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OS REFLEXOS DAS MEDIDAS


PROVISRIAS 664 E 665 SOBRE AS
PENSES, O ABONO SALARIAL E O
SEGURO-DESEMPREGO EM SUAS
MODALIDADES DEFESO E FORMAL

Marcelo Abi-Ramia Caetano


Andr Gambier Campos
Jos Valente Chaves
Carlos Henrique Corseuil
Leon Faceira Tomelin

2067
TEXTO PARA DISCUSSO

Braslia, maro de 2015

OS REFLEXOS DAS MEDIDAS PROVISRIAS 664 E 665 SOBRE


AS PENSES, O ABONO SALARIAL E O SEGURO-DESEMPREGO
EM SUAS MODALIDADES DEFESO E FORMAL
Marcelo Abi-Ramia Caetano1
Andr Gambier Campos2
Jos Valente Chaves3
Carlos Henrique Corseuil4
Leon Faceira Tomelin5

1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.


2. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Disoc do Ipea.
3. Tcnico de Desenvolvimento da Disoc do Ipea.
4. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Disoc do Ipea.
5. Bolsista do Subprograma de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) da Disoc do Ipea e mestrando na
Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).

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Texto para

Discusso
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Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2015


Texto para discusso / Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada.- Braslia : Rio de Janeiro : Ipea , 1990ISSN 1415-4765
1.Brasil. 2.Aspectos Econmicos. 3.Aspectos Sociais.
I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.
CDD 330.908

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e


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JEL: H55; H53

SUMRIO

SINOPSE
ABSTRACT
1 INTRODUO......................................................................................................... 7
2 ANLISE DAS ALTERAES NAS REGRAS SOBRE PENSES POR MORTE.................. 7
3 REFLEXOS DA MP NO 665/2014 PARA O PERFIL E O MONTANTE
DE BENEFICIRIOS DO ABONO SALARIAL............................................................... 15
4 O SEGURO DEFESO E A MP NO 665/2014................................................................ 23
5 OS REFLEXOS DA MP NO 665 SOBRE A MODALIDADE FORMAL
DO SEGURO-DESEMPREGO..................................................................................... 34
6 SUMRIO E CONCLUSO........................................................................................ 38
REFERNCIAS............................................................................................................ 38
APNDICES................................................................................................................ 41

SINOPSE
Este texto busca consolidar em uma nica publicao anlises de programas com regras
modificadas pela Medida Provisria (MP) no 664 e pela MP no 665, ambas de 30 de
dezembro de 2014. So analisados aqui as penses por morte, o abono salarial, o seguro
defeso e a modalidade formal do seguro-desemprego. A motivao do trabalho contribuir para o debate que ser travado no Congresso Nacional, provendo embasamento
emprico da forma mais rigorosa possvel.
Palavras chave: penso por morte; abono salarial; seguro defeso; seguro-desemprego.

ABSTRACT
The purpose of this text is to consolidate the analysis of social policies that were
modified by a legal reform, fostered by the government through the so-called
Medidas Provisrias no 664 and 665, edited on 30 December 2014. The social
policies analyzed in this text are pensions, wage bonuses and unemployment benefits
of different types. The idea is to support the debate that will take place in the National
Congress, providing empirical evidences about the social policies modified by the
mentioned Medidas Provisrias.
Keywords: survivor benefit; wage bonuses; unemployment benefits.

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Os Reflexos das Medidas Provisrias 664 e 665 Sobre as Penses, o Abono Salarial e o Seguro-Desemprego em
suas Modalidades Defeso e Formal

1 INTRODUO
O texto busca consolidar em uma nica publicao anlises de programas com regras
modificadas pelas Medidas Provisrias (MPs) nos 664 e 665, ambas de 30 de dezembro de 2014.
So analisados aqui as penses por morte, o abono salarial, o seguro defeso e a modalidade
formal do seguro-desemprego. A anlise de cada um desses programas foi feita de forma
independente por diferentes autores e constituiro sees especficas deste texto.
A concepo descentralizada que deu origem a este texto traz algumas diferenas
entre as sees, principalmente no que diz respeito maneira de se estruturar a discusso.
No entanto, alguns traos em comum nortearam todas as anlises aqui reunidas, com
destaque para a motivao por contribuir para o debate que ser travado no Congresso
Nacional, provendo embasamento emprico da forma mais rigorosa possvel.
Na sequncia desta introduo, na seo 2, apresentamos a anlise sobre alteraes
nas regras para concesso de penses por morte. A seo 3 dedicada s mudanas para
recebimento de abono salarial. As modalidades defeso e formal do seguro-desemprego so
temas das sees 4 e 5, respectivamente.

2 ANLISE DAS ALTERAES NAS REGRAS SOBRE PENSES


POR MORTE1
2.1 Objetivo e diagnstico
O objetivo desta seo analisar a MP no 664/2014, que alterou regras referentes
concesso de penses por morte. Por uma questo de simplificao, o termo penses
por morte ser, neste Texto para discusso, substitudo simplesmente por penses.
O diagnstico que todas as alteraes propostas esto na direo correta e so
necessrias. Demonstram tambm viso de Estado ao trazer custo poltico de curto
prazo e benefcios que se sentiro nas contas pblicas majoritariamente no longo prazo.
Alm disso, aproximam as regras previdencirias brasileiras daquelas observadas
1. Esta seo reproduz o contedo da nota tcnica de mesmo nome, de autoria de Marcelo Abi-Ramia Caetano, Tcnico de
Planejamento e Pesquisa do Ipea.

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internacionalmente. Porm, so insuficientes para uma reforma completa no regime de


penses do Brasil. As razes da sua falta de completude so, primeiramente, a excluso
de grupos relevantes, como militares e servidores de estados e muncipios. Em segundo
lugar, a manuteno de regras relativas acumulao de aposentadoria e penso por
morte sem restrio. Em terceiro lugar, a manuteno de um piso equivalente ao salrio
mnimo (SM) por benefcio, e no por beneficirio, o que limita o impacto fiscal
da reforma. Por fim, o tratamento desigual dado aos grupos afetados: os segurados do
Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) e os servidores civis da Unio. O primeiro
grupo teve alteradas suas condies de acesso e frmula de clculo; o segundo, somente
os critrios de elegibilidade.
Em termos de equidade, a consequncia da reforma diferenciada entre o RGPS
e os Regimes Prprios de Previdncia Social (RPPS) a previdncia dos funcionrios
pblicos a tendncia a tornar o sistema previdencirio brasileiro mais desigual, por
ser mais rgida para com o regime considerado progressivo, ou neutro, e por ser mais
complacente para com o regime tido como mais regressivo.
O carter necessrio, mas insuficiente, da MP refora o apoio que ela deve receber,
porque so ajustes que, mesmo com suas limitaes, tornam as regras brasileiras
mais prximas das internacionais e permitem, mesmo que numa perspectiva de longo
prazo, trajetria menos explosiva do gasto previdencirio. Esse um ponto importante
para o Poder Executivo durante o processo de negociao com o Congresso Nacional.
Como a tendncia que o Legislativo arrefea a reforma, seu perfil necessrio mas
insuficiente demandar do Executivo postura determinada no que concerne a desvios
mnimos em relao redao original.
O autor desta seo supe que o alcance limitado da reforma decorreu da opo
por fazer alteraes que no exigissem emendas constitucionais (ECs) e negociaes
com os demais entes federativos.
Importante ressaltar que a anlise ora apresentada pode ser alterada, de modo
radical, em funo de modificaes aprovadas pelo Congresso Nacional.
As subsees 2.2 a 2.7 apresentam as modificaes implantadas pela MP
n 664/2014 e, quando possvel, a estimativa de impacto fiscal. A subseo 2.8 discorre
o

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sobre as limitaes da MP em anlise. Na sequncia, a subseo 2.9 expe as consideraes


finais. No apndice A, so indicados estudos anteriores sobre o tema e bases de dados.
2.2 Quem foi afetado, o que mudou e estimativas de impacto
A reforma proposta pela MP no 664/2014 em nada afeta militares e servidores de estados
e municpios. Tampouco, por uma questo de direito adquirido, modificada qualquer
penso j concedida por qualquer regime previdencirio. Alterar-se-o as penses a serem
concedidas aos servidores civis da Unio e aos segurados do Instituto Nacional do Seguro
Social (INSS). O autor desta seo no est seguro quanto aplicabilidade das regras aos
policiais federais. As novas regras entraram em vigor a partir de 1o de maro de 2015, exceto
para a carncia de dois anos de casamento para as penses geradas pelo INSS (mas no pelo
RPPS da Unio), cuja vigncia se deu a partir de meados de janeiro de 2015. Mudam-se no
INSS regras referentes frmula de clculo e os critrios de elegibilidade, enquanto o RPPS
dos servidores civis da Unio sofre alterao apenas nas condies de acesso.
O respeito aos direitos adquiridos faz com que se mantenham as regras de todo
o estoque de benefcios ativos. As novas regras se aplicam somente s penses a se
conceder. Por essa razo de segurana jurdica, as repercusses fiscais surgiro de modo
paulatino ao longo do tempo.
Apresentam-se a seguir todas as alteraes propostas e, quando possvel, sua
estimativa de impacto fiscal.
2.3 Carncia de 24 contribuies mensais
Passa-se a exigir 24 contribuies mensais para concesso da penso tanto no RGPS
quanto no RPPS civil do governo federal. As excees se referem s mortes por
acidente de trabalho e doena profissional, assim como para os falecidos quando em gozo
de auxlio-acidente ou aposentadoria por invalidez. No havia exigncia de qualquer
carncia de tempo de contribuio antes da edio da MP no 664/2014.
Essa alterao inibe o comportamento oportunista de alguns dependentes de
segurados do INSS que possam vir a inscrev-lo na Previdncia Social em momento
prximo ao seu falecimento com o intuito de se beneficiar do recebimento de uma
penso governamental.

