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A ndr -N ol Rom

- El estmulo al cambio social, a partir de la confrontacin cons


tructiva de los valores y de los anhelos que existen en los diversos
sectores de la sociedad, y a partir del descubrimiento y encuentro
de capacidades creativas.
Para terminar este recorrido en el tema de la evaluacin de las
polticas pblicas es preciso recordar que la evaluacin sigue sien
do ante todo un proceso poltico, lo cual quiere decir que la prc
tica de la evaluacin no est exenta de situaciones de arbitraje entre
concepciones divergentes. Participa de este proceso poltico la elec
cin entre sistemas de clasificacin, de referentes, de conceptos, de
teoras, de modelos o de puntos de vista seleccionados o descarta
dos. En este sentido la evaluacin es parte de la contienda poltica,
rehusar a reconocerlo sera engaoso e intentar escapar a esta di
mensin significara renunciar a esperar de la evaluacin una cierta
utilidad social. Por eso a la hora de lograr un efecto positivo, la
legitimidad de la actividad evaluadora y de sus conclusiones entre
los protagonistas cobra ms importancia que la rigurosidad o la
objetividad de resultados a la cual pretenden llegar los expertos.
Para terminar, nada expresa mejor esta reflexin que la pregunta
formulada por Jobert y Warin (citados en Monnier, 1998:122):
Si las polticas pblicas no se hicieron para los expertos ni para
los polticos, no sera ms preciso evaluarlas a partir de los criterios
de juicio de los destinatarios de stas?

P o U n C A S PUBLICAS

C a p t u l o

VI

E s t a d o y c a m b io d e p o l t i c a p b lic a :
UNA APLICACIN DEL MODELO

ADVOCACY COALITIONS
1 . P r e s e n t a c i n

El anlisis de las polticas pblicas es una disciplina que per


mite adquirir conocimiento sobre el Estado mismo a partir del
anlisis de sus actuaciones concretas. El objetivo del estudio de
caso que presentamos a continuacin ha consistido en proponer
un anlisis del Estado que parte de la puesta en evidencia de las
condiciones y de las coacciones que pesan sobre la formulacin y
los cambios en las polticas pblicas. El estudio se realiza para el
caso de la poltica ambiental en Colombia1.
Por su complejidad en trminos de dominio de saberes, de
conflictos de intereses, de diseo de instituciones y de polticas
pblicas, se considera que la poltica ambiental es una excelente
reveladora de la naturaleza del Estado. La temtica ambiental per
mite mostrar cmo una nueva problemtica ha sido abordada e
integrada por el sistema poltico de un Estado en desarrollo. La
evolucin de las relaciones entre el Estado y su ambiente natural
durante el siglo XX es indicadora de los cambios ocurridos en los

1 El caso expuesto es una presentacin parcial y resumida del estudio del


autor (Roth,1999a). Para una bibliografa y fuentes completas consultar el
estudio original. -

166

167

A n d r -N o e l R o th

valores que dominan la accin pblica. Centrar la atencin en las


polticas pblicas ambientales, y particularmente en los momentos
en que stas han variado de manera fundamental, permite eviden
ciar dimensiones profundas de los procesos polticos operantes en
el Estado colombiano. Por eso hemos puesto el anlisis del cambio
de poltica pblica en el centro del estudio.
No se trata aqu de analizar los cambios marginales, al estilo de
los ajustes de Lindblom (1959, ver captulo III), sino las mutacio
nes profundas que han ocurrido en el campo de la poltica am- Mental, Estos cambios, entendidos como cambios de modelo de
referencia, de paradigma en el sentido de Kuhn (1983), son ms
bien excepcionales. Examinar las relaciones entre el Estado y su
ambiente natural e investigar cmo cambian, posibilita, de un lado,
mostrar cules son los factores determinantes y los actores que
disponen de esta capacidad para modificar la poltica estatal y, del
otro, adquirir conocimiento sobre el Estado como tal.

2. U n

m o d e lo t e r i c o p a r a e l a n l i s i s d e l c a m b io d e

POLTICA

Para realizar el estudio se utiliz el modelo advocacy coalitions


(\C), el cual fue propuesto y desarrollado especficamente para el
anlisis de los cambios de poltica en el largo plazo (mnimo diez
aos) por Sabatier (1988) y Sabatier y Jenkins-Smith (1993). Como
base para construir su modelo los autores retoman los aportes
realizados en el tema por Heclo (1974) y Rose (1976) en sus res
pectivos estudios. Heclo y Rose consideran que los principales fac
tores explicativos de los cambios de polticas pblicas son el
desarrollo socioeconmico, lajpolitica (elecciones, partidos), los
gremios y la administracin, en particular, los altos funcionarios.
Esta concepcin pone eT acento en los factores externos a la propia
poltica pblica. Sabatier y Jenkins-Smith proponen enriquecer este
modelo explicativo inicial con la inclusin de factores internos a la
poltica pblica ms precisamente con los efectos causados por
el aprendizaje poltico.
El aprendizaje poltico es el efecto producido sobre los actores
y sobre la misma poltica por la suerte de retroaccin interna a la
168

POUTICAS PBLICAS

poltica que se produce con el paso del tiempo. La experiencia


cotidiana que adquieren los actores de la poltica se traduce en una
adaptacin o modificacin de los comportamientos y a c titudes,
en una adquisicin de un saber prctico. El aprendizaje hace refe
rencia a los aspectos cognitivos que resultan de la prctica de las
polticas pblicas. Segn Sabatier y Jenkins-Smith este aprendizaje
poltico es tambin un factor que influye sobre los contenidos y
cambios en las polticas pblicas en el transcurso de los aos. El
pasado de una poltica, con sus instituciones, su personal, sus ruti
nas y sus resultados, condiciona la posibilidad y el sentido de un
cambio de poltica y de contenido.
Es as como la tesis central del modelo AC es que los cambios
en las polticas pblicas se deben no solamente a factores externos a
la poltica pblica, sino que dependen tambin de su dinmica in
terna, de su pasado. Incluso, para Rose y Davies (1994), la coercin
ejercida por esta herencia sobre el futuro de la poltica sera tan
fuerte que los cambios se realizaran sin verdadera opcin y casi
independientemente de quin gobierna2.
La herencia de una poltica no se limita a las instituciones y
reglamentos que la conforman, sino que incluye tambin a~IaTper
sonas que componen las comunidades de poltica especficas que par
ticipan de la poltica y que Sabatier llama las advocacy coalitions (KC).
Ms precisamente, Sabatier (1988:139) define las AC como las
personas pertenecientes a diferentes posiciones responsables de
entidades gubernamentales, congresistas, representantes polticos,
responsables de gremios, investigadoresque comparten un siste
ma similar de creencias serie de valores fundamentales, supuestos
y percepciones de un problema especficoy que demuestran un

2 Ver tambin la nocin de path dependence en el captulo I, seccin titulada


El enfoque neoinstitucionalista.
3 El concepto de comunidad depoltica est presentado en el captulo I.
169

A ndr-N oel Rom

cierto grado de coordinacin de sus actividades en el tiempo.


Segn el autor, a partir del estudio de estas coaliciones (AC), ver
dadero cimiento de las polticas, se pueden entender los procesos
de cambios (o de continuidad) que operan en las polticas pblicas.
Estas AC, en su conjunto, conformaran un subsistema de poltica
en el cual ellas compiten entre s para imponer su propia concep
cin de la poltica pblica. Los cambios de poltica pblica resulta
ran del trabajo y la lucha de estas coaliciones de actores. A partir
de los recursos que encuentran tanto en el entorno pertinente al
subsistema de la poltica los factores externos, como en su inte
rior - e l aprendizaje poltico-, las coaliciones intentaran hacer pre
valecer su punto de vista, sus valores e intereses para lograr su
dominio en la conduccin de la poltica pblica.
El modelo est compuesto por un subsistema de poltica y su
entorno pertinente, entorno que se divide en dos categoras de fac
tores. La primera categora de factores est conformada por varia
bles relativamente estables en el tiempo y la segunda por variables
ms dinmicas, ms inestables. Estas variables son los recursos o las
coacciones que usan las AC como instrumentos y argumentos para
intentar cambiar (o mantener) una poltica pblica.
De modo que, como lo indica el esquema 1-VI, el modelo est
conformado por:
- El subsistema, incorporado por las coaliciones de poltica (AC1,
AC2, ...), las instituciones y otros actores de la poltica pblica
tanto estatales o no estatales como cientficos, periodistas, fun
cionarios, pensadores, etc.- que participan de la problemtica de
la poltica pblica (tiene relacin con el enfoque de las redes, ver
captulo I);
- Las coacciones y los recursos del entorno, que se dividen en:
primero, el entorno estable compuesto, segn los autores, por las
caractersticas fundamentales del problema, la distribucin de los
recursos naturales, los valores socioculturales, la estructura social y,
finalmente, por las reglas constitucionales fundamentales; y segun
do, el entorno dinmico compuesto por los cambios en las condicio
nes socioeconmicas, en la opinin pblica y de gobierno as como
las decisiones e impactos que resultan de los otros subsistemas de
poltica pblica.
170

P o l t ic a s p b l ic a s

1- V I .- E l m o d e l o a d v o c a c y c o a u t i o n

Fuente: Sabatieryjenkins-Smith (1993:224). Adaptacin A. Roth

Como ya se indic, las coaliciones se diferencian por sus siste


mas de valores y sus intereses. En su trabajo de influencia sobre las
polticas ellas intentan orientar la poltica hacia soluciones que co
rrespondan a su sistema de intereses, valores y creencias. Sin em
bargo, con relativa frecuencia se encontrara en la prctica un tipo
de actores que Sabatier llama los mediadores de poltica (policy
brokers). Aunque la distincin entre mediadores y miembros de
coaliciones no es siempre evidente, se estima que estos policy brokers,
que no pertenecen claramente a una u otra de las coaliciones, jue
gan un papel de intermediarios o de puente entre las concepciones
que se enfrentan e intentan encontrar una solucin razonable o
practicable al problema.
171

A ndr-N oBL R o m

El modelo hace nfasis en la importancia de los sistemas de


valores de las coaliciones. Considera, en efecto, que es a partir de
estos valores que la coalicin que domina el subsistema va a per
cibir la problemtica poltica y que va a imaginar, a construir y a
implementar las medidas concretas (instituciones, legislacin, re
glamentos) y, por lo tanto, los cambios sern ms o menos dif
ciles de realizar en funcin del grado de profundidad que
im plique el cambio para el sistem a de valores de la coalicin
dominante.
iSabader y Jenkins-Smith .se refieren directamente a la teora de
las revoluciones cientficas elaborada por Kuhn (1983) y a sus con
ceptos de cambio de paradigma y de ncleo duro. En la misma
lgica de los cambios de paradigma segn Kuhn, una poltica p
blica puede ser considerada como un paradigma basado en un
ncleo duro. Un cambio de poltica pblica se hara segn una
secuencia similar al cambio de un paradigma cientfico: un pero
do normal, durante el cual se acumulan anomalas, se realizan
experimentos, la autoridad del paradigma se fragmenta y se des
emboca en una contestacin de la validez de ste, para finalmente
un nuevo paradigma reemplazar al anterior y se institucionaliza, se
normaliza. Entonces se puede asimilar la poltica pblica a un
paradigma cientfico pero con la distincin de los cambios margi
nales (a la periferia del ncleo duro) y las anomalas pasajeras (ele
mentos en contradiccin con el paradigm a dom inante, pero
toleradas por el sistema) de los cambios profundos que cuestio
nan el ncleo duro del paradigma de la poltica pblica. De mane
ra lgica, cuanto ms profundo es el golpe a los valores, ms
fuerte es la resistencia al cambio por parte de la coalicin de pol
tica dominante.
Segn Sabatier y Jenkins-Smith, el aprendizaje poltico es sus
ceptible de provocar cambios de tipo marginal o alguna anoma
la, mientras que los cambios profundos ocurren slo cuando hay
modificaciones importantes en las condiciones socioeconmicas
o polticas generales del sistema. Por lo general un cambio de pa
radigma o de poltica pblica implica tambin un cambio de coali
cin dominante, o por lo menos, un cambio en su composicin y
en sus creencias. El cuadro 2-VI resume esta concepcin.
172

