 2014) No que se refere ao controle da Administrao,

correto afirmar que;
a) o controle interno todo aquele realizado pela entidade ou rgo responsvel
pela atividade controlada, no mbito da prpria Administrao.
b) o controle hierrquico o que se realiza por um Poder ou rgo constitucional
independente funcionalmente sobre a atividade administrativa de outro Poder
estranho Administrao.
c) o controle externo o teleolgico.
d) o controle externo popular aquele em que as contas do Executivo ficam
durante 90 dias, a cada binio, disposio de qualquer contribuinte.
e) o controle hierrquico aquele que a norma legal estabelece para as entidades
autnomas, indicando a autoridade controladora.
Comentrios: vamos analisar cada alternativa:
a) CERTA. Controle interno aquele exercido por dentro, pela prpria
entidade ou rgo que pratica o ato a ser controlado. Assim, qualquer
controle efetivado pelo Poder Executivo sobre seus prprios servios ou
agentes considerado interno, como interno ser tambm o controle do
Legislativo ou do Judicirio, por seus rgos de administrao, sobre seu
pessoal e os atos administrativos que pratique.
b) ERRADA. Trata-se da definio de controle externo. O controle
hierrquico, por sua vez, aquele que ocorre nas organizaes escalonadas
verticalmente, em graus de hierarquia, em que os rgos ou departamentos
inferiores so subordinados aos superiores. Segundo Hely Lopes Meirelles,
os rgos de cpula tm sempre o controle pleno dos subalternos,
independentemente de norma que o estabelea. Vale dizer, uma vez criada a
estrutura de subordinao entre as instncias por lei ou ato normativo, seja
o que for o controle hierrquico nasce automaticamente. Ainda conforme o
autor, o controle hierrquico pressupe as faculdades de superviso,
coordenao, orientao, fiscalizao, aprovao, reviso e avocao das
atividades controladas, bem como os meios corretivos dos agentes
responsveis. Cuidado para no confundir as faculdades de controle
hierrquico com os poderes de direo hierrquica. Pelo controle hierrquico,
a autoridade controladora acompanha, orienta, rev e determina as correes
necessrias; pela direo hierrquica, as chefias planejam e comandam os
servios e atividades de sua competncia, do ordens, corrigem os atos
inferiores e punem os subalternos. V-se, pois, que as faculdades de controle
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hierrquico se detm na faixa de policiamento dos rgos subordinados e os
poderes de chefia e direo se movem no campo mais amplo do planejamento
e do comando administrativos, com o inerente poder corretivo.
c) ERRADA. Segundo Hely Lopes Meirelles, o controle finalstico que
possui carter teleolgico, vale dizer, de verificao do enquadramento da
instituio no programa geral do Governo e de seu acompanhamento dos atos
de seus dirigentes no desempenho de suas funes estatutrias, para o
atingimento das finalidades da entidade controlada. O controle finalstico o
que ocorre, por exemplo, sobre as entidades da administrao indireta (ex:
Petrobras, Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal); no caso, ele exercido
pela administrao direta, por intermdio do Ministrio vinculador (ex: o
Ministrio da Fazenda exerce controle finalstico sobre o Banco do Brasil). O
controle finalstico, conforme Hely Lopes Meirelles, sempre um controle
limitado e externo. Limitado porque deve observar os limites da lei, de modo a
no configurar ingerncia indevida sobre a entidade autnoma; externo
porque exercido por rgo no pertencente mesma estrutura hierrquica da
entidade controlada. Alis, por este ltimo aspecto, pode-se afirmar que o
controle finalstico no possui fundamento hierrquico, porque no h
subordinao entre a entidade controlada e a autoridade ou o rgo
controlador.
d) ERRADA. Controle externo popular o previsto no art. 31, 3 da CF,
determinando que as contas do Municpio (Executivo e Cmara) fiquem,
durante 60 dias, anualmente, disposio de qualquer contribuinte, para
exame e apreciao, podendo questionar-lhes a legitimidade nos termos da
lei. De acordo com Hely Lopes Meirelles, a inexistncia de lei especfica sobre
o assunto no impede o controle, que poder ser feito atravs dos meios
processuais comuns, como o mandado de segurana e a ao popular.
e) ERRADA. Como visto, trata-se da definio de controle finalstico, e
no de controle hierrquico.
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Gabarito: alternativa a
2. (Vunesp TJ/SP 2013) O controle externo da Administrao Pblica.
a) poder adentrar a anlise de convenincia e oportunidade do ato.
b) vedado ao Ministrio Pblico.
c) somente poder ser efetuado pelo Poder Judicirio.
d) poder implicar em supresso da separao de Poderes.
e) no uma decorrncia da titularidade da competncia administrativa.
Comentrios: vamos analisar cada alternativa:
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a) ERRADA. A anlise da convenincia e oportunidade do ato prpria
da Administrao, ou seja, de quem pratica o ato, no podendo ser exercida
pelo controle externo. Contudo, em casos excepcionais, previstos diretamente
na Constituio, o Poder Legislativo pode efetuar anlise de convenincia e
oportunidade no controle externo da Administrao, quando, por exemplo,
aprova ou reprova as indicaes do Executivo para determinados cargos
pblicos.
b) ERRADA. O Ministrio Pblico tambm exerce controle externo sobre
a Administrao Pblica. Basta ver, por exemplo, as aes do MP na
Operao Lava Jato, amplamente divulgadas na imprensa.
c) ERRADA. Alm do Judicirio, outros rgos tambm realizam controle
externo, como o Poder Legislativo, o Tribunal de Contas e o Ministrio
Pblico.
d) ERRADA. A separao de Poderes uma clusula ptrea da nossa
Constituio, ou seja, no pode ser violada. De qualquer forma, quando um
Poder exerce controle sobre outro no h quebra da separao de poderes,
muito pelo contrrio. O controle externo da Administrao Pblica, exercido
por rgos como o Tribunal de Contas, o Ministrio Pblico e o Poder
Judicirio, faz parte do sistema de freios e contrapesos que protege o Estado
Democrtico de Direito contra eventuais atitudes arbitrrias dos governantes.
e) CERTA. O controle externo, por definio, exercido por rgo ou
autoridade diversa daquela que detm a titularidade da competncia
administrativa para praticar o ato controlado.
Gabarito: alternativa e
3. (Cespe TCE/ES 2012) Uma das funes precpuas do Poder Judicirio
realizar o controle de mrito dos atos administrativos do Poder Executivo que
contribuem para o melhor interesse da sociedade.
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Comentrio: O controle judicial, ao contrrio do que diz a assertiva,