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O prazo de 24 meses parece ser amplo o suficiente para prevenir o comportamento


oportunista, mas tambm curto o bastante para dar cobertura s famlias contra o risco
de falecimento de um provedor.
O autor desta seo considera que seja passvel de alterao no Congresso a
ampliao da exceo para as mortes causadas por acidente de qualquer natureza, e no
somente as originadas por acidente do trabalho.
No h dados disponveis ao pblico que possibilitem inferir os impactos fiscais
dessa medida. provvel que a Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia
Social (Dataprev) e o Sistema Integrado de Administrao de Recursos Humanos
(Siape) tenham dados relativos ao tempo de contribuio dos instituidores de penso,
de modo a ser possvel a realizao de estimativas.
2.4 Carncia para casamento ou unio estvel
Passa-se a exigir tempo mnimo de dois anos de casamento ou de unio estvel para
concesso da penso, exceto nos casos de morte por acidente de qualquer natureza e
caso o cnjuge tenha sido considerado, por junta mdica, incapaz para o exerccio de
atividade remunerada. Nenhuma carncia relativa a tempo de casamento ou de unio
estvel era demandada antes da publicao da MP no 664/2014.
O prazo de 24 meses inibe, mas, naturalmente, no elimina a realizao de casamentos oportunistas cujo intuito seja garantir o recebimento de penso. Este prazo parece
ser amplo o suficiente para prevenir o comportamento oportunista, mas tambm curto o
bastante para dar cobertura s famlias do risco do falecimento de um provedor.
No h dados disponveis ao pblico para que seja possvel inferir os impactos
fiscais dessa medida. H de se averiguar se a Dataprev e o Siape tm dados relativos ao
tempo de casamento ou de unio estvel dos instituidores de penso, de modo a ser
possvel a realizao de estimativas.
2.5 Durao da penso
A penso passa a ser temporria para vivas ou vivos jovens e sua durao passa a
ser definida de acordo com a idade do cnjuge, conforme resumido no quadro 1.
At o lanamento da MP no 664/2014, as penses para cnjuges eram vitalcias,
independentemente da sua idade.

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QUADRO 1

Durao do benefcio da penso por morte em funo da expectativa de vida do cnjuge


ou companheiro
Expectativa de sobrevida (E(x)) do cnjuge ou companheiro

Durao da penso
(Em anos)

55<E(x)

50< E(x)<55

45< E(x)<50

40< E(x)<45

12

35< E(x)<40

15

E(x)<35

Vitalcia

Fonte: Brasil (2014a).

A definio de expectativa de sobrevida se dar pela tbua completa de mortalidade


para ambos os sexos, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), vigente
no momento do bito do instituidor. De acordo com a ltima edio desta tbua,
relativa ao ano de 2013, as idades de corte seriam: i) 22 anos de idade para a penso
com durao de trs anos; ii) 28 para a penso de seis anos; iii) 33 para a penso de nove
anos; iv) 39 para a de doze anos; e v) 44 para a de quinze anos. Pessoas que enviuvarem a
partir dos 45 anos mantero o direito penso vitalcia. A cada ano, haver reviso dessas
idades de corte em funo das novas tbuas a serem publicadas pelo IBGE.
H duas motivaes para penses temporrias para jovens. A primeira porque,
em funo de sua baixa idade, ainda h espao para insero produtiva no mercado de
trabalho sem necessidade de transferncia governamental vitalcia para seu sustento.
A segunda visa desestimular casamentos oportunistas intergeraes cujo intuito seja
receber renda do governo de modo perene, sem contrapartida de trabalho algum.
A MP adotou dispositivo inteligente ao definir o tempo de durao do benefcio
em funo da expectativa de sobrevida, porque dessa forma, ao menos nesse aspecto em
particular, o ajuste s alteraes demogrficas se tornou endgeno e, por consequncia,
independente do marco normativo.2

2. Importante frisar que h posies contrrias a vincular a durao do benefcio expectativa de vida sob o argumento
de dificultar o planejamento de vida dos segurados. O autor desta seo discorda dessa linha de argumentao, porque
as idades nas quais se concedem penses temporrias so baixas e a durao do benefcio permite tempo de reingresso
ao vivo ou viva no mercado de trabalho. Alm disso, as alteraes nas expectativas de vida se processam de modo
muito paulatino e previsvel ao longo do tempo. Nesse sentido, caso as famlias adotem essa perspectiva to racional de
planejamento em relao penso por morte, conforme preconiza o argumento, a endogeneizao pode ser antecipada
pelas famlias, em pouco afetando a capacidade de planejamento.

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No h dados disponveis ao pblico para estimar o impacto dessa medida para


o RPPS civil federal. Entretanto, alguns dados disponveis para o RGPS permitem
visualizar superficialmente seu efeito fiscal. Primeiramente, essa alterao ser sentida de
modo muito gradativo ao longo do tempo. Somente a partir de 2018 seus efeitos
aparecero, porque o menor prazo de recebimento de penso de trs anos, para aqueles
que envivam com at 22 anos. Assim mesmo, o impacto at o final da dcada de 2010
ser marginal, pois, de acordo com dados do Anurio estatstico da Previdncia Social
(Aeps) 2013, publicado pelo Ministrio da Previdncia Social (MPS), apenas 0,4% dos
recebedores de penso so cnjuges com 22 anos ou menos (Brasil, 2013a). Entretanto,
dentro de uma perspectiva de longussimo prazo, a tendncia que 6,5% do estoque
de benefcios de penso que hoje vitalcio se transformem em temporrio, por ser essa
a proporo de vivos e vivas com menos de 45 anos no estoque de pensionistas nas
estatsticas de 2013.
2.6 Taxa de reposio da penso por morte
A frmula de clculo da penso foi alterada somente para o INSS, em nada se aplicando
a qualquer servidor pblico vinculado ao RPPS. Antes da MP no 664/2014, o valor da
penso correspondia sempre integralidade da aposentadoria do aposentado falecido,
independentemente da quantidade de beneficirios. A partir da edio da norma, a
taxa de reposio ser de 50%, acrescida de 10% por dependente at atingir o limite
de 100%. As cotas no so reversveis. Por exemplo, se uma viva divide a penso com
dois filhos no invlidos, o valor da penso ser de 80% do benefcio recebido pelo
aposentado, ou seja, 50% somados a 10% para cada um dos trs pensionistas. A partir
do momento em que cada filho completa 21 anos, sua cota extinta. Quando somente
a viva passa a receber o benefcio, a taxa de reposio total fica em 60%. Ademais, o
valor mnimo da penso o salrio mnimo, mesmo aps aplicao das taxas de reposio.
Essa alterao torna as regras do Brasil mais prximo das internacionais, mas peca
por manter intactas as regras referentes aos servidores pblicos. certo que se necessita
de EC para tal modificao no RPPS, mas isso sequer foi aventado na atual reforma.
H tendncia ao aumento da regressividade do sistema previdencirio por ajustar
as regras do regime mais progressivo (RGPS) e em nada alterar o mais regressivo (RPPS)
e por manter este ainda mais benfico, em termos comparativos, que aquele.

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A manuteno do salrio mnimo como piso previdencirio, mesmo para aqueles


que acumulam aposentadoria com penso modificao que tambm demandaria EC ,
reduz de modo significativo o alcance fiscal da reforma. Dados da edio de novembro
de 2014 do Boletim estatstico da previdncia social (Beps) apontam que, respectivamente,
62% e 42% do estoque de beneficirios e do total da despesa do RGPS referem-se
queles que recebem 1 SM (Brasil, 2014c). Em outras palavras, mesmo dentro do
INSS, a reforma deixou de fora parte substancial da despesa.
Tal como qualquer reforma que respeite direitos adquiridos referentes
concesso e frmula de clculo dos benefcios, seus efeitos fiscais se faro sentir de modo
gradativo com o passar dos anos. Clculos do autor desta seo estimam que a reduo
da despesa, em reais constantes de 2014, ser equivalente a R$ 304 milhes em 2015;
R$ 1.059 milhes em 2016; R$ 1.765 milhes em 2017; e R$ 2.422 milhes em 2018.
2.7 Demais modificaes
Junto s medidas acima elencadas, foram realizadas duas modificaes com impacto
moral expressivo, mas marginal do ponto de vista fiscal. A partir da nova MP, o condenado
por prtica de crime doloso que resulte na morte do segurado no ter direito penso.
Ademais, veda-se no RPPS civil da Unio a acumulao de penso deixada por mais de
um cnjuge, bem como a de mais de duas penses.
No conjunto, h de se louvar a inciativa de promover reformas cujos benefcios
ao setor pblico se sentiro no longo prazo, mas os custos polticos so de curto prazo.
Isso demonstra viso de Estado, e no apenas de governo.
2.8 Limitaes
As limitaes da atual reforma se referem majoritariamente ao que se deixou de fazer.
No h discordncia em relao s alteraes propostas, exceto pelo instrumento adotado
por MP. Naturalmente que as regras previdencirias so passveis de alterao, mas um
limite mnimo de estabilidade jurdica se faz importante para que os contribuintes
tenham a segurana de que as regras sero alteradas somente aps discusso democrtica
no Congresso Nacional. O uso de MP para matrias no urgentes, ainda que muito
relevantes, indica potencial de o governo alterar regras para s posteriormente haver
debate no Legislativo.

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No mais, apesar de todas as alteraes propostas merecerem completo apoio por


sua direo correta, h quatro omisses relevantes que traro a necessidade de nova
rodada de reformas no campo dos benefcios previdencirios das penses por morte.
Primeiramente, grupos relevantes, como militares e servidores de entes subnacionais, foram excludos da reforma. Em segundo lugar, o impacto sobre os servidores
civis do governo federal fica reduzido, por no afetar sua frmula de clculo das penses,
mas apenas suas condies de acesso referentes a tempo de contribuio, tempo de
casamento e possibilidade de recebimento de penso temporria. Em terceiro lugar,
a manuteno de um piso para as penses equivalente ao salrio mnimo mesmo no
caso de acumulao com outros benefcios reduz o impacto fiscal da reforma. Por fim,
a ausncia de qualquer restrio relativa acumulao de aposentadorias com penses
tambm se constitui em relevante limitador dos benefcios para as contas pblicas.
2.9 Consideraes finais relativas s penses por morte
As reformas propostas so necessrias, e h muito tempo requeridas, para tornar as
regras brasileiras mais prximas dos padres internacionais e demonstram compromisso
com o Estado e com o longo prazo. Optou-se por medidas que, no curto prazo, traro
custo poltico e pequenos benefcios para as contas pblicas. Entretanto, os ganhos
fiscais se consolidaro e ampliaro com o passar dos anos, permitindo trajetria mais
sustentvel do gasto previdencirio.
Ademais, a opo por reformas pontuais parece ter se originado de duas consideraes. Primeiramente, da deciso por trazer impacto social mnimo em detrimento
de um ajuste fiscal mais profundo. De fato, se o escopo da reforma fosse fiscal, sua
intensidade deveria ir bem alm do proposto. Naturalmente que os limites impostos
na MP tm repercusses positivas para as contas pblicas, mas se direcionam fundamentalmente correo de distores que fazem do Brasil um ponto fora da curva nas
regras internacionais. Em segundo lugar, parece ter havido a opo de realizar reformas
sem necessidade de ECs ou de negociao com entes subnacionais.
Entretanto, em decorrncia de suas omisses, as medidas ora em proposio
no esgotam a necessidade de reformas futuras relativas s penses. A excluso de
grupos como militares e servidores dos entes federativos subnacionais, a manuteno

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da frmula de clculo das penses dos servidores civis da Unio, a possibilidade de


acumulao de aposentadorias com penses e a manuteno do salrio mnimo como
piso da penso so itens que exigiro reforma em algum momento no futuro.
Trata-se, enfim, de uma reforma necessria, mas insuficiente. Tal limitao, conjuntamente com o fato de ser esta a primeira reforma mais arrojada, ainda que pontual,
no sistema brasileiro de penses impe a necessidade de um apoio categrico aos seus
princpios e que o Poder Executivo se atenha ao mximo possvel redao original no
processo de negociao com o Congresso Nacional.

