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Nigel Brooke (Org.

Marcos Histricos na
Reforma da Educao

Belo Horizonte
2012

Todos os direitos reservados


Fino Trao Editora Ltda.
Nigel Brooke
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por qualquer meio sem a autorizao da editora.
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| sindicato nacional dos editores de livro, rj

M276
Marcos histricos na reforma da educao / Nigel Brooke (organizador). - 1.ed. Belo Horizonte, MG : Fino Trao, 2012.
520p.
(Edvcere ; 19)
Inclui bibliografia
ISBN 978-85-8054-054-3
1. Educao - Histria. 2. Educao comparada. 3. Educao - Aspectos polticos. 4.
Reforma do ensino. I. Brooke, Nigel. II. Srie.
12-3564.

CDD: 370.9
CDU: 37(09)

29.05.12 11.06.12

conselho editorial

Coleo EDVCERE

Diana Gonalves Vidal | USP


Jos Gonalves Gondra |UERJ
Maurilane de Souza Biccas | USP
Luciano Mendes de Faria Filho | UFMG
Vera Regina Beltro Marques | UFPR

Fino Trao Editora Ltda.


Rua dos Caets, 530 sala 1113 Centro
Belo Horizonte. MG. Brasil
Telefax: (31) 3212 9444
www.finotracoeditora.com.br

035959

Sumrio
Introduo........................................................................................................11
Seo 1: Reformas curriculares da Guerra Fria......................................21
Leitura 1 Do Sputnik Era de Ouro, 1957-1968
Fundao Nacional de Cincias.......................................................................26
Leitura 2 O programa de aperfeioamento do contedo do ensino
Fundao Nacional de Cincias.......................................................................29
Leitura 3 Manifesto dos educadores democratas em defesa do Ensino Pblico (1959)
Manifesto ao Povo e ao Governo....................................................................32
Leitura 4 Cincia, educao e sociedade: o caso do Instituto Brasileiro de Educao,
Cincia e cultura (IBECC) e da Fundao Brasileira de Ensino de Cincias (FUNBEC)
Antonio Carlos Souza de Abrantes..........................................................................35
Leitura 5 Aumentado a escala das boas prticas educacionais
Richard Elmore............................................................................................41
Leitura 6 As mudanas de dentro para fora e de fora para dentro: lies
dos paradigmas de aperfeioamento escolar do passado e do presente (1a parte)
Emily Calhoun e Bruce Joyce............................................................................45
Referncias Bibliogrficas (Seo 1)...................................................................51
Seo 2: O Impacto da Teoria do Capital Humano........................................55
Leitura 1 Investimento em Capital Humano
Theodore W. Schultz......................................................................................61
Leitura 2 A revoluo do Capital Humano no Desenvolvimento Econmico: sua
histria e status atual
Irvin Sobel..................................................................................................68
Leitura 3 Documento de trabalho do setor educacional
Banco Mundial............................................................................................77
Leitura 4 Trabalho, educao e desenvolvimento
Manuel Zymelman.......................................................................................85
Leitura 5 Diversificao do Ensino Mdio na Amrica Latina: o caso do Brasil
Nigel Brooke......................................................................................................89
Leitura 6 A falcia da escola profissionalizante no planejamento do desenvolvimento
Philip J. Foster............................................................................................101

Leitura 7 A anlise da demanda por fora de trabalho


George Psacharopoulos e Maureen Woodhall.........................................................105
Referncias Bibliogrficas (Seo 2).................................................................108
Seo 3: Reformas revolucionrias..........................................................113
Leitura 1 Educao e transio social no terceiro mundo
Martin Carnoy e Joel Samoff................................................................................118
Leitura 2 A reforma educacional peruana
Judithe Bizot....................................................................................................124
Leitura 3 A educao como um campo de disputa na Nicargua
Robert F. Arnove................................................................................................134
Leitura 4 A vantagem acadmica de Cuba
Martin Carnoy..................................................................................................138
Referncias Bibliogrficas (Seo 3)............................................................142
Seo 4: Uma nao em risco.....................................................................143
Leitura 1 Uma nao em risco: o imperativo de uma reforma educacional
Comisso Nacional para a Excelncia em Educao...............................................149
Leitura 2 A primeira onda de responsabilizao
Thomas S. Dee.................................................................................................157
Leitura 3 A poltica e a prtica da responsabilizao
Martin R. West e Paul E. Peterson..........................................................................163
Leitura 4 Os testes high-stakes podem alavancar melhorias educacionais?
Jonathan Supowitz ..........................................................................................166
Leitura 5 Cumprindo a promessa da reforma baseada em padres
The Hunt Institute.............................................................................................176
Leitura 6 Sistemas educacionais baseados em desempenho, metas de qualidade
e a remunerao de professores: os casos de Pernambuco e So Paulo
Cludio Ferraz.................................................................................................184
Referncias Bibliogrficas (Seo 4).................................................................193
Seo 5: Racionalidade econmica.........................................................201
Leitura 1 O papel do governo na educao
Milton Friedman..............................................................................................209
Leitura 2 A Reforma da Educao chilena: contexto, contedos, implantao
Cristian Cox....................................................................................................217

Leitura 3 Escolha da escola no Chile: duas dcadas de reforma educacional


Patrick J. McEwan............................................................................................219
Leitura 4 Escolas charter: aprendendo com o passado, planejando para o futuro
Lea Hubbard e Rucheeta Kulkarni........................................................................222
Leitura 5 As escolas charter esto fazendo a diferena?
Rand Education...............................................................................................228
Leitura 6 A melhoria da educao na Amrica Latina: e agora, para onde vamos?
Martin Carnoy e Claudio de Moura Castro..............................................................231
Leitura 7 Os efeitos da descentralizao do sistema educacional sobre a qualidade
da educao na Amrica Latina
Donald R. Winkler e Alec Ian Gershberg.................................................................241
Leitura 8 Financiamento da educao: gesto democrtica dos recursos
financeiros pblicos em educao
Jos Carlos de Arajo Melchior.............................................................................249
Leitura 9 A municipalizao cumpriu suas promessas de democratizao da
gesto educacional? Um balano crtico
Romualdo Portela de Oliveira.............................................................................253
Referncias Bibliogrficas (Seo 5).................................................................260
Seo 6: Crise cultural.............................................................................267
Leitura 1 A virada direita: a revoluo conservadora na educao
Ken Jones.........................................................................................................276
Leitura 2 Os documentos negros sobre a educao: introduo
C.B. Cox e A.E. Dyson.........................................................................................286
Leitura 3 A ameaa igualitria
Angus Maude...................................................................................................294
Leitura 4 O currculo nacional
Denis Lawton e Clyde Chitty................................................................................298
Leitura 5 O Currculo Nacional: uma perspectiva histrica
Richard Aldrich...............................................................................................302
Leitura 6 A mudana na governana da educao
Stewart Ranson ...............................................................................................306
Leitura 7 O legado da Lei de Reforma da Educao (Education Reform Act ERA):
a privatizao do ensino e a poltica de efeito catraca
Stephen J. Ball................................................................................................312
Referncias Bibliogrficas (Seo 6).................................................................321

Seo 7: A reforma educacional no mundo globalizado................................325


Leitura 1 Reformas educativas na Amrica Latina: balano de uma dcada
Marcela Gajardo..............................................................................................333
Leitura 2 Reformas da educao pblica: democratizao, modernizao,
neoliberalismo
Licnio C. Lima e Almerindo Janela Afonso .......................................................339
Leitura 3 A construo social das polticas educacionais no Brasil e na Amrica
Latina
Nora Krawczyk.................................................................................................347
Leitura 4 Mundializao e reforma na educao: o que os planejadores devem
saber
Martin Carnoy..................................................................................................350
Leitura 5 Globalizao e reformas educacionais em democracias anglo-americanas
Scott Davies e Neil Guppy....................................................................................354
Leitura 6 Prescrevendo as polticas nacionais de educao: o papel das
organizaes internacionais
Connie L. McNeely,............................................................................................365
Leitura 7 As polticas do Banco Mundial: se correr, o bicho pega, se ficar o
bicho come
Cludio de Moura Castro....................................................................................371
Leitura 8 Currculos escolares e suas orientaes sobre histria, sociedade e
poltica: significados para a coeso social na Amrica Latina
Cristian Cox, Robinson Lira e Renato Gazmuri........................................................377
Referncias Bibliogrficas (Seo 7).................................................................385
Seo 8: Equidade..................................................................................393
Leitura 1 A guerra johnsoniana contra a pobreza: programas federais em favor
dos pobres nos anos 60
Francesco Cordasco..........................................................................................399
Leitura 2 Polticas educacionais e equidade: revendo conceitos
Silvia Peixoto de Lima e Margarita Victoria Rodrguez.............................................403
Leitura 3 O Programa das 900 Escolas e as escolas crticas no Chile: duas
experincias de discriminao positiva
Juan Eduardo Garca-Huidobro S.....................................................................407
Leitura 4 Como anda a Reforma da Educao na Amrica Latina?
Claudio de Moura Castro e Martin Carnoy..............................................................416

Leitura 5 FUNDEF: corrigindo distores histricas


Ulysses Cidade Semeghini..................................................................................418
Leitura 6 Singular ou plural? Eis a escola em questo!
Angela Imaculada Loureiro de Freitas Dalben.......................................................429
Leitura 7 Vinte anos de progresso? A poltica educacional inglesa de 1988 at
o presente
Geoff Whitty.....................................................................................................432
Referncias Bibliogrficas (Seo 8).................................................................439
Seo 9: A implementao de reformas em larga escala................................443
Leitura 1 A avaliao da mudana educacional
Seymour B. Sarason..........................................................................................451
Leitura 2 Resoluo de problemas educacionais: teoria e realidade da inovao
em pases em desenvolvimento
R. G. Havelock e A. M. Huberman..........................................................................457
Leitura 3 Polticas de reforma educacional: comparao ente pases
Robert R. Kaufman e Joan M. Nelson ................................................................464
Leitura 4 Pesquisando a implementao das polticas educacionais: uma
abordagem de mapeamento reverso
Caroline Dyer..................................................................................................472
Leitura 5 Aumentado a escala das boas prticas educacionais
Richard F. Elmore.............................................................................................479
Leitura 6 As mudanas de dentro para fora e de fora para dentro: lies
dos paradigmas da melhoria escolar do passado e do presente (2a parte)
Emily Calhoun e Bruce Joyce...............................................................................486
Leitura 7 Tenses e perspectivas para o campo da melhoria escolar
David Hopkins.................................................................................................491
Leitura 8 As reformas de larga escala atingem a maioridade
Michael Fullan................................................................................................594
Leitura 9 Uma dcada de mudana educacional e um momento definidor de
oportunidades uma introduo
Andy Hargreaves..............................................................................................504
Referncias Bibliogrficas (Seo 9) ................................................................512

Introduo
O presente livro um estudo em educao comparada, com nfase em poltica educacional. Adota tambm uma dimenso histrica, o que permite traar
a evoluo das principais ideias por trs das reformas educacionais das ltimas
cinco ou seis dcadas que mudaram a forma de pensar a educao, incluindo no
nosso continente. Para essa finalidade, as diferentes sees do livro tentam captar
a essncia dessas reformas nas suas formulaes originais, assim como os formatos
adotados ao serem implementadas fora dos seus lugares de origem.
O estudo das mesmas polticas em contextos ou pases diferentes no representa nenhuma novidade propriamente dita. H muito tempo que os estudiosos
da educao comparada examinam a transferncia de polticas de um contexto
para outro atravs das correntes globalizadas da moda educacional e tentam medir
os efeitos dessas mesmas polticas nos diferentes contextos em que se instalam
(McNeely, 1995). Ou seja, as formas e mecanismos da transferncia so temas
recorrentes no campo da pesquisa comparada e diversas das leituras que compem o livro mencionaro as principais instituies envolvidas nesse processo e
as agendas por elas perseguidas.
Talvez menos comum pelos cnones da educao comparada, seja a dimenso
histrica deste estudo que coloca a nfase nas ideias e suas origens, e a vontade de
entender como elas permeiam o nosso debate educacional sem que se saiba, muitas
vezes, qual foi a sua procedncia ou as condies precisas de sua formulao. As
nossas instituies so produtos da histria e o sistema educacional, talvez at mais
do que outros, contm a memria dessa herana multinacional. No faz mal tentar
identificar os recantos do sistema que, como os resqucios de uma arquitetura j
superada, ainda nos conduzem por certos caminhos e no por outros.
Ao mesmo tempo, a histria tem sua prpria justificativa. Cada perodo de
reforma educacional tem sua razo e, para os que gostam, h uma satisfao na
identificao das razes e dos interesses que colaboraram na formulao das polticas que deram sua identidade reforma. Nesse caso, no so as consequncias
das reformas nem suas trajetrias internacionais que justificam sua incluso, mas
sim a sua importncia como ponto de virada na histria geral do pensamento
educacional.
Da a necessidade de definir o que queremos dizer com reforma educacional. O problema que o termo reforma educacional pode ser empregado para
organizar quase tudo o que j se escreveu sobre a histria da educao. Quando
entendido no sentido de uma mudana na poltica educacional para corrigir rumos
ou abrir alternativas, observa-se uma multiplicidade to grande de enfoques e de
casos que no haveria como criar uma organizao que desse conta de tal variedade. O que se chama de reforma nesses casos determinado pela percepo do
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problema a ser resolvido e pelo movimento na direo da sua soluo (Method,


1974). A deciso de reformar pode ser a deciso de expandir a cobertura ou
de reduzi-la, de melhorar os livros textos ou de acabar com eles, de melhorar as
instituies existentes ou de substitu-las, de introduzir novas tecnologias ou de
enfatizar as j existentes.
Outra constatao que muitas vezes o termo reforma empregado pelos
responsveis exclusivamente para atribuir importncia mudana pretendida, com
base na percepo de que cham-la apenas de mudana ou inovao fosse
diminuir o prestgio do empreendimento e enfraquecer o apoio necessrio para sua
implementao. E como a maioria das mudanas fruto de clculos polticos, no
de se surpreender que os responsveis queiram atribuir o mximo de prestgio
a cada novo conjunto de diretrizes educacionais.
s vezes o termo s tem sentido quando atribudo a um nmero significativo
de mudanas numa determinada regio, como no caso da Reforma Educacional
na Amrica Latina, ou num determinado perodo de tempo, como na Reforma
Educacional dos Anos 90. Nesses casos o que se procura so as semelhanas em
termo das ideias condutoras das reformas, pressupondo que h uma identidade
comum de gerao, evitando, assim, se perder nos detalhes de cada contexto.
Compartilho dessa preocupao de no entrar demais nos detalhes das reformas,
mas de buscar o esprito do momento da sua formulao e os seus objetivos mais
amplos. Com isso, as reformas escolhidas para esta discusso acabam sendo
os movimentos de maior envergadura, como as reformas neoliberais da era da
globalizao da dcada de 1990, que ningum excluiria mesmo de uma histria
breve das ideias educacionais mundiais.
s vezes so feitas distines mais tericas. Uma delas a diferena entre
a reforma estrutural e a reforma tcnica (Simmons, 1980). No primeiro caso a
reforma mira mudanas significativas na prpria organizao da sociedade. Na
Amrica Latina so vrios os exemplos que refletem a esperana de acoplar a
educao aos esforos de criao do homem novo em preparao sociedade
socialista que j estava em formao. No segundo caso, a reforma pode ser profunda no seu impacto no sistema, mas como no visa uma alterao significativa
na distribuio de poder ou no sistema de produo, pode acabar sendo chamada
de inovao, ao invs de reforma.
Acho essa distino um exagero. Estou a favor de incluir todas as mudanas
marcantes como reformas, independente do seu impacto estrutural. A definio de
reforma deve incluir a ideia de uma mudana planejada de envergadura maior, a
partir de uma crtica ou insatisfao em relao forma ou estrutura de funcionamento vigente do sistema. Para isso, preciso enfatizar a dimenso intencional e
planejada da reforma educacional. No se trata de um ajuste ou sucesso de ajustes
naturais na poltica de educao, visando a adaptao do sistema s mudanas no
seu contexto, e muito menos das acomodaes que acontecem sem a formulao
de objetivos. Esses ajustes no planejados acontecem regularmente e nem sempre
estamos cientes do seu impacto at comparamos a escola de hoje com a de 30 ou
12

40 anos atrs. Nesse olhar sob o tempo, percebemos o quanto o sistema se modificou quase por conta prpria, s vezes sem a interferncia direta do legislador ou
do gestor pblico. Essa sucesso de adaptaes reflete muito mais as mudanas
na sociedade como um todo. Quem em 1970, em plena ditadura, teria previsto
o grau de incluso e diversificao da escola de hoje, o grau de sindicalizao e
a frequncia da ao sindical dos professores, a perda de relevncia do diploma
de ensino mdio, o grau de violncia e a necessidade da escola de se proteger de
invasores? Se for verdade que muitas dessas mudanas podem ter sido facilitadas
ou apressadas pela ao do legislador depois de tudo, a funo do legislador
interpretar o seu tempo no se configuram como uma reforma por no terem
sido planejadas no seu conjunto e no corresponderem a uma lgica que justifica
a soma das partes em determinado momento histrico.
Em resumo, a reforma educacional uma ao planejada em escala sistmica,
mas cujo contedo depender das circunstncias histricas e locais. Muitas vezes
a reforma se concentra na organizao do sistema e nos seus procedimentos administrativos, como nas reformas da descentralizao da gesto e do financiamento
da educao. Nesses casos, podemos antever um processo de implementao mais
rpido e previsvel, j que muitas das mudanas seguem os caminhos da legislao
e dos controles da hierarquia educacional. No caso de reformas curriculares, que
acima de tudo objetivam mudar as prticas de ensino, os caminhos so outros.
Como essas reformas dependem de mudanas as vezes at radicais no comportamento dos professores, entram em cena mltiplos fatores subjetivos, incluindo
a cultura da profisso e da escola e a estrutura dos incentivos institucionais. Essa
distino ser objeto de discusso mais aprofundada, sobretudo na seo final,
que foca a pesquisa sobre os condicionantes da adoo e implementao das
reformas educacionais.
Tambm verdade que muitas reformas tm uma dimenso doutrinria,
que espelha uma viso sobre o papel do Estado na promoo de um novo tipo
de formao, para uma nova conjuntura social e econmica, que vai muito alm
da mera reorganizao administrativa. Nesses casos, alguns pesquisadores so
levados a procurar as razes das reformas fora dos escritos dos idelogos reformadores, atravs de anlises que atribuem os fenmenos educacionais ao momento
de fortalecimento ou de crise do sistema capitalista. Eu resisto a essa orientao,
no somente porque essas anlises raramente tocam nas questes mais prticas
da gesto da reforma educacional, mas principalmente porque elas raramente
permitem enxergar as escolhas especficas assumidas pela poltica educacional
quando colocada em ao. Se as reformas de determinada poca fossem todas
expresso das mesmas foras econmicas subjacentes, porque elas assumiriam
configuraes diferentes? Como entender a nfase no currculo nacional durante
a reforma conservadora da Margaret Thatcher na Inglaterra quando esse componente ausente de outras reformas contemporneas? Mais razovel nesse caso
a explicao da reforma nos seus prprios termos, como fruto da conjugao de
foras locais, muitas vezes conflitantes, que acabam conduzindo os polticos em
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direo a decises que alteram o funcionamento do sistema, em nome de ideias


e princpios que foram abertamente defendidos.
Mesmo usando essa definio de reforma mais aberta, que enfatiza a mudana
planejada em larga escala, sem atrelar o contedo aos movimentos subterrneos da
economia global, ela no satisfaz todos os requisitos. Um deles trata da questo da
durao da reforma. Vrias das reformas estudadas se tornam processos contnuos
que ultrapassam seus gestores e objetivos originais. Essas reformas podem mudar
substancialmente ao longo do caminho em funo de mudanas nas prioridades
dos novos governantes ou na situao em que as escolas se encontram. So todas
partes da mesma reforma ou so reformas diferentes?

Consideraes Prticas
Com essas definies incompletas, talvez o leitor no encontre explicao
cabal para a incluso de algumas ideias reformistas e a excluso de outras. Alm
de certa dose de idiossincrasia, a escolha das leituras tambm obedece a outros
critrios, que tm a ver com os propsitos prticos deste livro e que precisam ser
esclarecidos.
Em primeiro lugar, o livro fundamentalmente uma estratgia para tornar
disponvel ao aluno universitrio brasileiro um apanhado de textos aos quais normalmente no teria acesso, seja pela dificuldade de encontrar os livros ou revistas
acadmicas originais, seja pela barreira da linguagem. Isso no diminui a responsabilidade do organizador em fazer opes razoveis, nem desculpa a incluso de
textos que no so representativos, mas obriga uma seleo que pode iluminar
aspectos da histria e o funcionamento do sistema educacional brasileiro. Ou seja,
h por trs da escolha, o interesse em desvendar aquelas ideias que receberam
abrigo no Brasil e, atravs das suas formulaes locais, influenciaram a forma de
fazer educao no pas. Em quase todas as sees do livro o leitor encontrar primeiro os textos que explicitam as insatisfaes que levaram s expresses originais
das reformas, e depois os textos que identificam as especificidades das reformas
brasileiras que exprimem verses dessas mesmas propostas.
Com esse critrio de relevncia no haveria porque incluir exemplos de
reforma educacional que, por mais abrangentes e significativos nas suas origens,
no tenham uma contrapartida brasileira. No entanto, fao uma exceo a essa
regra com a Seo 3, que trata de reformas educacionais revolucionrias, na
sua maioria, socialistas. Pela sua importncia na nossa regio e no iderio dos
educadores progressistas das dcadas de 1960 e 1970, achei legtimo prestar homenagem a uma corrente de reformas que, mesmo sem correspondncia efetiva em
solo brasileiro, ocupou um lugar importante no imaginrio dos nossos educadores.
primeira vista, essa organizao parece propor que para cada mudana significativa no sistema educacional brasileiro houve necessariamente um antecedente
14

de origem estrangeira. No esse meu argumento. Mesmo havendo exemplos de


mudanas educacionais profundas que s podem ser explicadas pelas convices de
diferentes setores sociais brasileiros, no so essas as reformas que o livro prope
tratar. O livro no uma histria das reformas educacionais brasileiras. O ponto
de partida da presente anlise so justamente as reformas que no tm origem
local, mas que por sua importncia histrica, ou pela relevncia das suas propostas,
acabaram tendo um impacto muito alm do perodo e local da sua criao, nesse
e em outros pases. Nesses casos, o importante o estudo do contexto cultural
e histrico que gerou a proposta de reforma e, em consequncia daquilo que os
estudiosos chamam de policy borrowing ou emprstimo de polticas (Broadfoot,
2002), a sua implantao em outros contextos, incluindo o nosso.
Ou seja, independentemente da nossa avaliao dos benefcios ou malefcios
da circulao internacional de modelos de reforma, no h dvida sobre a eficcia
de instituies como a UNESCO, o Banco Interamericano de Desenvolvimento
e o Banco Mundial na execuo das suas atribuies. A influncia das agncias
e bancos multinacionais na divulgao de teorias e prticas educacionais no
segredo nem para os governos nem para os pesquisadores, que mostram como as
instituies internacionais se encarregam da transmisso de normas e ideologias
educacionais atravs dos diversos canais do sistema internacional. Portanto, no
deve ser surpresa o fato de que uma das premissas bsicas do presente livro a de
que vivemos imersos numa cultura educacional mundial e que no h nada mais
apropriado que estudar como as ideias fluem entre os Estados membros dessa
cultura. Aps o estudo dessas reformas que estaremos em condies de fazer
algum julgamento sobre os benefcios ou no dessa convivncia.
O que esse tipo de estudo nos mostra? Inicialmente, que as preocupaes e
problemas que estimulam a demanda de reforma so comuns a muitos sistemas.
Por mais que acreditemos na nossa singularidade, os sistemas educacionais do
mundo ocidental so muito parecidos. Em segundo lugar, h uma interao entre
ideias e contextos, de modo que o processo de multinacionalizao das reformas
educacionais pode produzir tanto a perda de detalhes quanto a transformao
das propostas originais. O que finalmente implementado resultado de interpretaes, negociaes e outros processos que atestam a influncia dos muitos
atores nos diferentes nveis de deciso e implementao. A lei 5692 de 1971, que
alterou os rumos do ensino mdio no Brasil por mais de uma dcada, exemplo
cabal dessa tese, como ser demonstrado. justificativa econmica original para a
diversificao do ensino mdio foram acrescentadas justificativas sociais e polticas,
que s faziam sentido no contexto brasileiro, e s foram legitimadas por conta do
ambiente poltico de exceo em que o pas se encontrava.
Uma segunda considerao prtica para a organizao deste livro a inteno
em criar uma ligao entre os textos escolhidos e o Programa de Ps-Graduao
Profissional em Gesto e Avaliao da Educao Pblica organizado pelo Centro
de Polticas Pblicas e Avaliao da Educao CAEd, e lanado pela Universidade Federal de Juiz de Fora em 2010. Esse programa, pioneiro tanto na sua
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metodologia quanto no seu enfoque em relao gesto da educao, prope


que os alunos recebam uma formao que os permita se ambientar na discusso
global das ideias educacionais, que garanta acesso s preocupaes por trs
dos movimentos reformistas da segunda metade do sculo passado e que leve
discusso acerca da conexo entre esses movimentos e as mudanas passadas
e presentes do sistema brasileiro. Em outras palavras, o livro tem um objetivo
eminentemente didtico. Espera-se que as anlises das reformas aqui includas
permitam aos alunos compreender as ideias centrais que provocaram as maiores
mudanas nos sistemas educacionais do ocidente e identifiquem a sua influncia
no cenrio educacional brasileiro.
O fato dos primeiros usurios do livro serem esses jovens da rea de gesto
educacional, levou incorporao de outra vertente prtica que tambm pode ser
chamada de profissionalizante. Acredito que o estudo das origens e da implantao
das diferentes reformas discutidas neste livro fornecer pelo menos algumas lies
sobre as dificuldades inerentes s polticas educacionais de abrangncia sistmica
e alguns dos cuidados necessrios na formulao das estratgias de implementao. O estudo acadmico das reformas jamais servir como manual do gestor,
mas a leitura atenta, sobretudo das anlises das dificuldades de implementao,
permitir a aquisio de ferramentas de diagnstico que possam funcionar em
outros contextos.

As Sees
As nove sees no seguem uma cronologia rgida, mas, ao tentar captar as
origens de cada reforma, houve um esforo em encontrar os documentos originais
que melhor exprimem o clima e as preocupaes educacionais da poca. Na rea
da educao, como em todas as outras, somos sujeitos do nosso tempo e contexto,
e, portanto, propensos a filtrar a nossa viso do passado atravs dos conceitos e
consideraes do momento. O resultado o processo quase imperceptvel da reescrita da histria. Como antdoto, procurei documentos at anteriores a algumas
das reformas do sculo passado, na tentativa de caracterizar o caldo do qual os
reformadores extraram suas ideias. Como exemplos, posso citar os Black Papers,
anteriores, mas fundamentais para a explicao do contedo das reformas do
currculo na Inglaterra, e tambm o trabalho de Milton Friedman como inspirao
para a formulao de polticas de school choice e outras reformas baseados em
um pensamento de livre-mercado.
Segundo Fullan (1992), o estudo sistemtico dos processos de mudana
educacional tem histria bastante recente. Somente a partir da dcada de 1960
que se comeou a discutir como as transformaes educacionais acontecem na
prtica. Essa evoluo do estudo e da prtica das transformaes educacionais
planejadas datam do perodo ps-Sputnik e das inovaes curriculares implantadas
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naquela poca. Nada mais razovel, portanto, que iniciar o nosso estudo com as
reformas provocadas pela Guerra Fria e o susto que os americanos levaram com
o lanamento do satlite russo. O componente brasileiro desta seo um trecho
de uma tese de doutorado que nos fornece uma srie de informaes sobre como
as grandes reformas curriculares nos Estados Unidos, engendradas pelo desejo
de recuperar a dianteira cientfica e tecnolgica, chegaram at ns na forma de
projetos patrocinados por fundaes americanas como a Fundao Ford.
A seo seguinte procura mostrar o impacto da teoria do capital humano,
principalmente nos pases em desenvolvimento, e os instrumentos de planejamento
educacional que surgiram a partir da consolidao da convico na relao virtuosa entre o investimento em educao e o desenvolvimento econmico. Alm
da expanso em ritmo acelerado de todos os sistemas educacionais do mundo,
observaram-se mudanas tambm na orientao dos currculos e na reformulao
do ensino mdio para colocar a educao a servio do crescimento de novos setores da economia. Os bancos multilaterais fazem sua entrada como as agncias
de divulgao das teses desenvolvimentistas.
Como j mencionado, a Seo 3 trata de exemplos de reformas revolucionrias e as suas influncias. Logo a seguir, numa guinada ideolgica acentuada,
voltamos aos Estados Unidos e ao famoso relatrio Uma Nao em Risco, lanado
como um alerta nacional sobre o declnio na qualidade da educao nos Estados
Unidos. Essa seo trata do incio da avaliao externa como instrumento da
reforma educacional, da discusso de padres curriculares e da utilizao dos
resultados dos alunos como medida da eficcia da escola e dos professores no
cumprimento das suas tarefas.
primeira vista, a Seo 5 parece uma coletnea de reformas sem muita
conexo entre si. O que estabelece a conexo, e explica a incluso de cada leitura, so os conceitos e critrios retirados da esfera da economia e aplicados pelos
reformadores ao prprio modo de organizar a educao. No se trata, portanto,
de novos exemplos da importncia da educao para o crescimento da economia,
mas de como conceitos como eficincia, produtividade, relaes de mercado,
clientelas, preferncias dos consumidores, e outros, comearam a criar novas
regras para o funcionamento do sistema educacional e para diminuir a distncia
entre o pblico e o privado. Nos casos mais extremos dessa tendncia, observam-se processos de privatizao que questionam a prpria legitimidade do modelo
do governo de bem estar social.
A seo seguinte aprofunda essa discusso mediante o estudo da reforma da
educao na Inglaterra, primeiro com o governo conservador da Margaret Thatcher e depois sob o controle dos trabalhistas. As origens das reformas iniciadas
ao final da dcada de 1980 se encontram na discordncia dos conservadores com
as mudanas institudas no sistema de ensino mdio a partir da dcada de 1960.
Ao mesmo tempo, a reforma procurou incorporar critrios de mercado para livrar
as escolas de controles burocrticos tradicionais e estabelecer novos sistemas de
avaliao e de accountability. Na volta ao poder do governo trabalhista, as reformas
17

so preservadas e em muitos aspectos aprofundadas, principalmente em relao


aos processos de privatizao compreendidos pela terceirizao de servios educacionais e o fornecimento externo dos chamados produtos de aperfeioamento.
A Seo 7 trata do perodo de reforma mais recente na Amrica Latina, que
pode ser caracterizado como decorrncia das reformas neoliberais, tanto dos Estados Unidos quanto da Inglaterra, ao incorporar elementos de ambos os modelos.
As leituras oferecem uma oportunidade de estudar a influncia dos organismos
internacionais no processo de disseminao simultnea dos diferentes componentes de reforma a quase todos os pases da regio, e tambm na compreenso do
impacto da globalizao na definio do papel da educao. A Seo 8, por
outro lado, d destaque a uma das dimenses das reformas educacionais recentes,
a equidade. A seo tem o propsito de traar a evoluo da preocupao com a
igualdade de oportunidades e tambm de esclarecer os diferentes significados da
equidade em relao distribuio da educao.
Na dcada de 1970, a partir dos primeiros estudos avaliativos e de livros
como A Cultura da Escola e o Problema de Mudana, de Sarason (1971), foi
incorporada a palavra implementao, como reconhecimento da complexidade
de fazer acontecer as reformas educacionais na prtica. Usando metodologias
diversas, incluindo a teoria da informao, diversos autores chegam a concluses
bastante pessimistas a respeito das chances de mudar a prtica dos professores
mediante os modelos conhecidos de reforma educacional. Para Elmore (1996),
a prpria organizao da escola e a estrutura de incentivos tendem a frustrar a
adoo de prticas inovadoras e, nas condies atuais de funcionamento dos sistemas educacionais altamente burocratizados, as reformas de larga escala sero
sempre ineficazes.
Esse debate o assunto da ltima seo, que inclui tambm um pequeno
conjunto de leituras sobre a possibilidade das reformas futuras quebrarem o padro estabelecido ao longo dos ltimos cinquenta anos. Esse padro, de mudanas
sistmicas vindas de fora, comea a ceder lugar para modelos novos de mudana
no nvel da escola, a partir do enfoque de melhoria escolar. No se sugere que
a soluo universal para os problemas de implementao j tenha sido encontrada,
mas a leitura das experincias recentes para aumentar a escala de reformas, com
participao direta da escola, abre perspectivas novas e permite finalizar o livro
com algum otimismo.

Referncias Bibliogrficas
BROADFOOT, Patricia. Editorial: educational policy in comparative perspective. Comparative Education, v.38, n.2, p.133135, 2002.
ELMORE, Richard. Getting To Scale With Good Educational Practice. Harvard
Educational Review, v.66, n.1, primavera de 1996.
18

FULLAN, Michael G. The New Meaning of Educational Change. New York:


Teachers College Press, 1992.
McNEELY, Connie L. Prescribing National Education Policies: The Role of
International Organizations. Comparative Education Review, v.39, n.4, p.483507, 1995.
METHOD, Francis J. National Research and Development Capabilities in
Education in Education and Development Reconsidered. F. Champion Ward (ed.).
Michigan, The Ford Foundation. 1974.
SARASON, Seymour. The Culture of the School and the Problem of Change.
Boston: Allyn and Bacon, 1971.
SIMMONS, John. Steps towards reform. In: SIMMONS, John (Ed.) The Education Dilemma: Policy Issues for Developing Countries in the 1980s. Oxford,
New York, Toronto: Pergamon Press. 1980.

19

Seo 1
Reformas curriculares da Guerra Fria

Introduo
Em outubro de 1957, a Unio Sovitica enviou o satlite Sputnik para o espao e deixou os americanos em estado de choque. O lanamento bem-sucedido
de um mssil intercontinental e, pela primeira vez, a colocao em rbita terrestre
de um objeto fabricado pelo homem sacudiu a crena dos americanos na sua superioridade cientfica e deixou patente a vantagem dos russos na corrida espacial.
O impacto profundo do Sputnik na psique americana se tornou evidente menos
de um ano depois, quando, em setembro de 1958, o Congresso dos EUA aprovou
a Lei de Educao e Defesa Nacional. Da mesma maneira que a populao em
geral, os congressistas culpavam o sistema educacional pela perda da superioridade tecnolgica americana e votaram aumentos substanciais tanto nos gastos do
ensino de cincias quanto na formao de novos profissionais para as diversas
atividades da segurana nacional. Em algumas ocasies, a escola norte-americana
foi criticada por sua falta de criatividade; outras vezes, por ter se deixado fascinar
pela teoria da educao para ajustar-se vida, proposta por educadores progressistas como John Dewey. Como disse o ento Presidente Eisenhower, em um
artigo publicado logo aps a assinatura da nova lei: Educadores, pais e alunos
nunca devem perder de vista os defeitos do nosso sistema educacional. Eles devem
ser induzidos a abandonar o caminho educacional que esto seguindo um tanto
cegamente, sob a influncia dos ensinamentos de John Dewey (Life, 1959:104).
A oposio ao movimento progressista atingira seu auge na dcada anterior.
Com frequncia, a imprensa retratava esse movimento com base nas suas manifestaes mais extremas a falta de exigncia em relao aos contedos e o
foco no bem-estar psicolgico e na autoexpresso da criana, em detrimento da
aprendizagem (Elmore, 1996). Com esse acmulo de insatisfaes com a educao
e sob a sombra de uma ameaa externa, no fica difcil entender como a nova lei
de educao foi apreciada e aprovada em espao to curto de tempo.
Durante a prxima dcada, a qualidade da educao norte-americana se
tornou o foco de vrios programas federais e o ensino de cincias foi guindado
a um lugar de destaque em todas as escolas de ensino mdio do pas. A escola
se tornou um lugar bem mais exigente, ao mesmo tempo em que se abriram novas oportunidades para estudos superiores. Milhes de dlares foram gastos na
formao de toda uma gerao de professores de cincias, matemtica e lnguas
estrangeiras e na expanso de programas de ensino superior em cincia e enge21

nharia, bem como outros cursos associados defesa nacional. Na dcada de 1960,
a matrcula no ensino superior mais que duplicou, passando de 3,6 milhes para
7,5 milhes, o que correspondia a 40% dos jovens na faixa etria adequada para
o ingresso nesse nvel de ensino.
Mas acima de tudo, a Lei de Educao e Defesa Nacional tratou da reforma
do currculo. Pode-se citar o curso de fsica de nvel mdio desenvolvido pelo
Comit de Ensino das Cincias Fsicas (PSSC) composto de 56 filmes, livros e
experimentos inditos de sala de aula; o Estudo Curricular de Cincias Biolgicas (BSCS); o ambicioso currculo para as cincias sociais - Homem: Um Curso
de Estudo; novos mtodos para o ensino da qumica; o desenvolvimento de uma
nova matemtica atravs da teoria dos conjuntos e muitas outras inovaes. Atrs
desse movimento, residia a convico de que era possvel reformar a escola por
meio da reforma curricular.
Este sentimento, de que a chave da reforma educacional residia na orientao dada ao currculo e aos instrumentos curriculares depositados nas mos dos
professores, no foi exclusividade dos americanos. Tampouco se restringia aos
embates da Guerra Fria a nova f nas cincias e na engenharia como os dnamos
do desenvolvimento. Por exemplo, a educao cientfica para o trabalho e para
o desenvolvimento j era um tema que havia sido encampado pela Organizao
das Naes Unidas para a Educao, Cincia e Cultura (UNESCO) em 1954.
Na reunio de Montevidu naquele ano, os membros da UNESCO autorizaram
o Diretor Geral da entidade a estimular a expanso e a melhoria do ensino de
cincias, especialmente nos ensinos fundamental e mdio, atravs da modernizao
do currculo dos cursos de formao de professores e da promoo de mtodos
laboratoriais, guias para professores, elaborao de equipamentos de laboratrio,
catlogos de equipamentos de ensino, livros-texto, manuais e sugestes de materiais
de improviso1. O pressuposto bsico dessa e de outras polticas do perodo era o
de que a melhoria na formao dos professores de cincias era fundamental tanto
para o bem-estar das pessoas quanto para o progresso humano em uma poca em
que as prprias condies de vida mudavam, devido influncia de tantas novas
aplicaes da cincia.
Essa certeza tambm era compartilhada pelos educadores brasileiros que
lanaram seu manifesto em defesa do ensino pblico ao final da dcada de 1950.
Havia f nos benefcios da cincia tanto para efeitos militares quanto para o desenvolvimento econmico, e as aspiraes dos reformadores eram as de alterar a
prtica dos professores mediante o fornecimento de materiais de alta qualidade
que exprimissem a urgncia da tarefa que os docentes tinham em mos.
As primeiras duas leituras desta seo dedicam-se ao efeito galvanizador
do Sputnik nas reformas curriculares das dcadas de 1950 e 1960. So trechos
de documentos internos da Fundao Nacional de Cincias, uma das principais
parceiras do governo federal dos Estados Unidos em seus esforos de tornar
1

Resoluo IV.1.2.321 da UNESCO, de 1954, sobre o Ensino de Cincias.


22

mais competitivo o sistema educacional americano. Atravs desses documentos,


percebe-se a importncia atribuda ao ensino de cincias como parte integrante de
uma poltica cientfica nacional, e como os materiais instrucionais, principalmente
os livros-texto, se tornaram a estratgia central da reconstruo do sistema de
ensino em todos os seus nveis.
A leitura seguinte um trecho do manifesto dos educadores brasileiros,
elaborado em julho de 1959, como uma contribuio s discusses em torno do
projeto de Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional que, em tramitao no
Congresso poca, se tornaria a Lei de nmero 4.024 em dezembro de 1961.
Conhecidos como os Educadores Democratas em Defesa do Ensino Pblico, que
incluam muitos dos signatrios do Manifesto dos Pioneiros difundido mais de 20
anos antes, os integrantes desse grupo defendiam o papel cada vez maior do Estado
na educao, mediante a escola pblica e laica e, principalmente, a modernizao
da instituio escolar, pari passu com a prpria modernizao do pas.
Para os autores, o futuro previsto na dcada de 1930 j havia chegado, mas
a educao escolar tinha ficado margem. As mazelas enumeradas repetiam a
mesma lista do Manifesto de 1932:
[...] m organizao do ensino; organizao arcaica, antiquada e deficiente; ensino primrio ministrado em dois, trs e quatro turnos, reduzido a pouco mais do
que nada; escolas tcnicas em pequeno nmero e nvel secundrio desqualificado;
problemas graves na rede fsica das escolas; professorado de nvel primrio e
mdio, geralmente mal preparado cultural e pedagogicamente, na grande maioria
leigo e com salrios no condizentes; proliferao desordenada e eleitoreira de
escolas superiores e particulares (faculdades de filosofia); mais de 50% da populao geral analfabeta e menos da metade da populao escolar (7 a 14 anos)
matriculada (5.700 milhes para um total de 12 milhes). (Sanfelice, 2007:547)

Para os Educadores Democratas, a educao pblica tinha que ser reestruturada de modo a contribuir para o progresso cientfico e tcnico que a modernidade
demandava. Ou seja, a escola tinha que reformar seus objetivos em conformidade
com a revoluo industrial pela qual o pas ento passava e contribuir para o
trabalho produtivo e o desenvolvimento econmico.
O texto deixa claro que para garantir a modernidade imposta pela sociedade
industrial, as escolas precisavam ser prticas nas suas preocupaes, mais voltadas
para as questes profissionais da cincia aplicada e menos para a cincia pura.
De toda forma, a cincia representava o caminho a seguir e, nisso, os Educadores
refletiam a confiana da sua poca e a esperana no desenvolvimento econmico
e social calcado na aprendizagem tcnica e cientfica. No havia nenhuma ameaa
externa, como o Sputnik para os EUA, porm era real o risco do Brasil continuar
s margens do processo mundial de desenvolvimento cientfico.
Os instrumentos mais prticos dessa orientao so descritos na leitura seguinte. Colhida de uma tese de doutoramento na rea da histria das cincias,
esta leitura recapitula o processo pelo qual o Brasil se tornou beneficirio dos
investimentos norte-americanos no desenvolvimento de materiais curriculares
23

para as cincias ao longo da dcada de 1960. Foram vrios os atores envolvidos,


incluindo a Fundao Nacional de Cincias, j mencionada, a Fundao Ford nos
Estados Unidos e no Brasil e o Instituto Brasileiro de Educao, Cincia e Cultura. Porm, nenhum desses atores teria se tornado to instrumental na reforma
do ensino de cincias no Brasil se no fosse pela disposio reinante a favor da
revoluo cientfica to bem expressa pelos Educadores Democratas. As portas
estavam abertas para essa contribuio estrangeira, no s pelas estreitas relaes
entre o Brasil e os Estados Unidos, forjadas nos projetos de desenvolvimento do
ps-guerra, mas tambm pelas certezas compartilhadas em relao s condies
necessrias para se constituir uma reforma educacional.
A sntese das relaes entre os atores e o papel empreendedor de Isaas
Raw e o Instituto Brasileiro de Educao, Cincia e Cultura IBECC, constitui
uma espcie de estudo de caso da transferncia de tecnologia educacional e
uma sntese das mltiplas conexes entre as instncias oficiais e no-oficiais que
contribuem para o processo migratrio das propostas curriculares. Se foi a nova
LDB de 1961 que tornou possvel a adoo de novos materiais curriculares no
Brasil, ao permitir a descentralizao da aprovao do currculo e a equivalncia
dos diferentes cursos de nvel mdio, foi a troca entre educadores brasileiros e
norte-americanos facilitada por instituies filantrpicas intermedirias que
efetivamente deu incio ao processo de adoo dos materiais didticos da Fundao
Nacional de Cincias.
A histria da produo editorial dos novos materiais no Brasil merecia seu
prprio captulo. No princpio, a partir de 1962, a editora responsvel por essa
iniciativa foi a da USP a Edusp , que tinha sido criada com esse propsito e
cujo catlogo em 1963 j contava com treze ttulos de cincias em coedio com o
IBECC. Com as mudanas na reitoria da USP, em 1965, o projeto de Raw migrou
para Braslia e, aps negociaes diretas com o reitor da recm-inaugurada UnB,
Darcy Ribeiro, foi publicado, com uma tiragem de 20 mil exemplares, o primeiro
volume da verso azul do Estudo Curricular de Cincias Biolgicas (BSCS),
chamado Das Molculas ao Homem o que seria a primeira de quatro edies.
Com o encerramento do convnio com a UnB, de 1967 a 1972, foram publicadas mais 200 mil cpias do 1 volume da verso azul do BSCS e cerca de 115
mil cpias do 2 volume pela editora comercial EDART (Krasilchik, 1972:79).
Entre 1965 e 1970, a associao entre o IBECC e as editoras privadas viabilizou
a publicao de cerca de um milho e meio de exemplares.
Mesmo sem os nmeros totais de todos os exemplares de todos os novos
currculos, fica evidente que o impacto dos materiais da Fundao Nacional de
Cincias no mercado de livros didticos brasileiro foi enorme e estabeleceu um
padro para a estrutura e a dimenso dos empreendimentos didticos posteriores.
Em relao ao sucesso dos novos currculos propriamente ditos, talvez o
impacto no tenha sido to grande. O prprio Raw admitira que essa iniciativa
contava com um programa de treinamento de professores muito limitado, restrito
em grande parte ao sul do pas, que a participao dos colaboradores era somente
24

de tempo parcial e que havia poucos recursos para o processo de implementao.


Segundo Elmore, autor da prxima leitura, nos Estados Unidos, as avaliaes dos
projetos de desenvolvimento curricular patrocinados pela Fundao Nacional de
Cincias tambm concluram que os efeitos foram amplos, porm superficiais.
Elmore atesta a grandiosidade do projeto, mas oferece uma viso bastante
pessimista em relao ao impacto das reformas:
Centenas de milhares de professores e diretores foram treinados em cursos de
vero. Dezenas de milhares de apostilas foram disseminadas. Milhes de alunos
foram expostos a algum produto ou subproduto dos vrios projetos. Em algumas
escolas e sistemas, os professores e administradores tomaram medidas srias para
transformar o currculo e o ensino de acordo com as novas ideias, mas, na maioria
dos casos, os resultados foram parecidos com os que Cuban (1984) encontrou no
seu estudo das prticas de ensino progressistas. Uma forma fraca, diluda, hibrida
evoluiu em alguns dos lugares em que o novo currculo foi aplicado por cima de
prticas antigas, enquanto que, na maioria das salas de aula de escolas de ensino
mdio, o currculo no exerceu impacto algum sobre o ensino-aprendizagem. Embora tais esforos tenham resultado em materiais de valor que ainda servem para
muitos professores, e tenham mudado o conceito das pessoas em relao s possibilidades do currculo de cincias de ensino mdio, o efeito tangvel na questo
central da aprendizagem tem sido insignificante. (Elmore, 1996:23)

A ltima leitura desta seo avalia uma explicao do aparente fracasso das
reformas curriculares das dcadas de 1950 e 1960. Em sua essncia, os esforos
de reforma curricular em larga escala seguiram um modelo que os autores Calhoun
e Joyce chamam de pesquisa e desenvolvimento P&D. Mediante a contratao
de especialistas, concentrados, maiormente, nas universidades e centros de pesquisa, os idealizadores das reformas curriculares entendiam que o essencial era
a produo de materiais didticos de alta qualidade, e no o processo de adoo
e uso desses pelos professores. A concluso de muitos autores que esse modelo
deve ter sido o responsvel pelo fracasso, por violar uma[s] das condies da vida
profissional na educao, o envolvimento do professor no processo de elaborao
e a produo de seus prprios materiais. No entanto, Calhoun e Joyce no esto
inteiramente convencidos de que seja impossvel implementar reformas a partir
de fora da escola e deixam no ar uma questo que se repetiria com frequncia
nas outras sees do livro.

25

Leitura 1
Do Sputnik Era de Ouro, 1957-1968
Fundao Nacional de Cincias (1994)2

O Sputnik foi um acontecimento que serviu para, uma vez mais, fazer a palavra competio assumir grande importncia tanto no discurso das autoridades
governamentais quanto do povo norte-americano. O Sputnik foi uma ameaa ao
interesse nacional dos Estados Unidos, em um grau ainda maior que havia sido a
quebra, em 1949, pela Unio Sovitica, do monoplio atmico norte-americano.
Ele, com certeza, conseguiu abalar o prprio sistema de defesa dos Estados Unidos,
visto que a capacidade russa de colocar um satlite em rbita significava que os
soviticos agora tambm podiam construir foguetes com potncia suficiente para
transportar ogivas de bombas H na ponta de msseis balsticos intercontinentais.
Entretanto, algo talvez ainda mais importante foi que o Sputnik forou os
Estados Unidos a fazer uma autoavaliao que questionou o seu sistema educacional, o seu poderio cientfico, tcnico e industrial, e mesmo a sua fibra como
nao. Afinal, o que deu errado?, perguntavam-se tanto as autoridades quanto
os cidados nas ruas. Na viso dos norte-americanos, a tradio que seu pas
tinha de ser o nmero um estava, ento, enfrentando o seu mais srio desafio,
particularmente nas reas de cincia e tecnologia e de educao em cincias.
Com os elos que possua com as universidades dedicadas pesquisa em todo
o pas, a Fundao Nacional de Cincias tornou-se, ento, um agente crucial nos
eventos que se desenrolaram durante esses tempos difceis. Uma indicao disso
foi o grande aumento das verbas por ela recebidas, tanto para financiar programas
j em andamento como para iniciar novos. No ano fiscal de 1958, o ano anterior
ao Sputnik, as verbas destinadas Fundao encontravam-se em um patamar
estvel de 40 milhes de dlares. J no ano fiscal de 1959, elas mais do que
triplicaram, chegando a 134 milhes de dlares e, em 1968, o seu oramento
atingiu aproximadamente 500 milhes de dlares. Entretanto, no possvel
descontextualizar os eventos destacados que ocorreram nessa fase da histria da
Fundao, devendo-se, antes, situ-los no contexto mais abrangente dos acontecimentos polticos ento observados nos Estados Unidos.
O Congresso norte-americano reagiu ao Sputnik aprovando leis importantes
e promovendo uma reorganizao interna de suas prprias comisses. Toda essa
Extrado de: The National Science Foundation. A Brief History. 1994. (Captulo III, From
Sputnik through the golden age, 1957-1968). Disponvel em http://www.nsf.gov/pubs/stis1994/
nsf8816/nsf8816.txt Acesso: 25/11/09.
2

26

ao coletiva prenunciava que os EUA fariam frente competio sovitica. A Lei


Nacional de Aeronutica e Espao (National Aeronautics and Space Act), mais do
que qualquer outra lei ps-Sputnik, exerceu um grande impacto sobre o crescente
financiamento federal nas reas de pesquisa e desenvolvimento cientficos. Assinada
pelo presidente em julho de 19583, essa lei criou a Administrao Nacional de
Aeronutica e Espao (National Aeronautics and Space Administration NASA),
dando-lhe, ao mesmo tempo, a responsabilidade de promover o avano do programa espacial norte-americano. A NASA tornou-se uma das principais empresas
contratantes dos Estados Unidos e provocou um tremendo aumento do apoio, por
parte de instituies externas, dado s pesquisas do governo federal. A NASA no
somente simbolizava a resposta norte-americana ao desafio sovitico, como tambm servia como uma prpria dramatizao do apoio que o governo dos Estados
Unidos estava dando cincia e tecnologia.
No Congresso norte-americano, os deputados trataram de se reorganizar em
comisses permanentes com o propsito de lidar com o tema espacial, bem como
com questes de cincias e tecnologia em geral. Essa reorganizao fez surgir no
Congresso um foco sobre questes cientficas e tecnolgicas que antes simplesmente inexistia. Pela primeira vez, tambm o poder legislativo passava a se valer
de equipes de profissionais especificamente treinados em cincias e tecnologia.
Em meados de 1958, o Congresso criava a Comisso de Cincias e Astronutica,
ao passo que o Senado implementava a Comisso de Cincias Aeronuticas e
Espaciais. Se, por um lado, a comisso senatorial se limitava a tratar de questes
espaciais e da NASA, por outro, a comisso do Congresso exercia uma jurisdio
que abrangia todo o programa espacial e as polticas cientficas gerais dos Estados
Unidos, o que tambm inclua a superviso da Fundao Nacional de Cincias.
O Sputnik levantou questes sobre a capacidade de competio do sistema
educacional norte-americano, ao que o Congresso dos Estados Unidos respondeu
com a Lei de Educao e Defesa Nacional (National Defense Education Act) de
1958, que enfatizava o ensino de cincias e que se tornou uma parte significativa
da poltica cientfica do pas. Essa lei promoveu a criao de programas de bolsas
de estudo para alunos, de apoio ao ensino de cincias, matemtica e lnguas estrangeiras em escolas de nvel elementar e mdio, e de bolsas de estudo concedidas
a estudantes de ps-graduao. Apesar dessa lei ter tido como foco principal os
alunos, e no as instituies, e de ter sido administrada fora do mbito do United
States Office of Education4, ela exerceu um considervel impacto sobre o apoio
federal dado ao ensino de cincias. Tanto as bolsas de estudo quanto os benefcios
institucionais por ela concedidos obedeciam a padres de distribuio geogrfica,
O ento presidente norte-americano era o republicano Dwight D. Eisenhower. (N.T.)
rgo federal norte-americano que, em 1980, transformou-se no Departamento de Educao
dos Estados Unidos, encarregado de fornecer s agncias estaduais e distritais responsveis
diretas pelo provimento da educao nos Estados Unidos assistncia e verbas para a melhoria
da educao e o combate desigualdade. (N.T.)
3
4

27

ao invs de se guiarem pelo tpico formato elitista dos programas da Fundao


Nacional de Cincias. E, o que foi ainda mais importante, esse ato abriu caminho
para futuras leis que redefiniriam muitas das relaes entre o governo federal e
a comunidade educacional dos Estados Unidos.

28

Leitura 2
O programa de aperfeioamento do contedo do ensino5
Fundao Nacional de Cincias (1961)6

O objetivo de longo prazo do Programa de Aperfeioamento do Contedo


do Ensino contribuir para uma maior modernizao dos materiais utilizados
no ensino de matemtica, cincias e engenharia nas escolas de nvel elementar,
mdio e superior.
J possvel fazer vrias generalizaes importantes a partir da experincia
que se tem tido com esse programa:
Primeiro, uma vez que a educao deve ser um processo contnuo para o
aluno, necessrio dar uma ateno equilibrada e coordenada sequncia de
programas de cincias em todos os nveis educacionais. Uma melhor preparao
dos alunos no ensino elementar possibilita que as escolas do ensino mdio ofeream
programas mais abrangentes e completos, o que, por sua vez, facilita a concepo
de cursos mais estimulantes e complexos nas instituies de nvel superior. Dessa
forma, as universidades sero ento capazes de formar professores com condies
de desenvolver um trabalho de maior qualidade nas escolas.
Em segundo lugar, embora se reconhea que um bom ensino se caracterize
pela inovao pessoal e que cabe s instituies e aos professores individuais a
responsabilidade final por decidir o que ser oferecido aos estudantes, tambm
preciso reconhecer que todos os professores de todos os nveis tero melhores
condies de desenvolver um bom trabalho se eles tiverem acesso maior qualidade
possvel, tanto em termos de modelos de curso, quanto de instrumentos de ensino
e aprendizagem. Quanto melhor for esse material, maior ser a probabilidade de
se proporcionar uma boa educao a todos os alunos, independentemente da inevitvel variao de conhecimento e de habilidades existente entre os professores.
Em terceiro lugar, para que os modelos de curso e os materiais pedaggicos
atinjam a maior qualidade possvel, preciso contar com os melhores talentos de
que um pas pode dispor, e tambm necessrio que haja uma colaborao entre
os maiores estudiosos das reas de ensino e de pesquisa.
No original, Course Content Improvement Program, nome de um dos diversos programas
educacionais implementados pela Fundao Nacional de Cincias dos Estados Unidos. (N. T.)
6
Extrado de: National Science Foundation, 11th Annual Report, 1961: 104-106. Program
Activities of the National Science Foundation. (Disponvel em http://www.nsf.gov/pubs/1961/
annualreports/start.htm Acesso: 25/09/09).
5

29

Em quarto, a pesquisa e o desenvolvimento de programas educacionais, tanto


no nvel fundamental quanto no superior, requer uma quantidade substancial de
investimentos: um nico ciclo envolvendo a implantao de um curso de maior
qualidade ou de uma srie deles, em uma nica disciplina e para um nvel especfico de ensino, requer o esforo de vrias centenas de pessoas ao longo de quatro
ou cinco anos e a um custo de vrios milhes de dlares. Entretanto, quando se
compara isto com o valor que esse investimento representa potencialmente para
a nao, o custo , na verdade, pequeno.
E, por ltimo, essa uma tarefa que nunca tem fim. preciso um esforo
incessante para fazer com que os frutos do crescimento explosivo do conhecimento
sejam incorporados experincia educacional dos nossos jovens.

Estudos Sobre o Aperfeioamento de Contedo do Ensino de


Cincias e Engenharia
Apresentamos a seguir uma reviso dos maiores destaques que se observaram
nos projetos referentes s cincias e engenharia, acompanhada de um relatrio
mais completo sobre matemtica, como um exemplo de um amplo esforo profissional que se empregou para se conseguir uma maior qualidade e modernizao
dos materiais pedaggicos.

Ensino Fundamental7
Sob os auspcios da Associao Americana para o Progresso da Cincia
(American Association for the Advancement of Science), cerca de 200 cientistas,
professores e administradores escolares participaram de um estudo sobre a
viabilidade do ensino de cincias entre o jardim da infncia e a nona srie do
ensino fundamental. Esse grupo de estudos concluiu que as cincias devem ser
includas na grade curricular de todas essas sries, e recomendou enfaticamente
a necessidade de empreender um esforo consistente no desenvolvimento dos
materiais necessrios, investigar as bases psicolgicas da aprendizagem de cincias
e fornecer um melhor preparo cientfico para os professores do ensino elementar,
tanto na sua formao preparatria quanto durante o seu trabalho nas escolas.
Espera-se que um programa de maior envergadura seja iniciado nessa rea durante o prximo ano. Um trabalho altamente interessante j est em andamento
por meio de projetos-piloto realizados por cientistas e professores na Universidade
da Califrnia em Berkeley e na Universidade de Illinois.
No original ingls, elementary and junior high schools, o que corresponde aproximadamente
aos nove primeiros anos de escolarizao formal, equivalente, portanto, ao ensino fundamental
brasileiro. (N.T.)
7

30

Ensino Mdio
Projetos de vulto relacionados ao ensino mdio j esto obtendo progressos
importantes. No outono de 1960, o Comit de Ensino das Cincias Fsicas (Physical Science Study Committee) disponibilizou, atravs de distribuidoras comerciais,
um livro-texto, um manual e materiais de laboratrio, um guia do professor,
monografias e testes de um curso de fsica, tendo esse material sido oferecido
a 50.000 alunos de todo o pas no ano escolar de 1960-61. Entre os trabalhos
que esto sendo atualmente desenvolvidos, incluem-se filmes adicionais; textos
suplementares, experimentos e filmes prprios para uma verso universitria do
curso; a preparao de filmes mais longos, concebidos para serem utilizados em
situaes onde no h disponibilidade de professores muito qualificados; e um
armazenamento contnuo de feedback com o objetivo de orientar futuras revises
do projeto. Em outros pases na Europa Ocidental, Israel, Nova Zelndia e
Amrica do Sul tm sido realizados seminrios de professores e estudos sobre
a adaptao desse mtodo a outros contextos.
Em qumica, verses preliminares dos cursos de ensino mdio desenvolvidas
pelo Projeto Metodolgico Ligao Qumica (Chemical Bond Approach Project) e
pelo Estudo dos Materiais para o Ensino de Qumica (Chemical Education Material
Study) foram experimentadas em vrios milhares de estudantes, tendo tambm j
se iniciado um trabalho sobre verses substancialmente revistas e que passaro por
exaustivas experincias ao longo do prximo ano. Edies definitivas dos testes,
dos manuais de laboratrios, filmes e outros materiais esto com uma distribuio
prevista para o ano escolar de 1963-64.
Por sua vez, o Estudo Curricular de Cincias Biolgicas (Biological Sciences
Curriculum Study BSCS) desenvolveu e testou em 13.000 alunos, trs diferentes
mtodos de ensino de biologia nas escolas secundrias, juntamente com projetos
sequenciais de laboratrio, que proporcionam vrias semanas de estudos aprofundados sobre tpicos especficos, projetos de pesquisa para estudantes superdotados
e outros recursos. Essa experincia possibilitou ao BSCS preparar, durante o vero
de 1961, verses posteriores substancialmente aperfeioadas para serem utilizadas
experimentalmente em mais de 360 escolas no ano escolar seguinte. Todas essas
experincias sero ento consideradas em uma reviso final, e os materiais estaro
disponveis para todas as escolas interessadas no outono de 1963.
A preparao de um livro de consulta sobre cincias da terra para professores
do ensino elementar e mdio foi levada a cabo pelo Projeto de Desenvolvimento
de Recursos Didticos (Teaching Resources Development Project) do Instituto Americano de Geologia (American Geological Institute), devendo esse documento ser
publicado no incio de 1962. Essa atividade tambm j resultou na produo de
filmes e monografias sobre meteorologia, patrocinados pela Sociedade Americana
de Meteorologia (American Meteorological Society). Tambm j comearam a fazer
discusses sobre projetos de desenvolvimento de cursos completos de cincias da
terra e sobre a preparao de um livro de consulta de antropologia.
31

Leitura 3
Manifesto dos educadores democratas em defesa
do Ensino Pblico (1959)
Mais uma vez convocados
Manifesto ao Povo e ao Governo8

[...]
Educao para o trabalho e para o desenvolvimento econmico
No ignoramos que a Nao uma realidade moral; mas, se a educao
no pode, por isso mesmo, desconhecer nenhum dos aspectos morais, espirituais
e religiosos dessa realidade, rica de tradies e lembranas histricas, ela deve
igualmente fazer apelo a todas as foras criadoras para p-las a servio dos interesses coletivos do povo e da cultura nacional. A educao pblica tem de ser,
pois, reestruturada para contribuir tambm, como lhe compete, para o progresso
cientfico e tcnico, para o trabalho produtivo e o desenvolvimento econmico.
reivindicao universal da melhoria das condies de vida, com todas as suas
implicaes econmicas, sociais e polticas, no pode permanecer insensvel nem
indiferente a educao de todos os graus. Se nesse ou naquele setor, como o ensino de grau mdio e, especialmente, o tcnico, a precria situao em que ainda
se encontra a educao est ligada ao estgio de desenvolvimento econmico e
industrial, ou, por outras palavras, se deste dependem os seus progressos, legtimo indagar em que sentido e medida a educao, em geral, e, em particular,
a preparao cientfica e tcnica, pode ou deve concorrer para a emancipao
econmica do Pas. Os povos vm demonstrando que o seu poder e sua riqueza
dependem cada vez mais de sua preparao para alcan-los. No h um que
desconhea e no proclame a importncia e a eficcia do papel da educao,
restaurada em bases novas, na reviso de valores e de mentalidade, na criao
de novos estilos de vida, como na participao do prprio progresso material. Se
insistimos nesse ponto e lhe damos maior nfase, no somente pelas concluses
Extrado de documento elaborado quando da tramitao da Lei de Diretrizes e Bases da
Educao Nacional (Lei n 4.024) no Congresso Nacional, em julho de 1959. Revista Brasileira
de Estudos Pedaggicos. Braslia, v.75, No. 179/180/181, 1994: 273-300. Reproduzido com
permisso do INEP. (Disponvel em: www.rbep.inep.gov.br.)
8

32

a que nos leva a anlise da civilizao atual e de suas condies especiais, como
tambm por ser esse, exatamente, em nosso sistema de ensino, um dos aspectos
mais descurados. A educao de todos os nveis deve, pois, como j se indicou
em congressos internacionais, tornar a mocidade consciente de que o trabalho
fonte de todas as conquistas materiais e culturais de toda a sociedade humana;
incutir-lhe o respeito e a estima para com o trabalho e o trabalhador e ensin-la
a utilizar de maneira ativa, para o bem-estar do povo, as realizaes da cincia e
da tcnica, que, entre ns, comearam a ser socialmente consideradas como de
importncia capital. A revoluo industrial, de base cientfica e tecnolgica, que
se expande por toda parte, em graus variveis de intensidade; as reivindicaes
econmicas ou a ascenso progressiva das massas e a luta para melhorar suas
condies de vida (pois a riqueza est evidentemente mal distribuda e, como tantas
vezes j se lembrou, no devemos pensar que podemos impunemente continuar a
enriquecer enquanto o resto da populao empobrece) e, finalmente, a expanso
do nacionalismo pelo mundo inteiro so fatos sumamente importantes a que no
nos arriscamos a fechar os olhos, e cujas repercusses, no plano educacional, se
vo tornando cada vez mais largas e profundas. O nosso aparelhamento educacional ter tambm de submeter-se a essas influncias para ajustar-se s novas
condies, e s o Estado, pela amplitude de seus recursos e pela largueza de seu
mbito de ao, poder fazer frente a tais problemas e dar-lhe solues adequadas, instituindo, mantendo e ampliando cada vez mais o sistema de ensino pblico
e estimulando, por todos os meios, as iniciativas de entidades e particulares. A
inteligncia racional e o esprito e mtodos cientficos, que no obtiveram os seus
primeiros e grandes triunfos seno no sculo XIX, denunciam a sua difuso, por
igual, nas sociedades capitalistas e socialistas, pela aplicao crescente das novas
tcnicas em todos os domnios, pelas crises e rupturas de organizao econmica e
social que provocaram, modificando profundamente os modos de vida e os estilos
de pensamento. Alm de intelectuais e estudiosos, cada vez mais competentes,
espritos criadores, nos domnios da filosofia, das cincias, das letras e das artes,
temos que preparar (observou com razo um de ns) a grande massa de jovens
para as tarefas comuns da vida, tornadas tcnicas, seno difceis, pelo tipo de
civilizao que se desenvolveu, em consequncia de nosso progresso em conhecimento, e para os quadros vastos, complexos e diversificados das profisses e
prticas, em que se expandiu o trabalho especializado. Mudaram, pois, os alunos
hoje todos e no apenas alguns; mudaram os mestres hoje numerosos e nem
todos especialmente chamados pela paixo do saber; e mudaram os objetivos da
escola, hoje prticos, variados e mais profissionais e de cincia aplicada do que
de cincia pura e desinteressada. o que mais ou menos j propugnava Rui
Barbosa no alvorecer deste sculo, quando mostrava a necessidade de limitar
as superabundncias da teoria, de robustecer cientfica e profissionalmente a um
tempo o ensino, saturando-o de prtica, de trabalhos investigativos, de hbitos
experimentais.

