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Teoria da Burocracia

Objetivo: Entender a origem da teoria da burocracia, suas caractersticas,


vantagens, disfunes e dimenses.

Introduo
A compreenso das diferentes Teorias da Administrao, sua evoluo versus
necessidades e fatores relacionados a cada perodo na histria, torna-se
fundamental para o profissional da rea de administrao.
Durante toda a sua carreira, o profissional sentir a presena de elementos das
diferentes teorias dentro das organizaes, pblicas ou privadas, no Estado e na
sociedade.
Com o objetivo de aproximar o aluno da Teoria da Burocracia, o texto a seguir
est estruturado da seguinte forma:
a)
b)
c)
d)
e)

Origens da Teoria da Burocracia


Caractersticas da Burocracia
Vantagens da Burocracia
Disfunes da Burocracia
Dimenses da Burocracia

a) Origens da Teoria da Burocracia


No incio do sculo XX, Max Weber, um socilogo alemo, publicou uma
bibliografia a respeito das grandes organizaes da sua poca, as quais foram
chamadas de burocracia. No entanto, foi em torno dos anos 40 que a Teoria da
Burocracia se desenvolveu dentro da administrao, quando foram traduzidas do
alemo para o ingls obras de Weber, passando o tema a ser discutido nos meios
acadmicos e empresariais (Chiavenato,2003).
Muito embora tenham existido administraes burocrticas no passado, somente
com a emergncia do Estado Moderno o exemplo mais prximo do tipo legal de
dominao - que a burocracia passou a prevalecer em to larga escala. No
entanto, a burocratizao no se limita organizao estatal. Ainda que Weber
tenha desenvolvido o conceito de burocracia a partir de sua sociologia poltica,
ele usou o conceito de forma abrangente.
Segundo Chiavenato (2003), Weber estudou as organizaes sob um ponto de
vista estruturalista. Preocupou-se com sua racionalidade, ou seja, com a relao
entre os recursos utilizados e os objetivos a serem atingidos. Weber foi

incontestavelmente o primeiro terico das organizaes. A organizao, para


Weber, a burocracia.
Com a abordagem estruturalista, alm do enfoque interno da organizao, surgiu
o enfoque nas relaes entre organizaes, inserindo a empresa em uma
sociedade maior.
A Teoria da Burocracia estudada dentro da Abordagem Estruturalista, a qual se
impe definitivamente sobre a Abordagem Clssica e a Abordagem das Relaes
Humanas. Da Abordagem Estruturalista derivam duas teorias: Teoria da
Burocracia, tratada neste material, Teoria Estruturalista, conforme figura abaixo:
Teoria da
Burocracia
Abordagem
Estruturalista
Teoria
Estruturalista

nfase na Estrutura

nfase na estrutura, nas


pessoas e no ambiente

Fonte: CHIAVENATO, Idalberto. Introduo Teoria Geral da Administrao. 7.ed., Rio de


janeiro: Campus, 2003, p.255.
Figura 1: Os desdobramentos da abordagem estruturalista

Segundo Chiavenato (2003), a fragilidade e parcialidade tanto da Teoria Clssica


como da Teoria das Relaes Humanas, por revelarem dois pontos de vista
extremistas e incompletos acerca da organizao, gerou a necessidade de um
enfoque mais amplo e completo, tanto da estrutura quanto dos participantes da
organizao.
Neste contexto, as burocracias surgiram como decorrncia da necessidade que as
organizaes sentiram de estabelecer ordem nas atividades, nos processos, entre
organizaes, assim como das cobranas dos trabalhadores por tratamento
imparcial e justo.
Chiavenato (2003) refora que sentiu-se a necessidade de um modelo racional,
capaz de caracterizar todas as variveis envolvidas na organizao, bem como o
comportamento dos trabalhadores, aplicvel no somente fbrica, mas a todas
as formas de organizao humana e principalmente s empresas. A proliferao
de empresas de grande porte e com estruturas mais complexas passou a exigir
modelos organizacionais que respondessem as novas demandas.
A burocracia, tal como existe hoje, segundo Weber (1979), teve sua origem em
mudanas religiosas verificadas aps o Renascimento. Se originou de um
conjunto de normas sociais morais, s quais denominou de tica protestante: o
trabalho rduo, a poupana e o ascetismo que proporcionaram a reaplicao de
rendas excedentes, em vez de consumo e aplicao em smbolos de prestgio e
status.
A burocracia uma forma de organizao humana que se baseia na
racionalidade, isto , na adequao dos meios aos objetivos (fins)