caracteriza-se por no realizar controle de mrito dos atos administrativos,
restringindo-se ao controle de legalidade.
Gabarito: Errado
4. (Cespe TCE/TO 2008) Um sistema de controle externo se diferencia de um
sistema de controle interno na administrao pblica, pois
a) o primeiro se situa em uma instncia fora do mbito do respectivo Poder.
b) correspondem, respectivamente, auditoria externa e interna.
c) o primeiro tem funo coercitiva e o segundo, orientadora.
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d) o primeiro tem carter punitivo, e o segundo consultivo.
e) o funcionamento do primeiro deriva de um processo autorizativo, e o segundo
institucional.
Comentrio: Quanto ao posicionamento do rgo controlador em relao
ao controlado, o controle pode ser externo ou interno. O controle externo
exercido por um ente no que integra a mesma estrutura organizacional do
rgo fiscalizado enquanto que o controle interno exercido por ente que
tambm integra essa estrutura. Portanto, correta a alternativa a.
Gabarito: alternativa a
5. (Cespe TJ/RO 2012) O abuso de poder conduta comissiva, que afronta,
dentre outros, o princpio da legalidade e o da moralidade, e se sujeita, portanto, ao
controle judicial, que se sobrepe ao controle administrativo.
Comentrio: No h predominncia entre as formas de controle. Tanto o
controle judicial como o administrativo, o parlamentar ou o exercido pelos
Tribunais de Contas derivam do sistema de freios e contrapesos que rege a
Administrao Pblica, o qual assegura a harmonia entre os Poderes.
Gabarito: Errado
6. (TCU ACE 2004 Cespe) Tendo em conta o momento no qual a atividade de
controle se realiza, o controle externo, analogamente ao que ocorre com o controle
de constitucionalidade, pode ser classificado em prvio (a priori) ou posterior (a
posteriori).
Comentrio: As classificaes do controle quanto ao momento da sua
realizao em relao ao ato controlado so: controle prvio (a priori),
controle posterior (a posteriori), e ainda controle concomitante (pari passu).
Portanto, o quesito est perfeito.
Gabarito: Certo
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7. (TCDF Auditor 2014 Cespe) O controle pode ser classificado, quanto ao

momento do seu exerccio, em prvio, simultneo ou a posteriori. A exigncia de
laudos de impacto ambiental, por exemplo, constitui uma forma de controle
simultneo.
Comentrio: O quesito est errado. De fato, o controle pode ser
classificado, quanto ao momento do seu exerccio, em prvio, simultneo ou a
posteriori. Contudo, a exigncia de laudos de impacto ambiental constitui
exemplo de controle prvio, e no simultneo. Geralmente, esse tipo de laudo
exigido pelo Poder Pblico como condio para o licenciamento de obras,
servindo para demonstrar as consequncias para o ambiente de determinado
projeto. o que prescreve o art. 225, IV da CF:
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Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso
comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico
e coletividade o dever de defend-lo e preserv- lo para as presentes e futuras
geraes.
1 - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico:
IV - exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade potencialmente
causadora de significativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto
ambiental, a que se dar publicidade;
Gabarito: Errado
*****
Bem, por hoje s.
No prximo encontro, seguiremos no estudo das diversas formas de
controle, abordando as caractersticas do controle administrativo,
judicial e legislativo, compreendendo o controle a cargo dos
Tribunais de Contas.
Vejo voc l! Bons estudos!
ERICK ALVES
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RESUMO DA AULA
CLASSIFICAES DO CONTROLE:
Quanto ao
alcance
Quanto
natureza
Quanto ao
momento
Quanto ao
rgo
Externo: exercido por um ente que no integra a mesma estrutura organizacional