33

Para a transformao do homem e de seu universo


E aqui ferimos um ponto que da maior importncia, sobre o qual temos
nos detido muitas vezes e escreveu Luis Reissig (1958) uma pgina excelente
em que analisa a tcnica como fator revolucionrio da educao. O fato de, na
apreciao desses problemas, coincidirem com frequncia os pontos de vista de
pensadores e educadores de pases diferentes, um dos sinais mais caractersticos
da semelhana que apresentam, na civilizao industrial, as situaes concretas
que ela vem criando por toda parte e que impelem s mesmas reflexes. Antes das
descobertas cientficas e suas extraordinrias aplicaes tcnicas, que abriram o
campo s trs grandes revolues industriais, o principal papel do ensino consistia
em dotar o homem de conhecimentos e instrumentos para a apropriao e uso de
seu ambiente e, em seguida, para a transformao e evoluo deste; mas, quando
as condies de seu meio pareciam manter um recalcitrante estado de fixidez,
como no caso da economia agropecuria, a tendncia da escola era procurar que
o indivduo se adaptasse e se submetesse ao seu ambiente, como, por exemplo, a
adaptao vida rural, quando este tipo de vida aparecia em forma predominante,
renunciando assim a estimular uma caracterstica singular e valiosa do homem:
a iniciativa para as mudanas. Para o homem da era tecnolgica, esse ensino
adaptativo chega a ser pernicioso, pois o universo tem de ser, para ele, cada vez
mais, um campo de experincia e de renovao. A era tecnolgica marca o fim
do processo de ensino para a adaptao e o comeo do processo de ensino para
a evoluo do homem e de seu universo, partindo de condies tcnicas criadas
exclusivamente por ele. J no deve preocupar tanto o homem (as palavras ainda
so de Reissig) o tipo do ambiente em que esteja vivendo, para ajustar a este o
seu sistema de ensino, embora deva relacionar ambos, pois est em caminho de
mudar radicalmente toda a classe de condies que sejam dadas. Antes havia de
aceit-las e aproveit-las o melhor possvel [...]; mas agora no h nada impossvel,
em princpio, para o homem, no que toca transformao das condies de seu
ambiente, favorveis ou adversas (Reissig, 1958). Da a necessidade de uma
preparao cientfica e tcnica que habilitar as geraes novas a se servirem,
com eficcia e em escala cada vez maiores, de todos os instrumentos e recursos
de que as armou a civilizao atual.
[...]

34

Leitura 4
Cincia, educao e sociedade: o caso do Instituto Brasileiro de
Educao, Cincia e cultura (IBECC) e da Fundao Brasileira
de Ensino de Cincias (FUNBEC)
Antnio Carlos Souza de Abrantes (2008)9

[...]
A produo de material didtico de origem norte-americana
A experincia do IBECC/SP, seja na produo de material didtico ou no
treinamento de professores, dentro de uma perspectiva didtica de renovao do
ensino de cincias e nfase na experimentao, converge no mesmo sentido de
outros movimentos observados no plano internacional. No incio dos anos 1960,
no setor de ensino de cincias, a ao da UNESCO, que antes era pautada por
objetivos humanitrios e civilizatrios, passa a estabelecer uma relao direta com
a questo do desenvolvimento econmico dos pases. Nessa nova perspectiva, a
UNESCO procurou difundir mtodos modernos no ensino de cincias puras e
aplicadas, estimulando a fabricao e a utilizao de material cientfico de baixo
custo para o ensino elementar e mdio, bem como a qualificao de professores.
Dessa forma, as propostas do IBECC esto em conformidade com as diretrizes
da UNESCO para a promoo de atividades cientficas e culturais, especificamente
com relao Resoluo IV.1.2.311 da UNESCO (que trata da disseminao da
cincia atravs de exposies de cincias itinerantes e promovendo atividades fora
da escola) e Resoluo IV.1.2.321 (que trata do estmulo ao aperfeioamento
no ensino de cincias, particularmente na educao fundamental e nas escolas
primrias e secundrias) de 1955. Albert Baez, diretor da Diviso de Ensino de
Cincias da UNESCO (1961 a 1967) destaca que o esprito crtico cientfico deve
ser estimulado nos jovens alunos (Baez, 1976:53), sendo este o mesmo princpio
que se encontra presente nos ideais do IBECC/SP.
Extrado de: ABRANTES, Antnio Carlos Souza. Cincia, Educao e Sociedade: O Caso do
Instituto Brasileiro de Educao, Cincia e Cultura (IBECC) e da Fundao Brasileira de Ensino
de Cincias (FUNBEC). Tese (Doutorado em Histria das Cincias e da Sade) Fundao
Oswaldo Cruz. Casa de Oswaldo Cruz, 2008: 179-200. Reproduzido com permisso do autor.
9

35

Segundo Albert Baez, os eventos da Segunda Guerra despertaram em muitos cientistas dos pases centrais a responsabilidade de uma ao mais ativa no
ensino de cincias e no papel que a cincia teria no bem-estar da humanidade
(Baez, 1976:31; 2006:176). Os anos de guerra fria e a necessidade de se vencer
a corrida espacial estimularam investimentos macios em educao em cincias
em fins dos anos 1950, por parte do governo norte-americano (Krasilchik, 2000).
Nos Estados Unidos e Inglaterra, intensificou-se a necessidade de investimentos no ensino de cincias de nvel mdio, em face da aparente superioridade dos
soviticos nas cincias (Barra & Lorenz, 1986:1972). Os projetos de reforma de
ensino mdio norte-americano (High School), iniciados nos Estados Unidos em
fins dos anos 1950, entre os quais o Physical Sciences Study Committee (PSSC), o
Biological Sciences Curriculum Study (BSCS), o Chemical Bond Approach (CBA),
o School Mathematics Study Group (SMSG), financiados pela National Science
Foundation (NSF), exerceram um efeito cataltico sobre diversos outros pases,
entre os quais o Brasil.10
Nos Estados Unidos, um grande incentivador dos projetos da NSF junto ao
governo John Kennedy foi Jerrold Zacharias, professor do Departamento de Fsica
do Massachussetts Institute of Technology (MIT), que participou das pesquisas
para o desenvolvimento do relgio atmico de csio e que foi um dos diretores do
projeto Manhattan.11 O PSCC teve origem nos Estados Unidos, em 1956, com uma
doao da NSF, que financiou a maior parte do projeto, e que tambm recebeu
aporte de recursos da Fundao Ford e da Fundao Alfred Sloan. O curso de
fsica do PSSC o resultado das pesquisas de centenas de colaboradores, entre
os quais: Jerrold Zacharias, Philip Morrison e Francis Friedman do MIT. Nos
Estados Unidos, o projeto iniciado no ano letivo de 1957-1958 envolveu apenas
oito escolas e 300 estudantes, elevando-se, no ano letivo de 1959-1960, para
quase 600 escolas e 25 mil alunos, o que permitiu a reviso do curso luz dessa
experincia (Killian Jr., 1964:422). A proposta original de que os prprios alunos montassem os kits de experimentao foi abandonada e foi adotado o uso de
kits de preo acessvel (Haber-Schaim, 2006:6). A primeira edio comercial do
PSSC Physics surgiria em 1960. A adeso ao projeto cresceu exponencialmente,
atingindo, no ano letivo de 1963-1964, cerca de 4 mil escolas e 160 mil alunos.
Cerca de 20% dos alunos de escolas de nvel secundrio norte-americanas cursando fsica utilizavam-se do material PSSC (Gevertz, 1962:30).
Na Inglaterra, a Fundao Nuffield tambm financiou projetos de ensino de qumica, fsica
e biologia (Barra & Lorenz, 1986:1973). O projeto, iniciado em 1962, voltado a alunos de
14 a 16 anos de idade, visava criar instrumentos que ajudassem os professores a apresentar
a cincia de forma viva, agradvel e compreensvel, encorajando uma atitude de curiosidade
e investigao. Em 1965, a mesma Fundao Nuffield formou outro grupo para estruturar
o curso de biologia em nvel avanado para alunos de 16 a 18 anos de idade. Embora os
sistemas escolares ingls e norte americano sejam diferentes, fundamentalmente os objetivos
dos dois projetos so os mesmos (Krasilchik, 1972:5).
11
Ver: http://www.answers.com/topic/jerrold-zacharias.
10

36

[...]
No perodo de 1952 a 1960, a NSF investiu cerca de US$ 13,5 milhes nos
projetos, alcanando a cifra de US$ 16 milhes no ano de 1966. Cerca de 200
mil alunos nos Estados Unidos utilizaram o material do PSSC (fsica), que comeou
a ser distribudo em 1960; 580 mil alunos, o material do BSCS (biologia); que
comeou a ser distribudo em 1963; 210 mil alunos, o CHEMS (qumica), que
comeou a ser distribudo em 1963; e cerca de um milho e 350 mil alunos, o
projeto SMSG (matemtica), que teve sua distribuio iniciada em 1960 (Baez,
1976). Entre as principais caractersticas de tais projetos, destacam-se:
(i) cientistas de renome, inclusive detentores de prmios Nobel, estiveram
envolvidos nos projetos;
(ii) os projetos eram orientados pelo contedo, ou seja, os cientistas definiam
os temas a serem cobertos pelos projetos;
(iii) os projetos eram centrados em disciplinas, mantendo as divises tradicionais entre fsica, qumica, biologia, etc.;
(iv) havia uma tentativa de apresentar os temas como abertos investigao e
ao questionamento, e no como um corpo definido de conhecimento;
(v) havia uma grande nfase em prticas laboratoriais e experimentais;
(vi) envolviam o desenvolvimento de novos materiais de ensino e de laboratrio;
(vii) incluam treinamento de professores;
(viii) eram voltados para o aluno do ensino de segundo grau.
No Brasil, o padro rgido da LDB na poca em vigor estabelecia um programa
de ensino uniforme para todas as escolas do Pas (Raw, 2005b: 22) e tornava a
adoo de tais projetos da NSF no Brasil de difcil aplicao. Entretanto, com a
nova LDB, Lei 4024, de 21 de dezembro de 1961, ampliou-se bastante a participao das cincias (fsica, qumica e biologia) no currculo escolar, que passaram
a figurar desde o 1 ano do curso ginasial. Com a lei recm-aprovada, garantiu-se
a equivalncia de todos os cursos de nvel mdio (Cunha, L. A., 2003:171) e
abriram-se novas oportunidades para a descentralizao na elaborao de currculos, at ento inteiramente de competncia do MEC (Bertero, 1979:63; Nunes,
C., 2000:56). Com a nova LDB, revogam-se a obrigatoriedade de adoo dos
programas oficiais, possibilitando mais liberdade s escolas na escolha dos contedos a serem desenvolvidos e assim tornando possvel ao IBECC/SP promover a
adaptao dos projetos da NSF com o suporte da Fundao Ford (Nardi, 2005:5;
Barra & Lorenz, 1986:1973).
Em 1956, Isaas Raw entrou em contato com os primeiros projetos da NSF
em Indiana, nos Estados Unidos, ao visitar Francis Freedman, do Educational
Service Inc. uma entidade sem fins lucrativos que emergiu do projeto PSSC (Raw
2005b:23; 1965: 19). Freedman havia sido destacado para vir a So Paulo em
misso da Fundao Ford, porm, algum tempo antes adoeceu e veio a falecer
(Raw, 1970:51). Em julho de 1959, uma comisso liderada por Alfred Wolf em
visita ao Brasil mostrou-se impressionada com o ritmo de desenvolvimento industrial
37

do Brasil, e a existncia de problemas na rea educacional e de recursos humanos necessrios para a modernizao e reorganizao das instituies polticas e
administrativas, manifestando o interesse de montar um programa de assistncia
tcnica Amrica Latina (Herz, 1989:104). Os contatos de Isaas Raw com a
Fundao Rockefeller nos Estados Unidos levaram-no a conhecer Alfred Wolf,
em Nova York, ao qual informou as atividades do IBECC/SP (Raw, 1970:33). A
Fundao Ford decide, ento, enviar os cientistas americanos Arthur Rose, da
American Chemical Society e da National Science Foundation (Raw, 1965:9) e
Paul Singe da Indiana University para conhecer projetos na rea de educao no
Brasil. Aps visitarem a XII Conferncia da SBPC em Piracicaba, em julho de
1960, eles conheceram as atividades do IBECC/SP. Ao visitarem escolas de diversas cidades brasileiras, os representantes da Fundao Ford puderam observar
a penetrao dos materiais produzidos pelo IBECC/SP. A estratgia da Fundao
Ford era a de estabelecer contatos com instituies, ao invs de trabalhar com
rgos governamentais (Miceli, 1995:349). Em 1961, viria o apoio de US$125
mil para o IBECC/SP (Raw, 1965), para projetos de distribuio dos kits, por
meio de rgo estatais, e a venda ao pblico, treinamento de professores de cincias e a distribuio de material didtico elaborado nos Estados Unidos (Barra
& Lorenz, 1986:1973).
O projeto PSSC constava de um livro texto ricamente ilustrado, uma srie progressiva de livros intitulada Science Studies Series, manual de experincias, manual
do professor e material de apoio. Os objetivos do curso incluam: (i) apresentar
a fsica, no como um conjunto de fatos, mas como um processo contnuo, pelo
qual se tem procurado compreender e explicar a natureza do mundo fsico; (ii) dar
nfase s ideias fundamentais da fsica, possibilitando ao estudante acompanhar o
nascimento, o amadurecimento dessas ideias e, por vezes, a sua invalidao; (iii)
proporcionar ao aluno participar da redescoberta desse conhecimento cientfico;
(iv) estimular os alunos especialmente dotados a desenvolver por iniciativa prpria
pesquisas interessantes; e (v) apresentar um projeto-guia, elaborado pensando no
professor que vai execut-lo (Gevertz, 1962:30). A tarefa de implantao do PSSC
envolvia a preparao, adaptao e traduo dos livros-textos, preparao do material de laboratrio para realizao dos experimentos e treinamento de professores.
O projeto PSSC foi lanado em 1962, sob a coordenao de Antnio Teixeira
Jnior e Anita Berardinelli. Os textos do PSSC eram traduzidos por equipes de
professores universitrios como Pierre Lucie, Rachel Gevertz, Rodolpho Caniato,
Antonio Navarro e Anita Berardinelli (Nardi, 2005) e publicados pela Editora
Universidade de Braslia. O projeto contou com o apoio da Unio Pan-americana,
precursora da Organizao dos Estados Americanos (OEA) e da Fundao Ford
(Raw, 1965:20; 1970:53). Sob a coordenao de Antnio Teixeira Jnior, o PSSC
foi utilizado no curso de treinamento de professores da USP, ao passo que, no
Rio de Janeiro, Pierre Lucie introduziu os materiais nos cursos da Universidade
Catlica (Raw, 1965:21). O guia do professor foi traduzido e adaptado pelas
equipes do IBECC/SP e do Centro de Treinamento de Professores de Cincias de
38

So Paulo (CECISP) (Barra & Lorenz, 1986:1974). Entre 1964 e 1971, foram
publicados no Brasil mais de 400 mil exemplares dos quatro volumes do PSSC
(Barra & Lorenz, 1986:1974).
Na biologia, foi adotado o projeto BSCS, verses verde (ecologia) e azul (bioqumica), sob a coordenao de Myriam Krasilchik. A origem do BSCS data de
1959, na Universidade do Colorado, em Boulder, nos Estados Unidos, quando
foi realizada uma primeira reunio, sob o patrocnio do American Institute of Biological Societies, para a reforma e a constante renovao do ensino de biologia,
com financiamento da NSF (Bertero, 1979). Segundo o geneticista Bentley Glass,
presidente da Comisso Diretora do BSCS, uma deficincia do ensino de biologia
tradicional era consider-la um corpo de conhecimentos imutveis, sem observar
as limitaes e o carter dinmico da cincia, e que, somente palmilhando o caminho da pesquisa, pode um estudante tornar-se capaz de discernir a verdadeira
diferena entre um experimento seguro, que produz evidncia fidedigna, e um
malabarismo tcnico, feito com instrumental complexo que no conduz a nada;
entre os fatos e a autoridade; entre a cincia e a magia (Glass, 1964:361). Para
Bentley Glass, uma reforma no ensino deveria tomar a cincia como o miolo do
currculo moderno, infundindo o mtodo cientfico nas demais matrias, sem,
contudo, se exclurem os demais campos do conhecimento: o miolo da ma
certamente no a ma inteira. Todavia ele d sentido ao resto da ma nele
esto as sementes sem as quais em estado de natureza no haveria mais macieiras
e no haveria mais mas (apud Reis, J., 1968:178). Para Oswaldo Frota-Pessoa,
o que fez do BSCS um movimento absolutamente nico na histria da educao
foi a amplitude de sua frente de combate, sua confiana no mtodo cooperativo de
trabalho e sua produo macia de material didtico do melhor nvel, testado e retestado em classes reais antes de sua adoo definitiva (Frota-Pessoa, 1964:426).
Albert Baez aponta que o BSCS foi o projeto que mais propiciou a participao
de professores de outros pases fora dos Estados Unidos, envolvendo mais de 50
pases, resultando na produo de 45 verses nacionais do BSCS. Isso explica
por que, de todos os projetos (fsica, qumica, matemtica, etc.), a biologia era
o tema mais propenso necessidade de adaptaes em cada pas, para que se
adequasse fauna e flora locais e conseguisse algum tipo de penetrao no meio
escolar (Baez, 1976). Em 1961, o IBECC/SP decidiu incorporar a adaptao
do projeto BSCS. De incio, foi decidido elaborar trs verses de um curso de
biologia para alunos de 2 grau, as quais foram chamadas de verso azul, que
analisava a biologia do ponto de vista da bioqumica; verso verde, do ponto de
vista ecolgico, e verso amarela, do ponto de vista dos organismos. O projeto
da verso azul foi preparado em dois volumes: o primeiro, publicado em 1965
e o segundo, em 1966 (Krasilchik, 1972:13). No perodo de 1965 a 1972, aproximadamente 209 mil exemplares do volume I do BSCS verso azul e 115 mil
exemplares do volume II foram tambm publicados no Brasil (Barra & Lorenz,
1986:1974). Um estudo de 1969 mostra que aproximadamente de 50% a 60%

39

de uma amostra de professores de So Paulo declararam usar o BSCS, verso


azul, em seus cursos (Barra & Lorenz, 1986:1974).
[...]
Na rea de matemtica, foi introduzido o SMSG, que iniciou no Brasil a
matemtica moderna centrada na teoria dos conjuntos (Raw, 2005B:24), sob
a coordenao de Lafayette de Moraes (Raw, 1970:57). O texto traduzido foi o
Mathematics for High School, que havia sido publicado pela Yale University Press,
em 1961 (Bertero, 1979:63). O SMSG reuniu um pequeno grupo de educadores
norte-americanos convocados em 1958 pela American Mathematical Society e
coordenados pelo prof. E. Begle, da Universidade Yale, com o intuito de aperfeioar o ensino de matemtica nas escolas (Lamparelli & Moraes, 1964:419).
[...]
Na rea de cincias da terra, foi introduzido o ESCP, publicado pela American
Geology Society. Para a coordenao desse projeto, o IBECC/SP tentou inicialmente
professores do Norte do Pas, porm, sem sucesso. O projeto foi coordenado por
Nabor Ricardo, da USP (Raw, 1970:58).
Na qumica, em 1963, foi inicialmente adotado o projeto CBA, sob a coordenao de Ernesto Giesbrecht, professor de qumica da USP, e, posteriormente,
o Chem Study Chemistry (CHEM), em 1966 (Barra & Lorenz, 1986:1974), um
projeto mais simples, sob a coordenao do prof. H. Weiss, do ITA. Ernesto Giesbrecht e o subsecretrio do IBECC visitaram o Lebanon Vally College, o Earlhang
College e o Kenyon College para conhecer o CBA na prtica. O CBA foi um projeto
iniciado nos Estados Unidos, em 1957, no Reed College de Princeton, no estado
de Oregon. O tema central do projeto era o conceito de ligao qumica como
uma associao eltrica que podia manter toda a matria coesa. Nos livros do
CBA, a natureza da ligao qumica era explicada por meio de conceitos recm-interpretados da mecnica quntica, como o conceito de orbital, nvel e subnvel
de energia, alm de abordar os aspectos termodinmicos das reaes qumicas sob
um ponto de vista mais terico, no qual o conceito de entropia era introduzido de
modo qualitativo. Os livros do CBA foram traduzidos para o portugus por Astrea
e Ernesto Giesbrecht e Dietrisch Schulz, da FFCL, com a participao de Alar
Ferreira, membro do IBECC, e distribudos nas escolas pblicas pela Comisso
do Livro Tcnico e do Livro Didtico (COLTED) (Neto, 2003:204). As tradues
das edies preliminares foram preparadas em janeiro de 1963, e um curso de
vero foi realizado em So Jos dos Campos, no ITA, apenas para brasileiros,
tendo como palestrantes Ted Benfey e E. Knutson (Raw, 1965:24; 1970:56;
2005:24, Giesbrecht, 1964:424).
Com o CBA, calormetros e outros equipamentos foram disponibilizados s
escolas, bem como uma impresso de uma tabela peridica pela primeira vez
realizada no Brasil e na Amrica Latina: um indcio notrio da baixa qualidade
dos livros de qumica anteriores ao CBA (Raw, 1965:24; 1970:56).
40

Leitura 5
Aumentado a escala das boas prticas educacionais
Richard Elmore (1996)12

[...]
Projetos de Desenvolvimento Curricular em Larga Escala
Outro corpo de evidncias mais recente sobre esses temas vem das reformas
curriculares em larga escala que se realizaram nas dcadas de 1950 e 1960 nos
Estados Unidos, e que foram patrocinadas pela Fundao Nacional de Cincias
(National Science Foundation, NSF). Em sua estrutura fundamental, essas reformas
foram bastante similares s reformas progressistas, embora as reformas curriculares
tenham se concentrado muito mais firmemente no contedo. A ideia central das
reformas curriculares era a de que a aprendizagem na escola deve ser parecida,
muito mais do que atualmente, com os processos reais pelos quais os indivduos
vm a compreender o seu ambiente, a sua cultura e as situaes sociais. Ou seja, se
os alunos esto estudando Matemtica, Cincias Naturais ou Cincias Sociais, eles
devem, de fato, engajar-se em atividades semelhantes quelas das quais se ocupam
os profissionais que realmente se dedicam a essas disciplinas e, nesse processo,
os alunos devem atingir no somente o conhecimento da matria, mas tambm
descobrir os processos de pensamento e os mtodos de inquirio pelos quais se
constri esse conhecimento. Essa viso sugeriu que as novas grades curriculares
fossem elaboradas de modo que os melhores pesquisadores das diversas reas do
saber se unissem aos professores, utilizando-se assim do conhecimento de ambos
esses grupos para propor novas concepes de contedo e novas estratgias de
ensino. Nos Estados Unidos, o primeiro desses projetos foi o da grade curricular
da Fsica de Ensino Mdio, que comeou em 1956, realizado pela Comisso de
Estudos de Cincias Fsicas (Physical Sciences Study Committee - PSSC). Outro
exemplo o Estudo Curricular de Cincias Biolgicas (Biological Sciences Curriculum Study - BSCS), iniciado em 1958. Um terceiro foi o O Homem: um Curso de
Estudo (Man: A Course of Study - MACOS), um ambicioso projeto de desenvolvimento curricular das Cincias Sociais, que comeou em 1959, mas que somente
Extrado de: Richard Elmore. Getting to Scale with Good Educational Practice. Harvard
Education Review. Vol. 66, No. 1 Spring 1996: 1-27. Reproduzido com permisso da Harvard
Education Publishing Group.
12

41

recebeu seu primeiro patrocnio substancial da Fundao Ford em 1962, e um


apoio da NSF para treinamento de professores em 1969 (Dow, 1991; Elmore,
1993; Grobman, 1969; Marsh, 1964). Tais projetos de reforma curricular estavam
entre os maiores e mais ambiciosos realizados, no sendo, contudo, os nicos.
Desde o incio, estava claro que os encarregados da reforma curricular desejavam alterar o cerne da escolarizao norte-americana, e que suas aspiraes
no eram fundamentalmente diferentes de adeptos anteriores do progresso educacional. Sua concepo era a de que os professores deveriam se tornar mentores e
copesquisadores, estudando com seus alunos os fenmenos bsicos da Fsica, da
Biologia e das Cincias Sociais. Havia uma forte concentrao do trabalho discente
na experimentao, na inquirio e no estudo das fontes originais. Era necessrio
descartar a noo do livro-texto como um repositrio do conhecimento convencional e, no lugar disso, os professores deveriam usar materiais e instrumentos
cuidadosamente elaborados, que abrissem as portas para as grandes ideias das
reas em questo. O objetivo do estudo no era a assimilao de fatos, mas sim a
aprendizagem de mtodos e de conceitos de investigao cientfica, que permitissem
que a cincia fosse feita nas escolas da mesma maneira que feita na vida real.
A origem dos projetos de desenvolvimento curricular estava nas iniciativas
de professores universitrios que trabalhavam com a crena de que conseguiriam aumentar a qualidade dos alunos ingressantes no Ensino Superior caso
promovessem um aperfeioamento do currculo do Ensino Mdio. Portanto, os
professores universitrios tentaram dominar o processo de desenvolvimento curricular, frequentemente em detrimento de relaes com os professores e com os
administradores das escolas, aos quais caberia adotar os currculos depois deles
terem sido elaborados e testados em amostras de escolas. Esses projetos tiveram,
portanto, resultados diversos quanto ao fato de engajar os professores das escolas no processo de desenvolvimento dessas iniciativas, algo que era diferente de
simplesmente fazer com que os professores testassem em campo o que j havia
sido desenvolvido nas universidades.
Embora os professores estivessem engajados, de um modo ou de outro, em
algum estgio da elaborao de todos esses projetos, nem sempre eles eram co-autores. No PSSC, o processo de desenvolvimento contou com a colaborao
de um pequeno nmero de professores considerados talentosos o suficiente para
trabalharem em conjunto com os acadmicos do Instituto de Tecnologia de Massachusetts (Massachusetts Institute of Technology MIT). O principal envolvimento
desses professores ocorreu no estgio dos testes em campo; no obstante, o feedback dado por eles se mostrou volumoso demais para ser acomodado no produto
final (Marsh 1964). No MACOS, escolheu-se uma escola da rea de Boston para
se fazer um teste de vero, e os professores engajaram-se relativamente cedo no
projeto de desenvolvimento curricular. Verses posteriores do novo currculo foram
ento extensivamente testadas e comercializadas em todo o pas (Dow, 1991).
De longe, o envolvimento mais ambicioso e sistemtico dos professores como
coformuladores de projetos foi no BSCS. Este programa foi designado para pro42

duzir trs verses distintas de uma grade curricular de Biologia do Ensino Mdio
(Bioqumica, Ecologia e Citologia), de modo que as escolas dos professores participantes podiam escolher qual mtodo adotar. O processo de desenvolvimento
foi dividido em trs equipes distintas, cada qual composta de um nmero igual
de acadmicos e tambm de professores de Biologia de Ensino Mdio. As lies
ou unidades foram desenvolvidas por duplas compostas de um acadmico e de
um professor do Ensino Mdio, sendo que cada uma dessas unidades foi revisada
e criticada por uma outra equipe de mesma constituio. Aps as novas grades
curriculares terem sido desenvolvidas, os professores que participaram de sua
elaborao foram convocados a organizar grupos de estudos constitudos de outros
professores, que se incumbiram de utilizar as novas unidades curriculares em
suas aulas durante o ano escolar, e de repassar os resultados dessa utilizao na
forma de novos insumos para o projeto. Entretanto, interessante observar que,
depois que os materiais curriculares foram desenvolvidos, a NSF interrompeu o
financiamento dos grupos de estudos de professores, sob a justificativa de que estes
j haviam cumprido a sua tarefa no desenvolvimento do projeto. No obstante, tal
corte efetivamente acabou com os grupos de estudos dos professores, os quais se
constituam, potencialmente, no mecanismo mais poderoso de alterar as prticas
de ensino (Elmore, 1993; Grobman, 1969).
As avaliaes dos projetos de desenvolvimento curricular financiados pela NSF
geralmente concluram que seus efeitos foram amplos, porm pouco profundos.
Centenas de milhares de professores e de especialistas em currculo foram treinados em cursos de vero. Dezenas de milhares de unidades curriculares foram
disseminadas. Milhes de alunos foram expostos a, pelo menos, algum produto
ou subproduto desses diversos projetos. Em algumas escolas e sistemas escolares,
professores e administradores encadearam esforos para transformar os currculos
e o ensino de acordo com essas novas ideias. Entretanto, na maior parte dos casos,
os resultados se pareceram com os constatados por Cuban (1984) em seu estudo
sobre as prticas de ensino progressistas. Uma forma fraca, diluda e hbrida
emergia de algumas situaes nas quais os novos currculos eram forosamente
impostos sobre as velhas prticas e, na maior parte das salas de aula do Ensino
Mdio, os materiais curriculares no exerceram qualquer impacto sobre o ensino
e a aprendizagem. Apesar do fato de que os projetos de desenvolvimento curricular produziram materiais valiosos, que ainda hoje servem de recurso para muitos
professores e que moldaram as concepes existentes sobre as possibilidades do
currculo cientfico no Ensino Mdio, seu impacto tangvel sobre o cerne da escolarizao norte-americana foi insignificante (Elmore, 1993; Stake & Easely, 1978).
A maioria dos crticos acadmicos concorda que, nesses projetos de desenvolvimento curricular, havia um modelo ingnuo, desacreditado e mal-concebido de
como influenciar a prtica docente. O modelo, se que havia algum, era o de que
um bom currculo e uma boa prtica docente eram autoexplicativos e autoimplementveis. Se os professores e os administradores escolares reconhecessem a clara
superioridade das ideias embutidas nesses novos currculos, eles simplesmente
43

trocariam os livros-texto tradicionais por esses novos materiais, e mudariam suas


prticas arraigadas para, assim, aperfeioar o ensino, o que aumentaria a chance
de sucesso acadmico de seus alunos.
Entretanto, esse modelo no se atentou suficientemente para o complexo
processo de tomada de deciso local sobre as questes curriculares, nem para
o grau de institucionalizao e agressividade das relaes polticas e comerciais
envolvendo os currculos baseados nos livros-texto, e tampouco para os fracos
incentivos dados aos professores para que mudassem suas prticas rotineiras de
trabalho, ou para os custos extraordinrios envolvidos na promoo de mudanas
duradouras, fundamentais e em larga escala referentes construo do conhecimento em sala de aula. Nos poucos casos em que os proponentes dos projetos de
desenvolvimento curricular pareceram estar prestes a descobrir um modo de alterar
a prtica educacional em larga escala como no caso dos grupos de estudos dos
professores no BSCS, por exemplo eles foram incapazes de discernir o significado do que estavam fazendo, porque viam a si prprios como os formuladores
de novas ideias sobre o ensino, e no como atores de uma mudana institucional.
O padro estrutural que emerge dos projetos de desenvolvimento curricular
em larga escala marcadamente similar ao do perodo progressista. Primeiro,
suas ideias eram poderosas e atraentes, tendo conseguido se concretizar atravs de
materiais tangveis e de uma prtica realizada em um nmero limitado de contextos.
Neste sentido, os projetos foram notavelmente bem-sucedidos na organizao social
do conhecimento, conseguindo levar os mais sofisticados pensadores do pas para
a rbita da educao pblica a fim de pensar sobre o que os estudantes devem
saber e ser capazes de fazer. Em segundo lugar, cabe observar que os responsveis
pela elaborao dos currculos tiveram uma compreenso comprovadamente inepta
e ingnua das questes individuais e institucionais das mudanas associadas s
reformas que eles pretendiam realizar. Eles supuseram que um bom produto
seria capaz de se disseminar pelas salas de aula do pas com base em seus prprios mritos, sem enxergar os complexos fatores institucionais e individuais que
poderiam comprometer sua capacidade de conseguir tal feito. Terceiro, os maiores
sucessos obtidos por esses reformadores foram, em certo sentido, tambm seus
maiores fracassos. Os poucos professores que alcanaram a maestria na docncia de Fsica no PSSC, de Biologia no BSCS ou de Estudos Sociais no MACOS,
serviram apenas para confirmar o que a maioria dos educadores pensa a respeito
de talento para a docncia: alguns o tm, mas a maioria, no. Alguns tm uma
dose extraordinria de energia, compromisso a habilidade inata necessria para
mudar sua prtica de forma fundamental; porm, a maioria simplesmente no
dispe disso. A existncia de casos exemplares, concomitante com a incapacidade
de se capitalizar sobre esses talentos, somente refora a noo de que o ensino
de alto nvel uma caracterstica individual, e no uma expectativa profissional.

44

Leitura 6
As mudanas de dentro para fora e de fora para dentro:
lies dos paradigmas de aperfeioamento escolar
do passado e do presente (1a parte)
Emily Calhoun e Bruce Joyce (2005)13

[...]
O Clssico Mtodo P & D (Pesquisar/Desenvolver/Implementar/Disseminar)
Durante muitos anos, o mtodo mais visvel de melhoramento escolar era a
gerao de programas curriculares por centros de pesquisa e desenvolvimento
situados alm da esfera dos distritos escolares, seguida, ento, pela implementao desses programas nas escolas. O financiamento de tais programas tambm
era feito por agncias externas s escolas e aos distritos escolares. Usualmente,
o mtodo P & D inclua:
a participao, na elaborao dos programas, de pesquisadores e especialistas de uma determinada rea curricular ou campo de estudo;
a utilizao de profissionais das escolas para analisar e criticar os materiais,
e tambm para experimentar, na prtica, os documentos, procedimentos, estratgias especficas e o programa como um todo, sem, entretanto, conceder-se a esses
profissionais a condio de principais elaboradores do programa;
a elaborao de currculos aprofundados e meticulosamente explicados;
o estudo de bases de conhecimento tanto internas quanto externas ao
contexto educacional para a produo de informaes, de estratgias de ensino e
de materiais capazes de facilitar as interaes entre os alunos e esses currculos;
a manuteno de um elevado nvel de qualidade dos materiais dos programas, com uma nfase na preciso dos contedos e nas estratgias de ensino
que levassem os alunos a engajar-se com os currculos como se fossem jovens
acadmicos das reas em questo;

Extrado de: CALHOUN, Emily and JOYCE, Bruce. Inside-Out and Outside-In: Learning
from Past and Present School Improvement Paradigms. Em HOPKINS, D. (org.) The Practice
and Theory of School Improvement. Amsterdam. Springer, 2005: 253-256. Reproduzido com
gentil permisso da Springer Science and Business Media.
13

45

o cuidado na testagem prtica dos materiais curriculares e das estratgias


didticas dos programas;
a disseminao somente de programas que comprovadamente exerceram
efeitos positivos sobre os alunos.
Uma caracterstica essencial e pouco lembrada nos dias de hoje, a despeito
de sua, talvez, mxima importncia que o nico propsito dos centros de P&D
era a elaborao de programas voltados para o aperfeioamento da aprendizagem e
das habilidades dos alunos. Muitos desses programas foram financiados e desenvolvidos com o objetivo de assegurar o futuro dos EUA, e tambm do mundo, atravs
da promoo de uma educao mais completa e transformadora para nossos jovens.
Os patrocinadores e os elaboradores de tais programas estavam convencidos de
que os mtodos de ensino e os currculos escolares ento mais populares estavam
ultrapassados e, dessa forma, acreditavam fervorosamente na necessidade de seu
aperfeioamento (Veja, por exemplo, Bruner, 1961; Elam, 1964).
As fontes de financiamento, do governo norte-americano e tambm das
fundaes, estabeleceram ento o Movimento de Reforma Acadmica, que
o nome pelo qual esse esforo coletivo de P & D ficou conhecido. Entre 1957 e
1967, os seus produtos foram abundantes. Entre outros, o Comisso de Estudos
de Cincias Fsicas (Physical Science Study Committee PSSC) desenvolveu um
curso de fsica; o Grupo de Estudos de Matemtica Escolar (School Mathematics
Study Group) props-se a introduzir a matemtica moderna, o Estudo Curricular de Cincias Biolgicas (Biological Sciences Curriculum Study) desenvolveu
livros-texto e manuais de laboratrio, o Projeto Metodolgico Ligaes Qumicas
(Chemical Bonds Approach Project CHEM BONDS) preparou livros-texto, guias
de laboratrio e exames de proficincia; o Projeto de Geografia no Ensino Mdio
(High School Geography Project) trabalhou na elaborao de um curso de udio
acompanhado de materiais; o O Homem: um Curso de Estudo (Man: A Course
of Study MACOS) foi responsvel pela elaborao de um curso para as ltimas
sries do ensino elementar com a durao de um ano e dedicado a fazer os alunos se engajarem em quase todas as formas puras de investigao cientfica; e o
Cincias: uma Abordagem Processual (Science A Process Approach S-APA)
forneceu guias didticos e curriculares, alm de kits de materiais para o ensino
do jardim de infncia sexta srie.
Logo aps a introduo desses programas voltados principalmente para o
ensino de matemtica e cincias de nvel mdio, vieram os programas dedicados
ao aprimoramento e/ou interveno no ensino de sries mais elementares, tais
como o HeadStart (Osborn, 1965) e o Follow Through (Bereiter; Kurland, 1981;
Rhine, 1981; Stallings, 1979) com o objetivo de fornecer s crianas em situao
desfavorvel um comeo de vida escolar melhor do que elas teriam de outra
forma. Aplicaes tecnolgicas, como a Vila Ssamo (Ball e Bogatz, 1970) e demais
produtos da Childrens Television Workshop e de outras agncias de comunicao
e mdia tambm foram desenvolvidos com o propsito de fornecer enriquecimento
46

ambiental tanto para alunos da pr-escola quanto de sries subsequentes. O governo federal norte-americano tratou de estabelecer vinte Centros de pesquisa
e desenvolvimento, alm de vinte Laboratrios para disseminar as informaes
e apoiar o seu uso. Vale dizer que a separao entre os centros e os laboratrios
tornou-se indistinta.
O paradigma de P & D evoluiu da forma observada por duas razes principais. Uma delas que o tempo necessrio para a pesquisa e o desenvolvimento
curricular no era alocado aos professores e administradores escolares; portanto,
acreditava-se ser necessrio formar grupos especiais de desenvolvimento, que
deveriam ser altamente qualificados para tratar especificamente das questes de
currculo, ensino e tecnologia. Tambm se considerava que, para se atingir um
elevado nvel de desenvolvimento e reflexo sobre o currculo, necessitava-se de
um conhecimento tcnico no comumente encontrado nos distritos escolares. Embora coubessem ao pessoal da escola papis importantes, tais papis no eram
os nicos a serem desempenhados. Os esforos empreendidos tentaram envolver
os nveis mais avanados de reflexo sobre as questes acadmicas e, com esse
propsito, arrebanharam pesquisadores que no estavam habitualmente envolvidos
com o desenvolvimento de currculos.
No paradigma P & D, os encarregados da elaborao dos currculos e dos
programas geralmente eram combinaes de acadmicos e de especialistas em
matemtica, cincias, linguagem e desenvolvimento de programas, trabalhando
fora do mbito dos distritos escolares. Entretanto, isso no impedia que professores
e os gestores escolares participassem, tambm, dessas aes. Nos dias de hoje,
pouco conhecido e reconhecido o fato de que os principais projetos do Movimento de Reforma Educacional envolveram um grande nmero de professores que
ajudaram a elaborar os materiais, testaram-nos em suas salas de aula e realizaram
conjuntamente estudos de campo sobre eles.
Na concepo desses programas, invariavelmente estavam presentes as principais questes de currculo e de ensino: que tipo de conhecimento/processo mais
adequado para uma determinada rea de estudo, e quais estratgias/interaes
faro os alunos utilizarem esse conhecimento na escola e tambm no futuro, ao
mesmo tempo em que sero capazes de lhes fornecer um desenvolvimento intelectual geral. possvel, portanto, perceber-se por todos os projetos/programas,
uma nfase generalizada no currculo, com o propsito especfico de conceber
materiais capazes de possibilitar aos alunos aprender a fazer investigaes de uma
maneira bastante parecida com a dos pesquisadores das disciplinas em questo.
Uma vez desenvolvido, testado, revisado, retestado e sido comprovadamente capaz
de produzir resultados positivos nos alunos, o pacote curricular ento passava
disseminao, por meio de publicidade e treinamento.
Para avaliar a eficincia do mtodo de aperfeioamento educacional P & D,
preciso considerar separadamente os resultados de dois componentes: de um
lado, a pesquisa e o desenvolvimento e, do outro, a disseminao/implementao.

47

Na rea de desenvolvimento de programas curriculares, o paradigma P&D


contribuiu para um grande nmero de modelos de currculo, de ensino e de tecnologia que tiveram um efeito comprovado sobre a aprendizagem dos alunos nos
locais em que foram testados. A magnitude dos efeitos de alguns desses modelos
tem sido muito subestimada em anos recentes. Em vrias combinaes, eles no
somente lograram capacitar as crianas a adquirirem informaes, conceitos complexos, habilidades e modos eficazes de pensar sobre problemas e de resolv-los,
mas tambm aumentaram a sua capacidade de aprender. (Revises breves e gerais
desse assunto podem ser consultadas em Bredderman, 1981, 1983; El Nemr,
1979; Joyce; Well, 1996; Wang; Haertel; Walberg, 1993). Talvez a realizao
mais notvel desse paradigma tenha sido a sua capacidade de aperfeioar o raciocnio lgico e a aptido para aprender das crianas do ensino primrio (Almy,
1970; Spaulding, 1970).
Entretanto, com poucas excees, o fracasso da implementao do paradigma
P & D se deu na mesma medida do seu sucesso nas fases de desenvolvimento. No
incio da dcada de 1970, estava claro que a estratgia de implementao de oferecer cursos de vero aos professores no havia afetado mais do que um pequeno
percentual de salas de aula (Goodlad; Klein, 1970). Alm disso, a resposta aos
intensos esforos que se fizeram para aperfeioar, por exemplo, a matemtica e
a capacidade de resoluo de problemas, foi uma forte atitude negativa por parte
do pblico (bem como de muitos professores e administradores escolares) em
relao ao New Math14 e aos esforos a ele atrelados.

As Lies Aprendidas do Mtodo P & D.


Tem havido uma tendncia de atribuir os fracassos do mtodo P & D ao fato
de que os seus produtos foram desenvolvidos fora das escolas onde os professores
tentavam implement-los. Essa explicao coloca a culpa nos responsveis pelo
financiamento e elaborao dos programas; entretanto, ela no explica por que
os professores rejeitariam uma alternativa a suas prticas que prometia promover
ganhos dramticos na aprendizagem de seus alunos. Atualmente, as explicaes
frequentes so que a implementao falhou porque os professores das escolas
simplesmente no ligaram para ela, ou porque eles no foram envolvidos, no
sentido amplo e integral, nas fases de criao e de desenvolvimento dos programas.
Embora provavelmente haja alguma verdade em ambas essas explicaes, elas
soam ingnuas quando se leva em conta que, na sociedade contempornea, um
grande nmero de empreendimentos no-educacionais depende do trabalho de
P & D de pessoas tanto de dentro quanto de fora de uma organizao, alm dos
responsveis prticos por sua implementao local. Engenharia, medicina, eletrLiteralmente, Nova Matemtica, programa patrocinado na era ps-Sputnik pela Fundao
Nacional de Cincias dos EUA. (N. T.)
14

48

nica, mdia e comunicaes so exemplos bvios disso. Entretanto, comumente se


acredita que, nos crculos educacionais, o desenvolvimento externo est fadado
ao fracasso porque ele um processo inerentemente de cima para baixo. Em
essncia, argumenta-se que a situao social nos EUA e em outros lugares tal que
as comunidades acadmicas responsveis pela criao de mtodos educacionais
esto inevitavelmente em conflito com as verdades da sala de aula, e tambm
com a competncia e dignidade profissional dos professores.
O estudo das mudanas ocorridas nas escolas durante os ltimos 25 anos
tem fornecido explicaes alternativas sobre o motivo pelo qual esses modelos e
projetos que, apesar de to bem-sucedidos na fase experimental, falharam em sua
implementao na maioria das escolas pblicas. Uma explicao que os seus
elaboradores subestimaram grandemente a quantidade e o tipo de treinamento
que teria que ser dado s pessoas que adotariam o modelo ou que utilizariam o
processo desenvolvido. Parcialmente com base em estudos sobre o que aconteceu
a esses programas P & D, pesquisadores sobre mudanas educacionais tentaram
aperfeioar os paradigmas de treinamento e produziram evidncias considerveis
a favor desta ltima explicao. Nos dias de hoje, tm-se desenvolvido modelos de
treinamento responsveis por aumentos significativos nas taxas de implementao
de programas curriculares e de ensino, e que conectam a implementao desses
modelos a ganhos considerveis na aprendizagem dos estudantes (Joyce; Showers, 1995; Slavin; Dolan; Madden, 1996; Joyce; Wolf; Calhoun, 1993; Joyce;
Calhoun, 1996). O conhecimento sobre como apoiar os professores na aprendizagem de novas prticas didticas atingiu agora um ponto em que as concepes
de implementao podem virtualmente assegurar a utilizao e os efeitos positivos
subsequentes sobre os alunos.
Em um recente estudo dedicado a melhorar a qualidade da escrita dos alunos,
uma combinao de modelos curriculares e instrucionais permitiu que os estudantes
de todas as escolas de alto desempenho de nvel elementar e mdio de um distrito
escolar aumentassem a qualidade da redao muitas vezes mais do que os ganhos
mdios anuais em anos anteriores (Joyce; Calhoun, 1996). Em vrios outros estudos feitos recentemente, estudantes ento considerados como de baixa habilidade
aumentaram tanto a sua proficincia quanto a sua a capacidade de aprendizagem
por meio da implementao de mtodos em larga escala (Sharan; Shachar, 1988;
Slavin; Dolan; Madden, 1996; Pinnel, 1989). Nesses esforos bem-sucedidos,
houve grandes alteraes nas escolas, atravs de aumentos substanciais no tempo
dedicado ao desenvolvimento profissional das equipes escolares.
Outra explicao pelo desempenho to ruim que esses produtos de P & D
tiveram ao serem levados para as escolas que o sucesso de sua implementao
dependeu da capacidade de autorenovao das escolas onde foram introduzidos.
Por exemplo, muitos dos produtos de P & D foram intensivamente usados por
umas poucas escolas que tambm estavam adotando outras inovaes. E o sucesso
tambm depende, em certo grau, de pesquisas sobre treinamento e implementao de programas. Por exemplo, concepes eficazes de treinamento provocam
49

muitas alteraes nos locais de trabalho e, como resultado, intensificam a relao


entre os professores, que passam a trabalhar na implementao dos programas
de modo colaborativo e em equipes. Slavin (1996) argumenta persuasivamente
que um grande percentual de escolas encontra-se hoje numa tal condio profissional/social que quase a nica opo de aperfeioamento educacional de que
elas dispem uma alta carga de desenvolvimento profissional baseado em P & D.
Este autor tambm argumenta que apenas um pequeno percentual de escolas
capaz de pegar uma inovao e incorpor-la como sua sem uma quantidade
considervel de assistncia externa.
Quando se examina a histria documental do mtodo P & D em relao ao desenvolvimento, efeitos e disseminao de seus programas, dois pontos se destacam:
Na fase experimental, desenvolveu-se um grande nmero de programas
capazes de exercer muitos efeitos substanciais sobre a aprendizagem dos alunos
em vrias reas;
Esses programas encontraram grandes dificuldades para serem disseminados.
A explicao comum para esse fracasso que o problema com a disseminao
foi sociopoltico; isto , a pesquisa e o desenvolvimento realizados fora da escola
esto essencialmente fadados ao fracasso por causa da rejeio despertada por
seus programas, que violam as condies da vida profissional na educao. Entretanto, difcil aceitar essa explicao como inevitvel, especialmente quando
se considera um corpo de evidncias cientficas a favor da tese de que possvel
implementar eficazmente programas externos e fazer com que eles gerem sobre os
alunos os efeitos que comprovaram ter nos estudos-piloto, desde que se promova,
para isto, um grau substancial de desenvolvimento profissional.

50

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53

Seo 2
O Impacto da Teoria do Capital Humano

Introduo
impossvel subestimar o impacto global da Teoria do Capital Humano. A
noo relativamente simples de que o ritmo do crescimento econmico e social dos
pases se deve, em grande medida, ao nvel de escolarizao de sua populao e,
portanto, que os gastos com educao no so de consumo, mas de investimento,
se espalhou por todo o mundo e deu incio a uma nova era de otimismo e de
expanso dos sistemas educacionais, sobretudo nos pases em desenvolvimento.
Os arautos dessa revoluo foram as agncias de desenvolvimento e os bancos
multilaterais que, juntos, criaram uma nova indstria de planejamento educacional
comandada pelos economistas, alm de uma gama de assessores e de especialistas
que se tornaram os agentes dessa nova ortodoxia. Em curto espao de tempo, a
forma de conceber o papel da educao na sociedade foi alterada em face das
evidncias de que havia uma estreita relao entre educao, produtividade e
desenvolvimento econmico.
Todos reconhecem a contribuio primordial do prmio Nobel em Cincias
Econmicas, Theodore Schultz, formulao e ao desenvolvimento dessa nova
teoria. Com base nas suas observaes sobre a recuperao da Alemanha e do
Japo no ps-guerra e o papel da agricultura no desenvolvimento econmico dos
pases do Terceiro Mundo, Schultz foi o primeiro a consagrar a importncia das
decises educacionais do indivduo e da sociedade, ao incorpor-los explicitamente
teoria microeconmica. Por esse motivo, seu famoso pronunciamento de 1960
perante a Associao Americana de Economia, geralmente entendida como o
ponto de partida da sua obra sobre esse tema, ser tambm nossa primeira leitura.
A primeira preocupao de Schultz foi a de tentar superar o preconceito contra
a aplicao da noo de capital ao ser humano. A ideia do homem como um bem
de produo, semelhana do valor de mercado que, sculos atrs, se atribua
aos escravos, era ofensiva para muitos. Entretanto, do ponto de vista das novas
oportunidades que o homem adquire atravs do investimento em conhecimentos
e habilidades, era legtimo interpretar seu valor econmico como uma forma de
liberao, e no como uma condenao. Ainda faltava resolver se era possvel
medir o impacto desse investimento na renda do indivduo e da sociedade. Foi essa
questo que impulsionou o campo da economia da educao e que gerou diversos
estudos sobre as taxas de retorno dos diferentes nveis, modalidades e instituies
educacionais. Grosso modo, esses estudos confirmaram a hiptese de que os inves55

timentos sociais e pessoais realizados na expanso dos sistemas educacionais e na


elevao do nvel educacional da populao produziram retornos superiores aos
investimentos em bens fsicos. Isso sem levar em conta aquela parte dos gastos que
deveria ser considerada como consumo por conta dos benefcios mais culturais
e recreativos do que propriamente produtivos. Ou seja, se os retornos eram to
altos, mesmo quando calculados de forma conservadora, o argumento a favor da
expanso imediata das oportunidades educacionais era irrefutvel.
Mesmo sendo ativista da causa educacional, e acreditando na necessidade de
exportar a doutrina do capital humano aos pases em desenvolvimento (ainda chamados de subdesenvolvidos) para acelerar o processo de crescimento econmico,
o prprio Schultz deve ter se surpreendido com o tamanho e vigor da revoluo
que ele e outros pioneiros, como Denison (1964), colocaram em marcha. Esse
processo, e as reformas que se seguiram na esteira da repentina expanso dos
sistemas educacionais atravs do mundo, esto evidenciados na leitura seguinte,
de Irvin Sobel. Neste texto, entende-se que a recepo entusistica conferida
teoria do capital humano se deve em parte sua coincidncia com a revoluo de
expectativas nos pases em desenvolvimento, que j atribua educao a capacidade de garantir acesso aos empregos e estilos de vida do mundo desenvolvido. O
texto de Sobel tambm ajuda a compreender o crescimento do campo da economia
da educao, alavancado pelos estudos sobre os retornos gerados pela educao,
e pelo patrocnio recebido por instituies de grande prestgio, como a OCDE e
a UNESCO, as fundaes Ford e Rockefeller e o Banco Mundial que, atravs de
pesquisas e financiamentos, ajudaram a difundir essa mensagem.
O campo da economia da educao tambm ajudou na criao de uma nova
especializao em planejamento educacional e, como instrumento desse, entrou em
cena a projeo da fora de trabalho, cuja tarefa fundamental era a de prever,
ou at mesmo influenciar, os rumos do desenvolvimento econmico em termos da
demanda futura de fora de trabalho, convertendo posteriormente essas projees
em planos de expanso para os diversos nveis e modalidades de educao. A
motivao subjacente era a de eliminar quaisquer gargalos que pudessem comprometer as metas de desenvolvimento econmico. Com base em alguns estudos
emblemticos, principalmente os realizados em pases mediterrneos na dcada
de 1950, espalhou-se pelo mundo em desenvolvimento a nsia de equilibrar a
oferta e a demanda de mo de obra em termos do nvel e do tipo de qualificao
com base em projees cada vez mais sofisticadas sobre as necessidades futuras
dos diferentes setores da economia.
Um dos motores da difuso da teoria do capital humano e dessas novas tcnicas
de planejamento educacional foi o Banco Mundial e, por esse motivo, inclumos,
como prxima leitura, um relatrio interno dessa organizao sobre suas atividades
no setor educacional, datado de 1971. Nesse documento, percebemos a preocupao com a aparente perda de qualidade da educao como uma consequncia
de sua acelerada expanso nos pases em desenvolvimento, juntamente com uma
outra molstia: o desemprego escolarizado. Do ponto de vista estritamente
56

econmico, esse tipo de desemprego parecia um grande desperdcio de recursos.


Para os investimentos em educao gerarem os retornos manifestados pelos tericos da teoria do capital humano, os egressos dos sistemas escolares precisavam
encontrar trabalho produtivo altura da sua formao.
Como uma explicao desses males, aparece a ideia de que os modelos
educacionais seguidos pelos pases em desenvolvimento, copiados muitas vezes
de seus colonizadores europeus, so de alguma forma inapropriados ou mal
adaptados nova realidade desses pases. As consequncias desses modelos so a
formao de jovens para empregos que no existem, a disjuno entre expectativas
e oportunidades e a sobra de pessoas qualificadas que no encontram trabalho.
Para combater esses problemas de desequilbrio entre as aspiraes e a realidade do mercado de trabalho, sinais talvez de que a expanso educacional atendia
a necessidades sociais e culturais alm da teoria do capital humano, levanta-se a
proposta de reorganizar os sistemas educacionais a favor da formao de tcnicos
de nvel mdio mediante um tipo diferente de formao, a educao profissionalizante. Antes sob o comando exclusivo dos empregadores ou dos sistemas paralelos de ensino tcnico, a nova educao profissionalizante era para ser oferecida
aos alunos regulares de todas as escolas, atravs de um currculo voltado para o
mundo do trabalho. Se o currculo importado dos pases desenvolvidos alimentava
aspiraes e despertava anseios para escassas ocupaes modernas, a soluo
residia na revalorizao dos empregos tcnicos e no ensino de habilidades supostamente apropriadas para a fixao do indivduo no seu meio tradicional. Mesmo
admitindo a necessidade de cautela, pela impossibilidade da educao de resolver
os problemas do desemprego, o Banco deixava evidente sua opinio a favor da
participao dos governos em sistemas de treinamento profissionalizante, como
um apoio aos esforos das empresas.
Na discusso das operaes do Banco Mundial na dcada de 1960, observa-se
como uma orientao a favor do ensino mdio, tanto na sua vertente tcnica quanto
na generalista, aos poucos vai se tornando uma poltica favorvel incorporao
das matrias profissionalizantes em todos os cursos. O que era uma poltica de
construo e equipamento de escolas de ensino mdio em nome da formao da
fora de trabalho para todas as ocupaes vira um apoio ao ensino mdio tcnico
e agrcola.
A prxima leitura de um texto de Manuel Zymelman, que tem menos dificuldade ainda em defender um sistema educacional diferente para os pases em
desenvolvimento. Mediante o argumento de que a revoluo industrial nos pases
desenvolvidos foi um processo lento, em que o nvel de qualificao demandado
dos trabalhadores aumentava s aos poucos, ao passo que, nos pases em desenvolvimento, a demanda inicial por qualificaes tcnicas se estabelece num
patamar de alta tecnologia, o autor justifica a criao de sistemas educacionais
que priorizam o ensino das habilidades necessrias ao trabalho tcnico.
Porm, o argumento no para nesse ponto. Zymelman tambm fala do problema gerado quando muitos clamam por uma educao generalista prolongada,
57

enquanto, historicamente, esse modelo de educao foi criado para que um


pequeno grupo pudesse se preparar para seu papel de liderana em uma sociedade elitista. Ecoando a teoria de mobilidade patrocinada de Turner (1960),
Zymelman argumenta que a educao generalista tinha servido mais para excluir
os que socialmente no se predestinavam a uma funo de elite e que, mesmo
nos pases desenvolvidos, esse modelo j tinha sido superado.
Em resumo, Zymelman afirma que, para atender s exigncias do mercado
de trabalho de um pas em desenvolvimento, no possvel seguir o caminho
dos pases mais ricos, e que no h nada a ganhar em aumentar a proporo de
graduados de nvel superior. O que esses pases precisam de um novo modelo
de educao que possa combinar a educao geral com uma formao profissionalizante, que permita ao indivduo inserir-se no mercado de trabalho:
Se, devido a razes polticas, uma grande proporo de jovens deve prosseguir
no sistema educacional formal, a educao ter que ampliar seus horizontes para
alm do que oferecido atualmente. Ela ter que incluir elementos de educao
ocupacional. A educao formal ter que ir alm de seus limites acadmicos e
adotar algumas das funes externas ao contexto acadmico. Ela ter que oferecer
uma variedade de alternativas para aqueles cujas habilidades intelectuais, interesses, background e oportunidades de trabalho no podem se beneficiar de uma
educao geral prolongada. (Zymelman, 1971:114)

O prximo texto, de minha prpria autoria e resultante de um estudo que fiz


da Lei 5692 de 1971, tenta mostrar como o pensamento dominante a favor do
ensino profissionalizante impactou a reforma do ensino mdio no Brasil no perodo
da ditadura. Afirmo no texto que o Brasil no estava sozinho na adoo dessas
ideias. Na mesma poca, outros pases da regio, incluindo a Venezuela, o Peru,
a Colmbia e El Salvador, tambm embarcavam em reformas que reorganizavam
o ensino mdio mediante mudanas curriculares profundas em direo ao ensino
profissionalizante. No apresento evidncias da influncia do Banco Mundial ou
de outros rgos internacionais como a USAID1 que, na dcada anterior, tinham
colaborado com o Brasil na reforma do ensino superior, mas sabemos hoje que a
simultaneidade dessas reformas no foi uma coincidncia.
O texto mostra que a reforma preconizada pela Lei 5692 passou por vrios
estgios. Na sua verso original e mais doutrinria, observa-se uma convico a
respeito da necessidade de concentrar os investimentos em educao na vertente
tcnica e no fomento de habilidades apropriadas ao mundo do trabalho. Nem
precisava dizer que a principal justificava era a taxa de retorno para esse tipo de
educao. Porm, no caso brasileiro, havia mais duas explicaes, no menos
importantes, para um governo que tinha assumido o papel de combater a rebeldia
dos jovens. Uma delas foi a misso de criar atitudes mais favorveis ao modelo
Abreviatura de United States Agency for International Development Agncia Norte-americana
de Desenvolvimento Internacional , rgo do governo dos EUA que presta assistncia a diversos
pases em questes de natureza econmica, social, poltica e ambiental. (N. T.)
1

58

econmico capitalista ento em expanso no pas. Incomodado pelos distrbios


relacionados exploso no nmero de alunos egressos do ensino mdio acadmico
tradicional que no encontravam vaga no ensino superior, o governo tambm quis
usar a reforma 5692 como uma sada. Uma soluo seria a incorporao produtiva desses alunos em postos de trabalho de nvel mdio aps terem passado
por um curso profissionalizante, que no s equiparia os alunos para seu novo
destino laboral, como tambm desviaria a ateno que se dava ao ensino superior.
A verso mais branda da reforma, que admitia a possibilidade de definir o
programa de educao geral como uma habilitao para o trabalho, j era uma
admisso de derrota. O fim oficial veio atravs da Lei 7044 de 1982, que dispensava a oferta obrigatria de contedos profissionalizantes e deixava as escolas livres
para prepararem seus alunos para o ingresso na universidade, sem a necessidade
de fingir que se estava preparando os alunos para o mundo do trabalho. Ao mesmo
tempo, encerrou-se, com isso, uma tentativa de amenizar as divises sociais entre
as escolas que compem o sistema de ensino mdio. O fim desse nobre intento de
mitigar a estratificao, estimulado pelo movimento similar das escolas europeias
em direo compreensivizao, foi o nico verdadeiro prejuzo do final da
reforma, mas difcil imaginar em que condies essa proposta teria dado certo.
A estratificao social das redes de ensino do sistema brasileiro efetivamente retira
das mos dos reformadores do sistema pblico qualquer ingerncia na relao
entre classe social e trajetria escolar.
Poucos artigos no campo da educao comparativa tiveram tanta influncia nos
crculos acadmicos e nas agncias de cooperao internacional como o trabalho
de Philip Foster, includo como a prxima leitura desta seo. Publicado em 1965,
A Falcia da Escola Profissionalizante no Planejamento do Desenvolvimento
atingiu o cerne do debate sobre se as escolas e seus currculos podem influenciar
a sociedade mediante a mudana nas atitudes a respeito do trabalho. Aps a
independncia de muitos pases africanos, argumentou-se que a agricultura de
subsistncia e o desemprego urbano eram problemas que poderiam ser combatidos
pela reorientao da educao a favor de currculos mais profissionalizantes, o
que contribuiria para a modernizao de sociedades tradicionais e para a reduo
do desemprego escolarizado. A crtica de Foster a essa viso foi fulminante e,
embora tendo se direcionado s solues propostas para os pases africanos de
maior tradio agrcola, serve para uma avaliao das reformas propostas em todos
os continentes, incluindo no nosso.
Com base na sua anlise da histria educacional de Gana, um pas da frica
Ocidental, Foster argumenta que por mais de cem anos o sistema de educao
ocidental tinha produzido mudanas educacionais de grandes propores, mas que
raramente as escolas tinham se comportado da forma esperada pelos responsveis
pelas polticas educacionais. A pesquisa de Foster foi um relato vivo daquilo que
ele chamou de as consequncias no planejadas da expanso educacional. Ou
seja, mesmo quando se quer atribuir s escolas a posio estratgica de inculcar
valores e habilidades para o desenvolvimento econmico, as escolas e os alunos
59

dificilmente se adaptam aos desgnios dos planejadores. Pelo contrrio, a histria


indicaria que no o currculo que determina as aspiraes profissionais e que,
se h algum desequilbrio entre a formao escolar e o destino profissional do
indivduo, isso se deve estrutura de oportunidades no mercado de trabalho, e
no ao desprezo pelas ocupaes manuais que se ensina nos bancos escolares. Os
alunos e seus pais so capazes de perceberem seus melhores interesses de longo
prazo, e dificilmente tm seus pontos de vista desviados por novos currculos ou
propostas educacionais.
H evidncias de que a gradual aceitao da crtica de Foster e de outros
chamada falcia da escola profissionalizante foi uma das razes pelas quais o Banco
Mundial comeou a abandonar sua poltica generalizada de apoio ao ensino mdio
diversificado, ou seja, profissionalizante, no final da dcada de 1970. Alis, foi
na dcada de 70 que toda a trama da reforma educacional realizada a partir das
necessidades da economia comeou a se desfazer, como mostra a prxima leitura,
baseada no texto de Psacharopoulos e Woodhall sobre a perda de relevncia das
projees da fora de trabalho na conduo da expanso educacional.
Na concluso desses autores, a ideia da projeo da fora de trabalho sempre
prometia mais do que podia oferecer. Dadas as incertezas e a imprevisibilidade do
crescimento econmico, o dinamismo do setor informal e a capacidade dos agentes
econmicos de encontrar solues alternativas com custos menores, as tentativas de
especificar nos mnimos detalhes as necessidades futuras do mercado de trabalho
estavam sempre fadadas ao fracasso. Apesar do apelo de estar sempre indicando
o melhor investimento possvel, dada a conexo entre a formao educacional e
a produtividade do trabalhador, o planejamento educacional e seu instrumento
preferido de projeo da fora de trabalho acabaram perdendo prestgio, de
modo que, juntamente com outros frutos da teoria do capital humano, deixaram
de exercer influncia nas reformas das dcadas seguintes.