pretendidos, a fim de garantir a mxima eficincia possvel no alcance desses


objetivos (Chiavenato, 2003, p.258).
Maximiano (2002) complementa que as organizaes so grupos sociais
deliberadamente orientados para a realizao de objetivos ou finalidades.
Pessoas
Informao
Conhecimento
Espao
Tempo
Dinheiro
Instalaes

ORGANIZAO

OBJETIVOS

Fonte: MAXIMIANO, Antonio Csar Amaru. Teoria geral da administrao: da revoluo


urbana revoluo digital. 3. ed. So Paulo: Atlas, 2002, p.130.
Figura 2. Uma organizao um sistema de recursos que procura realizar objetivos.

Chiavenato (2003) explica que Weber no considerou a burocracia como um


sistema social, mas principalmente como um tipo de poder. Para compreender a
burocracia, Weber estudou os tipos de sociedade e de autoridade, sendo
autoridade entendida como a probabilidade de que um comando ou ordem
especfica seja obedecido. A cada tipo de sociedade corresponde um tipo de
autoridade.
A tabela a seguir resume os tipos de sociedade e de autoridade, com suas
respectivas caractersticas:
Tipos de
Sociedade

Tradicional

Carismtica

Legal,
racional ou
burocrtica

Caractersticas

Exemplos

Patriarcal e
patrimonialista.
Conservantismo

Cl, tribo,
famlia,
sociedade
medieval

Personalista,
mstica e
arbitrria.
Revolucionria

Racionalidade
dos meios e
dos objetivos

Tipos de
Autoridade

Caractersticas

Legitimao

Aparato
Administrativo

Tradicional

No
racional.
Poder herdado
ou delegado.
Baseado no
senhor

Tradio,
hbitos, usos e
costumes

Forma
patrimonial e
forma feudal

Caractersticas
pessoais
(herosmo,
magia, poder
mental)
carismticas do
lder

Inconstante e
instvel.
Escolhido
conforme
lealdade e
devoo ao
lder e no
por
qualificaes
tcnicas

Justia da lei,
promulgao e
regulamentao
de normas
legais
previamente
definidas

Burocracia

Grupos
No
revolucionrios,
racional, nem
partidos
herdada, nem
Carismtica
polticos,
delegvel.
naes em
Baseada no
revoluo
carisma.

Estados
modernos,
grandes
empresas,
exrcitos

Legal,
racional ou
burocrtica

Legal,
racional,
impessoal,
formal.
Meritocrtica

Fonte: CHIAVENATO, Idalberto. Introduo Teoria Geral da Administrao. 7.ed., Rio de


janeiro: Campus, 2003, p.261.

Tabela 1. Tipologia de Sociedade e tipologia de autoridade e suas caractersticas segundo Weber.