P o l t ic a s p b l ic a s

2 - V I .- E st r u c t u r a d e l sist e m a d e v a l o r e s
DE LAS LITES POLTICAS

N cleo
d uro

Caracte
rsticas de
base

Dimensin

Posibilidad
de cambio

A spectos
sec u n d ario s
(instrumentales)

Axiomas
ontolgicos
y normas
fundamen
tales

Implementacin de los
axiomas y
normas en el
at >d los
fundamentos
de una
poltica

V lido para
todos los
subsistemas

E specfica al
subsistema
particular de
poltica

A plicacin a una
poltica o a un
programa
especfico

Muy difcil

D ifcil pero
posible si la
prctica
contempla
muchas
anom alas

R elativam ente
fcil, es la
actividad
habitual de la
adm inistracin y
del trabajo
legislativo

O bjetivo de
la poltica:
Ej.
Proteccin
del medio
am biente

D ecisiones
adm inistrativas,
interpretaciones,
urgencia del
problema

Hombre =
parte de la
N aturaleza

Ejemplos

N cleo ilc la
p o ltic a

Hombre
dominador
de la
Naturaleza

'4% di a
utilizados .
inform aciones
: para l a ;
implemcn
tacin d la
poltica

versus
desarrollo
econmico

Fuente: Roth (1999a), segn Sabatier y Jenkins-Smith (1993:223)

La aplicacin de este modelo al caso de la poltica ambiental


colombiana nos llev a analizar los textos jurdicos que regulan la
gestin de los recursos naturales a partir de la creacin de la Rep
blica de Colombia. En efecto, las normas constitucionales y legales
son la expresin jurdica de los valores fundamentales a partir de
17}

A ndk-N ol R o m

P o l t ic a s p b u c a s

los cuales se disean las polticas pblicas. Eso nos permiti distin
guir tres polticas pblicas ambientales distintas y, por lo tanto, tres
sistemas de valores con sus respectivas polticas con sus propios
instrumentos jurdicos y administrativos. En consecuencia se de
termin la existencia de dos momentos en los cuales ocurri un
cambio fundamental de poltica pblica sobre el medio ambiente.

3. El e s t u d i o

de caso

3 . 1 . T r e s s i s t e m a s d e v a l o r e s y t r e s p o l t i c a s a m b ie n t a l e s

El examen de la poltica ambiental4 colombiana en el transcur


so del tiempo permiti identificar las siguientes tres polticas: una
poltica clsica (siglo XIX-1936), una poltica productivista (19361990) y una poltica de desarrollo sostenible (1991- ...) con sus
correspondientes sistemas de valores. El cuadro 3-VI presenta de
manera sinttica los principales valores e instrumentos de estas tres
oolticas ambientales colombianas.
( j j La primera poltica corresponde a un perodo durante el cual
el Estado nacional busca su consolidacin. Los principales valores
que dominan este perodo, en lo relativo a la Naturaleza y al Esta
do, son, de una parte, la idea de la superioridad del Hombre sobre
una Naturaleza de la cual aduearse y, por otra parte, la necesidad
de domesticar esa Naturaleza considerada como hostil a los pro
gresos de la civilizacin moderna. Esta norma fundamental se
combina con la instauracin de un Estado dominado por ideas
conservadoras. El ambiente natural es percibido como un espacio

4Se considera la poltica ambiental, como el conjunto de las relaciones y la


evolucin de stas en el transcurso del tiempoentre las instituciones estatales
y los recursos y las condiciones naturales (ver Roth, 1999a: 18).
174

infinito a conquistar y rico en recursos para explotar. En estas con


diciones, la aclaracin de la propiedacld e l territorio es el elemento
previo indispensable a esta conquista y ]afaTl fin se formularon
instrumentos jurdicos de tipo reglamentarios y fiscales.
QjP JDurante el segundo perodo (1936-1990), la estructura del siste
ma de valores dominantes es similar a la anterior, pero lo que cam
bia es el papel del Estado, ya que ste pretende ser el actor principal
del desarrollo social y econmico del pas. El conocimiento"cienrti
co y su uso por el Estado mediante el plan debe permitir aumentar
rpidamente el bienestar de la poblacin. Eso se tradujo en una
poltica intervencionista que afect a los recursos naturales mediante
la bsqueda del aumento de la productividad de los suelos (y de los
subsuelos), la ampliacin de la superficie agrcola y el desarrollo in
dustrial. Elj^fawjfue la herramienta privilegiada para alcanzar estos
objetivos. Los resultados se midieron en crecimiento del Producto
Interno Bruto, en volmenes de exportacin o, segn los criterios de
la FAO (Organizacin para la Agricultura y la Alimentacin - ONU),
en toneladas de fertilizantes utilizados y en capacidad de autosufi
ciencia alimenticia. Paralelamente a esta poltica productivista, se
tomaron algunas medidas de proteccin de sitios y especies, pero
sin embargo stas fueron poco significativas. Los problemas de con
taminacin fueron minimizados y la legislacin de proteccin am
biental, a pesar de su incremento progresivo (por ejemplo, Codigo
^e 1974), fue poco aplicada.
El desarrollo de una tercera poltica ambiental se hizo en el
marco de un cambio de valores tanto en la concepcin de la rela
cin entre el Hombre v la Naturaleza como en la del papel del
Estado. El Hombre es parte de la ^Naturaleza y el Estado j g j j a es
el actor capaz de hacerse cargo del desarrollo de~1a sociedad. Si
ante's'l? Estado tena que canalizar las fuerzas sociales, ahora debe
liberarlas de su tutela. Los principios que deben guiar la poltica en
general, y la poltica ambiental, en particular, son y de manera
explcitalos que fueron definidos durante la Conferencia de Ro
de Janeiro de 1992 (I Cumbre de la Tierra), en su Agenda 21. En
general se trata de desarrollar una legislacin marco tpica de un
Estado ms orientador que intervencionista. En trminos polti
cos, ms neoliberal que socialdemcrata clsico o desarrollista.
175

A ndr-N obl R o m

P o l t ic a s p b l ic a s

3 - V I .- V a l o r e s y p o l t i c a s a m b ie n t a le s

Poltica
clsica
M H h I I
-Conservatismo
Normas y
-Estado
guardin del
valores
orden natural
polticos
fundamen -Hombre
domina la
tales
Naturaleza

Principios
poltica
ambiental

Instru
mentos
privile
giados

Poltica
, .
p r o d u c to *

f
desarrollo

Democracia
-Social-liberaneoliberal
lsmo
-Estado
autoritario
orientador:
-Estado =
-Hombre
motor del
desarrollo
<,parte-^le la
Naturaleza
-Hombre
domina la
Naturaleza

-Definicin
del derecho
de propiedad.
-Conquista
territorial

-Explotacin
intensiva y
cientfica vs
conservacin
-Conquista
territorial

-PoUtica
sostenible
-Precaucin
-Quien
contamine o
consuma,
paga
(Agenda 21

-Poltica
reglamentaria
-Fisco
(Cdigo de
1912)

-Planeacin
centralizada
-Poltica
reglamentaria

-Leyes-marco
-Planeacin
descentra
lizada
-Participacin /

F uen te: A. R o th (1999a:173)

Con este enfoque ambiental se pretende obrar en pro del


respeto a los principios del desarrollo sostenible mediante la
im plem entacin de u,na p o ltica am biental descenjtralizada,
articulada a las realidades particulares y bajo la responsabilidad
176

de entidades administrativas locales o regionales. Para la Agenda


21 la participacin de la sociedad civil y la aplicacin del prin
cipio de la subsidiaridad son fundam entales para lograr una
implementacin de las polticas ambientales ms efectivas. Con
cretamente se pretende otorgar ms competencias a los niveles
poltico administrativos inferiores (subsidiaridad y descentraliza
cin) as como acercar a los ciudadanas a las autoridades locales
mediante mecanismos de participacin % favorecer una colabo
racin ms estrecha entre autoridades locales y organizaciones
no gubernamentales (ONG).
3 . 2 . C a m b i o d e p o l t ic a a m b ie n t a l : d e u n a p o l t ic a
CLSICA A UNA POLTICA PRODUCTIVISTA

El modelo terico de Sabatier y Jenkins-Smith se centra en


coaliciones de actores unidos por un mismo sistema de valores
para explicar los cambios de polticas pblicas. Estas coaliciones se
enfrentan para imponer sus valores y, al mismo tiempo, para im
ponerse personalmente dentro del subsistema de la poltica en
consideracin.
En nuestro caso, las coaliciones en competicin para la defi
nicin de los valores determinantes en la poltica ambiental se
constituyeron progresivamente durante las primeras dcadas del
siglo XX, para luego desarrollarse gracias al cambio de poltica
de 1936. Fue, a grandes rasgos, alrededor de dos polos de valo
res y actitudes tpicas de la problemtica ambiental que se for
m aro n estas c o a lic io n e s: un po lo que hem os llam ad o
productivista y otro polo conservacionista. El primer polo
se caracteriza por considerar como prioritario el crecimiento eco
nmico y el aumento del nivel de vida. En cuanto al segundo, el
polo conservacionista, busca la preservacin de la flora y la fau
na y se preocupa por la degradacin del entorno natural causado
por el desarrollo industrial y agroindustrial, como la tala de bos
ques, las consecuencias de la intensificacin de la productividad
de los suelos, el uso de fertilizantes y pesticidas, la industrializa
cin, la contaminacin de los ros, las obras de infraestructura
vial y energticas y la urbanizacin creciente.
177

A n d r - N o e l R oth

3.2.1.