60

Leitura 1
Investimento em Capital Humano
Theodore W. Schultz (1961)2

Embora seja bvio que as pessoas adquiram habilidades e conhecimentos


teis, no to bvio que tais habilidades e conhecimentos sejam uma forma
de capital, que esse capital seja em grande parte produto de um investimento
deliberado, que ele tenha se desenvolvido nas sociedades ocidentais em um
ritmo muito mais acelerado do que o capital convencional (no humano), e que
o seu desenvolvimento pode bem ser a caracterstica mais destacada do sistema
econmico. Tem-se observado que os aumentos no produto nacional tm sido
grandes em comparao com os aumentos em terra, horas-homem e capital fsico
reproduzvel. O investimento em capital humano provavelmente a razo principal
para essa diferena.
Muito daquilo que ns consideramos consumo constitui investimento em capital
humano. Despesas diretas com educao, sade e migraes internas em busca de
melhores oportunidades de trabalho so exemplos claros disso. Os salrios a que
os estudantes maduros renunciam para frequentar a escola e os trabalhadores que
recebem treinamento no local de trabalho tambm so exemplos claros. Mesmo
assim, nada disso consta em nossa contabilidade nacional. O uso do tempo de
lazer para ampliar as habilidades e o conhecimento tambm uma prtica disseminada, a qual, do mesmo modo no registrada. Dessas e de outras maneiras,
possvel melhorar amplamente a qualidade do esforo humano e aumentar a
sua produtividade. Sustentarei que tal investimento em capital humano explica a
maior parte do expressivo aumento nos ganhos reais do trabalhador.
Comentarei, em primeiro lugar, as razes pelas quais os economistas se esquivam de anlises explcitas de investimentos em capital humano e, em seguida,
discutirei a capacidade de tal investimento de explicar o enigma do crescimento
econmico. Entretanto, focarei principalmente no escopo e na substncia do capital humano e sua formao. Para concluir, farei algumas consideraes sobre
as implicaes sociais e polticas.
Extrado de: Theodore W. Schultz. Investment in Human Capital (Discurso Presidencial
pronunciado no Septuagsimo Terceiro Encontro Anual da Associao Americana de Economia, Saint Louis, em 28 de dezembro de 1960. O autor deve agradecimentos a seus colegas
Milton Friedman, por suas proveitosas sugestes para a obteno de clareza e persuaso, e a
Harry G. Johnson, por apontar diversas ambiguidades). American Economic Review, No. 51,
maro de 1961:1-17. Reproduzido com permisso da Editora.
2

61

Esquivando do Investimento nas Pessoas


Os economistas j sabem h um bom tempo que as pessoas so a maior riqueza
das naes. Medida por aquilo que o trabalho pode contribuir para a produo, a
capacidade produtiva dos seres humanos agora imensamente maior do que todas
as outras formas de riqueza reunidas. O que os economistas no destacaram a
simples verdade de que as pessoas investem nelas mesmas, e que esses investimentos so bastante grandes. Embora os economistas raramente se intimidem ao
fazer anlises abstratas e frequentemente se orgulhem de serem pouco prticos,
eles ainda no ousaram enfrentar essa forma de investimento. Sempre que se
aproximam, eles se movimentam com cautela, como se estivessem entrando em
guas profundas. No h dvidas de que h razes para ser prudente. Questes
morais e filosficas profundamente arraigadas esto sempre presentes. Os homens
livres so, antes de tudo, o fim a que se destina o esforo econmico; eles no so
propriedades ou bens comerciais. E, alm disso, tem sido bastante conveniente
em anlises de produtividade marginal tratar o trabalho como se fosse um pacote
nico de habilidades inatas completamente livres de capital.
O mero pensamento de investimento em seres humanos ofensivo para alguns
de ns. Nossos valores e crenas nos impedem de ver os seres humanos como bens,
exceto nas situaes de escravido, que abominamos. No estamos livres de nos
sentirmos afetados pela longa luta para livrar a sociedade de trabalhos forados
e para buscar a evoluo de instituies polticas e legais que tornem os homens
livres da servido. Essas so conquistas que ns prezamos muito. Da, tratar seres
humanos como riquezas que podem ser aumentadas atravs de investimentos
algo que contraria valores profundamente arraigados. Parece que isso reduz o
homem mais uma vez a um componente meramente material, a algo semelhante
a uma propriedade. E, para o homem, ver-se como um bem, mesmo que isso no
ameace sua liberdade, pode parecer uma depreciao. Ningum menos que J. S.
Mill uma vez insistiu que as pessoas de um pas no deveriam ser consideradas
como riqueza, porque a riqueza s existia para o bem das pessoas. Mas, certamente
Mill estava errado; no h nada no conceito de riqueza humana contrrio sua
ideia de que ela exista apenas para o bem das pessoas. Ao investir em si mesmas,
as pessoas ampliam o leque de escolhas possveis para elas. a nica forma pela
qual os homens livres podem aumentar o seu bem-estar.
Dentre os poucos que tm considerado os seres humanos como capital, h
trs nomes de destaque. O filsofo e economista Adam Smith ousou incluir todas
as habilidades teis e adquiridas de todos os habitantes de um pas como uma
parte do capital. Assim tambm fez H. von Thnen, que foi alm, ao argumentar
que o conceito de capital aplicado ao homem no o degradava, nem ameaava sua
liberdade e dignidade, mas ao contrrio, que o fracasso em aplicar tal conceito era
especialmente prejudicial em guerras; ... pois aqui... algum ir sacrificar em
uma batalha cem seres humanos no auge de suas vidas sem pensar duas vezes,
a fim de salvar uma arma. A razo que ... a compra de um canho provoca
62

um desembolso de recursos pblicos, enquanto que os seres humanos podem ser


obtidos por nada, por meio de um mero decreto de recrutamento. Irving Fisher
tambm apresentou com clareza e convico um abrangente conceito de capital.
Contudo, as principais linhas de pensamento sustentam que no apropriado nem
prtico aplicar o conceito de capital a seres humanos. Marshall, cujo grande prestgio explica em boa medida porque essa viso foi aceita, sustenta que, enquanto
os seres humanos so incontestavelmente capital, sob um ponto de vista abstrato
e matemtico, seria impensvel para o mercado trat-los como capital, em anlises
prticas. O investimento em seres humanos tem sido raramente incorporado ao
ncleo formal das cincias econmicas, ainda que muitos economistas, inclusive
Marshall, tenham visto a relevncia disto em algum ponto de sua obra.
O fracasso em tratar os recursos humanos explicitamente como uma forma de
capital, como um meio de produo produzido, como o produto de investimentos,
tem alimentado a manuteno da noo clssica de trabalho como uma capacidade
para realizar tarefas manuais, que requer pouco conhecimento e habilidade, uma
capacidade com a qual os trabalhadores so igualmente dotados, de acordo com
essa noo. Esse conceito de trabalho era errado no perodo clssico e evidentemente errado agora. Contabilizar indivduos que podem e querem trabalhar e
tratar tal nmero como uma medida da quantidade de um fator econmico no
tem mais significado do que contar o nmero de todos os tipos de mquinas para
determinar sua importncia econmica, seja como um acmulo de capital, ou
como um fluxo de servios produtivos.
Os trabalhadores se tornaram capitalistas, no porque todos compraram aes
na bolsa, como se poderia pensar folcloricamente, mas sim porque passaram a adquirir conhecimentos e habilidades que tm valor econmico. Esses conhecimentos
e habilidades so, em grande parte, produto de investimentos e, combinados com
outros investimentos humanos, contam predominantemente para a superioridade
produtiva dos pases tecnologicamente avanados. Omiti-los no estudo do crescimento econmico como tentar explicar a ideologia sovitica sem Marx.
[...]

Escopo e Substncia desses Investimentos


O que so investimentos humanos? Eles podem ser diferenciados dos gastos
de consumo? possvel identific-los e medi-los? Como eles contribuem para a
renda? Considerando que eles parecem amorfos se comparados a tijolos e argamassa, e concretos se comparados a contas de investimentos de corporaes, eles
certamente no so um fragmento; eles so, antes, como o contedo da caixa de
Pandora, cheia de dificuldades e de esperana.
Os recursos humanos obviamente tm dimenses qualitativas e quantitativas.
O nmero de pessoas, a proporo dos que entram no trabalho produtivo e as
63

horas trabalhadas so caractersticas essencialmente quantitativas. Para tornar


minha tarefa razoavelmente manejvel, vou ignorar essas e considerar somente os
componentes qualitativos, como habilidade, conhecimento e atributos similares que
afetam capacidades humanas especficas para a realizao de trabalho produtivo.
Na medida em que as despesas para melhorar tais capacidades tambm aumentam
o valor da produtividade do esforo humano (trabalho), elas iro render uma taxa
de retorno positiva.
Como podemos estimar a magnitude do investimento humano? A prtica que
se adota em relao aos bens de capital fsicos estimar a magnitude da formao
de capital com base nas despesas feitas para produzir tais bens de capital. Essa
prtica seria suficiente tambm para a formao do capital humano. Entretanto,
para o capital humano, h um problema adicional que no to premente para os
bens de capital fsicos: como distinguir entre as despesas destinadas ao consumo e
aquelas destinadas ao investimento. A distino toca tanto as dificuldades conceituais quanto as prticas. Podemos pensar em trs tipos de despesas: as despesas
que satisfazem s preferncias do consumidor e de nenhum modo aumentam as
capacidades em questo essas representam um consumo puro ; as despesas
que aumentam as capacidades e que no satisfazem a qualquer preferncia de
consumo subjacente essas representam um investimento puro ; e as despesas
que tm ambos os efeitos. A maioria das atividades relevantes est claramente no
ltimo grupo, sendo parcialmente consumo e parcialmente investimento, o que
mostra porque a tarefa de identificar cada componente to grandiosa e porque
a medida da formao de capital pelas despesas menos til para o investimento
humano do que para o investimento em bens fsicos. Em princpio, h um mtodo alternativo para estimar o investimento humano, a saber, por meio de seu
rendimento, em vez de por seu custo. Enquanto qualquer capacidade gerada
pelo investimento humano se torna uma parte do agente humano e, portanto,
no pode ser vendida; ela est, no obstante, em contato com o mercado ao
afetar as remuneraes e salrios que o agente humano pode ganhar. O aumento
resultante nos ganhos o rendimento sobre o investimento.
[...]
Os investimentos na educao tm crescido em um ritmo rpido e eles podem ser responsabilizados por uma parte substancial no aumento, de outra forma
inexplicvel, dos ganhos. Irei apenas resumir alguns resultados preliminares dos
custos totais da educao, incluindo a renda renunciada dos alunos, a aparente
relao desses custos com a renda do consumidor e com investimentos alternativos, o aumento na educao da fora de trabalho, o retorno da educao, e a
contribuio que o aumento de educao pode ter trazido para os ganhos e para
a renda nacional.
No difcil estimar os custos convencionais da educao representados pelos custos dos servios dos professores, bibliotecrios, administradores, demais
encarregados da manuteno e operao da indstria educacional, e dos juros
64

sobre o capital incorporado indstria da educao. Entretanto, muito mais difcil


estimar outro componente do custo total, o ganho antecipado dos estudantes.
Ainda assim, esse componente deve ser includo e est longe de ser insignificante.
Nos Estados Unidos, por exemplo, bem mais da metade dos custos com a educao
superior consiste na renda renunciada dos estudantes. J no incio do sculo XX,
essa renda renunciada somava cerca de um quarto dos custos totais da educao
elementar, secundria e superior. Em 1956, ela representava mais de dois quintos de todos os custos. A importncia crescente da renda renunciada tem sido
um fator importante na acentuada tendncia de subida no total dos custos reais
da educao que, estimados em valores atuais, aumentaram de 400 milhes de
dlares em 1900 para 28,7 bilhes em 1956. O aumento percentual nos custos
educacionais foi cerca de trs vezes e meia maior que o aumento na renda do
consumidor, o que implicaria uma grande elasticidade de renda em relao
demanda por educao, se a educao fosse considerada como puro consumo. Os
custos educacionais tambm aumentaram cerca de trs vezes e meia mais rpido
do que a formao bruta de capital fsico em dlares. Se tratssemos a educao
como puro investimento, esse resultado iria sugerir que o retorno da educao
seria relativamente mais atraente do que o gerado pelo capital no humano.
Muita instruo adquirida por pessoas que, na maioria das anlises econmicas, no so tratadas como auferindo renda, particularmente as mulheres.
Para analisar o efeito do crescimento da instruo nos rendimentos, necessrio,
portanto, distinguir entre o acmulo de educao na populao e seu volume na
fora de trabalho. Anos de frequncia escolar esto longe de ser uma medida
satisfatria, por causa dos aumentos que tm ocorrido no nmero de dias letivos
dos estudantes matriculados e porque a educao dos trabalhadores hoje consiste muito mais do ensino mdio e da educao superior do que anteriormente.
Minhas estimativas preliminares sugerem que, em relao fora de trabalho, o
acmulo da educao aumentou oito vezes e meia entre 1900 e 1956, enquanto
que o acmulo de capital reproduzvel aumentou quatro vezes e meia, tambm
em valores de 1956. Essas estimativas esto, naturalmente, sujeitas a muitas restries. No obstante, tanto a magnitude quanto a taxa de aumento dessa forma
de capital humano tm sido tais que poderiam ser uma chave essencial para o
enigma do crescimento econmico.
O instigante trabalho em curso sobre o retorno gerado pelo investimento
em educao. Apesar da abundncia de graduados do ensino mdio e superior,
esse retorno no se tornou trivial. Mesmo as estimativas mais baixas mostram que
o retorno educacional tem estado prximo do retorno do capital no humano. Isto
o que mostra a maioria das estimativas, quando elas tratam como custos todas
as despesas pblicas e privadas com educao, assim como a renda renunciada
durante a frequncia escola, e tambm quando elas tratam todos esses custos
como investimento, no alocando nada para o consumo. Mas, certamente, uma
parte desses custos consumo, no sentido em que a educao cria uma forma
de capital de consumo, que tem o atributo de melhorar o gosto e a qualidade do
65

consumo dos estudantes pelo resto de suas vidas. Se fosse alocada uma poro
substancial dos custos totais dessa educao para o consumo, digamos, a metade,
isso iria dobrar a taxa de retorno, supondo que isso corresponderia ao componente
do investimento em educao que melhora a produtividade do homem.
Felizmente, o problema de alocar os custos da educao da fora de trabalho
entre consumo e investimento no nos aflige quando olhamos a contribuio que
a educao traz para os salrios e para a renda nacional, j que uma mudana
na alocao apenas alteraria a taxa de retorno, nunca o retorno total. J observei,
no incio, que os aumentos inexplicveis na renda nacional dos Estados Unidos
tm sido particularmente altos nas dcadas recentes. De acordo com certos pressupostos, a parte inexplicvel chega a quase trs quintos do aumento total entre
1929 e 1956. Quanto desse aumento inexplicvel na renda representa um retorno
gerado pela educao da fora de trabalho? Um limite mais baixo sugere que so
cerca de trs dcimos dele, e um limite mais alto no exclui que mais da metade
vem dessa fonte. Essas estimativas tambm implicam que entre 36% e 70% do
aumento no explicado at agora nos ganhos do trabalho explicado pelos retornos
gerados pela educao adicional dos trabalhadores.

Concluindo: uma Nota sobre Polticas


Assume seu prprio risco aquele que quer discutir polticas e implicaes
sociais. O modo de defesa convencional camuflar os prprios valores e vestir o
manto da inocncia acadmica. Seguirei desprotegido!
1. Nossa legislao tributria, em toda parte, discrimina o capital humano.
Embora o acmulo desse capital tenha se tornado volumoso e embora seja bvio
que o capital humano, como outras formas de capital reproduzvel, se desvaloriza, torna-se obsoleto e exige manuteno, nossa legislao tributria quase nem
enxerga tais questes.
2. O capital humano se deteriora quando fica ocioso, porque o desemprego
debilita as habilidades adquiridas pelos trabalhadores. Perdas nos ganhos podem
ser mitigadas por pagamentos apropriados, mas estes no impedem que a ociosidade cobre seu preo do capital humano.
3. H muitos obstculos para a livre escolha de profisses. A discriminao
racial e religiosa ainda disseminada. Associaes profissionais e entidades
governamentais tambm dificultam o ingresso de candidatos, por exemplo, na
medicina. Tais interferncias propositais mantm o investimento nessa forma de
capital humano substancialmente inferior ao seu potencial timo.
4. , de fato, essencial destacar as dificuldades muito maiores do mercado de
capitais para prover fundos para o investimento em seres humanos, do que para o
investimento em bens fsicos. Muito pode ser feito para reduzir essas dificuldades,
por meio de reformas nas legislaes tributrias e bancrias e de mudanas nas
66

prticas bancrias. Emprstimos de longo prazo, privados e pblicos, so uma


prtica justificvel para estudantes.
[...]
9. Meu ltimo comentrio sobre polticas trata da assistncia aos pases subdesenvolvidos para ajud-los a atingir o crescimento econmico. Aqui, mais do que
em assuntos domsticos, o investimento em seres humanos parece ser subestimado
e negligenciado. Tal fato inerente ao clima intelectual em que os lderes e representantes de muitos desses pases se encontram, e nossa exportao de doutrinas
de crescimento tem contribudo para isso. Essas doutrinas costumam atribuir um
papel preponderante formao de capital no humano, e consideram que a superabundncia de recursos humanos seja um fato evidente. Siderrgicas so um
verdadeiro smbolo da industrializao. Afinal, a industrializao da Inglaterra no
dependia de investimentos na fora de trabalho. Novos fundos e agncias esto
sendo autorizados para transferir capital como bens fsicos para esses pases. O
Banco Mundial e nosso Banco de Importao-Exportao j adquiriram muita experincia. A tambm medidas vm sendo tomadas para preparar o caminho para
o investimento de mais capital privado (no humano) no exterior. Esse esforo por
parte de um dos lados vem ocorrendo, apesar do fato de que o conhecimento e as
habilidades necessrios para assumir e usar com eficincia as tcnicas superiores
de produo o que o recurso mais precioso que poderamos disponibilizar para
eles escasso nesses pases subdesenvolvidos. Algum crescimento certamente
pode ser obtido a partir do aumento no capital mais convencional,mesmo que
falte habilidade e conhecimento ao trabalho disponvel. Mas a taxa de crescimento
ser seriamente limitada. Simplesmente no possvel colher os frutos de uma
agricultura moderna eter a abundncia da indstria moderna sem fazer grandes
investimentos nas pessoas.
De fato, a caracterstica mais distintiva de nosso sistema econmico o
crescimento do capital humano. Sem isso, haveria apenas trabalho rduo, braal
e pobreza, exceto para aqueles que extraem rendimentos de suas propriedades.

67

Leitura 2
A revoluo do Capital Humano no Desenvolvimento Econmico:
sua histria e status atual
Irvin Sobel (1978)3

Quando, em 1960, T. W. Schultz proferiu seu discurso presidencial na Associao Econmica Americana, intitulado Investimento em Capital Humano,
ele introduziu o que sua colega Mary Jean Bowman, mais tarde, chamaria de
revoluo do investimento humano no pensamento econmico. O que Schultz e
seus contemporneos proclamaram ter conseguido foi a incorporao das decises
educacionais de indivduos e sociedades ao ncleo da teoria microeconmica. O
departamento de economia da Universidade de Chicago, que Schultz coordenou
desde o incio da dcada de 1940, j era considerado h um bom tempo como
o maior proponente da teoria microeconmica neoclssica. Em grande medida,
a teoria do capital humano, nas palavras do prprio Schultz, foi projetada para
expandir a teoria microeconmica, resolvendo alguns importantes paradoxos ou
enigmas, que at ento tinham sido explicados apenas caso a caso.
Enquanto isso, uma revoluo menos dramtica, mas igualmente importante, que relacionava o desenvolvimento de recursos humanos com o crescimento
econmico, vinha ocorrendo no pensamento macroeconmico. A obra As fontes
do crescimento econmico nos Estados Unidos e as alternativas diante de ns,
de Edward Denison, que foi lanada em janeiro de 1962, teve um impacto quase
igual quele da obra de Schultz. Denison foi capaz de incorporar melhorias na
qualidade dos recursos humanos, alcanadas por meio de instruo e avanos
no conhecimento, ligadas a indivduos instrudos e treinados, em uma funo
de produo agregada, que ele tinha formulado para explicar as origens do crescimento econmico.
Esses dois trabalhos pioneiros vinham sendo produzidos h quase uma
dcada, j tinham sido ao menos parcialmente publicados de forma preliminar
pelos autores, e discutidos e criticados por diversos colegas e estudantes. Ambos
os trabalhos foram baseados em trabalhos antecipatrios e pioneiros dos anos
1950 e, em grande medida, amalgamavam as contribuies analticas de outros
em snteses nicas.
Extrado de: Irvin Sobel. The Human Capital Revolution in Economic Development. Comparative Education Review. June 1978: 278-293. Reproduzido com permisso da University
of Chicago Press.
3

68

As Origens da Revoluo do Investimento Humano


Historiadores que estudam ideias econmicas podem discordar quanto
extenso de suas nfases sobre a relao entre a emergncia de novos sistemas
de pensamento e questes contemporneas, mas todos concordam que, em algum
grau, novos conceitos analticos emergem em resposta a uma gama de questes
e problemas contemporneos, dos quais as teorias correntes no tratam ou para
os quais no fornecem bases adequadas para a formulao de polticas. Em
resumo, separar a revoluo dos recursos humanos do contexto do perodo em
que ela ocorreu, no apenas seria altamente enganoso, mas tambm falharia ao
no fornecer as pistas necessrias para compreender o impacto dessas ideias na
dcada de 1960.
As razes da chamada revoluo do capital humano repousam no perodo
que se seguiu Segunda Guerra Mundial. Pensadores econmicos clssicos e
neoclssicos estavam bastante cientes da ideia do capital humano, mas nunca
incorporaram este conceito em suas anlises. O ncleo central do que Kuhn denominaria como o paradigma da economia clssica o capital, e um aumento
na riqueza estava diretamente ligado por Adam Smith, em Riqueza das Naes, a
um aumento no acmulo de capital. Embora Smith tenha apresentado analogias
entre homens e mquinas, nas quais a aquisio de habilidades era tratada como
um investimento, os ps-classicistas e at Alfred Marshall, rejeitaram a abordagem
do capital humano.
Eram vrios os problemas e questes a partir dos quais a abordagem em investimento humano se desenvolveu. Eles se originaram da tentativa de facilitar o
desenvolvimento dos pases de Terceiro Mundo, que comeou na dcada de 1950;
da competio entre os Estados Unidos, outras economias ocidentais e a Unio Sovitica por maiores taxas de crescimento econmico; de preocupaes da educao
americana decorrentes do prematuro sucesso espacial russo do Sputnik; e de
tentativas, em muitos pases, de maximizar as taxas de desenvolvimento por meio
do planejamento econmico. Essas preocupaes eram parcialmente alimentadas
pelo aumento nas despesas educacionais em todo o mundo, durante os anos 50.
[...]

A Revoluo do Investimento Humano: Recepo Entusistica


No obstante comentrios crticos e altamente cautelosos por economistas e
educadores, a abordagem do capital humano foi recebida com entusiasmo e, de
certo modo, sem crticas, tanto nas regies desenvolvidas como nas subdesenvolvidas. Embora as teorias originais e a aplicao subsequente de pesquisas nos
pases em desenvolvimento fossem, em grande parte, propostas por economistas
de pases desenvolvidos, a mensagem era recebida com entusiasmo nas regies
69

menos desenvolvidas do mundo. A crena de que o investimento em pessoas por


meio da educao e do treinamento traria resultados compensadores em termos de
desenvolvimento, coincidiu com a revoluo das expectativas, segundo as quais
o acesso educao era retratado como um abre-te Ssamo para a igualdade de
status e para uma maior igualdade de renda. Assim, anlises econmicas serviam
para fornecer as bases cientficas para a expanso educacional. Independentemente
do pas ou da natureza do sistema educacional, o resultado final era uma tentativa
de abertura ou de melhoria do acesso ao sistema educacional em todos os nveis.
O conceito de investimento no homem serviu de guarda-chuva para cobrir
tanto os elementos conservadores da sociedade, que se interessavam primariamente pelo crescimento econmico, quanto os elementos mais radicais, que
viam na expanso educacional uma igualdade de oportunidades, de renda e at
mesmo de poder. Embora cada agrupamento social tivesse suas prprias ideias a
respeito de como os recursos educacionais deveriam ser alocados entre os diferentes nveis de educao e reas tcnicas e no tcnicas, as presses essenciais
levaram expanso educacional. possvel argumentar que o mpeto subjacente
a essas tendncias em todo o mundo era to forte, que essa expanso massiva da
educao, especialmente da educao tcnica e cientfica, ocorreria mesmo na
ausncia da revoluo do investimento humano; entretanto, no h dvidas de
que essa tendncia foi acelerada pelo que havia sido desencadeado pelas formulaes de Schultz.
importante ressaltar que a abordagem do capital humano e da economia
da educao foi institucionalizada em importantes entidades polticas, como a
OCDE, a UNESCO, a USAID, e nas principais fundaes, especialmente a Ford
e a Rockefeller e, finalmente, no Banco Mundial com todas essas instituies
financiando pesquisas fundamentais na economia da educao , bem como em
grandes conferncias e seminrios que disseminaram a mensagem. A abertura
de unidades universitrias de pesquisa em centros de graduao de prestgio
tambm contribuiu para difundir essas ideias.

O Contedo e os Conceitos da Abordagem de Investimento Humano


T. W. Schultz enunciou sua abordagem, no apenas para explicar certas
mudanas econmicas contnuas, especialmente na distribuio de renda, mas
tambm para desenvolver uma teoria verificvel sobre decises microeconmicas
em relao demanda por educao secundria, tcnica e superior. Os critrios
dessas decises microeconmicas foram posteriormente ampliados no suplemento
do Journal of Political Economy (Jornal de Economia Poltica), em sua edio de
outubro de 1962, que inclua os captulos preliminares da monografia pioneira
Capital Humano, de Gary Becker, que viria a ser publicada em 1964. Esses
critrios de taxa de retorno logo foram utilizados para fornecer a base lgica para a
70

expanso do investimento social na educao e no treinamento. No perodo inicial,


alguns dos defensores e popularizadores mais otimistas da abordagem do capital
humano sustentavam que o mtodo do retorno gerado pela educao iria resultar
em orientaes para a alocao de recursos educacionais entre reas, programas
e tipos de educao especficos.
Schultz tentou explicar por que, ao contrrio das expectativas da teoria microeconmica, as taxas de renda gerada pelo capital estavam em declnio e por que
os rendimentos de propriedade estavam caindo em comparao com a renda dos
salrios. Em resumo, ele questionava por que a renda nacional estava subindo,
com relao quantidade de horas-homem, terra e capital fsico, utilizados na produo. Sua explicao era que os economistas tinham negligenciado a importncia
do capital humano que se adquiria por meio da educao e do treinamento. Ele
argumentava que, quando a educao e o treinamento eram tratados como capital,
esses enigmas e paradoxos que a microteoria tinha explicado anteriormente por
meio de anlises de caso eram facilmente resolvidos.
Schultz atribua uma boa parte do grande aumento nos ganhos por trabalhador ao investimento feito nos seres humanos, que aumentava enormemente sua
capacidade produtiva. O investimento em pessoas consistia nas despesas com
educao e treinamento, incluindo a renda renunciada durante o perodo escolar
(que ele estimava como abrangendo pelo menos 50% de todos os investimentos
em educao superior), em sade e em migrao para reas mais produtivas.
J que todos esses tipos de despesas estavam se expandindo rapidamente, com
relao ao investimento em capital fsico reproduzvel, a distribuio de renda
vinha sendo alterada em favor do trabalho.
Como resultado, Schultz sustentava que a melhor forma de atingir uma maior
igualdade de renda era aumentar a disponibilidade de programas de educao
gratuitos ou de baixo custo, oferecidos pelo Estado, e por meio de medidas projetadas para reduzir os custos de oportunidade da educao superior. Schultz citou
estimativas preliminares de Becker e o seu prprio trabalho, que mostravam que a
taxa de retorno tanto a privada quanto a social da educao, mesmo no nvel
universitrio, significativamente mais alta que a taxa de retorno do capital fsico,
indicando, portanto que havia um subinvestimento na educao e no treinamento.
Os comentrios de Schultz sobre os pases subdesenvolvidos eram ainda mais
contundentes: Meu ltimo comentrio sobre polticas trata da assistncia aos pases subdesenvolvidos para ajud-los a alcanar o crescimento econmico. Aqui,
mais do que em assuntos domsticos, o investimento em seres humanos parece ser
subestimado e negligenciado. [...] Nossa exportao de doutrinas de crescimento
tem contribudo para isso. Elas usualmente atribuem um papel preponderante
formao de capital no humano. [...] O recurso mais valioso que poderamos
disponibilizar para eles escasso nesses pases subdesenvolvidos.
Uma literatura relativamente extensa, medindo as taxas de retorno da educao, seguiu os esforos pioneiros de Schultz e Becker. Aparentemente, essa
abordagem oferecia aos indivduos treinados na teoria de microdecises a melhor
71

chance para a formulao de polticas eficazes, uma vez que as taxas podiam ser
ostensivamente utilizadas como critrio para as decises de alocao de investimentos entre (a) capital humano e fsico, (b) os vrios nveis de educao, (c)
vrios programas de treinamento formal e (d) programas informais oferecidos no
local de trabalho.
A influncia de Schultz foi sentida em outro aspecto. Sua distino entre
os componentes de consumo e investimento em despesas com educao, e sua
observao de que se algum alocasse para o consumo uma poro substancial,
digamos, a metade, dos custos totais da educao, isso certamente poderia dobrar
a taxa de retorno foi interpretada por muitos, especialmente quando tomada em
conjunto com o trabalho de Dewitt, como um incentivo, nos pases em desenvolvimento, para a concentrao das despesas na educao tcnica e profissionalizante.
Seria impossvel resumir e comparar todos esses estudos dentro dos limites deste breve ensaio. As taxas de retorno, conforme calculadas nesses diversos estudos,
so, na maioria dos casos, incomparveis, visto que tais anlises frequentemente
se basearam em diferentes pressupostos e em condies diversas de fatores, tais
como habilidade e renda parental. A maioria dos estudos utilizou diferentes tipos
de dados, diferentes tamanhos amostrais e diversos tipos de fontes de dados. As
limitaes de dados em muitos pases em desenvolvimento demandavam suposies
heroicas para se calcular as taxas de retorno. Portanto, os resultados dos pases
em desenvolvimento so ainda mais experimentais e sua interpretao requer mais
cautela do que aqueles obtidos para os pases mais desenvolvidos. No obstante
tais limitaes e impossibilidades de comparaes, algumas generalizaes amplas
puderam ser feitas, especialmente a partir do trabalho de Psacharopoulos, que
resumiu estudos englobando 32 pases desenvolvidos e subdesenvolvidos de todas
as regies do mundo. Essas generalizaes so:
1. A educao compensa tanto nos pases desenvolvidos como nos subdesenvolvidos, e essa compensao substancialmente mais alta nos pases menos
desenvolvidos do que nos mais avanados. Por exemplo, as taxas sociais de retorno
da educao secundria tiveram uma mdia de 9,5% nos pases desenvolvidos e de
15,2% nos pases em desenvolvimento da amostra; as taxas sociais correspondentes
para a educao superior foram de 9,4% e 12,4%, respectivamente. A diferena
entre as taxas privadas e as taxas sociais de retorno consideravelmente mais
alta nos pases em desenvolvimento, especialmente no caso da educao superior.
2. O nvel educacional mais lucrativo, sob o ponto de vista dos retornos, o
primrio. Psacharopoulos, portanto, sugere que argumentos em favor da educao
primria universal, com base nos direitos humanos e na igualdade, tambm sejam
fortemente sustentados pelo critrio econmico.
3. Os retornos dos investimentos no capital humano esto bastante acima dos
retornos do capital fsico nos pases menos desenvolvidos. Por outro lado, no nvel
da educao superior, as taxas tm uma mdia apenas levemente mais alta para
as economias mais avanadas.

72

4. A educao superior muito cara em relao aos demais nveis de educao, particularmente nos pases menos desenvolvidos. Isso explica os diferenciais
relativamente menores nas taxas de retorno entre os pases desenvolvidos e subdesenvolvidos, na educao superior. As taxas de retorno eram as mais baixas em
sociedades como a de Israel, que estavam na parte mais inferior da curva de renda
na categoria de desenvolvidos, mas que mantinham altas aspiraes culturais e
educacionais, alm de sofisticados estabelecimentos educacionais de nvel superior.
5. Taxas de retorno privadas para aqueles que podem migrar de economias
menos desenvolvidas para as desenvolvidas, particularmente, para os Estados
Unidos, no so muito mais altas que as obtidas pelos que permanecem em seus
lugares de origem, embora se situem em um nvel de 50 a 60%. Psacharopoulos
sugere que essas altas taxas cruzadas explicam a fuga de talentos das regies
menos para as mais desenvolvidas.
Essas anlises produzem outras inferncias baseadas em evidncias ainda
mais escassas, dado o nmero limitado de estudos comparativos que lidam especificamente com as questes particulares envolvidas. As taxas de retorno para
escolas profissionalizantes de nvel mdio foram substancialmente mais baixas
do que as obtidas com escolas de nvel mdio convencionais, em dois dos trs
pases especficos estudados. No nvel da graduao, os dados sugerem (quatro
pases) que as taxas de retorno so bem mais baixas para os dois primeiros anos
de faculdade, e melhoram de alguma forma no terceiro ano, registrando um ganho
substancial (16% nos Estados Unidos) no quarto ano. Saltos descontnuos similares
so registrados no quarto ano da educao secundria em outros pases, sugerindo
a existncia de um valor significativo para o cumprimento formal de determinado
nvel de escolaridade. Esse fenmeno chamado de efeito de credenciamento
ou de seleo social. As taxas de retorno da ps-graduao so, em mdia,
mais baixas do que as do nvel de bacharelado (6,5% e 7,5%, respectivamente,
nos Estados Unidos). Isso se deve principalmente s taxas de retorno muito mais
baixas do nvel de mestrado.
As taxas de retorno por rea profissional variam de pas para pas, mas, em
geral, as taxas mais altas so encontradas em odontologia, medicina, engenharia,
administrao de empresas e economia. Na extremidade inferior desse continuum,
esto o ensino primrio e o secundrio, agronomia, arquitetura e as cincias
humanas, com o direito e as cincias sociais alcanando a mdia em termos de
taxas de retorno. Essas duas ltimas reas exibem grande variao entre os pases.
[...]

Projees da Fora de Trabalho e Planejamento Educacional


At o incio da dcada de 1960, pouca ateno era dada s relaes entre
as demandas de mo de obra, suas mudanas ao longo do tempo em resposta
73

ao crescimento econmico, e o sistema educacional. Ainda assim, muitos pases,


especialmente os menos desenvolvidos, comearam a tentar planejar seu desenvolvimento econmico. Alguns pases nessa poca comeavam a desenvolver
planos bastante elaborados e sofisticados, ao passo que outros tinham iniciado o
processo de planejamento com metas e objetivos de crescimento menos elaborados
e integrados. Logo ficou claro que a natureza das mudanas durante o perodo de
planejamento iria necessitar de mudanas relacionadas quantidade, qualidade
e distribuio ocupacional dos recursos humanos.
Tentativas anteriores de relacionar as metas de crescimento econmico nacional com necessidades de recursos humanos resultaram em estudos de especialistas
em fora de trabalho, s vezes vinculados a universidades, mas frequentemente
a agncias internacionais, USAID, ao Departamento de Trabalho dos Estados
Unidos ou a algumas de suas principais fundaes. Esses estudos geralmente
tentavam prever as necessidades de uma nica ocupao ou profisso, ou de um
grupo delas, cuja escassez de pessoal capacitado poderia representar um perigo imediato para o programa de desenvolvimento econmico. Esses estudos se
baseavam em diversas conjecturas particulares, limitadas ainda mais por dados
inadequados, de confiabilidade ambgua e de utilidade ainda menor.
Nos pases integrantes da OCDE, as taxas de rpido crescimento na dcada
de 1950 logo resultaram no reconhecimento da necessidade de aumentar o fornecimento de fora de trabalho cientfica, tcnica e com outras qualificaes, para
acompanhar o rpido aumento no investimento de capital. Por isso, em 1958,
a OCDE estabeleceu o Comit para a Fora de Trabalho Tcnica e Cientfica.
Embora reconhecesse a complexidade do problema, o comit da OCDE ainda
adotava como meta o crescente investimento na educao para fornecer a mo
de obra qualificada necessria para a implementao de polticas de crescimento
econmico. Com essa finalidade, o comit instituiu um Grupo de Estudo sobre
a Economia da Educao, cuja tarefa era trazer recursos do livre pensamento
econmico para sustentar as questes tericas e prticas envolvidas. O comit,
por meio de conferncias e de suas prprias pesquisas, assim como por se manter a par das pesquisas acadmicas e governamentais relevantes nos pases da
OCDE, foi solicitado a assumir a liderana nessa rea investigativa e poltica, em
colaborao com a UNESCO.
Tanto a OCDE como a UNESCO adotaram como objetivos principais, nas suas
respectivas esferas, o desenvolvimento de polticas que relacionavam a educao
com o desenvolvimento da fora de trabalho. No grupo de estudos que ento se
formou, houve um acordo geral sobre a necessidade de planejamento de longo
alcance dos investimentos educacionais nos pases membros da OCDE. Entretanto,
foi nos pases em desenvolvimento que esses planos educacionais de longo prazo,
muitas vezes transmitidos por meio de esforos complementares e de estudos
adicionais conexos realizados pela UNESCO, obtiveram um impacto maior.
O resultado da nfase no planejamento educacional de longo prazo foi o
comeo do Projeto Mediterrneo, conduzido pela OCDE e presidido por Herbert
74

Parnes, da Universidade Estadual de Ohio. Esse estudo foi elaborado com o


propsito de prever e projetar a fora de trabalho e as mudanas educacionais
resultantes para cada um dos seis pases da OCDE menos desenvolvidos da rea
do Mediterrneo. O estudo tomou como ponto de partida as metas de crescimento
econmico preexistentes para cada pas estudado. As principais atividades econmicas tinham uma meta de crescimento especfica determinada em termos da taxa
de crescimento no PIB, para cada setor. Quando relacionadas taxa planejada
de crescimento de produtividade, essas metas de crescimento setorial permitiam
o clculo das mudanas agregadas na fora de trabalho demandada para aquela
atividade especfica, no mesmo perodo. Identificou-se, ento, para o perodo
inicial, a estrutura ocupacional de cada atividade econmica, e calcularam-se os
coeficientes ocupacionais para cada nvel da fora de trabalho.
Caberia a esses pases extrapolar suas respectivas tendncias correntes de
aperfeioamento ocupacional, ou ento adotar os coeficientes de sociedades mais
avanadas, cuja estrutura eles desejavam atingir at o final daquele perodo. [...]
Para cada categoria ocupacional (por exemplo, para as profisses industriais),
utilizaram-se as mesmas tcnicas de clculo das demandas da educao. Para o
incio do perodo, calcularam-se os coeficientes educacionais. Em cada atividade
econmica, o nvel da fora de trabalho foi desagregado conforme suas qualificaes educacionais, como, por exemplo, separado entre ensino superior completo
ou incompleto, etc. Com base ento nessas suposies de aperfeioamento educacional, aplicaram-se esses coeficientes s metas, e calcularam-se os nmeros
resultantes para cada categoria industrial.
Em alguns planos, a educao superior completa foi desagregada em cursos
tcnicos e cientficos, cincias sociais e humanidades, de modo a se determinarem
as demandas educacionais para cada um desses tipos de ensino. Para cada atividade econmica, obtiveram-se as quantidades necessrias de recursos humanos por
nvel educacional especfico, o que permitiu a obteno de nmeros agregados para
cada categoria educacional. possvel determinar, para cada nvel educacional,
nmeros insuficientes ou excedentes de postos de trabalho, bem como estabelecer
as taxas de crescimento (ou de decrscimo) para cada categoria educacional, com
base na subtrao do nmero previsto de aposentadorias, mortes e afastamentos
e na adio dos nmeros esperados a integrar a fora de trabalho em cada nvel
educacional, alm de se usarem as taxas atuais de concluso de escolaridade.
Calculou-se tambm o nmero de professores adicionais necessrios para se alcanar esse aumento, e determinaram-se as mudanas que deveriam se verificar
quanto ao nmero de docentes para cada nvel de educao. Foram elaborados,
a seguir, planos e oramentos para a construo de escolas e unidades de treinamento necessrias, de faculdades de formao de docentes e universidades,
bem como se determinou o nvel ideal de investimento para cada componente do
sistema educacional. Essa tcnica, usualmente chamada tcnica de coeficiente
fixo, foi a utilizada pelos elaboradores dos planos para os pases mediterrneos.
[...]
75

Em relao melhor metodologia para se determinarem as novas diretrizes


para o investimento social nas pessoas, surgiram duas correntes. Os que apoiavam
a taxa de retorno argumentaram que a anlise dessa taxa (ou o seu equivalente, que
correspondia ao valor atual dos ganhos auferidos ao longo da vida) o que geraria
os melhores resultados, visto que os pressupostos dos coeficientes fixos inerentes
abordagem da demanda de fora de trabalho no estavam se ajustando bem,
nem realidade, nem s premissas bsicas da teoria microeconmica. Por outro
lado, os planejadores da fora de trabalho continuaram a produzir seus planos,
argumentando que a abordagem da taxa de retorno no era realista, que as bases
de dados necessrias para tal anlise eram muito detalhadas, se no altamente
sofisticadas, e nunca poderiam ser obtidas, e que, ainda que fosse possvel produzir resultados significativos, os coeficientes variveis resultantes no permitiriam qualquer desenvolvimento sistemtico do sistema educacional. O resultado
dessas diferenas fundamentais foi uma tentativa de casar esses dois mtodos,
pela aplicao das tcnicas de programao linear ao planejamento educacional,
combinando essencialmente o custo-benefcio (descontados os ganhos ao longo
da vida) e tcnicas de planejamento da fora de trabalho. Esses modelos geraram
estimativas de demanda por educao de acordo com o nvel e com a distribuio
dos egressos em cada economia especfica.
Essas anlises diversas que geralmente tentavam verificar a capacidade de
determinadas combinaes de fora de trabalho e educao para otimizarem o
crescimento do PIB (Adelman e Bernard), maximizarem o excedente de benefcios
acima dos custos da educao (Bowles) ou minimizarem os custos da educao
serviram para esclarecer diversos pontos no explicados nesses dois tipos de
abordagem.
Bowles mostrou, com sua anlise, que as metas de fora de trabalho para o
nordeste da Nigria, estabelecidas pelos planejadores daquele pas, no poderiam
ser realizadas visto que no era possvel para o sistema, no tempo disponvel,
obter o nmero de professores necessrios para tal objetivo. As solues resultantes
para esses modelos de maximizao linear atriburam prioridades maiores para a
educao superior e para o nvel primrio. Quanto educao secundria, para a
qual o mtodo da taxa de retorno atribua evidncias contrrias, sua contribuio
para o crescimento foi somente no sentido de qualificar as pessoas para a educao superior. Por sua vez, a educao vocacional formal e a educao tcnica
contriburam muito pouco, se que o fizeram, visto que seus custos relativamente
altos foram inseridos nos modelos. Irma Adelman sugeriu que os resultados para
o sistema educacional argentino teriam sido melhores com a expanso do sistema
de junior college4 para o desenvolvimento de profissionais de nvel mais baixo,
e de tcnicos de nvel mais alto.
[...]
Os Junior Colleges nos Estados Unidos so instituies ps-secundrias que oferecem cursos
de nvel superior de curta durao e de preparao para o ingresso na universidade. (N. T.)
4

76

Leitura 3
Documento de trabalho do setor educacional
Banco Mundial (1971)5

[...]
Tendncias no Desenvolvimento da Educao
[...]
Problemas de qualidade: a eficincia e produtividade dos sistemas educacionais.
Nos sistemas educacionais, medida que o nmero de matrculas vem se
expandindo, tem sido difcil, e frequentemente impossvel, manter os nveis de
qualidade e eficincia da poca pr-expanso. As instalaes salas de aula,
equipamentos e material didtico no tm acompanhado o nmero crescente
de alunos. O treinamento de professores no tem mantido o ritmo, e tem-se experimentado uma diminuio tanto da qualificao quanto da experincia do corpo
docente. A defasagem mais sria, afetando todo o resto, refere-se habilidade
gerencial de organizao, planejamento, avaliao e superviso necessria
para fazer frente ao desafio da expanso.
O resultado de todos esses fatores se reflete nas taxas de evaso e repetncia.
Em talvez a metade dos pases em desenvolvimento, menos da metade dos alunos
que iniciam o ensino fundamental completam este ciclo. A ineficincia da resultante
pode ser vista em alguns estudos de casos, obtidos da anlise de avaliaes de
projetos pelo Banco. Na Costa do Marfim necessrio, em mdia, 12,5 anos de
escola para que um estudante complete o ensino fundamental, que composto de
6 anos de estudo, e 21% do total da verba para o ensino fundamental so gastos
com alunos que abandonam os estudos entre a primeira e a terceira srie. Em El
Salvador, esses valores so, respectivamente, de 15 anos e 37%; na Etipia, de
14 anos e 32%.
De igual importncia tem sido a persistncia de formas institucionais, estruturas
do sistema escolar, mtodos de ensino e currculos fortemente baseados em prticas
europeias de outras pocas, em grande medida irrelevantes para as necessidades
contemporneas. De maneira diferente, mas com resultados similares, tanto as
Extrado de: World Bank. Education Sector Working Paper. Setembro de 1971. (Trends in
Education Development, pp.5-13; Review of World Bank Policies and Operations, pp.13-19).
5

77

ex-colnias como os pases em desenvolvimento historicamente independentes


sofrem de uma falta de adaptabilidade a mudanas de contexto. Ambos esses tipos
de pases herdaram ou adotaram sistemas educacionais desenvolvidos para uma
elite no caso dos pases historicamente independentes, em geral, uma classe
alta latifundiria ou comercial; no caso das ex-colnias, quadros de funcionrios
pblicos. Nos dois casos, com a mudana para o ensino de massas, uma grande
proporo dos estudantes est sendo educada de forma inapropriada. O contedo
dos cursos primrios e secundrios, fortemente determinado pelas questes das
provas de qualificao, ainda deriva em grande medida do mundo desenvolvido.
Esse contedo est distante do mundo do aluno de hoje, especialmente do aluno
rural campons, que ainda vive em condies primitivas. A forte dependncia em
relao s provas encoraja um aprendizado mecnico de informaes irrelevantes.
Mesmo nos cursos tcnicos, a adeso a padres e prticas dos pases desenvolvidos inibe a capacitao dos estudantes para resolver de maneira mais satisfatria
questes de seus prprios ambientes. O fato dessas escolhas serem feitas por um
pessoal local no reduz seus efeitos negativos.

Educao e o Mercado de Trabalho


Equilibrar o crescimento educacional com as necessidades da fora de trabalho
dos pases em desenvolvimento provavelmente ser algo mais complexo durante
a dcada de 1970. As aspiraes das geraes mais novas e a expanso dos sistemas educacionais que se seguiu frequentemente tm ultrapassado em muito as
oportunidades de emprego produtivo no setor moderno da economia, resultando
em um crescente desemprego da populao escolarizada. Mesmo com a escolarizao no atingindo 10% no ensino mdio, nem 1% na universidade, para as
respectivas faixas etrias apropriadas para esses nveis de ensino, alguns sistemas
educacionais aproximam-se do ponto de formarem pessoas em quantidades acima
da demanda efetiva dos empregadores. Uma estratgia de crescimento de longo
prazo indubitavelmente precisa da expanso contnua do sistema educacional de
modo a elevar o baixssimo desempenho educacional da populao trabalhadora,
embora a realidade de curto prazo, marcada pelo aumento do desemprego entre
a populao jovem que cresce rapidamente, frequentemente reduza os benefcios
econmicos de tal expanso.
Quando o problema do desemprego de natureza cclica ou temporria, ele
deve ser ignorado no desenvolvimento de metas de longo prazo para o crescimento
educacional. Por outro lado, o constante crescimento do desemprego entre os escolarizados, em nveis progressivamente mais altos, parece indicar desequilbrios
estruturais, os quais no podem ser ignorados. Em tais casos, a continuidade do
investimento na expanso dos sistemas escolares sem que haja reformas importantes
pode provocar prejuzos tanto econmicos quanto sociais. Essa situao requer
78

trs tipos de ao: uma contnua reavaliao do desenvolvimento econmico e da


demanda potencial e efetiva de fora de trabalho e dos pases em questo; melhorias no funcionamento dos mercados de trabalho (particularmente no sistema
de incentivos e desincentivos); e uma reorientao dos sistemas educacionais e de
treinamento. Nosso conhecimento sobre o desemprego das pessoas que receberam educao e treinamento avanados (um fenmeno que de origem recente
em alguns pases) esparso e inconclusivo; a pesquisa nesse campo merece alta
prioridade, e ser descrita com mais detalhes no final desta seo.
Dar-se uma maior ateno ao funcionamento dos mercados de trabalho
algo particularmente importante, devido ao fato de que o frustrante problema do
desemprego ainda mais agravado por imperfeies no mercado de trabalho,
que obstruem a utilizao efetiva da fora de trabalho disponvel de um pas. O
desemprego entre os escolarizados frequentemente acompanhado de uma persistente escassez de trabalhadores qualificados em reas nas quais os incentivos
ao trabalho no so atraentes. Como exemplos desses bolses de escassez em
meio plenitude, podem-se mencionar os tcnicos industriais, os trabalhadores
de extenso agrcola e os professores.
O desenvolvimento educacional na dcada de 1960 foi, sem dvida, desequilibrado, tendo em vista essas demandas especficas da fora de trabalho. Entretanto,
mesmo nos casos em que se prestou ateno ao treinamento industrial, comercial
e agrcola, o resultado amide falhou em atender s necessidades dos empregadores. A educao tcnica formal e o treinamento nas escolas frequentemente no
estavam em sincronia com o treinamento informal nos locais de trabalho ou com
as oportunidades de emprego. O sistema de salrios e de outros incentivos, com
frequncia, no conduzem utilizao tima da fora de trabalho. Os salrios do
setor pblico, por exemplo, no so sensveis oferta e demanda. Na frica, o
alto valor de tais salrios, combinado a restries oramentrias, resultou numa
situao em que o nmero de empregos no setor pblico cresce lentamente, ao
mesmo tempo em que estimula a demanda por educao e treinamento para essas
posies para alm do ponto de saturao da demanda efetiva. Nos pases latino-americanos e asiticos, o baixo valor dos salrios do funcionalismo pblico pode
amenizar a restrio oramentria, mas tende a tornar o setor pblico, incluindo
as profisses de ensino, pouco atraente para os que saem com maior capacidade e
qualificao das escolas e universidades, por vezes criando um corpo superdimensionado de funcionrios com menos qualificao. Dentro do setor pblico, a rigidez
das escalas salariais frequentemente inibe o reajuste para as ocupaes nas quais
persiste a escassez, particularmente os empregos cujas condies de trabalho no
so atraentes ou onde a competio por capacidades tcnicas especficas intensa.
Uma reorientao dos sistemas educacionais e de treinamento, de modo a
enfatizar mais a educao profissionalizante e o treinamento no formal para a
agricultura e a indstria, ser necessria para corrigir os presentes desequilbrios.
Uma frequente objeo ao investimento pblico em treinamento profissionalizante
baseia-se no fato de que a maior parte dos programas de treinamento pblico
79

foram mal ajustados s necessidades dos empregadores e falharam em conduzir os


estudantes s vocaes para as quais foram treinados. Uma vez que o treinamento
profissionalizante consideravelmente mais caro que a educao geral, essa situao pode, assim, levar a investimentos mal direcionados. Da a concluso recorrente
de que o treinamento profissionalizante deveria ser inteiramente deixado a cargo
da indstria, via treinamento dentro da empresa. H uma considervel validade
nesse argumento, embora, em muitos pases, seja improvvel que a demanda por
trabalhadores com treinamento profissionalizante possa ser efetivamente atendida
pela prpria indstria. A pequena escala da maioria dos empreendimentos industriais nos pases em desenvolvimento, frequentemente utilizando maquinaria
obsoleta e sem o know-how adequado s tcnicas modernas de produo ou ao
interesse no treinamento de pessoal na empresa, no proporciona uma base segura para programas de treinamento profissionalizante modernos. Assim sendo, o
desenvolvimento industrial requer que a oferta de trabalhadores com treinamento
tcnico, que bastante inadequada em muitos pases, seja fortalecida por um
treinamento pblico institucionalizado. Para evitar os erros do passado, contudo,
h uma necessidade urgente de se promover uma estreita cooperao entre instituies pblicas de treinamento e a iniciativa privada, atravs, por exemplo, do
estabelecimento de programas de treinamento para estagirios. Essa cooperao
pode ser vista nos programas latino-americanos de treinamento industrial SENA
e INACAP6.
As causas bsicas do crescente desemprego nos pases em desenvolvimento
obviamente no se encontram em seus sistemas educacionais. As recomendaes
dos pargrafos anteriores pouco serviriam para resolver o problema fundamental
do setor tradicional (de baixos salrios), da aspirao da populao de obter um
posto no setor moderno (de altos salrios), com suas escassas oportunidades de
emprego. A educao pode ajudar a reduzir o desemprego entre certas categorias
de pessoal com educao mdia e superior, mas, alm disso, o problema requer
uma abordagem intersetorial para o desenvolvimento rural e urbano.
Para guiar as estratgias de longo prazo das operaes do Banco Mundial
nesse campo, sua agenda de pesquisas inclui um estudo do funcionamento do
mercado de trabalho das economias em desenvolvimento, que deve lanar mais
luz ao recrutamento, emprego e utilizao da fora de trabalho escolarizada, particularmente no que se refere ao problema do desemprego.
[...]

SENA: Servicio Nacional de Aprendizaje (Colombia); INACAP: Instituto Nacional de Capacitacin Profesional (Chile).
6

80

Uma Reviso das Polticas e Operaes do Banco Mundial, 1963-1971


Polticas
Os elementos bsicos da poltica educacional do Banco na fase inicial de nosso
financiamento educacional foram elaborados em setembro de 1962, quando o
primeiro projeto em educao foi apresentado aos Diretores Executivos e depois
em um memorando do Presidente sobre Propostas de polticas do Banco/IDA7
no campo da educao, de outubro de 1963. No Memorando do Presidente, as
definies bsicas da poltica a seguir com respeito aos tipos de projetos a serem
financiados esto expressas da seguinte maneira:
O Banco e a IDA devem estar preparados para financiar uma parte da demanda
de capital para projetos prioritrios de educao que visem a formar, ou que
sejam, uma etapa necessria na formao de mo de obra qualificada para os
tipos e a quantidade necessria para acelerar o desenvolvimento econmico do
pas membro em questo. Ao aplicar esse critrio, o Banco e a IDA devem se
concentrar, pelo menos durante o presente estgio, em projetos nos campos: a)
da educao profissionalizante e tcnica e do treinamento nos diversos nveis, e
b) do ensino mdio geral. Projetos associados a outras formas de educao sero
considerados apenas em casos excepcionais.

O Banco concentraria ento suas aes em projetos de alta prioridade no plano


de desenvolvimento educacional do pas, preenchendo as lacunas mais importantes
no sistema, desde que essas se enquadrassem em determinadas reas elegveis
previamente definidas. Questes como assistncia tcnica e financiamento de
software reformas curriculares, planejamento educacional, produo de material
didtico, etc. seriam partes muito pequenas dos projetos, os quais se relacionariam principalmente com as tarefas de construir e equipar prdios escolares.
Com um maior conhecimento e experincia, a abordagem do Banco com relao educao se expandiu no final da dcada de 1960. Em um Memorando aos
Diretores Executivos datado de julho de 1970, o Presidente reiterou a primeira
afirmao da declarao de 1963 citada acima, mas adicionou que futuramente,
ao aplicar esse critrio, deveramos ampliar o mbito dos projetos em considerao, e deveramos determinar prioridades e selecionar projetos com base em uma
avaliao cuidadosa do sistema educacional como um todo, ao invs de utilizar
reas de elegibilidade previamente definidas que podem no estar relacionadas
ao pas em questo. Deveramos continuar a enfatizar projetos que, como o treinamento profissionalizante, criam diretamente a fora de trabalho treinada, mas
tambm deveramos considerar financiar outros tipos de projetos [...] que teriam
importantes significados de longo prazo para o desenvolvimento econmico.
A sigla da International Development Association, o brao do Banco Mundial criado em
1960 para combater a pobreza mediante crditos livre de juros. (N.T.)
7

81

Tais projetos seriam desenvolvidos para encorajar mudanas que melhorem a


relevncia, eficincia ou economia dos sistemas educacionais.