Para Weber, o tipo de sociedade e de autoridade esto intimamente ligados. Ao


observar
o
exemplo
da
sociedade
burocrtica,
fica
evidente
a questo de normas claras, da impessoalidade e do reconhecimento de
competncias vinculadas questo da hierarquia e da autoridade, um dos
motivos do surgimento dessa nova teoria (Chiavenato,2003).
O modelo concebido por Weber, ainda no incio do sculo XX, possui muita
semelhana com grandes organizaes modernas, como AmBev, Ford, C&A,
entre outras.
b) Caractersticas da Burocracia
Segundo Chiavenato (2003), o leigo passou a dar nome de burocracia aos
defeitos do sistema (disfunes) e no ao sistema em si. Sendo assim, a
burocracia passou a ser entendida como algo negativo, que engessa os
processos, proporciona acmulo de papis, formulrios, impede a tomada de
decises e de solues rpidas, o que para Weber justamente o contrrio,
sendo a burocracia a organizao eficiente por excelncia.
Weber (1979) diz que a burocracia moderna rege o princpio de reas de
jurisdio fixas e oficiais, de acordo com leis e normas. As atividades regulares
so distribudas de forma fixa como deveres oficiais; a autoridade de dar as
ordens para execuo dos deveres se distribui de forma estvel; somente as
pessoas com qualificao prevista por um regulamento geral so empregadas.
Para Weber, as organizaes burocrticas possuem trs caractersticas principais:
formalidade, impessoalidade e formalismo (Maximiano, 2002).
As burocracias so sistemas de normas. A autoridade
definida pela lei, que tem por objetivo a racionalidade da
deciso baseada em critrios impessoais.
As pessoas so ocupantes de cargos ou posies formais.
IMPESSOALIDADE A obedincia devida aos cargos, no aos ocupantes.
Todos seguem a lei.
As burocracias so formadas por funcionrios. Os
PROFISSIONALISMO funcionrios so remunerados, obtendo os meios para sua
subsistncia.
FORMALIDADE

Adaptado MAXIMIANO, Antonio Csar Amaru. Teoria geral da administrao: da revoluo


urbana revoluo digital. 3. ed. So Paulo: Atlas, 2002, p.134.
Figura 3. Principais caractersticas do tipo ideal de burocracia, segundo Max Weber.

Estas
caractersticas
(Chiavenato,2003):

podem

ser

desdobradas

da

seguinte

forma

1. Carter legal das normas e regulamentos


Normas e regulamento escritos, por rea da organizao e por cargos.
Organizao baseada numa legislao prpria. Prev regras para distintas
situaes, buscando prever ao mximo procedimentos por tipo de situao.
Ainda confere s pessoas, de acordo com posio hierrquica, autoridade de
coao para garantia da disciplina.

2. Carter formal das comunicaes


A comunicao por escrito. Todas as decises so registradas por escrito,
assim como normas e regras. Como o processo constante e s vezes
repetitivo, formulrios para facilitar as comunicaes e rotinizar os registros
so elaborados. Os processos de qualidade, por exemplo, ISO 9000, so
baseados no modelo burocrtico, criando mecanismos que possibilitam
rastrear processos e comprovar documentaes.

3. Carter racional e diviso do trabalho


Diviso do trabalho racional. adequada aos objetivos da organizao.
Diviso do trabalho e do poder, com atribuies de cada participante. Cada
pessoa tem cargo especfico e funes especficas. H superiores e
subordinados e cada um deve ter cincia dos limites de suas tarefas,
direitos e poder.
4. Impessoalidade nas relaes
A distribuio das atividades feita por cargos e funes e no pelas
pessoas. As pessoas so como postos de trabalho, pois ocupam cargo e
desempenham as funes do cargo. O poder de cada um deriva do cargo
que ocupa. As pessoas vm e vo, mas os cargos e funes permanecem ao
longo do tempo.
5. Hierarquia da autoridade
Nenhum cargo fica sem controle ou superviso. Cada cargo inferior deve
estar sob controle e superviso de um posto superior. Todos os cargos
fazem parte da estrutura hierrquica, com direitos e obrigaes, definidos
por regras especficas. As regras servem para minimizar os atritos e
arbitrariedade, uma vez que regulam as aes tanto de chefe quanto de
subordinado.
6. Rotinas e procedimentos padronizados
O ocupante de um cargo no faz o que deseja, mas o que a burocracia
impe que ele faa. As atividades de um cargo devem ser executadas
segundo as rotinas e procedimentos. Os padres facilitam a avaliao do
desempenho de cada participante. Mais uma vez pode-se citar a ISO 9000
nesse contexto, pois seu objetivo garantir que as atividades sejam
realizadas segundo procedimento padro. Vale lembrar que as organizaes
certificadas por esta norma so exemplos de modelo burocrtico.