L O S FACTORES DE CAMBIO DE POLTICA

Durante el perodo anterior al cambio de poltica (1900-1930),


las caractersticas fundamentales del problema ambiental o de los
recursos naturales as como las tcnicas de valoracin de stos no
variaron, pero en cambio se pueden observar modificaciones en
factores considerados relativamente estables, como la estructura
social, la expansin del cultivo de caf motor de la economa
colom bianay del banano, y las inversiones pblicas en las
infraestructuras de transporte (ferrocarriles, puertos, vas) que pro
vocaron el crecimiento de la clase obrera y de las ciudades. Las
reglas constitucionales cambian tambin en un punto fundamental
como es el otorgamiento al Estado de un papel ms activo en la
poltica econmica y social. El reconocimiento de la funcin social
de la propiedad con la reforma constitucional de 1936 es el fun
damento de la evolucin posterior de las relaciones entre Estado y
entorno natural.
El cambio en estos factores relativamente estables, segn el
marco terico utilizado, interacta con cambios en factores ms
dinmicos. Los cambios sociales estructurales y la crisis econmica
de 1929 facilitaron el cambio de gobierno. Desde 1930, y todava
ms claramente desde 1934, el Partido Liberal impondr una con
cepcin intervencionista del Estado con La revolucin en mar
cha de Lpez Pumarejo. Es a partir de ese momento que se
conform un subsistema de poltica en el rea ambiental y ms
precisamente en el sector forestal- con la formacin y desarrollo
de las coaliciones.
3.2.2. L a

f o r m a c i n d e l a s c o a l ic io n e s

A partir del perodo 1934-1936 el Estado tom medidas para


favorecer la explotacin forestal. Posteriormente, una verdadera
poltica forestal se gener en 1946 con la creacin del Instituto de
Fomento Forestal (IFF). Forman parte de este instituto las princi
pales organizaciones econmicas y gremiales ligadas al sector agrc<>ln, <<uno la de los agricultores colombianos, la de los caficultores,
17H

P o l t ic a s p b u c a s

la asociacin de los ingenieros agrnomos, el Ministerio de Eco


noma Nacional, as como una asociacin de amigos del rbol.
Los intereses para orientar una poltica de gestin forestal hacia la
explotacin eran evidentes: convena a los agricultores y a los
caficultores que las superficies de bosques naturales disminuyeran
y que los campesinos sin tierra se transformaran en colonos. Estas
organizaciones conformaron el ncleo de una coalicin de actores
interesados e involucrados en la poltica ambiental en un sentido
productivista.
Al lado de este polo productivista, se desarroll tambin una
corriente interesada en la conservacin de la flora y fauna. Se con
form principalmente de cientficos que trabajaban en el descu
brimiento y clasificacin de nuevas especies. Se crearon museos de
historia natural, jardines botnicos, herbarios. La riqueza de la na
turaleza colombiana atrajo numerosos expertos extranjeros. Estas
investigaciones desembocaron en la creacin, por ejemplo, de la
Reserva Biolgica Natural de la Macarena en 1948 (ley 52).
De manera embrionaria las coaliciones se desarrollaron alrede
dor de dos concepciones opuestas pero, hasta cierto punto, com
plementarias. La coalicin productivista buscaba promover la
intensificacin del uso de los recursos naturales con el apoyo de las
nuevas tcnicas mecnicas, qumicas y de gestin. Esta coalicin
dispona del respaldo de las asociaciones econmicas y se apoyaba
en el desarrollo de las ciencias agronmicas por lo que a partir de
los aos cincuenta, las universidades crearon facultades de Ingenie
ra Forestal. El intervencionismo del Estado suscit la creacin a
veces directamente desde las oficinas gubernamentalesde mlti
ples gremios supuestamente representativos de los intereses socia
les y econmicos del pas. Estas asociaciones encontraban ah un
canal para legitimar sus intereses econmicos y profesionales, y
orientaban as la actividad del Estado.
Del otro lado, a partir de las Escuelas de Ciencias Naturales
en la tradicin de la Expedicin Botnica de Humboldty de la
creacin de facultades y departamentos de ciencias biolgicas, se
construy la coalicin conservacionista. Estas instituciones inicia
ron investigaciones que apuntaban a la preservacin de ciertas re
giones por el inters ecolgico, cientfico, paisajstico o cultural que
179

P oiJ ticas PBLICAS

A ndr-N oS l R o m

presentaban. Los miembros de esta coalicin se reclutaron enton


ces bsicamente entre ios profesores de biologa y ecologa y sus
estudiantes. Esta coalicin permiti la creacin de varias reservas y
parques naturales.
De modo que a partir de la constitucin de este subsistema de
poltica ambiental, dos sistemas de valores se alojan dentro de las
instituciones estatales. De un lado, los agrnomos, las asociaciones
de agricultores y los caficultores conform an una coalicin
productivista y, del otro lado, una coalicin conservacionista ins
talada ms bien en los crculos acadmicos pblicos y privados
se conforma por cientficos interesados por su orientacin disci
plinaria, ms que en la conservacin de la Naturaleza.
3.2.3. L a

d o m in a c i n d e l a c o a lic i n p r o d u c tiv is ta

(1950-1970)

El perodo de postguerra m undial fue muy favorable a la


coalicin productivista. Tres factores se refuerzan mutuamente:
una orientacin poltica favorable a la planificacin y a la centra
lizacin de los procesos de decisin en el contexto de la demo
cracia limitada del Frente Nacional; la importancia central otorgada
al desarrollo econmico y, en especial, al aumento de la produc
tividad agrcola y; finalmente, la influencia de los organismos fi
nancieros y cientficos internacionales en la determinacin de las
polticas nacionales.
A partir de los aos cincuenta, de conformidad con las con
cepciones dominantes de la poca sobre el papel del Estado,
Colombia intent planificar su desarrollo econmico y social. La
introduccin de los mtodos de planificacin favoreci refor
mas institucionales hacia una concentracin del poder de deci
sin. Esta tendencia culmin en 1968 con la reforma administrativa
del presidente Lleras Restrepo, gracias a las instancias de planifi
cacin tomaron un lugar privilegiado en los procesos de deci
si n p ara el d esa rro llo eco n m ico y so cial. Se cre el
Departamento Nacional de Planeacin (DNP) y el Consejo Na
cional de Poltica Econmica y Social (Conpes), que es una suer
te de Consejo de ministros ampliado que dirige el presidente de
la Repblica. Una de las consecuencias de este proceso de cen

tralizacin ser la reduccin, an mayor, del papel del Congreso


de la Repblica.
En el tema ambiental esta concentracin de poder se ha tra
ducido, primero, en la creacin en 1952 de una Divisin de los
Recursos Naturales en el seno del Ministerio de Agricultura. La
misin principal de la Divisin consisti en desarrollar las obras
relativas a la economa del suelo mediante el uso de tcnicas
modernas. Como lo indica Rodrguez (1998), en ese entonces,
un Ministro de Agricultura estaba evaluado por su capacidad de
acrecentar la produccin y la productividad agrcola, ms que
por su empeo en proteger suelos o paisajes. Fue en este contex
to que se crearon tambin, entre 1954 y 1968, varias corporacio
nes de planificacin regional para un desarrollo integral, basadas
en el modelo norteamericano de la Tennessee Valley A uthoty (por
ejemplo, la Corporacin del Valle del Cauca, CVC). En 1968,
una nueva reforma en el seno del Ministerio de Agricultura cre
el Instituto Nacional de Desarrollo de los Recursos Naturales
(Inderena) como un instituto de investigacin agronmica y, a la
vez, al igual que las corporaciones, para promocin del desarro
llo econmico y de proteccin de los recursos naturales. El obje
tivo era proseguir ms eficazmente el mandato constitucional de
hacer un pleno uso de los recursos naturales. La responsabilidad
de cumplir con este mandato en todo el territorio nacional fue
repartida entre el Inderena y las corporaciones regionales: en
donde exista una corporacin, el Inderena delegaba en ella sus
funciones en materia ambiental.
La prioridad que se dio al aumento de la productividad agrcola
no dependi slo del gobierno colombiano sino que fue suscitada
especialmente por la comunidad internacional a travs de los orga
nismos nacionales e internacionales de ayuda al desarrollo. Con apo
yo en la idea del plan Marshall que permiti la reconstruccin de
Europa despus de la Segunda Guerra Mundial, las instituciones
internacionales consideraron la posibilidad de favorecer el desarro
llo en los pases preindustriales, y fue as como numerosos econo
mistas y expertos (de la Cepal, del Banco Mundial, etc.) fueron
mandados a estos pases para diagnosticar la situacin y disear pla
nes de desarrollo destinados a facilitar el despegue econmico. Es
181

A ndr-N ol R o m

tos expertos tuvieron una influencia determinante sobre el diseo de


las estructuras institucionales y la orientacin de las polticas pblicas
de numerosos pases del llamado tercer mundo.
Fue as como hasta los aos setenta los diferentes planes de
desarrollo del Estado colombiano fueron principalmente conce
bidos por expertos externos. Gran parte de estos planes se disea
ron de tal forma que pudieran acceder a los crditos otorgados
por el Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID) o, desde 1960, a los fondos de la Alianza para el Progreso.
Estas instancias consideraban que las dos fuentes principales de
desarrollo econmico se encontraban en la valorizacin mxima
de los recursos naturales, en particular la tierra, y en el emple de la
energa potencial de la abundante mano de obra.
La sustentacin de cada reforma se haca siempre con base en
informes y opiniones de consejeros extranjeros, de los Estados
Unidos en particular, como Lauchlin Currie (plan de 1961 y de
1971) o Albert O. Hirschmann (1952-1956). Como lo muestra
este ltimo en sus escritos (1964, 1975, 1985), los pases en desa
rrollo se transformaron en verdaderos laboratorios para experi
mentar teoras sobre desarrollo econmico y social. Los gobiernos
adaptaban sus instituciones y proyectos en funcin de la ltima
tesis en boga en las instituciones internacionales. Esto fue cierto,
para Colombia en especial, en el caso de las polticas energticas y
de las polticas de ajustes econmicos estructurales.
El carcter netamente tecnocrtico y economicista de este en
foque actu evidentemente como una incitacin muy fuerte hacia
una concentracin y centralizacin del poder de decisin en las
ms altas esferas del poder poltico. La adecuacin de los planes a
las exigencias formuladas por las instituciones internacionales eran,
adems, necesarias para que el Estado siguiera obteniendo los re
cursos indispensables para la continuacin de sus actividades de
fomento y apoyo a las polticas productivistas. Los crditos ex
ternos de asistencia al desarrollo fueron as la base del crecimiento
del Estado: las inversiones pblicas, que representaban el 15,9%
del Producto Interno Bruto del pas en 1950, subieron hasta 29,6%
en 1970 y los gastos del Estado pasaron del 9,7% al 17,6% del PIB
durante el mismo perodo (Ocampo, 1987:304).
182

POUTICAS PBLICAS

3.2.4. L a

c o a l ic i n p r o d u c t iv ist a c u e s t io n a d a

(1970-1974)

A partir del final de la dcada de los aos sesenta, aparecieron


en el pas las primeras fisuras en la casi unanimidad que suscitaban
los objetivos de crecimiento econmico mximo. Las crticas
antiproductivistas provinieron de la academia colombiana y en
contraron eco gracias a factores externos. En 1972, la Conferencia
de las Naciones Unidas de Estocolmo y el Informe norte-sur de la
Comisin Brandt dieron argumentos y legitimidad a las crticas de
los profesores y primeros militantes ecologistas. La expresin me
dio ambiente empez a tomar el sentido con que se le conoce
hoy; el Club de Roma alert sobre la existencia de lmites al creci
miento econmico: el planeta Tierra no aguanta todo y sus recur
sos no son infinitos. Sin em bargo, estos argum entos fueron
percibidos por los dirigentes de los pases menos industrializados
como un problema que tena validez o vigencia slo para los pa
ses desarrollados del norte.
El surgimiento de crticas al modelo de desarrollo produc
tivista es tambin una consecuencia no deseada de la poltica de
desarrollo misma. En efecto, la implementacin de una poltica
basada en la bsqueda del aumento de la productividad de los
suelos, causante de daos ecolgicos que ya se vean, se acompa
aba obviamente de un fomento a la investigacin agronmica y
biolgica tanto en las universidades como en el Inderena. Esta
estrategia, que se enmarcaba en la poltica productivista, tuvo
para esta coalicin consecuencias inesperadas. En efecto, fue a par
tir de estos centros de investigacin y del Inderena que surgieron
dudas y crticas sobre proyectos concretos de desarrollo. Siempre
con ms evidencia, estos proyectos provocaban discrepancias o
enfrentamientos entre diversas instituciones pblicas. Si hasta en
tonces, los enfoques productivista y conservacionista parecan
ms bien complementarios, por el hecho de que desarrollaban sus
actividades en reas geogrficas distintas, ahora se enfrentaban con
respecto a proyectos especficos.
Tres proyectos ilustran perfectamente el conflicto creciente en
tre las dos coaliciones: la desecacin de la laguna de Sonso (Valle
del Cauca), el proyecto de construccin de una refinera petrolera
183