Operaes
At 30 de junho de 1971, o Grupo do Banco Mundial aprovou o financiamento
de 57 emprstimos educacionais para 42 pases, com recursos totais somando US$
431 milhes. A frica, incluindo a frica setentrional, recebeu 27 emprstimos,
correspondentes a 44% do volume emprestado; a Amrica Latina, 15 emprstimos, correspondentes a 22%; a sia, 12, correspondentes a 25% e a Europa, 3
emprstimos, correspondentes a 9%.
No comeo, a maioria dos projetos de educao eram financiados atravs de
crditos da IDA, e apenas 10% deles, entre os anos fiscais de 1963 e 1967, eram
de pases com renda per capita anual superior a US$ 200. Aps esse perodo,
a faixa de renda dos pases tomadores de emprstimo aumentou e, em 1970 e
1971, aproximadamente 56% do financiamento se destinava a pases com renda
per capita superior a US$ 200. A tendncia de incluir pases com uma economia
mais desenvolvida levou a projetos educacionais de crescente complexidade,
destinados a atender a demanda de um mercado de trabalho diversificado, com
um setor monetarizado maior, e frequentemente envolveu grandes reformas e
inovaes para a modernizao de sistemas obsoletos.
At o momento, 72% dos financiamentos do Banco para a educao foram
dirigidos ao ensino mdio. Aproximadamente 23% foram para as universidades
e para a educao ps-secundria e 4% para cursos profissionalizantes destinados a adultos, enquanto que o ensino fundamental recebeu diretamente (e no
indiretamente atravs de treinamento de professores) pouco mais de 1% dos
recursos (ver a Tabela 1 em anexo). O componente relativo ao ensino superior
no universitrio recentemente cresceu de 8% para 13% do total. Em termos
curriculares, a educao geral, incluindo as opes pr-profissionalizantes, corresponde parcela mais importante dos projetos, tanto em relao ao nmero de
vagas oferecidas quanto ao destino dos recursos (ver a Tabela 1 em anexo). A
demanda pelo ensino mdio generalista atingiu, contudo, um nvel de saturao
em alguns pases em desenvolvimento durante os ltimos anos, ao mesmo tempo
em que persistem importantes demandas por professores, tcnicos e engenheiros.
Consequentemente, a educao tcnica e o treinamento de professores receberam
48% das vagas para estudantes oferecidas via projetos do Banco em 1970 e 1971,
quando comparados a uma mdia de 28% nos anos anteriores. Simultaneamente,
o nmero de vagas para a educao geral foi significativamente reduzido, de 64%
para 45%. A oferta de vagas para a educao agrcola permaneceu em torno de
7-8%, a maioria das quais em institutos agrcolas de nvel mdio que tiveram
poucas matrculas, e, portanto, poucos formandos. A maioria dos graduados est
sendo empregada em servios de extenso do governo, e uma das razes para o
82

baixo nmero de graduaes a insuficiente alocao de verba para tais servios,


o que gera uma capacidade limitada de gerao de empregos.
Conforme mencionado anteriormente, os projetos em educao do Banco fizeram frequentemente contribuies significativas ao desenvolvimento dos sistemas
educacionais. Matrias prticas e pr-profissionalizantes foram introduzidas nos
currculos do ensino mdio generalista, em igualdade com as matrias acadmicas,
em 21 pases. Reforou-se o ensino de cincias, e a razo de graduados em cincias
para graduados em artes/humanidades agora ser compatvel com a demanda do
mercado em pases como a Colmbia e Uganda. Espera-se que a incluso de estudos de reforma curricular nos projetos recentes do Qunia e do Ir leve prtica
de reformas contnuas, similarmente ao que ocorre nos pases mais avanados.
A televiso educativa, baseada em um projeto desenvolvido na Costa do Marfim,
est sendo inserida no sistema de educao formal e ser desenvolvida de modo
a constituir parte da rotina do processo de aprendizagem dos estudantes, como
o uso de livros didticos. A insistncia do Banco Mundial para que haja professores de tempo integral nas escolas por ele financiadas pretende desencorajar a
tradio insatisfatria do ensino de meio-perodo, que tanto prevalece na Amrica
Latina. No obstante tudo isso, cabe dizer que ainda muito cedo para avaliar
com autoridade os resultados das reformas acima referidas.
Refletindo a poltica do Banco de depender de outras agncias como a fonte
principal de assistncia tcnica na educao, a parcela de assistncia tcnica
financiada pelo Banco sempre foi pequena, somando apenas 5% do valor emprestado. O nmero de projetos que inclui assistncia tcnica financiada pelo Banco ,
contudo, crescente. Trinta por cento dos projetos aprovados entre 1963 e 1967
continham um componente de assistncia tcnica, comparado a 90% para os
projetos aprovados em 1970 e 1971.
Eliminando-se a pequena parcela referente assistncia tcnica, dois teros
dos emprstimos se destinaram construo de edifcios e um tero proviso
de materiais. Assim, muita ateno tem sido dada ao refinamento das tcnicas de
custeio para a avaliao dos aspectos fsicos dos projetos e a medidas para a melhoria do planejamento de custos na implementao dos projetos. Como resultado
disso, foram criadas normas para a construo de escolas e para a elaborao de
listas de equipamentos bsicos para vrios tipos e nveis de escolas. Um recente
estudo preliminar sobre os custos unitrios de projetos educacionais tambm deve
se mostrar til em nossas atividades futuras, embora ainda no seja possvel neste
estgio tirar concluses seguras dada a limitao da base de dados.
Devido maior nfase dada educao tcnica, a parcela dedicada aos
equipamentos aumentou, e consequentemente, cresceu tambm a demanda por
divisas. A principal razo para a queda do financiamento em moeda nacional, de
40% do total de emprstimos em 1964-1968 para os 18% estimados para 19691973, , contudo, o maior financiamento da educao para pases relativamente
mais desenvolvidos.
[...]
83

Tabela 1

Anlise dos Emprstimos do Banco Mundial/IDA


Anos Fiscais 1963-1971
A

Por Nvel

US$ (milho)

Primrio
Secundrio
Ps-secundrio
Universidade
Treinamento de Adultos

4,90
309,65
56,08
43,24
17,58

1,1
71,8
13,0
10,0
4,1

Total

431,45

100,0

Geral
Tcnico
Agrcola
Formao de Professores

190,77
126,48
63,03
51,17

44,1
29,3
14,7
11,9

Total

431,45

100,0

Construo
Equipamentos
Assistncia Tcnica

262,17
148,16
21,12

60,8
34,3
4,9

Total

431,45

100,0

Por Currculo

Por Tipo

84

Leitura 4
Trabalho, educao e desenvolvimento
Manuel Zymelman (1971)8

No comeo do sculo XX, H. G. Wells ressaltou que a humanidade estava


engajada em uma corrida entre a educao e a catstrofe. Os eventos da ltima
dcada foram testemunhas dessa corrida. Por outro lado, as naes desenvolvidas
que colheram os frutos da Revoluo Industrial durante o sculo XIX e incio do
sculo XX se veem diante de um aumento sem precedentes na taxa de crescimento das atividades cientficas e do progresso tecnolgico, concomitante s rpidas
mudanas observadas na composio e caractersticas educacionais da fora de
trabalho. Por outro lado, as naes em desenvolvimento, retardatrias no cenrio
de expanso econmica, se veem diante da multiforme tarefa de diminuir a distncia entre os ricos e os pobres, uma tarefa que exige uma transformao bsica
da sua estrutura econmica, alm de terem que promover uma mudana no perfil
ocupacional de sua fora de trabalho e do nvel de escolarizao de sua populao.
Os problemas das naes em desenvolvimento no so, entretanto, idnticos
queles enfrentados pelos atuais pases desenvolvidos durante sua revoluo industrial. A primeira fase da Revoluo Industrial foi caracterizada pela substituio
da produo caseira pela industrial e tambm pelo fato dos trabalhadores se tornarem apndices de maquinarias complexas. Esse processo foi acompanhado de
um acelerado ritmo de urbanizao. O proletariado urbano era sempre alimentado
pelo fluxo contnuo da populao rural, que tambm testemunhou uma revoluo
tecnolgica sem precedentes. Durante este perodo, o nvel de habilidade exigida
da vasta maioria da fora de trabalho era baixo. Alm disso, o efeito inicial da
Revoluo Industrial foi o de substituir o trabalho artesanal pelo trabalho semiqualificado. Consequentemente, a presso para se prover educao aos cidados foi
mnima. A educao secundria e universitria se restringia a uma pequena elite
escolhida e destinada a governar e manter o poder. A educao bsica, quando
ministrada para as massas trabalhadoras, era promovida pelas classes dominantes por razes humanitrias, e vista essencialmente como uma ferramenta para
sustentar o equilbrio e a responsabilidade social.
Agora, a situao mudou. Diferentemente das exigncias que antes se apresentaram aos pases desenvolvidos quando estes ainda se encontravam num estgio de
Extrado de: Zymelman, Manuel. Labour, Education and Development. In: Adams, Don (org.)
Education in National Development. London, Routledge & Kegan Paul, 1971. Reproduzido
com permisso da Editora Routledge.
8

85

desenvolvimento econmico parecido com o dos atuais pases em desenvolvimento,


nos dias de hoje, a tecnologia e o conhecimento disponvel exigem habilidades
tcnicas e educao cada vez maiores da fora de trabalho. Se um pas quiser
progredir economicamente e participar ativamente do comrcio internacional, ele
precisa educar sua populao. Alm disso, desdobramentos polticos internacionais
associados a uma ideia popular de que a educao um direito, e no um privilgio, esto exercendo uma forte presso sobre os governos para que expandam
seus sistemas educacionais, de modo nunca antes visto.
Como as naes em desenvolvimento podem responder a esse desafio? Deveriam elas seguir os passos dos atuais pases desenvolvidos e aceitar as mesmas
suposies histricas, ou deveriam escolher novas direes e formas diferentes de
educar e treinar? Para responder a essas perguntas, seria til analisar as tendncias do mercado de trabalho, as mudanas ocupacionais na fora de trabalho, as
mudanas nas habilidades e nos requisitos educacionais das ocupaes e o papel
da educao no desenvolvimento econmico.
[...]
Em vista das muitas alternativas para gerar as ocupaes necessrias ao
desenvolvimento econmico, ser que as naes em desenvolvimento deveriam
copiar os pases mais desenvolvidos, imitando assim suas instituies educacionais
e de treinamento?
Atualmente, na maioria das naes desenvolvidas, h um grande nmero de
sistemas educacionais provenientes de pocas e ambientes diferentes dos existentes hoje. No se pode negar que houve uma evoluo constante desde os tempos
quando ser aprendiz e receber treinamento informal eram os nicos caminhos
para a maioria das ocupaes, e tambm quando a escola formal fornecia um tipo
geral de educao que permitia que os estudantes continuassem sua educao
em instituies de ensino superior e se adaptassem socialmente ao seu papel
preconcebido em uma sociedade elitista. Infelizmente, a atitude hoje em dia, em
geral, ainda de pensar a educao formal como uma educao geral, enquanto
que a educao formal profissionalizante relegada a uma posio menos desejvel. Essa atitude compartilhada por educadores, pais e estudantes. As razes
disto so bvias: as escolas secundrias gerais sempre funcionaram na maioria
dos pases como um mecanismo de seleo. Aqueles que tiveram a ventura de
serem selecionados, continuam suas trajetrias rumo universidade ou a outras
instituies de ensino superior, para se tornarem lderes na indstria, no governo,
na educao, etc. Os empregadores perpetuam esse sistema, escolhendo aqueles j
selecionados pelo sistema educacional ao invs daqueles que podem ter recebido
um treinamento igualmente relevante, mas que no possuem os diplomas formais.
O resultado disso um ciclo vicioso, onde o aprendizado profissional se torna cada
vez mais desprestigiado, e os seus estudantes, como tambm seus professores so,
em geral, os rejeitados do meio acadmico.
Este fardo histrico que est se tornando rapidamente disfuncional nos pases desenvolvidos ainda mais prejudicial nos pases em desenvolvimento, onde
86

as condies de subdesenvolvimento se juntam aos efeitos dbios da imitao


incondicional de instituies estrangeiras, e onde o sistema educacional procede
independentemente e sem relao com o desenvolvimento do mercado de trabalho.
Alguns exemplos iro esclarecer este assunto. No existe dvida de que, depois
que muitas naes em desenvolvimento se tornaram independentes, houve amplas
presses polticas para aumentar a oferta de educao formal, frequentemente em
detrimento de outras formas de educao. Era lgico que os pais que cresceram em
uma cultura onde a educao formal era o nico caminho para o sucesso exigiam
a mesma coisa para seus filhos. Educadores e polticos com interesses pessoais
e um desejo de aumentar seu poder e influncia jogavam com o sentimento popular. Igualmente, agrada aos homens de negcios transferir a responsabilidade
de seleo das suas empresas para as escolas. Entretanto, onde as oportunidades
educacionais existentes para um nmero limitado de ocupaes preferenciais crescem mais rpido do que os empregos disponveis, existe uma tendncia por parte
dos graduados de fazer fila e esperar por uma oportunidade, ainda que pequena,
de obter as posies tradicionais esperadas, ao invs de aceitar um emprego com
um salrio menor onde os empregados possuem um nvel educacional mais baixo.
Encontramos ento a triste situao de desemprego entre pessoas de bom nvel
educacional em sociedades onde existe pouca oferta de educao.
Em outros casos, onde as diferenas salariais no refletem as foras de mercado, uma insistncia em preservar as exigncias externas de uma rgida educao
formal causa distores na oferta de pessoal para as ocupaes. Por exemplo, na
maioria dos pases em desenvolvimento, verificamos que existe uma maior falta de
bons tcnicos de nvel mdio do que de profissionais com diploma universitrio.
A razo para isso simplesmente o fato de que os profissionais exigem um salrio mais alto do que os tcnicos, apesar da discrepncia no nmero de anos de
treinamento necessrios no currculo tradicional no ser proporcional diferena
salarial. Um estudante que alcana o ensino mdio em um pas onde este nvel
de ensino j uma prerrogativa elitista age muito racionalmente quando decide
buscar um diploma profissional ao invs de permanecer como tcnico.
Um problema similar existe quando os graduados mais jovens de uma dada
fora de trabalho, mesmo acumulando um maior nmero de anos de escolaridade
formal, ficam relutantes em ingressar em ocupaes onde o nmero mdio de
anos de escolaridade muito menor.
Em vista dos graves problemas associados com (a) a proviso de educao
para responder ao crescente clamor popular por uma educao mais geral, (b) as
mudanas que tm que ser introduzidas no contedo de treinamento de modo a
satisfazer as demandas tecnolgicas e (c) as condies particulares do mercado
de trabalho nas naes em desenvolvimento, pode ser mais rentvel para estes
pases pensar em novas abordagens para os problemas educacionais, ao invs de
copiar os modelos antigos dos pases desenvolvidos.
Se, devido a razes polticas, uma grande proporo de jovens deve prosseguir
para o sistema educacional formal, a educao ter que ampliar seus horizontes
87

para alm do que oferecido atualmente. Ela ter que incluir elementos de educao ocupacional. A educao formal ter que ir alm de seus limites acadmicos
e adotar algumas funes externas ao seu prprio contexto. Ela ter que oferecer
uma variedade de alternativas para aqueles cujas habilidades intelectuais, interesses, background e oportunidades de trabalho no podem se beneficiar de uma
educao geral prolongada.
Porm, somente a incluso do currculo profissionalizante na escola geral
no uma soluo para o problema. Com a mudana contnua das exigncias do
mercado de trabalho, decorrente do acelerado ritmo de progresso tecnolgico ao
qual as naes em desenvolvimento tm que se adaptar, existe a necessidade de se
modificar o contedo do currculo profissionalizante existente, com o propsito de
aumentar o conhecimento terico e a flexibilidade intelectual, para, assim, adaptar-se s mudanas imprevisveis e transferncia de habilidades dos estudantes.
O maior benefcio de todos que as sociedades deveriam comear a pensar
na educao em termos mais amplos. As formas antigas de educao primria,
secundria e superior, e a dicotomia tradicional entre o mundo do trabalho e o
mundo da escola exigem um exame crtico cuidadoso.
Os planejadores que pensam na educao em termos de escolas e nos locais
de trabalho em termos de produo, na suposio de que o conhecimento terico
melhor transmitido nas escolas formais, e que pensam tambm que os hbitos
de trabalho, o comportamento industrial e a familiaridade com as mquinas e
suas tarefas especficas so melhor transmitidos nos locais de trabalho, podem
achar til combinar estes dois conceitos separados. Devemos pensar no local de
trabalho como uma instituio educacional, e considerar a escolaridade formal
parcialmente como um instrumento profissionalizante para preparar pessoas para
o exerccio de ocupaes produtivas.
Este casamento no fcil. Os empregadores no querem nem tm a capacidade de transformar suas unidades produtivas de forma a incluir funes educacionais. Por sua vez, os educadores esto defendendo zelosamente seu papel de
nicos provedores do conhecimento. Apesar desse estado de coisas, certamente
vale a pena pensar em termos de novas estruturas, a despeito dos riscos polticos
envolvidos e dos interesses pessoais existentes. No podemos perpetuar sucessos
limitados ou fracassos j conhecidos.
Que tipo de instituio pode combinar efetivamente unidades produtivas com
educao, e que efeito essa instituio pode exercer no tecido social da sociedade
e no padro geral de desenvolvimento, so perguntas cujas respostas somente podem ser deixadas para a imaginao. Apesar disto, os possveis benefcios sociais
e econmicos de novas abordagens nessa rea, se obtiverem sucesso, so grandes
demais para serem ignorados. Nos pases em desenvolvimento, onde o ritmo da
mudana est acima da habilidade das instituies existentes de se adaptar a novas
realidades, parece haver pouca escolha.

88

Leitura 5
Diversificao do Ensino Mdio na Amrica Latina:
o caso do Brasil
Nigel Brooke (1985)9

Introduo
No perodo de quatro anos entre 1969 e 1972, pelo menos cinco pases da
Amrica Latina se envolveram no processo de reforma do ensino mdio. Seu propsito declarado era o de oferecer aos estudantes um ensino tcnico-profissionalizante
e, simultaneamente, colocar os vrios tipos do ensino mdio em p de igualdade
em relao ao ingresso na universidade. Os dois elementos bsicos dessas reformas
foram a criao de um ciclo de ensino fundamental de sete a nove anos, que juntava a educao primria com o ensino mdio ginasial, e a diversificao da parte
remanescente do ensino mdio. Assim sendo, a Venezuela, o Peru, a Colmbia,
El Salvador e o Brasil 10 propuseram adiar a escolha da profisso para depois
da oitava ou nona srie e, ao mesmo tempo, reduzir o dualismo social evidente
no sistema do ensino mdio, dividido entre cursos tcnicos e acadmicos. Com a
criao de novas escolas profissionalizantes de nvel mdio, tais como os Institutos
de Educao Diversificada de Ensino Mdio (INEM) na Colmbia e as Escolas
Superiores de Educao Profissional (ESEP) no Peru, ou atravs da reformulao
das prioridades curriculares, esses cinco pases tomaram por meta direcionar a
maioria de seus alunos para estudos tcnico-profissionalizantes, como parte de
sua poltica de desenvolvimento social e econmica.
O objetivo deste estudo refletir sobre a teoria dessas reformas, as feies que
assumiram na prtica e o efeito dessa prtica sobre as reformulaes posteriores.
Extrado de: BROOKE, Nigel. The Diversification of Secondary Education in Latin America:
The case of Brazil. In Brock, Colin & Lawlor, Hugh (Orgs.) Education in Latin America. Beckenham, Croom Helm: 1985. Reproduzido com permisso do autor.
10
As datas das reformas so as seguintes: Venezuela (1969), Peru (1972), Colmbia (1969),
El Salvador (1969), Brasil (1971). Fontes importantes sobre estas reformas, no citadas neste
texto so as seguintes: sobre a Venezuela, Trocone, Pablo A. (1971); sobre o Peru, Churchill,
Stacy (1976); sobre a Colmbia, Ben-Jumes, Fernando Galvis (1981) e Ministrio de Educacin
Nacional (1980); sobre El Salvador, Werthein, Jorge (1978) e Mayo, John K. et al. (1975).
9

89

Dois aspectos se mostram de maior interesse. Primeiro, a relao entre educao


e trabalho e a definio implcita de tcnico de nvel mdio e, segundo, particularmente no caso do Brasil, a questo de como o ensino mdio preservou sua
funo de seleo social diante de uma tentativa autoritria de modificar padres
tradicionais de discriminao social.

O Modelo da Amrica Latina para o Ensino Mdio Diversificado


O grande consenso em relao necessidade de tornar a educao profissionalizante um pr-requisito para o ingresso na universidade e, como consequncia,
de extinguir as diferenas entre as escolas de orientao acadmica e as escolas
tcnicas frequentadas pelas classes trabalhadora e mdia baixa, sugere que as
razes do movimento de reforma no eram integralmente nativas. Quando muito,
essas escolas tcnicas tinham oferecido acesso apenas a cursos politcnicos de
curta durao. Portanto, em muitos aspectos, as reformas pareciam ter se inspirado no debate internacional das dcadas de 1950 e 1960, que se concentrou no
anacronismo das escolas socialmente discriminatrias, representado pelo Ginsio
alemo, o Liceu francs e a Grammar School11 inglesa. Essas escolas tinham sido
criticadas pelo seu carter elitista e pela bvia desvantagem em que colocavam, em
relao ao acesso ao ensino superior, todos os que nelas no conseguiam estudar.
O resultado disso, de uma forma ou outra, foi o surgimento de uma escola de
ensino mdio unificada, polivalente, que oferecia a preparao tanto acadmica
quanto a vocacional a uma populao socialmente diversa.
Influenciada por organizaes internacionais com uma variedade de interesses
na regio12, a verso latino-americana desse debate sobre a escola compreensiva13
enfatizou ainda mais a relao entre escola e mercado de trabalho em resposta
aparente necessidade de uma mo de obra de nvel tcnico mdio, por parte das
sociedades que experimentavam um perodo de crescimento econmico. A reforma
da Venezuela surgiu em funo de sua entrada no Pacto Andino e da ocorrncia
de pesados investimentos do governo venezuelano e dos EUA nas indstrias de
Escola de ensino mdio de cunho acadmico que existia at a dcada de 1970. (N.T.)
Entre 1963 e 1971, 72% dos emprstimos do Banco Mundial foram canalizados para
a educao. Deste total, 44% foram para escolas diversificadas e 29% para o treinamento
profissionalizante. Ver Vazquez e Llomovatte (1979). A Fundao Ford e a Universidade
de Wisconsin foram instrumentais na criao dessa sintonia entre os objetivos da escola e o
desenvolvimento econmico na Venezuela, do mesmo modo que os acordos entre o Ministrio
da Educao e a USAID no Brasil. Ver Loyo, M.; Montiel, M. (1981) e Rodrigues, N. (1982).
13
As escolas Comprehensive so escolas pblicas britnicas de ensino mdio que no selecionam seus alunos. Foram criadas nas dcadas de 1950 a 1970 a partir da fuso das escolas
Grammar, seletivas, e das escolas Secondary Modern, no seletivas, correspondendo High
School nos Estados Unidos e Gesamtschule na Alemanha. (N. T.)
11
12

90

ao e petroqumica (Calonge, 1981). Em El Salvador, as expectativas de uma


considervel expanso do mercado de trabalho de nvel mdio, em decorrncia
da criao de um Mercado Comum Centro-Americano, tiveram uma influncia
decisiva na reforma (Tedesco, 1978), enquanto no Brasil, o milagre econmico
estava em curso.
medida que o mercado de trabalho se tornou uma pea-chave para a reorientao da escola de ensino mdio na Amrica Latina (ao lado da nfase na
fora de trabalho de nvel mdio, das sadas laterais do sistema educacional,
do trmino voluntrio da escolarizao, dos estudos sobre o mercado de trabalho e do surgimento de um grande nmero de cursos com nomes aparentemente
tcnicos), a demanda por uma preparao pr-universitria homognea e sem
funo seletiva comeou a perder terreno. Em todos os cinco pases, exceto um,
pelo menos uma parte da vertente acadmica conseguiu sobreviver e, com ela,
tudo aquilo que a transformava em um canal preferido de acesso educao de
nvel superior da classe mdia. Afinal de contas, a demanda por tcnicos treinados
se tornou mais forte do que os argumentos a favor de uma escola de nvel mdio
que no fazia distino entre o ensino profissionalizante e o acadmico, e que no
cederia presso de qualquer grupo social em particular. Em El Salvador, embora
a escuela terminal de ensino mdio tenha sido eliminada pela reforma de 1969, as
novas Escolas Diversificadas de Ensino Mdio de trs anos permitiram o credenciamento acadmico de alunos em nove reas profissionalizantes. Na Colmbia,
aconteceu uma situao semelhante, com o mesmo diploma de bacharel sendo
concedido tanto aos graduados do Bacharelado Clssico quanto aos concluintes
das reas de comrcio, indstria, agricultura e formao de professores, segundo
o novo ciclo de Educao Profissional de Ensino Mdio. Na Venezuela, apesar da
eliminao do exame de seleo para o liceu pblico e da diversificao de seus
cursos, tanto no interior do pas quanto na grande Caracas, os cursos nas reas
de cincias da natureza e cincias humanas de faculdades particulares permaneceram intactos e, em 1979, ainda eram responsveis por 68% das matrculas
deste nvel (Equipo Cerpe, 1981).

O Significado da Educao Para o Trabalho


A nica exceo regra latino-americana, exceo esta que permitiu a continuidade da vertente acadmica, foi a reforma brasileira. Em sua verso inicial, a
Lei 5692 de Diretrizes e Bases da Educao de 1 e 2 Graus de 11 de agosto de
1971 tornou clara sua inteno de profissionalizar todo o ensino mdio, eliminando
as distines anteriores entre os cursos para o comrcio, as escolas normais, e
as de agricultura e indstria, obrigando toda escola a oferecer uma variedade de
cursos profissionalizantes de acordo com as necessidades dos alunos e do mercado
de trabalho. Em um documento emitido pelo Conselho Federal de Educao em
91

1972, baseado em estudos realizados pelo Departamento de Educao Industrial


do Ministrio, essa inteno foi reiterada. Elaborou-se uma lista de 52 habilitaes tcnicas (cursos profissionalizantes) e 38 cursos de formao de assistentes
tcnicos, dos quais 32 eram voltados para a indstria. Esse documento formulava
que, atravs do processo de unificao do intelectual e do manual, ningum
deveria chegar ao final do ensino mdio sem ter algum preparo para o trabalho14.
A possibilidade de tratar de certos estudos gerais ou acadmicos como se fossem
uma habilitao era aceitvel apenas em circunstncias excepcionais, como nos
casos do aluno j ter uma qualificao tcnica.
As crticas a essa nova lei surgiram de vrios agentes: dos proprietrios de
escolas particulares, de autoridades governamentais, de escolas tcnicas e dos
professores. As reclamaes variavam, mas se concentravam na imensa dificuldade
de adequar todas as escolas aos seus papis de treinadores profissionais e tambm
nos efeitos radicais que essa transformao teria na qualidade do componente
de educao geral dos novos cursos. A resposta do governo veio em mais um
documento de esclarecimento, em 197515. Pela primeira vez, o Conselho Federal
de Educao admitiu uma distino entre treinamento profissional e educao
profissional. Esta segunda categoria abriu a oportunidade para um novo tipo de
curso, a habilitao bsica, mais ligada aos interesses dos alunos do que voltada
para o mercado de trabalho, e que seria uma introduo a um determinado campo
de trabalho mais do que uma preparao para um tipo especfico de emprego
propriamente dito. O carter obrigatrio dessa preparao era mantido, contudo,
apesar dos indcios de que a tarefa de implementao estava gerando uma enorme
tenso (Cunha, 1975; Langoni, 1974).
A modificao introduzida refletiu o mesmo problema de interpretao da
relao entre escola e trabalho vivenciada pela Venezuela. Estaria essa demanda
por uma incorporao produtiva do aluno na fora de trabalho requerendo um
ensino de habilidades para um determinado tipo de ocupao ou para um embasamento geral, voltado para um leque mais amplo de ocupaes? Nos dois pases,
uma viso mais limitada, mais tcnica, serviu de ponto de partida. Na Venezuela,
colocou-se uma nfase inicial no estudo de perfis profissionais, nas projees da
fora de trabalho e na anlise das necessidades industriais das regies. O mesmo
se deu no Brasil, com o ensino fundamental ficando responsvel pela descoberta
dos interesses e aptides profissionais, e a escola de ensino mdio diversificada
atuando como provedora de pessoal profissionalizado de nvel mdio de acordo com
as necessidades. O nmero de horas-aula em matrias tcnico-profissionalizantes
era para ser maior do que o dedicado ao componente de educao geral, cada um
deles com contedos mnimos estabelecidos pelo Conselho Federal de Educao.
A justificativa para essa abordagem tecnolgica era colocada abertamente como
a exploso de ocupaes em nvel mdio e a crena de que um currculo mais
14
15

Parecer no. 45/72 do Conselho Federal de Educao, em Schuch, V.F. (1979).


Parecer no. 76/75 Conselho Federal de Educao, em Schuh, V.F. (1979).
92

generalista, voltado para a cincia, se tornaria uma simples preparao para o


ingresso na universidade.16
Foi somente aps as primeiras tentativas de implementao da reforma que
o argumento favorvel cincia comeou a ganhar fora nos dois pases. A poltica a que se chegou na Venezuela foi de dar aos cursos profissionalizantes uma
formao bsica ampla e polivalente com o objetivo de reduzir os custos com a
escola e permitir a mobilidade profissional dos estudantes (Equipo Cerpe, 1981).
Embora as dificuldades de prever as futuras necessidades do mercado de trabalho,
de equipar os cursos tcnicos das escolas e de treinar os professores necessrios
nunca foram oficialmente admitidas no Brasil, a especializao excessiva para cursos tais como Auxiliar Tcnico em Fertilizao e Auxiliar Tcnico para Bancos
de Sangue foram implicitamente reconhecidas no Parecer de 1975. A mudana
em direo a uma formao profissional bsica para famlias profissionais mais
amplas, tais como Agricultura, Sade, Comrcio, Eletricidade e Eletrnica, foi
justificada pela existncia de oportunidades de treinamento em servio. Ao mesmo
tempo, a lei nmero 6297 de 1975, ao permitir uma reduo no imposto de renda
igual ao dobro do valor gasto em treinamento da fora de trabalho, at 10% dos
lucros da empresa, removeu boa parte da sustentao da reforma escolar. Nesse
momento, o governo estava estimulando claramente uma poltica alternativa para
o treinamento do profissional de nvel mdio.
A definio de tcnico tinha sofrido uma alterao importante. Durante sua fase
dedicada tecnologia, as reformas, tanto na Venezuela quanto no Brasil, tinham
concebido o tcnico como algum com uma funo que precisava de uma preparao devidamente especializada para desempenhar sua funo adequadamente.
Na sua segunda fase, o entendimento era que uma pessoa s comea a ser tcnico
quando seu trabalho depende mais de conhecimento do que de habilidade manual.
Isso se aplica se o conhecimento for adquirido tanto deliberadamente, atravs de
estudo, quanto por acmulo gradual. Essa definio certamente explicaria por que
o Parecer de 1975 no Brasil enfatizou que o treinamento para o trabalho no era
da responsabilidade exclusiva da escola, e esclareceu os motivos pelos quais uma
introduo geral, mais humanstica, a vrios universos de trabalho, era agora uma
opo plausvel, em vez dos cursos tcnicos.
Nem todas as contradies tinham sido resolvidas. O objetivo que ainda
persistia era o de profissionalizar todos os estudantes mediante a unificao do
pensar com o fazer. Contudo, o trabalho como componente do currculo podia
ento ser diludo na dimenso da educao geral, e ao mundo do trabalho seria
dada a tarefa de ensinar os aspectos funcionais de uma determinada ocupao.
Ao mesmo tempo, cabe dizer que no aconteceu qualquer discusso oficial a
Muito da filosofia subjacente reforma no Brasil pode ser encontrada na Comunicao do
Grupo de Trabalho, junho-agosto de 1970, mimeo, Braslia, e no texto de um dos membros
do Conselho Federal de Educao: Chagas, V. (1971). Mais do que uma reforma, uma nova
concepo de escola. Mimeo.
16

93

respeito do valor real da educao profissionalizante, em oposio educao


geral, no que se refere ao emprego, salrio e mobilidade dos estudantes. Alguns
estudos podem mostrar agora que, no contexto da Amrica Latina, e tambm no
de outras regies, o treinamento profissionalizante no oferece necessariamente as
vantagens esperadas. Em El Salvador, McGinn e Balart (1980) no perceberam
ndices mais altos de emprego ou salrio para quem recebeu uma educao profissionalizante de nvel mdio. Essa percepo tambm foi confirmada no Mxico
por Muoz Izquierdo e Rodrigues (1980), onde os alunos dos cursos de educao
geral recebem, em mdia, 30% a mais do que alunos tcnicos e ganham 70% a
mais para cada ano de experincia. Um estudo que aponta a existncia de uma
ligeira vantagem para o aluno tcnico na Colmbia e na Argentina, escrito por
Franco e Castro (1981), menos convincente.

Uma Avaliao da Reforma Brasileira


Foi apenas em 1982 que a presso por uma reavaliao da Lei de Diretrizes e Bases de 1971 produziu a to esperada eliminao da obrigatoriedade do
treinamento para o trabalho ou de cursos voltados ao trabalho17. A escola de
ensino mdio brasileira tinha passado por 11 anos de uma experincia mpar na
Amrica Latina, que levanta duas importantes questes. A primeira : como foi
possvel a ocorrncia dessa reforma obrigatria, dada a importncia tradicional
atribuda a uma educao geral em cincias ou em humanidades para o ingresso
na universidade? A segunda : como o sistema manteve sua funo de seleo?
Levin (1978) sugere que, diante da criao das escolas comprehensive18, a
universidade europeia assumiu o papel de seleo social antes desempenhado
pelo ensino mdio. Isso estaria em sintonia com outras crticas feitas s reformas
liberais da educao, que enxergam a existncia de uma diviso social de trabalho como um inevitvel impedimento a qualquer modificao profunda no papel
da escola de promover uma classe social mais do que outra. Se um determinado
nvel de escolarizao comea a oferecer nveis semelhantes de oportunidades de
acesso e de resultados para a classe trabalhadora, ento axiomtico que caber a
outro nvel compensar essa aparente equiparao de oportunidades educacionais.
Essa abordagem minimiza o grau de seletividade que pode haver dentro e
entre as escolas que nominalmente se enquadram numa mesma categoria e que
tenham o mesmo tipo de aluno. Embora o Brasil tenha eliminado, em teoria, a
desvantagem em relao ao ingresso universidade sofrida pelo ensino tcnico, ao
criar um nico tipo de escola diversificada de ensino mdio, tanto pblica quanto
particular, no se pode argumentar que a mudana tenha criado uma homogeLei No. 7044, Outubro, 1982. Essa lei props que as escolas continuassem a incluir uma
disciplina chamada de aperfeioamento, para inspirar o gosto ou a dedicao ao trabalho.
18
Ver a nota 5. (N.T.)
17

94

neidade de opes, experincias e resultados nesse nvel. De fato, o estudo de


algumas tendncias gerais, usando dados secundrios, indica que a nova escola
de ensino mdio fez pouco para modificar as origens dos alunos que alcanam a
universidade e os tipos de estudo ambicionados pela classe mdia.

O Contexto da Reforma Brasileira


Uma maneira de abordar o processo de reforma educativa tem sido a de considerar os resultados finais da poltica como sendo um produto da negociao e
conciliao de interesses conflitantes. Esse cenrio de poltica pluralstica enfatiza a
competio pela generosidade do governo entre grupos cujas presses antagnicas
geralmente acabam levando a um equilbrio delicado e cautelosamente mantido
(McGinn et al., 1979; Shirk, 1979). Contudo, o poder de um governo militar
autoritrio no deve ser subestimado, especialmente quando esse governo nutre
motivos velados a favor de determinada organizao do sistema educacional. Para
entender como essa forma radical de diversificao se tornou possvel no Brasil
diante dos mesmos interesses entrincheirados que havia no restante da Amrica
Latina, necessrio levar em conta os antecedentes autoritrios da reforma.
No h dvidas de que o governo militar autoritrio instalado atravs do golpe
de 1964 tenha se comprometido com a reforma por outros motivos alm dos econmicos. Cunha (1978; 1979) pondera que talvez o papel da diversificao fosse
uma continuao da Reforma Universitria de 1968, para conter o crescente fluxo
de alunos sados do ensino mdio para uma universidade j sobrecarregada com
alunos da rea de Cincias Humanas e sem condies de oferecer um retorno aos
pesados investimentos realizados.19 A presso crescente pelo ingresso na universidade aumentara com a expanso do ensino mdio20 e com a consolidao de um
modelo econmico que, atravs da concentrao do capital em uma economia cada
vez mais centralizada, tinha reduzido os canais tradicionais de mobilidade social
atravs da pequena empresa familiar (Heimer, 1975). A classe mdia considerava
a universidade como a provedora das qualificaes necessrias obteno de
emprego nas novas burocracias estatais e multinacionais (Cunha, 1973).
Para deter esse fluxo, no era suficiente nem politicamente desejvel criar
obstculos adicionais ao exame de ingresso na universidade: o vestibular.21 Era
O crescimento de matrcula na universidade entre 1960 e 1971 tinha sido de 497% e, em
1971, o nmero de alunos em Cincias Humanas, Letras e Artes representavam 63% do total.
20
A matrcula no ensino mdio subiu 278% entre 1964 e 1972, e representou uma tentativa
dos militares de assegurar o apoio da base social do regime, as classes mdia e mdia baixa.
21
O vestibular foi um tema polmico ao longo da dcada de 1960, devido questo dos
excedentes, ou seja, os alunos que tinham alcanado uma mdia mnima, mas que no
conseguiram vagas. Com a mudana no clima poltico, critrios mais severos para o vestibular
foram introduzidos em 1976. Essa poltica aumentou o nmero dos que aspiravam entrar na
19

95

necessrio reduzir o nmero daqueles que aspiravam entrar no ensino superior.


Nesse sentido, a reforma tinha um duplo propsito: primeiro, de modificar as atitudes supostamente arcaicas que depreciavam o trabalho manual, despertando o
interesse do aluno para vrias profisses de nvel mdio e, em segundo lugar, de
tornar produtiva essa mudana de atitude mediante a oferta de cursos profissionalizantes em sintonia com as necessidades de uma economia em rpida expanso
(Cunha, 1978; Warde, 1977) (Ver o Quadro 1).
Quadro 1

Percentuais de matrcula e ndice de crescimento


Ensino Superior: Brasil, 1960-197122
Ano

Matrcula

ndice

1960

93.2

100.0

1961

98.9

106.1

1962

107.3

115.1

1963

124.2

133.3

1964

142.4

152.8

1965

155.8

167.1

1966

180.1

193.2

1967

212.9

228.4

1968

278.3

298.6

1969

346.8

372.1

1970

430.5

461.9

1971

557.0

597.6

Fonte: Cunha, L. A. (1977) A Profissionalizao no Ensino Mdio, 2. ed.; Eldorado, p.113.

Vazquez e Llomovatte (1979) argumentam que a nova ideologia da educao


tcnica tambm parte da necessidade de eliminar as caractersticas elitistas do
contedo do ensino mdio, fazendo com que no fosse mais desejvel que uma
clientela de massa tivesse acesso s caractersticas culturais e comportamentais
da classe dominante. Em termos mais especificamente brasileiros, Saviani (1978)
universidade, passando de 2,2 candidatos por vaga em 1975 para 4,5 candidatos por vaga
em 1980.

A Reforma Universitria de 1968 j tinha tomado uma srie de medidas na tentativa de
controlar o aumento do nmero de estudantes e dos custos do ensino superior. Nessas medidas
estavam includas: a unificao do exame de seleo por regio; o estabelecimento de um
sistema de classificao de acordo com o nmero de vagas; a criao de um curso bsico de
um ano e um novo sistema de crditos.
96

mostra como a lei da reforma acabaria por apoiar a doutrina de interdependncia


dos militares, que culpavam a falta de correspondncia entre o modelo econmico
e a ideologia dominante pela crise institucional de 1964. Os militares perceberam a contradio entre um sistema econmico firmemente comprometido com a
diviso internacional de trabalho e uma ideologia, reforada pela escola, que era
essencialmente nacionalista e favorvel a um grau maior de independncia cultural
e econmica. Por essa linha de raciocnio, o carter inegavelmente tecnolgico da
reforma representava um passo na direo de uma nova compatibilidade entre as
esferas ideolgica e econmica. A nova doutrina passou a valorizar a eficincia, a
modernidade e a produtividade, com a escola de ensino mdio ajudando o processo
de doutrinao ideolgica ao introduzir a nova disciplina de Educao Moral e
Cvica, enfatizando o treinamento profissionalizante e incentivando a realizao
dos objetivos do desenvolvimento nacional.
Na euforia do milagre brasileiro, uma chamada do tipo mos ao trabalho!
fazia sentido. Se isso pode ser atribudo a uma proposta de mudana ideolgica
antes das transformaes econmicas, ou se a proposta era de que as consequncias ideolgicas fluiriam com o aumento da produtividade e da mobilidade social
que um esquema de treinamento de nvel mdio em grande escala parecia oferecer, no h como saber ao certo. Seja como for, a LDB de 1971 foi elaborada e
aprovada pelo Congresso em menos de um dcimo do tempo que a LDB anterior
levou para se tornar lei.23

Seleo Social na Reforma Brasileira


Apesar de seus fundamentos autoritrios, a reforma foi indiscutivelmente
influenciada por intenes liberais. Primeiro, ao tornar acadmicas as escolas
tcnicas tradicionais e ao profissionalizar o estudo acadmico, nenhum aluno
ficaria sem a preparao necessria, ou em posio de vantagem em relao ao
exame, notoriamente acadmico, de ingresso na universidade. Segundo, ao criar
um currculo e uma linguagem escolar que prestigiavam o ensino tcnico, a lei
dava classe trabalhadora melhores condies de competio do que ela teria
em um meio escolar dominado pela cultura humanstica. Terceiro, o treinamento
tcnico-profissionalizante parecia oferecer um retorno imediato para os alunos,
aumentando assim as chances de sobrevivncia dos alunos que necessitavam trabalhar. Contudo, as presses para reduzir mais do que aumentar a demanda por
vagas na universidade era real, criando uma contradio a ser resolvida, ou pela
eficiente implementao dos cursos voltados ao trabalho de forma a motivar os
alunos de todas as classes sociais a buscarem profisses de nvel mdio, ou pela
formao de novos mecanismos de seleo.
A Lei de Diretrizes e Bases anterior, de 1961, tinha sido discutida por quase 15 anos antes
de ser aprovada.
23

97

A resoluo dessa contradio pode ser estudada em quatro aspectos da


reforma brasileira: implementao; evaso dos alunos; qualidade da educao;
resultados24.

Implementao
Recusar abertamente a implementar a reforma no era uma opo vivel.
Apesar das crticas severas e dos srios problemas de equipar os novos cursos
com os recursos materiais e humanos necessrios, a legislao autoritria e a falta de qualquer oposio poltica autntica ao governo no permitiu espao para
reaes desafiadoras. As Secretarias de Educao dos estados se viam obrigadas
a realizar o impossvel para garantir o repasse de recursos federais. As escolas
particulares, contudo, adotaram um subterfgio que representou quase uma recusa
implementao. Ao escolherem cursos tcnicos que, com alguma facilidade,
podiam servir de fachada para a adoo do tradicional currculo de cincias, ou
por darem to pouca importncia ao contedo profissionalizante, muitas dessas
escolas, com uma clientela de classe mdia, podiam continuar a garantir a seus
alunos algum sucesso nos exames de ingresso na universidade.
Nas escolas estaduais, a falta de verba e de professores contribuiu para que
as opes profissionalizantes mais simples, como a contabilidade e o magistrio,
tambm se proliferassem e, desse modo, alterassem consideravelmente o tipo de
implementao inicialmente prevista. No Estado de Minas Gerais, por exemplo,
o nmero de cursos profissionalizantes aprovados para o setor de servios, como
turismo, secretariado e contabilidade, representou 78,5% do total em 1979, com
cursos relacionados indstria responsveis por somente 19,3%, e com os 2,2%
restantes se relacionando agricultura.25
[...]

Resultados
Mesmo antes da reforma ser introduzida, estudos tinham indicado que o mercado de trabalho para tcnicos treinados pela escola de ensino mdio era menor
do que se imaginava. Em 1970, um estudo de Pastore e Bianchi (1976) mostrou
que, de 17.625 trabalhadores classificados como de nvel mdio, de acordo com
a funo que exerciam em 705 firmas no estado de So Paulo, somente um tero
tinha recebido alguma espcie de treinamento de nvel mdio. As dificuldades
No texto original, esses quatro aspectos so discutidos em detalhe. Neste texto so discutidos
a implementao e os resultados. (N. T.)
25
Dados da Secretaria da Educao do Estado de Minas Gerais.
24

98

encontradas pelas escolas para identificar as demandas do mercado de trabalho,


e de orientar adequadamente os cursos profissionalizantes, eram, portanto, inevitveis, e s tenderiam a crescer depois que a economia comeou a enfrentar
dificuldades a partir de 1973.
Em funo da indiferena, por parte dos empregadores, ao novo produto
da escola de ensino mdio e da continuada importncia atribuda ao diploma
universitrio, a demanda para o ingresso na universidade continuou a crescer.
Contudo, com a reduo da qualidade da escola e com o crescimento do rigor do
vestibular a partir de 1976, um nmero cada vez menor de escolas podia garantir
aos seus alunos um lugar no ensino superior. Essa situao levou rapidamente
a uma proliferao dos chamados cursinhos, com a durao de um ano aps o
ensino mdio, que passaram ento a ser considerados como o verdadeiro acesso
ao terceiro grau do sistema educativo.
A seletividade social inerente a esses cursinhos reside em duas de suas caractersticas. A primeira o seu custo, sendo essas escolas exclusivamente particulares,
com fins lucrativos. A segunda que estudos mostram uma significativa correlao
entre a qualidade do ensino mdio e os resultados do vestibular (Castro, 1981).
Ou seja, mesmo os melhores cursinhos no podem substituir um curso de ensino
mdio de boa qualidade ou recuperar o prejuzo de se ter frequentado um curso
inadequado. Oito anos aps a implementao da reforma em Minas Gerais, 90%
dos novos estudantes da Universidade Federal de Minas Gerais provinham de
apenas sete das escolas de ensino mdio de Belo Horizonte, cinco particulares
e duas pblicas (Mafra, 1979). Nesse mesmo estudo, estimou-se que 98% dos
alunos do ensino mdio ainda pensavam em entrar na universidade.

Concluses
As tenses geradas pela tentativa de perseguir simultaneamente dois objetivos
essencialmente contraditrios a saber, profissionalizar o currculo da escola de
ensino mdio e promover a homogeneizao de resultados entre os grupos sociais
parecem ter alterado o processo de identificao e discriminao do aluno da
classe trabalhadora. Enquanto antes isso acontecia regularmente entre escolas de
diferentes tipos, com a nova legislao, tal fato passou a ocorrer entre escolas de
um mesmo tipo, ou entre escolas particulares e aquelas mantidas pelo Estado.
Embora os dados permitam somente uma primeira aproximao ao processo de
estratificao qualitativa desencadeado pela reforma, pode parecer que a concluso voluntria dos estudos pelo aluno da escola de ensino mdio tenha sido
alcanada, mas no como um resultado do treinamento tcnico-profissionalizante
recebido. Parece que a maioria dos alunos que no chega universidade no consegue faz-lo porque recebe uma educao cuja qualidade veda qualquer avano.
As aspiraes pelo emprego de nvel mdio no constituem um fator significativo
para a ausncia desses alunos no ensino superior.
99

Os efeitos da liberalizao da legislao da reforma, que remove a natureza


obrigatria do contedo profissionalizante, ainda esto por vir. Contudo, parece
provvel que somente uma minoria das escolas particulares, principalmente aquelas que tm uma tradio de educao tcnica anterior reforma ou que tenham
investido significativamente em equipamentos, que continuar a oferecer um
currculo orientado para a profissionalizao. As escolas estaduais com cursos
tcnicos provavelmente sero obrigadas a continuar a oferec-los, enquanto que
os outros cursos, de habilitao bsica ou para a formao de assistentes, desaparecero. Embora seja provvel que se faam novas tentativas de se manter
uma rea do currculo voltada para o trabalho, num contexto como esse, o mais
provvel que ocorra que tais esforos resultem to somente em um pequeno
nmero extra de horas por semestre para o estudo de legislao trabalhista, ou
algo similar.

100

Leitura 6
A falcia da escola profissionalizante no planejamento
do desenvolvimento
Philip J. Foster (1965)26

Em discusses atuais sobre a relao entre a oferta de educao formal e o


crescimento econmico de regies subdesenvolvidas, poucos assuntos tm sido
debatidos com mais veemncia do que a questo de se estimular o oferecimento
de instruo tcnica, profissionalizante e agrcola nas escolas. No que concerne
frica, tais discusses vm aumentando de tom devido recente publicao de
uma srie de observaes do economista britnico Thomas Balogh, nas concluses
da Conferncia de Ministros da Educao Africanos, em Adis Abeba, de 1961.
De modo breve, o ponto de vista de Balogh pode ser colocado da seguinte
maneira: j que entre 80 e 95% dos africanos so dependentes da agricultura,
a necessidade essencial na educao africana o desenvolvimento em grande
escala de programas tcnicos e agrcolas em todos os nveis: A escola deve
oferecer o ncleo da agricultura moderna nas vilas e desempenhar um papel
central no aumento geral do padro de vida dentro do setor de subsistncia. As
escolas atuais constituem um obstculo ao progresso rural, porque as pessoas no
so treinadas para a agricultura e os sistemas acadmicos de educao formal
so a causa principal de atitudes hostis em relao prtica da agricultura. As
escolas so consideradas como responsveis fundamentais pelo xodo das reas
rurais para as cidades. O ponto de vista de Balogh, declarado em termos talvez
mais comedidos, acompanhado por uma publicao recente da Organizao das
Naes Unidas, na qual se observa que uma das maiores prioridades nas reas
de desenvolvimento econmico a criao de um sistema totalmente integrado
de educao agrcola no quadro geral da educao tcnica e profissionalizante.
Embora apenas dois exemplos dessa corrente de pensamento sejam dados
aqui, possvel indicar diversas publicaes atuais sobre educao e desenvolvimento econmico que conferem uma alta prioridade aos projetos de educao
agrcola, profissionalizante e tcnica, em detrimento da oferta de tipos de instruo substancialmente mais acadmicos. Nas pginas seguintes, espero mostrar
que esses pontos de vista so, em geral, falaciosos, e que ignoram uma srie de
Extrado de: Philip J Foster. The Vocational School Fallacy in Development Planning. In:
C. Arnold Anderson e Mary Jean Bowman (org.) Education and Economic Development. Chicago, Aldine Publishing Company, 1965: 142-166. Reproduzido com permisso da editora.
26

101

variveis cruciais que precisam ser consideradas a fim de que qualquer proposta
realista para o estmulo ao crescimento da economia venha a emergir.
[...]
importante dizer, desde o incio, que no h desacordo com duas das
alegaes de Balogh. Primeiro, parece claro que o desenvolvimento agrcola e
um aumento rpido na renda rural devem definitivamente ser considerados como
prioridades em todos os projetos de desenvolvimento. Alm da probabilidade de
que tal crescimento deva preceder at o desenvolvimento industrial mais modesto,
h a questo imediata de melhorar as condies de subsistncia em que muitos
agricultores africanos se veem forados a existir. Segundo, provvel que tais
programas dependam em parte da oferta de educao tcnica e agrcola, como
uma condio necessria, mas de modo algum suficiente para o crescimento.
Entretanto, apesar dessa vaga concordncia geral acerca do carter desejvel de tais programas, virtualmente inexistem resolues explcitas a respeito de
sua natureza. Por exemplo, qual seria um projeto educacional adequado para as
necessidades desenvolvimentistas? Que papel teriam as escolas em tal programa?
Em que estgio da educao formal as disciplinas profissionalizantes deveriam
comear e como as escolas tcnicas e agrcolas seriam integradas ao sistema geral?
H tambm o problema do contedo dos estudos; os currculos profissionalizantes
so mal planejados para servir s necessidades de economias em desenvolvimento.
Concordar com a necessidade de desenvolvimento agrcola no leva diretamente
a quaisquer especificaes particulares sobre o contedo ou a organizao educacional. Ainda que assumssemos a existncia de prescries bem validadas,
igualmente certo que elas iriam variar consideravelmente conforme o grau de
controle centralizado efetivamente exercido pelos governos. Este ltimo fator parece ser raramente considerado pelos planejadores educacionais, ainda que ele
seja provavelmente a varivel mais crucial na determinao da efetividade de um
programa agrcola ou tcnico.
Consideradas essas ressalvas, nosso principal desacordo com Balogh reside
na estratgia que ele prope e no grau de confiana que ele deposita nas instituies de educao formal para implementar essas mudanas. Em segundo lugar,
Balogh tende a ver a educao profissionalizante e geral como substitutas uma
da outra, mais do que v-las como essencialmente complementares e dificilmente
substituveis.
H talvez uma tendncia geral de conferir s escolas uma posio central
nas estratgias projetadas para facilitar o desenvolvimento econmico. De certa
forma, isso reflete uma avaliao da relativa falta de instituies alternativas que
possam ser utilizadas, mas tambm decorre parcialmente da noo de que escolas so instituies facilmente moldveis. Acredita-se, de modo geral, que as
escolas podem ser facilmente modificadas para atenderem a novas necessidades
econmicas e, mais particularmente, para conformarem com as intenes de planejadores sociais e econmicos. Devo argumentar, ao contrrio, que as escolas so
102

instrumentos notavelmente desajeitados para implementar prontamente mudanas


de grande escala nas regies subdesenvolvidas. Com efeito, a educao formal
tem exercido um imenso impacto na frica, mas suas consequncias raramente
foram previstas, e as escolas no tm funcionado da maneira pretendida pelos
planejadores educacionais.
[...]

O Mito do Colarinho Branco e as Aspiraes Profissionais


No h dvidas de que o desemprego entre aqueles que abandonam a escola
alcanou propores alarmantes na frica Ocidental. Investigaes feitas por Callaway na Nigria e por mim em Gana confirmam sua extenso e incidncia e no do
margem para supor que ele deva se atenuar em um futuro prximo. Entretanto,
a questo crucial no a quantidade desse desemprego, mas a identificao dos
fatores que mais determinam sua incidncia. Tem-se afirmado, frequentemente,
que esse problema tem origem na relutncia de indivduos instrudos e dos egressos do sistema escolar em aceitar ocupaes manuais, em sua ilusria busca por
empregos de colarinho branco, que eles acreditam ser compatveis com seu
status de homens educados. Nessa interpretao, o desemprego concebido
como de natureza friccional27, e as escolas so percebidas como as vils do
enredo; infere-se que o tipo de educao a que os estudantes so expostos (especificamente, o currculo das escolas) determine em grande parte suas aspiraes
profissionais e opere como uma varivel independente ao estabelecer o nvel de
escolha profissional. Essa tem sido uma temtica preferencial por quase um sculo.
Balogh, por exemplo, atribui a atual crise de emprego na Nigria especificamente
oferta de uma forma particular de educao elementar acadmica, que gerou
expectativas de emprego no realistas para trabalhos de escritrio, provocou um
xodo das zonas rurais e promoveu o desprezo pelas atividades manuais. Se esse
diagnstico do problema estivesse correto, a soluo seria simples: mudar os
currculos para oferecer instruo baseada em temas agrcolas e tcnicos, e as
aspiraes dos jovens seriam, consequentemente, direcionadas para as atividades
agrcolas; o xodo rural seria controlado e o volume de desemprego friccional iria
proporcionalmente diminuir.
Esse raciocnio uma grande falcia. J foi apontado por outros que a ideia
de que as aspiraes profissionais de crianas podem ser alteradas por mudanas radicais no currculo no mais que um folclore, com pouco embasamento
emprico. Na Nigria e em Gana, os graduados do ensino primrio e mdio
exercem trabalho manual e frequentemente procuram empregos desse mesmo
O desemprego friccional envolve pessoas que esto transitando entre empregos ou esto no
processo normal e voluntrio de procurar emprego. diferente, por exemplo, do desemprego
sazonal, criado pela queda temporria na oferta de empregos. (N. T.)
27

103

tipo. Reciprocamente, possvel mostrar que, mesmo onde os estudantes foram


educados em escolas agrcolas ou tcnicas, uma grande proporo deles nunca
exerceu as ocupaes para que foram treinados, porm gravitaram em direo a
empregos alternativos, que ofereciam melhores oportunidades. Essas observaes
tenderiam a trazer algumas dvidas relativas aos programas cuja eficcia depende
da noo de que as escolas exercem uma influncia decisiva sobre as aspiraes
vocacionais dos estudantes. Entretanto, h evidncias empricas mais precisas
que sugerem que em Gana, pelo menos, o desprezo por trabalhos manuais que
se supem como resultado tpico da educao formal no est, de forma alguma,
de acordo com os fatos.

104

Leitura 7
A anlise da demanda por fora de trabalho
George Psacharopoulos e Maureen Woodhall (1985)28

[...]

A Avaliao das Projees de Fora de Trabalho: A Utilidade das Projees


Em vista dos problemas j discutidos e das incertezas em torno de mudanas
tcnicas e dos fatores que afetam as metas de crescimento econmico, no surpreende descobrir que muitas das projees sobre demandas futuras da fora
de trabalho se mostraram imprecisas e no confiveis. Esses resultados esto
documentados em vrias avaliaes de projees, dentre as quais uma reviso
de mais de trinta planos sobre a fora de trabalho na frica, entre 1960 e 1972
(Jolly e Colclough, 1972), e o post mortem de projees similares, tanto em pases
desenvolvidos (Canad, Frana, Sucia, Reino Unido e Estados Unidos), como em
pases em desenvolvimento (ndia, Nigria e Tailndia) (Ahamad e Blaug, 1973).
Jolly e Colclough concluram que a maioria dos planos de fora de trabalho
africanos superestimava o crescimento da demanda por mo de obra educada e,
em alguns casos, superestimavam em 100% a necessidade de mo de obra qualificada futura. Ahamad e Blaug tambm encontraram evidncias de imprecises
nas projees e concluram que havia grandes falhas na maneira como as projees
da fora de trabalho vinham sendo realizadas e interpretadas.
Duas pesquisas recentes (Snodgrass, 1979; Debeauvais e Psacharopoulos,
1985) vm reiterando fortes dvidas sobre a preciso e a confiabilidade das projees de fora de trabalho, enquanto observam que, a despeito desse fato, tais
projees permanecem inabalveis. Suas maiores crticas de projees passadas so
que elas se concentram nos setores formais e negligenciam o trabalho autnomo.
Outra crtica que elas tambm negligenciam a mobilidade ocupacional (quanto
maior a mobilidade, menos precisa e til a previso). Outro ponto importante
que pases em nveis similares de desenvolvimento econmico vm experimen-

Extrado de: George Psacharopoulos e Maureen Woodhall. Education for Development:


An Analysis of Investment Choices (Captulo 4). World Bank, Oxford University Press, 1985.
Reproduzido com permisso da editora.
28

105

tando estruturas educacionais e ocupacionais diversas. Finalmente, quanto maior


o horizonte temporal da previso, menores so as chances de ela ser confivel.
Em vista desse balano funesto, por que, ento, os planejadores insistem em
fazer projees de fora de trabalho? Uma das razes que a demanda da fora
de trabalho parece derivar de um imperativo econmico atrelado a objetivos econmicos nacionais explcitos. E, alm de aparentemente simples, tal procedimento
tambm parece fornecer um mtodo nico, que pode ser aplicado a todas as categorias de mo de obra, desde pedreiros at graduados em fsica. O planejador
pode se concentrar nas quantidades, ao invs de ter que se preocupar com os
preos relativos. E, finalmente, isso tambm ocorre porque as projees de valor
nico parecem oferecer metas numricas precisas, e so muito mais atrativas para
polticos formadores de opinio do que as anlises de custo-benefcio, ou outras
tcnicas, que simplesmente indicam direes de mudana.
Se acrescentarmos a essa lista a presso poltica em muitos pases para planejar
a substituio de expatriados no momento da independncia, e o medo disseminado de que uma escassez de mo de obra qualificada possa causar gargalos, no
de surpreender que as projees de fora de trabalho rapidamente tenham se
tornado o mtodo principal para justificar o investimento e a expanso educacional.
Com toda a sua aparente preciso e simplicidade, entretanto, o fato que
essas tcnicas no so confiveis e podem levar a julgamentos equivocados sobre
prioridades de investimentos, se usadas como a nica base para o planejamento.
Um dos principais pontos fracos desse mtodo que as projees de fora de
trabalho frequentemente negligenciam a questo dos custos ou, pelo menos, a
questo relativa do custo-eficcia de alternativas. A prpria ideia de demanda de
fora de trabalho sugere uma dada necessidade, mais do que uma escolha entre
formas alternativas de alcanar o mesmo nvel de produo. Essas projees
tambm ignoram a influncia dos preos relativos na determinao de escolhas
entre tcnicas alternativas e combinaes de insumos.
A concluso geral de vinte anos de experincia em projees de fora de
trabalho que essas no seriam, em si, ruins, se fossem avaliadas realisticamente
ou seja, se se reconhecesse que elas esto sujeitas a grandes margens de erro
e que no refletem as duras e rpidas necessidades do crescimento econmico.
Ainda assim, a experincia nessa rea sugere que a maioria dos legisladores no
estar apta a ter um olhar realista e, para estes, o mtodo parece prometer mais
do que pode de fato cumprir (Hollister, 1983: 40).
Em outras palavras, o problema pode estar no tanto nas tcnicas de previso
da fora de trabalho, mas em suas interpretaes. Declaraes das implicaes
das metas econmicas para a fora de trabalho tambm so frequentemente
consideradas por planejadores educacionais como condies necessrias e suficientes para o alcance dessas metas. por isso que muitos agora defendem que
os planejadores da fora de trabalho abandonem a bola de cristal de projees
de valor nico e a noo de demanda, para comearem a analisar os efeitos de
106

suposies alternativas e das implicaes de padres alternativos de utilizao.


Tambm se defende, nos dias de hoje, a utilizao dos custos de oportunidade
como um critrio principal para escolher entre alternativas (ver, por exemplo,
Ahamad e Blaug, 1973; Psacharopoulos, 1984b). Tal abordagem iria envolver
uma anlise do conceito econmico de demanda de mercado por mo de obra
(com uma taxa de remunerao determinada, ou suposta), em vez do conceito
tecnolgico de necessidade de mo de obra, que tendia a dominar o planejamento
da fora de trabalho no passado.
[...]