do rgo fiscalizado (na CF, somente o exercido pelo Legislativo).
Interno: exercido por rgo especializado, porm pertencente mesma estrutura
do fiscalizado (Ex: CGU).
Legalidade: conformidade s normas;
Mrito: convenincia e oportunidade; no pode ser feito pelo Judicirio.
Prvio (a priori): preventivo, orientador.
Concomitante (pari passu): tempestivo, preventivo.
Posterior (a posteriori): corretivo e sancionador.
Administrativo: exercido pela prpria Administrao (autotutela e tutela);
Legislativo: exercido diretamente pelo rgo legislativo ou pelos TCs, abrangendo:
(i) controle poltico: feito sobre atos administrativos, por critrios polticos e
discricionrios; (ii) controle financeiro: feito sobre atos de que resultem receitas e
despesas.
Judicial: exercido pelos juzes e tribunais do Poder Judicirio.
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QUESTES COMENTADAS NA AULA

1. (Vunesp Emplasa 2014) No que se refere ao controle da Administrao, correto
afirmar que;
a) o controle interno todo aquele realizado pela entidade ou rgo responsvel pela
atividade controlada, no mbito da prpria Administrao.
b) o controle hierrquico o que se realiza por um Poder ou rgo constitucional
independente funcionalmente sobre a atividade administrativa de outro Poder estranho
Administrao.
c) o controle externo o teleolgico.
d) o controle externo popular aquele em que as contas do Executivo ficam durante 90
dias, a cada binio, disposio de qualquer contribuinte.
e) o controle hierrquico aquele que a norma legal estabelece para as entidades
autnomas, indicando a autoridade controladora.
2. (Vunesp TJ/SP 2013) O controle externo da Administrao Pblica.
a) poder adentrar a anlise de convenincia e oportunidade do ato.
b) vedado ao Ministrio Pblico.
c) somente poder ser efetuado pelo Poder Judicirio.
d) poder implicar em supresso da separao de Poderes.
e) no uma decorrncia da titularidade da competncia administrativa.
3. (Cespe TCE/ES 2012) Uma das funes precpuas do Poder Judicirio realizar o
controle de mrito dos atos administrativos do Poder Executivo que contribuem para o
melhor interesse da sociedade.
4. (Cespe TCE/TO 2008) Um sistema de controle externo se diferencia de um sistema de
controle interno na administrao pblica, pois
a) o primeiro se situa em uma instncia fora do mbito do respectivo Poder.
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b) correspondem, respectivamente, auditoria externa e interna.

c) o primeiro tem funo coercitiva e o segundo, orientadora.
d) o primeiro tem carter punitivo, e o segundo consultivo.
e) o funcionamento do primeiro deriva de um processo autorizativo, e o segundo
institucional.
5. (Cespe TJ/RO 2012) O abuso de poder conduta comissiva, que afronta, dentre
outros, o princpio da legalidade e o da moralidade, e se sujeita, portanto, ao controle
judicial, que se sobrepe ao controle administrativo.
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6. (TCU ACE 2004 Cespe) Tendo em conta o momento no qual a atividade de controle
se realiza, o controle externo, analogamente ao que ocorre com o controle de
constitucionalidade, pode ser classificado em prvio (a priori) ou posterior (a posteriori).
7. (TCDF Auditor 2014 Cespe) O controle pode ser classificado, quanto ao momento do
seu exerccio, em prvio, simultneo ou a posteriori. A exigncia de laudos de impacto
ambiental, por exemplo, constitui uma forma de controle simultneo.
8. (TCDF Procurador 2012 Cespe) O controle administrativo um controle de
legalidade e de mrito, exercido exclusivamente pelo Poder Executivo sobre suas prprias
condutas.
*****
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GABARITO
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
Referncias:
Alexandrino, M. Paulo, V. Direito Administrativo. 13 ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2007.
Bandeira de Mello, C. A. Curso de Direito Administrativo. 32 ed. So Paulo: Malheiros,
2015.
Chaves, F.E.C. Controle externo da gesto pblica: a fiscalizao pelo Legislativo e
pelos Tribunais de Contas. 2 ed. Niteri: Impetus, 2009.
Di Pietro, M. S. Z. Direito Administrativo. 28 ed. So Paulo: Editora Atlas, 2014.
Lima, L.H. Controle externo: teoria, jurisprudncia e mais de 500 questes. 4 ed. Rio
de Janeiro: Elsevier, 2011.
Meirelles, H. L. Direito administrativo brasileiro. 41 ed. So Paulo: Malheiros, 2015.
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relao ao contedo que no tenha

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por intermdio de aes prprias da funo jurisdicional, a exemplo do

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A homologao (ou no) de uma licitao pela autoridade competente

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Exercido pela prpria Administrao

Exercido pelo Judicirio ou pelo

- Anulao (atos ilegais);

Controle de mrito: o controle que se consuma pela verificao da

O resultado do controle de mrito pode ser a confirmao da