A ndk-N ol R oth

en el Valle del Cauca y la creacin de un complejo turstico en el


Parque Tayrona. Con estos ejem plos se puede ver cm o la
implementacin de una poltica determinada termin por fortale
cer una coalicin de poltica opuesta. Ilustran tambin, ms all del
conflicto entre coaliciones, el proceso de fragmentacin de la au
toridad de un paradigma y la contestacin de la validez de dicho
paradigma productivista de la poltica pblica ambiental.
La cuenca del ro Cauca en el Valle del Cauca constituye una
regin particularmente apta para el desarrollo de la agricultura in
tensiva. Desde los aos cincuenta fue sometida a intensos esfuer
zos de desarrollo agroindustrial principalmente con la caa de
azcar5. La necesidad de tierras provoc la tala de los bosques, la
desecacin de los lagos y lagunas y el uso masivo de fertilizantes y
pesticidas. Estos esfuerzos de desarrollo se complementaron lue
go con la apertura en 1964 de un Departamento de Biologa en la
Universidad del Valle. Para su formacin, varios profesores de
este Departamento obtuvieron becas de estudios en los Estados
Unidos (por ejemplo, Anbal Patio). De regreso a Cali sus estu
dios evidenciaron la degradacin de la laguna de Sonso causada
por las numerosas obras viales, de contencin y por la disposicin
de basuras. Una campaa pblica iniciada por estudiantes y profe
sores de la Universidad del Valle para salvar la laguna y su fauna de
su desaparicin permiti proteger el sitio. Esta lucha impuls la
creacin y el desarrollo de las primeras asociaciones de proteccin
del medio ambiente. En particular, el grupo Hcodesarrollo se opon
dra de manera victoriosa a la construccin proyectada de una
refinera petrolera tambin en Valle en 1972. En este ltimo caso
los argumentos cientficos lograron demostrar la inutilidad y la
nocividad de esa construccin. El proyecto fue archivado.

5El fomento de los cultivos de caa de azcar en el Valle del Cauca por las
agencias internacionales de desarrollo fue una consecuencia directa del
embargo comercial decidido por los Estados Unidos sobre la Cuba de Fidel
Castro.
184

P o l t ic a s p b u c a s

Luego, en 1973, una movilizacin realizada por la defensa del


Parque Natural Tayrona fue, sin lugar a duda, la principal victoria
para la coalicin conservacionista. El Estado pretenda construir
un lujoso complejo hotelero dentro de la reserva natural del Tayrona
como estrategia para desarrollar el turismo. El Conpes haba apro
bado el proyecto y tambin se haba conseguido la financiacin
por parte del Banco Mundial y del BID. Una campaa de prensa
iniciada por el peridico E l Tiempo, con base en un informe nega
tivo del Inderena sobre dicho proyecto, provoc una moviliza
cin popular sin precedentes en contra de la realizacin del complejo
hotelero. Los opositores al proyecto recibieron apoyos, inclusive
desde el exterior, de prestigiosas organizaciones como el WWE
Esta campaa oblig al presidente Mis;:el Pastrana, a congelar la
realizacin del proyecto turstico.
Si bien es cierto que estos ejemplos se refieren a algunos fracasos
en la lgica del paradigma de desarrollo de la coalicin productivista,
es de anotar que de todos modos esos xitosfueron ms bien po
cos, pero sin embargo fueron importantes en el plano poltico. Ac
tores polticos e institucionales, con poca capacidad de intervencin
en los procesos de decisin, como las universidades y el Inderena,
lograron una influencia sin precedentes y ampliaron el inters por el
tema ambiental mucho ms all de los crculos habituales.
Pero estos eventos fueron circunstanciales. Son los ecos direc
tos a las preocupaciones en el escenario internacional, en especial el
efecto Estocolmo. Para los juristas la Declaracin de Estocolmo
ha sido el punto de partida para la elaboracin de un derecho
ambiental ms coherente que reemplaz la mayora de las normas
de la poca. stas eran, en Colombia como en otras partes del
mundo, slo respuestas a casos concretos o copia de normas
forneas cuya aplicacin eran casi imposible.
Esta coyuntura represent un recurso fundamental para que el
Inderena, pilar de la coalicin conservacionista, solicitara una
reformulacin completa de la legislacin ambiental colombiana.
Las competencias y experiencias del Instituto en el manejo de los
recursos naturales permitieron que ste tuviera un papel importan
te en el proceso de creacin normativa. Con la expedicin del
Cdigo Nacional de los Recursos Naturales Renovables de 1974,
185

A ndr-N oel R oth

Colombia se qued con una de las legislaciones ambientales ms


completas del mundo. El examen del proceso de creacin y apro
bacin de este Cdigo es ilustrador del funcionamiento del Esta
do y de la distribucin del poder en su seno.
La idea de un cdigo naci, al parecer, en la academia (Univer
sidad Nacional de Colombia y Universidad de los Andes) y en el
Ministerio de Agricultura. Primero, se hizo aprobar por el Con
greso una ley que autorizaba al presidente de la Repblica a iniciar
la redaccin de un cdigo. La elaboracin del proyecto de cdigo
estuvo formalmente a cargo del Inderena, lo cual fue apoyado
por la FAO y el PNUD. El autor principal del texto fue el jurista y
experto de la FAO, Jairo Mayda. En junio de 1974, se present el
proyecto al presidente Pastrana Borrero, quien solicit una revi
sin del texto. Esta actitud implicaba dejar la decisin al siguiente
presidente, Alfonso Lpez Michelsen, quien entraba en funcin
del cargo en agosto del mismo ao. El proyecto se entreg enton
ces a las comisiones parlamentarias y a las organizaciones profe
sionales (SAC, ANDI, Camacol); finalmente, el nuevo presidente
nombr a su secretario jurdico en la presidencia de una comisin
para la redaccin final del proyecto. En diciembre de 1974 el pre
sidente aprob por decreto el Cdigo Nacional de los Recursos
Naturales.
Sin embargo, entre la redaccin del proyecto de cdigo y el
texto aprobado finalmente, se suprimieron los aspectos reglamen
tarios y de procedimiento as como el captulo sobre sanciones.
Con esos cambios el cdigo aprobado se qued casi como una
declaracin de buenas intenciones, un texto sin dientes, inspirado
en las legislaciones estadounidense y mexicana. El recorrido admi
nistrativo que sufri el proyecto de cdigo indica el poco com
promiso del Estado con el tema y su desinters por adoptar un
texto que se pudiera aplicar. Por ejemplo, ningn funcionario de
alto nivel, en particular del Departamento Nacional de Planeacin,
particip en la redaccin del texto; el presidente M. Pastrana no
quiso decretarlo en su primera versin a pesar de que tuvo el tiem
po necesario para hacerlo; los cambios de personal que implic la
entrada en funciones de un nuevo equipo presidencial y las priori
dades del nuevo plan nacional de desarrollo Para cerrar la brecha
186

POIHCAS PBLICAS

el cual haca nfasis en el crecimiento econmico y el empleono


apuntaban en favor de una reglamentacin ambiental ms estricta.
Adems, la consulta a las organizaciones agrcolas e industriales
realizada al final del proceso permiti, seguramente, su tranquilizacin y el descarte de todo riesgo para sus intereses ante una aplica
cin efectiva de medidas de proteccin ambiental. El xito de la
coalicin conservacionista fue entonces, como se muestra a con
tinuacin, ms que todo una victoria simblica y destinada, ante
todo, a fortalecer la imagen del pas en el exterior y en los organis
mos internacionales.
3.2.5. La

c o n t r a o f e n s i v a p r o d u c t i v i s t a o u n c a m b io d e p o l t i

ca fru s tra d o

(1974-1986)

Si el perodo presidencial 1970-1974 estuvo marcado por el


surgimiento de la problemtica ambiental, el perodo siguiente cam
bi de rumbo y permiti el regreso a una poltica de separacin
de los territorios entre las dos coaliciones. En efecto, la estrategia
del gobierno fue, de una parte, fortalecer la proteccin de los re
cursos naturales en las regiones de bosques tropicales y en sitios
reconocidos por su importancia ecolgica o paisajstica y, de otra
parte, apoyar la planificacin del desarrollo econmico. La realiza
cin del componente conservacionista de la nueva estrategia fue
otorgada al Inderena y el componente relativo al desarrollo eco
nmico se implementara mediante las corporaciones regionales
de desarrollo integrado ya existentes y con la creacin de nuevas.
Estas corporaciones fueron puestas en 1976 bajo la tutela del De
partamento Nacional de Planificacin (Decreto 133 de 1976).
Es preciso recordar que segn la separacin establecida para
las competencias, las atribuciones en materia de proteccin am
biental del Inderena se transladaron a las corporaciones donde
stas existen. Es as como las corporaciones tenan la tarea bastante
contradictoria de valorizar y, al mismo tiempo, de proteger los
recursos naturales. Pero en la prctica, la mayora de las corpora
ciones concentraron sus actividades en el desarrollo econmico en
detrim ento de la proteccin del medio ambiente (Rodrguez,
1998:60), de modo que la coalicin conservacionista, a travs del
187

A n d r -N o e l

Rom

Inderena, se fortaleci nicamente en la periferia del pas, fuera de


los grandes centros industriales, agroindustriales y de poblacin,
mientras que con la corporaciones regionales existentes y con las
nuevas, se permiti a la coalicin productivista dominar las zo
nas urbanas y sus periferias (la Corporacin Autnoma Regional,
CAR, en Bogot, la CVC en Cali). Esta estrategia se mantuvo du
rante las dos siguientes presidencias (Turbay, 1978-1982, y Betancur,
1982-1986).
En 1980, el Inderena tena que velar el 90% del territorio nacio
nal. Luego, en 1988, debido a la creacin de nuevas corporacio
nes, slo le quedaba un 70% del territorio, habitado por el 40% de
la poblacin del pas. Es decir, que se sustrajeron del control del
Inderena los territorios con mayor poblacin y en los cuales se
desarrollaban las actividades ms contaminantes. El trabajo del
Inderena se centr, con pocos recursos financieros, en la creacin
y gestin de parques naturales, la investigacin en fauna y flora, la
promocin de la piscicultura, la reforestacin y la educacin am
biental. La autoridad del Instituto fue por lo tanto muy difusa y
poco eficaz. Adems, para las corporaciones el Cdigo de los
Recursos Naturales nunca fue realmente percibido como una ley
de aplicacin nacional, sino ms bien como una suerte de regla
mento interno vlido en las regiones bajo la jurisdiccin del Inderena
(Rodrguez, 1998).
3 . 3 . C a m b io d e p o l t ic a : d e u n a p o l t ic a p r o d u c t iv is t a a
UNA POLTICA d e DESARROLLO SOSTENIBLE

Si bien es cierto que la produccin legislativa en materia am


biental se acrecent significativamente desde los aos setenta, en
particular con el Cdigo Nacional de Recursos Naturales de 1974,
es de anotar que este tema sigui siendo un tema marginal y
marginalizado de la poltica colombiana (est casi ausente de los
planes de desarrollo, por ejemplo). No ha existido realmente una
poltica ambiental coherente, y la concepcin poltica productivista
logr dominar el perodo imponiendo su paradigma de desarro
llo. La dispersin y la debilidad de las autoridades responsables del
medio ambiente haca que stas fueran prcticamente inoperantes
188

P o l t ic a s p b l ic a s

y, salvo contadas excepciones en casos concretos, el tema estuvo


ausente del debate poltico. En 1986, el plan de desarrollo del
presidente Barco reafirmaba todava la necesidad de conquistar
territorios (los bosques tropicales) para incorporarlos a las activi
dades productivas. Esta visin es ilustradora de todo el paradig
ma productivista que dominaba desde los aos treinta, con el
cambio que se oper en el papel del Estado. Sin embargo, un
ao y medio ms tarde, el mismo presidente declar que era
urgente proteger la Amazonia, la ltima gran reserva natural, y
entreg cinco millones de hectreas de bosques tropicales a la
comunidad indgena Witoto. Qu haba pasado? Por qu ese
cambio de perspectiva, indicador del inicio de una nueva for
mulacin de la poltica hacia el ambiente, cuando nada de eso
poda preverse un ao antes?