3 REFLEXOS DA MP NO 665/2014 PARA O PERFIL E O MONTANTE


DE BENEFICIRIOS DO ABONO SALARIAL3
3.1 Pano de fundo
O Programa do Abono Salarial um benefcio monetrio anual cujo valor atrelado
ao salrio mnimo, assegurado aos empregados que recebem at 2 SMs de remunerao
mensal de empregadores que contribuem para o Programa de Integrao Social (PIS)
ou para o Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (Pasep). O arcabouo legal do programa baseado fundamentalmente no Artigo 239, pargrafo 3o da
Constituio Federal, e na Lei no 7.998, de 11 de janeiro de 1990.
Segundo a Lei no 7.998/1990, especificamente em seu Artigo 9o, para fazer jus ao
abono, o trabalhador deve:
ter exercido atividade remunerada por, no mnimo, trinta dias no ano-base (Brasil,
1990, inciso I);
estar cadastrado h pelo menos cinco anos no Fundo de Participao PIS/Pasep ou
no Cadastro Nacional do Trabalhador (Brasil, 1990, inciso II); e
ter recebido de empregadores que contribuem para o PIS ou Pasep at 2 SMs de
remunerao mensal no perodo trabalhado (Brasil, 1990, inciso I).

3. Esta seo reproduz o contedo da nota tcnica de mesmo nome, de autoria de Carlos Henrique Corseuil e Leon F.
Tomelin, respectivamente, tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea e bolsista assistente de pesquisa II no Ipea.

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Alm disso, o marco legal mencionado acima fixa em 1 SM o valor anual do


benefcio. O requerimento deste benefcio automtico e realizado pelos empregadores
(empresas) ao preencherem a Relao Anual de Informaes Sociais (Rais). Com o
preenchimento das informaes dos trabalhadores, o prprio MTE seleciona os
beneficirios elegveis e realiza o pagamento do benefcio, de acordo com um calendrio
disponibilizado em todas as agncias do Banco do Brasil e da Caixa Econmica Federal,
alm das casas lotricas e dos postos de informao do MTE. Os trabalhadores elegveis
tambm so informados por meio de correspondncia.
Nos ltimos anos, houve um aumento notvel no nmero de beneficirios.
Por exemplo, entre 2002 e 2013, houve um crescimento de aproximadamente 176%
no nmero de elegveis.4 Vale lembrar tambm que o salrio mnimo, que baliza o valor
do benefcio, teve um aumento real de 82% nesse mesmo perodo. Dessa forma, o
montante gasto com o pagamento do abono mostra uma trajetria que traz questes
sobre a sua sustentabilidade.
3.2 As mudanas introduzidas pela MP no 665/2014
A MP no 665, de 30 de dezembro de 2014, estipula mudanas tanto para o valor
do benefcio como para uma das exigncias que definem a elegibilidade. As mudanas
nessas duas dimenses sero analisadas separadamente nas subsees 3.3 e 3.4.
3.3 Mudana no critrio de elegibilidade
A MP no 665/2014 muda a exigncia de tempo de atividade remunerada no ano-base
para fazer jus ao abono. Segundo o novo critrio, o trabalhador passa a precisar trabalhar
180 dias ininterruptos, ou seja, sem estar desempregado nenhum perodo durante esse
tempo. Com isso, de se imaginar que a quantidade de elegveis diminua, uma vez que
algumas trajetrias profissionais que faziam jus ao abono deixam de faz-la, a saber:
i) todos os trabalhadores que s trabalharam de um a cinco meses no ano; ii) aqueles
que trabalharam de seis a onze meses, mas com interrupo, sem ter completado 180
dias ininterruptos.

4. Esse nmero baseado em estimativas prprias, com base na Rais, e podem diferir do nmero oficial do Ministrio do
Trabalho e Emprego (MTE).

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Os Reflexos das Medidas Provisrias 664 e 665 Sobre as Penses, o Abono Salarial e o Seguro-Desemprego em
suas Modalidades Defeso e Formal

Para se ter uma ideia do quo mais restrito ficou o acesso ao abono, fizemos uma
simulao, a partir dos dados da Rais, da evoluo do nmero de elegveis no passado
recente caso o novo critrio fosse o utilizado. Essa evoluo aparece na linha cheia
do grfico 1, que tambm contempla os outros dois critrios no alterados pela MP
no 665/2014 (remunerao mdia no ano-base entre 1 e 2 SMs; e inscrio h pelo
menos cinco anos no PIS/Pasep).5 Ela complementada com uma estimativa da evoluo
dos elegveis pelo critrio anterior MP no 665/2014, ilustrada pela linha tracejada.
Os anos marcados no eixo horizontal correspondem aos anos-base onde se checa a
elegibilidade para receber o benefcio no ano seguinte. Ou seja, mostramos a quantidade
de elegveis de 2002 a 2013 que podem vir a ser os beneficirios de 2003 a 2014.
GRFICO 1

Evoluo da quantidade de elegveis ao abono salarial


25

Elegveis (em milhes)

20

15

10

0
2002

2003

2004

2005

2006

2007
Antigo

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Novo

Fonte: Rais.
Elaborao dos autores.
Obs.: Critrio antigo ter trabalhado um ms no ano indicado. Critrio novo ter trabalhado seis meses ininterruptamente no ano indicado.

Como podemos observar, no somente o critrio novo fez com que a quantidade
de elegveis diminusse como tambm vem gerando um descolamento ao longo do
tempo, com os elegveis pelo critrio antigo crescendo mais em termos absolutos
do que os elegveis pelo critrio novo. O crescimento pelo critrio antigo da ordem de

5. A verificao do critrio referente ao valor mdio da remunerao no ano-base trivial nos dados da Rais. J a verificao do
critrio da inscrio no PIS/Pasep requer um procedimento de encadeamento das informaes do histrico de cada trabalhador
na Rais, a fim de se checar o primeiro ano em que o trabalhador aparece registrado com um PIS. Esse procedimento dificulta
sobremaneira o processamento das informaes. Por esse motivo, limitamos o encadeamento das informaes de cada
trabalhador a uma janela de tempo que vai de cinco a nove anos antes do ano-base.

17

Braslia, maro de 2015

14,3 milhes de indivduos (de 8,12 milhes elegveis, em 2002, para 22,41 milhes,
em 2013), e pelo critrio novo de cerca de 11,4 milhes de indivduos (de 6,38 milhes
de indivduos, em 2002, para 17,76 milhes, em 2013). No entanto, em termos
proporcionais, as evolues so muito parecidas. H um aumento estimado de 176%
de elegveis pelo critrio antigo e de 178% de elegveis pelo critrio novo.
Com a troca de critrios, interessante identificar quais grupos foram atingidos.
Definimos aqui como atingidos aqueles que eram elegveis ao recebimento do abono
segundo os critrios antigos, mas no o so mais segundo os novos. Na primeira coluna
da tabela 1, apresentamos as distribuies dos atingidos pela mudana de critrio
no ano de 2013 por gnero, idade, escolaridade e pelas grandes regies geogrficas.
Os dados revelam que a maior parte dos atingidos do sexo masculino; esto na faixa
etria de 30 a 54 anos; tm como mais alto grau de instruo o ensino mdio completo
ou o superior incompleto; e trabalham na regio Sudeste.
Note-se que mudanas na distribuio dos elegveis em decorrncia da mudana
de critrio s ocorrero se a distribuio de elegveis pelo critrio antigo no for concentrada nessas mesmas categorias. Por exemplo, se trabalhadores na regio Sudeste
so os mais atingidos mas tambm eram os mais frequentes entre os beneficirios pelo
critrio antigo, ento pode ocorrer de eles continuarem a ser os mais frequentes entre os
beneficirios pelo novo critrio. Para sanar esse tipo de dvida, adicionamos mais duas
colunas tabela 1, que trazem respectivamente as distribuies de elegveis em 2013
pelos critrios antigo e novo.
Os dados mostram mudanas tnues nas distribuies de elegveis entre os dois
critrios. Entre os grupos destacados acima como mais atingidos pela mudana de
critrio, a maior mudana veio para os homens, cuja parcela entre os elegveis cai apenas
cerca de 1,5 ponto percentual (p.p.) de 55,3%, no critrio antigo, para 53,7%, no
critrio novo. A perda para o grau de instruo de ensino mdio completo ou superior
incompleto foi praticamente inexistente e da regio Sudeste foi de apenas 0,5 p.p.
O baixo impacto da mudana de critrio no perfil do beneficirio no aspecto regional
confirmado quando computamos os dados por Unidade da Federao (UF), conforme
demonstrado no apndice B.

18

Texto para
Discusso
2 0 6 7

Os Reflexos das Medidas Provisrias 664 e 665 Sobre as Penses, o Abono Salarial e o Seguro-Desemprego em
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TABELA 1

Distribuio dos atingidos pelas mudanas de critrios e dos elegveis ao abono salarial (2013)
Atingidos

Elegveis pelo critrio antigo

Elegveis pelo critrio novo

Masculino

61,6

55,3

53,7

Feminino

38,4

44,7

46,3

Gnero

Faixa de idade
24 anos ou menos

12,4

8,9

8,0

De 25 a 29 anos

24,7

19,7

18,5

De 30 a 54 anos

58,0

63,3

64,6

De 55 a 59 anos

2,8

4,7

5,2

60 anos ou mais

2,0

3,3

3,7

At o fundamental incompleto

20,7

20,0

19,8

Fundamental completo e mdio incompleto

24,2

23,4

23,2

Mdio completo e superior incompleto

51,9

51,4

51,3

3,3

5,1

5,6

Faixa de educao

Superior completo
Regio
Norte
Nordeste
Centro-Oeste
Sul
Sudeste

5,09

5,23

5,27

17,61

20,65

21,44

8,37

8,10

8,03

18,32

17,43

17,20

50,61

48,59

48,06

Fonte: Rais.
Elaborao dos autores.
Obs.: Critrio antigo ter trabalhado um ms no ano indicado; critrio novo ter trabalhado seis meses ininterruptamente no ano indicado.

Um fato curioso ocorre com a parcela daqueles na faixa etria de 30 a 54 anos.