107

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111

Seo 3
Reformas revolucionrias

Introduo
Um livro sobre os grandes movimentos de reforma educacional dos ltimos
cinquenta anos estaria decididamente incompleto, sobretudo no nosso continente, se no tratasse das revolues polticas de inspirao socialista, nem das
vises educacionais que as acompanharam. Por mais anacrnicas que possam
parecer hoje num mundo educacional dominado por relaes de mercado,
as reformas radicais, geralmente socialistas, inspiraram geraes inteiras ao
criarem a promessa de um mundo melhor atravs de mudanas profundas na
forma e no contedo da educao das massas.
O debate educacional brasileiro da dcada de 1960 foi fortemente influenciado pela revoluo cubana. Um exemplo disso foi a afinidade de ideias
entre as propostas terceiro-mundistas, como a da Pedagogia do Oprimido de
Paulo Freire (2009), e os propsitos iniciais da reforma cubana em termos
da conscientizao e incluso da populao rural. O que mais inspirava os
educadores brasileiros foi a grande mobilizao da populao cubana a favor
da democratizao da educao e a incorporao das camadas mais pobres.
A Campanha Nacional de Alfabetizao em Cuba foi o smbolo maior desse
processo. Em 26 de setembro de 1960, Fidel Castro se comprometeu a erradicar o analfabetismo que, nas reas rurais, chegava a 42% da populao. No
que se constituiu como uma verdadeira epopeia popular, foram mobilizadas
mais de 300 mil pessoas, principalmente estudantes universitrios, e, ao final
daquele ano, aps mais de 700 mil pessoas terem aprendido a ler, o pas foi
declarado um territrio livre do analfabetismo.
Na primeira leitura, extrada de livro de Martin Carnoy e Joel Samoff,
percebemos que a transformao educacional tambm foi de grande significado para a prpria revoluo cubana, ao ponto da reforma educacional e da
revoluo terem se tornado smbolos um do outro. Tambm percebemos que
a transformao educacional no foi s uma. Na realidade, foram vrias, correspondendo s mudanas nas prioridades da revoluo e tambm ao processo
de aprendizagem dos prprios dirigentes. medida que a revoluo definia
seus objetivos econmicos, primeiro a favor da indstria aucareira, depois
em prol da industrializao e finalmente a favor do aumento da produtividade
e da expanso do trabalho tcnico, as prioridades educacionais tambm foram mudando. O perodo de expanso e mobilizao cedeu lugar a uma fase
113

de intensa profissionalizao do ensino fundamental e mdio, envolvendo a


conexo fsica entre a escola e o lugar de trabalho e, depois, a uma fase de
diversificao, de modo a permitir a criao de uma elite tcnica e intelectual.
As marchas e contramarchas da reforma cubana so testemunhas da
dificuldade de satisfazer simultaneamente s necessidades doutrinrias da
revoluo, baseadas em incentivos morais e nos ideais democrticos de incluso e de solidariedade, e s necessidades do sistema de produo. Nem
o ensino mdio no campo, nem a grande expanso do ensino tcnico foram
propriamente necessidades em termos produtivos e, em nome da escassez de
recursos e do imperativo de melhorar a eficincia dos investimentos, ambos
tiveram que ser redimensionados. Mais pela influncia dos russos do que das
agncias multinacionais, os dirigentes cubanos acabaram assimilando vrias
das diretrizes em discusso ao redor do mundo a respeito da convenincia
de se fazerem projees da fora de trabalho e de se diversificar o acesso ao
ensino mdio e superior.
Aps a revoluo, o nvel educacional alcanado pela populao cubana
comeou a superar a mdia dos pases da regio, at ultrapassar o da Argentina e do Uruguai na dcada de 1980. Na virada do novo milnio, Cuba j
tinha extinguido o analfabetismo e garantido 9,5 anos de escolaridade mdia
populao com idade superior a 15 anos, em comparao com os 6,1 anos
do Brasil. Por essas comparaes e outras, incluindo as avaliaes de desempenho escolar realizadas pelo escritrio regional da UNESCO, os cubanos tm
conscincia da sua superioridade educacional e uma convico do sucesso da
revoluo em elevar a cultura de seu povo. Mesmo no havendo os mesmos
retornos para o indivduo que nos outros pases da regio, inegvel que a
reforma da educao cubana teve um papel fundamental na criao de um
autoconceito positivo do pas e tambm na organizao de um sistema educacional que hoje se torna um modelo em termos dos nveis de aprendizagem
alcanados pelos alunos.
Pode parecer estranha a incluso, nesta seo sobre as reformas educacionais revolucionrias, de um exemplo de reforma criada por uma junta militar.
No entanto, como mostra a segunda leitura, extrada de um livro escrito para
a UNESCO por Judithe Bizot, a reforma peruana do princpio da dcada de
1970 no foi inspirada pela mesma ideologia anticomunista dos golpes militares
de outros pases da regio. Pelo contrrio, o texto deixa claro que os objetivos
dos militares peruanos foram bem mais populistas e anti-imperialistas, motivados por convices profundas sobre a necessidade de redefinir as prioridades
educacionais a favor das regies e populaes mais pobres, sobretudo dos
grupos indgenas que, por sculos, tinham sido abandonados pela elite branca
da regio costeira. A nfase na conscientizao das massas e na criao de
um novo homem d uma indicao da origem das ideias de Augusto Salazar
Bondy, idelogo e Presidente da Comisso de Reforma. No era preciso uma

114

revoluo socialista local para abrir as portas da reforma educacional peruana


quando se tinha o modelo da revoluo cubana mo.
As mudanas previstas e descritas por Bizot refletem o entusiasmo que
havia na regio inteira em relao reforma cubana. Por isso, os militares e
responsveis pela reforma peruana no agiram de maneira isolada. Foi um
perodo de radicalizao no pensamento dos intelectuais e de resistncia influncia norte-americana. Os ventos da liberao e da independncia varriam
o continente. Foi uma poca de muita f na capacidade da educao de liberar
as massas e de realizar a to sonhada independncia poltica e econmica.
A reforma peruana tambm mostrou f na capacidade da educao de
ser propulsora de uma revoluo no pensamento e nos costumes dos grupos
sociais. Mesmo sem as mudanas cubanas na construo de um novo modelo
para a distribuio das riquezas da sociedade, acreditava-se que o sistema educacional poderia operar mudanas na relao entre os grupos tnicos e sociais
e na distribuio de poder. De certo modo, a reforma peruana foi precursora
de reformas similares bem mais recentes lideradas pelo Presidente da Bolvia,
Evo Morales. Inerentes a ambas, encontram-se a nfase na educao adulta,
a escolarizao da populao mais pobre, a educao da mulher, a educao
bilngue, a oficializao das lnguas indgenas e a promoo da vida comunitria.
Tambm precursoras de reformas que se estenderiam pelo continente inteiro
a partir da dcada seguinte, encontra-se a nfase na nuclearizao como parte
de um processo de descentralizao da autoridade para a conduo da poltica
educacional. Essas reformas sero um dos objetos de estudo da seo 5.
No caso peruano, talvez como um reflexo de seu tempo e das influncias
discutidas na seo anterior, acha-se meno tambm aos Centros Educacionais de Qualificao Profissional Excepcional. Se a inteno era garantir uma
formao bsica com conotaes profissionalizantes que permitisse o acesso
a oportunidades de emprego, foram poucas as instituies desse tipo que saram do papel. Na Lei Geral de Educao peruana, datada de 1982, j no se
encontra mais a descrio desse tipo de escola.
A descentralizao prossegue como uma caracterstica do sistema educacional do Peru, embora, na opinio geral, a reforma tenha sido um fracasso.1
Entre as explicaes para isso, encontram-se o burocratismo e a verticalidade
do Ministrio, a oposio do sindicato dos professores e a poltica repressiva
do governo que, nos enfrentamentos com os opositores, deixou claras suas
origens militares. E tambm se deve lembrar o idealismo das reformas, que
levou os seus proponentes a imaginar mudanas sociais significativas, embora
sem alterar a representatividade poltica dos grupos marginalizados.

Ver, por exemplo, Miranda, Emilio Morillo. Reformas Educativas en el Per del Siglo XX.
Revista Iberoamericana de Educacin, Verso Digital. 10/01/2002. (Disponvel em http://www.
rieoei.org/deloslectores/233Morillo.PDF. Acesso: 14/09/10.)
1

115

A reforma educacional da Nicargua, instituda pelo governo sandinista,


de memria mais recente, mas nem por isso deixou de mostrar as mesmas
marcas da matriz das reformas educacionais radicais na nossa regio a reforma
cubana. A partir de uma campanha de alfabetizao em massa, os sandinistas
pretendiam disparar um processo de mudana social atravs da formao de
uma nova pessoa, mais democrtica, mais participativa e mais afinada com
os objetivos anti-imperialistas da revoluo.
O texto de Robert Arnove mostra que, aps esse incio idealista e, medida que a guerra civil avanava, o governo sandinista teve que alterar seus
planos de democratizao e de melhoria do sistema educacional, para lutar
por sua prpria sobrevivncia. Dessa forma, o texto serve para demonstrar
que a revoluo educacional se sustenta a partir da consolidao de mudanas
nas esferas polticas e econmicas. Os sandinistas tiveram que abandonar seus
propsitos educacionais revolucionrios por conta da conflagrao que se instaurou no pas e que levou sua derrota. Com a chegada do novo governo, o
que sobrou da reforma sandinista foi desmantelado para eliminar tudo o que
lembrava o perodo revolucionrio.
A ltima leitura desta seo tambm de Martin Carnoy, extrada de um
livro recente em que o autor revisita o sistema educacional cubano para tentar
explicar seu sucesso em termos da vantagem demonstrada por alunos cubanos
quando comparados aos alunos de outros pases da regio, incluindo o Brasil.
Os resultados, tanto do primeiro quanto do segundo estudo regional comparativo2 realizados pela OREALC, escritrio da UNESCO para a Amrica Latina,
mostraram que a mdia em leitura e matemtica dos alunos cubanos do 3 e
6 anos superior, em mais de um desvio-padro, dos demais pases e em
mais de dois desvios-padro do pas de desempenho mais baixo, que foi a
Repblica Dominicana.
Essa vantagem acadmica muito grande e requer uma explicao. A
explicao oferecida por Carnoy talvez no seja exatamente a que se esperaria,
dada a forte carga ideolgica que orientou a reforma cubana nos seus primeiros
anos. Em vez de localizar a fonte da qualidade do ensino nas origens socialistas
do currculo ou na formao poltica dos professores, o que se descobre que
o sistema cubano funciona, entre outras razes, porque bem organizado.
Nas palavras de Carnoy, o sistema educacional cubano produz bons resultados porque seu sistema administrativo assegura que um currculo nacional
razoavelmente exigente seja aplicado de modo universal, independentemente
da classe social dos estudantes (Carnoy, 2009:206).

Publicados em 1998 e 2008 respectivamente, o Primeiro Estudo Regional Comparativo e


Explicativo (PERCE) e o Segundo Estudo Regional Comparativo e Explicativo (SERCE) foram
realizados pelo Laboratrio Latino-Americano de Avaliao da Qualidade da Educao do
OREALC em 16 pases da regio da America Latina e o Caribe.
2

116

Carnoy tambm admite a influncia de alguns elementos mais revolucionrios, ao indicar o nvel de desempenho acadmico e cultural dos professores
como uma influncia positiva. Sem dvida, esse nvel cultural fruto tanto da
elevao do nvel de escolaridade da populao quanto do prestgio da profisso de magistrio em Cuba, advindo do seu papel revolucionrio e de uma
poltica salarial que efetivamente equipara os salrios dos profissionais. O fato
de a escola estar bem organizada, independentemente da clientela para poder
oferecer o mesmo currculo com o mesmo profissionalismo a todos os alunos,
tambm diz respeito a um sistema que no discrimina nem admite variaes
na distribuio de recursos ou na qualidade dos docentes. Essas condies so
asseguradas quando o estado controla a formao docente com maior rigor e
impe uma uniformidade de atuao e pensamento aos membros da equipe
escolar. O preo a pagar em termos de falta de autonomia e de liberdade poltica e profissional no tem relevncia em uma sociedade que h muito abriu
mo dos direitos individuais a favor do bem coletivo.
O importante que a reforma socialista da educao cubana vingou em funo
da consolidao do novo regime poltico e da transformao do sistema econmico
do pas. As outras reformas revolucionrias apresentadas, do Peru e da Nicargua,
com propsitos e estratgias bastante similares, no tiveram a mesma sorte. Em
poucos anos, ambas as reformas j tinham sido abandonadas, seja pela falta de
representao poltica dos grupos beneficiados, seja pela falta de racionalidade
econmica dos mtodos de formao para o trabalho, ou mesmo pela prpria
derrota das ideologias que sustentavam o processo de reforma.

117

Leitura 1
Educao e transio social no terceiro mundo
Martin Carnoy e Joel Samoff (1990)3

[...]
Expanso e reforma educacional no perodo revolucionrio cubano
Antes de 1959, ano da Revoluo em Cuba, o sistema educacional daquele
pas encontrava-se estagnado, mantendo uma bem definida estrutura de classes,
e fornecendo apenas a um percentual relativamente pequeno de cidados acesso
ao setor econmico dinmico de controle estrangeiro. A reforma educacional foi
empreendida com o intuito de converter os cubanos em uma fora de trabalho
qualificada, bem como de criar uma conscincia socialista generalizada. Na Cuba
revolucionria, a educao e a reforma educacional tornaram-se um smbolo da
prpria revoluo; a educao em massa transformou-se em um meio de disseminar
a participao econmica e a mobilizao da populao. Ambos esses processos
constituam a prpria essncia da revoluo e associavam-se intimamente com a
reforma educacional. Se, antes de 1959, as escolas haviam permanecido inalteradas ao longo de toda uma gerao, a revoluo transformou o sistema educacional
numa instituio de constantes mudanas e experimentaes.
Quando se pretende analisar as reformas educacionais, importante observar
a cronologia das polticas estatais, especialmente para os seguintes perodos:
1959-1960 (reforma econmica e social), que coincidiu com uma expanso
simples da escolarizao formal (reforma liberal);
1961-1963, no qual as lideranas cubanas tentaram fazer com que o pas
passasse da produo de acar para uma industrializao do tipo stalinista, e que
tambm foi um perodo de mobilizao em massa, coincidindo com uma campanha
de alfabetizao e de rpida expanso da educao rural e adulta;
1964-1970, que experimentou, primeiro parcial, depois totalmente, a economia dirigida por Che Guevara, e que se caracterizou por incentivos morais e
Extrado de: Martin Carnoy e Joel Samoff. Education and Social Transition in the Third
World. (Com a colaborao de Mary Ann Burris, Anton Johnston e Carlos Alberto Torres).
Princeton, N.J. , Princeton University Press, 1990. (Captulo 6: Educational Reform and Social
Transformation in Cuba, 1959-1989). Reproduzido com a permisso dos autores.
3

118

pela direo personalizada (sob Fidel Castro) das transformaes econmicas e


sociais, coincidindo, assim, com a unificao da escolarizao e do trabalho, e
com o desenvolvimento da educao secundria para o interior e no interior do
pas e, finalmente;
1970 em diante, perodo caracterizado pela nfase na eficincia e no crescimento econmico, pela reconstituio do estado cubano como um estado burocrtico mais tradicional, administrado pelo partido de vanguarda (o Partido Comunista
foi oficialmente reconhecido como a base organizacional do Estado em 1975), e
que coincidiu com a melhoria da qualidade da educao dos jovens em todos
os nveis, a expanso do ensino superior, da educao de nvel secundrio voltada
para a especializao e profissionalizao de elite e uma diminuio gradual da
nfase nas escolas secundrias bsicas situadas no interior. As mudanas educacionais, portanto, relacionam-se intimamente com as polticas estatais mais gerais.
Entre os aspectos especficos mais importantes das transformaes educacionais iniciadas em 1960, estava o programa de educao de adultos em massa,
que inclua (1) uma campanha generalizada de alfabetizao com uma durao de
nove meses e (2) mudanas rpidas para satisfazer s necessidades educacionais
bsicas das escolas, o que significou uma mudana de nfase, da educao de
crianas urbanas para crianas e adultos das reas rurais, da universidade para as
escolas primrias e secundrias, e do ensino acadmico para o profissionalizante.
Ocorreram tambm alteraes importantes nas grades curriculares, que, cada vez
mais, enxergavam a escola como um lugar onde os alunos aprendem a trabalhar
coletivamente e preparam-se desde cedo para os cursos profissionalizantes. Para
os estudantes que progrediam mais nos estudos, isso significava um emprego de
meio perodo durante os anos de faculdade; para os alunos do ensino primrio
e secundrio, significava que o trabalho manual era visto como uma parte integral do currculo escolar. No final da dcada de 1960, no entanto, a qualidade
do trabalho intelectual foi um assunto que tambm cresceu em importncia, e
promoveu-se ento uma reforma da grade curricular com o propsito de aumentar
o nvel tcnico alcanado pelos alunos como um todo.
Essas mudanas requeriam transformaes, tanto na forma quanto no contedo da escolarizao. O ensino profissionalizante demandava a existncia de
oficinas, de modo que se passou a construir fbricas como parte das escolas, ou a
erguer escolas prximas s fbricas. Nas escolas de perodo integral, aumentou-se
o tempo gasto pelo aluno com a aprendizagem e a socializao, o que resultou na
transferncia de jovens de reas urbanas para escolas rurais de tempo integral.
Entretanto, prover de escolarizao a um tero da populao em uma modalidade de educao integral (internato) ou na forma de ensino profissionalizante
algo caro, que demanda uma quantidade enorme de recursos financeiros e
humanos. Por exemplo, somente a campanha de alfabetizao de 1961 envolveu
o fechamento das escolas durante nove meses, e manteve 250.000 professores e
universitrios ocupados no interior do pas. Fazia-se necessrio treinar enormes
contingentes de novos professores, no somente para as disciplinas especficas que
119

lecionariam, mas tambm para que lidassem com as condies particularmente


difceis das reas rurais para onde seriam enviados. Estabeleceram-se, ento, escolas especiais de formao de professores. Tudo isso ficava bastante caro: durante
a dcada de 1960, Cuba destinava cerca de 4,2% de seu Produto Interno Bruto
educao. Na dcada de 1970, essa proporo aumentou para 7% (em 1979),
quase o dobro da mdia de 4% estabelecida como meta pela UNESCO para os
pases em desenvolvimento. Esse foco na educao em massa, a redistribuio
dos gastos educacionais da populao urbana para a rural e a melhoria do nvel
geral de potencial humano, no somente por meio de um aumento da educao,
mas tambm atravs de uma melhoria dos servios de sade e de uma reduo
do estresse psicolgico atravs da garantia de renda e de trabalho, foram procedimentos que podem ter entrado em conflito, pelo menos a curto e mdio prazo,
com o objetivo de se aumentar o nvel do consumo individual.
Em Cuba, devido sua proximidade com os Estados Unidos e presena de
uma comunidade de exilados cubanos politicamente ativos, o lento crescimento
econmico da dcada de 1960 e as consequentes carncias de alimentos e de
moradia tiveram um preo poltico particularmente elevado: Cuba foi forada a
defender sua revoluo contra as crticas de seus fracassos econmicos. Os
casos de sucesso ideolgico do sistema educacional, tanto no sentido de aumentar o autoconceito dos cubanos em relao a suas prprias capacidades quanto
no de despertar sua conscincia revolucionria, foram confrontados pelos custos
ideolgicos de longas filas por alimentos, moradias insuficientes e falta de bens
durveis de consumo associados cultura capitalista norte-americana.
Os custos de privilegiar a construo de uma conscincia socialista e de uma
sociedade sem classes por meio de incentivos morais e de um sistema educacional de massa orientado para a produo, ao mesmo tempo em que se privilegia
menos a acumulao de capital, tiveram seu impacto sobre a educao. No fim
das contas, a cultura mundial de consumo capitalista e os conceitos soviticos
de acumulao socialista de capital (incentivos materiais, processos de deciso
descentralizados e pautados por prestao de contas, sistema socialista de fixao
de preos e de industrializao) foraram Cuba a afastar-se gradualmente da poltica de colocar todos os alunos do ensino secundrio em escolas caras de tempo
integral no interior, levando o sistema educacional em direo a uma nfase mais
normal no desenvolvimento de habilidades em escolas urbanas mais baratas
para os alunos que viviam nas cidades. Alm disso, a partir do incio da dcada
de 1970, passou-se a colocar uma nfase muito maior na educao universitria.
A expanso educacional de Cuba foi crucial para a racionalizao e a legitimao de uma transformao fundamental que j se encontrava em curso na estrutura
econmica e social do pas. As reformas e a expanso da educao cubana corresponderam a novas relaes de produo, segundo a verso cubana do socialismo
revolucionrio. Fundamental a essas novas relaes era uma ideologia de igualdade
entre todos os membros da sociedade cubana. A escolarizao, mesmo antes da
Revoluo, estava associada igualdade no sentido em que mais escolarizao
120

significava mais acesso a todas s instituies da sociedade, alm de um aumento


da renda. Com a Revoluo, a expanso da educao tornou-se a expresso de uma
nova democratizao da sociedade cubana, em que a democracia foi definida de
uma maneira bem diferente das sociedades capitalistas: ao invs de se concentrar
em direitos polticos individuais (ou mesmo coletivos), as lideranas cubanas viam
a democratizao em termos da igualdade econmica ou seja, em termos do
acesso das massas aos recursos da sociedade, e de uma distribuio muito mais
equnime desses recursos. Essa interpretao obviamente racionalizava a falta
de oposio poltica e de direitos polticos individuais, com os custos potenciais
que isso implicava para uma maior participao voluntria, identificao com o
estado e legitimidade das polticas sociais e econmicas defendidas pelo governo.
Ao mesmo tempo, as escolas cubanas, juntamente com outras instituies
polticas do pas, foram responsveis por desenvolver uma conscincia social particular, correspondente a um ideal socialista, derivada de discusses e batalhas na
hierarquia poltica cubana. Esse ideal tambm refletia em parte discusses e fracassos anteriores do processo revolucionrio. Portanto, a expanso da escolarizao
foi e continua sendo uma resposta s demandas vindas de baixo, em prol de uma
maior igualdade (um ideal herdado da era pr-revolucionria), ao mesmo tempo
em que tambm tentava desenvolver novos ideais e novas relaes na sociedade
cubana, refletindo as normas e os valores de uma elite poltica.
As principais reformas educacionais cubanas enquadram-se em quatro
categorias educao de adultos, expanso do sistema educacional formal, desenvolvimento de conscincia social e de mo de obra capacitada no meio rural
e, posteriormente, um foco na capacitao tcnica e na educao superior. Mostremos primeiro que as necessidades ideolgicas e de legitimao imediatas da
revoluo (particularmente a redefinio do pas como uma nao revolucionria)
requeriam uma mobilizao em massa de toda a populao, bem como a incorporao dessa populao na fora de trabalho e em uma nova cultura poltica. O
fato de que a liderana do Movimento 26 de Julho4 decidiu mobilizar os pobres
de Cuba caracterizou as reformas de 1959-1961 como revolucionrias, ao invs
de apenas reformistas. Grande parte dessa mobilizao foi conseguida atravs da
disseminao de programas de educao adulta. Esses programas promovidos
pela revoluo no foram cursos profissionalizantes para quem queria se dedicar
a algum hobby, e nem tampouco cursos de aprofundamento para uma pequena
quantidade de alunos mais ambiciosos; ao invs disso, eles foram parte do projeto
que as lideranas tinham de incorporar todos na definio revolucionria da nova
nao cubana. Em segundo lugar, o novo governo expandiu o sistema educacional
formal, enfatizando, quase que a partir do instante em que chegou ao poder, a
Nome de uma organizao poltica e militar cubana, fundada por Fidel Castro, que atuou
nas lutas contra o regime de Fulgencio Batista e que, logo aps a consolidao da Revoluo,
fundiu-se, juntamente com outras organizaes, no Partido Unido de la Revolucin Socialista
de Cuba (PURSC). (N. T.)
4

121

educao primria e secundria e, especialmente, a expanso das escolas rurais.


Em terceiro lugar, a natureza das escolas formais foi alterada, passando a incorporar uma viso socialista do trabalho e adaptando as escolas s necessidades em
transformao da economia cubana. O problema de desenvolver uma fora de
trabalho rural e especializada e de criar uma nova conscincia social tornou-se o
fator-chave da reforma educacional da dcada de 1960 e do incio da de 1970.
Em quarto lugar, a presso para a acumulao capitalista terminou por deslocar a
nfase da economia para a busca de uma maior eficincia e, com essa mudana, a
expanso educacional tornou-se mais tradicional em meados da dcada de 1970,
concentrando-se na educao superior e na promoo de uma aprendizagem que
privilegiava o aumento de conhecimentos tcnicos.
Nas sociedades cujos sistemas econmicos sofrem uma transio radical, a
educao pode atuar com o propsito de condicionar as pessoas ao novo sistema.
Portanto, o processo de escolarizao em Cuba pretendia desenvolver novas atitudes e valores de forma a contribuir para o desenvolvimento de um novo sistema de
produo, ao invs de promover a reproduo de um sistema j existente. Numa
sociedade vivendo transformaes radicais, as instituies externas ao sistema de
produo, como as escolas, aparentemente so convocadas para transmitir essas
novas atitudes e valores de acordo com o prprio processo de mudanas radicais.
Em Cuba, o sistema formal de escolarizao, incluindo as escolas para operrios
e agricultores, foi reorganizado para se incumbir das responsabilidades cotidianas
de promover uma transformao de valores nesse sentido.
As reformas radicais por que passou o sistema educacional cubano corresponderam transformao da estrutura econmica e social do pas, um meio lgico e
necessrio de atingir os objetivos revolucionrios de mobilizao e incorporao.
Uma vez completada a fase inicial dessa transformao, reformas educacionais
posteriores corresponderam a mudanas nas necessidades de fora de trabalho e
a mudanas de viso dos lderes cubanos sobre como aumentar a produtividade
dentro de uma economia e uma estrutura social socialistas. A partir de meados
da dcada de 1960, o problema da produtividade passou a ser visto como um
problema tanto de habilidades quanto de conscincia. Gradualmente, os incentivos
morais foram substitudos por incentivos mais diretos (na maior parte das vezes,
coletivos, embora tambm houvesse alguns individuais), cujo propsito era melhorar a eficincia da economia e do sistema educacional. Devido s deficincias
de mo de obra, era preciso aumentar a produtividade, porm, a socializao,
segundo os ditames da conscincia coletiva, simplesmente no estava funcionando
bem o suficiente para cumprir essa tarefa. Os planejadores cubanos passaram a
adotar no apenas incentivos materiais, mas tambm uma estratgia de produzir
um aumento consistente de capital fsico por trabalhador e de focar a educao no
desenvolvimento de tcnicas a serem utilizadas pelos trabalhadores para operar
sobre esse capital. Essas ltimas mudanas refletiram as diversas tentativas de
resolver o problema de crescimento econmico dentro das limitaes das metas
de igualdade e de mobilizao em massa estabelecidas pela revoluo. O governo
122

cubano continuamente adaptou o sistema educacional para adequar suas estratgias


de modo a aumentar a produo per capita e a viabilizar a economia de transio.
Ao mesmo tempo, o antigo tema revolucionrio subjacente de que a educao
um direito e, portanto, deveria ser disponibilizada para todos, tambm continha um fundamento de poltica educacional. Essa democratizao da sociedade
cubana em grande parte, por meio da expanso dos servios sociais foi, em
si mesma, uma legitimao importante do estado socialista e uma realizao de
importncia crescente na Cuba revolucionria, que a distinguiu dos demais pases
latino-americanos capitalistas. Entretanto, ela tambm significou que a educao
tinha que continuar a expandir-se em um ritmo rpido, de modo a possibilitar ao
estado cumprir seu compromisso de democratizao com o povo cubano.

123

Leitura 2
A reforma educacional peruana
Judithe Bizot (1975)5

[...]
A Reforma Educacional
Durante sculos no Peru, as administraes governamentais haviam aceitado as divises geogrficas, tnicas e lingusticas do pas como parte da ordem
natural das coisas, ou seja, como fenmenos que no podiam ser alterados,
ainda que se quisesse faz-lo. Por sua vez, segundo o pensamento da elite dominante, as diversas formas de dominao do povo haviam sido consideradas
como fenmenos que, embora pudessem ser alterados, com certeza no convinham s-lo. A constatao da completa inadequao do sistema educacional
peruano para fazer frente aos problemas socioeconmicos derivados desses
diferentes fenmenos e de sua completa inadequao, mesmo para desempenhar seu papel educacional bsico, parece ter sido aceita com naturalidade,
se nos basearmos naquilo que de fato foi feito (ou melhor, naquilo que no foi
feito) para aperfeioar tal sistema.
O governo que se estabeleceu com a revoluo6 foi, de fato, revolucionrio ao salientar no somente que a educao tinha uma parte essencial a
desempenhar em toda a vida nacional, mas tambm ao insistir que a reforma
educacional que isso implicava s poderia ser plenamente eficaz caso fosse
orientada para as reformas que igualmente se faziam necessrias em todos os
demais setores da sociedade peruana. Esse caminho foi vislumbrado em 1969
pelo Ministro de Educao peruano, que observou: Estamos convencidos de
Texto extrado de: Judithe Bizot. Educational Reform in Peru. Experiments and innovations
in education, No. 16, Paris, Unesco, 1975. (Captulo II, The educational reform:16-27.)
UNESCO. Reproduzido com permisso da UNESCO.
6
A autora se refere ao golpe de estado de 1968 no Peru, conhecido como a Revoluo das
Foras Armadas, pelo qual os militares destituram o Presidente Fernando Belaunde Terry e
instauraram um regime reformista de carter anti-imperialista e antiamericano, que se props
a realizar reformas profundas no pas, inclusive no setor educacional. O novo regime, porm,
no recebeu o apoio esperado e, em meados da dcada de 1970, cedeu lugar ao retorno
democracia. (N. T.)
5

124

que existe uma enorme disparidade entre o nosso atual sistema educacional
e as necessidades decorrentes da situao social no Peru. Por esse motivo, a
reforma precisa ser total, ou seja, deve haver mudanas na educao desde o
seu alicerce at seus aspectos operacionais, como infraestrutura, currculos,
metodologia e formao de professores (Ministrio de Educacin, 1970a).
Similarmente, em uma mensagem proferida nao em 28 de julho de 1970,
o Presidente da Repblica enfatizou que se no houver, no Peru, uma transformao duradoura, generalizada e eficaz da educao, tampouco haver
garantia do sucesso e da continuidade das outras reformas estruturais da
revoluo. Portanto, a reforma educacional, que a mais complexa e talvez
a mais importante de todas, uma necessidade vital para o desenvolvimento
peruano, e um dos principais objetivos de nossa revoluo (Ministrio de
Educacin, 1970a).
Como primeiro passo para atingir esse objetivo, o governo revolucionrio
estabeleceu uma Comisso de Reforma Educacional. Em 1970, essa comisso
publicou seu Relatrio Geral, um documento bastante abrangente, que continha uma detalhada anlise das deficincias inerentes do antigo sistema, uma
declarao dos princpios filosficos que deveriam guiar as alternativas para
o sistema educacional e uma descrio da forma que esse padro alternativo
deveria assumir.
Filosofia e propsitos
A Comisso tinha a ambiciosa premissa de que o objetivo ltimo de qualquer sistema educacional no pas deveria ser a criao de um novo homem
peruano em uma nova sociedade peruana. Para atingir esse objetivo, comentava-se que seria necessrio haver uma transformao radical nas atitudes e
nos valores, transformao essa que somente poderia se produzir atravs de
uma conscientizao, a qual, na subsequente Lei Geral da Educao, foi
definida como um processo educacional pelo qual os indivduos e os grupos
sociais adquirem uma conscincia crtica do mundo histrico e cultural onde
vivem, assumem suas responsabilidades e empreendem as aes necessrias
para transform-lo (Ministrio de Educacin, 1972). No entender da comisso, um produto lgico e at inevitvel dessa conscientizao seria uma participao genuna, tanto individual quanto coletiva, eventualmente em todos os
setores da vida nacional, e mais imediatamente no setor-chave da educao.
Portanto, a manipulao daria lugar colaborao, ao mesmo tempo em que
a aprendizagem se tornaria uma prxis dinmica e criativa, ao invs de ser
uma absoro passiva de conceitos abstratos.
Nessa nova viso da educao, a conscientizao, juntamente com a
participao, produziria cidados que estariam aptos no apenas para assumir
125

suas responsabilidades, mas tambm para zelar pelos seus direitos, passando a
ser, dessa forma, indivduos conscientes de sua prpria identidade cultural, ao
mesmo tempo em que imbudos de um respeito que lhes permitisse valorizar
as demais culturas do pas, comprometer-se em preservar sua herana tnica
e lingustica particular, no obstante sua integrao nao como um todo, e
ver seu prprio trabalho, no como um fardo colocado sobre eles por foras
opressivas, mas como um enriquecimento para si mesmos e uma contribuio
para o bem-estar geral da comunidade.
Portanto, do mesmo modo que a nova sociedade peruana deveria criar um
novo homem peruano atravs de uma transformao do sistema educacional,
esse novo homem, por sua vez, tambm deveria agir de forma a moldar a nova
sociedade. O estranhamento entre o indivduo e o seu ambiente social que
corresponde ao moderno e endmico fenmeno da alienao daria ento
lugar a um genuno intercmbio, pelo qual cada parte estimularia e fortaleceria
a outra. A autoafirmao e a independncia do indivduo, bem como a ateno
para a comunidade e as subculturas no pas, seriam partes de um processo que
culminaria com a eliminao da marginalizao interna que havia grassado na
sociedade peruana desde muito tempo. O senso individual de pertencimento a
uma entidade nacional coesa representaria uma barreira contra a dominao
externa; sua aceitao do trabalho como o exerccio, em um esprito de unidade, da capacidade de realizar o potencial individual na produo de bens e
de servios sociais para o bem comum, possibilitaria construir uma sociedade
de trabalhadores inclumes alienao, homens e mulheres livres, evitando,
assim, que se crie meramente uma fora de trabalho que seja usada para
propsitos quaisquer e que corresponda a um mero suprimento de recursos
humanos explorveis ou a uma simples adio de capital humano, para usar
uma expresso equivocada (Ministrio de Educacin, 1972).
No fim das contas, a grande preocupao da comisso passava longe de se
limitar quilo que geralmente se entende pela expresso reforma educacional.
Seu objetivo no era, com efeito, reformar a educao, mas sim revolucion-la. E, ao mesmo tempo, essa revoluo no seria feita em um vcuo, mas,
antes, existiria como um elemento, vital para a vida peruana como um todo. A
sequncia que estava implcita no relatrio geral da comisso era to simples
quanto radical: dever-se-ia passar da conscientizao para a participao,
da participao para a humanizao, e da humanizao para uma autntica
libertao, que correspondesse ao desenvolvimento de uma nova dimenso
em todas as relaes, seja entre professores e alunos, seja entre o indivduo e
a comunidade, seja entre a nao e o resto do mundo. Tal processo precisava
ser dialtico, funcionando, portanto, como um catalisador e tambm como um
mecanismo de apoio s transformaes socioeconmicas.
O processo educacional, segundo as palavras de Salazar Bondy, Presidente da Comisso, em um seminrio em 1973, inseparvel da promoo
de mudanas sociais de longo alcance e, como consequncia, a educao e a
126

poltica encontram-se indissociavelmente unidas (Ministrio de Educacin,


1973). Segundo Bondy, e tambm segundo a Comisso, aprender a ler e escrever para ficar no ingrediente mais rudimentar da educao importante
apenas quando parte de um processo muito mais amplo, no podendo, portanto,
ser um fim em si mesmo. A alfabetizao um passo preliminar essencial,
porm no mais que preliminar, para a comunicao e a mobilizao sociais;
e a educao em si mesma, em qualquer nvel, deve ser vista no como um
fator na preservao do status quo social, mas como um agente ativo para a
transformao rumo a uma sociedade humanstica e fundamentada na justia
social. Em suma, segundo a Comisso de Reforma, os trs propsitos da nova
educao eram: a educao para o trabalho, orientada para o desenvolvimento integral do pas; a educao para a transformao estrutural e o constante
aperfeioamento da sociedade peruana; e a educao para a autoafirmao e
a independncia do Peru em meio comunidade internacional (Ministrio
de Educacin, 1970a).
Estruturas inovadoras e reorientao
O novo sistema educacional, fundamentalmente humanista em inspirao
e genuinamente democrtico em vocao foi institudo pela Lei Geral da Educao, Decreto-lei n 19326, de 1972. Seu aspecto humanista confirmado
pelo artigo 6 da nova lei (O propsito fundamental da educao peruana o
desenvolvimento pleno das potencialidades e das qualidades intrnsecas do indivduo humano). O aspecto democrtico observado no Artigo 4, que estipula
que a educao oferecida pelo Estado [deve assegurar] que a ningum seja
negado o acesso ao sistema educacional devido falta de recursos(Ministrio
de Educacin,1972).
Subjacente ao novo sistema peruano estava o conceito da educao continuada. Este termo, que se converteu em um clich em muitos pases nos anos
recentes, tema de um nmero incontvel de estudos e debates. No Peru, ele
est, de fato, sendo aplicado com um grau incomum de abrangncia. Muito
frequentemente, como observou um educador peruano, a educao continuada
tem sido interpretada como algo dificilmente discernvel da educao adulta,
que ocorre na forma de um estmulo disponibilizado em maior ou menor grau
(e, em todo caso, restrito) aos indivduos que passaram da idade de frequentar
a escolarizao formal. A poltica instituda pelo governo peruano assegura-nos
a continuidade do processo de educao pessoal e o progresso constante de
todos os membros da comunidade nacional (Ministrio de Educacin, 1972)
desde a infncia, engloba todos os nveis e todas as modalidades do sistema
educacional formal e simultaneamente institucionaliza os tipos no formais
de educao.
127

A tradicional diviso entre os nveis escolares em pr-primrio, primrio,


secundrio e superior era claramente incompatvel com essa abordagem, de
modo que o governo revolucionrio optou por substitu-los por trs nveis: inicial, bsico e superior. A adoo de um nvel inicial j denota uma rejeio
ideia da desobrigao do Estado para com as crianas com idade abaixo dos
cinco anos. Essa inovao inclui, portanto, desde as crianas recm-nascidas
at as de seis anos com as creches destinadas s dos primeiros quatro anos,
e o pr-escolar s dos dois ltimos anos nessa faixa etria.
Talvez ainda mais importante tenha sido o fato de que, pela primeira vez,
empreendeu-se um esforo real para dar s famlias uma compreenso das necessidades e do desenvolvimento de seus filhos durante essa fase inicial crtica
de sua vida. As mes visitam as escolas uma ou duas vezes por semana, onde
se inteiram de problemas nutricionais, discutem suas dificuldades particulares, trocam experincias e buscam orientaes. Da mesma forma, os pais so
encorajados a encontrar-se com os professores e a conversar sobre problemas
familiares e questes relacionadas ao desenvolvimento de seus filhos. Por sua
vez, os professores visitam as famlias em sua comunidade, especialmente nos
casos em que, por qualquer motivo, a criana no tem condies de frequentar
a pr-escola.
Em reas rurais particularmente necessitadas, oferecem-se programas
especiais que objetivam contrabalanar os efeitos adversos de carncias econmicas, sociais, culturais e nutricionais durante os primeiros estgios do desenvolvimento infantil. Para citar apenas um exemplo, no distrito de Puno, h
um programa intensivo e intersetorial que procura envolver toda a comunidade
na preparao e administrao das atividades educacionais. Pais e voluntrios
locais participam de atividades formais e informais cujo objetivo inculcar
nos participantes noes bsicas de higiene, nutrio, harmonia domstica e
desenvolvimento infantil. Dependendo de suas capacidades, os trabalhadores
voluntrios nesse programa representam peas de teatro, preparam refeies,
ensinam trabalhos manuais, prestam primeiros socorros ou constroem equipamentos para as creches e as pr-escolas. As atividades voltadas para as
crianas objetivam estimular seu desenvolvimento scioafetivo tanto quanto
suas capacidades intelectuais e criativas. Nesse exemplo em particular, somente
as lnguas vernculas so utilizadas.
A educao bsica, que o segundo dos nveis introduzidos na reforma
educacional, refora o processo de educao continuada. Ela engloba duas
vertentes: educao bsica regular (educacin bsica regular EBR), que
um programa formal de ensino diurno para alunos de seis a quinze anos de
idade, e educao bsica para o trabalho (educacin bsica laboral - EBL),
que corresponde a um ensino basicamente no formal e voltado para adultos e
adolescentes com mais de 15 anos. A primeira dessas duas vertentes combina,
em uma nica unidade, as seis sries da antiga escola primria e as trs sries
da antiga escola secundria, e os trs ciclos nos quais ela se divide (compostos
128

de quatro, duas e trs sries, respectivamente) correspondem educao necessria para que os alunos se desincumbam, em geral, de suas responsabilidades
adultas. O terceiro ciclo ser o que tem a orientao prtica mais acentuada,
mas o novo currculo ainda no foi desenvolvido (como tambm ocorre com o
segundo ciclo e, em parte, com o primeiro). Atualmente, portanto, o primeiro
ciclo associa elementos do sistema reformado a programas adaptados, que
representam uma transio entre o antigo modelo e o novo; o segundo ciclo
consiste integralmente de programas adaptados; e o terceiro, de uma combinao de programas adaptados e de elementos do sistema tradicional.
De modo anlogo, a vertente EBL compreende trs ciclos (compostos de
duas, trs e quatro sries) e utiliza tanto prdios de escolas regulares quanto
instalaes especiais para fornecer a adultos um curso bsico de alfabetizao,
alm de cursos de nvel primrio e secundrio. Seu pblico-alvo so os homens
e mulheres que abandonaram o sistema formal de escolarizao ou que, por
qualquer motivo, nunca chegaram a frequentar a escola. Em termos gerais, os
contedos ministrados na EBL so iguais aos da EBR (cincias sociais, cincias
naturais, lnguas, matemtica, educao artstica, educao religiosa e educao
psicomotora), embora haja, necessariamente, uma diferena metodolgica,
sendo que, na EBL, d-se uma nfase maior s habilidades tcnicas e prticas
(como mecnica de automveis, construo, carpintaria, serralheria, tecelagem,
eletrotcnica, comrcio, agricultura, silvicultura, etc.). Portanto, o propsito
da EBL oferecer aos alunos tanto um ensino profissionalizante como uma
preparao para o ingresso na educao superior.
[...]
A legislao do novo regime tambm prev outras modalidades educacionais no menos importantes do que os trs nveis j citados da educao
inicial, bsica e superior. Uma dessas modalidades um tipo de treinamento
profissionalizante informal para adultos e adolescentes cujo acesso, [...], independe da concluso da educao bsica. H tambm cursos de trabalhos
manuais, reproduo animal, agricultura, silvicultura, economia domstica,
construo rural, etc., organizados pelos Ministrios da Agricultura, do Trabalho e do Comrcio, entre outros, e coordenados (porm, no controlados) pelo
Ministrio da Educao. Altamente flexveis em termos de conceito, durao
e metodologia, esses cursos so orientados para as necessidades especficas
de distritos particulares, e so oferecidos atravs de Centros Educacionais
de Qualificao Profissional Excepcional (Centros educativos de calificacin
profesional extraordinaria - CECAPEs), que fornecem alojamento tanto para
os instrutores quanto para os estudantes, bem como os equipamentos e as
oficinas necessrias.
Com o propsito de apoiar a reforma peruana em seu conjunto, com
base em uma conscincia crtica pautada por uma conscientizao e por um
compromisso participativo com uma radical transformao socioeconmica,
129

os arquitetos da reforma educacional conceberam um programa que objetiva


especificamente envolver as massas, de modo imediato e profundo, em todas
as inovaes iniciadas dentro de cada setor da vida nacional. Esse programa,
chamado de Extenso Educacional (Extensin Educativa), utiliza meios de
comunicao em massa, grupos de discusso e trocas de experincias para
gerar uma rede de comunicao social suplementada pelo fornecimento de
materiais impressos ou audiovisuais, bem como pela assistncia para que as
comunidades desenvolvam seus prprios meios de comunicao teatros
populares, boletins locais, jornais, etc.
Descrito nesses termos, o programa de extenso educacional pode soar
algo impessoal e distante. Entretanto, verifica-se o oposto. Os encarregados
dos cursos de extenso mantm um contato prximo e direto com as famlias
residentes em seus distritos, bem como com os lderes comunitrios nas fbricas
e nas cooperativas. Longe de assumirem uma postura distante e burocrtica,
esses agentes tm a funo integral de informar, estimular o interesse, encorajar
a aceitao de responsabilidade, aconselhar e, em resumo, imbuir em cada
membro da comunidade a preocupao vital com as transformaes que esto
tendo lugar, fazendo com que esses indivduos no sejam espectadores submissos, mas sim participantes ativos e capazes de, eles mesmos, encarregarem-se
da realizao dos prprios programas.
Esses programas de extenso educacional so tambm similares aos Programas Educacionais Especiais para reas Rurais (PEAR), que atendem a
populaes adultas e infantis de reas rurais e perifricas. Uma caracterstica
destes ltimos programas a utilizao de equipes mveis de facilitadores que,
alm de se responsabilizarem pelo fornecimento de informaes e motivao,
tambm oferecem servios relacionados EBL e ao letramento.
Atravs do Instituto Nacional de Teleducacin (INTE), a rdio e a televiso educacionais tambm tm fornecido um apoio valioso s reformas global
e educacional, e seria lamentvel se suas transmisses fossem interrompidas
(conforme autoridades recentemente indicaram). Um desses programas, transmitido para a Sierra7, particularmente digno de nota devido sua flexibilidade
e adaptao aos interesses locais (complementando, portanto, o trabalho dos
agentes de extenso) e ao fato de que ele no se dirige diretamente apenas
s crianas, mas, periodicamente, beneficia-se da colaborao delas em sua
prpria preparao.
Esse programa em particular tambm interessante no sentido em que
utiliza as lnguas Quchua e Aimar, o que um reflexo da insistncia governamental em desenvolver uma educao bilngue, bem como uma reavaliao
das culturas indgenas. Enquanto que, nos governos anteriores, o espanhol
era a nica lngua oficial, a reforma agora requer que o ensino seja tambm
fornecido em Quchua, Aimar ou em lnguas indgenas na regio da selva,
7

Sierra, ou La Sierra, a regio interiorana do Peru, dominada pela Cordilheira dos Andes. (N. T.)
130

como o Aguarana. A poltica bilngue importante em diversos sentidos. Para


comear, ela erradica uma situao que (devido ao fato de que o castelhano
havia sido imposto como uma forma de dominao) sustentava a fragmentao
da sociedade peruana, e que nutria tanto o ressentimento quanto a submisso
em uma grande parcela da populao que no era falante nativa do espanhol.
A poltica bilngue tambm educacionalmente saudvel, visto que aprender
a ler e escrever na lngua materna algo que facilita enormemente a aprendizagem subsequente de uma segunda lngua. Finalmente, a poltica bilngue
deve, inevitavelmente, contribuir para uma apreciao mais fortalecida da
cultura nativa entre os prprios indgenas, e uma renovao do respeito devido
a essas lnguas por parte dos peruanos no indgenas.
[...]
Descentralizao
Nada foi mais inimigo da educao peruana do que a estrutura rigidamente
centralizada que havia sido instalada pelos conquistadores e que, durante sculos, possibilitou s autoridades de Lima impor um sistema que tinha pouca ou
nenhuma relevncia para as necessidades e os anseios da maioria da populao.
Com o governo revolucionrio, o pas foi dividido em nove regies educacionais
(ou dez, visto que Huaraz foi designada como uma regio especial de emergncia
logo aps o terremoto de 1970). Cada uma dessas regies corresponde a uma
rea geopoltica especfica que agrupa diversos departamentos e provncias, sendo
que cada uma delas ainda subdividida em um nmero varivel de zonas, que
atualmente totalizam 35 no pas como um todo.
As regies educacionais so administradas por Diretorias Regionais, que
podem ser descritas como verses menores do Ministrio da Educao nacional
e que possuem, grosso modo, a mesma estrutura organizacional deste. Suas tarefas
bsicas so coordenar, em suas respectivas jurisdies, as atividades educacionais
com atividades de outros setores, visando, assim, a assegurar o funcionamento
eficaz da reforma, atravs do fornecimento dos servios prestados por suas equipes
tcnico-pedaggicas, disseminar as informaes sobre o progresso reformador em
suas zonas constituintes, organizar cursos de treinamentos recomendados pelo
Ministrio, adaptar normas estabelecidas nacionalmente a caractersticas especficas da rea por meio do planejamento, orientao e superviso das operaes
educacionais, e tratar de questes de recursos humanos, materiais e financeiros.
possvel tomar como exemplo Cuzco, a quinta regio, onde as comunidades so beneficiadas pela ao da Diretoria e de sua equipe tcnico-pedaggica,
juntamente com equipes paralelas de cada zona, que se responsabilizam por organizar os cursos de informao sobre a reforma e os cursos de treinamento dos
profissionais j atuantes no ensino.
131

A Diretoria Regional de Cuzco tambm organizou o primeiro encontro multissetorial, que cobriu as reas de educao, sade, agricultura, pesca, minerao,
indstria e comrcio, e concebeu o estabelecimento de uma cooperao entre essas
diversas reas, englobando diversos nveis: regies, zonas e ncleos, conforme
posteriormente se descrever.
No mbito das regies, cada uma das diversas zonas possui um escritrio que
est, necessariamente, em estreito contato com as dificuldades concretas surgidas
da reforma, e mais diretamente envolvido em sua implementao prtica. Esses
escritrios zonais, no que diz respeito sua estrutura e obrigaes, so contrapartes
menores das Diretorias Regionais, da mesma forma que estas ltimas so contrapartes do Ministrio da Educao. Como as Diretorias Regionais, os escritrios
organizam cursos de treinamento (em seu caso, na forma de minicursos) para a
disseminao de informaes (embora numa escala reduzida) e a execuo de
procedimentos de avaliao (cobrindo, entretanto, reas mais restritas).
Aos escritrios zonais, vinculam-se os treinadores (entrenadores), selecionados
por meio de concursos de provas entre professores formados, e que recebem um
intenso treinamento especializado. Trabalhando principalmente nas reas rurais
carentes e em favelas, sua clientela so seus colegas professores para os quais, em
certos casos, eles podem constituir a nica fonte de informaes sobre as complexidades da reforma. A funo desses treinadores colaborar com as operaes
de avaliao e o acompanhamento dos nveis inicial e bsico, observar o trabalho
feito em sala de aula e assessorar a administrao das dificuldades da transio
do antigo sistema para o novo. Trata-se, portanto, dos missionrios da reforma.
Uma das atividades dos escritrios zonais que est longe de ser a menos importante o seu trabalho em conexo com o ALFIN, o programa integral de alfabetizao. Conforme diz Salazar Bondy, a alfabetizao promovida pela Reforma
integral porque articula vrios elementos educacionais que representam diferentes
aspectos do treinamento em alfabetizao. As pessoas tm que aprender a ler e a
escrever, e a praticar as habilidades que adquiriram, de modo a se habituarem a
manipular a linguagem escrita. Um propsito adicional e muito importante promover uma apreciao crtica da situao pessoal, social e histrica do aprendiz,
e a encorajar a sua participao no processo de mudana. Tambm so movidos
esforos para relacionar a vida trabalhadora ao desenvolvimento nos nveis local,
regional e nacional, bem como para se chegar a um treinamento bsico que seja
adequado s caractersticas especiais do grupo em questo no que diz respeito
linguagem, s tradies, ao modo de produo e a outros fatores culturais e
socioeconmicos. (...) Com base nas pesquisas educacionais de Paulo Freire, (...)
a doutrina peruana centraliza esse processo como um grupo que reflete sobre a
sua prpria existncia, e como uma comunidade no sentido mais amplo da vida
nacional. O que uma pessoa experimenta em sua vida, o que ela sente e espera,
o que percebe da realidade, quais so os valores positivos e negativos sobre os
quais ela age, tudo isso se reflete no seu modo oral de se expressar (Ministrio
de Educacin,1975).
132

Com uma nfase na aprendizagem das lnguas indgenas, no desenvolvimento de uma conscincia do contexto scio-histrico da comunidade e em uma
participao ativa em prol das transformaes, evidente que os voluntrios da
ALFIN devem ser recrutados dentro das prprias comunidades em que atuaro.
responsabilidade dos escritrios zonais recrutar os indivduos apropriados,
dot-los de uma compreenso das implicaes ideolgicas e polticas da reforma
e instru-los nos mtodos especficos de ensino necessrios p. ex., as tcnicas
de decodificar a linguagem local, de modo a construir um vocabulrio das palavras que so mais reais para a populao e que, quando utilizadas no ensino
da leitura e da escrita, tornam o processo de letramento mais real.
A longo prazo, entretanto, a chave da descentralizao e, de fato, a chave
da reforma educacional peruana como um todo, reside nos ncleos educacionais
comunitrios (nucleos educativos comunales) ou NEC, que formam o chamado
sistema nuclear, o qual incorpora todos os servios educacionais da comunidade
e fornece o instrumental pelo qual a comunidade pode assumir seu papel legtimo
no processo educacional.
[...]

133

Leitura 3
A educao como um campo de disputa na Nicargua
Robert F. Arnove (1995)8

Entre 1979 e 1990, o sistema poltico nicaraguense passou por mudanas radicais. Paralelamente, ocorreram profundas alteraes em sua poltica educacional
devido ao uso da educao, primeiro, por um regime revolucionrio para criar uma
nova ordem social e, posteriormente, pelo governo conservador subsequente, com
o propsito de restaurar elementos do status quo anterior. Em resumo, a educao
tornou-se um campo de batalha entre foras sociais e projetos histricos oponentes: um que objetivava colocar o pas num rumo socialista de desenvolvimento; e
outro, que desejava reintegrar a Nicargua ao mundo de economia capitalista. Este
artigo documenta a reciprocidade de aes entre o regime poltico e as mudanas
educacionais, durante um perodo crtico de transformao social no pas.

O Contexto
Em 1979, uma ampla frente revolucionria derrubou a ditadura dinstica e
sua guarda pretoriana que haviam controlado o poder da Nicargua durante mais
de quatro dcadas. Essa revoluo, liderada pela Frente Sandinista de Libertao
Nacional (FSLN), lanou a Nicargua para o centro das discusses mundiais. Embora haja controvrsias sobre a natureza precisa da revoluo e, em particular,
sobre as intenes socialistas da FSLN, a maioria dos observadores concorda com
o fato de que se tratava de um movimento nacionalista, populista e anti-imperialista
(Harris, 1993). Algumas das caractersticas especficas do regime revolucionrio
nicaraguense eram o comprometimento com uma economia mista, o pluralismo
poltico e uma poltica exterior de no alinhamento. Entre os principais compromissos e realizaes do governo sandinista, estavam a concesso de terras e o
oferecimento de sistemas de sade e educao para a grande maioria da populao.
Com o triunfo da FSLN em julho de 1979, a educao foi convocada para
desempenhar um papel-chave na promoo de uma mudana social na Nicargua. Para que o sistema educacional atingisse esse objetivo, esperava-se que ele
Extrado de Arnove, Robert F. Education as Contested Terrain. Comparative Education Review, Vol. 39, No. 1, 1995: 28-30. 1995 by the Comparative and International Education
Society. Reproduzido com permisso do autor e da editora, a Universidade de Chicago.
8

134

fosse capaz de promover a formao de uma nova pessoa, de um cidado mais


criticamente consciente, mais participativo e motivado por metas coletivas, e que
conseguisse ainda proporcionar a transmisso das habilidades e do conhecimento
necessrios para capacitar a nao a suplantar dcadas de subdesenvolvimento,
imprimindo-lhe, ao mesmo tempo, um ritmo de crescimento autossustentado. Ao
moldarem o sistema educacional como um componente integral da revoluo, o
que as autoridades do Ministrio da Educao vislumbraram era a expanso, o
aperfeioamento e a transformao da educao como fatores capazes de promover,
respectivamente, a democratizao dos servios sociais bsicos, a independncia
da economia da Nicargua da dominao estrangeira e o desenvolvimento de um
novo modelo de acumulao de capital baseado em diferentes relaes sociais de
produo e em formas de propriedades pblicas e cooperativas (Bernheim, 1984).
O primeiro ano da revoluo foi declarado o ano da alfabetizao, e foi
empreendida uma campanha nacional de alfabetizao em massa, entre maro e
agosto de 1980, com o propsito de democratizar a educao e mobilizar a populao em torno dos objetivos revolucionrios. Essa cruzada de alfabetizao
foi seguida por uma campanha nas lnguas nativas da regio do litoral atlntico
e de um programa inovador de educao adulta bsica que atingiu mais de
180.000 jovens e adultos. Durante os cinco primeiros anos da revoluo, houve
uma expanso significativa das matrculas em todos os nveis da educao formal,
inclusive nas reas anteriormente negligenciadas da pr-escola e da educao
especial. Entre 1979 e 1984, a educao pr-universitria cresceu de 540.688
para 758.203 matrculas. Em 1984, aproximadamente um tero da populao
total estava participando de alguma forma de educao sistemtica, ao passo que
o nmero de professores aumentou de 17.346 durante o ano da revoluo para
46.683 (incluindo educadores adultos voluntrios). O oramento nacional para
a educao cresceu durante esse perodo de 2,9% para 6% do Produto Interno
Bruto (PIB). Esse aumento das alocaes acarretou a construo de escolas em
reas rurais anteriormente no atendidas, alm de acrscimos s escolas j existentes, na forma de bibliotecas, laboratrios e oficinas (Arrien & Lazo, 1989).
Entre as principais melhorias, citam-se o estabelecimento de uma indstria
nacional de livros didticos, a reviso dos currculos e a introduo de novos
mtodos de ensino, particularmente para o ensino de lnguas. Em termos organizacionais, o Ministrio da Educao em Mangua assumiu um papel mais decisivo
no planejamento de longo prazo e na formulao de polticas mais coerentes para
o sistema como um todo.
As transformaes nos processos de aprendizagem centravam-se num estmulo
a mtodos mais coletivos, participativos, orientados para a pesquisa e relacionados
ao trabalho. Medidas importantes foram tomadas com o propsito de envolver as
escolas mais diretamente nas atividades de suas respectivas comunidades, bem
como na resoluo dos problemas nacionais. Na educao de nvel superior, as
transformaes mais destacadas envolveram uma maior integrao das polticas
de admisso e de desenvolvimento dos currculos e professores com os planos
135

econmicos nacionais, alm da incluso de um significativo componente de trabalho


em todos os planos de estudo.
A despeito dessas realizaes, quase uma dcada de guerra, desastres naturais
e recesso econmica comprometeram os avanos esperados na educao. A experincia social sandinista nem mesmo chegou a ser testada por completo ou a colher
frutos em grande parte por causa do embargo imposto Nicargua, organizado
pelos EUA e financiado pela contrarrevoluo. A guerra de aproximadamente
uma dcada foi responsvel por mais de 50.000 mortos, centenas de milhares de
desabrigados e mais de 15 bilhes de dlares em prejuzos diretos e indiretos para
a economia. O progresso do sistema educacional estava inexoravelmente atrelado
ao destino da revoluo. Com o tempo, o Governo de Reconstruo Nacional de
1979 alterou suas prioridades, passando-as da educao para a produo, em
seguida para a defesa e, finalmente, desta para a sobrevivncia nacional.
No final da dcada de 1980, muitos dos mesmos problemas educacionais que
a FSLN encontrou e props-se a combater uma dcada antes, ainda desafiavam
a liderana do Ministrio da Educao. Embora tivesse havido um aumento de
matrculas, mais de 150.000 crianas em idade escolar permaneciam fora do
sistema educacional. Aproximadamente 22% dos alunos ingressantes na 1 srie
conseguiam chegar ao sexto ano da escola primria; na rea rural, esse ndice
era de menos de 10%. A despeito de esforos sistemticos para expandir o nmero de instituies de formao de professores e de aprimorar as qualificaes
dos docentes j em atividade, mais de 60% dos professores eram empricos (ou
seja, no possuam certificao). A rotatividade tambm era elevada, devido ao
fato de que os professores no conseguiam subsistir com seu salrio, cujo valor
real havia cado mais de trs quartos devido a uma hiperinflao. Os prdios das
escolas estavam em pssimas condies, bibliotecas e equipamentos eram raros
e encontravam-se em mau estado, e os livros-texto eram quase inexistentes nas
reas rurais. Com a parte do leo do oramento nacional destinando-se defesa,
os fundos para o setor social foram cortados pela metade. Em 1989, os gastos
reais com a educao representavam somente 2,2% do PIB. A despeito de muitas
tentativas de introduzir uma pedagogia inovadora, a maior parte do ensino em sala
de aula ainda era tradicional e centralizado no professor. Apesar do fato de terem
sido iniciados programas de associao entre pesquisa e trabalho, bem como programas de escolas rurais experimentais, a educao secundria continuava sendo
altamente acadmica e orientada para o processo de admisso universidade. No
ensino superior, embora houvesse uma grande quantidade de matrculas nas reas
vinculadas s prioridades nacionais, frequentemente a comunidade universitria
era mobilizada para as atividades de defesa e de produo, ao mesmo tempo em
que a qualidade do ensino se deteriorava, ressentindo-se de fundos inadequados.
Alm disso, as ntimas associaes entre a comunidade universitria e a revoluo
sandinista haviam diminudo o espao poltico para o dilogo e para o pluralismo
de pontos de vista.

136

O processo de paz da Amrica Central iniciado em Esquipulas, Guatemala,


em 1987, culminou, na Nicargua, com as eleies nacionais de 25 de fevereiro
de 1990. Aps quase uma dcada de guerra, a populao votou por uma mudana
de governo.
[...]
Entre as iniciativas para reverter as polticas sociais e econmicas dos sandinistas, o novo Governo de Salvao Nacional tambm decidiu desmantelar o
sistema educacional erguido pela FSLN. A campanha de alfabetizao de 1980, os
programas de educao popular de adultos e todo o sistema de ensino financiado
e regulado pela administrao anterior (do ensino primrio ao superior) foram
vistos pelo novo governo como instrumentos de doutrinao estatal que objetivavam
ganhar os jovens para a causa revolucionria sandinista. Aos olhos dos membros
do governo Chamorro9, os resultados tinham sido desastrosos.
[...]