3.3.1. Los

FACTORES DE CAMBIO DE POLTICA

Para explicar este giro se pueden indicar varios elementos. Si se


toman en consideracin los factores dinmicos del modelo teri
co AC que deberan explicar los cambios de poltica, resulta que
no fueron cambios en las condiciones socioeconmicas, ni una
modificacin en la opinin pblica las que provocaron este cam
bio. Tampoco hubo cambio significativo en el gobierno. A pesar
de que esta decisin del presidente Barco fue marginal en su efecto
directo, introdujo, sin embargo, un cambio de perspectiva radical
frente a las concepciones anteriores sobre territorio. La explica
cin de esta decisin, a priori sorprendente, debe buscarse en el
impacto producido por eventos que ocurrieron en el escenario
internacional.
En efecto, a partir de mediados de los aos ochenta, la preocu
pacin internacional por el medio ambiente toma nuevamente fuer
za, en particular con la creacin de la Comisin Mundial sobre
Medio Ambiente y Desarrollo en las Naciones Unidas y con la
publicacin del Informe Nuestro futuro comn por parte de la Co
misin Brundtland en 1987, comisin en la cual Colombia partici
p activamente a travs de la gerente del Inderena, Margarita Marino
de Botero. Tambin la actualidad de estos aos se llen de una
189

A ndr-N ol R o m

serie de catstrofes ambientales: inquietudes por los cambios


climticos y en la capa de ozono, Bophal y Mxico en 1984, Armero
en 1985, Tchernobyl y Schweizerhalle (Basilea) en 1986, Bangladesh
en 1987, Exxon Valdez en 1989.
Este nuevo clima permiti que el Inderena pidiera un anlisis
de la gestin institucional del sector en Colombia. El resultado fue
la publicacin en 1985 del informe Meja, Milln y Perry. Los au
tores diagnosticaron la necesidad de una verdadera refundacin
de la estructura institucional nacional para remediar las graves de
ficiencias del sector ambiental y propusieron la creacin de un
Departamento Administrativo para el Medio Ambiente (Darnar)
y corporaciones regionales especializadas para cubrir todo el terri
torio nacional.
De su parte, el informe Brunddand (Nuestro futu ro comn) de
1987 puso en evidencia la importancia de la cuestin ambiental y
dio un impulso definitivo al concepto de desarrollo sostenible.
Tambin seal el problema de la destruccin del bosque tropical.
Concretamente, la Amazonia, que era para muchos una vasta zona
improductiva, se transform de golpe en una reserva de impor
tancia vital para el mundo entero y por lo tanto, su preservacin
era una ventaja, un recurso en el escenario internacional. Surgi la
idea de que el norte industrializado haba contratado una deuda
ecolgica con el sur y que estos pases merecan, por ende, recibir
transferencias de capitales, una ecorrenta, por haber conservado
y por seguir conservando el bosque tropical (Borrero, 1994). Los
pases del sur tuvieron la esperanza de que en esta ocasin podran
tener ventaja sobre el norte, ya que los recursos biolgicos y los
bosques se sitan principalmente en el sur.
La reaparicin del tema ambiental en el exterior, permiti re
tomar la iniciativa al Inderena en el plano interno. El informe
Brunddand, biblia de todas las conferencias internacionales de la
poca, confirmaba y ampliaba las tesis y valores defendidos por el
Inderena desde haca varios aos. Al final de los aos ochenta, la
oposicin entre coalicin productivista y coalicin conser
vacionista entr en una nueva fase. El concepto de desarrollo
sostenible, legitimado por la Organizacin de las Naciones Uni
das, permiti imaginar huevas relaciones que auguraban una posi
190

P o l t ic a s p b l ic a s

ble reconciliacin entre estas dos corrientes. Con este concepto se


dio la impresin de que era posible una sntesis entre estos dos
polos que hasta ahora se oponan en sus fundamentos y obraban,
en Colombia, en territorios separados. La citacin por parte de las
Naciones Unidas a la gran Conferencia Internacional en Ro de
Janeiro, en 1992 (I Cumbre de la Tierra) sobre el tema - y durante
la cual cada pas deba presentar un informe sobre el estado del
ambientefavoreci iniciativas e investigaciones.
La prioridad que tomaron para el Estado los asuntos ambien
tales despert las rivalidades burocrticas. Sobre qu institucin
deba recaer la responsabilidad de formular una poltica ambien
tal? el DNP o el Inderena? Esa rivalidad burocrtica entre estas
dos instituciones, dominadas por coaliciones opuestas desde haca
dcadas, se torna central para la comprensin del proceso de cam
bio institucional en el tema ambiental.
En 1990, el Inderena, en colaboracin con el organismo de
cooperacin de los Estados Unidos, Usaid, public un nuevo diag
nstico global de la situacin ambiental colombiana, el cual per
miti tomar conciencia de la gravedad del deterioro del ambiente
y de la dbil eficiencia de las instituciones encargadas. Seal en
tonces la necesidad de reformarlas para que el pas diera prioridad
a la cuestin ambiental para su desarrollo futuro. Este texto vino a
servir de base al presidente Gaviria, en 1990, para formular por
primera vez una verdadera poltica ambiental en un plan nacional
de desarrollo.
3.3.2. La

a firm a c i n d e u n a n u e v a p o lt ic a

En el ao 1990 ocurren en Colombia tres eventos que van a


favorecer cambios polticos e institucionales en el campo ambien
tal: primero, como ya se seal anteriormente, la necesidad de la
preparacin de la reunin de Ro de Janeiro de 1992; segundo, la
eleccin de un nuevo presidente de la Repblica; y tercero, el dete
rioro de la situacin poltica interna que desemboca en la convoca
toria a una Asamblea Nacional Constituyente.
La perspectiva del cambio de gobierno es considerada como
un factor dinmico para el cambio de polticas porque es la opor191

A n d r -N o e l

R om

mnidad para proponer nuevas y porque se acompaa de una re


novacin de personal en la alta funcin pblica. El presidente Gaviria
se posesion en agosto de 1990 con el compromiso de convocar
a una Asamblea Constituyente que reformara las instituciones esta
tales y las relegitimara. Atendiendo las prioridades establecidas en
la agenda poltica internacional del perodo, el medio ambiente y el
comercio exterior fueron tambin temas prioritarios para la pol
tica colombiana. Por eso el presidente se fij dos objetivos en el
tema ambiental: uno, participar activamente en la Cumbre de Ro
y, dos, librar una campaa internacional para conseguir recursos
destinados a la proteccin del medio ambiente. Para tener credibi
lidad, esta estrategia internacional implicaba necesariamente hechos
concretos en la poltica interior. Por eso se opt por la realizacin
de una reforma profunda de las instituciones del sector ambiental
nacional y por la incorporacin de nuevos principios ambientales
precisamente discutidos en la preparacin de la Cumbre de Ro
en la futura Constitucin (Rodrguez, 1998:137).
La inminencia de una reestructuracin profunda de las institu
ciones ambientales polariz las dos coaliciones principales del
subsistema de poltica. Los conservacionistas, alrededor del
Inderena, y los productivistas, desde el DNP, van a desarrollar
estrategias para hacer prevalecer sus valores e intereses en los cam
bios institucionales por venir.
Antes de presentar en detalle la evolucin y la estrategias de las
dos coaliciones, se puede definir, de manera sinttica, la situacin
de las dos entidades. El Inderena era una institucin dbil desde el
punto de vista de su capacidad de gestin, pero que dispona de
importantes conocimientos, competencias y de una larga expe
riencia en materia de gestin ambiental; por el contrario, el DNP
era una institucin fuerte desde el punto de vista de su capacidad
de gestin, pero que no dispona de mucha experiencia en el cam
po ambiental.
3.3.3. La

c o a lic i n c o n s e rv a c io n is ta

Desde la creacin del Inderena cuyo fin inicialmente era el


favorecimiento de la valorizacin de los recursos naturales- se ha
192

P o l t ic a s p b l ic a s

desarrollado en su seno una conciencia sobre la necesidad de llevar


a cabo una poltica de proteccin del ambiente. Ms de una vez,
desde la adopcin del Cdigo de los Recursos Naturales en 1974,
la institucin solicit un aumento de sus competencias y el fortale
cimiento de su posicin institucional. En 1979 y 1985, el Inderena
present diversas propuestas de reorganizacin del sector por
ejemplo, mediante la creacin de un Departamento Administrati
vo o de un Ministerio del Medio Ambiente. Sin embargo, de
hecho, y como ya se indic anteriormente, el Instituto fue progre
sivamente desmembrado-'por la creacin de corporaciones regio
nales y su presupuesto reducido. Incluso, los sueldos de sus
funcionarios eran inferiores a los de otras entidades de mismo
rango! El Inderena ni siquiera encontraba mayor apoyo en su pro
pio ministerio tutelar, el Ministerio de Agricultura. Este estaba pre
ocupado por el aumento de la productividad agrcola ms que
por la preservacin del ambiente. El Inderena fue considerado
ms bien como una entidad que estorbaba y que impeda el desa
rrollo econmico. Adems, como-el resto del sector pblico, tena
una imagen de corrupcin y de ineficiencia.
La respuesta estratgica del Instituto a esta situacin de
m arg in alizaci n in stitu cio n a l, fue la d ifu si n de las ideas
ambientalistas. La denuncia del deterioro del ambiente por su ex
plotacin intensiva y sin consideracin para el futuro fue frecuen
temente asim ilada a una crtica del desarrollo capitalista. Los
ecologistas fueron fcilmente considerados por las fuerzas polti
cas dominantes tradicionales, como aliados objetivos o instrumen
tos del movimiento comunista o de la subversin (ver Patio, 1991).
En este contexto, el Instituto tenda a asemejarse ms a una organi
zacin de militantes ecologistas o ambientalistas que a una admi
nistracin estatal tradicional. Hasta los aos ochenta, el Instituto
estuvo prcticamente condenado a hacer denuncias pblicas. Las
cosas cambiaron un poco desde 1986 gracias al inicio de un pro
ceso de descentralizacin administrativa y poltica. El instituto en
contr en este proceso la posibilidad de difundir una conciencia y
una prctica ambientalistas en los municipios mediante campaas
como la de Cabildos I 'erdes o la de Municipios Verdes. El Inderena
contribuy de esta manera a la creacin de varias organizaciones
193