Apesar de ser a faixa em que se concentram os atingidos pela mudana de critrio, h
um aumento de 1,3 p.p. na parcela dessa faixa entre os elegveis sob o critrio novo em
relao parcela dessa faixa computada sob o critrio antigo.
Como contrapartida desse aumento, h uma reduo na parcela de jovens entre
os elegveis para o abono. A queda da ordem de 2 p.p. quando olhamos para o grupo
com idade inferior a 30 anos e distribuda de forma relativamente proporcional entre
os grupos de 25 a 29 anos, cuja parcela entre os elegveis passa de 19,7% a 18,5%, e
aqueles com idade at 24 anos, cuja parcela cai de 8,9% para 8%. Isso pode acontecer
devido, principalmente, alta rotatividade dos jovens no mercado de trabalho, o que
dificulta que eles cumpram a nova exigncia de 180 dias ininterruptos de trabalho no ano.

19

Braslia, maro de 2015

Ou seja, a mudana de critrio para o abono introduzida pela MP


n 665/2014 tende a diminuir a parcela de jovens entre os elegveis, mas essa diminuio de magnitude limitada e bem menos expressiva do que aquela a ser relatada
mais adiante, referente s mudanas para a elegibilidade no mdulo formal do
seguro-desemprego.
o

3.4 Mudana no valor do benefcio


Outra modificao proposta pela MP no 665/2014 a mudana no valor pago aos
beneficirios do abono salarial. No modelo antigo, o valor era de 1 SM por trabalhador.
Com a nova MP, o valor passa a ser proporcional quantidade de meses trabalhados no
ano, sendo o mximo de 1 SM se o trabalhador tiver trabalhado doze meses. O clculo
do benefcio passa a ser (1/n)xSM, onde n representa a quantidade de meses trabalhados
no ano-base e SM o valor do salrio mnimo vigente.
Essa alterao pode trazer dois tipos de ganho para a sociedade. Por um lado,
tende a haver uma reduo de gastos, decorrente da reduo no benefcio oferecido aos
que trabalharam menos de doze meses. Por outro lado, introduz-se uma recompensa
relativa para aqueles que permaneceram empregados formalmente por mais tempo, o
que pode vir a ajudar a diminuir as altas taxas de rotatividade vigentes hoje no mercado
de trabalho brasileiro, mesmo no seu segmento formal.
A magnitude de ambos os ganhos depende da distribuio dos beneficirios de
acordo com a quantidade de meses trabalhados no ano-base. O grfico 2 indica a quantidade de trabalhadores elegveis ao abono por cada um dos dois critrios aqui considerados
e divididos nas seguintes categorias: i) aqueles que trabalharam os doze meses do ano; e
ii) aqueles que trabalharam onze meses ou menos.
Com esse grfico, fica evidente que a maioria dos trabalhadores elegveis a receber
o abono salarial trabalhou durante todo o ano. Sendo assim, a maior parte da reduo
do gasto com abono viria da reduo da quantidade de elegveis, e no da regra de
proporcionalidade do benefcio.

20

Texto para
Discusso
2 0 6 7

Os Reflexos das Medidas Provisrias 664 e 665 Sobre as Penses, o Abono Salarial e o Seguro-Desemprego em
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GRFICO 2

Elegveis por tempo trabalhado (2013)


14

Elegveis (Em milhes)

12
10
8
6
4
2
0
12

1 a 11
Antigo

Novo

Perodo (Em meses)


Fonte: Rais.
Elaborao dos autores.
Obs.: Critrio antigo ter trabalhado um ms no ano indicado. Critrio novo ter trabalhado seis meses ininterruptamente no ano indicado.

A fim de detalhar mais a informao a respeito da queda de elegveis com tempo


de trabalho entre um e onze meses no ano-base, computamos esses nmeros por cada
um dos onze valores possveis no grfico 3. Vale ressaltar que qualquer frao de ms
trabalhado computada como ms inteiro nos nossos resultados.6
Verificamos nesse grfico que, conforme o esperado, no existem trabalhadores
elegveis segundo o novo critrio com menos de seis meses trabalhados no ano, o que
natural, visto que esses no chegaram a completar 180 dias trabalhados, mesmo considerando possveis interrupes. Podemos ver tambm que, quando a quantidade de
meses trabalhados aumenta, os valores dos critrios antigo e novo tendem a convergir.
Esse resultado tambm natural, uma vez que com mais meses do ano trabalhados,
mais provvel que haja um perodo de 180 dias intermitente, fazendo com que o
trabalhador seja tambm elegvel com a nova exigncia.

6. Como no dispomos da data exata, mas apenas do ms de admisso e de desligamento, consideramos todos os meses
trabalhados como completos.

21

Braslia, maro de 2015

GRFICO 3

Distribuio dos elegveis em relao ao perodo trabalhado (2013)


(Em meses)
1,2

Elegveis (Em milhes)

0,8

0,6

0,4

0,2

6
Antigo

10

11

Novo

Perodo (Em meses)


Fonte: Rais.
Elaborao dos autores.
Obs.: Critrio antigo ter trabalhado um ms no ano indicado. Critrio novo ter trabalhado seis meses ininterruptamente no ano indicado.

3.5 Consideraes finais relativas ao abono salarial


As medidas propostas pela MP no 665/2014 que dizem respeito ao acesso ao abono
salarial restringiriam o pblico elegvel a esse benefcio de 22,41 milhes a 17,76 milhes
trabalhadores se j fossem aplicadas em 2014. A despeito desse impacto quantitativo, o
perfil dos beneficirios tende a ser muito pouco impactado, pelo menos nas dimenses
de gnero, idade, grau de instruo e regio.
Em relao proposta da MP no 665/2014 de tornar o benefcio proporcional
ao tempo de emprego no ano-base, vimos que o impacto direto nos gastos no deve ser
muito significativo. H um possvel impacto indireto, entretanto, decorrente de uma
eventual menor taxa de rotatividade.

22

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Os Reflexos das Medidas Provisrias 664 e 665 Sobre as Penses, o Abono Salarial e o Seguro-Desemprego em
suas Modalidades Defeso e Formal

4 O SEGURO DEFESO E A MP NO 665/20147


Esta seo versa sobre o Programa Seguro Defeso (SD), que objeto de nova regulao
por parte da MP no 665/2014, ao lado do seguro-desemprego e do abono salarial.8
Tal programa situa-se na confluncia das polticas sociais e ambientais. De um
lado, ampara os pescadores artesanais, impedidos de subsistir com seu trabalho,
durante o chamado perodo de defeso. De outro, oferece alguma proteo s espcies
marinhas, fluviais e lacustres, que integram o ecossistema de vrias partes do pas.9
Em que pese a relevncia de seus papis sociais e ambientais, tal programa
defronta-se hoje com diversos problemas, relacionados ao fato de direcionar-se a grupos
que, aparentemente, no so pescadores artesanais (ou sequer pescadores).10
Tais problemas abrem possibilidades de descaracterizao e fragilizao do SD.
E, dados os vrios mritos do programa, no s sociais como tambm ambientais, isso
certamente no algo desejvel.
4.1 Evoluo do seguro defeso
O grfico 4 traz informaes sobre a execuo fsica do SD. Mais especificamente sobre
o nmero de beneficirios do seguro entre 1992 e 2012, permitindo enxergar dinmicas
distintas nesse perodo de vinte anos.
No decorrer da primeira dcada, quando o programa era regido pela Lei
n 8.287/1991,11 esse nmero cresceu de maneira relativamente constante e moderada,
saindo de 2,7 mil, em 1992, para 92,0 mil, em 2002 (Brasil, 2013b). Isso representou a
o

7. Esta seo reproduz o contedo da nota tcnica de mesmo nome, de autoria de Andr Gambier Campos e Jos Valente
Chaves, respectivamente, Tcnico de Planejamento e Pesquisa e Tcnico de Desenvolvimento e Administrao, ambos do Ipea.
8. Uma descrio detalhada do SD seu propsito, sua regulao, seu foco social e ambiental, sua evoluo fsica e
oramentria etc. pode ser encontrada em Campos e Chaves (2014).
9. Apesar da diversidade de objetivos, o SD concebido como parte integrante do Programa Seguro-Desemprego. Isso porque
a situao experimentada pelo pescador artesanal, durante o perodo de defeso, equiparada de desemprego involuntrio
em que, por motivos alheios sua vontade, o trabalhador encontra-se impedido de subsistir por meio de seu trabalho.
10. Sobre o conceito de pescador artesanal que se encontra no cerne do SD, tanto sob o prisma trabalhista quanto sob o
previdencirio, ver Campos e Chaves (2014).
11. Para consultar a ntegra da lei, consultar a pgina do Palcio do Planalto na internet: <http://goo.gl/cEP2H1>.

23

Braslia, maro de 2015

entrada de 89,3 mil novos beneficirios no programa no lapso de dez anos em mdia,
8,9 mil a cada ano.
Aps a Lei no 10.779/2003,12 esse nmero passou a aumentar de forma cada
vez mais acentuada, passando de 92,0 mil, em 2002, para 855,0 mil, em 2012 (Brasil,
2013c). Isso significa que 763,0 mil novos beneficirios se incorporaram ao SD no perodo
de uma dcada ou 76,3 mil a cada ano, em mdia, quase nove vezes mais que antes.
Enfim, desde seu incio, o programa assistiu a duas fases bastante distintas: uma
at 2002 e outra a partir de 2003, sendo esta ltima caracterizada por um incremento
expressivo e bastante rpido no nmero de beneficirios.
GRFICO 4

Evoluo do nmero de beneficirios do SD


(Em mil)
900,0

855,0

800,0
700,0

647,7
565,4

600,0
500,0
403,7

400,0

319,0

300,0
190,6

200,0
100,0
2,7

0,0

9,4

20,1

31,0

57,9

92,0

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fonte: Brasil (2013b) 1992-2002; Brasil (2013c) 2003-2011.
Elaborao dos autores.

Por sua vez, o grfico 5 traz informaes sobre a execuo oramentria do SD.
Ainda sob a Lei no 8.287/1991, ela mostrou um crescimento reiterado e ao mesmo
tempo comedido dos valores, que passaram de R$ 62,50 milhes, em 2000, para
R$ 111,12 milhes, em 2002.13 Isso significou, em mdia, o dispndio de R$ 24,31
milhes a mais a cada ano do incio da dcada.

12. Para consultar a ntegra da lei, consultar a pgina do Palcio do Planalto na internet: <http://goo.gl/3PN37J>.
13. Em reais mdios de 2012, com atualizao realizada pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA)
geral, do IBGE.