7. Competncia tcnica e meritocracia


Como visto anteriormente na tabela de tipologia de sociedade e de
autoridade, a burocracia uma organizao elege pessoas baseada na
competncia tcnica e no mrito e no em preferncias pessoais. Da a
necessidade de exames, concursos, sistemas de avaliao de resultados,
testes e ttulos para admisso e promoo de funcionrios.

8. Especializao da Administrao
A burocracia se baseia na separao entre a propriedade e a administrao.
Os administradores da burocracia no so seus donos, acionistas ou
proprietrios necessariamente, mas algum especializado na sua
administrao.

9. Profissionalizao dos participantes


Cada funcionrio da burocracia um profissional, pois:
um especialista nas atividades de seu cargo. Quanto maior sua
posio na hierarquia, mais generalista, quanto mais baixa, mais
especialista.
assalariado. O trabalho na burocracia representa a principal ou
nica fonte de renda do funcionrio.
ocupante de cargo. O funcionrio no ocupa o cargo por vaidade ou
honraria, mas porque seu meio de vida.
nomeado pelo superior hierrquico. O superior hierrquico tem
plena autoridade sobre seus subordinados, ele que admite,
promove, demite.
Seu mandato por tempo indeterminado.
Segue carreira dentro da organizao. Ao mostrar mrito,
competncia, desempenho, um funcionrio pode ser promovido.
No possui a propriedade dos meios de produo e administrao.
fiel ao cargo e identifica-se com os objetivos da empresa.

10. Completa previsibilidade do funcionamento


A conseqncia desejada da burocracia a previso do comportamento
dos funcionrios. No modelo burocrtico de Weber, todos os
funcionrios devero se comportar de acordo com as normas e
regulamentos.

C) Vantagens da Burocracia

Segundo Weber (1979, p.249), a razo decisiva para o progresso da


organizao burocrtica foi sempre a superioridade puramente tcnica sobre
qualquer outra forma de organizao.
Preciso, velocidade, clareza, conhecimento dos arquivos, continuidade,
discrio, unidade, subordinao rigorosa, reduo do atrito e dos custos de
material e pessoal so pontos apontados pelo autor como de superioridade em
relao a outras formas de administrao.
Weber apresentou distintas razes para o avano da burocracia (Chiavenato,
2003):
1) Racionalidade em relao aos objetivos da organizao.
2) Preciso na definio do cargo e nas operaes.
3) Rapidez nas decises, porque todos conhecem o que deve ser feito e
como.
4) Univocidade de interpretao, garantida pela comunicao escrita. Por
outro lado, discrio da informao, uma vez que no divulgada a todos,
mas somente a quem necessite da mesma.
5) Uniformidade de rotinas e procedimentos = padronizao, reduo de
custos e erros.
6) Continuidade da organizao, por meio de substituio de pessoal
afastado.
7) Reduo do atrito entre as pessoas, pelo fato de os funcionrios
conhecerem os limites entre suas atribuies e a dos demais.
8) Constncia, pois os mesmos tipos de deciso devem ser tomados nas
mesmas circunstncias.
9) Confiabilidade, pois o processo conduzido atravs das regras. As
decises so previsveis. H impessoalidade.
10)Benefcios para as pessoas, pois a diviso e definio do trabalho
permitem s pessoas tornarem-se especialistas e fazerem carreira na
empresa, pela competncia e mrito.
Um conceito relacionado burocracia o de racionalidade, que no sentido
weberiano significa escolher os meios mais eficientes para implementao das
metas da organizao.
Weber temia que tamanha eficincia do modelo burocrtico se tornasse uma
ameaa liberdade individual e s instituies democrticas das sociedades
ocidentais (Chiavenato, 2003).
d) Disfunes da Burocracia
Segundo Chiavenato (2003), Weber percebeu a fragilidade da estrutura
burocrtica, em funo de suas prprias caractersticas que so em um
momento consideradas positivas. De um lado, as normas claras, de outro, as
presses externas, encorajando a sair da disciplina e seguir diferentes
orientaes, que no as da organizao. A capacidade para aceitar normas e