O Governo de Salvao Nacional foi liderado pela nova presidente, Violeta Chamorro. (N. T.)
137

Leitura 4
A vantagem acadmica de Cuba
Martin Carnoy (2009)10

O desempenho superior dos estudantes cubanos o resultado de diversos


fatores. Conseguimos avaliar o efeito de alguns desses fatores por meio de estimativas de uma funo de produo padro11. No entanto, essas estimativas no
conseguem explicar uma parcela significativa das habilidades superiores cubanas
em matemtica, especialmente as resultantes das diferenas entre a qualidade de
ensino em sala de aula e um sistema administrativo que assegura que um currculo
nacional razoavelmente exigente seja aplicado universalmente, independentemente
da classe social dos estudantes. Para compreender a existncia e o impacto potencial desses desafios efeitos, recorremos a uma combinao de anlise qualitativa:
entrevistas em escolas, anlise de livros didticos e filmagens das aulas de matemtica da terceira srie em salas de aula individuais. A anlise qualitativa indicou
que as crianas cubanas esto recebendo um currculo de matemtica bastante
exigente, transmitido de modo mais eficaz, por professores melhor formados e
mais frequentemente supervisionados e orientados, em escolas que so, em mdia,
mais diretamente focadas no ensino do que as escolas brasileiras ou chilenas.
Em nossas estimativas da funo de produo, inclumos as variveis da
origem familiar do estudante, as variveis dos recursos escolares e um conjunto
mais controvertido de variveis, que chamamos de contexto social ou capital
social gerado pelo Estado. Essas variveis do contexto sociopoltico relacionadas
principalmente condio das crianas fora da escola e distribuio de classe
das crianas entre as escolas so importantes para explicar, ao menos em parte,
o melhor desempenho cubano nas provas. Essa uma descoberta interessante,
com implicaes importantes para a poltica educacional. Os pases, as regies ou
os distritos educacionais continuaro tendo dificuldades para elevar os nveis de
aprendizagem dos alunos dentro das escolas, se as crianas vivem em um contexto
sociopoltico fora da escola que no proporciona a segurana, a sade e o apoio
moral necessrios para que funcionem bem em um ambiente de sala de aula.
Texto extrado de: Martin Carnoy. A vantagem acadmica de Cuba: Por que seus alunos
vo melhor na escola. So Paulo, Ediouro, 2009. (Captulo 7. Lies Aprendidas: 206-210.)
Reproduzido com permisso do autor.
11
Uma funo de produo um mtodo de anlise estatstica que estuda a relao entre
os fatores produtivos, no caso as caractersticas das escolas, e os produtos (ou resultados de
desempenho) alcanados. (N. T.)
10

138

Da mesma forma, a aprendizagem desigual, caracterizada por expectativas


e resultados muito inferiores para crianas de baixa renda, reforada por sistemas escolares que tendem a concentrar crianas de origem social semelhante
em escolas que so identificadas como associadas em baixa renda. Um recente
estudo chileno indica que uma parcela maior de professores, em escolas de baixo nvel socioeconmico, sente-se menos preparada para ensinar o currculo de
matemtica chileno, o que sugere que os professores menos capazes acabam
ensinando nessas escolas. Portanto, quanto maior a concentrao de estudantes
por condio socioeconmica em diferentes escolas, mais provavelmente os recursos escolares sero distribudos de forma mais desigual e mais provavelmente
o sistema produzir resultados mais desiguais.
Na nossa anlise qualitativa, identificamos outros efeitos do capital social
gerado pelo Estado, que so importantes para explicar as notas cubanas mais
altas nas provas. Por causa do salrio fixado pelo Estado, mais provvel que
os professores cubanos sejam selecionados entre formados do ensino mdio com
melhor desempenho acadmico do que o grupo de candidatos brasileiros ou chilenos ao cargo de professor. Com acesso a jovens que tm nveis mais altos de
conhecimento de ensino do contedo, os autores do currculo cubano puderam
levar um currculo exigente a todos os nveis de ensino, principalmente ao ensino
fundamental.
O capital social gerado pelo Estado um componente importante para compreender por que as crianas de alguns pases vo melhorar na escola, mas
difcil transportar o capital social superior de um pas para o outro. Em geral, o
capital social gerado pelo Estado resulta de foras histricas, que so, de certa
forma, especficas do pas e que so tanto produto como formadoras de valores
culturais especficos. Mas os Estados-nao podem melhorar o bem-estar infantil
substancialmente, proporcionando uma educao infantil gratuita, comeando
com crianas muito novas, fornecendo subsdios para as famlias de baixa renda,
condicionados ao envio das crianas para a escola e proibio do trabalho infantil, e proporcionando acesso a educao infantil, merenda escolar e sade.
Porm, muitas das nossas descobertas relativas ao sucesso escolar cubano
podem ser atribudas diretamente ao que acontece dentro do sistema educacional. Trs das quatro lies principais que aprendemos do nosso estudo podem
ser incorporadas aos sistemas educacionais brasileiro e chileno, comeando
com uma formao inicial dos professores muito melhor, com mais nfase no
contedo curricular a ser ensinado (em parte, para compensar os baixos nveis
de aprendizagem deste contedo principalmente matemtica nas escolas do
ensino mdio brasileiras e chilenas) e na habilidade para ensinar os parmetros
curriculares obrigatrios.
Alm de adquirir um controle mais rgido da formao docente nas universidades e nas escolas de formao docente de professores, as autoridades educacionais brasileiras e chilenas podem aprender muito pela maneira como os diretores
cubanos que se encarregam de supervisionar os novos professores docentes e de
139

assegurar um alto padro de ensino do currculo nacional nas salas de aula cubanas. O Brasil e o Chile tambm poderiam adotar o sistema de manter a mesma
coorte de alunos com um nico professor da primeira a quarta sries. Quando os
estudantes realizassem a prova SIMCE12 da quarta srie, o resultado seria o efeito
cumulativo do trabalho de um nico professor, aumentando a responsabilidade
do professor e da escola (como em Cuba) e garantindo que cada professor oferea
um ensino de qualidade.
Como uma reflexo final, gostaramos de lembrar ao leitor o possvel conflito,
nas sociedades democrticas, entre a liberdade individual na maioria dos aspectos
da vida humana e a liberdade individual na vida escolar, que est longe de ser
democrtica. Poucas crianas alm da terceira srie escolheriam voluntariamente
passar 30 ou mais horas por semana, durante 40 semanas por ano, sentadas em
salas de aula, mas elas so obrigadas a fazer isso. Como parte das liberdades
individuais garantidas pelas sociedades democrticas, os pais muitas vezes demandam o direito de escolher as escolas para seus filhos ou de escolher mandar seus
filhos para o trabalho, e os professores demandam diversos direitos, incluindo
o direito da autonomia profissional nas suas salas de aula. Essa autonomia tem a
inteno de proteger os professores da interferncia inadequada dos gestores na
maneira como conduzem seu ensino, assim como a de proteg-los dos juzos de
base ideolgica a respeito do que seja o um bom ensino.
O sistema educacional cubano no enfrenta essas contradies. Ademais,
como o Estado cubano est genuinamente interessado na transmisso de habilidades acadmicas bsicas de qualidade, o sistema capaz de invocar interesses
coletivos, pressionando as famlias e os professores a se adaptarem aos padres
de aprendizagem dos alunos. Assim, o Estado assume a responsabilidade final
pela educao das crianas, incluindo a responsabilidade de assegurar que os
pais, que coincidentemente tambm so funcionrios do Estado, faam sua parte,
garantindo que as crianas alcancem nveis elevados de desempenho acadmico.
Nas sociedades democrticas, isso somente possvel quando o setor pblico o
Estado possui a confiana implcita da sociedade civil. Os pais devem ter a plena
confiana de que o Estado capaz de proporcionar servios de qualidade e que
os funcionrios pblicos (como os professores) esto totalmente comprometidos
com essa tarefa.
No encontramos essas condies nem no Brasil nem no Chile, por boas razes. No Brasil, historicamente, o Estado nunca se comprometeu a oferecer uma
educao de qualidade para a maioria da populao brasileira. No Chile, como
no Brasil, a educao pblica de boa qualidade existiu no passado para uma elite
de classe mdia alta, mas no para as massas. Em consequncia, assim que os
vales-educao (vouchers) se tornaram disponveis no Chile, houve uma rpida fuga
para o ensino privado. Mesmo o ensino privado de baixa qualidade era prefervel
Abreviatura de Sistema Nacional de Evaluacin de Resultados de Aprendizaje, do Ministrio
da Educao do Chile. (N. T.)
12

140

ao ensino pblico. Sob essas circunstncias, o papel central do Estado como fiador
dos servios de qualidade perde seu sentido e o indivduo competitivo, que luta
para ganhar vantagens sobre os outros, reina supremo. A noo de cooperao
professores, gestores, pais e estudantes para melhorar a aprendizagem das
crianas se degenera, colocando no em seu lugar os valores mximos das opes
individuais e dos direitos individuais dos pais e dos professores, na premissa de
que, se os adultos utilizarem esses direitos com sabedoria, as crianas chegaro
na frente.
O sistema cubano possui defeitos graves evidentes, principalmente a falta de
liberdade poltica e os limites opo individual. O alto nvel de autodisciplina
e de comportamento cooperativo, que fazem as salas de aula cubanas funcionar
sem percalos no nvel fundamental, importante para o desenvolvimento das
atividades bsicas e da proficincia na soluo de problemas. No entanto, nos nveis
superiores da educao (segundo ciclo do ensino fundamental e ensino mdio),
a rebelio e a discordncia criativas caractersticas que florescem ao extremo
em sociedades como a dos Estados Unidos so, em geral, suprimidas em Cuba.
O caminho para uma melhor educao nas sociedades democrticas no
precisa ser uma volta ao autoritarismo. As lies que extramos da experincia
cubana indicam, no entanto, que o Estado tem de ser muito mais que um fiador
da educao de qualidade para todos: o Estado deve assumir a responsabilidade
pblica pelo sucesso das crianas. O Estado tem de ser um ativista eficaz na
transformao da gesto escolar, rumo a um maior controle sobre o que acontece
na escola. Ele precisa assumir plena responsabilidade pela melhoria do ensino,
mesmo s custas de reduzir a autonomia acadmica e administrativa das escolas
de Educao que fazem responsveis pela formao inicial dos professores, e de
reduzir a autonomia dos professores em sala de aula, quando esses no apresentam demonstram possuir a criatividade e a competncia para atuar em alto nvel.
O Estado deve garantir que todos os professores sejam eficazes na produo da
aprendizagem dos alunos, avaliando seu desempenho com regularidade, desde a
certificao inicial at a superviso do seu trabalho nas salas de aula. Ao definir
altos padres para as escolas e para os professores, e fiscalizar seu cumprimento,
o Estado diminui a necessidade dos pais de se afligirem sobre a escola para a qual
devem mandar enviar seus filhos, pois quase todas as escolas ofereceriam uma
educao de qualidade razovel e de modo semelhante. Isso o que a sociedade
deseja em um Estado democrtico, e isso o que a sociedade deveria obter.

141

Referncias Bibliogrficas (Seo 3)


ARRIEN, Juan B.; LAZO, Rger Matus (eds.). Nicaragua: Diez aos de
educacin en la revolucin. Mangua: Ministrio da Educao [MED], 1989.
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Mangua: Ministrio da Educao [MED], 1984.
CARNOY, Martin. A vantagem acadmica de Cuba: Por que seus alunos
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FREIRE, Paulo. Pedagogia do Oprimido. Rio de Janeiro: Paz e Terra,
2009.
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MIRANDA, Emilio Morillo. Reformas Educativas en el Per del Siglo XX.
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www.rieoei.org/deloslectores/233Morillo.PDF>. Acesso em: 14 set. 10.
PERU. Ministerio de Educacin. Decreto-lei n 19326, de 21 de marzo,
1972. Lei Geral da Educao, Lima, Ministerio de Educacin, 1972.
PERU. Ministerio de Educacin. Reforma de la educacin peruana: informe
general. Lima, Ministerio de Educacin, 1970a.
PERU. Ministerio de Educacin. Seminrio Multissetorial sobre a Reforma
Educacional e mudanas estruturais. Cusco, Ministerio de Educacin, 1973.
PERU. Ministerio de Educacin. Educacin, Lima, Ministerio de Educacin,
n. II, 1975.

142

Seo 4
Uma nao em risco

Introduo
Em 1983, foi lanado o relatrio final da comisso nacional criada pelo
governo de Ronald Reagan para estudar a situao da educao nos Estados
Unidos. Chamado Uma Nao em Risco, o relatrio causou furor ao fazer
uma srie de previses sombrias sobre o prprio futuro daquele pas devido
baixa qualidade do ensino das suas escolas. Os primeiros impactos foram
quase imediatos em termos de iniciativas governamentais de estmulo reforma educacional nos estados, mas os tremores secundrios continuam sendo
sentidos at hoje. Como ser mostrado nesta seo, a maioria das polticas
educacionais voltadas para a melhoria dos resultados das escolas dos ltimos
27 anos nos EUA tm sua origem nesse relatrio e nos temores que to habilmente ele soube expressar.
Refiro-me, principalmente, ao uso da avaliao externa como instrumento da reforma educacional, tanto no monitoramento dos avanos quanto no
sentido de ser o meio principal para a divulgao e a execuo das mudanas
desejadas. Uma Nao em Risco deu crdito ideia da reforma baseada em
padres e marcou o princpio da era de accountability (responsabilizao).
Na sua essncia, essa mudana colocou o desempenho dos alunos no centro
das atenes, como objetivo primordial do trabalho da escola, e legitimou o
uso das avaliaes externas para medir a eficcia da escola e dos professores
no cumprimento dessa tarefa. As consequncias que foram sendo associadas
aos resultados dos alunos de determinada escola ou professor, incluindo o
pagamento ou no de incentivos, sinalizam a transferncia do nus pelos
esforos de melhoria em direo escola e do o sentido cabal da palavra
responsabilizao.
O relatrio publicado em 1983 caiu em terreno frtil porque a queda
contnua das notas dos alunos no Teste de Aptido Acadmica (Scholastic
Aptitude Test SAT)1 desde a dcada de 1960 j havia disparado os sinais
de alerta. Alguns diziam que essa queda havia simplesmente ocorrido porque
mais alunos estavam prestando o SAT, o que era um sinal de progresso, mas
outros mostraram que esse fator no poderia justificar a maior parte do declnio.
O SAT, criado pelo Conselho de Universidades no princpio do sculo XX, usado no
processo de seleo de candidatos ao ensino superior e, at o final da dcada de 1960, era
o nico teste de abrangncia nacional nos EUA.
1

143

Para tirar a dvida, o governo federal criou um novo teste no final dos anos
60, a Avaliao Nacional do Progresso Educacional (National Assessment of
Educational Progress NAEP), que seria aplicado a uma amostra aleatria de
estudantes aos nove, treze e dezessete anos de idade. Ao testar uma amostra
de todos os estudantes nessas idades, esperava-se que os resultados do NAEP
fornecessem informaes mais completas e mais otimistas. Infelizmente, o
NAEP revelou mais perdas do que ganhos no desempenho dos alunos e apenas
confirmou o que o SAT j vinha sugerindo. Entre 1970 e 1982, o desempenho
dos estudantes de 17 anos na prova de cincias caiu 0,4 desvios-padro. Em
matemtica, a queda foi de 0,2 desvios-padro. Apenas as notas de leitura
aumentaram embora muito pouco.
A preocupao aumentou ainda mais quando, no final da dcada de 1970,
pesquisas comparativas internacionais comearam a mostrar que os Estados
Unidos ficaram para trs de muitos dos pases que eles pensavam j ter ultrapassado. A situao dos estudantes americanos piorava conforme permaneciam
mais tempo na escola. Entre os estudantes de nove anos, os americanos tiveram
os melhores desempenhos em matemtica e cincias em comparao com as
outras naes. Na idade de 13 anos, os alunos americanos tinham cado abaixo
da mdia internacional nessas disciplinas, e com 17 anos, eles estavam atrs
de quase todos os outros pases industrializados do mundo.
Ao dar destaque ao relatrio Uma Nao em Risco e fazer da reforma da
educao uma prioridade poltica, o governo Reagan encampou a tese de que a
qualidade das escolas da Amrica estava deixando o pas merc da competio
estrangeira. Tambm concordou com o diagnstico de que a educao estava
sendo tomada por uma onda crescente de mediocridade e que precisava exigir
mais dos alunos, professores e escolas. Em termos prticos, isso significava que os
estudantes precisavam receber tarefas mais desafiantes; os professores precisavam
ser mais bem remunerados e mais bem treinados na disciplina que ensinavam; os
estados precisavam estender o dia e o ano letivo; os pais precisavam demandar
mais de seus filhos; e um compromisso com a qualidade precisava ser firmado
por todos aqueles responsveis por instruir os jovens.
O relatrio provocou uma onda de crticas, muitas delas advindas dos educadores, que se sentiram pessoalmente atingidos. Foi atacado pela Associao Nacional
de Educao, o maior dos sindicatos de professores, e vrias outras associaes de
superintendentes distritais de educao, diretores de escola e conselhos escolares.
No obstante, desde 1983, em ateno nfase das recomendaes do relatrio
sobre a melhoria do ensino mdio, todos os estados norte-americanos tm elevado
seus requisitos para a concluso dessa etapa de escolarizao e, aps a criao
de padres estaduais de aprendizagem, uma proporo cada vez maior de alunos
tem sado da escola com o nvel de habilidades necessrio para o ingresso na
educao superior.
O relatrio um pouco grande demais para inclu-lo aqui por inteiro. No
entanto, a parte importante reproduzida na primeira leitura desta seo d uma
144

ideia clara da linguagem apocalptica empregada e do esprito intensamente competitivo por trs das recomendaes. H um sentimento de que os manufaturados
americanos no esto mais na dianteira, que o pas est perdendo a competio
global por empregos e que, ao entrar na era da informao, a necessidade
que os EUA tm de recuperar sua fora intelectual perdida se torna ainda mais
premente. As evidncias da perda de status educacional listadas pela Comisso
Nacional de Excelncia em Educao parecem irrefutveis e criam uma atmosfera
propcia para a chamada s armas que vem a seguir.
Os membros da Comisso acreditavam firmemente na necessidade de elevar
os padres das escolas, para que os estudantes trabalhem no limite de suas capacidades, mas estavam cientes da necessidade de manter o compromisso de um
tratamento equitativo para toda a populao. Apesar da firmeza dos sentimentos,
e da convico de que no havia conflito insupervel na procura simultnea da
excelncia e da igualdade, o relatrio antev as dificuldades que sero encontradas
pelas autoridades estaduais ao desencadearem os novos padres.
Os objetivos paralelos de igualdade e ensino de alta qualidade possuem um significado profundo e prtico para nossa economia e sociedade, e no podemos
permitir que um ceda espao ao outro, nem em termos tericos, nem prticos.
Fazer isso seria negar nossa populao jovem a chance de aprender e viver de
acordo com suas aspiraes e capacidades. Tambm levaria, por um lado, a uma
acomodao geral na mediocridade ou, por outro, criao de um elitismo antidemocrtico. (National Commission, 1983)

Quando chega s recomendaes, o relatrio trata primeiro dos contedos


curriculares e argumenta a favor do aumento dos requisitos para a concesso do
diploma de ensino mdio em termos do nmero de anos que os alunos tero que
estudar cada contedo. Na seguinte leva de recomendaes, includa na parte
do relatrio reproduzido na nossa leitura, apresenta-se a ideia de que o nvel de
exigncia precisa subir ao mesmo tempo em que se criem em todos os estados
os sistemas de testes de desempenho para certificar o nvel de aprendizagem dos
alunos. Com essas orientaes, as peas fundamentais da reforma educacional
das prximas dcadas estavam definidas.
A proposta de uma reforma baseada em padres relativamente simples.
Para melhorar os resultados da educao, preciso, primeiro, estipular o que
cada aluno deve aprender em cada etapa ou ano em termos de contedo e nvel
de proficincia mnima e, ao faz-lo, aumentar o nvel de expectativas e exigncias. Segundo, para poder cobrar este nvel de aprendizagem, precisa-se criar os
instrumentos de avaliao padronizados necessrios para mensurar o desempenho
dos alunos de forma rigorosa em todas as reas do currculo para as quais existem
padres. O que se supe por trs deste roteiro que, com padres mais exigentes
e com cobranas mais controladas, as escolas acabaro ensinando mais e melhor,
sobretudo se existirem sistemas de responsabilizao que fornecem incentivos e
prmios para que os educadores, alunos e pais trabalhem a favor dos padres.
Entretanto, como veremos, a prtica mais complexa.
145

A segunda leitura, de Thomas Dee, retoma a ideia de que as recomendaes


do relatrio no caram em solo pedregoso porque se beneficiaram de algumas
experincias anteriores dos governos estaduais, com a proposta de aumentar os
requisitos acadmicos associados concluso do ensino mdio. Essas experincias,
chamadas pelo autor de primeira onda da reforma educacional, se concentraram
em duas vertentes. A primeira foi curricular, na qual as exigncias associadas aos
diferentes contedos ao longo do ensino mdio foram aumentadas, e a segunda,
associada criao de um novo tipo de avaliao em que se testava se os alunos
de fato cumpriam essas exigncias, estipuladas na forma de competncias mnimas.
Esses testes de competncia mnima no objetivavam fornecer uma medida geral
da proficincia do aluno, mas sim certificar se aquele aluno satisfazia s exigncias
mnimas para concluir um determinado curso ou ano de estudo.
O problema assinalado por Dee foi a falta de rigor na execuo dessas polticas, apesar de um bom nmero de estados j terem institudo esses testes de
competncia mnima. Os estados percebiam a necessidade de impor novas exigncias, mas as brechas que se abriam nos nveis de desempenho dos diferentes
grupos sociais e raciais dificultavam a expanso dessas exigncias para todos os
alunos e escolas, o que acabava reduzindo o impacto da reforma. A tese do autor que o relatrio Uma Nao em Risco no s fortaleceu as intenes dos
estados, mas tambm permitiu uma grande expanso da metodologia dos testes
de competncias mnimas.
A leitura tambm aborda a questo de se essas reformas ofereceram alguma
evidncia de melhoria efetiva nos resultados dos alunos. Pela existncia de pesquisas sobre as perdas e ganhos no desempenho dos diferentes grupos, possvel
medir as consequncias dessas medidas, porm as anlises tendem a concluir
que os efeitos negativos foram to frequentes quanto os positivos. Mesmo assim,
a poltica de melhoria do currculo e de redefinio das exigncias curriculares
associadas concluso do curso mdio parece ter sido a estratgia mais eficaz.
Dada essa concluso, pode parecer um pouco estranho que a reforma tenha
avanado mais pelo lado da avaliao e da responsabilizao do que pelo lado
do currculo. Como West e Peterson mostram na leitura seguinte, a posio do
governo federal nos Estados Unidos a partir de 1994 foi de apoio ao uso das avaliaes para cobrar melhorias no desempenho dos alunos. Mesmo com a demora
para essa ideia se estabelecer como a espinha dorsal da poltica educacional o
que acontece a partir da lei de 2001, chamada de Nenhuma Criana Deixada
para Trs , os princpios bsicos da responsabilizao estavam definidos. As
autoridades responsveis pelo sustento das escolas poderiam cobrar o bom uso
dos investimentos pblicos em nome da transparncia e do zelo pela qualidade
dos servios pblicos. Por sua vez, os resultados das escolas poderiam ser definidos em termos do desempenho dos alunos medido por avaliaes padronizadas
e disponibilizadas para o pblico, de modo a atender a um direito de acesso
informao e criar uma presso auxiliar em favor da verificao do progresso da
escola em direo aos padres.
146

A prxima leitura volta a pesquisar as evidncias sobre a segunda fase na


evoluo da poltica de testes high-stakes a partir da chegada de George Bush
presidncia, quando os primeiros exemplos estaduais de responsabilizao se
tornam modelos para uma poltica nacional. High-stakes, nesse caso, significa
que os testes tinham consequncias importantes para os envolvidos, tanto para os
alunos quanto para os professores e, por isso, exerceriam um impacto significativo
no ensino e na aprendizagem. Ao mesmo tempo, o texto de Supovitz demonstra
que no havia unanimidade em relao poltica de responsabilizao, e fala
dos esforos em encontrar medidas alternativas de avaliao que no tivessem
os mesmos efeitos perversos de alguns dos testes padronizados. Para os adeptos
das avaliaes alternativas, os resultados desses esforos foram decepcionantes.
Pesquisas mostraram que dificilmente as alternativas se tornariam substitutos para
os modelos de avaliao high-stakes. A expanso continuada da responsabilizao
baseada em testes padronizados estava, desse modo, garantida.
De modo geral, a pesquisa resenhada por Supovitz mostra que os testes high
stakes motivam os educadores, estimulam um alinhamento entre o currculo, os
padres e a avaliao, fornecem dados valiosos sobre o sistema e criam, de fato,
uma responsabilizao pblica. Apesar da opinio de que talvez haja testes demais, esses resultados ajudam a manter o apoio pblico, mesmo na presena de
desvantagens srias, tais como o estreitamento do currculo e a pouca utilidade
da informao gerada pelas avaliaes para o dia a dia do professor.
Se a leitura de Supovitz nos oferece uma posio objetiva sobre a evoluo
da reforma da responsabilizao durante a dcada de 2000, a leitura seguinte
nitidamente uma viso partidria a favor do aprofundamento e da expanso da
reforma. Uma ONG a servio dos lderes dos sistemas pblicos de ensino, o Hunt
Institute, lanou um panfleto digital que chama a ateno para as promessas no
cumpridas da reforma baseada em padres. Com base em evidncias de pesquisa,
o panfleto exorta os estados a continuarem seus esforos a favor dos princpios
estabelecidos pelo relatrio Uma Nao em Risco, e depois ratificados em lei,
sobretudo pela legislao federal Nenhuma Criana Deixada para Trs. Ao
faz-lo, deixa evidentes as dificuldades reais em produzir e fazer valer tanto os
padres quanto os currculos que os sustentam, mesmo aps mais de 30 anos de
experimentao.
Ao enfatizar a melhoria nos padres, o panfleto no pretende menosprezar
os sistemas estaduais de responsabilizao baseados nos testes padronizados.
Pelo contrrio, o que se v a preocupao em melhorar o alinhamento entre
os padres e a avaliao para poder ajudar melhor o professor. O que se pode
derivar dessa posio o pressuposto de que, sem os padres adequados, as
avaliaes podem ter efeitos perversos. Se os padres no esto bem elaborados,
so as avaliaes que se tornem os verdadeiros parmetros de sucesso, apesar
das conhecidas dificuldades em se produzirem instrumentos capazes de testar
nveis mais avanados de conhecimento e de habilidade, e de oferecer os tipos
de informao de que os professores precisam.
147

O texto tambm apoia o uso das avaliaes para medir a eficcia dos professores. No entanto, mais uma vez, os autores condicionam o sucesso dos sistemas
de avaliao de professores existncia prvia de padres de contedo adequados e criao de materiais curriculares alinhados. A reestruturao de escolas,
a medida mais drstica do sistema de responsabilizao, em que a escola pode
ser fechada ou a equipe escolar inteira trocada se ela no mostrar o progresso
esperado, o ltimo tpico abordado.
Seguindo o modelo de outras sees, a ltima leitura mostra a interpretao
da poltica de responsabilizao em solo brasileiro. O texto, bastante recente,
mostra no s que essa poltica j chegou ao Brasil, mas que, em pouco tempo,
j assume algumas feies bastante sofisticadas. Os sistemas de responsabilizao dos estados de So Paulo e Pernambuco, que propem procedimentos para
o pagamento de bonificaes aos professores de acordo com os resultados dos
alunos, incorporam metodologias interessantes que pretendem eliminar algumas
das dificuldades associadas ao clculo do desempenho do professor.
No caso de So Paulo, so estabelecidas metas para cada escola que levam
em considerao a distribuio dos alunos em diferentes faixas de desempenho.
Ao mesmo tempo em que as metas servem para explicitar o objetivo primordial de
cada escola e para monitorar o seu progresso, o cumprimento delas tambm serve
para o clculo de um bnus salarial. Em Pernambuco, as metas so calculadas de
forma diferente, com base na mdia de desempenho dos alunos. Tambm h diferenas na forma de definir as escolas que recebem o bnus, em quais propores
essa bonificao concedida e qual o valor efetivamente pago aos professores.
A incluso desse texto brasileiro, escrito pelo economista Cludio Ferraz,
para sinalizar que, em certos aspectos, a reforma brasileira da responsabilizao
baseada em testes padronizados avanou bastante. A utilizao de testes como
um instrumento da poltica educacional pelos estados parece ter se tornado uma
atitude normal, o que significa que a prpria definio de qualidade em termos
do desempenho dos alunos em testes externos tambm adquiriu aceitao. O que
chama a ateno, no entanto, a separao entre a responsabilizao e aquilo
que foi sua origem a criao de padres mais exigentes. O propsito original dos
testes foi de certificar se os alunos estavam conseguindo atingir os padres novos
e de responsabilizar as escolas pela execuo de um currculo voltado para essa
tarefa. Na ausncia de padres curriculares, as metas brasileiras so estabelecidas
a partir dos prprios instrumentos de avaliao e carecem de significado em termos
de conhecimentos e habilidades, a no ser para aqueles poucos que procuram
entender as matrizes de referncia dos testes de seus alunos.

148

Leitura 1
Uma nao em risco: o imperativo de uma reforma educacional
Relatrio Nao e ao secretrio do Departamento de Educao
dos Estados Unidos
Comisso Nacional para a Excelncia em Educao (1983)2

[...]
Todos, sem distino de raa, classe social ou econmica, tm direito a chances justas e aos instrumentos necessrios para o desenvolvimento mximo de sua
capacidade mental e espiritual. Essa promessa significa que todas as crianas, por
virtude de seus prprios esforos e guiadas de forma competente, podem esperar
conseguir o discernimento maduro e informado necessrio para garantir um bom
emprego e a administrao de suas vidas, servindo, dessa forma, no apenas aos
seus prprios interesses, mas tambm ao progresso da sociedade.
Nossa nao est em risco. Nossa antes incontestvel supremacia no comrcio,
indstria, cincia e inovao tecnolgica est sendo superada por competidores em
todo o mundo. Este relatrio est preocupado com apenas uma dentre as muitas
causas e dimenses do problema, embora esta causa seja, precisamente, a que
alicera a prosperidade, a segurana e a civilidade americanas. Informamos ao
povo americano que, ainda que possamos justificadamente nos sentir orgulhosos
pelas realizaes histricas de nossas escolas e faculdades e pelas suas contribuies para os Estados Unidos e para o bem-estar de seu povo, as fundaes
educacionais de nossa sociedade esto atualmente sendo erodidas por uma onda
crescente de mediocridade, que ameaa nosso prprio futuro como uma nao e
como um povo. O que era inimaginvel h uma gerao, j est acontecendo
outros esto alcanando e superando nossas realizaes educacionais.
Se uma potncia estrangeira inimiga tivesse tentado impor sobre a Amrica o
desempenho educacional medocre que existe hoje, ns provavelmente teramos
interpretado isso como um ato de guerra. No entanto, permitimos que isso acontecesse conosco. Desperdiamos at mesmo os ganhos em desempenho acadmico
provocados pelo desafio do Sputnik. Ademais, desmembramos sistemas de suporte
Texto extrado de: The National Commission on Excellence in Education. A Nation at Risk.
The Imperative for Educational Reform. U.S. Government Printing Office. Washington, D.C.
Abril de 1983. (Disponvel em: http://www2.ed.gov/pubs/NatAtRisk/index.html Acesso em:
02 mai 2011.)
2

149

essenciais, que ajudaram a possibilitar tais ganhos. Temos, na verdade, cometido


um ato de desarmamento educacional unilateral e impensado.
Nossa sociedade e suas instituies educacionais parecem ter perdido de vista
os propsitos bsicos do ensino, e as altas expectativas e esforos disciplinados
necessrios para alcan-los. Este relatrio, resultado de 18 meses de estudo, busca
gerar uma reforma do nosso sistema educacional de uma maneira fundamental e
renovar o comprometimento da nao para com as escolas e faculdades de alta
qualidade espalhadas por todo o nosso territrio.
Dada a grande quantidade de demandas, geralmente conflitantes, que temos
feito s escolas e faculdades de nossa nao, no de se surpreender, aps alguma reflexo, que tenhamos colocado em risco esse comprometimento. Recorre-se
frequentemente a essas instituies para a soluo de problemas pessoais, sociais
e polticos que o lar e outras instituies no iro ou no podero resolver. Precisamos entender que essas demandas sobre nossas escolas e faculdades geralmente
tm um custo educacional, bem como financeiro.
Na primeira reunio da Comisso, o Presidente Reagan percebeu a importncia central da educao para a vida americana ao dizer: Certamente, h poucas
reas da vida americana to importantes para a nossa sociedade, para o nosso
povo e para as nossas famlias, quanto nossas escolas e faculdades. Este relatrio,
portanto, tanto uma carta aberta ao povo americano quanto um relatrio para
o Secretrio de Educao. Estamos confiantes de que o povo americano, uma
vez adequadamente informado, far o que certo para suas crianas e para as
geraes vindouras.

O Risco
A histria no sorri para os preguiosos. J se foi o tempo em que o destino
americano era garantido apenas pela abundncia de recursos naturais, por um
entusiasmo humano inexaurvel e por nosso isolamento relativo dos problemas
perversos de civilizaes mais antigas. O mundo mesmo uma aldeia global.
Vivemos entre competidores determinados, bem educados e fortemente motivados. Competimos com eles por posio internacional e mercado, no apenas com
produtos, mas tambm com ideias de nossos laboratrios e pequenas fbricas. A
posio americana no mundo pode ter sido razoavelmente segura um dia, em que
havia apenas alguns poucos homens e mulheres excepcionalmente bem treinados.
Mas no mais assim.
O risco no apenas o fato de que os japoneses fazem automveis de forma
mais eficiente que os americanos e possuem subsdios do governo para desenvolvimento e exportao. No apenas o caso dos sul-coreanos terem recentemente
construdo a siderrgica mais eficiente do mundo, ou das mquinas americanas,
antes o orgulho do mundo, estarem sendo substitudas por produtos alemes.
150

tambm a questo desses desenvolvimentos significarem a redistribuio da


capacidade treinada pelo mundo. Conhecimento, aprendizado, informao e inteligncia capacitada so as matrias-primas para o mercado internacional e esto
hoje se disseminando pelo mundo to vigorosamente quanto as drogas milagrosas,
os fertilizantes sintticos e as calas jeans um dia fizeram. Ainda que seja apenas
para manter e melhorar a pequena vantagem competitiva que ainda possumos nos
mercados globais, precisamos nos dedicar reforma do nosso sistema educacional
para o benefcio indistinto de todos jovens e velhos, ricos e pobres, maiorias e
minorias. O ensino o investimento indispensvel necessrio para o sucesso na
era da informao em que estamos entrando.
Nossa preocupao, no entanto, vai muito alm de temas como indstria e
comrcio. Ela tambm inclui a fora intelectual, moral e espiritual de nosso povo
que tece o prprio tecido da nossa sociedade. O povo dos Estados Unidos precisa
saber que os indivduos de nossa sociedade que no possurem os nveis de qualificao, competncia leitora e treinamento essenciais a essa nova era ficaro, de fato,
socialmente excludos, no apenas das recompensas materiais que acompanham
o desempenho competente, mas tambm da chance de participar plenamente de
nossa vida nacional. Um alto nvel de educao compartilhada essencial para
uma sociedade livre e democrtica, e para a promoo de uma cultura comum,
especialmente em um pas que se orgulha do pluralismo e da liberdade individual.
Para que o nosso pas funcione, os cidados precisam conseguir alcanar algum
entendimento comum sobre assuntos complexos, e geralmente precisam faz-lo
rapidamente e com base em evidncias conflitantes ou incompletas. A educao
ajuda a formar esses entendimentos comuns, conforme uma observao que Thomas Jefferson fez h muito tempo, em seu pronunciamento merecidamente famoso:
Eu desconheo um depositrio seguro dos grandes poderes da sociedade que no
as prprias pessoas; e se pensarmos que elas no so esclarecidas o suficiente
para exercer o controle com pleno discernimento, ento o remdio no lhes tirar
tal controle, mas sim capacitar seu discernimento.

Parte do que est em risco a promessa feita pela primeira vez neste continente: todos, sem distino de raa, classe social ou econmica, tm direito a
chances justas e aos instrumentos necessrios para o desenvolvimento mximo
de sua capacidade mental e espiritual. Essa promessa significa que todas as
crianas, por virtude de seus prprios esforos e guiadas de forma competente,
podem esperar conseguir o discernimento maduro e informado necessrio para
garantir um bom emprego e a administrao de suas vidas, dessa forma servindo
no apenas aos seus prprios interesses, mas tambm ao progresso da sociedade.

151

Indicadores do Risco
As dimenses educacionais do risco diante de ns tm sido amplamente documentadas em depoimentos recebidos pela Comisso. Por exemplo:
Comparaes internacionais de aproveitamento escolar, finalizadas h uma
dcada, revelaram que em 19 testes acadmicos, estudantes americanos nunca
figuraram nos primeiros ou segundos lugares e, em comparao com outras naes
industrializadas, ficaram em ltimo lugar sete vezes.
Cerca de 23 milhes de adultos americanos so analfabetos funcionais,
segundo averiguado pelos mais simples testes cotidianos de leitura, escrita e
compreenso.
Cerca de 13% de todas as pessoas de 17 anos nos Estados Unidos podem
ser consideradas analfabetas funcionais. O analfabetismo funcional entre jovens
de grupos minoritrios pode chegar a 40%.
O aproveitamento mdio dos alunos de ensino mdio nos testes padronizados
menor que h 26 anos, quando o Sputnik foi lanado.
A habilidade testada de mais da metade da populao de alunos de capacidade excepcional no corresponde ao aproveitamento escolar dos mesmos.
Os Testes de Aptido Acadmica (SAT Scholastic Aptitude Test) do Conselho de Universidades apresenta uma queda ininterrupta de 1963 a 1980. As
notas mdias de gramtica caram mais de 50 pontos e as notas de Matemtica
caram quase 40 pontos.
Os testes de desempenho do Conselho de Universidades tambm revelam
uma queda consistente nos anos recentes em matrias como Fsica e Ingls.
Tanto o nmero quanto a proporo de alunos que apresentaram um desempenho superior nos SATs (isto , aqueles com notas 650 ou maiores) tambm
caiu dramaticamente.
Muitos dos alunos de 17 anos no possuem as qualificaes intelectuais
superiores que deveramos esperar deles. Quase 40% no conseguem fazer
inferncias a partir de materiais escritos; apenas um quinto consegue escrever
uma redao convincente; e apenas um tero consegue resolver um problema de
matemtica que demande vrios passos.
Houve um declnio constante nas notas de desempenho em cincias dos
americanos de 17 anos, de acordo com medidas da avaliao nacional de cincias
realizadas em 1969, 1973 e 1977.
Entre 1975 e 1980, cursos de recuperao de matemtica em faculdades
pblicas de quatro anos aumentaram em 72% e agora constituem um quarto de
todos os cursos de matemtica ensinados nessas instituies.
O desempenho mdio testado de estudantes se formando na faculdade
tambm sofreu um declnio.
Lderes militares e empresariais reclamam que precisam gastar milhes
de dlares em caros programas de recuperao e treinamento para qualificaes
152

bsicas como leitura, redao, ortografia e clculo. O Departamento da Marinha,


por exemplo, relatou para a Comisso que um quarto de seus recentes recrutas
no sabia ler no nvel da nona srie, o mnimo necessrio para simplesmente
entender instrues escritas de segurana. Sem um trabalho corretivo, eles no
podem nem comear, quanto menos completar, o treinamento sofisticado que
hoje essencial a grande parte da carreira militar.
Essas deficincias aparecem num momento em que a demanda por trabalhadores altamente qualificados em novos campos est acelerando rapidamente.
Por exemplo:
Computadores e equipamentos controlados digitalmente esto penetrando
em todos os mbitos de nossas vidas casas, fbricas e escritrios.
Uma estimativa indica que, na virada do sculo, milhes de empregos envolvero tecnologia a laser e robtica.
A tecnologia est transformando radicalmente diversas outras ocupaes, que
incluem os cuidados com a sade, medicina, produo de energia, processamento
de alimentos, construo e a produo, o reparo e a manuteno de sofisticados
equipamentos cientficos, educacionais, militares e industriais.
Analistas, ao examinarem esses indicadores do desempenho dos estudantes e
as demandas por novas qualificaes, fizeram algumas observaes assustadoras.
O pesquisador educacional Paul Hurd concluiu, ao final de uma profunda pesquisa
nacional sobre o desempenho estudantil, que, no contexto da revoluo cientfica
moderna, estamos criando uma nova gerao de americanos que cientfica e
tecnologicamente analfabeta. Em linha similar, John Slaughter, antigo diretor da
Fundao Nacional de Cincias, chamou a ateno para um crescente abismo
entre uma pequena elite cientfica e tecnolgica e cidados mal informados, na
verdade ignorantes, em assuntos de contedo cientfico.
Mas o problema no para por a, e tampouco todos os observadores o veem
da mesma forma. Alguns se preocupam que as escolas do nfase a fundamentos
bsicos, como leitura e clculo, em detrimento de outras qualificaes essenciais,
como compreenso analtica, soluo de problemas e elaborao de concluses.
Outros, ainda, esto preocupados com o fato de que uma nfase excessiva em
habilidades tcnicas e ocupacionais deixe pouco tempo para o estudo das artes
e humanidades, que enriquecem a vida cotidiana, ajudam a manter a civilidade
e desenvolvem um senso de comunidade. O conhecimento das humanidades,
eles afirmam, deve ser empregado pela cincia e tecnologia, caso essas desejem
continuar sendo criativas e humanas, assim como as humanidades precisam ser
incorporadas cincia e tecnologia, caso essas pretendam continuar sendo relevantes para a condio humana. Outro analista, Paul Copperman, chega a uma
grave concluso. Ele observa que, at o momento:
Cada gerao de americanos superou a gerao de seus pais em relao educao, competncia leitora e conquistas econmicas. Entretanto, pela primeira
vez na histria de nosso pas, as capacidades educacionais de uma gerao no
superaro, no igualaro, e nem mesmo se aproximaro, daquelas de seus pais.
153

claro que importante reconhecer que o cidado mediano de hoje mais


educado e mais informado que o cidado mediano de geraes anteriores atualmente, as pessoas tm acesso a mais alfabetizao e a uma maior exposio
matemtica, literatura e s cincias, e inegavelmente grande o impacto positivo
que isso exerce no bem-estar do nosso pas e na vida do nosso povo. No entanto,
em mdia, entre os formandos de nossas escolas e faculdades nos dias de hoje,
a educao no tem a qualidade que existia 25 ou 35 anos atrs, quando uma
proporo muito menor da nossa populao atingia esses nveis mais altos de
escolaridade, de modo que tambm inegavelmente grande o impacto negativo
desse fato.
[...]

Excelncia na Educao
Definimos excelncia como uma srie de propriedades inter-relacionadas.
No nvel do aprendiz individual, significa atuar no limite de sua prpria capacidade,
em modos que testam e expandem seus limites pessoais, na escola e no trabalho.
A excelncia uma caracterstica de escolas e de faculdades que estabelecem
altas expectativas e objetivos para todos os seus alunos, e ento tentam, de todas as formas possveis, ajudar os discentes a atingi-los. A excelncia tambm
caracteriza as sociedades que adotam essas polticas, visto que elas ento estaro
preparadas, atravs da educao e das capacidades de seu povo, para responder
aos desafios de um mundo em acelerada transformao. O povo de nossa nao
e suas escolas e faculdades devem estar comprometidos a atingir a excelncia em
todos esses sentidos.
No acreditamos que um compromisso pblico com a excelncia e com a
reforma educacional tenha que ser realizado s custas de um forte compromisso
pblico com o tratamento equitativo que possa vir a ser dado nossa populao diversa. Os objetivos paralelos de igualdade e de ensino de alta qualidade
possuem um significado profundo e prtico para nossa economia e sociedade, e
no podemos permitir que um ceda espao ao outro, seja em termos tericos ou
prticos. Fazer isso seria negar nossa populao jovem a chance de aprender
e viver de acordo com suas aspiraes e capacidades. Tambm levaria, por um
lado, a uma acomodao geral na mediocridade ou, por outro, criao de um
elitismo antidemocrtico.
Nosso objetivo deve ser desenvolver ao mximo o talento de todos. Alcanar
esse objetivo requer que esperemos que todos os estudantes trabalhem no limite de
suas capacidades, e que os ajudemos a faz-lo. Deveramos esperar que as escolas
tivessem padres genuinamente altos, e no mnimos, e que os pais apoiassem
e encorajassem seus filhos a explorarem ao mximo seus talentos e habilidades.

154

A busca por solues para nossos problemas educacionais tambm deve incluir
um comprometimento com o aprendizado contnuo. A tarefa de reconstruir nosso
sistema de ensino enorme e deve ser corretamente compreendida e levada a
srio: apesar de um milho e meio de novos trabalhadores adentrarem a economia
a cada ano, advindos de nossas escolas e faculdades, os adultos que atualmente
trabalham ainda comporo cerca de 75% da fora de trabalho no ano 2000. Esses
trabalhadores, e os novos participantes do mercado de trabalho, precisaro de
educao e de treinamento adicionais se eles e ns enquanto nao quisermos
obter sucesso e prosperar.
[...]

Recomendao B: Padres e Expectativas


Recomendamos que as escolas, faculdades e universidades adotem padres
mais rigorosos e mensurveis, e expectativas mais altas para o desempenho acadmico e conduta escolar, e que as faculdades e universidades com cursos de
quatro anos aumentem seus requisitos para admisso. Isso ajudar os alunos a
dar o melhor de si em termos acadmicos, com materiais desafiadores em um
ambiente que apoia o aprendizado e a realizao autntica.

Implementando as Recomendaes
As notas devem ser indicadores de aproveitamento acadmico para que possam
servir como evidncia da preparao de um estudante para prosseguir seus estudos.
Faculdades e universidades com cursos de quatro anos devem aumentar
seus requisitos de admisso e informar os potenciais candidatos dos padres para
admisso, em termos de cursos especficos necessrios, do desempenho nessas
reas e dos nveis de aproveitamento em testes de desempenho padronizados nas
cinco reas bsicas, alm de, quando for aplicvel, em lnguas estrangeiras.
Testes padronizados de desempenho (que no devem ser confundidos com
testes de aptido) devem ser aplicados em importantes pontos de transio de um
nvel de ensino para outro e, particularmente, do ensino mdio para a faculdade ou
trabalho. Os propsitos desses testes seriam: (a) a certificao do estudante; (b) a
necessidade de interveno corretiva; e (c) a oportunidade de trabalho avanado ou
acelerado. Os testes devem ser administrados como parte de um sistema nacional
(mas no federal) de testes padronizados estaduais e locais. Esse sistema deve
incluir outros procedimentos de diagnstico que auxiliem professores e estudantes
a avaliar o progresso discente.
Livros didticos e outras ferramentas de aprendizado e ensino devem ser
aperfeioados e atualizados a fim de garantir um contedo mais rigoroso. Convo155

camos cientistas de universidades, acadmicos e membros de sociedades profissionais para que, em colaborao com professores seniores, ajudem nessa tarefa,
tal como se fez na era ps-Sputnik. Eles devem auxiliar convencendo editoras a
desenvolver produtos ou publicar os seus prprios como uma alternativa para as
inadequaes persistentes.
Ao considerarem livros didticos para adoo, os estados e os distritos escolares devem: (a) examinar os textos e outros materiais quanto sua capacidade
de apresentar claramente contedos rigorosos e desafiadores; e (b) requisitar das
editoras dados de avaliao da efetividade do material.
Uma vez que nenhum livro didtico, em nenhuma matria, consegue suprir as
necessidades de todos os estudantes, devem-se disponibilizar fundos para o apoio
ao desenvolvimento de textos em reas de mercados pequenos, como para estudantes desfavorecidos, com necessidades especiais e de capacidade excepcional.
A fim de garantir a qualidade, todas as editoras devem fornecer evidncias
sobre a qualidade e adequabilidade de seus livros didticos, baseadas em resultados de testes de campo e em avaliaes confiveis. Tendo em vista o enorme
nmero e variabilidade dos textos disponveis, faz-se extremamente necessrio
disseminar os servios de informao ao consumidor.
Novos materiais educativos devem refletir as mais atuais aplicaes da tecnologia nas reas curriculares apropriadas, o melhor conhecimento em cada disciplina
e a pesquisa em ensino e aprendizagem.
[...]

156

Leitura 2
A primeira onda de responsabilizao
Thomas S. Dee (2008)3

[...]
A Primeira Onda de Reforma Educacional
A origem de muito do interesse atual na reforma da educao pblica pode
ser encontrada nas evidncias amplamente discutidas em meados da dcada de
1970 de que as notas das avaliaes dos estudantes e a qualidade do ensino
pblico estavam em declnio.4 O que os crticos daquele perodo enfatizavam
especialmente era que um diploma de ensino mdio, que j fora uma conquista
pessoal suada, tinha sido rebaixado atravs dos abusos da promoo social e
da tolerncia para com os baixos padres acadmicos (Popham, 1981). Os
polticos estaduais se mostraram altamente sensveis a essas preocupaes
e comearam a decretar uma srie de novos padres e regulamentos, agora
conhecidos como a primeira onda de reforma educacional.5
A primeira manifestao dessas reformas centralizadas foi a ampla adoo de um padro de desempenho baseado em testes: o teste de competncia
mnima (Minimum Competency Test MCT). A partir de 1975, quase todos
Texto extrado de: Dee, Thomas S., The First Wave of Accountability. In Peterson, Paul E.
e West, Martin R. (org.). No Child Left Behind? The Politics and Practice of School Accountability. Washington, D.C., Brookings Institution Press, 2008: 217-236. Reproduzido com
permisso da editora.
4
Antes disso, as discusses pblicas mais extensas sobre a reforma educacional foram causadas
pelo lanamento do Sputnik, em 1957.
5
Essas reformas verticais, de cima para baixo, consistiam em padres de nvel estadual e
regulamentos que influenciavam os professores (por exemplo, por meio de certificaes e
salrios) e escolas (por exemplo, atravs de requisitos para a concluso de cursos). Por outro
lado, a segunda onda de reforma que sobreveio enfatizava melhorias descentralizadas, como
a administrao de cada escola, o profissionalismo do professor e as escolhas especficas das
escolas. Ver, por exemplo, Ahmet Saban, Emerging Themes of National Educational Reform,
International Journal of Educational Reform, vol. 6, n.3 1997:349-356. As

reformas da segunda onda so vistas s vezes como responsveis pelo fracasso da primeira onda. Ver, por
exemplo, John Chubb e Terry Moe, Politics, Markets, and Americas Schools (Brookings, 1990).
3

157

os estados introduziram os novos programas MCT elaborados para avaliar as


habilidades bsicas dos alunos (Pipho, 1978). A maioria desses programas
pretendia apenas identificar alunos com baixo desempenho e encaminh-los
para aulas de reforo. Entretanto, vrios desses estados tambm exigiam que
os alunos passassem em um teste de competncia mnima para se graduar com
um diploma padro. (At 1992, a exigncia de que os alunos do ltimo ano
do ensino mdio fossem aprovados nesse teste existia em quinze estados.6)
Tipicamente, os alunos iriam fazer tais exames na nona ou dcima srie e
teriam mltiplas oportunidades para refazerem os testes. A sabedoria popular
a respeito das condies para a concesso de diplomas com base em testes
era de que essas condies eram legisladas como um leo, mas implementadas como um cordeiro (Catterall, 1989). Especificamente, os padres MCT
exigiam tipicamente que os estudantes demonstrassem habilidades de leitura
e matemtica elementares correspondentes oitava ou nona srie. Ademais,
em resposta s taxas de fracasso nos testes iniciais que eram politicamente
inaceitveis, esses padres eram s vezes rebaixados. Como consequncia, as
taxas de aprovao final entre os concluintes do ensino mdio eram extremamente altas (Serow, 1984).
Entretanto, saber se o MCT teve uma influncia mais substancial nas taxas
de abandono escolar uma questo emprica em aberto, porque a perda de estudantes desmotivados pode ter tornado as taxas de aprovao final enganosas.
Alm disso, uma completa apreciao das polticas do MCT deveria tambm
considerar seus efeitos em outros resultados relevantes para todos os estudantes
(por exemplo, a trajetria escolar e as experincias no mercado de trabalho).
A adoo das reformas da primeira onda se acelerou ainda mais no incio da
dcada de 1980, aps a publicao de vrios relatos, que eram altamente crticos
em relao educao pblica. Dentre esses relatrios, o mais amplamente discutido, Uma Nao em Risco, destacava a necessidade de expectativas e padres mais
elevados para os concluintes do ensino mdio (National Commission on Excellence
in Education, 1983). Em particular, o relatrio alegava que a combinao de um
currculo estilo cantina com ampla escolha por parte dos alunos implicaria que
muitos deles optariam por cursos de estudos difusos e pouco desafiantes. O relatrio recomendava que os estados respondessem com novos padres de concluso
para o ensino mdio, exigindo que uma poro mnima do tempo fosse cursada
em reas acadmicas essenciais. O relatrio recomendava especificamente uma
exigncia de um novo currculo bsico, consistindo em quatro anos de ingls
e trs anos de estudos sociais, cincias e matemtica. Novamente, os polticos se
mostraram altamente sensveis ao grande interesse pblico nessas medidas. Em
1992, quase todos os estados tinham melhorado os requisitos de concluso para
A cobrana dessa exigncia foi frequentemente adiada por vrios anos para avisar prvia e
adequadamente os alunos, dar tempo aos estados desenvolverem seus instrumentos e permitir
que as escolas ajustassem seus currculos. [...]
6

158

os cursos de ensino mdio, nas quatro reas acadmicas essenciais. Entretanto, em


todos os estados, exceto trs (Flrida, Louisiana e Pensilvnia), os novos requisitos
de concluso ficaram aqum do padro recomendado em Uma Nao em Risco.

Padres e Resultados dos Estudantes


A motivao fundamental para as duas reformas da primeira onda (MCT e
requisitos de concluso) era simplesmente promover o esforo e a aprendizagem dos estudantes, fazendo com que os diplomas de ensino mdio valessem
o papel em que estavam escritos. Os novos padres educacionais teriam efeitos
benficos nos resultados dos estudantes? Os comentaristas sobre esse assunto
discordam entre si. Os proponentes de padres mais altos alegam claramente
que os efeitos de incentivo de tais polticas elevam o nvel dos resultados
entre os estudantes que seriam aprovados em um padro mais baixo, mas que
escolhem aumentar seus esforos para atingir os novos padres (Betts & Costrell, 2001). Por outro lado, Betts e Costrell sugerem que aqueles estudantes
cujos nveis de esforo anteriores iriam claramente implicar no fracasso ou
na aprovao em ambos os padres (ou seja, aqueles nos limites mximos e
mnimos da distribuio de habilidades) no teriam nenhum incentivo para
mudar seu comportamento. Entretanto, eles tambm reconhecem que os efeitos
para alguns alunos situados no limiar da aprovao sob padres mais fracos
podem ser a desmotivao e a reduo do esforo. Sua recomendao, nesse
caso, era de polticas dirigidas para atenuar essas perdas.
Contudo, os benefcios potenciais de padres mais altos no se limitam
necessariamente aos estudantes com proficincia no limiar da aprovao,
que optam por aumentar seus esforos. Por exemplo, John H. Bishop discute
como padres externos elevados podem reduzir o assdio aos caxias e a
presso dos colegas que desencorajam os estudantes de melhor desempenho
de se esforarem (Bishop, 1999). Os padres tambm podem provocar ganhos
educacionais mais amplos nas expectativas educacionais e na produtividade
escolar. Alm disso, mesmo os estudantes que esperam abandonar o ensino
mdio podem ser compelidos, em um curto prazo, a um maior esforo educacional atravs de exigncias curriculares, como os requisitos para a concluso
do ensino mdio. Os efeitos seletivos dos padres mais altos tambm podem
levar a recompensas no mercado de trabalho (Betts & Costrell, 2001). Especificamente, se os resultados educacionais funcionam como um sinal de
habilidades individuais latentes, padres mais elevados poderiam aumentar
a atratividade para os empregadores de todos os estudantes, ao aumentar o
nvel mdio de habilidade, tanto entre aqueles que abandonam a escola, como
entre aqueles que se graduam.

159

Os crticos das reformas baseadas em padres enfatizam as muitas


consequncias negativas associadas s redues esperadas nos resultados
educacionais. Alm do mais, eles notam que as redues nos resultados
educacionais tm a tendncia desproporcional de afetar aqueles cuja bagagem
socioeconmica inferior torna excepcionalmente difcil atingir os novos padres.
Em particular, vrios observadores sugerem que os padres mais altos iro
exacerbar as incmodas diferenas de desempenho entre os estudantes brancos
e negros (Serow, 1984). As consequncias da elevao de padres sobre as
diferenas raciais no desempenho educacional podem ser provocadas por
fatores alm das diferenas de condio socioeconmica. Padres mais altos
e avaliaes high-stakes (ou seja, de altas consequncias) tambm podem
penalizar os estudantes pertencentes a grupos minoritrios, caso esses padres
resultem em ameaas de esteretipos: o baixo desempenho acadmico acaba
ocorrendo devido ao prprio risco de confirmao de esteretipos negativos
(Steele, 1997).
Entretanto, os crticos dos padres tambm sugerem que essas reformas
tero outros efeitos negativos que prejudicam todos os estudantes. Por exemplo, a introduo de avaliaes high-stakes, como os testes de competncia
mnima, pode levar a um estreitamento de estilos de ensino e de currculos (ou
seja, levar os professores a ensinar para o teste), o que ocorre s custas de
uma aprendizagem real (Murnane & Levi). Alm disso, o estabelecimento dos
testes de competncia mnima e de requisitos mais rigorosos para se graduar
pode sugerir aos alunos que aprender apenas por aprender no vale a pena.
Mais especificamente, esses padres podem motivar os estudantes de alto
desempenho a evitar desafios e simplesmente escolher o caminho de menor
resistncia para cumprir os requisitos (Philips & Chin). Os autores de Uma
Nao em Risco fizeram uma alegao semelhante, sugerindo que os testes de
competncia mnima eram inadequados, porque iriam se tornar os padres
mximos e assim abaixar as expectativas em relao aos estudantes de bom
desempenho.
[...]
Lies da Primeira Onda
O debate em curso sobre o desenho e a necessidade das reformas baseadas
em padres gira em torno de como tais polticas podem influenciar os diversos
resultados dos alunos com antecedentes diferentes. Busquei oferecer novas
evidncias sobre esses temas, ao examinar os efeitos dos padres estaduais
em vrias medidas de resultados e processos. Esses resultados demonstraram
que a primeira onda de padres parece ter tido efeitos tanto positivos, quanto
negativos, tal como sugeriram comentaristas de ambos os lados. Por exemplo,
160

essas reformas levaram a diminuies no desempenho educacional que eram


particularmente grandes entre os estudantes negros. Alm disso, os testes de
competncia mnima levaram a aparentes redues no esforo dos estudantes,
enquanto os requisitos mais elevados para a concluso do ensino mdio tiveram
efeitos negativos no tempo que os estudantes gastavam assistindo televiso, fazendo tarefas escolares, e lendo por prazer. Entretanto, essas reformas tambm
aumentaram as probabilidades subsequentes de emprego. E os requisitos de
concluso mais altos foram parcialmente responsveis pelo substancial aperfeioamento acadmico do currculo do ensino mdio, que ocorreu naquele
perodo. luz dessas diversas evidncias, o que essas experincias anteriores
no nvel estadual podem contribuir para as discusses atuais sobre padres?
Um bom passo inicial, ainda que modesto, pode ser o de perguntar a um
proponente dessas reformas o que esses resultados iriam sugerir para a elaborao dos padres. Em particular, a primeira onda de reformas oferece uma
interessante base de comparao porque elas incluem tanto os padres baseados
em testes de competncia mnima (Minimum Competency Tests MCT), quanto
os padres baseados em processos (Course Graduation Requirements CGR).
Os resultados aqui apresentados sugerem que os defensores das reformas com
base em padres podem preferir os efeitos finais dos padres de processos aos
efeitos finais dos padres baseados em testes. Mais especificamente, os testes
de competncia mnima tiveram relativamente pouco efeito sobre o desempenho educacional e sobre as experincias iniciais dos estudantes no mercado
de trabalho. Esses resultados so consistentes com a percepo amplamente
difundida de que os padres baseados em testes eram frequentemente fracos,
por causa de presses polticas e devido forma relativamente fcil e velada
com a qual eles podiam posteriormente ser rebaixados. Como contraste, os
requisitos introduzidos para a concluso do ensino mdio criaram padres
novos mais srios para os estudantes e tambm ficaram relativamente imunes
s reelaboraes de polticas posteriores.
As evidncias colhidas a partir de depoimentos de estudantes fornecem
um suporte adicional para a vantagem relativa dos padres de processos. Mais
especificamente, os resultados indicam que os CGR contriburam diretamente para o aprimoramento acadmico do currculo do ensino mdio naquele
perodo. Por outro lado, essa evidncia tambm sugere que a introduo dos
MCT provocou uma diminuio dos esforos curriculares dos estudantes, particularmente em cincias e matemtica. O nico inconveniente na vantagem
comparativa dos CGR que seus benefcios podem ficar comprometidos devido
a mudanas nas expectativas dos professores (por exemplo, na quantidade de
dever de casa a ser passado) e a mudanas na forma dos alunos distriburem
seu tempo. No mais, est aberta ao debate a questo desses resultados comparativos da primeira onda terem alguma validade para os esforos atuais de
se promover a responsabilizao baseada em testes. Mas, no mnimo, as expe-

161

rincias anteriores com os testes estaduais de competncia mnima fornecem


uma advertncia importante.
[...]
As experincias de alguns dos estados que adotaram reformas da primeira
onda sugerem que ningum deve ser otimista demais quanto a sua capacidade
de criar solues que amenizem essas escolhas difceis. Por exemplo, considere-se a primeira onda de reformas que foram introduzidas nos dois estados com
o maior nmero de matrculas em escolas pblicas. O estado da Califrnia
instituiu um novo requisito para a concluso do curso de ensino mdio (efetivo
pela primeira vez para a classe que se formou em 1987), como parte do Ato de
Reforma Educacional Hughes-Hart de 1983 (Projeto de Lei no. 813 do Senado).
Essa legislao foi um abrangente pacote de reforma escolar que combinava
os novos CGR estaduais com $800 milhes de dlares em novos fundos destinados a mais de oitenta outras iniciativas, incluindo salrios iniciais mais altos
para os professores e um programa de tutoria para professores. Similarmente,
o estado do Texas introduziu o teste de competncia mnima em 1984 (efetivo
pela primeira vez para a classe graduada em 1987) como um componente de
um extenso pacote de reformas escolares. Essas reformas incluam uma srie
de outras iniciativas complementares, como maiores salrios iniciais para os
professores, um plano de carreira, treinamento em gesto para diretores e
superintendentes, e uma restrio nas atividades esportivas extracurriculares
dos alunos que no alcanavam notas satisfatrias (no passou, no jogou)
(Pipho, 1986). Alguns distritos no Texas tambm responderam ao MCT mediante iniciativas de cursos de vero para os alunos em risco de abandonar a
escola em decorrncia dos novos padres (Archer & Dresden, 1987).
Esses exemplos indicam que muitos estudantes que encararam os novos
padres estaduais de concluso do ensino mdio tambm tiveram o suporte
de uma combinao simultnea de outras mudanas financeiras e regulatrias.
Os esforos extras dos estados que introduziram as reformas implicam que as
escolhas difceis identificadas neste estudo so uma caracterstica inerente
introduo de padres mais altos para os estudantes. Essa interpretao sugere
que as discusses pblicas atuais sobre a convenincia de padres altamente
centralizados deveriam tratar explicitamente de como essas escolhas podem
ser avaliadas. Alm do mais, essas discusses tambm deveriam considerar
como o diverso conjunto de polticas pblicas aqui apresentadas pode ser
comparado com propostas alternativas, como as da segunda onda de reformas,
que enfatizam a descentralizao e o controle local.