24

Texto para
Discusso
2 0 6 7

Os Reflexos das Medidas Provisrias 664 e 665 Sobre as Penses, o Abono Salarial e o Seguro-Desemprego em
suas Modalidades Defeso e Formal

Aps a Lei no 10.779/2003, a execuo do programa se acelerou e exibiu um


aumento expressivo dos valores, que passaram de R$ 111,12 milhes, em 2002, para
R$ 1,89 bilho, em 2012. Em mdia, isso representou o dispndio de R$ 178,14
milhes adicionais a cada ano cerca de sete vezes o valor do comeo dos anos 2000.
Como pode ser visto a partir da sobreposio dos grficos 4 e 5, em todo o perodo
analisado, a execuo oramentria do SD esteve estreitamente correlacionada com a
execuo fsica.
Ou seja, o aumento no nmero de beneficirios resultou no crescimento no
dispndio do programa, ainda que no tenha sido o nico fator responsvel por isso.
Outro fator foi a valorizao do salrio mnimo que o valor de referncia dos
benefcios pagos pelo SD em todo o perodo.14
GRFICO 5

Evoluo da execuo oramentria liquidada (2000-2012)


(Em R$ milhes mdios de 2012)
2.000,00

1.892,54

1.800,00
1.600,00

1.332,83
1.325,33

1.400,00
1.200,00

1.072,38

1.000,00
669,16
633,92

800,00
600,00

449,09

400,00
200,00
0,00

62,50

78,59

2000

2001

111,12 131,25
2002

2003

239,28

2004

300,16

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Fonte: Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi). Acesso em: 3 dez. 2013.
Elaborao dos autores.
Nota: Atualizao de valores pelo IPCA/IBGE.

Em que pese essa valorizao do salrio mnimo, o aumento no nmero de


beneficirios se mostrou importante para explicar o crescimento no dispndio do SD.
Entretanto, o que poderia explicar o aumento no nmero de beneficirios?

14. De acordo com o IpeaData, em termos reais, o salrio mnimo valorizou-se 149,7% entre janeiro de 1995 e dezembro
de 2012 atualizao pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC) geral, do IBGE.

25

Braslia, maro de 2015

H trs hipteses principais:15


alterao das normas reguladoras do SD, no sentido de facilitar o acesso aos seus
benefcios a partir de 2003;16
implantao de novos defesos, em outros locais, por perodos estendidos, envolvendo
outras espcies e mais pescadores, principalmente de 2003 em diante;17 e
ampliao do conhecimento sobre o SD e seus benefcios em meio aos pescadores,
especialmente a partir de 2003.

Apesar dessas hipteses justificadoras, h algumas evidncias de problemas no


aumento do nmero de beneficirios do programa. Tais evidncias surgem, por exemplo,
na comparao entre os beneficirios e aqueles que realmente poderiam se beneficiar do
programa, dadas as suas normas reguladoras.
4.2 Discrepncias no seguro defeso
De acordo com os dados administrativos do MTE, do Ministrio da Pesca e Aquicultura
(MPA) e da Controladoria-Geral da Unio (CGU), no ano de 2010, 584,7 mil indivduos
receberam ao menos uma parcela do SD em todo o Brasil. Por sua vez, de acordo com o
Censo Demogrfico 2010, do IBGE, no mesmo ano, registraram-se somente 275,1 mil
pescadores artesanais, com o perfil exigido pelas normas do programa, em todo o pas.18

15. Um detalhamento dessas hipteses pode ser encontrado em Campos e Chaves (2014).
16. A regulao do SD contou com diversas normas, que se sucederam ao longo do tempo. Entre elas, podem-se mencionar
as leis nos 8.287/1991, 10.779/2003 e 11.959/2009, bem como as resolues nos 468/2005 e 657/2010, ambas do Conselho
Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (Codefat), a Instruo Normativa do MTE no 1/2011 e as diversas portarias
e instrues normativas do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama), Ministrio
do Meio Ambiente (MMA) e Ministrio da Pesca e Aquicultura (MPA). As normas do programa se alteraram, ora no sentido de
ampliar o seu acesso, ora no sentido de restringi-lo mas, de acordo com a literatura, a alterao das regras no sentido
de ampliar tal acesso prevaleceu, de modo claro e incisivo. Sobre isso, ver Campos e Chaves (2014).
17. Implantao definida essencialmente pelas portarias e instrues normativas do Ibama, MMA e MPA.
18. Apesar da importncia assumida pelo SD nos anos recentes, h poucas informaes disponveis sobre ele. Para analis-lo,
conta-se essencialmente com informaes derivadas de sua administrao. Entre elas, destacam-se aquelas geradas pelo
MTE e pelo MPA e disponibilizadas pela CGU por meio do Portal da Transparncia Federal. Elas contemplam, entre outras
coisas, a evoluo do nmero de beneficirios do SD ao longo do tempo, bem como a evoluo do nmero e do valor dos
benefcios por eles recebidos. Pode-se ampliar a disponibilidade de informaes sobre o SD, ao trazer para sua anlise o
Censo Demogrfico do IBGE, em sua verso mais recente (ano de 2010). Entre outros aspectos, as informaes do censo
contemplam o nmero de pescadores no perodo de interesse. E no se est a falar de quaisquer pescadores, mas sim dos
artesanais que correspondem ao foco especfico do SD. Com os dados do censo, possvel verificar a diferena entre os
nmeros de pescadores artesanais, por um lado, e os de beneficirios do SD, por outro que podem incluir, entre outros,
pescadores no artesanais e at mesmo no pescadores. Para mais detalhes a respeito, ver Campos e Chaves (2014).

26

Texto para
Discusso
2 0 6 7

Os Reflexos das Medidas Provisrias 664 e 665 Sobre as Penses, o Abono Salarial e o Seguro-Desemprego em
suas Modalidades Defeso e Formal

Do contraste entre ambos os nmeros, chega-se diferena de 309,6 mil indivduos


que, aparentemente, corresponde ao nmero dos que auferiram benefcios do SD, mesmo
sem apresentar o perfil demandado pelo programa.19
Levando em conta apenas os estados do Par, Maranho, Bahia, Piau, Amazonas
e Santa Catarina, visualizados no grfico 6, soma-se 73,8% da diferena identificada
em todo o pas.
Isso indica uma relativa concentrao dessa diferena em localidades especficas,
ainda que o programa d sinais dela em quase todos os estados brasileiros com exceo
de Cear, Pernambuco e Rio de Janeiro.
Ou seja, no ano de 2010, o SD parece direcionar-se a indivduos que, ao menos do
ponto de vista das normas reguladoras, no deveriam ser por ele protegidos consistindo
em pescadores no artesanais ou at mesmo em no pescadores, entre outras situaes.
GRFICO 6

Diferena entre nmero de beneficirios do SD e de pescadores artesanais (2010)


(Em mil)
2,3
11 Rondnia
12 Acre
4,2
13 Amazonas
19,6
14 Roraima
3,4
15 Par
16 Amap
6,4
17 Tocantins
2,5
21 Maranho
22 Piau
20,1
23 Cear -5,9
24 Rio Grande do Norte
7,0
25 Paraba
6,5
26 Pernambuco
-3,6
27 Alagoas
6,1
28 Sergipe
10,6
29 Bahia
31 Minas Gerais
9,3
32 Esprito Santo
7,6
33 Rio de Janeiro
-1,6
4,6
35 So Paulo
41 Paran
4,7
42 Santa Catarina
12,1
43 Rio Grande do Sul
8,4
50 Mato Grosso do Sul
2,7
51 Mato Grosso
4,8
52 Gois
1,1
53 Distrito Federal
-0,1
-10,0

10,0

98,2
40,9

37,3

30,0

50,0

70,0

90,0

110,0

Fonte: IBGE Censo Demogrfico; MTE-MPA-CGU-Portal da Transparncia Registro administrativo.


Elaborao dos autores.

19. Perfil definido, particularmente, na Lei no 10.779/2003 e na Resoluo Codefat no 468/2005 normas vigentes em
julho de 2010, instante adotado como referncia para anlise, dadas as fontes de informaes utilizadas. H mais detalhes
sobre isso em Campos e Chaves (2014).

27

Braslia, maro de 2015

Pelo que se percebe da comparao entre o nmero de pescadores artesanais e


de beneficirios, o SD parece ter problemas de dimensionamento, principalmente em
estados como Par, Maranho, Bahia, Piau, Amazonas e Santa Catarina.
Isso pode ser traduzido em termos oramentrios, representando uma espcie de
sobrecusto do SD. Algo que o programa no precisaria contabilizar se apresentasse o
dimensionamento definido com base nas informaes do censo, a respeito do nmero
de pescadores artesanais.20
O valor do sobrecusto do SD apresentado no grfico 7. No Brasil como um
todo, ao longo de 2010 (mas em moeda de janeiro de 2015), esse valor estimado em
R$ 831,9 milhes.21 Analisando-se a sua distribuio territorial, esse valor mostra-se
mais elevado nos estados destacados a seguir.
GRFICO 7

Sobrecusto em que incorre o SD por conta da diferena entre o nmero de beneficirios


do SD e de pescadores artesanais (2010)
(Em R$ milhes de jan./2015)
11 Rondnia
12 Acre
13 Amazonas
14 Roraima
15 Par
16 Amap
17 Tocantins
21 Maranho
22 Piau
23 Cear
24 Rio Grande do Norte
25 Paraba
26 Pernambuco
27 Alagoas
28 Sergipe
29 Bahia
31 Minas Gerais
32 Esprito Santo
33 Rio de Janeiro
35 So Paulo
41 Paran
42 Santa Catarina
43 Rio Grande do Sul
50 Mato Grosso do Sul
51 Mato Grosso
52 Gois
53 Distrito Federal

5,93
11,25

49,93

8,49

257,43

17,73
6,35
0,00
0,00

54,79

108,92

17,41
15,47
16,60
26,28
23,47
21,21

94,20

0,00
11,43
9,80

30,43
23,28
5,75
12,64
3,12
0,00

0,00

50,00

100,00

150,00

200,00

250,00

300,00

Fonte: IBGE Censo Demogrfico; MTE-MPA-CGU-Portal da Transparncia Registro administrativo.


Elaborao dos autores.
Obs.: Atualizao de valores de R$ de jul./2010 para R$ de jan./2015 realizada pelo IPCA geral/IBGE.

20. Esse sobrecusto calculado do seguinte modo: em cada estado em que h mais beneficirios do que pescadores
artesanais, se multiplica essa diferena pelo nmero mdio de parcelas recebidas pelos beneficirios ao longo do ano de
2010, bem como pelo valor mdio de tais parcelas idntico ao valor de 1 SM, R$ 510 nominais nesse ano. Para mais
detalhes a respeito, ver Campos e Chaves (2014).
21. Atualizao de valores de reais de julho de 2010, instante adotado como referncia para anlise, dadas as fontes de
informaes utilizadas, para reais de janeiro de 2015, instante com as informaes mais atualizadas sobre inflao ao
se escrever este texto realizada pelo IPCA-geral/IBGE.