regras exige capacidade de renncia permanente, que nem sempre


mantida.
O autor coloca que a prpria racionalidade da estrutura burocrtica frgil e
precisa ser protegida de presses externas. As organizaes burocrticas tm
tendncia em se desfazerem para direes distintas, seja carismtica ou
tradicional, uma vez que as relaes de disciplina so mais naturais e
afetuosas nesses casos.
Ainda assim, Weber aborda somente a burocracia sob o olhar da
previsibilidade do seu funcionamento, como se o escopo de regras, normas,
definio de cargos, funes, hierarquia de poder, dentre outros, garantisse o
no acontecimento de aspectos que fugissem previso, inclusive
desconsiderando o comportamento humano.
Segundo Maximiano (2002), muitos autores analisaram criticamente a
realidade retratada por Weber. Trs autores se destacam nesse contexto,
apresentando diversas disfunes da Teoria da Burocracia, so eles Charles
Perrow, William Roth e Robert K. Merton.
Chiavenato (2003) apresenta as crticas de Merton, o qual salienta que Weber
deu demasiada nfase nos resultados positivos da organizao burocrtica e
se descuidou das tenses internas, enquanto que o leigo tem feito o oposto e
exagerado nas imperfeies da burocracia.
Para Merton, as disfunes da burocracia so conseqncias no previstas
pelo modelo weberiano, um desvio ou exagero e so descritas a seguir:
1) Internalizao das normas e regulamentos: deixam de ser meios para se
tornarem fins.
2) Despersonalizao do Relacionamento: cargos, no pessoas.
3) Excesso de formalismo e papelrio.
4) Resistncia a mudanas: o que foge rotina desconhecido e temido.
5) Categorizao das decises: esteretipos (quanto mais padronizadas as
decises versus situaes, menores as chances de alternativas diferentes e
inovadoras), decises pela hierarquia, no pelo conhecimento.
6) Superconformidade a rotinas e procedimentos: perde-se a noo do
sentido das regras. As regras e rotinas tornam-se sagradas para os
funcionrios e isso os limita, com o tempo eles passam a fazer
estritamente o contido nas normas, perde a flexibilidade, limita-se a um
desempenho mnimo.
7) Exibio de sinais de autoridade e de status (uniforme, localizao da sala,
do estacionamento, do refeitrio, o tipo de mesa e de cadeira, so todos
meios de identificar os principais chefes da organizao).

8) Dificuldade no atendimento a cliente e conflitos com o pblico: no h


atendimento personalizado, o que causa irritao no pblico quanto ao
descaso e quanto ao tratamento pouco customizado; funcionrios voltados
para dentro da organizao.
Essas disfunes existem pelo fato de que a burocracia no leva em conta a
chamada organizao informal que existe em todo tipo de organizao
humana.
As organizaes modernas no so totalmente burocrticas ou no
burocrticas, uma vez que podem apresentar intensidade em algumas
dimenses e em outras nem tanto.
e) As Dimenses da Burocracia
A partir do estudo de vrios autores, Chiavenato (2003) apresenta as seis
dimenses da burocracia propostas por Hall.
Escassez de Burocratizao
Falta de especializao
Baguna, confuso
Falta de autoridade

Excesso de Burocratizao

Diviso do trabalho baseado


na espacializao funcional

Super-especializao
Responsabilidade

Hierarquia de autoridade

Autoridade, autocracia e
imposio

Liberdade excessiva

Regras e Regulamentos

Ordem e Disciplina

Ausncia de
Documentos
Informalidade

Formalizao das Comunicaes

nfase nas pessoas


Apadrinhamento

Desordem

Impessoalidade no relacionamento
entre as pessoas

Seleo e promoo baseadas na


competncia tcnica

Eficincia

Excesso de papelrio,
formalismo
nfase nos cargos
Excesso de exigncias

Rigidez

Adaptado CHIAVENATO, Idalberto. Introduo a Teoria Geral da Administrao. 7.ed., Rio de


janeiro: Campus, 2003, p.277.
Figura 4. Os graus de burocratizao.