A ndr-Noel R o m

n o gubernamentales (ONG) activas en el tema ambiental. A fina


les de los aos ochenta, la mayora de las ONG ambientalistas
(Natura, Penca de Sbila, Ecofondo, por ejemplo) se crearon o
fueron reanimadas por antiguos funcionarios del Inderena.
Sin embargo, y a pesar de su debilidad institucional, el Instituto
sigui siendo oficialmente la mayor autoridad ambiental del pas.
Gracias al trabajo de un grupo de fieles muy activos, el Inderena
adquiri una competencia reconocida en el entendimiento de la
problemtica de la fauna y la flora tropicales. Es as como el Insti
tuto logr asumir la representacin oficial de Colombia en la Co
misin Brunddand, se haba constituido en la memoria colectiva
de las luchas ambientales -co n su mstica y sus m rtires- y era una
escuela de formacin para lderes en la proteccin del medio am
biente de Colombia.
3.3.4. La

c o a lic i n p ro d u c tiv is ta

El polo opuesto al Inderena, concentrado en la Divisin Espe


cial de Poltica Ambiental, creada en 1989 y adscrita al DNP, tena
una dbil experiencia en la problemtica ambiental, pero, debido a
su posicin institucional, dispona de una capacidad administrati
va, de recursos y de conocimientos tcnicos ms importantes que
la del Inderena. La posicin central del DNP en el seno del Estado
colombiano le permita tambin disponer de ms recursos e in
fo rm aci n p ara p roducir discurso y co n cep tuar sobre las
interrelaciones entre desarrollo y ambiente. El DNP haba adquiri
do una cierta experiencia en materia de gestin ambiental a travs
de la tutela que ejerca sobre las corporaciones regionales. Progre
sivamente el DNP haba integrado aspectos ambientales a los pro
cesos de planificacin que tena a su cargo.
La estrategia del DNP hacia el Inderena consista en asfixiarlo
para favorecer su Divisin especializada en poltica ambiental. Por
ejemplo, en 1989, despus de haber participado en el debilitamiento
del Inderena, restndole mbito a sus funciones, el DNP inici una
evaluacin de la gestin de ste. El estudio concluy, evidente
mente, que el instituto careca de los instrumentos jurdicos, finan
cieros y tcnicos para cumplir con las responsabilidades a su cargo,
194

P o l t ic a s p b l ic a s

motivo por el cual la gestin del Inderena a favor del ambiente era
muy dbil. A partir de 1990, sin consultar la principal autoridad
ambiental que era el Inderena, el DNP y la Presidencia elaboraron
propuestas de cambios institucionales para el sector (Comisin
Nacional Interministerial del Medio Ambiente, Departamento
Administrativo). Todas esas propuestas prevean la desaparicin
del instituto y el fortalecimiento del papel del DNP en el sector.
Por ejemplo, el proyecto de comisin destinaba la secretara tcni
ca al DNP (modelo Conpes) y estableca la adscripcin de las
corporaciones regionales territoriales a una Divisin de ese De
partamento Administrativo y la desaparicin del Inderena.
3.3.5. L a

a p a r ic i n d e l m e d ia d o r d e p o lt ic a

Frente a la necesidad de reformar el sector ambiental para lle


var a cabo su poltica exterior, el presidente Gaviria se encontraba
ante dos alternativas. Las dos instituciones que ejercan responsabi
lidades en la gestin ambiental avanzaban cada una en su propio
proyecto. El uno, favoreca al Inderena, que se consideraba como
la matriz legtima de un Departamento Administrativo (de igual
nivel que el DNP) o de un Ministerio; el otro, favoreca al DNP y
pregonaba la creacin de una comisin interministerial que asu
miera un control completo, o por lo menos preponderante, sobre
el tema ambiental de manera intersectorial y consideraba la liqui
dacin del Inderena.
Ante esta situacin el presidente solicit la colaboracin de una
persona externa sin experiencia en el sector para llevar a cabo la
reforma institucional y para preparar la participacin del pas en la
Cumbre de Ro: el profesor de la Universidad de los Andes, Ma
nuel Rodrguez Becerra, amigo personal del presidente. Fue nom
brado com o gerente del Inderena. Segn el propio M anuel
Rodrguez, el presidente no quera un verde para reorganizar el
sector, sino a alguien que buscara conciliar razonablemente la
conservacin y el desarrollo (Memorias, 1994:10). Frente a las estra
tegias e intereses de las dos coaliciones, el nuevo gerente cumplira
precisamente con la funcin de un mediador de poltica entre las
dos tradiciones paradigmticas y burocrticas.
195

A ndr-N oel R oth

El punto positivo del proyecto de comisin era que superaba


la lgica sectorial. El proyecto obligaba a todos los ministerios a
tomar en consideracin los aspectos ambientales. Sin embargo,
para Rodrguez Becerra tena inconvenientes, en primer lugar, por
que esta solucin atribua al DNP la doble funcin de ser a la vez
el responsable de la planificacin y tambin de la ejecucin de las
polticas. Este aspecto no le pareca conveniente desde el punto de
vista de la ciencia administrativa, segn la cual algunas teoras pre
gonan por una separacin clara entre los entes de planificacin y
los de ejecucin. En segundo lugar, con la comisin interministerial,
la mxima autoridad ambiental del pas quedaba en un nivel admi
nistrativo de poca visibilidad (una Divisin en el seno del DNP). A
Rodrguez no le pareca adecuado que fuera un funcionario de
tercer nivel quien representara la autoridad ambiental en un tema
de tanta importancia a nivel internacional (Memorias, 1994:18). A
partir de all, su preferencia iba evidentemente hacia la creacin de
un ministerio. Por su parte el DNP argumentaba, no sin razn, que
con un ministerio se continuara considerando el tema ambiental
de manera sectorial y en forma aislada del desarrollo econmico y
social (El Espectador, 11 de noviembre de 1990). Finalmente, se
decidi presentar ante el presidente de la Repblica las tres solu
ciones elaboradas: el departamento administrativo, Darnar, la co
misin interministerial y el ministerio.
El presidente Gaviria, probablemente convencido por los ar
gumentos de su amigo, escogi la solucin del ministerio y orden
a los directores del DNP, del Inderena y al Ministro de Agricultura
la elaboracin de un proyecto de ley en la materia, cuya aproba
cin se lograra antes de la celebracin de la Cumbre de Ro de
Janeiro en junio de 1992. La decisin presidencial de optar por la
solucin del ministerio no es sorprendente si se considera el inters
del presidente Gaviria en desarrollar una poltica internacional agre
siva. Esta solucin permita dar el mximo de visibilidad a su
trabajo de reformas polticas e institucionales en el tema ambien
tal. Adems, la solucin corresponda tanto a las recomendaciones
en boga en trminos de diseo institucional es decir, disociacin
de la direccin o planificacin de la ejecucin-, como a las dispo
siciones de la Agenda 21 con relacin a una mayor descentraza196

P o ilT I C A S PBLICAS

cin. La solucin del ministerio permita tambin satisfacer par


cialmente tanto al Inderena como al DNP. Para el primero, el DNP
no obtuvo el control del sector y, para el segundo, se liquidaba el
Inderena.
La coincidencia entre los trabajos de redaccin de la nueva ley,
de la preparacin de la Cumbre de la Tierra de Ro de Janeiro y de
elaboracin de una nueva Constitucin Poltica para la Repblica
de Colombia tuvo consecuencias evidentes sobre esta ltima. Se
aprovech la circunstancia para participar activamente en las labo
res en curso e introducir en la nueva Constitucin el tema ambien
tal. Finalmente, la Constitucin Poltica de 1991 result ser una
Constitucin muy generosa con la problemtica ambiental, a pesar
de la ausencia casi nula del movimiento ecologista del pas6. Algu
nos meses ms tarde, en un ambiente pre Ro muy favorable al
ambientalismo, el pas se descubre a travs de las miradas de los
otros p ases- rico en recursos naturales importantes (bosques,
biodiversidad, aguas, etc.) A pesar de que slo unos pocos aos
atrs se los despreciaba casi por completo. De forma simultnea a
las discusiones constitucionales (mayo-agosto 1991) se formul
tambin la primera poltica ambiental en un plan nacional de desa
rrollo que prevea la creacin del Ministerio del Medio Ambiente
y, entre otros, la consecucin de fondos internacionales para llevar
a cabo una poltica de proteccin de las selvas tropicales.
3.3.6. E l

c a m b i o d e p o l t i c a in s c r it o e n l a l e y

El proceso de decisin que llev al presidente Gaviria a crear


un Ministerio del Medio Ambiente necesitaba an concretarse en

6Una lista electoral ecologista para la designacin de los representantes a la


Asamblea Constituyente, en diciembre de 1990, recibi solamente 8.007
sufragios en todo el pas.
197

A ndr-N oel R oth

una nueva ley. E sta norm a deba establecer las estructuras


institucionales y sus funciones, as como definir las bases orientadoras,
el ncleo duro, de la nueva poltica ambiental de Colombia. En esta
etapa legislativa los distintos actores del subsistema de poltica am
biental defendieron sus valores e intereses.
Entre septiembre de 1991 y marzo de 1992 la preparacin de la
ley se hizo de manera catica. Tanto el Inderena como la Divisin
del DNP propusieron textos. El Inderena solicit un experto del
PNUD para hacer algunas observaciones as como un asesor del
BID. Finalmente, las partes acordaron el nombramiento de un abo
gado externo a las dos entidades para organizar las discusiones art
culo por artculo. En abril de 1992, el presidente Gavitia solicit que
se presentara el proyecto de ley ante el Congreso de la Repblica
para su aprobacin, ya que la cumbre de Ro se acercaba y Colom
bia haba anunciado la creacin del Ministerio en varias reuniones
internacionales y haca parte de su Informe para la Cumbre de la
Tierra. Sin embargo, los procedimientos de discusin y de adopcin
de leyes en el nuevo Congreso imposibilitaron su aprobacin a tiem
po. Fue slo despus de la Cumbre, en julio de 1992, que se dio
inicio a los debates en la Comisin del Senado, luego en el Senado y
finalmente en la Cmara de Representantes. Los debates fueron lar
gos y difciles, particularmente en el Senado. Al final, en diciembre
de 1993, se logr la aprobacin definitiva de la ley nmero 99. Du
rante su trmite ante el Congreso de la Repblica, el proyecto del
gobierno fue modificado en varios puntos por iniciativa de los par
lamentarios y debido a las actividades de cabildeo o lobbjing de dife
rentes organizaciones e instituciones. El proyecto fue sometido a
presiones tanto polticas como econmicas.
En el plano poltico la discusin ms intensa se dio alrededor
de la cuestin del nmero y de las competencias de las corpora
ciones regionales previstas para la implementacin de la poltica
ambiental en todo el territorio nacional. El motivo de discusin
era que este tema afectaba directamente la reparticin de las com
petencias entre los diferentes entes y niveles de las entidades pbli
cas (municipios, departamentos, regiones), lo cual poda influir en
las posibilidades del control poltico de los recursos y del personal
la prctica del clientelismo- por parte de los representantes a la
198

P o l t ic a s p b u c a s

Cmara y de los senadores. Si una cierta lgica ambiental justifica


ba d ividir el territorio nacion al en funcin de las cuencas
hidrogrficas para su administracin por las corporaciones, la l
gica poltica oblig a aumentar el nmero de corporaciones. Ini
cialmente el proyecto gubernamental prevea un nmero de 18
corporaciones para cubrir el territorio. Pero despus de su trnsito
por el Senado, se lleg a 30 corporaciones, y al final del proceso
legislativo fueron 34 los entes territoriales aprobados. Segn Wiesner
(1997:181 ss) se trat de una reparticin, en funcin de la geografa
poltica y de los recursos financieros destinados al medio ambien
te. La gran mayora de las corporaciones que se establecieron ejer
cen su jurisdiccin dentro de las m ism as fronteras que los
Departamentos. El mismo autor considera que la ley cedi ante
los intereses polticos locales y regionales de los parlamentarios y
provoc un fortalecimiento del centralismo local.
El sector industrial privado, la ANDI y las multinacionales pe
troleras intentaron tambin modificar la ley sobre el tema de la
expedicin de las licencias ambientales y de los derechos de parti
cipacin de los ciudadanos. La ANDI trat de dar validez al prin
cipio del silencio administrativo positivo en la atribucin de las
licencias. Conocedora de la ineficiencia tradicional de la burocracia
estatal, esto hubiera permitido dejar casi sin control efectivo las
actividades industriales. Las petroleras, por su parte, buscaron que
el Ministerio de Minas, menos ambientalista, siguiera siendo el ente
que autorizaba la explotacin minera. Ambas solicitudes no fue
ron aceptadas.
El proyecto estuvo varias veces a punto de hundirse. En los
momentos crticos fueron las intervenciones personales del pre
sidente Gaviria y del candidato presidencial Samper en el Congre
so ante algunos parlamentarios las que permitieron sacar adelante
el proyecto de ley. Sin embargo, a pesar de la importancia de la
nueva ley, sta termin aprobada casi con relativa indiferencia de
los medios de comunicacin.
Segn los autores de la ley, la influencia de la Conferencia de
Ro fue determinante en la evolucin y el contenido de la norma
(Memorias, 1994:67). Es de anotar que los principales redactores
de la ley, funcionarios del Inderena y del DNP, fueron los mismos
199