28

Texto para
Discusso
2 0 6 7

Os Reflexos das Medidas Provisrias 664 e 665 Sobre as Penses, o Abono Salarial e o Seguro-Desemprego em
suas Modalidades Defeso e Formal

4.3 Medida Provisria no 665/2014


A MP no 665/2014 parece ter sido editada basicamente por razes vinculadas aos diversos
problemas em que se envolveu a poltica fiscal do governo federal. Problemas que se
acumularam nos ltimos anos e que entraram no debate pblico no final de 2014 e no
incio de 2015.
Essa norma traz novas regulaes para alguns programas da seguridade social
situados na rea de trabalho e renda, como o abono salarial e o seguro-desemprego, em
sua modalidade formal e em sua modalidade defeso. E, grosso modo, ao impor novas
condies (ou mesmo reforar antigas), essas regulaes tendem a restringir o acesso a
tais programas.
No que se refere especificamente ao SD, destacam-se os seguintes aspectos trazidos
pela MP:22
a Lei no 10.779/2003 exige, para a concesso do benefcio do SD, que o pescador
possua o registro geral de pesca (RGP) h apenas um ano contado da data de
incio do defeso. Por sua vez, a MP no 665/2014 estabelece um perodo mnimo de
trs anos de posse do RGP, reduzindo o nmero de possveis beneficirios do SD;23
a Lei no 10.779/2003 prev, para a concesso do benefcio do SD, que os pescadores
no podem contar com transferncias continuadas, previdencirias ou assistenciais
com exceo de penso por morte e auxlio-acidente. Mas a percepo de
transferncias condicionadas de renda como o Bolsa Famlia comum entre
os pescadores. Agora, a MP no 665/2014 define expressamente que a percepo
de transferncias condicionadas de renda no permitida, reduzindo o nmero de
possveis beneficirios do SD;24

22. Pode-se dizer que a MP no 665/2014 altera, principalmente, as leis nos 10.779/2003 e 11.959/2009, bem como as
resolues Codefat nos 468/2005 e 657/2010. Ainda que a MP no faa qualquer referncia direta ou explcita Lei
no 11.959/2009, estritamente para fins de acesso ao SD, pode-se afirmar que a primeira altera o conceito de atividade
pesqueira (e de pescador) da segunda.
23. Nas palavras do Artigo 2o da MP no 665/2014: Para se habilitar ao benefcio, o pescador dever apresentar ao INSS
os seguintes documentos: i registro como Pescador Profissional, categoria artesanal, devidamente atualizado no Registro
Geral da Atividade Pesqueira RGP, emitido pelo Ministrio da Pesca e Aquicultura, com antecedncia mnima de trs anos,
contados da data do requerimento do benefcio (Brasil, 2014b).
24. Nos termos do Artigo 2o da MP no 665/2014: Para fazer jus ao benefcio, o pescador no poder estar em gozo de
nenhum benefcio decorrente de programa de transferncia de renda com condicionalidades ou de benefcio previdencirio
ou assistencial de natureza continuada, exceto penso por morte e auxlio-acidente (Brasil, 2014b).

29

Braslia, maro de 2015

a Lei no 11.959/200925 prev um conceito amplo de atividade pesqueira, incluindo


atividades de preparao antes da pesca e, tambm, de apoio aps a pesca. J a MP
no 665/2014 utiliza um conceito estrito, reduzindo o no de possveis beneficirios do SD;26
a Lei no 10.779/2003 no prev restries cumulao de benefcios do SD devidos
aos mesmos pescadores por conta da existncia de defesos de espcies distintas.
Contudo, a MP no 665/2014 veda expressamente tal cumulao, reduzindo o
nmero de possveis benefcios do SD atribudos aos mesmos beneficirios;27
a Lei no 10.779/2003 estabelece que o nmero de parcelas do SD a ser recebido
pelos pescadores depende do nmero de meses de defeso das espcies a serem protegidas. J a MP no 665/2014 define um limite idntico ao do seguro-desemprego,
modalidade formal, ou seja, de cinco meses , reduzindo o nmero mximo de
parcelas do SD pagas aos pescadores;28 e
ao longo do tempo, a gesto do SD esteve quase sempre a cargo do MTE ainda
que essa gesto tenha sido influenciada pelo MMA e pelo MPA. Agora, a MP
no 665/2014 transfere a gesto do programa para o MPS mais especificamente,
para o INSS.29

Considerando que a MP no 665/2014 parece ter sido editada especialmente por


conta dos problemas da poltica fiscal do governo, bem como considerando que as
regulaes trazidas por essa norma tendem a restringir o acesso ao SD, surge a pergunta:
qual o seu provvel impacto sobre o dispndio do programa?30
Uma estimativa preliminar, construda a partir dos microdados de 2013 da
Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad), do IBGE, apresentada a seguir.
O grfico 8, que traz informaes para o Brasil como um todo, mostra que o conceito
mais estrito de atividade pesqueira pode fazer com que o nmero de beneficirios do

25. Para mais detalhes, ver Brasil (2009).


26. Conforme a MP no 665/2014: A concesso do benefcio no ser extensvel s atividades de apoio pesca e nem aos
familiares do pescador profissional que no satisfaam os requisitos e as condies estabelecidos nesta Lei (Brasil, 2014b).
27. Nos termos da MP no 665/2014: O pescador profissional artesanal no far jus a mais de um benefcio de seguro-desemprego no mesmo ano decorrente de defesos relativos a espcies distintas (Brasil, 2014b).
28. Nas palavras do Artigo 2o da MP no 665/2014: O perodo de recebimento do benefcio no poder exceder o limite
mximo varivel de que trata o caput do art. 4o da Lei no 7.998, de 11 de janeiro de 1990, ressalvado o disposto no
4o do referido artigo (Brasil, 2014b).
29. Nos termos do Artigo 2o da MP no 665/2014: Cabe ao Instituto Nacional do Seguro Social INSS receber e processar
os requerimentos e habilitar os beneficirios nos termos do regulamento (Brasil, 2014b).
30. Considerando, como j visto antes, que tal dispndio determinado principalmente pelo nmero de beneficirios do SD.

30

Texto para
Discusso

Os Reflexos das Medidas Provisrias 664 e 665 Sobre as Penses, o Abono Salarial e o Seguro-Desemprego em
suas Modalidades Defeso e Formal

2 0 6 7

SD se reduza em 23,9%.31 A exigncia de ao menos trs anos de atividade pode fazer


com que o nmero de beneficirios do SD diminua 12,0%. J a vedao do recebimento de Bolsa Famlia pode fazer com que o nmero de beneficirios se contraia em
15,7%. Se considerada a incidncia de quaisquer dessas condies trazidas pela MP
no 665/2014, nota-se que o nmero de beneficirios do SD pode refluir em 36,4%.
O grfico 9 replica a mesma estimativa, apenas acrescentando a comparao de
dois conjuntos regionais: Norte e Nordeste, de um lado, e Sudeste, Sul e Centro-Oeste,
de outro. Grosso modo, destaca-se a maior importncia dos anos de atividade pesqueira
no Sudeste, no Sul e no Centro-Oeste, assim como a maior relevncia da vedao do
recebimento de Bolsa Famlia no Norte e no Nordeste.32 Comparando-se ambos os
conjuntos regionais, percebe-se que a incidncia de quaisquer das condies suscitadas
pela MP no 665/2014 pode fazer com que o nmero de beneficirios do SD se reduza
quase o mesmo percentual pouco mais de 36%.
GRFICO 8

Estimativa de variao no nmero de beneficirios do SD por conta da MP no 665/2014


Brasil (2013)
(Em %)
0,0
-5,0
-10,0
-12,0

-15,0

-15,7

-20,0
-25,0

-23,9

-30,0
-35,0
-40,0

-36,4
Vedao de atividade
pesqueira em sentido amplo

Vedao de menos de
trs anos de atividade

Vedao ao recebimento
do Bolsa Famlia

Incidncia de alguma
das trs vedaes

Fonte: IBGE Pnad.


Elaborao dos autores.

31. Ressalve-se que, na verdade, a estimativa construda ao se testar o impacto de cada novo aspecto trazido pela
MP no 665/2014 sobre o nmero de pescadores artesanais com o perfil demandado pelo SD. Assume-se aqui que esse
impacto exatamente o mesmo sobre o nmero de beneficirios do programa, o que no deixa de ser uma suposio,
a ser futuramente validada.
32. O que parece ser algo esperado, dada a maior presena do Bolsa Famlia entre a populao dessas duas regies do
pas. A este respeito, ver Campello e Neri (2013).

31

Braslia, maro de 2015

GRFICO 9

Estimativa de variao no nmero de beneficirios do SD aps a MP no 665/2014 regies


do Brasil (2013)
(Em %)
-23,8

Vedao de atividade pesqueira em sentido amplo

-24,6
-11,2

Vedao de menos de trs anos de atividade

-15,1
-17,5

Vedao ao recebimento do Bolsa Famlia

-7,8

Incidncia de alguma das trs vedaes

-36,3
-36,5

-40,0
Norte e Nordeste

-35,0

-30,0

-25,0

-20,0

-15,0

-10,0

-5,0

0,0

Sudeste, Sul e Centro-Oeste

Fonte: IBGE Pnad.


Elaborao dos autores.

Acrescente-se que no se estima o impacto de duas condies trazidas pela


MP n 665/2014: i) o nmero de parcelas do SD a serem recebidas pelos pescadores;
e ii) a cumulao de benefcios por conta da existncia de defesos de espcies
distintas. Isso ocorre por se supor que tal impacto diminuto, dado que o nmero
mdio de parcelas recebidas por conta do SD no excede quatro no Brasil como um
todo, bem como a cumulao de benefcios por espcies distintas uma situao
bastante rara no pas como um conjunto.
o

Enfim, se a pergunta versa sobre o provvel impacto da MP sobre o dispndio


do SD, pode-se dizer que ele estimado, em carter preliminar, em R$ 981 milhes
ao ano em R$ de janeiro de 2015 ,33 dados os seguintes supostos: i) a existncia de
855 mil beneficirios do SD dado mais atual usado neste texto; ii) o valor do salrio
mnimo em 2015 R$ 788; iii) o nmero mdio de parcelas recebidas por cada beneficirio quatro; e iv) a incidncia de alguma das trs condies suscitadas pela MP e
acima analisadas, o que pode reduzir em 36,4% o nmero de beneficirios cerca
de 311,2 mil pessoas.