162

Leitura 3
A poltica e a prtica da responsabilizao
Martin R. West e Paul E. Peterson (2003)7

[]
O relatrio Uma Nao em Risco fez os Estados Unidos se aproximarem mais
da responsabilizao, ao elevar a importncia da questo educacional nas agendas
polticas estaduais. Em muitos estados, especialmente no sul, os governadores
vislumbraram um lucro poltico em fazer da reforma escolar um programa chave
em suas respectivas plataformas de governo. A legislao referente ao direito de
voto tinha tornado os afroamericanos um bloco significativo no eleitorado do sul,
forando os candidatos a governador a encontrar maneiras de reunir apoio tanto
de eleitores brancos quanto de negros. O aumento das despesas com a educao,
juntamente com certos requisitos de responsabilizao, se mostrou til nesse
aspecto. Os governadores passaram a poder solicitar mais gastos em educao
para a melhoria das escolas predominantemente negras. Ao mesmo tempo, eles
passaram a ter condies de equilibrar suas propostas mais liberais e favorveis
aos gastos, com uma posio mais conservadora, que estipulava que exigncias
rigorosas acompanhassem as novas verbas, assegurando assim o apoio das lideranas empresariais preocupadas com a qualidade da fora de trabalho. Alguns
esforos pioneiros foram iniciados pelos governadores do Tennessee (com o futuro secretrio de educao republicano Lamar Alexander), da Carolina do Sul
(com o futuro secretrio de educao democrata Richard W. Riley), do Arkansas
(com Bill Clinton) e, de forma mais completa, da Carolina do Norte (com outro
presidencivel democrata, James B. Hunt Jr.). O fato desses governadores terem
encontrado na responsabilizao um assunto capaz de al-los ao cenrio nacional
no passou desapercebido pelos seus colegas de outros estados.
A histria mais significativa se desenrolou no Texas. O empresrio e futuro
candidato presidncia H. Ross Perot, como chefe de uma comisso estadual
de educao, estabeleceu rgidos requisitos de responsabilizao para as escolas
e os alunos. Perot chamou a ateno nacional ao exigir que os estudantes atletas
obtivessem, no mnimo, um conceito C em suas disciplinas, para se tornarem
qualificados para jogar em times universitrios. Mais importante, em 1993, a
Texto extrado de: Martin R. West & Paul E. Peterson. The Politics and Practice of School
Accountability In: Peterson, Paul E. & Martin R. West (ed.). No Child Left Behind? The
Politics and Practice of School Accountability. Washington:The Brookings Institution, 2003.
Reproduzido com permisso da editora.
7

163

legislatura do Texas reforou seu pleito para procedimentos de avaliao que


iriam monitorar o progresso anual dos estudantes em cada escola. As propostas
de Perot tinham amplo apoio pblico e apelo bipartidrio. Tanto a governadora democrata Ann Richards quanto seu sucessor republicano George W. Bush
abraaram a ideia, garantindo sua continuidade at os dias de hoje. E quando
um estudo de alto nvel dos resultados estaduais do NAEP8 sugeriu que, como
consequncia dessas iniciativas, as notas de avaliaes do Texas e da Carolina do
Norte estavam se elevando mais rapidamente que as notas em outros estados, os
resultados ajudaram a criar o cenrio para uma interveno nacional.
Os primeiros esforos federais para promover a responsabilizao tanto
os promulgados pela administrao George W. Bush como pela administrao
Clinton durante seus primeiros dias no cargo tinham se apoiado na adeso
voluntria dos dirigentes estaduais e municipais. Mas, em 1994, sob o estmulo
da administrao Clinton, o Congresso imps a primeira lei de responsabilizao
aos estados. A legislao exigia que as escolas mostrassem, por meio de avaliaes, o progresso anual dos estudantes em direo a um padro de proficincia
educacional determinado pelo estado. Em resumo, a ideia central subjacente ao
NCLB9 tinha sido concebida.
A gestao dessas medidas iria se mostrar muita extensa. A lei de 1994 era
vaga, a aplicao federal era frouxa, muitos planos de responsabilizao estadual
eram mal elaborados e o progresso era desigual. Ainda assim, a aprovao da
lei de 1994 sinalizava a existncia de um apoio bipartidrio para a responsabilizao escolar. Assim como os governantes descobriram que a responsabilizao
associada ao aumento de despesas tinha um apelo no espectro poltico, tambm
os membros do Congresso e os candidatos presidenciveis acharam atraente
levantar suas bandeiras em um pdio similar. Tanto George W. Bush quanto Al
Gore incluram a responsabilizao em suas campanhas presidenciais de 2000.
A despeito do apoio bipartidrio dado ao conceito, no estava claro se a
ideia atingiria a infncia. O Congresso no havia sido capaz de chegar a um
acordo quanto nova legislao educacional federal nos dias finais da administrao Clinton, e a concluso contestada da eleio presidencial de 2000 deixou
ressentidos tanto os democratas quanto os republicanos. Depois que o controle
do senado passou para os democratas, a continuao do impasse parecia bem
provvel. Mesmo assim, os polticos geralmente encontram maneiras de superar
suas diferenas quando no faz-lo os colocaria do lado errado de um assunto
popular. George W. Bush precisava oferecer evidncias concretas de que ele era
um conservador com compaixo, e os democratas no Capitlio no podiam arcar
com a obstruo da aprovao de uma lei que tratasse de um assunto situado entre
National Evaluation of Education Progress (Avaliao Nacional de Progresso Educacional),
sistema federal de avaliao educacional dos Estados Unidos, criado em 1969. (N. T.).
9
NCLB a sigla, em ingls, da legislao de 2002 do governo Bush chamada No Child Left
Behind (Nenhuma Criana Deixada para Trs). (N. T.)
8

164

os itens mais importantes na lista de preocupaes dos eleitores, especialmente


aps a unidade de pensamento a que haviam chegado os Estados Unidos em
decorrncia dos ataques terroristas de 11 de setembro de 2001. Como era de se
prever, os democratas do centro desempenharam um papel chave na elaborao
dos entendimentos. Mais surpreendentemente, o Presidente Bush e o Senador
Edward M. Kennedy, democrata de Massachusetts, acharam relativamente fcil
trabalhar um com o outro. Por seus esforos, eles foram recompensados com uma
lei de responsabilizao escolar aprovada por uma ampla maioria bipartidria,
que o presidente assinou em janeiro de 2002.
[...]
Brevemente, a lei exige que os estados avaliem o desempenho dos alunos
a cada ano entre a terceira e a oitava sries, em matemtica e leitura, com uma
avaliao adicional efetuada em algum momento entre a dcima e a dcima
segunda srie. Os resultados das avaliaes devem ser disponibilizados para o
pblico. Todo ano, toda escola dever demonstrar que, em mdia, seus alunos
(bem como os alunos de cada subgrupo tnico de tamanho significativo), esto
progredindo adequadamente em direo proficincia educacional completa. As
escolas que no corresponderem ao padro sero identificadas como necessitando
de melhoria, e os pais tero a opo de colocar os filhos em outra escola pblica
no mesmo distrito. As escolas que fracassarem nessa melhoria aps cinco anos
sero reestruturadas pelo distrito, com um novo pessoal responsvel por elas.
Os estados devem adotar uma abordagem anloga com os distritos que persistirem
com um desempenho inferior.
[...]

165

Leitura 4
Os testes high-stakes10 podem alavancar melhorias educacionais?
Perspectivas a partir da ltima dcada de reformas usando
testes e responsabilizao
Jonathan Supowitz (2009)11

[...]
Tendncias das avaliaes high-stakes ao longo da ltima dcada
Os movimentos da dcada de 1980 e comeo da dcada de 1990 prepararam
o terreno para as formulaes atuais da poltica de responsabilizao baseada em
testes. O contexto da dcada de 1980 foi de uma mudana nacional, do monitoramento de insumos educacionais (por exemplo, gastos por aluno, salrios de
professores, tamanho de turmas, cursos exigidos e tempo em sala de aula) como
indicadores do desempenho educacional, em direo a uma nfase crescente em
avaliaes como o meio de tornar a escola responsvel pelos resultados educacionais. Essa nova responsabilizao se concentrou nos resultados de testes
padronizados como indicadores do desempenho das escolas e estudantes. Havia
consequncias para desempenhos excelentes e fracos, tais como relatrios pblicos, recompensas monetrias e no-monetrias e uma gama de intervenes para
escolas de baixo desempenho, como, por exemplo, assistncia tcnica, interveno
e at mesmo reconstituio de seus quadros profissionais (Elmore et al., 1996;
Fuhrman & Elmore, 2004).
O perodo entre o comeo da dcada de 1990 e meados da dcada seguinte
presenciou duas grandes correntes de reformas focadas em avaliaes e na responsabilizao. O primeiro grupo de reformas compreendeu esforos para ampliar
as formas de avaliao para alm de testes padronizados de mltipla escolha,
High-stakes, literalmente apostas altas, sinaliza a importncia das consequncias das
avaliaes, diferentemente dos testes low-stakes em que as consequncias para os alunos
ou professores no so significativas. (N. T.)
11
Texto extrado de: Supowitz, Jonathan. Can high stakes testing leverage educational improvement? Prospects from the last decade of testing and accountability reform. Journal of
Educational Change (2009) 10: 211-227. Reproduzido com a gentil permisso da Springer
Science and Business Media.


166

incorporando uma gama de formatos mais autnticos ao sistema de avaliaes.


O segundo grupo de reformas concentrou-se em aumentar a frequncia e as consequncias dos sistemas avaliativos.

Ascenso e queda da avaliao alternativa como um movimento de reforma


No comeo da dcada de 1990, parecia que os Estados Unidos se preparavam
para uma revoluo na avaliao. Avaliaes high-stakes padronizadas de mltipla
escolha eram atacadas em diversas frentes pela comunidade educacional, sob a
acusao de conterem preconceito de gnero (National Center for Fair and Open
Testing, 1992), preconceito tnico (Gardner, 1992; Willie, 1985) e favoritismo
socioeconmico (Haney & Madaus, 1989). Os crticos lamentavam a limitao do
currculo e do ensino (Darling-Hammond et al., 1995; Seligman, 1989), bem como
os incentivos perversos inerentes aos testes high-stakes para reter e reclassificar
alunos (Mcgill-Franzen & Allington, 1993). Muitos perceberam que a natureza
descontextualizada dos testes de mltipla escolha, com sua nfase na repetio de
partes isoladas do conhecimento, representava uma viso behaviorista ultrapassada
do aprendizado, ao invs de perspectivas construtivistas e sociocognitivas mais
contemporneas (Resnick & Hall, 1998; Wiggins, 1992).
Pesquisas confirmaram muitas dessas crticas. Registrou-se que estudantes
pobres e minoritrios apresentavam desempenho pior nos testes padronizados em
relao a seus pares culturalmente dominantes e mais ricos (Garcia & Pearson,
1994; Mullis & Jenkins, 1990). Mulheres tendiam a apresentar um desempenho
pior que homens em muitos testes padronizados (Jovanovic et al., 1994; Moore,
1989). Os esforos para controlar as disparidades de gnero, raa e etnia no
desempenho em testes padronizados no as eliminaram totalmente, sugerindo a
existncia de problemas inerentes aos prprios testes (Pennock-Roman, 1992;
Rodriguez, 1992).
Um conjunto de formas alternativas de avaliao, como portflios, avaliaes de
desempenho e questes abertas pareciam ser a tendncia do futuro. As avaliaes
alternativas eram vistas no apenas como uma forma de resolver os problemas
da avaliao por testes padronizados de mltipla escolha, mas tambm como um
catalisador potencial das reformas escolares (Simmons & Resnick, 1993). Os defensores dessa causa percebiam essas formas alternativas de avaliao como uma
maneira de conseguir uma medida mais legtima do desempenho do estudante, de
incorporar s avaliaes um conjunto mais rico de amostras mais significativas das
capacidades dos alunos, de modelar reformas curriculares contemporneas, de
contribuir para o aprimoramento educacional e de engajar os estudantes em atividades avaliativas mais relevantes (Linn & Baker, 1996; Simmons & Resnick, 1993).
Diversos estados e organizaes nacionais comearam a incorporar as formas
alternativas de avaliao aos seus sistemas de responsabilizao baseados em testes.
167

No incio da dcada de 1990, o estado de Vermont adotou um sistema de avaliao


de portflio de cobertura estadual (Koretz et al., 1994). Em meados da dcada
de 1990, o estado de Kentucky incorporou ao seu sistema de responsabilizao
vrios formatos diferentes de avaliao, incluindo questes abertas, atividades de
leitura, matemtica, cincias, redao e estudos sociais, alm de portflios de textos
(Stecher & Barron, 1999). O Programa de Avaliao de Desempenho Escolar de
Maryland (Maryland School Performance Assessment Program MSPAP) consistia
em um conjunto de atividades de resposta construda referenciadas por critrio
(Hambleton et al., 2000). O Projeto Novos Padres (New Standards Project) passou
a cobrar atividades e portflios como parte de seu sistema nacional de avaliao.
Pesquisas sobre a influncia dessas avaliaes no comportamento de professores e administradores indicaram efeitos tanto de motivao quanto de alinhamento
em relao a tais sistemas. Borko e Elliot (1999) perceberam que os professores
organizavam seu ensino em funo das datas das avaliaes high-stakes. Lane
et al. (1999) entrevistaram professores de Maryland que utilizavam o MSPAP,
e esses responderam que as avaliaes de desempenho estavam influenciando
suas escolhas quanto s atividades curriculares e s prticas locais de avaliao,
de modo a alinhar estas de acordo com a forma de avaliao estadual. Stecher e
Barron (1999) conduziram pesquisas de mtodos mistos sobre os impactos, nos
professores, das reformas dos testes high-stakes de Kentucky. Eles perceberam
que o sistema de testes ajudou a moldar as escolhas dos professores quanto ao seu
prprio desenvolvimento profissional, e tambm os fez concentrar o ensino em reas
de contedo relevantes e a aperfeioar as habilidades relevantes dos estudantes.
Contudo, eles tambm perceberam que os professores tendiam a limitar sua nfase
ao currculo que eles acreditavam que seria testado e a preparar seus alunos para
os testes, e no para os objetivos mais amplos de aprendizado curricular.
Enquanto o entusiasmo para substituir os testes padronizados por outros
formatos crescia, um conjunto de pesquisas sobre o aumento no uso de formas
alternativas de avaliao examinou o potencial dessas formas inovadoras para
avaliar os estudantes de maneira mais rica, menos tendenciosa e mais informativa. As evidncias quanto s qualidades psicomtricas das avaliaes alternativas
foram mistas. Baxter et al. (1992), por exemplo, perceberam que as notas das
avaliaes de desempenho em cincias podiam ser analisadas com um alto grau
de confiabilidade. No entanto, Koretz et al. (1994) notaram que, no sistema de
portflio de Vermont, ocorreram problemas de notas no-confiveis.
Ademais, a promessa de uma maior igualdade associada s avaliaes alternativas foi decepcionante. Estudos acerca dos efeitos das avaliaes alternativas
sobre gnero e etnia mostraram que as particularidades das avaliaes, como suas
tarefas e modos de avaliar, contribuam para diferenas de gnero e etnia tanto
quanto o seu formato. Supovitz e Brennan (1997), por exemplo, examinaram a
equidade das avaliaes de portflio em comparao com os testes padronizados e
perceberam que as primeiras reduziam diferenas raciais/tnicas no desempenho,
mas exacerbavam as diferenas de gnero. Jovanovic et al. (1994) notaram que
168

o contedo das atividades de avaliao provocava vieses de gnero. Essas descobertas sugeriram que, enquanto a forma dos testes desempenhava um pequeno
papel na desigualdade do desempenho, as diferenas de raa e gnero estavam
mais relacionadas a desigualdades sociais fortemente enraizadas do que a vieses
dos testes em si.
Percebeu-se, tambm, que as avaliaes alternativas tinham um custo proibitivo. Stecher e Klein (1997), por exemplo, analisaram os custos de avaliaes
em grande escala de cincias na Califrnia e constataram que eles eram de 20 a
60 vezes mais elevados que os das avaliaes padronizadas de mltipla escolha,
para notas igualmente confiveis.
Esse conjunto das pesquisas minou as esperanas de que as avaliaes alternativas pudessem se tornar um meio vivel de lidar com o problema inerente
s avaliaes high-stakes padronizadas de mltipla escolha. No entanto, alguns
elementos das avaliaes alternativas foram, em seguida, incorporados a esses
testes. Questes abertas e at mesmo a execuo de tarefas vieram a se tornar
componentes regulares dos exames high-stakes.

O Aumento Progressivo da Responsabilizao Baseada nos Testes


O enfraquecimento da promessa das avaliaes alternativas como um meio
de aperfeioar os testes coincidiu aproximadamente com a eleio do governador
do Texas, George Bush, Presidncia dos Estados Unidos, em novembro do ano
2000. Uma das reformas mais representativas de Bush quando ainda governador
foi a instituio de um sistema de responsabilizao de abrangncia estadual com
base em testes anuais e relatrios de desempenho de subgrupos (McNeil, 2000).
Bush levou sua forma de responsabilizao baseada em testes para Washington
e ela foi incorporada lei Nenhuma Criana Deixada Para Trs (No Child Left
Behind NCLB) de 2001. O NCLB foi uma importante iniciativa de reforma que
buscava produzir melhorias no desempenho dos estudantes em todo o pas e reduzir as desigualdades entre grupos tnicos e outras populaes tradicionalmente
marginalizadas.
O NCLB exigiu dos estados a adoo de sistemas de responsabilizao baseados em testes, de abrangncia estadual, apesar de muitos dos estados tratarem
de forma diferente os estudantes de Ttulo 112 e os demais. O NCLB estipulou que
os estados deveriam aplicar, anualmente, testes de leitura, matemtica e, algumas
vezes, de cincias, da 3 8 srie e em uma das sries do ensino mdio. Os
O Title 1 (Ttulo ou Captulo 1) da Lei de Educao Fundamental e Mdia dos Estados Unidos, aprovada em 1965, estabelece um conjunto de programas do Departamento de Educao
referentes distribuio de recursos federais para escolas e distritos escolares com alunos de
famlias de baixa renda. A escola geralmente se qualifica para recursos do Ttulo 1 quando
40% ou mais de seus alunos so de baixa renda. (N. T.)
12

169

estados deveriam tambm definir tanto a proficincia quanto o progresso anual


adequado para fazer com que todos os alunos se tornassem proficientes em 12
anos. O NCLB exigiu, ainda, objetivos mensurveis para subgrupos, incluindo os
dos estudantes economicamente desfavorecidos, dos principais grupos raciais,
dos portadores de deficincias e dos que tinham proficincia limitada em ingls.
Escolas que falhassem em obter os progressos anuais adequados por dois anos
consecutivos seriam identificadas para passarem por um aperfeioamento, e os
estudantes teriam o direito de pedir transferncia para outra escola pblica (Conselho de Pesquisa de Financiamento Educacional Education Funding Research
Council, 2002). A lei tambm exigia que os estados garantissem que seus professores obtivessem certificados de alta qualificao.
Estudos e anlises sobre os mltiplos aspectos do NCLB esto comeando
a surgir. Sunderman (2008) fez uma anlise profunda das implicaes da lei no
sistema de polticas educacionais. Alguns analistas interpretaram o NCLB como
uma expanso revolucionria da autoridade federal, pois ele impunha um modelo
nico de responsabilizao baseado em testes a todos os estados. Outros notaram a
ateno especfica que o NCLB dava ao desempenho de subgrupos marginalizados
e acreditam que isso tenha um importante potencial para chamar a ateno das
razes que esto por trs das discrepncias de desempenho (Ladson-Billings &
Tate, 2006; Sunderman, 2008). Berry et al. (2004) se concentraram no foco dado
pela lei qualidade dos professores, e argumentaram que o NCLB restringiu a
definio de bom ensino, de modo a fazer com que este passasse a ser visto como
a transmisso de contedos, em detrimento de uma experincia educacional mais
rica, do desenvolvimento pleno da criana e do fomento das habilidades sociais.
Pesquisadores do Centro de Polticas Educacionais (Rentner et al., 2006)
conduziram uma anlise profunda de quatro anos sobre os efeitos do NCLB em
escolas e distritos, baseando-se em enquetes feitas com elaboradores de polticas
estaduais e administradores distritais, e tambm em estudos de caso colhidos
nessas unidades. Eles perceberam impactos de alinhamento, medida que as
escolas tentavam emparelhar o currculo e o ensino com os padres acadmicos
e as avaliaes estaduais. Tambm observaram um estreitamento do currculo,
uma vez que 70% dos distritos escolares relataram uma maior concentrao
em leitura e matemtica, o que diminuiu o tempo de ensino de outras matrias.
Ademais, perceberam que 90% das escolas sancionadas no NCLB como precisando de melhorias estavam em distritos urbanos, sendo 54% escolas de Ttulo 1.
Finalmente, muitos dos autores atriburam ao NCLB o crdito pela melhoria no
desempenho dos estudantes.
Herman (2004) fez uma sntese da literatura anterior e posterior ao NCLB
sobre o impacto da responsabilizao no ensino. A autora concluiu que a responsabilizao chama a ateno dos professores, que eles modelam sua pedagogia
ao contedo dos testes e que, na prtica, a preparao para os testes se mistura
ao ensino. Ela tambm observou que os professores so mais influenciados por
avaliaes que por padres, e que o contedo que no testado perde prioridade
170

nas aulas. Ingram et al. (2004) analisaram os efeitos da responsabilizao dos


professores em nove escolas de ensino mdio e perceberam que os professores
apresentavam uma preocupao significativa com o tipo de informaes disponibilizadas pelas avaliaes high-stakes externas e com a maneira como elas eram
usadas para julgar o desempenho.
Nesta poca, muitos pesquisadores exploraram formas de utilizar os dados
dos testes high-stakes para melhorar o ensino (Black et al., 2003; Boudett et al.,
2005). Constataram que, embora os dados das avaliaes forneam aos professores
informaes gerais sobre o ponto de partida dos alunos, faltam aos docentes os
detalhes necessrios para uma orientao especfica acerca do ensino que devem
ministrar (Supovitz & Klein, 2003). Isso estimulou vrios distritos a aplicar com
maior frequncia as avaliaes trimestrais e de referncia (benchmark) (Herman
& Baker 2005).
Com o passar do tempo, tem crescido a distino entre o uso da avaliao para
fins de responsabilizao e o uso dos dados da avaliao para o aperfeioamento
do ensino (Supovitz & Brennan, 1997). Citando uma srie de meta-anlises sobre
o que compe um feedback de desempenho efetivo, a partir de um conjunto de
estudos experimentais e quase-experimentais (Kluger & Denisi, 1996; Natriello,
1987), Black e Wiliam perceberam que h evidncias substanciais para demonstrar
que as avaliaes formativas de ciclo curto so meios potencialmente poderosos
de informar a prtica de ensino para melhorar a compreenso dos estudantes.
Diversos pesquisadores notaram que avaliaes voltadas para a responsabilizao
refletem um ciclo de feedback mais longo que o desejado para dar informao
aos professores. Supovitz e Klein (2003) definiram os testes estaduais como um
mapa de um pas, os testes distritais como bssolas e as avaliaes de sala de
aula como sistemas de posicionamento global para informar os professores sobre
os estudantes. Wiliam e Leahy (2006) desenvolveram uma til distino entre
avaliaes de ciclo curto, mdio e longo. Eles definiram as avaliaes de ciclo
curto como aquelas que do ao professor um feedback no decorrer de uma lio;
as avaliaes de ciclo mdio como aquelas que do feedback a cada lio; e as
avaliaes de ciclo longo como aquelas que do feedback para alm da unidade
de ensino, em um perodo de quatro semanas a um ano aps os dados terem sido
coletados. Embora as evidncias mais importantes sobre a eficcia dos testes em
fornecer feedback para os professores estejam apontando para as avaliaes de
ciclo curto, intimamente ligadas ao currculo especfico das aulas, o que se encontra
presente em um crescente nmero de publicaes sobre o aperfeioamento escolar
justamente a promessa de uso dos ciclos longos para essa mesma finalidade
(Bernhardt, 1998; Earl & Katz, 2006).
Apesar de certas crticas por ser uma poltica sem financiamento, a maioria
absoluta dos estadunidenses (80%) apoiou a ideia da responsabilizao baseada
em testes durante a era NCLB (Hart & Teeter, 2004). Contudo, esse apoio parece
ter atingido um ponto de ruptura em termos de seu valor percebido para melhorar
a educao. A pesquisa de opinio Phi Delta Kappan/Gallup de 2006 (Rose &
171

Gallup, 2006), realizada anualmente desde 2000, mostrou que, pela primeira vez,
mais entrevistados sentiam que havia testes demais nas escolas pblicas (39%) em
relao queles que achavam que havia o nmero correto de testes (33%). Dois
teros dos entrevistados responderam que os testes encorajavam os professores a
darem aulas voltadas para os testes, sendo que 75% dos entrevistados achavam
que isso era algo negativo.
Duas outras tendncias nos esforos para utilizar dados de avaliaes high stakes
na ltima dcada devem ser destacadas. A primeira envolve o desenvolvimento
de modelos de valor agregado para avaliar a eficcia dos professores. Sanders
e Rivers (1996) e Mendro et al. (1998) despertaram um enorme interesse em
relao aos modelos de valor agregado ao mostrar que os efeitos cumulativos
de uma srie de professores acima da mdia resultaram em um extraordinrio
crescimento para os estudantes quando comparado a professores abaixo da mdia
ou de qualidade desigual. No entanto, McCaffrey et al. (2003) previnem contra o
uso dessas tcnicas para produzir informaes para a avaliao de salas de aula
especficas. Analisando esses estudos e outros atravs de uma srie de cuidadosas
simulaes, eles perceberam que os resultados de modelos de valor agregado
so sensveis abordagem estatstica, a dados faltantes, efeitos que confundem,
variveis omitidas e aos prprios testes.
Em segundo lugar, alguns sistemas tentaram trocar os testes de desempenho
geral pelos exames de final de perodo. Estes ltimos possuem a vantagem de
gerar uma maior vinculao ao currculo do que os exames high-stakes. Muitos
estados esto utilizando exames de fim de curso no ensino mdio ao invs de
testes genricos de disciplinas (Chudowsky et al., 2002). H pouqussima evidncia sobre o impacto dos exames de concluso de curso em comparao com
os exames high-stakes, menos especficos em termos de currculo. Bishop et al.
(2001) analisaram essa questo do ponto de vista internacional e perceberam que
os pases que utilizam exames de concluso de curso superam em desempenho
aqueles que no o fazem, e estados como Nova York, que utilizam o exame de
concluso de curso, apresentam um desempenho relativamente melhor em relao
a outros estados comparveis.
Finalmente, nos ltimos cinco anos, tem ocorrido um saudvel debate sobre
os resultados obtidos pelo NCLB e se houve melhorias ou no em relao ao
desempenho dos estudantes. H algumas evidncias que sugerem ter havido
melhorias no desempenho nacional associadas responsabilizao baseada em
testes. Hanushek e Raymond (2004) analisaram a Avaliao Nacional do Progresso
Escolar (National Assessment Of Educational Progress NAEP) e perceberam que
o desempenho dos estudantes melhorou no fim da dcada de 1990 e comeo
da dcada de 2000, perodo em que os estados expandiram seus sistemas de
responsabilizao. Mudanas nas diferenas de desempenho entre estudantes de
grupos majoritrios e minoritrios tiveram resultados ambguos nesse perodo, j
que a diferena entre os resultados obtidos por brancos e negros no diminuiu,
enquanto que, para hispnicos e brancos, isso ocorreu. Um relatrio do Centro
172

para Polticas Educacionais ressaltou que o desempenho em leitura e matemtica,


particularmente nas sries do ensino fundamental, melhorou na maioria dos
estados desde 2002, com esses resultados tambm se refletindo nas tendncias
do NAEP. Da mesma forma, as diferenas de desempenho racial/tnico na NAEP
tambm diminuram de modo geral no mesmo perodo. Um trabalho qualitativo
tambm realizado pelo Centro para Polticas Educacionais (Rentner et al., 2006)
constatou que os educadores tendem a interpretar as polticas e os programas dos
distritos escolares como importantes contribuies para o aumento das notas dos
testes. Em estudos anteriores, Grissmer e Flanagan (1998) notaram que os estados
da Carolina do Norte e do Texas registraram os maiores ganhos no NAEP entre
1990 e 1997, e apontaram que a ateno desses estados com a responsabilizao
baseada em testes estava associada aos seus ganhos. Desse modo, o desempenho
parece estar melhorando, apesar de no estar clara a contribuio dos testes highstakes para essa melhora.

O que pode ser aprendido das experincias passadas dos Estados Unidos com
os sistemas de responsabilizao baseados em testes?
Na ltima dcada de experimentao com polticas de reformas de avaliao
e responsabilizao, vivenciamos partes de dois importantes ciclos de reformas.
Primeiro, vimos uma disseminao de experimentaes com diversas formas de
avaliaes alternativas, como provas abertas, portflios e execues de tarefas.
Segundo, vivenciamos um aumento dos testes anuais e uma maior nfase no
desempenho dos testes estaduais como um indicador determinante da qualidade
das escolas e dos distritos.
Tomando por base essas experincias, e guiados pelas teorias sobre a influncia
da responsabilizao, o que aprendemos sobre a possibilidade da responsabilizao high-stakes se tornar uma fora construtiva para a melhoria da educao nos
Estados Unidos?

Os testes high-stakes de fato motivam os educadores, mas as respostas


a eles so geralmente superficiais
No h dvidas de que os testes estaduais atraem a total ateno da maioria
dos profissionais da escola pblica, especialmente daqueles que atuam em reas
urbanas e em escolas e distritos de desempenho mais baixo. Confirmada tanto pela
pesquisa quanto pela sabedoria popular, a grande ateno dada aos testes estaduais de desempenho e suas consequncias est influenciando o comportamento
e as prticas dos professores de alfabetizao e de matemtica (e de alguns de
cincias), assim como de dirigentes escolares e distritais (Borko & Elliot, 1999;
173

Herman, 2004; McGill-Franzen & Allington, 1993; Stecher & Barron, 1999).
Na melhor das hipteses, os testes high-stakes fizeram o ensino concentrar-se nas
habilidades importantes e apropriadas ao desenvolvimento das competncias de
leitura e matemtica. Mas isso tambm resultou em uma experincia curricular
mais restrita para as crianas e em uma rotina mais constante de atividades de
preparao para testes, que tiram a ateno dos objetivos maiores de ensinar aos
alunos habilidades e hbitos mais complexos para competir em uma economia
global e em uma sociedade democrtica mais sofisticada.

A responsabilizao baseada em testes estimula o alinhamento dos


componentes centrais do sistema educacional
As evidncias da ltima dcada sugerem que os testes high-stakes nos Estados Unidos esto encorajando os educadores a produzir um alinhamento entre
currculos, padres e testes (Lane et al., 1999; Rentner et al., 2006). Como os
testes so o componente mais destacado desse triunvirato, existe uma dvida se,
na prtica, os currculos e os padres esto se alinhando aos testes, ou se (como
seria mais apropriado) os testes esto se alinhando aos padres. Contudo, as
pesquisas sugerem que um resultado dessa teoria de alinhamento vinculada
responsabilizao a produo de um sistema educacional mais coerente.

Os regimes de testes high-stakes fornecem dados sobre o sistema como um


todo, mas no informaes relevantes para a sala de aula
As experincias americanas com testes high-stakes na ltima dcada e antes
disso revelaram limitaes dessas medidas como ferramentas de informao. Pesquisas mostram que os dados provenientes dos testes high-stakes so relevantes
para o desempenho no nvel sistmico e escolar, mas so problemticos para a
responsabilizao no nvel individual (tanto para estudantes quanto professores)
(McCaffrey et al., 2003; Rogosa, 2005) ou para orientao do ensino (Supovitz &
Klein, 2003; Ingram et al., 2004). Pesquisas recentes sobre as promessas dos testes
de valor agregado mostram que essa tcnica pode produzir estimativas confiveis
quando agregadas ao nvel escolar, mas que essas so sensveis a pressupostos
estatsticos e apresentam margens de erro considerveis quando aplicadas a tomadas de deciso high-stakes em unidades menores (McCaffrey et al., 2003). Os
testes anuais tambm fornecem orientaes limitadas para os professores devido
ao seu longo ciclo de feedback, falta de relao prxima com o currculo e sua
omisso quanto natureza das dificuldades de compreenso dos alunos.

174

A responsabilizao baseada nos testes uma poltica estratgica e atraente que efetivamente produz responsabilizao pblica
Os testes high-stakes so um dos meios mais claros para os polticos demonstrarem que eles podem influenciar o que acontece na sala de aula em ciclos
eleitorais curtos, de dois a quatro anos (McDonnell, 2005). Uma pesquisa realizada por Linn (2000) mostrou que a introduo de um novo teste pode causar
quedas e aumentos previsveis nos escores de desempenho em poucos anos. Seus
resultados indicam um efeito do teste que independe do conhecimento do aluno
apresentado no teste. Ademais, a popularidade contnua dos testes high-stakes,
apesar das histrias persistentes de seu mau uso e de suas deficincias (Hart &
Teeter, 2004), sugere que h uma real necessidade, por parte dos sistemas de
educao, de demonstrar abertamente que o dinheiro pblico est sendo gasto
criteriosamente. Dessa forma, a responsabilizao baseada nos testes serve a um
propsito relevante, na medida em que demonstra responsabilizao pblica. No
entanto, esse uso dos testes high-stakes amplamente simblico e nada diz sobre
o estmulo a melhorias reais em nosso sistema educacional.

175

Leitura 5
Cumprindo a promessa da reforma baseada em padres
The Hunt Institute (2009)13

[...]
Durante as duas ltimas dcadas, os estados norte-americanos adotaram uma
abordagem educacional baseada em padres. Contudo, conforme demonstrou um
estudo do Conselho Nacional de Pesquisa (National Research Council), financiado
pelo Instituto Hunt (Hunt Institute), tal abordagem no conseguiu fazer jus a seus
altos e admirveis objetivos. Raramente se encontra nos estados um sistema abrangente e integrado de padres, avaliaes, currculos, materiais didticos, dados,
desenvolvimento de professores e diretores e apoio a estudantes. No entanto, cada
um desses elementos um componente fundamental para a produtividade e o sucesso de uma empreitada educacional. Os lderes estaduais devem, portanto, lidar
com essas limitaes; caso contrrio, um nmero expressivo de seus estudantes
continuar no tendo sucesso em sua vida escolar.
[...]
As orientaes contidas neste documento visam auxiliar os lderes estaduais
a identificar os pontos de alavancagem para as mudanas, e a considerar os diversos esforos e recursos cruciais que esto sua disposio. A Coalizo para o
Desempenho dos Estudantes (Coalition for Student Achievement) um grupo de
mais de 50 organizaes comprometidas em assegurar que os fundos do ARRA14
sejam utilizados para efetivamente orientar a reforma educacional uma dessas
fontes. O presente documento menciona e sintetiza os esforos e as publicaes,
tanto da Coalizo quanto de outras fontes, empreendidos nesse sentido.
[...]
Texto extrado de: The Hunt Institutes Blueprint for Education Leadership, n. 3, jun. 2009.
(Disponvel em: http://www.hunt-institute.org/knowledge-library/articles/2009-6-18/blueprint-number-3-june-2009/ Acesso em: 28/09/2010.) Segundo informaes disponibilizadas nesse
mesmo site, o Instituto James B. Hunt Jr. de Liderana e Poltica Educacional (James B.
Hunt, Jr. Institute for Educational Leadership and Policy) tem como objetivo trabalhar com
lideranas com o propsito de garantir o futuro dos Estados Unidos atravs da promoo de
uma educao de qualidade. (N. T.)
14
Criado em 2009 como um pacote de estmulo econmico, o American Recovery and Reinvestment Act ARRA (Lei Estadunidense de Recuperao e Re-investimento) previu um
volume considervel de recursos para o setor educacional, a ser distribudo atravs de processos competitivos. (N. T.)
13

176

Padres de contedo e currculos


Os padres de contedo descrevem o que um estudante deve saber e ser
capaz de fazer. Tal como se descreveu nos dois primeiros volumes desta srie de
publicaes, o Instituto Hunt encarregou o Conselho Nacional de Pesquisa (National Research Council NRC) de estudar objetivamente a situao dos padres
estaduais de contedo em todo o pas. O comit gestor do estudo concluiu que
os estados variam substancialmente quanto s suas expectativas com relao aos
estudantes, clareza e qualidade geral de seus padres, e a como esses padres
so articulados e comunicados aos professores, estudantes e pais (National Research
Council, 2008). O que os estados tm em comum so a amplitude dos tpicos
dentro de cada rea disciplinar e de cada srie escolar, e a excessiva repetio de
contedos em diferentes sries. Na maioria dos casos, os padres estaduais adotam
uma amplitude impraticvel de assuntos, que os professores no conseguem cobrir
adequadamente em um ano escolar.
Qualquer tentativa de reformular os padres estaduais de contedo representa
um desafio fenomenal para os lderes estaduais. A maioria dos estados tem uma
duradoura e bem guardada tradio de desenvolvimento de padres. O processo
de reformulao geralmente envolve muitos nveis do governo estadual, tais como
conselhos e corpos legislativos, alm de professores e outros educadores. H um
grande orgulho associado aos padres, bem como a crena de que as necessidades
educacionais de cada estado so nicas.
A crescente compreenso da competio global por postos de trabalho, a
necessidade de uma mo de obra mais qualificada e a percepo de que um diploma de ensino mdio no garante o sucesso nem no trabalho nem na faculdade
levou a uma mudana de atitude: a maioria dos estados decidiu participar de um
esforo liderado por eles prprios para desenvolver um conjunto compartilhado de
padres de contedo menos numerosos, mais claros e mais exigentes, que acabaro definindo o preparo dos estudantes para o mercado de trabalho e a educao
superior, e que sero comparveis internacionalmente com os melhores padres do
mundo desenvolvido. O Conselho de Secretrios Estaduais de Educao (Council
of Chief State School Officers CCSSO) e a Associao Nacional de Governadores
(National Governors Association NGA) lideram esse processo.
O desenvolvimento desses padres uma tarefa de suma importncia. O CCSSO e a NGA esto trabalhando com especialistas reconhecidos para desenvolv-los.
Essas duas organizaes tambm iro reunir um Comit Nacional de Validao a
ser composto por especialistas em padres, tanto nacionais quanto internacionais.
Esse comit validar as exigncias para a concluso dos cursos, proporcionar
liderana para o desenvolvimento de padres para o ensino fundamental e mdio,
e certificar a adoo estadual dos Padres Bsicos Comuns15 (Common Core
Informaes sobre os Padres Bsicos Comuns encontram-se disponveis em: http://www.
ccsso.org/federal_programs/13286.cfm
15

177

Standards) (The Council of Chief State School Officers & The National Governors
Association Center for Best Practices, 2009).
Os padres de contedo so essenciais, mas o currculo que prov a base
para a instruo. Os padres de contedo se concretizam atravs dos currculos.
Um currculo eficaz deve estar alinhado aos padres, prover objetivos educacionais
claramente definidos e incorporar o conhecimento atualizado sobre a cognio e
a aprendizagem. O envolvimento dos professores na construo de currculos que
cumpram os padres uma fantstica experincia de desenvolvimento profissional,
que lhes d a oportunidade de tomar posse dos padres, traduzir esses padres
em aplicaes em sala de aula, aplicar sua experincia e conhecimento especializado e compartilhar seu conhecimento com os colegas. Conforme a Coalizo pelo
Desempenho dos Estudantes assinala em seu recm-publicado guia, intitulado
Opes Inteligentes: investindo os Fundos de Recuperao para o sucesso, (Smart
options: investing the Recovery Funds for success), uma reclamao comum que
se v em quase todos os distritos escolares do pas que os padres no chegam
s salas de aula. H evidncias fortssimas de que a existncia de padres de
contedo excessivos e malsequenciados impede a elaborao de materiais curriculares eficazes. A adoo de padres menos numerosos e mais claros deixar
os instrutores livres para se concentrarem nos aspectos essenciais da instruo
e desenvolver materiais curriculares melhor alinhados com a preparao para o
trabalho e a faculdade. O esforo dos Padres Bsicos Comuns permitir aos estados obter economias de escala, na medida em que compartilharo recursos para
o desenvolvimento de currculos, a seleo de livros didticos e a identificao de
materiais e estratgias educacionais.

Avaliaes para a Responsabilizao, Instruo e Aprendizagem


Conforme mostrado pelo estudo do NRC encomendado pelo Instituto Hunt,
na ausncia de padres claros e concisos e sem um currculo a eles alinhado,
os professores se apoiam nos testes estaduais para obterem diretrizes acerca do
que devem ensinar. Os sistemas estaduais de responsabilizao baseiam-se nos
resultados de avaliaes, e os professores compreendem que esses resultados
sero usados para determinar o desempenho dos estudantes e das escolas e,
possivelmente, para avaliar o sucesso deles mesmos. Ao decidir o que testar e
em que nvel de proficincia, os estados enviam uma mensagem clara a respeito
do que importante. Infelizmente, as atuais avaliaes estaduais baseiam-se em
questes de mltipla escolha que testam baixos nveis de conhecimento e habilidade. Reclamaes sobre o estreitamento do currculo se devem dependncia
em relao aos pontos testados pelas avaliaes estaduais, que so limitados pelo
seu design. No seria possvel ou desejvel avaliar todos os numerosos padres de
contedo j legislaram pelos estados. Um conjunto de padres menos numerosos,
178

mais claros e mais rigorosos permitiria criar um melhor sistema de avaliao e


daria espao para os professores enriquecerem o currculo.
Um nmero crescente de lderes estaduais entende que avaliaes de fim de
ano mal construdas fazem com que o foco da instruo recaia sobre habilidades
de baixo nvel, alm de tornarem impossvel avaliar se os estudantes tero, de fato,
uma trajetria de sucesso aps conclurem o ensino mdio. Em resposta a isso,
17 estados esto empenhados em melhor alinhar seus sistemas de avaliao do
ensino fundamental e mdio com o objetivo de preparao para a faculdade, seja
exigindo que os estudantes faam o ACT ou o SAT16, seja atravs da insero de
questes desses exames nos testes estaduais (Education Commission of the States,
2007). Contudo, enquanto esses testes continuarem sem alinhamento com os
padres estaduais de contedo, o sistema educacional permanecer desconexo.
Muitos estados tambm esto fazendo uso de tecnologia para aumentar a relevncia de suas avaliaes dentro da sala de aula, entregando os resultados aos
professores mais rapidamente. Em 2008, 27 estados informaram os resultados
de pelo menos uma de suas avaliaes por meios informatizados (Tucker, 2009);
entretanto, a maioria dos estados est meramente aplicando eletronicamente as
mesmas provas de mltipla escolha no final do ano. Tal utilizao de tecnologia
pode melhorar a velocidade com a qual os resultados se tornam conhecidos, mas
no proporcionar o feedback detalhado e frequente que necessrio para fortalecer a conexo entre as avaliaes e a instruo.
Atualmente os estados aplicam apenas meio por cento de seus gastos por
estudante nos seus sistemas de avaliao, porm as preocupaes com os custos
impedem a maioria dos estados de investir em melhorias, como o uso de questes
abertas ou tarefas de demonstrao de aprendizagem; a divulgao de gabaritos que
informem aos professores e alunos o que se esperava que estes fizessem; avaliaes
formativas ou de referncia (benchmark) para dar aos professores uma indicao do
progresso dos estudantes ao longo do ano; e testes adaptativos informatizados para
fornecer aos educadores informaes detalhadas sobre o aprendizado dos alunos.
Ironicamente, os estados esto gastando cinco vezes mais para terem testes que
sejam customizados a seus padres especficos de contedo, independentemente
da qualidade ou do valor desses instrumentos (Toch, 2006).
A colaborao interestadual uma estratgia para superar o custo de avaliaes de alta qualidade. O Programa de Avaliao Comum de New England (New
England Common Assessment Program NECAP) um exemplo de quatro estados
Maine, New Hampshire, Rhode Island e Vermont unindo-se com sucesso para
conseguirem economias de escala e melhores produtos de avaliao, baseados em
um conjunto compartilhado de padres de contedo e de desempenho. Cresce
tambm a fora do movimento por um esforo similar em escala nacional. Essa
O Teste de Avaliao para a Faculdade Americana (American College Testing Assessment
ACT), e o Teste de Aptido Escolstica (Scholastic Aptitude Test SAT) so dois instrumentos
usados por instituies de ensino superior para fazer a seleo de seus estudantes. (N. T.)
16

179

uma clara mudana de direo, e o sucesso de esforos como o NECAP muito


encorajador.
Atividades de pesquisa promissoras esto em andamento, tanto dentro dos
EUA como internacionalmente, visando desenvolver instrumentos avaliativos
que proporcionem melhores informaes sobre o aprendizado dos estudantes.
Projetos do Servio de Avaliao Educacional (Education Testing Service ETS)
e do Aprendizado em Ambientes Formais e Informais (Learning in Informal and
Formal Environments LIFE) esto desenvolvendo avaliaes computadorizadas
que possam ser mais facilmente integradas instruo, de modo a fornecer aos
professores informao em tempo real sobre o aprendizado individual dos estudantes. Um projeto internacional levado frente pela Cisco, Intel e Microsoft
atraiu a ateno das organizaes que desenvolvem o Programa Internacional de
Avaliao de Alunos (Programme for International Student Assessment PISA) e
o Tendncias no Estudo Internacional de Matemtica e Cincias (Trends in International Mathematics and Science Study TIMMS). O NRC conduziu diversos
estudos sobre a avaliao nos ltimos anos, e agora comea um novo projeto encomendado pelo Instituto Hunt para analisar os passos que os estados poderiam
tomar para criar uma nova gerao de avaliaes.

Formao de Professores, Desenvolvimento Profissional e Distribuio


As pesquisas demonstram que os professores so o fator intraescolar
mais influente no desempenho dos alunos17. Qualquer esforo sistmico para
melhorar a educao deve lidar com a qualidade dos professores, incluindo
o recrutamento para a profisso de candidatos de alto nvel, e a eficcia do
seu treinamento e desenvolvimento profissional. Contudo, apenas 15 estados
estabeleceram requisitos mnimos de admisso para as pessoas que buscam
se diplomar em programas de formao para professores (National Governors
Association, 2009). E, a despeito de uma mudana radical de expectativas em
relao ao aprendizado dos estudantes decorrente do NCLB18, muitos professores se sentem pouco preparados por seus cursos de formao (Levine, 2006);
os docentes raramente recebem feedback rpido ou til sobre suas prticas
instrucionais (Coalition for Student Achievement, 2009); e muitos professores
veem pouco valor no desenvolvimento profissional por eles efetivamente recebido (Darling-Hammond, et al., 2009).
Os estados e agncias de certificao definem os requisitos para os cursos
de formao de professores tanto em contextos tradicionais quanto alternativos.
Por exemplo, Sanders e Rivers (1996) usaram mtodos de valor agregado para examinar
os efeitos cumulativos da qualidade dos professores sobre o desempenho acadmico.

Sigla da Lei de Educao de 2001 denominada No Child Left Behind (Nenhuma Criana
Deixada para Trs). (N. T.)
17

180

No obstante, sem uma conexo entre os dados dos professores e dos alunos,
poucos estados tm o mecanismo para avaliar a eficcia dos professores, quanto
menos para mensurar a eficcia de cursos de formao de professores ou de
desenvolvimento profissional especficos. Apesar de ser possvel obter alguma
informao mediante o estudo das prticas de outros pases, simplesmente
no temos dados suficientes para identificar as caractersticas do que seriam
os cursos de formao e de desenvolvimento profissional eficazes para nossos
docentes.
Opes Inteligentes (Smart Options) um programa que encoraja os estados
a desenvolverem avaliaes justas, precisas e teis da eficcia dos professores.
Para que uma avaliao seja til e justa, imperativo que o estado fornea
aos professores i) padres de contedo menos numerosos, mais claros, mais
rigorosos e baseados em evidncias; ii) avaliaes alinhadas com esses padres
e que proporcionem uma medida significativa do progresso dos alunos; e iii)
materiais curriculares desenvolvidos em torno dos padres de contedo e com a
participao dos professores. Esses elementos do sistema devem estar presentes
para que se avalie, com preciso, a eficcia, a formao e o desenvolvimento
profissional dos professores.
Um sistema bem-sucedido de avaliao de docentes permitir que os
pesquisadores e elaboradores de polticas analisem se a formao e o desenvolvimento profissional dos professores aumentam, de fato, o aprendizado
dos alunos. O estado de Louisiana est agora desenvolvendo um sistema de
responsabilizao para medir o valor agregado de cursos de formao de
professores, baseado no desempenho dos alunos ensinados por professores
novos. A Louisiana pioneira na implementao de um modelo desse tipo
abrangendo todo o estado. Os lderes estaduais identificaram dois componentes essenciais nesses esforos: um sistema de dados abrangente que permita
conectar informaes sobre alunos, professores e o ensino superior, e uma
relao cooperativa entre os ensinos fundamental e mdio e o ensino superior
(Noell & Burns, 2007).
[...]
A Reestruturao de Escolas de Baixo Desempenho
Sob o NCLB, considera-se que 6.000 das 95.000 escolas da nao precisam
de aes corretivas ou de reestruturao. Essas escolas atendem a propores
mais altas de estudantes pertencentes a minorias, pobres e de ensino ginasial19 se
No sistema educacional americano, middle-school corresponde antiga escola ginasial no
sistema brasileiro anterior reforma de 1967, ocupando um nvel intermedirio entre a escola
fundamental e a de ensino mdio. (N. T.)


181

comparadas a outras escolas de Ttulo 1 20. Muitas escolas informam que o desempenho acadmico dos estudantes est sendo prejudicado por fatores externos,
como violncia nos bairros e mobilidade estudantil (Government Accountability
Office, 2007).
Escolas com desempenho cronicamente baixo precisam de intervenes
dramticas e abrangentes para assegurar as oportunidades educacionais de seus
alunos. Sob a orientao da Lei do Ensino Fundamental e Mdio (Elementary and
Secondary Education Act ESEA) e do ARRA, os estados devem desempenhar
aes corretivas para reestruturar ou reerguer as escolas que estejam fracassando21. Contudo, os esforos para ajudar essas escolas a melhorar tm, em grande
medida, falhado. Uma pesquisa realizada em alguns estados em 2008 pelo American Institutes for Research, encontrou uma tendncia comum: aps fazerem uma
avaliao de suas necessidades e escolherem uma estratgia de reestruturao,
relativamente poucos estados proveem o apoio necessrio para as suas escolas
durante o processo de implementao das mudanas (Le Floch, Boyle & Therriault, 2008). Adicionalmente, muitos esforos de reformas englobando a escola
inteira concentram-se em melhorar os programas e o pessoal, mas negligenciam
a necessidade de alterar as condies e os incentivos. Sem o suporte intenso e
continuado dos lderes escolares, distritais e estaduais, poucas das escolas de desempenho cronicamente baixo podero quebrar seu ciclo de baixo desempenho.
Por toda a nao, h exemplos notveis de escolas que esto ajudando seus
alunos a superar os obstculos significativos aprendizagem colocados pelo seu
meio, produzindo assim resultados importantes e contrrios s expectativas. Pesquisando tais escolas de alto desempenho e de grande pobreza, o Mass Insight
Education & Research Institute identificou fatores que levaram ao sucesso dessas
escolas e incorporou esses resultados em uma ferramenta de planejamento para
os elaboradores de polticas. O modelo do Desafio da Reviravolta (Turnaround
Challenge) prov um quadro para ajudar os estados e distritos a enfrentar condies de operao, capacitarem-se e estabelecerem grupos de escolas para apoio
mtuo (Mass Insight Education & Research Institute, 2007).
A Associao Nacional de Governadores recentemente anunciou uma iniciativa
plurianual junto ao Mass Insight para desenvolver polticas e prticas de reestruturao em quatro estados (Colorado, Massachusetts, Maryland e Mississippi)
(National Governors Association, 2009). Esses estados geraro exemplos dos benefcios e desafios que adviro com os esforos intensivos de reestruturao. Outros
O Title 1 (Ttulo ou Captulo 1) da Lei de Educao Fundamental e Mdia dos Estados
Unidos, aprovada em 1965, estabelece um conjunto de programas do Departamento de Educao para a distribuio de recursos federais para escolas e distritos escolares com alunos de
famlias de baixa renda. A escola geralmente se qualifica para recursos do Ttulo 1 quando
40% ou mais dos alunos so de baixa renda. (N. T.)
21
O ARRA requer que os estados garantam o cumprimento dos requisitos das sees 1116(a)
(7)(C)(iv) e 1116(a)(8)(B) da Lei do Ensino Fundamental e Mdio (Elementary and Secondary
Education Act, ESEA).
20

182

lderes interessados em desenvolver e implementar abordagens mais sistmicas


de reestruturao escolar em seus prprios estados poderiam encontrar apoio
no financiamento de US$ 3 bilhes do ARRA para o aperfeioamento escolar.
Os estados tm alguma capacidade de deciso a respeito de como esses fundos
sero alocados e gastos, oferecendo aos lderes estaduais uma oportunidade de
garantir que todos os componentes do sistema estejam posicionados para apoiar
uma dramtica reestruturao das escolas de baixo desempenho.

Concluses
O declnio do status educacional dos Estados Unidos no cenrio mundial tem
produzido anos de preocupao quanto nossa capacidade de manter um padro
de vida confortvel para as geraes futuras. A constatao da existncia de persistentes diferenas de desempenho dentro de nossa nao tem demonstrado que
a raa, o local de residncia e a condio socioeconmica continuam sendo fortes
determinantes das oportunidades educacionais dos estudantes do pas.
Apesar da persistncia dessas ms notcias, temos fortes razes para acreditar
que podemos alcanar uma educao de primeira linha para todos os estudantes.
Conforme apontado em um recente estudo sobre as diferenas educacionais, realizado por McKinsey & Company, muitos professores e escolas por todo o pas
esto provando que raa e pobreza no so um fatalismo. Os autores concluem
que, a despeito da existncia de poderosos fatores de desigualdade exteriores s
escolas, o desempenho dos estudantes pode ser dramaticamente afetado por
uma educao de alta qualidade (McKinsey & Company, 2009).
O ARRA apresenta aos estados uma oportunidade sem precedentes de
investir em componentes cruciais do sistema educacional, e os resultados que
forem alcanados com esses fundos afetaro a disposio do pblico de investir
em futuros melhoramentos educacionais. preciso haver fortes lideranas nos
estados para informar sobre a importncia e a inter-relao de elementos centrais
do sistema educacional, bem como para garantir que os investimentos do ARRA
sejam usados com eficcia. E tambm possvel, para os lderes estaduais, olhar
para os estados vizinhos na procura de ideias e parcerias para construir elementos
de um sistema educacional mais robusto.
[...]

183

Leitura 6
Sistemas educacionais baseados em desempenho, metas
de qualidade e a remunerao de professores: os casos de
Pernambuco e So Paulo
Cludio Ferraz (2009)22

[...]
O Programa Qualidade na Escola de So Paulo
O Programa Qualidade na Escola foi lanado em 2008 pela Secretaria de
Educao de So Paulo. Ele consiste num conjunto de metas de qualidade a serem
alcanadas pelas escolas e, atrelado a essas metas, um sistema de remunerao
por desempenho para seus funcionrios. As metas so baseadas num ndice de
qualidade denominado ndice de Desenvolvimento da Educao do Estado de So
Paulo (IDESP), que composto por dois critrios: as notas dos alunos em provas
de proficincia e um indicador de fluxo escolar.23
As proficincias so medidas na 4 e 8 sries do ensino fundamental (EF) e
no 3 ano do ensino mdio atravs do Sistema de Avaliao de Rendimento Escolar do Estado de So Paulo (SARESP). O SARESP existe dede 1996 e avalia os
alunos do ensino fundamental (2, 4, 6 e 8 sries) e do ensino mdio (3 srie)
das escolas urbanas e rurais da rede estadual. A partir de 2007, os resultados do
SARESP em Lngua Portuguesa e Matemtica passaram a estar na mesma escola
de desempenho do SAEB, o que permite a comparao dos resultados do SARESP
para a 4 e a 8 sries do ensino fundamental e a 3 srie. Na edio de 2008,
Extrado de: Ferraz, Claudio, do captulo de mesmo nome. In: Educao Bsica no Brasil:
Construindo o Pas do Futuro. Fernando Veloso; Samuel Pessa; Ricardo Henriques; Fbio
Giambiagi (org.). Rio de Janeiro, Elsevier, 2009. Reproduzido com permisso da editora.

Devido a estas caractersticas, o IDESP se assemelha, portanto, ao IDEB ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica criado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Ansio Teixeira (INEP), e utilizado pelo Ministrio da Educao para monitorar
a qualidade da educao em escolas, municpios e estados. O IDESP baseado no IDEB,
criado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP),
e utilizado pelo Ministrio da Educao para monitorar a qualidade da educao em escolas,
municpios e estados.


184

alm das provas de Portugus e Matemtica, tambm foram aplicadas provas de


Cincias, para a 6 e a 8 sries do ensino fundamental, e Cincias da Natureza
(Qumica, Fsica e Biologia) para o ensino mdio. As provas so aplicadas pelos
professores da rede estadual, mas em escolas em que no lecionam, e tambm
h observadores externos para monitorar a aplicao das provas.
Para divulgar o desempenho das escolas, a Secretaria de Educao agrupa
as notas dos alunos em quatro nveis de proficincia: abaixo do bsico, bsico,
adequado e avanado. A Tabela 1 mostra os cortes nas notas do SARESP utilizados para criar os grupos. As notas de corte variam tanto entre sries como entre
as provas de Portugus e Matemtica. Isso se deve ao fato de que as distribuies
de notas so diferentes entre as disciplinas e sries.
Tabela 1

Valores de Notas no SARESP para distribuio de alunos por desempenho


Nveis

4 srie EF

8 srie EF

3 srie EM

Lngua Portuguesa
Abaixo do Bsico
Bsico
Adequado
Avanado

<150
Entre 150 e 200
Entre 200 e 250
>250

< 200
Entre 200 e 275
Entre 275 e 325
>325

<250
Entre 250 e 300
Entre 300 e 375
>375

Matemtica
Abaixo do Bsico
Bsico
Adequado
Avanado

<175
Entre 175 e 225
Entre 225 e 275
>275

<225
Entre 225 e 300
Entre 300 e 350
>350

<275
Entre 275 e 350
Entre 350 e 400
>400

Fonte: Secretaria da Educao de So Paulo

A partir dessas quatro categorias, a Secretaria de Educao constri um ndice


de Desempenho (ID) para cada disciplina e srie avaliada. Uma escola em que
todos os alunos estiverem na categoria avanada obter nota dez, enquanto que
uma escola em que todos os alunos estiverem na categoria abaixo do bsico ter
nota zero. A distribuio de alunos entre as quatro categorias gera notas contnuas
entre zero e dez. Assim, atribui-se uma nota mais alta a escolas que tenham uma
maior proporo de alunos nas categorias mais avanadas. Para obter um ndice
nico por srie, tira-se a mdia simples entre os ndices de Matemtica e Portugus.
Alm do ndice de desempenho, uma medida de fluxo escolar utilizada para
ponderar as notas das provas pela taxa de aprovao. Para isso, usa-se a taxa de
aprovao de cada srie do ciclo, ponderada pelo nmero de sries consideradas.
Por exemplo, se uma escola testada somente na 4 srie do ensino fundamental,
a taxa de aprovao ser a mdia das taxas de aprovao da 1 4 srie. Mas
185

se a escola for testada na 8 srie do ensino fundamental e na 3 srie do ensino


mdio, a taxa de aprovao ser igual, respectivamente, mdia das taxas de
aprovao da 5 8 srie do ensino fundamental e mdia das taxas da 1
3 srie do ensino mdio. Finalmente, tendo-se obtido o ndice de desempenho
e o ndice de fluxo, o IDESP calculado multiplicando ambos os ndices. Dessa
forma, mesmo que uma escola tenha um alto desempenho, seu IDESP ser mais
baixo se sua taxa de reprovao for alta. [...]
O IDESP ento utilizado para calcular as metas a serem atingidas por cada
escola no longo prazo. Essas metas foram fixadas para que, em 2030, as escolas
de So Paulo atinjam medidas de desempenho compatveis com as dos pases
da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmicos (OCDE).
Para a 4 srie do ensino fundamental, a meta do IDESP de 7, para a 8 srie
do ensino fundamental, a meta de 6, enquanto que, para a 3 srie do ensino
mdio, a meta de 5. Essas metas de longo prazo respeitam a atual distribuio
de notas. [...]
Alm das metas de longo prazo, cada escola tambm tem metas anuais. Elas
foram calculadas utilizando uma metodologia anloga proposta pelo INEP para
calcular metas municipais do IDEB. A ideia bsica foi utilizar uma funo de
crescimento logstico e calcular parmetros individuais para cada escola.24 Essa
forma funcional implica que escolas com pior desempenho inicial tm metas mais
frouxas em termos absolutos, porm metas mais restritas em termos percentuais.
[...]
As metas desenhadas pela Secretaria de Educao servem para monitorar a
evoluo da qualidade da educao nas escolas. Porm, a inovao do programa
est na introduo de um sistema de remunerao que relaciona um bnus monetrio ao alcance dessas metas. Para isso, foi definido um ndice que mede o
grau de cumprimento das metas para cada ciclo em cada escola. Para a variao,
ou o progresso, do desempenho entre 2007 e 2008, por exemplo, esse ndice
foi calculado comparando-se o quanto a escola melhorou entre 2007 e 2008
(IDESP2008 - IDESP2007) com o quanto a escola deveria ter para atingir a meta
(IDESPmeta - IDESP2007). Essa relao nos d a porcentagem da meta efetivamente
atingida pela escola. Para escolas que tm mais de um ciclo, h diferentes metas
a serem atingidas. Uma maneira de analisar se a escola se aproximou das metas
como um todo calcular uma mdia ponderada de cada ndice de Cumprimento,
em que a ponderao o nmero de alunos da escola avaliados no SARESP em
cada um dos ciclos.
Esse ndice de cumprimento ponderado ento utilizado para remunerar as
equipes das escolas pelo seu desempenho. A Secretaria de Educao definiu uma
remunerao que proporcional ao grau de atendimento das metas. Em escolas
que tiverem um ndice de cumprimento de 100% da meta, por exemplo, todos os
professores e funcionrios da escola recebem um bnus equivalente a 20% dos
24

Para mais detalhes, ver Secretaria de Educao de So Paulo (2009) para o clculo do IDESP.
186

12 salrios mensais, ou seja, a 2,4 salrios mensais a mais por ano. Para escolas
que atingirem somente 50% da meta, seus funcionrios recebem 50% do bnus,
ou o equivale a 1,2 salrio mensal. Alm disso, escolas que cumprirem mais do
que a meta tambm so remuneradas. Ao passar de 100%, os funcionrios tm
um acrscimo no bnus no percentual em que foi superada a meta. Por exemplo,
escolas que passarem 20% de sua meta tm 20% a mais de bnus total, respeitando um teto de 20% de acrscimo.
Apesar de o bnus ser comum para todos os funcionrios da escola, dependendo do desempenho do IDESP, o pagamento individual depende da frequncia
dos professores. Para receberem o bnus, os funcionrios devem ter atuado, no
mnimo, em dois teros dos dias letivos do ano (ou 244 dias). Assim, funcionrios
que tenham faltado mais do que um tero dos dias letivos no recebem nada.
Caso o funcionrio tenha faltado, porm o nmero de faltas seja inferior a um
tero dos dias letivos, o valor pago ao funcionrio ajustado de forma a descontar
proporcionalmente os dias faltados.