Hall verificou que as organizaes so portadoras de caractersticas da burocracia


em diferentes graus conforme as dimenses.
importante destacar que o modelo de burocracia proposto por Weber passou a
ser o modelo ideal de burocracia, mas no o nico. Vrios autores criticaram o
modelo de Weber e propuseram alteraes e complementaes.

Segundo Chiavenato (2003), apesar das limitaes e restries da Teoria da


Burocracia, ela talvez seja uma das melhores alternativas de organizao,
superior a vrias outras tentadas no decorrer do sculo XX e existente em maior
ou menor grau em diversas empresas na atualidade.
REFERNCIAS
CHIAVENATO, Idalberto. Introduo Teoria Geral da Administrao. 7.ed.,
Rio de janeiro: Campus, 2003.
MAXIMIANO, Antonio Csar Amaru. Teoria geral da administrao: da
revoluo urbana revoluo digital. 3. ed. So Paulo: Atlas, 2002.
WEBER, Max. Ensaios de Sociologia. Rio de Janeiro: Editora Zahar, 1979.

TEORIA DA BUROCRACIA SAIBA MAIS


A seguir voc ir encontrar sites, livros e artigos que complementam as referncias bibliogrficas do
material escrito, e trazem ainda mais informaes sobre a Teoria da Burocracia e reflexes acerca do
tema Teoria das Organizaes.
1) http://www.suigeneris.pro.br/edvariedade_burocracia.htm
2) CASTRO, A M. e DIAS, E. F.,Introduo ao Pensamento Sociolgico. RJ: Eldorado, 1976.
3) COLLINS, Randall. Four Sociological Traditions. New York: Oxford University Press,1994.
4) CROZIER, Michel. O Fenmeno Burocrtico: ensaios sobre as tendncias burocrticas dos
sistemas de organizao modernos e suas relaes. Braslia: Editora UNB, 1981.
5) http://www.espacoacademico.com.br/035/35epaiva.htm
6) http://www.questia.com/library/sociology-and-anthropology/sociologists-and-anthropologists/maxweber.jsp
7) http://www.comunicacaoempresarial.com.br/rev3artigoNanciMazziero.htm
8) BLAU, Peter M.; SCOTT, W. Richard. Organizaes Formais. So Paulo: Editora Atlas, 1979.
9) ETZIONI, Amitae. Organizaes Modernas. 6 edio. So Paulo, Pioneira, 1980.
___________________. Organizaes Complexas. Estudo das Organizaes em face dos problemas
sociais. So Paulo, Atlas, 1981.
10) http://www.mackenzie.com.br/teologia/fides/vol05/num02/Franklin.pdf
11) WEBER, Max. A tica Protestante e o Esprito do Capitalismo. So Paulo: Pioneira, 11 ed, 1996.
12) CLEGG, S. R. et allii. Handbook de estudos organizacionais. So Paulo: Atlas, 1999.
13) MORGAN, G. Imagens da organizao. So Paulo: Atlas, 1996.
14) HICHSON, David J.; PUGH, D. S.; PHEYSEY, Diana C. Operations Technology and Organization
Structure: An Empirical Reappraisal. Administrative Science Quarterly, Vol. 14, No. 3 (Sep., 1969).
15) http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0104530X2002000100004&lng=en&nrm=iso
16) http://www.anpad.org.br/rac/vol_02/dwn/rac-v2-n3-hfm.pdf

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