33. Momento com as informaes mais atualizadas sobre inflao (IPCA-Geral/IBGE) ao se escrever este texto.

32

Texto para
Discusso
2 0 6 7

Os Reflexos das Medidas Provisrias 664 e 665 Sobre as Penses, o Abono Salarial e o Seguro-Desemprego em
suas Modalidades Defeso e Formal

4.4 Consideraes finais relativas ao seguro defeso


necessrio ter em mente que a MP no 665/2014 foi editada por conta dos vrios
dilemas da poltica fiscal do governo federal. E, com o foco centrado nestes ltimos,
ela restringe o acesso aos programas da seguridade social situados na rea de trabalho e
renda, com o intuito bsico de reduzir seu dispndio.
No que se refere especificamente ao SD, ele parece defrontar-se com problemas,
por direcionar-se a grupos que, aparentemente, no so pescadores artesanais ou
sequer pescadores. Isso pode resultar na descaracterizao e na fragilizao do SD, o
que algo a ser evitado, tendo em vista seus mritos sociais e ambientais.
Alguns desses problemas do SD que incluem seu superdimensionamento em
diversos pontos do pas at podem eventualmente ser enfrentados pela MP, mas
relevante ter em mente que o foco desta ltima outro: a reduo de dispndio com
o programa.
At por conta desse foco centrado nos dilemas fiscais, vale a pena mencionar
alguns aspectos que ficaram um pouco margem das preocupaes da MP, mas que
podem afetar o funcionamento futuro do SD:34
no que se refere gesto, o MPS/INSS a nova instituio responsvel conta
com a estrutura fsica e pessoal inclusive com a expertise necessria para a operacionalizao do programa?
no que tange definio de um conceito mais estrito de atividade pesqueira
conceito que agora no considera as atividades de apoio pesca , como ser
realizado o acompanhamento da sua operacionalizao?
no que concerne exigncia de um tempo ampliado de exerccio de atividade
pesqueira mnimo de trs anos a partir de agora , como ser efetuado o monitoramento desse requisito?

34. Mencionam-se apenas aspectos explicitamente alterados pela MP no 665/2014 como a gesto pelo MPS/INSS, o
conceito estrito de atividade pesqueira, o tempo ampliado desta atividade, a vedao do Bolsa Famlia, a vedao da
cumulao de defesos distintos e a vedao de benefcios acima de cinco parcelas. Outros aspectos que tambm podem
afetar o funcionamento futuro do SD, mas que no foram alterados pela MP, no so aqui mencionados mas o so em
Campos e Chaves (2014).

33

Braslia, maro de 2015

no que diz respeito vedao do recebimento do Bolsa Famlia, como ser realizado o acompanhamento da sua operacionalizao e, em paralelo, como ocorrer
a compatibilizao com os objetivos desse outro programa eliminao/reduo
da misria/pobreza?35
no que se refere limitao do nmero de parcelas do SD e vedao de benefcios
cumulados por conta de defesos distintos, como ser realizada a compatibilizao
com os objetivos ambientais do prprio programa?

Enfim, esses so alguns dos aspectos que ficaram margem na edio da MP,
podendo implicar problemas para o futuro do SD. Seja como for, a nova norma parece
trazer no s problemas, mas tambm solues. A principal delas a de trazer o programa
para o debate pblico, no s no Congresso Nacional, mas tambm na sociedade civil.
Esse debate deve incidir tanto sobre os mritos quanto sobre os demritos do SD,
se que possvel assim dizer. E, entre estes ltimos, talvez se possa destacar a escassez
de avaliaes dos impactos sociais e, principalmente, ambientais do programa to
pouco estudados at hoje no Brasil.

5 OS REFLEXOS DA MP NO 665 SOBRE A MODALIDADE FORMAL


DO SEGURO-DESEMPREGO36
Alm da dispensa involuntria, dois requisitos da Lei no 7.998/1990 so norteadores
para acesso ao seguro-desemprego: i) exigncia de que o trabalhador comprove um
mnimo de seis salrios nos ltimos 36 meses; e ii) estabelecimento de prazo de carncia
de dezesseis meses entre uma e outra solicitao.
As exigncias para acesso ao benefcio seguro-desemprego requeridas pela Medida
Provisria no 665/2014 trouxeram alterao no prazo mnimo de trabalho exigido para

35. Note-se que, com a vedao do recebimento simultneo de benefcios do SD e do Bolsa Famlia, possvel que os
indivduos optem por abandonar os segundos e por manter os primeiros (caso esse direito de opo efetivamente exista
para os indivduos). Isso porque o valor mdio dos benefcios do SD superior ao valor mdio daqueles do Bolsa Famlia
(em termos mensais ou mesmo anuais). Desse modo, possvel que, aps a implantao das regras da MP n 665/2014,
no se reduza tanto o nmero de beneficirios do SD, mas sim o de beneficirios do Bolsa Famlia.
36. O contedo desta seo resume aquele da Nota Informativa CGSAP/DES no 94/2015, da Secretaria de Polticas Pblicas
de Emprego do MTE, intitulada Mudana nos critrios de habilitao ao benefcio seguro-desemprego. Agradecemos a
Diego dos Santos Fernandes e Mrcio Alves Borges, responsveis pela elaborao da referida nota, pela autorizao para
reproduzirmos aqui seus resultados.

34

Texto para
Discusso
2 0 6 7

Os Reflexos das Medidas Provisrias 664 e 665 Sobre as Penses, o Abono Salarial e o Seguro-Desemprego em
suas Modalidades Defeso e Formal

que o trabalhador dispensado involuntariamente requeira o benefcio, quando houver a


primeira e segunda solicitaes, conforme exposto no quadro 2.
QUADRO 2

Seguro-desemprego: critrios para acesso ao seguro-desemprego que sofreram alterao


com a imposio da MP no 665/2014
Solicitao

Critrios exigidos para direito


ao seguro-desemprego

Primeira solicitao

Ter recebido salrios por pelo menos dezoito meses nos


ltimos 24 anteriores data da dispensa.

Segunda solicitao

Ter recebido salrios por pelo menos doze meses nos


ltimos dezesseis anteriores data da dispensa.

Terceira solicitao ou mais

Ter recebido salrios nos seis meses imediatamente


anteriores data da dispensa.

A publicao da medida provisria trouxe


alterao na norma legal?
Sim. A exigncia anterior exigia seis meses trabalhados
nos ltimos 36 meses, independentemente do nmero de
vezes que retornou ao benefcio.
No. Os critrios exigidos na norma anterior foram preservados, ou seja, a partir do terceiro retorno ao Programa
Seguro-Desemprego, so exigidos seis meses de trabalho
em um perodo de 36 meses.

Elaborao dos autores.

Estabelecidas as consideraes iniciais, o cenrio de estudo deteve-se no conjunto de


trabalhadores que, no ano de 2014, solicitaram o benefcio pela primeira e pela segunda
vez, num total de 6.121.681 trabalhadores. Consideraram-se, assim, as seguintes variveis:
universo de trabalhadores que requereram o seguro-desemprego no perodo de
janeiro a dezembro de 2014, em nvel de Brasil;
identificao da quantidade de vezes que os trabalhadores requerentes do seguro-desemprego em 2014 haviam solicitado o benefcio nos ltimos dez anos 2014-2005;
recorte, para estudo, do conjunto de trabalhadores que requereram o seguro-desemprego pela primeira ou pela segunda vez em 2014, em nvel de Brasil;
no universo de trabalhadores impactados com as mudanas da Medida Provisria
no 665/2014, foram desconsiderados aqueles trabalhadores que possuam menos
de seis meses trabalhados em 2014, visto que este conjunto de trabalhadores no
atendia a regra anterior de exigncia mnima de seis meses de trabalho para acesso
ao seguro-desemprego;
averiguao da quantidade de meses trabalhados de cada trabalhador requerente
do seguro-desemprego, tendo por referncia as informaes de data de admisso e
data de dispensa informada nos requerimentos; e
finalmente, deve-se levar em considerao que o nmero de trabalhadores impactados
com as mudanas tende a diminuir nos casos em que houver trabalhadores requerentes
com mais de um vnculo a ser considerado no clculo do tempo trabalhado.

35

Braslia, maro de 2015

A tabela 2 estratifica o conjunto dos 3,6 milhes de trabalhadores requerentes


do seguro-desemprego da primeira solicitao em quatro grupos: i) trabalhadores
requerentes com menos de seis meses de trabalho; ii) com seis a onze meses de trabalho;
iii) com doze a dezessete meses de trabalho; e iv) com dezoito ou mais meses de trabalho.
TABELA 2

Seguro-desemprego: quantidade de trabalhadores que requereram o benefcio pela


primeira vez (2014)
Primeira solicitao (42,42% )
Grupo

Quantidade de meses de trabalho

Menos de 6

De 6 a 11

C
D

Quantidade de trabalhadores

Proporo
(%)

195.564

5,39

1.048.630

28,90

De 12 a 17

552.880

15,24

18 ou Mais

1.831.308

50,47

3.628.382

100,00

Total
Fonte: MTE Base de Gesto do seguro-desemprego.37

A tabela 2 indica que, do total dos 3,6 milhes de trabalhadores que requereram
o benefcio pela primeira vez em 2014, cerca de 195,6 mil (5,39%) possuem menos de
seis meses de trabalho. Assim, no atendem s exigncias da regra anterior nem regra
atual da MP.
O conjunto de trabalhadores que se encontram nos grupos B e C da tabela 3
permitem-nos concluir que, embora estivessem aderentes s regras anteriores para acesso
ao seguro-desemprego, seriam impactados com as regras atuais, caso a MP estivesse
em vigor no ano de 2014. So trabalhadores que possuem o mnimo de seis meses de
trabalho, mas no possuem os dezoito meses mnimos exigidos pela nova regra.
Os grupos B e C seriam impactados com as regras atuais. Juntos respondem,
dessarte, por um total de 1.601.510 trabalhadores, ou 44,14% do total de trabalhadores
que requereram o benefcio seguro-desemprego pela primeira vez em 2014.
Finalmente, o grupo D responde pelo conjunto de trabalhadores que requereram
o seguro-desemprego pela primeira vez em 2014 e que possuem um mnimo de dezoito
37. Os dados em questo esto atualizados at 17 de dezembro de 2014.

36

Texto para
Discusso
2 0 6 7

Os Reflexos das Medidas Provisrias 664 e 665 Sobre as Penses, o Abono Salarial e o Seguro-Desemprego em
suas Modalidades Defeso e Formal

meses de trabalho, atendendo, portanto, s atuais regras exigidas pela MP. Esto neste
grupo D um total de 1,8 milho de trabalhadores, que respondem por 50,5 p.p. dos
trabalhadores que requereram o benefcio seguro-desemprego pela primeira vez em 2014.
A tabela 3 apresenta o contingente de trabalhadores que requereram o seguro-desemprego pela segunda vez no ano de 2014. Respondem por 29,15% do total de
solicitaes do referido ano e esto agrupados por grupos que consideram o total
de meses de trabalho, a fim de identificar o grau de aderncia s regras impostas pela
MP no 665/2014.
TABELA 3

Seguro-desemprego: quantidade de trabalhadores que requereram o benefcio pela


segunda vez (2014)
Segunda solicitao (29,15% )
Grupo

Quantidade de meses de trabalho

Quantidade de trabalhadores

Proporo
(%)

Menos de 6

155.595

6,24

De 6 a 11

672.097

26,96

De 12 a 17

407.065

16,33

18 ou mais

1.258.542

50,48

2.493.299

100,00

Total
Fonte: MTE Base de Gesto do seguro-desemprego.