P o l t ic a s p b u c a s

A ndkb-N ol R o m

que participaron en la Cumbre de Ro y quienes tambin estuvie


ron muy activos durante los procesos legislativo ante el Congreso
y en el de redaccin de la nueva Constitucin Poltica de 1991.
Obviamente, la conjuncin de las mismas personas en estos tres
eventos ha facilitado la coincidencia entre el Agenda 21 de Ro, la
Constitucin colombiana del 91 y la ley 99 de 1993. Incluso, la ley
99 se refiere textualmente, en su artculo primero, a los principios
de la Declaracin de Ro de Janeiro de junio de 1992.

del mediador aparece entonces claramente en la persona del nue


vo gerente del Inderena, escogido por fuera de las dos coaliciones.
El anlisis del proceso de decisin mostr igualmente el impor
tante papel jugado por el Congreso de la Repblica y las institucio
nes pblicas locales (gobernadores de departamentos, gerentes de
corporaciones) en el contenido de la ley, principalmente cuando se
trat de la reparticin poltica y territorial de las diversas compe
tencias atribuidas a las nuevas instituciones ambientales.

3.3.7.

4 . C o n c l u si n

L e c c io n e s

d e l c a m b io

El anlisis de este segundo proceso de cambio de poltica am


biental muestra el impacto que tiene el escenario internacional so
bre la poltica colombiana. Es un catalizador fundamental de los
cambios de poltica. El Informe Brundtland y la Conferencia In
ternacional de Ro de Janeiro favorecieron directamente el aban
dono de la poltica, hasta ese entonces tradicional, de conquista
territorial, abandono que se ilustra de manera espectacular cuando
el presidente Barco en 1988 cede territorio amaznico a los ind
genas Witoto. Segn el modelo terico de Sabatier, este evento
hubiera podido ser considerado como una nueva anomala en la
lgica productivista dominante, luego de otra anomala como
haba sido la adopcin del Cdigo de los Recursos Naturales. Sin
embargo, la dinmica del nuevo discurso ambientalista (deuda
ecologista, desarrollo sostenible), contrariamente a lo que ocurri
en 1974, coincidi y entr en resonancia con una situacin interior
ms crtica: crisis del rgimen, proceso de descentralizacin, nuevo
presidente y Asamblea Constituyente. El inters fue todava mayor
cuando se percibi que la cuestin ambiental poda ser una posibi
lidad o un criterio importante para la obtencin de recursos finan
cieros y crditos externos (EMI, BM) destinados a los pases en
desarrollo. Estos eventos favorecieron la posibilidad de efectuar
una reorganizacin de la gestin del sector ambiental y lograr as el
cambio en profundidad de la poltica pblica. En este contexto, el
conflicto entre las dos coaliciones del subsistema de poltica am
biental se transform ,en un conflicto burocrtico entre las dos
instituciones que las representaban: el Inderena y el DNP. La figura
20 0

El anlisis presentado pretenda dar una respuesta al interro


gante sobre las razones que explican los cambios de polticas p
blicas en Colom bia. Para tal efecto, com o m arco terico y
metodolgico, se seleccion el modelo explicativo llamado advocacj
coalitions (AC) propuesto por Sabatier y Jenkins-Smith y se aplic al
caso de la poltica ambiental en Colombia.
A partir del examen de las estructuras de los sistemas de valo
res se identific el desarrollo de tres diferentes polticas ambienta
les sucesivas. Esto permiti corroborar la idea segn la cual la
formulacin y la implementacin de las polticas pblicas estn
fuertem en te o rien tad as por las concep cio n es dom inantes
(paradigmas) relativas al papel del Estado, al gnero humano y a la
Naturaleza. Se ha podido demostrar que es a partir de estas matri
ces conceptuales que las relaciones entre Estado, Hombre y Natu
raleza se construyen y que se concretan en normas e instituciones
globalmente de conformidad con stas.
La identificacin de las polticas pblicas a partir de los valo
res que las fundamentan ha permitido tambin sacar a la luz los
momentos de los cambios de poltica. El modelo AC pretende
explicar la ocurrencia de estos cambios mediante la accin com
petitiva de actores unidos por valores comunes y agrupados en
coaliciones ms o menos formales. Estas coaliciones de actores
(advocacj coalitions) buscan argumentos, utilizan oportunidades y
construyen estrategias de poder, tanto a partir del entorno del
subsistema de poltica como desde su interior, por efecto del
aprendizaje poltico.
201

A ndr-N oBl R o m

Ha permitido la reconstitucin de los procesos de decisin y


el anlisis del entorno de las polticas pblicas, descubrir los acto
res y factores de cambio de poltica? Primero recordemos que el
anlisis ha mostrado la existencia de dos cambios de poltica p
blica ambiental: el paso de una poltica pblica clsica a una po
ltica productivista y de sta a una poltica de desarrollo
sostenible. Frente a estos dos cambios exitosos, se puede sealar
un fracaso: el intento de cambio con la adopcin del Cdigo Na
cional de los Recursos Naturales en 1974 (CRN, decreto-ley 2811
d el 974). Una comparacin entre cambios de poltica exitosos y
fracasados nos permite afinar la discusin sobre las condiciones
necesarias al cambio de poltica pblica en Colombia, a la luz del
ejemplo de las polticas ambientales.
4 . 1 . L a s c o n d i c i o n e s p a r a e l c a m b io d e p o l t i c a

El modelo de Sabatier y Jenkins-Smith indica que entre las cau


sas externas de cambio se diferencian los factores relativamente
estables de los factores dinmicos. En nuestro anlisis, si examina
mos los casos de cambio exitoso, se puede ver que el primero, de
1936, se debe principalmente a un cambio de gobierno y signific,
en este caso, no solamente el acceso al poder de un gobierno alter
no, sino un verdadero cambio de rgimen basado en una estructu
ra diferente del sistema de valores. La crisis econmica de 1929, es
decir las modificaciones en las condiciones socioeconmicas, fue
probablemente un factor central para el cambio de gobierno. Sin
embargo, la evolucin de las condiciones socioeconmicas tuvo
como trasfondo modificaciones en la estructura social del pas,
situacin que permiti realizar cambios importantes en las reglas
constitucionales (reforma constitucional de 1936) y en materia de
poltica econmica con la importacin de modelos de planifica
cin. Estos ltimos son paradigmticos de la puesta en marcha de
la idea de un Estado para el desarrollo. La idea central consista en
la creacin de burocracias nacionales racionales polticamente neu
trales y eficacesen la tradicin weberiana (Rondinelli, 1987:142143). Para el cumplimiento del objetivo final -e l aumento del ingreso
nacionalera necesaria la creacin de un aparato para la planifica
ba?

P o l t ic a s p b l ic a s

cin del desarrollo econmico y para la movilizacin y atribucin


de los recursos. La creacin del Consejo Econmico y Social
(Conpes) y luego del Departamento Nacional de Planeacin (DNP)
durante los aos cincuenta y sesenta es la ilustracin del nuevo
papel que se atribuye al Estado.
En el segundo cambio de poltica pblica (1993), las modifica
ciones de orden socioeconmico y el cambio de gobierno son
seguramente elementos importantes para explicar el cambio. Sin
embargo, las modificaciones de las reglas constitucionales (1991),
facilitadas por la situacin interna de crisis poltica e institucional
(violencia y narcotrfico) y el impacto del sistema poltico interna
cional, en particular la Cumbre de Ro de Janeiro y su Agenda 21,
parecen ser factores ms determinantes. Adems, es importante
sealar que la Agenda 21 estableci los principios de un nuevo
modelo poltico administrativo para el desarrollo sostenible, mo
delo que se reflej tanto en la nueva arquitectura constitucional del
pas como en la ley 99 de 1993.
En el caso del fracaso en el cambio de poltica pblica, con la
adopcin del CRN en 1974, es tambin fcil ver la influencia de la
arena internacional. Sin embargo, si se compara con los procesos
anteriores, se puede constatar que, primero, en este caso no hubo
una crisis interna importante que entrara en resonancia con la adop
cin del CRN. Tampoco hubo una propuesta de un modelo alter
nativo para la gestin del sector. En segundo lugar, a pesar de que
el proceso de decisin de 1974 estaba an muy centralizado, uno
de los principales actores poltico-administrativos, el DNP, qued
al margen del proceso, lo que indica la poca importancia que atri
buyeron al tema tanto las instancias centrales de decisin como las
instancias internacionales de crditos y de cooperacin. Entonces
el tratamiento marginal que se dio a la problemtica ambiental en
este caso slo poda conducir a su fracaso. La adopcin del CRN
pudo ser considerada por el subsistema de poltica y en particu
lar por la coalicin dominantecomo una simple anomala tole
rada por el sistema de valores prevaleciente.
El modelo explicativo AC toma en consideracin tambin el
efecto del aprendizaje poltico sobre los cambios de poltica p
blica. Qu se puede decir al respecto con nuestro anlisis? Si se
203

A ndr-N ol R o m

considera el anlisis de Badie (1992b) acerca de la bulimia legisla


tiva y sobre la creacin de instituciones como simple renovacin
de fachada, sin impacto real en la sociedad, sera fcil clasificar
como un simple formalismo legal el caso de la poltica ambiental
con su amplia produccin normativa e institucional. Sin embar
go, el enfoque utilizado aqu, que toma en cuenta un largo pero
do, permite matizar el juicio. Si bien es cierto que los objetivos
fijados por las polticas y normas ambientales existentes, como
la creacin del Inderena y la adopcin del RCN de 1974, estuvie
ron lejos de ser alcanzados, el mantenimiento de stas ha perm i
tido la constitucin de polos de competencias y de experiencias
en el tema. La formacin y capacitacin del personal ha signifi
cado la creacin de un capital humano experimentado impor
tante para el momento en que se dio la nueva reforma del sector
ambiental en los aos noventa.
Como hiptesis, se podra pensar que la misma marginalizacin
del Inderena fue la que permiti que esta entidad escapar ms
que las otras al apetito clientelista y al cambio frecuente de funcio
narios y de polticas. Esto permiti la adquisicin de competencia
y experiencia, de un savoir faire importante en el tema ambiental. La
situacin es inversa en los entes ms influyentes y prestigiosos del
Estado, como por ejemplo en las instancias de planificacin7. La
permanencia por aos, incluso decenas de aos, de varios funcio
narios en cargos importantes en el sector ambiental, en el Inderena
o en su cercana8, ha sido un factor favorable a la realizacin del

7 En su estudio sobre la planeacin en Colombia, Comby (1973) indica que


es precisamente en las instancias de planeacin, en las cuales debera haber
una mayor estabilidad, que los cambios de personal son ms frecuentes.
Ejemplos: Julio Carrizosa, Nancy Vallejo, Margarita Marino de Botero,
Juan Pablo Ruiz, August.ngel Maya, Jorge Hernndez.

204

P o l t ic a s p b l ic a s

cam bio de poltica cuando ste fue posible. La concepcin


institucional del cambio de 1993 es tambin la prolongacin y los
frutos de experiencias anteriores en gestin del medio ambiente
por parte del Inderena y de algunas corporaciones regionales como
la CVC. All encontramos la herencia de instituciones y de perso
nas que han orientado las concepciones de lo posible. Parte de las
concepciones adoptadas en 1993 estaban ya ms o menos formu
ladas en distintos informes del Inderena y en el CRN de 1974.
En sntesis, se mostr la existencia de cinco factores de cambio
en las polticas pblicas, que a su vez son las cinco condiciones
necesarias para la realizacin de un cambio, entendido en el senti
do que hemos definido anteriormente. En Colombia para que se
cambie una poltica es necesario que:
- El tema sea inscrito en la agenda de instancias internaonales, y parti
cularmente en las que otorgan financiamiento.
- La situacin interna sea lo suficientemente crtica como para que
el gobierno tenga la voluntad y la capacidad de realizar el cambio.
- El gobierno sea capaz de imponer el cambio constituronal que legi
time los nuevos valores en los cuales se apoya el cambio.
- Un modelo instituonal alternativo de gestin exista, es decir, que
exista una solucin institucional al problema.
- Las anteriores condiciones estn presentes, o sea que la posibili
dad de que se efecte un cambio aumenta cuando hay concomitancia
con las otras condiciones ya mencionadas.
En otras palabras, es cuando el pas se encuentra en una crisis
(poltica o econmica) grave que se producen situaciones que au
torizan cambios en la conducta y el contenido de las polticas p
blicas. Cuando se producen estas conjugaciones, el presidente de la
Repblica dispone de un margen mayor de maniobra poltica al
nivel interno para imponer nuevas reglas de juego. Esto permite al
gobierno obtener el apoyo de sectores sociales y polticos nuevos
en el pas (en 1936, el movimiento socialista; en 1991, el M-19 y sus
simpatizantes) y en el exterior. Adems, el condicionamiento de
los prstamos internacionales a otros factores, distintos a los es
trictamente financieros, constituye un instrumento importante y
efectivo de presin para el cambio poltico, institucional y legislati
vo en el pas, tal y como lo muestra lo ocurrido en 1993 con los
205

Asom-Noi-, l

K o 'i'h

fondos acordados para el medio ambiente en Colombia por el


Banco Mundial y otras instancias internacionales y que estaban con
dicionados a la aprobacin de la nueva legislacin (Rodrguez,
1998). Las instancias gubernamentales hicieron lo posible para cum
plir con las condiciones impuestas.
4 .2 . P r o c e s o s d e d e c isi n y r g im e n p o l t ic o

Un objetivo importante del anlisis de polticas pblicas es apor


tar un conocimiento sobre el Estado o el rgimen poltico como
tal. El anlisis de las polticas ambientales, y en particular de los
procesos de decisin, permite mostrar tambin la dinmica de la
relacin que opera entre el Estado, sus instituciones y el resto de la
sociedad.
El anlisis de los procesos de decisin para la aprobacin del
CRN en 1974 y de la ley 99 de 1993, indica quines son los actores
que participan en la toma de decisin y que hacen parte de estas
coaliciones o comunidades de polticas. Igualmente, la composi
cin de estas comunidades puede funcionar como un indicador
de la integracin, del grado de apertura del rgimen o de la parti
cipacin de la poblacin en las decisiones polticas. El anlisis de
los actores inscritos en los procesos de decisin en materia de
poltica ambiental, y que conforman el subsistema de la poltica
considerada, muestra que el nmero de actores se ha ampliado
entre el proceso de 1974 y el de 1993.
En el primer proceso, el marco principal de la decisin se limita
a un tringulo que tiene como cima el presidente de la Repblica,
mientras que los dos ngulos restantes los ocupan el Inderena y los
expertos forneos. Es la Presidencia quien define las reglas de juego
y quien decide consultar a las instancias de planeacin y a los princi
pales gremios del pas. Este proceso ilustra muy bien la centraliza
cin y concentracin del poder en el rgimen presidencial establecido
por la Constitucin de 1886, en donde el papel del parlamento es
casi nulo y el poder del presidente es muy extendido.
En el segundo proceso, el nmero de actores se increment
con respecto al del caso anterior. El proceso de elaboracin se
hizo bajo una dinmica de enfrentamiento entre dos coaliciones
206

P o l t ic a s p b l ic a s

representadas por dos instituciones estatales, el Inderena y el DNP,


en donde el representante del presidente jug un papel de media
dor. O tros acto res p b lico s in te rv in ie ro n en el p ro ceso
preparlamentario: los gobernadores y los directores de corpora
ciones. Luego, durante la fase parlamentaria, el Congreso mostr
su capacidad para imponer cambios sustanciales al proyecto del
gobierno y fue escenario de intensas actividades de cabildeo o
lobbying por parte del sector privado, en particular los gremios pro
fesionales y las ONG.
La comparacin de estos dos procesos muestra que el rgimen
establecido por la Constitucin de 1991 es ms abierto que en la
situacin prevaleciente anteriormente. Es as que para la elabora
cin de la ley 99 las consecuencias de la descentralizacin poltica
iniciada en 1986 se hicieron notar por una actividad de cabildeo
importante por parte de mltiples centros de poder. Estos nuevos
centros de poder buscaron preservar los intereses de los departa
mentos, imponiendo un nmero alto de instituciones regionales en
funcin de la geografa poltico-administrativa departamental ms
all de lo que comandaba la lgica tcnica de una divisin territo
rial en funcin de las cuencas hidrogrficas (W iesner, 1997;
Rodrguez, 1998). A pesar de que esto sea criticable desde el punto
de vista de la racionalidad tcnica (en el sentido de la administracin
racional del desarrollo), desde nuestro punto de vista, correspon
de a una racionalidad poltica que necesariamente hay que tomar en
consideracin. Es posible que el costo econmico (burocracia,
coordinacin) suplementario impuesto por la racionalidad poltica
se compense con una mayor legitimidad para un rgimen poltico
que estuvo siempre muy cerrado y limitado a los crculos de una
o ligarqua de gen tlem en (W ilde, 1978). Este funcionam iento
oligrquico es perfectamente ilustrado por el proceso de decisin
de 1974, que buscaba ms una legitimidad poltica mediante el
perfeccionamiento tcnico legal con expertos internacionales que
con su poblacin. Obviamente existe el riesgo de un cierre del
sistema poltico en los niveles regional y local mediante el fortaleci
miento del poder de oligarquas locales que aprovechan el proce
so de descentralizacin y de las transferencias de poder y de recursos
que lo acompaan (Wiesner, 1997). Pero, por otro lado, estas trans
207

A ndr-N oel Rom

ferencias de competencias y de recursos pueden tambin obligar a


las administraciones locales y regionales a ser ms responsables en
su gestin, ya que se encuentran ms cercanas a sus electores.
El uso del modelo AC en el anlisis de las polticas ambientales
permiti poner en evidencia los momentos y los procesos de cam
bio de polticas pblicas. Desde este punto de vista las herramien
tas conceptuales como coaliciones de actores, sistema de valores y
de poltica o mediador, fueron pertinentes para la construccin
del marco investigativo. Sin embargo, el modelo result ms pro
blemtico en su operacionalizacin para la determinacin de los
factores de cambio. En particular, la definicin de stos y la clari
ficacin de la interrelacin entre factores dinmicos y factores
relativamente estables fue dficil. Por otra parte, la no considera
cin de la influencia de actores exteriores al sistema poltico nacio
nal aparece como una laguna del modelo. El hecho de aplicar este
modelo de origen estadounidense a pases en desarrollo explica
seguramente esta falencia.
El anlisis mostr adems que, ms all de los factores en s, es
la entrada en resonancia y la concomitancia de los diferentes facto
res los que permiten provocar los cambios y determinar la pro
fundidad de stos. En ese sentido nos parece interesante introducir
en el modelo explicativo utilizado la tesis de Kingdon (1984,1990)
sobre la construccin de la agenda poltica. Para este autor es el
encuentro de tres corrientes (problemas, soluciones y condicio
nes u oportunidades polticas) el que permite en cierto momento
abrir temporalmente una ventana poltica. Es el momento que
puede ser utilizado por las coaliciones de actores para imponer
cambios. En nuestro caso, la llegada de los problemas ambientales al
escenario internacional y nacional, la existencia de soluones factibles
(el concepto de desarrollo sostenible) y la oportunidad poltica resul
tante de la crisis interna y la nueva Constitucin, son las tres co
rrientes que se encuentran en un momento preciso. Esta situacin
permite entonces que una comunidad de poltica aproveche y lo
gre imponer un cambio de poltica pblica.
Finalmente, nos atrevemos a concluir con una reflexin ms
general sobre la evolucin del Estado en Colombia que nos inspi
ra el anlisis realizado. Decir que el Estado y la administracin
208

P o l t ic a s p b l ic a s

pblica latinoamericana son generalmente ineficientes constituye


un comentario comn. Es a su vez un comentario ilustrador de la
brecha que separa Estado y sociedad en esta regin. Paradjica
mente esta ineficiencia es tambin un elemento que permite legiti
mar ms fcilmente los cambios de polticas frente a la poblacin.
Las reformas administrativas son tambin, a veces, intentos reali
zados por las lites polticas para ampliar las bases de una legitimi
dad poltica siempre desfalleciente o precaria. Los experimentos
de importacin de modelos poltico-administrativos enfocados
hacia una eficacia tcnica o tecnocrtica de inspiracin weberiana
han contribuido al incremento del desfase entre Estado y socie
dad, por su tendencia a la centralizacin y a la concentracin del
poder de decisin en manos de expertos; por lo tanto, dificultan
todava ms la legitimacin del rgimen. La consecuencia de esto
se traduce en una crisis recurrente del Estado. Esta manera de
percibir los problemas como cuestiones tcnicas y de imaginar
soluciones esencialmente a partir de la ingeniera institucional u
organizacional, un saber exclusivo de expertos, ha contribuido a
su manera a la legitimacin de la instalacin de regmenes autorita
rios en casi toda Amrica latina a partir de los aos cincuenta.
La evolucin actual de los regmenes polticos en un marco
neoliberal representa un cambio por completo de la tendencia sea
lada anteriormente, gracias al cambio de orientacin general de las
polticas que esto implica y a que el Estado descarga su responsabi
lidad en la gestin de numerosos problemas, no slo ambientales,
en hombros de las colectividades locales y regionales (descentraliza
cin) y en el sector privado (privatizacin). Si toda reforma del modelo
de gestin administrativa es tambin una bsqueda permanente para
el fortalecimiento de la legitimidad del Estado, entonces, en lugar de
reflexionar sobre cul sera el mejor esquema administrativo y legal
desde el punto de vista tcnico, a largo plazo, resultara, tal vez, ms
eficaz interesarse en primer lugar por las condiciones de la legitimidad
poltica y adm inistrativa de las instituciones estatales para la
implementacin de polticas pblicas. En el caso contrario, la ten
dencia contempornea hacia el aligeramiento del Estado podra
rpidamente tornarse insostenible en un contexto en el cual las
inequidades econmicas y sociales no dejan de crecer.
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