Do total de 2,49 milhes de trabalhadores identificados na tabela 3 que em 2014


estavam retornando ao seguro-desemprego pela segunda vez, 155.595 (6,24%) no
atendem aos requisitos exigidos pela regra anterior nem pela MP no 665/2014, pois
estes trabalhadores tm menos de seis meses de trabalho.
Os trabalhadores com seis a onze meses de trabalho correspondem a 26,96%
(672.097). Este grupo F, embora atenda s exigncias da regra anterior para acesso ao
seguro-desemprego, no atenderia s regras exigidas pela MP no 665/2014, caso estivesse
em vigor no ano de 2014.
Por fim, encontram-se nos grupos G e H o conjunto de trabalhadores que atendem
ao tempo mnimo de trabalho exigido para acesso ao seguro-desemprego, tanto na
regra anterior quanto na regra atual da MP no 665/2014. O somatrio de trabalhadores
com um mnimo de doze meses de trabalho requeridos para a segunda habilitao de
1.665.607, que em nmeros percentuais correspondem a 66,81%.

37

Braslia, maro de 2015

Em suma, se as regras da MP no 665/2014 fossem aplicadas no referido ano


(2014), o quantitativo de trabalhadores com direito ao benefcio seguro-desemprego
passaria de 8.553.755 de trabalhadores para 6.280.148. O nmero de trabalhadores
que no preencheriam os critrios exigidos pela MP no 665/2014 seria de 2.273.607.
Em termos financeiros, esse nmero de 2,27 milhes de trabalhadores corresponde
a uma reduo estimada em R$ 8,9 bilhes.

6 SUMRIO E CONCLUSO
A nossa anlise das MPs no 664 e 665 aponta que a orientao geral parece ter sido
combinar um objetivo de reduo de gasto com uma preocupao de combater distores
de diversas naturezas. bom frisar que essa combinao aparece com diferentes pesos, de
acordo com o programa abordado pelas respectivas MPs. No caso da MP no 664/2014,
argumentamos que a reduo imediata de gasto no deve ter sido uma das principais
motivaes, ainda que a busca por uma trajetria de menor crescimento previsto no
futuro tenha sido vislumbrada. Nesse sentido, a orientao nas mudanas propostas para
recebimento das penses por morte procura combater distores do caso brasileiro ante
a norma internacional que poderiam estar incentivando um comportamento oportunista
por parte de certos agentes da sociedade, com prejuzo para o Estado.
J na MP no 665 como um todo, a preocupao com conteno de gastos no
curto prazo j parece ter tido um papel mais relevante. So vrias as restries implementadas em critrios de elegibilidade dos programas abarcados na MP no 665/2014,
tornando-os mais restritivos, sem uma contrapartida de melhora inequvoca de focalizao. Esse o caso, por exemplo, da restrio de acesso s primeiras duas parcelas
da modalidade formal do seguro-desemprego, ou da exigncia de um tempo mais
ampliado de atividade pesqueira, no caso de seguro defeso.
REFERNCIAS

BRASIL. Lei no 7.998, de 11 de janeiro de 1990. Regula o Programa do Seguro-Desemprego,


o Abono Salarial, institui o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), e d outras providncias.
Braslia: Congresso Nacional, 1990. Disponvel em: <http://goo.gl/kc3Fp1>.

38

Texto para
Discusso
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Os Reflexos das Medidas Provisrias 664 e 665 Sobre as Penses, o Abono Salarial e o Seguro-Desemprego em
suas Modalidades Defeso e Formal

______. Lei no 11.959, de 29 de junho de 2009. Dispe sobre a Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel da Aquicultura e da Pesca, regula as atividades pesqueiras, revoga a Lei
no 7.679, de 23 de novembro de 1988, e dispositivos do Decreto-Lei no 221, de 28 de fevereiro
de 1967, e d outras providncias. Braslia: Congresso Nacional, 2009.
______. Ministrio da Previdncia Social. Anurio estatstico da Previdncia Social. Braslia:
MPS, 2013a. Disponvel em: <http://goo.gl/CLLtgr>. Acesso em: 10 jan. 2015.
______. Ministrio do Trabalho e Emprego. Evoluo do seguro-desemprego do pescador
artesanal. Braslia: MTE, 2013b (Mimeografado).
______. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo no 524, de 19 de fevereiro de 2013. Braslia:
TCU, 2013c.
______. Medida Provisria no 664, de 30 de dezembro de 2014. Altera as Leis no 8.213, de
24 de julho de 1991, n 10.876, de 2 junho de 2004, n 8.112, de 11 de dezembro de 1990, e
a Lei n 10.666, de 8 de maio de 2003. Braslia: Presidncia da Repblica, 2014a. Disponvel
em: <http://goo.gl/SW3TJm>.
______. Medida Provisria no 665, de 30 de dezembro de 2014. Altera a Lei no 7.998, de 11
de janeiro de 1990, que regula o Programa do Seguro-Desemprego, o Abono Salarial e institui
o Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT, altera a Lei no 10.779, de 25 de novembro de 2003,
que dispe sobre o seguro-desemprego para o pescador artesanal, e d outras providncias.
Braslia: Presidncia da Repblica, 2014b.
______. Ministrio da Previdncia Social. Boletim estatstico da Previdncia Social. Braslia:
MPS, nov. 2014c. Disponvel em: <http://goo.gl/txXn9x>. Acesso em: 10 jan. 2015. Disponvel
em: <http://goo.gl/nVmhzo>.
CAMPELLO, T.; NERI, M. C. Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania.
Braslia: Ipea, 2013.
CAMPOS, A. G.; CHAVES, J. V. Seguro Defeso: diagnstico dos problemas enfrentados pelo
programa. Braslia: Ipea, 2014. (Texto para Discusso, n. 1956).
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR

ANISILIERO, G.; CONSTANZI, R. N.; PEREIRA, E. S. A penso por morte no mbito do


Regime Geral de Previdncia Social: tendncias e perspectivas. Planejamento e Polticas Pblicas,
Braslia, n. 42, p. 89-146, jul./dez. 2014.
BRASIL. Ministrio do Trabalho e Emprego. Secretaria de Polticas Pblicas de Emprego.
Instruo normativa no 1, de 27 de dezembro de 2011. Dispe sobre os procedimentos operacionais referentes ao benefcio seguro-desemprego do pescador profissional artesanal durante
o perodo de defeso, no mbito do Ministrio do Trabalho e Emprego. Braslia: SPPE, 2011.

39

Braslia, maro de 2015

CAETANO, M. A. Determinantes da sustentabilidade e do custo previdencirio: aspectos conceituais e comparaes internacionais. Braslia: Ipea, out. 2006. (Texto para Discusso, n. 1226).
ROCHA, R. R.; CAETANO, M. A. O sistema previdencirio brasileiro: uma avaliao de
desempenho comparada. Braslia: Ipea, mar. 2008. (Texto para Discusso, n. 1331).
TAFNER, P. Simulando o desempenho do sistema previdencirio e seus efeitos sobre
pobreza sob mudanas nas regras de penso e aposentadoria. Rio de Janeiro: Ipea, mar.
2007. (Texto para discusso, n. 1264).

40

Texto para
Discusso
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Os Reflexos das Medidas Provisrias 664 e 665 Sobre as Penses, o Abono Salarial e o Seguro-Desemprego em
suas Modalidades Defeso e Formal

APNDICES
APNDICE A
BASES DE DADOS E ESTUDOS ANTERIORES
Relativo a dados administrativos, faz-se necessrio separar a anlise para o Regime
Geral de Previdncia Social (RGPS) daquela do Regime Prprio de Previdncia Social
(RPPS) dos servidores civis da Unio. Dados mais agregados para o RGPS podem ser
facilmente obtidos pelo stio do Ministrio da Previdncia Social (MPS),38 por meio
de consultas aos Anurios estatsticos da Previdncia Social, aos Boletins estatsticos da
Previdncia Social e ao Aeps Infologo. Para dados administrativos em nvel de desagregao
superior ou distinto ao apresentado nessas publicaes, ser necessria a realizao de apurao especial junto Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social (Dataprev).
Em relao ao RPPS dos servidores civis da Unio, dados mais agregados
podem ser obtidos por meio do Boletim estatstico de pessoal publicado pelo Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto (MP).39 Informaes distintas daquelas apresentadas no referido boletim necessitam de apurao especial no Sistema Integrado
de Administrao de Recursos Humanos (Siape), do Servio Federal de Processamento
de Dados (Serpro). Para dados no administrativos, h de se averiguar a compatibilidade
e as limitaes da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad), do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), com a anlise a ser feita.

38. Disponvel em: <http://www.previdencia.gov.br/estatisticas/>.


39. Disponvel em: <http://www.servidor.gov.br/index.asp?index=82&ler=s1025>.

41

Braslia, maro de 2015

APNDICE B
DISTRIBUIO DOS ELEGVEIS AO ABONO SALARIAL POR UF
Na tabela B1, apresentamos a distribuio dos atingidos pelas mudanas de critrios
do abono salarial e elegveis pelos critrios antigo e novo, por estado, no ano de 2013.
TABELA B1

Distribuio, por estado, dos elegveis ao abono salarial e dos atingidos pelas mudanas
de critrios (2013)
(Em %)
Unidade da Federao

Atingidos

Elegveis pelo critrio antigo

Elegveis pelo critrio novo

Acre

0,21

0,23

0,23

Amazonas

1,33

1,21

1,18

Amap

0,20

0,20

0,20

Par

1,97

2,17

2,23

Rondnia

0,73

0,72

0,72

Roraima

0,16

0,16

0,16

Tocantins

0,48

0,54

0,55

Alagoas

1,27

1,26

1,25

Bahia

4,64

5,40

5,60

Cear

3,12

3,69

3,84

Maranho

1,17

1,47

1,56

Paraba

1,15

1,55

1,65

Pernambuco

3,61

3,94

4,02

Piau

0,69

0,97

1,04

Rio Grande do Norte

1,22

1,46

1,53

Sergipe

0,73

0,90

0,94

Distrito Federal

1,74

1,67

1,65

Gois

3,13

3,31

3,36

Mato Grosso do Sul

1,56

1,45

1,42

Mato Grosso

1,95

1,67

1,60

Paran

6,78

6,46

6,38

Rio Grande do Sul

6,64

6,31

6,22

Santa Catarina

4,91

4,66

4,60

Esprito Santo

2,35

2,23

2,20

Minas Gerais

12,81

12,63

12,59

Rio de Janeiro

8,40

8,81

8,92

27,04

24,91

24,35

So Paulo
Fonte: Rais.
Elaborao dos autores.

42

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