O Bnus de Desempenho Educacional de Pernambuco


O programa de bnus por desempenho em Pernambuco foi criado em 2008
pela lei n 13.486. Seu objetivo criar incentivos para a melhoria na qualidade
da educao de Pernambuco, premiando os funcionrios de escolas que atinjam
metas de desempenho estabelecidas com base no Sistema de Avaliao Educacional de Pernambuco (SAEPE). As metas so baseadas num ndice de qualidade
composto pelas notas dos alunos em provas de proficincia e um indicador de
fluxo escolar, de forma anloga ao IDEB.25
As notas de proficincia tm como base as provas de Portugus e Matemtica
do SAEPE, que comearam a ser aplicadas em Pernambuco em 2000. A partir
de 2005, o SAEPE passou a utilizar o mtodo da teoria da resposta ao item e a
escala do SAEB. O SAEPE avalia o desempenho dos estudantes em Portugus e
Matemtica na 2, 4 e 8 sries do ensino fundamental e na 3 srie do ensino
mdio. A escala da prova varia entre 0 e 500, e o resultado padronizado varia
entre 0 e 10. O IDEPE utiliza uma frmula anloga do IDEB, multiplicando
as notas de Portugus e Matemtica por uma medida de fluxo escolar. Assim, o
IDEPE um ndice de desempenho para cada disciplina/srie, que varia entre 0
e 10. Faz-se importante notar que, como o IDEPE depende da nota mdia das
provas, ele no cria incentivos para que os professores procurem somente melhorar o desempenho de alunos com notas prximas das que determinam cortes

A descrio apresentada tem como base as informaes fornecidas pela Secretaria de


Educao de Pernambuco (2008).
25

187

entre categorias, como o caso do IDESP de So Paulo.26Diferentemente do caso


de So Paulo, no foi feita uma prova do SAEPE em 2007 que pudesse servir
como base para as metas. Dessa forma, as metas de qualidade para as escolas de
Pernambuco foram traadas tendo como base o SAEPE feito em 2005.
[...]
A definio das metas em Pernambuco foi feita de forma diferente em relao
a So Paulo. Na primeira etapa, as escolas foram divididas em trs grupos, usando
como medida de desempenho o IDEPE de 2005: escolas com baixo desempenho,
escolas com desempenho intermedirio e escolas com alto desempenho. Esses
grupos foram criados usando os percentuais 25 e 50 da distribuio do IDEPE de
2005 como corte. Na segunda etapa, foram estabelecidas metas de desempenho
para cada grupo de escolas. Para as escolas com desempenho na quartil inferior da
distribuio, foi colocada como meta a nota do IDEB para 2009 em Pernambuco.
As escolas com desempenho intermedirio tiveram sua meta definida para superar
em 10% o estado com melhor desempenho do Nordeste. Por ltimo, para o grupo
de escolas com desempenho superior, as metas foram estipuladas pelo valor do
estado com melhor desempenho no Brasil.27 As metas de 2008, o primeiro ano
do programa de bnus, foram definidas de forma que as escolas alcanassem o
ponto mdio entre o IDEPE inicial em 2005 e a meta de 2009. Assim, as metas
viriam entre os grupos baixo desempenho, desempenho intermedirio e alto
desempenho. Porm, a partir de 2009, as metas so nicas para todas as escolas
dentro de um mesmo grupo.
Cada meta calculada para uma disciplina e srie especficas. Assim, uma
escola com 4 e a 8 sries do ensino fundamental e a 3 srie do ensino mdio
possui seis metas para o IDEPE. A fim de garantir a participao e o comprometimento das escolas com programa, as equipes gestoras das unidades escolares
diretores e diretores-adjuntos assinaram um Termo de Compromisso com a
Secretaria de Educao de Pernambuco, no qual foram estabelecidas as metas
de desempenho a serem alcanadas em 2008.
A estratgia adotada para a definio de metas implica que escolas dentro
de um mesmo quartil da distribuio inicial de notas tm metas prximas, mas
duas escolas podem ter metas significativamente diferentes caso estejam somente
um pouco acima e um pouco abaixo do corte de notas que divide um quartil do
outro. [...]
Um ponto importante que h um limite para faltas na prova do SAEPE. Somente podem
faltar no dia da prova 10% dos alunos que no abandonaram a escola ao longo do ano. Se
mais alunos faltarem, eles recebem uma nota zero na prova.
27
A meta do IDEB para 2009 em Pernambuco de 3,5 para as escolas com a 4 srie e 2,6
para as escolas com a 8 srie. O estado com melhor desempenho do Nordeste para a 4 srie
o Cear, com uma nota de 3,6, enquanto para a 8 srie, o melhor estado nordestino o
Maranho, com uma nota de 3,4. O estado com melhor desempenho no Brasil para a 4 srie
foi o Paran, com uma nota de 5,4 e para a 8 srie foi Santa Catarina, com uma nota de 4,3.
26

188

Para determinar a proporo da meta que foi atingida pela escola, fazemos
o clculo em duas etapas. Primeiro, calculamos um ndice que representa quanto
a escola deveria melhorar para cumprir a meta o ndice de Cumprimento (IC ).
Esse ndice compara a meta que deveria ser alcanada em 2008 com o IDEPE
inicial em 2005 para cada disciplina. Depois, calculamos a mdia entre Portugus
e Matemtica e ponderamos essas notas pela proporo de alunos na escola em
cada ciclo. Para estimarmos quanto a escola efetivamente progrediu, calculamos o
ndice de Progresso (IP), que compara o IDEPE 2008 com o IDEPE 2005 para
cada disciplina e depois calcula uma mdia entre as disciplinas. Essa mdia para
cada srie ponderada pela proporo de alunos em cada ciclo. Finalmente, a
proporo da meta global atingida pela escola calculada pela diviso do que
a escola efetivamente atingiu o (IP) pelo ndice de cumprimento das metas (IC).
A remunerao por desempenho ser paga somente para aquelas escolas em
que o ndice de cumprimento global seja pelo menos de 50%. Todas as escolas
que tiveram um ndice global abaixo de 50% no recebero o bnus. Para as
escolas com cumprimento acima de 50%, o bnus ser proporcional ao cumprimento, at um valor mximo de 100%. Por exemplo, se a escola atingiu 30% de
sua meta geral, ela no tem direito ao bnus. Se ela atingiu 50%, tem direito a
50%, se atingiu 80%, tem direito a 80% e, se atingiu 120%, tem direito a 100%.
Uma implicao importante da forma como so calculadas as metas que mesmo
professores de sries que no atinjam um mnimo de 50% da meta podem ganhar
o bnus, caso o desempenho global da escola supere 50% da meta.
Uma das principais diferenas do bnus aos professores de Pernambuco em
relao aos de So Paulo que o montante mximo que um professor pode ganhar
no est definido a priori. O governo do estado de Pernambuco destinou R$38
milhes para o pagamento do bnus de 2008 (a ser pago em 2009).28 Porm,
esse montante ser distribudo somente aos funcionrios das escolas que atingirem
pelo menos 50% de suas metas. Se todas as escolas atingirem pelo menos 100%
de suas metas, o bnus ser de aproximadamente um salrio mensal para cada
funcionrio. Porm, essa situao pouco provvel. Assim, o valor pago pelo
bnus pode chegar a ser substancial.

Sistemas do Bnus para Professores em Perspectiva Comparada:


So Paulo e Pernambuco
Os estados de So Paulo e Pernambuco criaram em 2008 metas de qualidade a serem alcanadas pelas escolas estaduais nos prximos anos. Essas metas
esto definidas somente para algumas sries e disciplinas (4 e 8 srie do ensino
fundamental e 3 srie do ensino mdio, e para as disciplinas de Portugus e
Esse valor corresponde soma de todas as remuneraes dos funcionrios da rede estadual
de ensino lotados nas escolas.
28

189

Matemtica). Uma das principais crticas feitas a esse tipo de sistema que os
professores respondero aos incentivos colocando mais esforos em ensinar nas
sries e matrias testadas. Assim, as outras sries e disciplinas sero deixadas
de lado e prevalecer o teaching to the test29. No caso brasileiro, ser importante
analisar se mudanas de comportamento e esforo iro acontecer. A avaliao
do SARESP da 6 srie nos permitir comparar o desempenho relativo de uma
srie que foi avaliada, mas que no conta para o pagamento do bnus, com outras
sries avaliadas.
Um problema complementar gerado pelo fato de o pagamento depender somente do desempenho de algumas sries a possibilidade de professores de sries
e/ou disciplinas no avaliadas se tornarem caronistas (free-riders). Esse problema
tender a ser maior quanto menor for o grau de cooperao entre os professores
das escolas. Para investigar se o nvel inicial de cooperao afeta o esforo colocado por professores, as Secretarias de Educao incluram nos questionrios de
professores do SARESP e SAEPE 2008 perguntas que medem o grau de confiana
e cooperao entre os professores das escolas. Essa medida servir para testar
como o esforo colocado para atingir as metas varia com o grau de cooperao.30
Alm de basear o sistema de remunerao varivel somente em algumas sries
e disciplinas, as metas utilizaram unicamente informaes de ndices de qualidade
de um ano base. Essas medidas contm um componente significativo de rudo,
seja pela variao de qualidade das coortes de estudantes ao longo do tempo, seja
por choques temporrios que afetam os estudantes no dia da prova. Isso pode
gerar metas de longo prazo que so estritas ou frouxas demais. Como todas as
metas anuais so definidas em funo do ndice inicial (2005 para Pernambuco
e 2007 para So Paulo), esses erros podem gerar ineficincias de longo prazo.31
Alm desses aspectos comuns aos dois sistemas, os programas de bnus de
Pernambuco e So Paulo tm diferenas fundamentais. A primeira delas a metodologia usada para definir as metas. Enquanto o sistema de So Paulo d peso
a melhorias ao longo de toda a distribuio de notas, o sistema de Pernambuco
leva em conta somente a nota mdia do IDEPE. O desempenho acompanhado
em So Paulo pode ser benfico se incentivar os professores a colocarem esforo
para melhorar o rendimento de todos os estudantes, uma vez que a melhora do
desempenho, no critrio paulista, no depende somente da mdia. Entretanto,
pode tambm criar incentivos negativos, j que, na margem, os professores podem preferir dar ateno somente queles estudantes mais prximos das notas de
corte, deixando de lado os estudantes mais fracos e mais fortes. H evidncias de
que escolas respondem a esse tipo de desenho institucional. Neal e Scanzenbach
Lit. ing.: ensinar para a prova. (N. T.)
As perguntas inseridas seguem o padro do World Value Survey Americano. Ver Glaeser
et al. (2000).
31
Ver Kane e Staiger (2003), que argumentam contra o uso de uma nota para sistemas de
responsabilizao escolar. Ver Chay et al. (2005) para o caso do Chile.
29
30

190

mostram que a introduo do No Child Left Behind em Chicago melhorou as


notas somente daqueles estudantes localizados no meio da distribuio de habilidades, com efeitos nulos para os estudantes longe das notas de corte (Neal &
Scanzenbach, 2008).
Uma segunda diferena significativa entre os dois sistemas est na relao
entre a melhoria necessria para que as escolas alcancem as metas e o desempenho inicial. Apesar de ambos os estados requererem variaes percentuais de
desempenho mais altas para as escolas com pior desempenho inicial, essa relao
linear no caso de So Paulo e no linear no caso de Pernambuco. Escolas com
IDEPEs iniciais em 2005 similares podem ter metas significativamente diferentes no caso de Pernambuco. Alm disso, a relao entre as melhorias e o bnus
difere entre os dois estados. Em So Paulo, todas as escolas que melhorarem,
mesmo que seja pouco, recebem proporcionalmente a esse aumento. J no caso
de Pernambuco, somente escolas com uma variao no desempenho considerada
aceitvel (acima de 50%) recebem o bnus.
A terceira diferena importante entre os dois programas est no valor a ser
pago e no nmero de escolas que se beneficiam. Em So Paulo, o valor est determinado ex ante como sendo 20% do salrio anual dos servidores para escolas
que atinjam 100% da meta. Porm, o pagamento proporcional meta atingida,
de forma que mesmo as escolas que atinjam 1% da meta recebem algo. Se todas
as escolas melhorarem um pouco, todas iro ganhar um pouco. No caso de Pernambuco, o incentivo mais forte, dado que somente as escolas que consigam
obter pelo menos 50% da meta ganham o bnus. Alm disso, o nico valor fixado a priori pela Secretaria de Educao o total a ser pago pelo Estado. Como
o valor recebido individualmente pelas escolas depende do nmero de escolas
que consigam atingir 50% das metas, o valor para uma dada escola se torna
endgeno em relao ao desempenho das outras escolas. Esse detalhe introduz
um componente de competio entre as escolas que no existe no sistema de So
Paulo, onde a escola tem de superar sua prpria meta, e o valor da remunerao
depende somente dela. Nesse sentido, ele se assemelha a um torneio, em que
diversos indivduos ou equipes competem por poucos prmios.32 No Brasil, a nica
experincia existente com programas que incentivam a concorrncia entre escolas
o Prmio Escola Destaque do Ano, introduzido pelo governo do Cear, pelo
qual todos os funcionrios da escola recebem um prmio monetrio caso escola
seja uma das includas em um ranking de desempenho.33 A diferena fundamental
Ver Neal (2008) para uma comparao de sistemas que pagam todas ou somente algumas
escolas.

As escolas foram divididas em categorias de acordo com o tipo de ensino: escolas com ensino fundamental, com somente ensino mdio e com ambos. Em cada um desses grupos, as
escolas foram ranqueadas de acordo com o seu desempenho na prova padronizada do estado
do Cear, o SPAECE. O governo deu dois tipos de prmios: um para as escolas que tiveram
a maior nota no ano, e outro para as escolas com um maior crescimento. Para mais detalhes,
ver Holanda, Nogueira e Petterini (2005).
32

191

entre esse tipo de torneio e o sistema de Pernambuco que, neste ltimo, apesar
de a concorrncia influenciar o valor do bnus, ela no afeta a probabilidade de
uma escola ser beneficiada, j que isso depende somente do fato de uma dada
escola superar a meta de 50%. Dessa forma, o sistema de Pernambuco pode ser
mais efetivo em criar incentivos para escolas de baixa qualidade, j que o nmero
de possveis ganhadores no est predeterminado.
Uma ltima diferena entre os dois programas est no tratamento dado ao
absentesmo dos professores. Enquanto o programa de Pernambuco no utiliza
faltas no seu critrio de remunerao, So Paulo ajusta as metas alcanadas e cria
uma remunerao individual para os professores que corrige a remunerao da
escola pela proporo de falta dos docentes. No caso extremo em que um professor
falte mais do que um tero dos dias letivos, esse professor no far jus ao bnus.
Esse ajuste importante, se se considerar que as faltas so uma possvel forma
de um professor pegar carona no esforo de outros.

Comentrios Finais
A introduo da remunerao por desempenho dos funcionrios de escolas
promete criar incentivos para que os professores se esforcem mais no aprendizado
dos alunos. Porm, evidncias de outros pases mostram que os impactos dependem
da maneira como esse tipo de programa desenhado e implementado. Este captulo apresentou as caractersticas de dois programas que foram introduzidos pelos
estados de So Paulo e Pernambuco em 2008, e comparou suas especificidades.
Alm das caractersticas de cada programa j apresentadas, dois aspectos
fundamentais para o bom funcionamento de um programa de remunerao baseada em desempenho so a transparncia do sistema e a credibilidade das regras.
Primeiro, os professores precisam entender claramente como as metas so calculadas e como seu esforo pode afetar seu desempenho. Eles tambm precisam
saber a evoluo do desempenho de sua escola em relao a outras. Segundo,
eles precisam estar seguros de que, ao realizarem esse esforo, sua compensao
estar garantida. Num clima de volatilidade poltica, essa garantia importante,
j que a credibilidade do sistema atravs da estabilidade das regras garante que
o investimento feito pelo professor ter seu retorno garantido. Nesse sentido, o
uso de ajustes discricionrios ex post que busquem garantir a satisfao de grupos
individuais das escolas podem comprometer a credibilidade do sistema no longo
prazo.
Avaliaes futuras iro nos responder se esses programas funcionam e quais
sero seus efeitos sobre a qualidade da educao nas escolas de So Paulo e
Pernambuco. At l, nos resta torcer para que outros estados tambm introduzam
inovaes nos seus sistemas educacionais que busquem a melhoria da qualidade
educacional de que o Brasil tanto precisa.
192

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199

Seo 5
Racionalidade econmica

Introduo
As questes econmicas nunca esto longe dos objetivos e elementos que
constituem as reformas educacionais. J vimos na Seo 2, sobre a teoria do
capital humano, que a comprovao da conexo entre o investimento em educao e o crescimento econmico desatou uma gigantesca onda de expanso e de
experimentao com modalidades novas para a formao da fora de trabalho.
As sees 1 e 4, que tratam de diferentes momentos da reforma educacional
norte-americana, tambm tm como pano de fundo uma preocupao com a competitividade econmica e com a capacidade da educao de garantir a vantagem
industrial e comercial almejada pelos Estados Unidos.
Em todas as declaraes sobre as finalidades bsicas dos sistemas de educao, encontra-se o objetivo de possibilitar a insero produtiva do indivduo na
economia, seja capitalista ou socialista, e dificilmente haveria tanta preocupao
por parte dos alunos na hora de escolher e terminar seus cursos se no existisse
uma relao clara entre o tipo de formao, o tipo de trabalho disponvel e o
nvel de renda ao longo da vida. Portanto, deve parecer uma redundncia criar
mais uma seo sobre a influncia da economia. Se todos os sistemas e todas as
reformas se referendam na economia e nas oportunidades de emprego, qual seria
a necessidade de destac-los de novo?
A diferena entre esta e as sees anteriores reside na discusso das reformas
educacionais que, alm de promover a inevitvel aproximao entre a educao
e o mundo de trabalho, tambm aplicam os conceitos e critrios da economia ao
prprio modo de organizar a educao. Observa-se que, ao longo das ltimas dcadas, houve uma variedade de reformas educacionais que, atravs da aplicao
de conceitos como eficincia, produtividade, relaes de mercado, clientelas,
preferncias dos consumidores e outros, comearam a aproximar os modelos de
oferta educacional do funcionamento da prpria economia, e a diluir as distines
entre o pblico e o privado. Nos casos mais extremos dessa tendncia, observam-se
processos de privatizao que questionam a legitimidade do modelo do governo de
bem-estar social e contesta a necessidade do estado deter o monoplio da oferta
e o controle da educao pblica.
nesse sentido que eu uso o termo racionalidade econmica, para congregar
uma srie de reformas que, independentemente de quaisquer outros objetivos
prprios, demonstram tambm o desejo de encontrar formas novas e mais eficien201

tes de oferecer os servios da educao e de melhorar a qualidade. Os critrios


usados no desenho dessas reformas so os de custo/benefcio, livre escolha e a
eliminao dos constrangimentos e ineficincias dos sistemas pblicos tradicionais.
Do ponto de vista dos reformadores, essas ineficincias podem estar relacionadas
ao funcionamento lento e desafinado da burocracia, mas tambm podem incluir
as dificuldades em instituir mudanas devido s resistncias e interesses entrincheirados de grupos, principalmente de professores, que so vistos como avessos
ao processo de modernizao.
A primeira leitura representa a matriz para muitas das reformas que contestam
o monoplio natural do Estado na oferta da educao pblica. Trata-se de um
famoso texto de Milton Friedman economista monetarista, que j recebeu o
Prmio Nobel e considerado por muitos como o maior advogado do liberalismo
econmico , em que se argumenta pela reduo das funes do estado e a favor
das regras do mercado livre e da devoluo ao indivduo do direito de escolha.
O argumento do texto parte da premissa de que vantajoso para a sociedade que
todos vo escola, pois isso permite um ganho coletivo em termos de uma sociedade
estvel e democrtica. Este o chamado efeito-vizinhana, que leva o estado a
assumir os custos da educao. Outra razo seria o fato de nem todas as famlias
terem as condies necessrias para arcar com o mesmo padro de educao.
Se h razes para os governos arcarem com os custos da educao, inclusive
os das pessoas que vo alm da fase obrigatria do ensino, Friedman no v
justificativa na estatizao da oferta. Ou seja, o fato do estado subvencionar a
educao no significa que tem que ser o estado que oferea a educao. Em vez
disso, o estado poderia distribuir vales-educao ou bolsas de estudo aos pais,
que poderiam gast-los nas escolas que achassem melhor. O papel do estado,
nesse caso, se reduziria ao monitoramento dos estabelecimentos educacionais no
estatais para garantir um padro satisfatrio de qualidade.
Um dos argumentos a favor da estatizao da educao a garantia de que
os valores inculcados pelas escolas sejam sempre os corretos e dados na medida
certa. Por outro lado, o princpio da liberdade de pensamento e de crena est
mais do que estabelecido, o que torna necessria a disponibilidade de opes entre
escolas no estatais, particulares e religiosas. Portanto, a desestatizao das escolas
pblicas existentes seria simplesmente a extenso desse princpio. O vale-educao
teria outras vantagens: o pai que pode retirar seus filhos de uma escola para envi-los a outra pode expressar sua opinio com muito mais fora; provvel que a
iniciativa privada seja mais eficiente para atender as demandas do consumidor;
e o aumento nas opes de escolha resultaria na reduo da estratificao social
atual das escolas, que hoje refletem a classe social da sua vizinhana.
Para Friedman, a melhor soluo seria uma situao mista em que o governo,
sem ter o monoplio, continuaria a administrar algumas escolas, e os pais que
quisessem poderiam receber o equivalente ao custo de manter um aluno numa
escola do governo para gastar em outra escola credenciada. Isso permitiria o
desenvolvimento da concorrncia, com todas as vantagens do livre mercado, e
202

tambm resolveria a queixa de quem manda o filho para a escola privada de que
est pagando duas vezes pelo mesmo servio uma vez atravs dos impostos e
outra das mensalidades.
Friedman termina especulando sobre as razes pela criao do modelo de uma
oferta pblica exclusivamente governamental. Chega concluso de que tal ideia
se deve provavelmente falta de capacidade do governo no passado de fiscalizar
um complexo sistema de distribuio de vales e comprovantes, o que o leva a
achar que, com todas as facilidades atuais, essa dificuldade j estaria superada.
No foi nos Estados Unidos que a ideia do vale-educao encontrou seu primeiro teste, mas sim no Chile, durante o perodo da ditadura. Por esse motivo, as
duas leituras seguintes tentam resgatar a histria da reforma da educao chilena,
sobretudo no que diz respeito a essa questo da oferta da educao pblica atravs
de instituies no estatais, e avaliar sua relevncia para o debate atual sobre o
direito do indivduo de escolher a escola de seus filhos. A primeira dessas leituras
de Cristian Cox, respeitado educador e funcionrio de carreira do Ministrio da
Educao do Chile, que conta a histria de como o governo militar transformou
o modelo de financiamento e gesto do sistema escolar no princpio da dcada
de 1980. Com a fora de um regime autoritrio de poderes extraordinrios, a
gesto de todas as escolas pblicas foi descentralizada para o nvel municipal; os
professores foram desvinculados do governo central; introduziram-se instrumentos
de financiamento baseados na ideia de subveno, ou seja, de uma distribuio
de verbas de acordo com o nmero de alunos matriculados; e conceberam-se
instrumentos legais e incentivos de mercado para impulsionar a criao de escolas
privadas com financiamento pblico.
A segunda leitura chilena, de Patrick McEwan, deixa ainda mais claro que
o mecanismo fundamental da revoluo no financiamento da educao pblica
foi o voucher, o vale-educao aventado por Friedman vinte e cinco anos antes e
implantado no Chile por alunos seus, economistas consultores do governo militar:
os chamados Chicago boys. Dessa forma, o Chile foi o pioneiro na aplicao do
pensamento neoliberal, que, s uma dcada depois, seria novamente empregado
nas reformas da Margaret Thatcher no Reino Unido.
Mesmo breve, a resenha escrita por McEwan deixa claro que o modelo do
livre mercado educacional implantado no Chile estava longe de satisfazer os critrios neoliberais de seus idealizadores. Mesmo aps a descentralizao, o governo
central continuava a interferir; os municpios resolviam seus problemas de perda
de financiamento, no atravs do fechamento de escolas, mas pelas vias polticas
de pedidos de verbas extras ao governo de Santiago; e os professores que foram
descentralizados junto com as escolas continuaram a ser controlados, no pelos
mercados locais, mas pelo Ministrio. Talvez por essas razes, e pela amenizao
dos radicalismos da teoria do livre mercado, essas reformas foram mantidas aps
a redemocratizao do pas e a ascenso ao poder da Coalizo de Partidos pela
Democracia em 1990.

203

Como o texto de McEwan indica, a escolha da escola (school-choice) continua


sendo um tema candente nos Estados Unidos e as prximas leituras abordam um
aspecto dessa polmica, representado pelas escolas charter1. Essas escolas, que
so em cerca de 5.000 espalhadas por todos os Estados Unidos, comearam a
surgir no princpio da dcada de 1990. Trata-se de escolas gratuitas de ensino
fundamental e mdio, dirigidas por membros da sociedade civil que recebem recursos e alunos pblicos, mas que no esto sujeitas s mesmas regras e estatutos
que regem as escolas pblicas. Em troca dessa liberdade, incluindo a liberdade
de contratar e demitir professores sem ter que se sujeitar s clausulas contratuais
dos sindicatos, elas so responsabilizadas pelos seus resultados de acordo com
os termos negociados em sua carta patente ou charter. Dessa forma, as escolas
charter so escolas pblicas autnomas, financiadas pelo governo, mas em grande
medida livres dos controles das autoridades educacionais distritais, e que precisam
atingir determinadas metas de desempenho para continuar recebendo os recursos
pblicos que as sustentam.
Tambm chamadas de escolas de escolha, por permitirem que os pais
de determinada regio escolham entre uma escola pblica convencional ou uma
escola que possa criar sua prpria cultura e modo de funcionar, as escolas charter esto imersas em controvrsia. H aqueles que contestam a necessidade de
promover essa variante da teoria do mercado livre e duvidam da eficcia desse
novo modelo de escola pblica. Mesmo no havendo uma concorrncia aberta
entre os diferentes tipos de escolas, nem a facilidade de movimento pregado pelo
sistema de vouchers, a escola charter cria a possibilidade de segregao social e
racial, uma vez que capaz de retirar os melhores alunos das escolas tradicionais
atravs dos processos autnomos de seleo de alunos.
No entanto, as resenhas de pesquisas que compem as duas prximas leituras
sugerem que no h razes para tanto alarme. Ambas as leituras mostram que a
diversidade de escolas charter grande, havendo escolas que atendem a pblicos e objetivos inteiramente diferentes, o que deve explicar em parte a falta de
consistncia das pesquisas que comparam os resultados dos dois tipos de escola
pblica. Mesmo assim, algumas pesquisas mais recentes relatadas por Hubbard e
Kulkani sugerem que pelo menos as escolas charter de ensino fundamental conseguem um nvel de valor agregado superior ao das escolas pblicas tradicionais. A
pesquisa da Corporao Rand, uma instituio de pesquisa californiana sem fins
lucrativos, mostra tambm que as escolas charter no esto retirando os alunos
de melhor desempenho das escolas tradicionais e no esto prejudicando o nvel
de desempenho dos que ficam nessas escolas. Essa concluso importante na
medida em que combate a crtica mais severa ao modelo charter. importante
dizer, no entanto, que as resenhas aqui includas como leituras representam uma
proporo nfima da produo de pesquisas nos Estados Unidos sobre esse tema.
Outros autores poderiam fazer uma seleo para chegar a concluses diferentes,
1

Lit. uma carta patente ou licena. (N. T.)


204

dependendo, talvez, de sua atitude em relao questo doutrinria de fundo,


que o tema do papel do estado no financiamento e na oferta da educao.
Existe outra vertente da discusso sobre a racionalidade econmica que no
to doutrinria. Refiro-me grande preocupao com a falta de recursos para
sustentar a expanso e a diversificao da educao pblica a partir dos choques
do petrleo dos anos 70 e da crise econmica dos dez anos seguintes. Essa crise
afetou muitos pases e levou a inmeras discusses do setor educacional sobre a
necessidade de se planejar para a austeridade (Lewin, 1987). Entre as solues
debatidas, encontra-se a descentralizao da gesto e do financiamento da educao como uma forma de abrir novas fontes e diminuir o ritmo de expanso dos
gastos com educao dos governos centrais.
Por mais que as diferentes reformas descentralizadoras que varreram o continente americano durante as dcadas de 1980 e 1990 tenham perseguido outros
objetivos educacionais e polticos, elas tm em comum a convico de que a gesto
da educao deve ser exercida o mais prximo possvel dos beneficirios, para
eliminar as ineficincias da mquina burocrtica centralizada e garantir o gasto
criterioso e eficiente dos recursos pblicos.
A leitura de Carnoy e Moura Castro mostra que, apesar dessas boas intenes, nem todas as reformas descentralizadoras conseguiram seu objetivo. No
caso chileno, fica evidente que a reduo nos recursos do governo central no
foi compensada pelo aumento de recursos locais. O desempenho dos alunos no
aumentou, apesar de at a metade deles terem sido transferidos para escolas
privadas subvencionadas, e houve sinais de uma perda de qualidade nas escolas
dos alunos de nvel socioeconmico mais baixo. Na volta da democracia, alguns
exageros da descentralizao foram corrigidos, mas no ao ponto de resolver a
questo de fundo: a descentralizao por si s, sobretudo quando arquitetada
para resolver problemas de financiamento, no parece promover a melhoria da
qualidade.
Os autores voltam a frisar essa questo ao discutir as reformas descentralizadoras da Colmbia e do Mxico. No caso da Colmbia, os resultados foram mais
positivos, justamente pelo fato do governo central ter aumentado os repasses aos
municpios e mantido um dilogo com os professores a ponto de reassumir a responsabilidade pelo pagamento dos seus salrios. A descentralizao no Mxico,
por outro lado, no provocava otimismo entre os observadores daquela poca
pelas suas indefinies e pela falta de providncias prticas.
Pela frequncia e semelhanas entre as diversas iniciativas de descentralizao na Amrica Latina, o tema se tornou objeto de estudos comparativos que
procuravam as regras gerais do sucesso dessa poltica. A prxima leitura, extrada
de um texto publicado em 2000 e de autoria dos economistas norte-americanos
Winkler e Gershberg, um exemplo desse tipo de estudo. Aps a resenha dos
argumentos econmicos clssicos para a descentralizao do poder de deciso em
favor de instncias mais prximas ao cliente/consumidor, os autores criam uma
tipologia com base nas duas dimenses principais da descentralizao de poder:
205

as decises que so o objeto do processo de descentralizao e os agentes que


assumem as decises descentralizadas. Pela aplicao dessa tipologia, observamos
vrias semelhanas entre os processos descentralizadores dos seis pases em estudo.
Chama a ateno o fato da descentralizao no significar necessariamente
uma autonomia plena para a escola. Dos seis pases aqui considerados, somente
dois descentralizaram a funo de seleo e contratao dos professores at o nvel
da escola e foi somente no caso da Nicargua que a escola recebeu os recursos
e a autoridade para determinar seus prprios gastos, incluindo a definio da
remunerao dos docentes.
No restante do texto, extenso demais para ser includo nesta leitura, os autores
desenvolvem uma metodologia para avaliar os possveis impactos da descentralizao na qualidade e nos resultados do ensino. Pela falta de avaliaes objetivas,
os autores inferem os efeitos com base na correspondncia entre as caractersticas
das reformas de descentralizao e as caractersticas mostradas como relevantes
pelas pesquisas sobre as escolas eficazes, e as de alto desempenho. A partir
dessa metodologia, chegam a uma concluso que certamente agradaria aos dirigentes educacionais mineiros:
Duas das reformas latino-americanas analisadas neste relatrio a do Chile e a
de Minas Gerais abarcam um grande nmero dos elementos que, segundo as
pesquisas feitas, do origem s caractersticas das escolas eficazes. Apesar de nenhuma destas reformas ter sido submetida a uma avaliao rigorosa, a evidncia
disponvel positiva. (Winkler e Gershberg, 2000:24)

As leituras seguintes so para nos lembrar das discusses no Brasil antes e


aps a constituio de 1988 sobre a descentralizao da educao e seu papel no
processo de redemocratizao do pas. Ao dar maior nfase ao aspecto poltico da
descentralizao, do que ao seu carter de racionalidade econmica, estamos nos
afastando um pouco do propsito principal da seo, mas esse desvio deve ser
perdoado em nome da oportunidade de se aprofundar o tema atravs de exemplos
brasileiros. Tambm necessita ser lembrado que, mesmo quando a discusso se
concentra nas comisses municipais de educao e na participao popular na
gesto da educao, estamos falando da gesto dos recursos financeiros dos municpios em nome da transparncia e dos demais critrios da administrao pblica.
De modo geral, a descentralizao do sistema educacional no Brasil nas
ltimas dcadas se comps de dois movimentos, um no sentido da devoluo de
poder, recursos e responsabilidades aos municpios, para reequilibrar o pacto
federativo e diminuir o peso da burocracia estadual, e o outro no sentido de dar
maior autonomia escola, a favor da democratizao da gesto. Este segundo
movimento era para contribuir para a superao do autoritarismo reinante no
interior das escolas e, dessa forma, ajudar a implantar valores democrticos nas
novas geraes de brasileiros (Dos Santos Filho, 1992).
Em certos aspectos, a municipalizao das responsabilidades pela oferta e
gesto do ensino fundamental tambm continha a esperana de um resultado
206

democratizante. Refiro-me questo da criao dos conselhos municipais de


educao, que o tema da prxima leitura, extrada de um texto de Jos Carlos
de Arajo Melchior. Essa leitura nos situa no estado de So Paulo no perodo
do governo Orestes Qurcia e mostra a organizao da poltica mais extensa de
municipalizao de ensino da poca e que depois serviu de modelo para outros
estados, a exemplo de Minas Gerais. O interesse mais especfico do autor no o
modelo de colaborao ou a transferncia de recursos entre Estado e municpio,
mas sim a criao da Comisso de Educao do Municpio (CEM) e tudo o que
esse rgo significava em termos de um canal de representao da sociedade
civil junto aos poderes municipais e a uma instncia de controle externo sobre a
aplicao dos recursos da educao.
O entusiasmo do autor por essa proposta de democracia direta patente e
o texto chega a empolgar pelas convices sobre o funcionamento dos CEMs.
Admite-se a existncia de comisses que no exercem efetivamente seu papel de
presso, mas elas so vistas como parte do processo natural de aprendizagem.
Com diversos apoios, inclusive das prprias autoridades municipais, todas essas
comisses acabariam aprendendo seu papel na fiscalizao e na melhoria dos
gastos pblicos municipais.
A leitura seguinte levanta srias dvidas a respeito da viso otimista de Melchior. Em um texto escrito por Romualdo Portela, que se apoiou nos resultados de
uma extensa pesquisa sobre a gesto da educao municipal aps a implantao
do Fundef2, encontram-se concluses bem diferentes a respeito da conexo entre
a municipalizao e o controle social das polticas educacionais. Pela subordinao dos conselhos municipais aos poderes locais, a falta de definio das suas
atribuies e a falta de autonomia de seus membros, essas chamadas instncias
de participao popular no mostram sinal de que exercem algum tipo de controle
sobre as decises que afetam as escolas. Em outras palavras, a ideia de que a
descentralizao na forma brasileira de uma municipalizao do ensino estadual
poderia levar a uma participao mais democrtica da populao na conduo
da poltica educacional no se sustenta na prtica.
As origens da onda descentralizadora que passou pelo continente americano
a partir da dcada de 1980 no podem ser aquelas apontadas por Portela. Apesar
de a descentralizao ter se tornado um elemento do receiturio do Banco Mundial, e recebido apoios significativos dessa instituio por muitos anos na forma
de emprstimos e subsdios para pesquisas, o estmulo inicial no foi a formulao da proposta neoliberal para a gesto da educao. Como j mencionado, o
pontap foram as crises econmicas da dcada de 1970 e a convico de que o
ritmo de expanso nos custos da educao no era sustentvel. Outros ganhos
igualmente importantes, como os da qualidade da educao e da democratizao
da gesto, foram sendo agregados s vantagens econmicas da descentralizao,
Fundef: Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao
do Magistrio. (N. T.)
2

207

at o conjunto representar uma proposta completa de reforma, independente das


condies econmicas do pas hospedeiro.
A proposta neoliberal, no sentido dado por Friedman de uma educao pblica
fornecida por instituies no governamentais a pais/consumidores com direito
de escolha, s recebeu o aval do Banco no incio da dcada de 1990. O Banco
j mostrava simpatia por muitos aspectos da reforma educacional nos Estados
Unidos, incluindo a avaliao padronizada e a responsabilizao, mas foi s a
partir da reforma educacional do Partido Conservador na Inglaterra no final da
dcada de 1980 que a proposta neoliberal recebeu uma organizao coerente e
iniciou uma trajetria internacional.
Esse comentrio mostra que, na prxima seo, ser necessrio cumprir dois
objetivos: um, de introduzir a reforma de Margaret Thatcher e o outro, de dar
continuidade a essa discusso sobre a influncia do pensamento econmico na
formulao das propostas educacionais. Diferentemente da presente seo, em
que os exemplos foram extrados do continente americano e a racionalidade econmica diz respeito aos temas mais especficos de vouchers, escolha de escolas e
descentralizao, na seo seguinte teremos que abordar o tema da privatizao
e de seu papel no conjunto da proposta britnica das ltimas dcadas, qual seja
a de reorganizar a educao de acordo com critrios mais corporativos do livre
mercado.

208

Leitura 1
O papel do governo na educao
Milton Friedman (1955)3

[...]

Educao Geral para a Cidadania


Uma sociedade estvel e democrtica invivel sem uma ampla aceitao de
um conjunto de valores comuns e sem uma capacidade mnima de leitura e de
conhecimento por parte da maioria de seus cidados. A educao contribui para
ambos. Por consequncia, a educao de uma criana resulta em ganhos no s
para ela e seus pais, mas para os demais membros da sociedade; a educao de
um filho meu contribui para o bem de outras pessoas ao incentivar uma sociedade
estvel e democrtica. Contudo, no possvel identificar quais indivduos (ou
famlias) so beneficiados ou qual o valor em dinheiro do benefcio a ser cobrado
pelos servios prestados. H, portanto, um efeito vizinhana.
Que tipo de ao governamental pode ser justificado por esse efeito vizinhana?
A mais bvia determinar que cada criana receba um mnimo de educao de
determinado tipo. Tal exigncia poderia ser imposta aos pais independentemente
de qualquer ao governamental, da mesma forma que os proprietrios de prdios
ou os proprietrios de veculos so obrigados a respeitar determinados padres
para proteger a segurana de terceiros. H, contudo, uma diferena entre as duas
situaes. Nestes ltimos exemplos, os indivduos que no podem arcar com os
custos correspondentes aos padres exigidos podem, em geral, dispor dos bens
vendendo-os a outros, de forma que a norma possa ser facilmente mantida sem
a subveno do governo embora, mesmo aqui, caso o custo de tornar segura a
propriedade exceda seu valor do mercado, e os proprietrios no tiverem recursos,
o governo possa ser levado a pagar pela demolio de um prdio em situao de
risco ou pela remoo de um veculo abandonado. A separao de uma criana
de pais que no possam pagar pelo mnimo definido de educao no condiz com
Texto extrado de: Milton Friedman. O Papel do Governo na Educao. In: Robert A. Solo
(Ed.) Economics and the Public Interest. New Jersey, Rutgers University Press, 1955: 1- 144.
Copyright 1955 by Trustees of Rutgers College in New Jersey. Reproduzido com permisso
da Rutgers University Press.
3

209

a nossa viso de famlia como a unidade social bsica, nem com a nossa crena
na liberdade do indivduo.
Contudo, ainda assim, se o peso financeiro imposto por esse mnimo educacional pudesse ser, de imediato, assumido pela grande maioria das famlias na
comunidade, poderia se tornar possvel e simultaneamente desejvel que os pais
se responsabilizassem diretamente pelos gastos. Os casos extremos poderiam ser
sanados por recursos especiais, a exemplo do que se faz hoje para a aquisio de
casas e automveis. Uma analogia ainda mais aproximada pode ser encontrada
nos arranjos atuais para crianas maltratadas pelos pais. A vantagem de impor os
custos aos pais que isso teria o efeito de equiparar os custos sociais e privados
de ter crianas, e de poder assim promover uma melhor distribuio no tamanho
das famlias.4
As diferenas de recursos e de nmero de filhos de cada famlia que so ao
mesmo tempo uma justificativa e o resultado da poltica diferente que vem sendo
adotada , acrescidas da imposio de um padro de educao que implica em
custos bastante elevados tm, contudo, inviabilizado essa poltica alternativa. Em
vez disso, o governo assumiu os custos financeiros de oferecer a educao. Dessa
forma, ele paga no somente pelo mnimo da educao obrigatria para todos,
mas tambm pela educao adicional de nvel superior oferecida aos jovens, mas
que no lhes exigida a exemplo das faculdades e das universidades estaduais
e municipais. Ambas essas medidas podem ser justificadas pelo efeito vizinhana acima mencionado o pagamento dos custos como o nico meio possvel de
impor um requisito mnimo; e o financiamento da educao adicional, no pressuposto de que outras pessoas se beneficiam da educao oferecida queles de
maior capacidade e interesse, por ser essa uma forma de se produzirem melhores
lideranas sociais e polticas.
A subveno governamental para apenas certos tipos de educao pode ser
justificada segundo esses pontos de vista. Antecipando o que ser detalhado posteriormente, eles no justificam a subveno da educao puramente profissionalizante, que aumenta a produtividade econmica do estudante, mas no o treina
para o exerccio da cidadania, nem da liderana. Est claro que extremamente
difcil traar uma linha divisria entre esses dois tipos de educao. A educao
geral, em grande parte, agrega valor econmico ao estudante na verdade,
apenas na atualidade e em alguns poucos pases que a capacidade de ler deixou
de ter valor de mercado. Ao mesmo tempo, muito da educao profissionalizante
amplia a viso do aluno. Ainda assim, fica igualmente evidente que essa distino
significativa. Por exemplo, a subveno do treinamento de veterinrios, esteticistas, dentistas, e de todo um elenco de habilidades especficas da forma como se
No to improvvel quanto parece que tal procedimento teria um impacto no tamanho das
famlias. Por exemplo, uma explicao pela taxa de fecundidade menor entre famlias de nvel
socioeconmico mais alto pode ser a de que as crianas so relativamente mais caras, devido aos
nveis mais altos de educao que atingem e aos custos com que suas famlias precisam arcar.
4

210

faz extensamente nos Estados Unidos em instituies educacionais mantidas pelo


governo no pode ser justificada segundo os mesmos pressupostos que sustentam
a educao fundamental ou, em nvel superior, a educao liberal. Se ela pode
ou no ser justificada em bases significativamente diferentes uma questo a ser
discutida posteriormente neste estudo.
A disputa qualitativa que decorre do efeito vizinhana, naturalmente no
determina quais modalidades especficas de educao devem ser subvencionadas, nem qual deve ser o montante da subveno. O ganho social da educao
supostamente maior para os menores nveis de educao, onde h uma quase
unanimidade quanto importncia do contedo da educao, e diminui de forma
progressiva medida que o nvel da educao se eleva. Mas, mesmo essa forma
de assero no pode ser tomada como certa muitos governos subvencionaram
universidades bem antes de subvencionar a educao fundamental. Que formas
de educao tm a maior vantagem social e quanto dos recursos limitados da
comunidade devem ser gastos nelas so questes a serem decididas pela comunidade e transmitidas atravs de seus canais polticos regulares. O papel de um
economista no decidir essas questes para a comunidade, mas o de esclarecer
os problemas a serem apreciados pela comunidade enquanto esta faz uma escolha
e, em particular, se a escolha acertada ou necessria deve ser tomada com base
na comunidade ou no indivduo.
Constatamos que o requisito de um nvel mnimo de educao, bem como
o financiamento da educao pelo estado, podem ser justificados pelos efeitos
vizinhana da educao. Porm, mais difcil usar esses mesmos critrios para
justificar uma terceira medida que, em geral, tem sido adotada pelos governos na
administrao das instituies educacionais, e que corresponde estatizao,
por assim dizer, de grande parte da indstria da educao. O desejo por essa
estatizao raramente foi explicitado, visto que os governos, de modo geral, tm
financiado a educao com o pagamento direto dos custos de manuteno das
instituies de ensino, de tal forma que essa medida pareceu necessria pela
deciso de subvencionar a educao. Contudo, essas duas medidas podiam ser
separadas facilmente. Os governos poderiam exigir um nvel mnimo de educao
que seriam capazes de financiar, distribuindo aos pais vales que pudessem ser
trocados por um valor mximo anual para cada criana, desde que fossem gastos
em servios educacionais aprovados. Os pais estariam livres para gastar esse
valor, bem como qualquer outra quantia adicional, a fim de contratar servios
educacionais de uma instituio aprovada segundo sua escolha. Os servios
educacionais podiam ser ministrados por empresa privadas que visam lucros, ou
por instituies sem fins lucrativos de vrios tipos. O papel do governo se limitaria
a garantir que as escolas atendessem aos padres mnimos, como a incluso de
um elenco de contedos comuns em seus programas, de forma semelhante ao
servio que hoje avalia os restaurantes para garantir que mantenham os padres
mnimos de higiene. Um excelente exemplo desse tipo de programa foi adotado
pelos Estados Unidos para a educao dos veteranos da Segunda Guerra Mun211

dial. Cada veterano que se enquadrava no programa recebia uma quantia anual
em dinheiro para gastar em qualquer instituio de sua escolha, desde que ela
respeitasse os padres mnimos. Um exemplo mais restrito a ajuda que autoridades locais britnicas fornecem para custear as mensalidades escolares de alguns
estudantes que frequentam escolas no administradas pelo governo (as chamadas
escolas pblicas 5). Outro exemplo o acordo que existe na Frana, mediante
o qual o governo paga parte dos custos para os alunos que frequentam escolas
no governamentais.
Um dos argumentos decorrentes do efeito vizinhana e a favor da estatizao da educao que, sem essa, seria impossvel oferecer um elenco comum de
valores tidos como requisitos para a estabilidade social. A imposio de padres
mnimos em escolas privadas, como sugerida, pode no ser suficiente para alcanar o resultado desejado. Essa questo pode ser ilustrada de forma concreta nas
escolas administradas por grupos religiosos. Pode-se argumentar que as escolas
sob a administrao de diferentes grupos religiosos instilam uma srie de valores
que so diferentes entre si e diferentes das outras escolas; desse modo, tornam a
educao um fora divisora, ao invs de unificadora.
Se levado ao extremo, esse raciocnio demandaria exclusivamente escolas
administradas pelo governo e tambm tornaria a frequncia nelas compulsria.
Os arranjos nos Estados Unidos e em grande parte dos outros pases do Ocidente
representam um meio termo entre essas posies. Escolas administradas pelo
governo so disponibilizadas, mas no so obrigatrias. Contudo, o vnculo entre
financiamento e administrao da educao coloca outras escolas em situao de
desvantagem. Elas recebem pouca ou nenhuma verba governamental destinada
educao uma situao que suscita muita discusso poltica, principalmente,
claro, na Frana. A eliminao dessa desvantagem poderia, teme-se, fortalecer
enormemente as escolas paroquiais e tornar ainda mais difcil o problema de se
conseguir uma base comum de valores.
Esse raciocnio tem bastante peso. Mas, no fica nada claro se vlido ou
se a desestatizao da educao teria os efeitos sugeridos. Por uma questo de
princpio, ele conflita com a prpria preservao da liberdade; de fato, esse conflito constituiu um fator de atraso para o desenvolvimento da educao pblica
na Inglaterra. Como traar uma linha divisria entre a oferta de valores sociais
comuns prprios de uma sociedade estvel de um lado, e o ensino que cerceia a
liberdade de pensamento e a crena do outro? Aqui se encontra mais um desses
limites imprecisos, que so mais fceis de mencionar do que de definir.
Em termos de seus efeitos, a desestatizao da educao ampliaria a gama
de escolha disponvel aos pais. Considerando que, no momento, os pais podem
enviar seus filhos para escolas governamentais sem qualquer nus, poucos deles
podem ou vo querer envi-los s outras escolas, a menos que elas tambm sejam
subsidiadas. As escolas paroquiais esto em situao de desvantagem pelo fato
5

Contraditoriamente, as escolas particulares na Inglaterra se chamam escolas pblicas (N. T.).


212

de no receberem recursos pblicos destinados educao; mas elas tm, em


compensao, a vantagem de serem administradas por instituies que desejam
subsidi-las e que podem levantar fundos para assim proceder, mesmo sendo
raras as suas fontes de recursos. Basta disponibilizar os subsdios para os pais,
independentemente das escolas s quais eles possam enviar seus filhos desde
que as escolas em questo atendam aos padres mnimos estipulados e uma
ampla variedade de escolas surgir em resposta essa demanda. Ao retirar seus
filhos de uma escola para envi-los a outra, os pais poderiam expressar suas opinies diretamente s escolas com muito mais fora do que possvel atualmente.
De modo geral, s podem tomar essa medida agora por motivo de mudana do
local de residncia. De resto, s so capazes de expressar suas opinies atravs
dos canais polticos complicados. Talvez um maior grau de liberdade de escolha
pudesse ser oferecido no sistema escolar pblico, mas difcil imaginar como levar essa ideia adiante, dada a obrigao de se oferecer uma vaga a cada criana.
Aqui, como em outras reas, provvel que a iniciativa empresarial privada e
competitiva seja mais eficiente para atender s demandas do consumidor do que
as iniciativas governamentais, ou do que outras iniciativas administradas para
atender a outros propsitos. Portanto, o resultado final pode ser menos educao
paroquial do que mais.
Outro aspecto do argumento da necessidade de escolas administradas pelo
governo para manter o poder unificador da educao que as escolas particulares
tenderiam a exacerbar as diferenas de classe. Ao terem maior liberdade para decidirem para qual escola vo enviar seus filhos, pais de uma determinada classe se
agrupariam e, por conseguinte, inviabilizariam a criao de uma mistura saudvel
de crianas de origens sociais bem diferenciadas. De novo, independentemente
da validade ou no deste argumento, no fica claro se os resultados esperados se
seguiriam. De acordo com os arranjos atuais, determinadas escolas particulares
tendem a ser frequentadas por crianas de procedncias sociais semelhantes em
funo da prpria estratificao de suas reas residenciais. Alm do mais, os
pais no so impedidos de enviar seus filhos para escolas particulares. Somente
uma classe social alta e numericamente restrita pode faz-lo e de fato o faz sem
mencionar as escolas paroquiais e, nesse processo, acaba por se produzir ainda
mais estratificao. A ampliao da gama de escolha em um sistema particular de
ensino resultaria em uma reduo de ambas as espcies de estratificao.
Outro raciocnio em prol da estatizao de educao o monoplio natural. Em pequenas comunidades e reas rurais, o nmero de crianas pode ser
pequeno demais para justificar mais de uma escola de bom porte, de modo que
no se pode depender de competio para proteger os interesses dos pais e crianas. Como em outros casos de monoplio natural, as alternativas so o monoplio
particular sem restries, o monoplio particular controlado pelo governo e a
operao pelo governo uma escolha entre males. Esse argumento obviamente
vlido e significativo, embora seu vigor tenha sido enormemente enfraquecido nas

213

ltimas dcadas pelas melhorias de transporte e pelo crescimento concentrado da


populao em comunidades metropolitanas.
O arranjo que talvez chegue mais prximo de ser justificado por essas consideraes pelo menos em relao educao fundamental o de responsabilidade mista, segundo o qual os governos continuariam a administrar algumas
das escolas, mas os pais que escolhessem enviar seus filhos para outras escolas
receberiam uma quantia igual ao custo estimado para educar uma criana de
uma escola governamental, desde que pelo menos essa quantia fosse gasta em
educao em uma escola aprovada. Esse arranjo poderia satisfazer os aspectos
vlidos do argumento de monoplio natural e, simultaneamente, permitiria o
desenvolvimento da concorrncia onde fosse possvel observ-la. Ele responderia
s justas reclamaes dos pais de que, se enviassem seus filhos para escolas no
subsidiadas, eles teriam que pagar duas vezes mais pela educao uma vez na
forma de impostos e outra vez, diretamente e, dessa forma, estimularia o desenvolvimento e a melhoria dessas mesmas escolas. A introduo da concorrncia
contribuiria bastante para o surgimento de uma variedade sadia de escolas. Ela
tambm daria flexibilidade aos sistemas escolares. Um de seus benefcios seria
tornar os salrios dos professores compatveis com as foras do mercado. Dessa
forma, daria s autoridades educacionais do governo um padro independente
para a avaliao das escalas de salrios e a promoo de ajustes mais rpidos para
as mudanas nas condies de demanda e oferta.6
Esta proposta de financiamento pblico, combinado com uma gesto privada da educao
foi sugerida recentemente por vrios estados do Sul dos Estados Unidos, como uma forma de
evitar a deciso da Corte Suprema sobre a segregao. Tomei conhecimento desse fato depois
do presente artigo ficar pronto. Minha reao inicial e, imagino, a da maioria dos leitores foi
que esse uso possvel da proposta seria um ponto contra, e um caso particularmente srio do
possvel defeito a que me referia dois pargrafos atrs a exacerbao das distines de classe.
Entretanto, ao pensar mais a respeito, descartei a minha primeira reao. Os princpios podem
ser testados com mais clareza nos casos extremos. A disposio em permitir a liberdade de
expresso s pessoas com quem concordamos no uma evidncia de que somos favorveis
liberdade de expresso; o verdadeiro teste a nossa disposio em permitir a liberdade de
expresso queles de quem discordamos por completo. De modo similar, o teste relevante da
crena na liberdade individual a disposio em se opor interveno do governo mesmo
quando essa visa a coibir atividades de que nada gostamos. Deploro a segregao e o preconceito
racial; de acordo com os princpios estabelecidos por este artigo, seria uma funo do Estado
impedir o uso da violncia e da coero fsica de um grupo contra outro; igualmente claro, no
seria uma funo apropriada do Estado forar os indivduos a agir de acordo com as minhas
opinies ou com as opinies de outros, sejam sobre preconceito racial ou sobre o partido em
que devem votar, e desde que a ao do indivduo afete principalmente a ele mesmo. com
base nesse argumento que me oponho s Comisses de Prticas Justas de Emprego, e que
tambm me oponho dessegregao forada das escolas. No entanto, esse mesmo argumento
me leva a opor segregao forada. Enquanto as escolas forem administradas pelo governo, a
nica escolha entre a dessegregao forada e a segregao forada e, se tiver que escolher
entre as duas, escolheria a primeira como um mal menor. O fato de ter que fazer essa escolha
reflete a fraqueza do sistema gerido pelo Estado. As escolas administradas como particulares
6

214

Por que nosso sistema educacional no se desenvolveu segundo essa linha de


raciocnio? Uma resposta completa exigiria um conhecimento muito mais pormenorizado da histria da educao do que disponho, e o melhor que posso oferecer
uma simples especulao. Para comear, o debate do monoplio natural era
bem mais acirrado em pocas passadas. Mas, suponho que um fator muito mais
importante foi a combinao do descrdito generalizado das bolsas em dinheiro
para indivduos (doaes financeiras) associada a uma ausncia de um aparato
administrativo eficiente para proceder a distribuio dos comprovantes e fiscalizar
sua utilizao. O desenvolvimento desse aparato um fenmeno tpico da atualidade
e atingiu seu auge somente com a enorme expanso dos impostos individuais e os
programas de previdncia social. Sem ele, a administrao direta das escolas era
considerada como a nica forma possvel de financiar a educao. Naturalmente,
como alguns dos exemplos citados acima sugerem, algumas caractersticas dos
arranjos propostos esto presentes nos sistemas educacionais existentes. E acredito
que tem havido uma forte e progressiva presso a favor de arranjos desse tipo na
maioria dos pases ocidentais, que talvez possa ser explicada pelo desenvolvimento
recente do aparato administrativo governamental que facilita tais arranjos.
Muitos detalhes administrativos problemticos poderiam surgir durante a
troca do atual sistema pelo proposto, e durante sua administrao. Mas esses no
parecem ser nem insolveis nem especiais. Como na desestatizao de outras atividades, os prdios e equipamentos existentes poderiam ser vendidos a empresas
privadas que desejassem entrar no ramo, de forma a no haver desperdcio de
capital durante a transao. O fato de que unidades governamentais, pelo menos em
determinadas reas, iriam continuar a administrar escolas, permitiria uma transio
gradual e tranquila. A administrao localizada da educao nos Estados Unidos
e em outros pases tambm facilitaria a transio, uma vez que ela estimularia a
experimentao em pequena escala com mtodos alternativos de lidar com esses
e outros problemas. Surgiriam dificuldades, sem dvida, na definio do setor
de governo responsvel pelas bolsas, mas isso equivale ao problema j existente
de determinar que setor fica obrigado a oferecer servios educacionais para uma
determinada criana. As diferenas quanto ao valor das bolsas deixariam uma
rea mais atraente do que outra, da mesma forma que atualmente se observam os
efeitos das diferenas na qualidade da educao. A nica complicao adicional
a oportunidade possivelmente maior de ocorrncia de abusos devido maior
liberdade para decidir onde educar os filhos. A suposta dificuldade maior da adpodem resolver esse dilema. Elas tornam desnecessria essa escolha. Nesse sistema, podem
existir escolas s para brancos, escolas s para negros e escolas mistas. Os pais podem decidir
a qual escola mandar seus filhos. A ao apropriada para aqueles que se opem segregao
e ao preconceito racial tentar convencer os outros e, se eles conseguirem seu intento, as
escolas mistas crescero s custas das escolas no mistas, dando lugar ocorrncia de uma
transio gradual. Enquanto o sistema for gerido pelo estado, s h a possibilidade de haver
aes drsticas, que fazem as pessoas passarem de um extremo ao outro. O grande mrito do
arranjo privado que ele permite uma transio gradual.[...]
215

ministrao uma defesa padronizada do status quo contra quaisquer propostas


de mudana; nesse caso em particular, uma defesa ainda mais fraca do que de
costume, porque os arranjos existentes devem dar conta no somente dos maiores
problemas levantados pelos arranjos propostos, mas tambm pela administrao
das escolas como uma funo do governo.

216

Leitura 2
A Reforma da Educao chilena:
contexto, contedos, implantao
Cristian Cox (1997)7

[...]
Descentralizao e financiamento por meio da subveno por aluno: a herana
das mudanas dos anos 80.
Em termos organizacionais, o sistema escolar do Chile herdeiro de um
modelo altamente centralizado de proviso estatal de educao que remonta a
meados do sculo XIX, interrompido por uma profunda reforma descentralizadora
e privatizante aplicada pelo regime militar ao longo da dcada de 80, e que no
foi revertida pelo governo democrtico que assumiu em 1990, ainda que tenha
introduzido novos princpios de ao do Estado no setor.
A reforma da administrao e do financiamento do sistema escolar do incio
da dcada de 1980 consistiu em trs medidas principais:
Em primeiro lugar, transferiu a administrao do conjunto dos estabelecimentos escolares, at ento subordinado ao Ministrio da Educao, aos 325
municpios do pas (hoje 334), que passaram a manejar seu pessoal, com poder
de contratar e despedir professores e administrar sua infraestrutura, enquanto o
Ministrio da Educao mantinha funes normativas, de definio do currculo
e dos livros textos, de superviso e de avaliao.
Em segundo lugar, mudou a forma de alocao de recursos, de uma modalidade baseada nos oramentos histricos de gastos dos estabelecimentos para
uma modalidade baseada no pagamento de uma subveno por aluno atendido.
Alm disso, essa subveno por aluno foi calculada de modo a agir como incentivo econmico para o ingresso de gestores privados dispostos a implantar novos
estabelecimentos de ensino bsico e mdio.
Por ltimo, a reforma transferiu a administrao de um nmero de estabelecimentos pblicos de ensino profissionalizante (nvel mdio) do Ministrio da
Educao para corporaes constitudas pelas principais associaes empresariais
com essa finalidade precpua.
Texto extrado de: Cristian Cox. A Reforma da Educao Chilena: contexto, contedos,
implantao. PREAL. PREAL Documentos, No. 8, Agosto, 1997. (Disponvel em: http://
www.preal.org/Biblioteca.asp?Id_Carpeta=64&Camino=63|PrealPublicaciones/64|PREAL
Documentos. Acesso em: 11/10/10.)
7

217

Os propsitos governamentais explcitos e implcitos com as polticas descentralizadoras e privatizantes dos anos 80 foram: conseguir maior eficincia na
utilizao dos recursos atravs da concorrncia entre os estabelecimentos pelas
matrculas; transferir funes do Ministrio da Educao e sua burocracia central
para os poderes locais representados no municpio, bem como reduzir o poder
de negociao do sindicato dos professores; obter maior participao do setor
privado no fornecimento da educao, o que lanaria as bases para uma maior
concorrncia entre os estabelecimentos e mais opes para os consumidores e,
por ltimo, promover maior aproximao entre a educao tcnico-profissional
mdia e os crculos econmicos da produo e dos servios.
Em termos de organizao institucional e administrativa, ao iniciar-se o
governo da transio, em 1990, o sistema escolar apresentava traos mistos. As
escolas primrias e os estabelecimentos secundrios municipalizados estavam
sujeitos a uma dupla subordinao: aos municpios nos aspectos administrativos
e ao Ministrio da Educao com relao a currculo, pedagogia e avaliao. Os
estabelecimentos privados tanto aqueles com financiamento pblico como os
pagos estavam igualmente sujeitos aos ordenamentos curriculares e de avaliao fixadas nacionalmente pelo Ministrio da Educao. Como j foi dito, essa
organizao mista, fruto da ao reformadora do regime militar sobre a matriz
historicamente centralizada da educao chilena, foi aceita pelos governos do
Acordo, ainda que com contrapesos importantes, em termos do papel do Ministrio
da Educao, em suas polticas de interveno direta atravs de programas de
melhoria da qualidade e de discriminao positiva com respeito s inequidades
na distribuio social dos resultados do sistema.

218

Leitura 3
Escolha da escola no Chile: duas dcadas de reforma educacional
Patrick J. McEwan (2000)8

Em 1980, o governo militar do Chile iniciou uma nova e drstica reforma,


descentralizando o controle das escolas pblicas para os municpios e passando a
financiar as escolas pblicas e a maioria das privadas de acordo com um sistema
de vouchers. A partir de ento, o financiamento das escolas passou a flutuar de
maneira diretamente proporcional s matrculas mensais e a esse subsdio por
estudante ou voucher, como frequentemente se fala. A reforma atraiu considervel ateno internacional devido a suas possveis implicaes para polticas
educacionais em outros pases latino-americanos e, talvez, para o debate sobre
a escolha da escola (school choice) nos Estados Unidos. Lamentavelmente, as
opinies positivas e negativas sobre a reforma chilena com frequncia se baseiam
em pouco mais que casos particulares e ideologias.
O novo livro de Varun Gauri, baseado em sua tese de doutoramento, fornece
uma perspectiva crtica da reforma chilena que se fazia deveras necessria. Apesar
de conter alguma anlise emprica, a principal contribuio do texto sua descrio bem escrita e definitiva de como a reforma foi concebida, implementada,
interpretada e solapada pelas principais partes interessadas. O livro baseia-se em
numerosas entrevistas com participantes do processo de reforma, bem como em
uma extensa reviso da legislao e de outros textos. Esse livro deveria ser leitura
obrigatria para todos os interessados em reformas educacionais baseadas no
mercado ou na poltica social latino-americana. Tambm ser de interesse para
estudiosos interessados na implementao de polticas em geral.
O livro organizado em cinco captulos. Um breve captulo introdutrio
argumenta que um crescente consenso emergiu em torno da necessidade de se
reestruturar o Estado do bem-estar social. Dentre os pases envolvidos nesse processo, o Chile se tornou quase paradigmtico, [constituindo] o caso exemplar de
modernizao, descentralizao e privatizao no mundo em desenvolvimento
(p. 11). A poltica educacional chilena um dos componentes mais interessantes
de uma agenda de reformas muito mais ampla.

Texto extrado da resenha escrita por Patrick J. McEwan, publicada na Comparative Education Review, Vol. 44, No. 2, maio de 2000, do livro: School Choice in Chile, Two Decades
of Educational Reform por Varun Gauri. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 1998.
Reproduzido com permisso de Taylor & Francis.
8

219

O Captulo 2 descreve a lgica terica e a estrutura legal das reformas chilenas.


De maior interesse sua exposio de como a implementao das reformas se
desviaram do projeto de livre mercado. Durante a dcada de 1980, por exemplo,
decises a respeito da contratao e demisso de professores eram geralmente
tomadas nos mais altos escales, e no no nvel das escolas ou dos municpios.
A dbil sade financeira das escolas municipais era frequentemente remediada
por seus governos municipais, que ento se voltavam para o governo nacional
solicitando recursos adicionais. O Ministrio da Educao continuamente intervinha em assuntos que iam do currculo cor dos uniformes dos estudantes. A
reforma pode ter domado as tendncias dirigistas do governo chileno, mas nunca
conseguiu elimin-las por completo. Ambos os crticos e defensores do modelo
chileno fariam bem em ter isso em mente.
O Captulo 3 apresenta a anlise emprica do livro, baseada em uma amostra
aleatria de domiclios de Santiago feita por Gauri. Quanto ao seu contedo e
qualidade, o levantamento se rivaliza com a pesquisa por domiclios chilena Caracterizacin Socioeconmica Nacional (CASEN), e espera-se que seja utilizado para
outras anlises. Em vrias anlises descritivas e multivariadas, Gauri mostra que as
escolas pblicas e privadas no Chile so extremamente estratificadas. Famlias de
condio socioeconmica mais alta, entre outras caractersticas, tm probabilidade
muito maior de matricular seus filhos em escolas de alto desempenho. Estamos interessados, contudo, em saber se as reformas de 1980 aumentaram a estratificao
em comparao com as condies vigentes anteriormente (afinal, a estratificao
existe no Chile h muito tempo). complicado chegar a uma concluso com base
em um nico banco de dados transversal, como o autor sinceramente admite. Essa
anlise tambm teria sido enriquecida por maiores referncias vasta literatura
terica e emprica sobre a escolha da escola pelos pais nos Estados Unidos e em
outros pases. Ainda assim, o captulo fornece uma referncia til para todos os
interessados em reformas baseadas na escolha de escolas.
O quarto captulo aprofunda o tema das contradies da reforma. Gauri
argumenta que ela pde ser facilmente iniciada devido ao clima autoritrio e s
estratgias repressivas do regime (p. 74). Entretanto, ela no pde ser facilmente
mantida, devido a motivaes diversas, vises de mundo conflitantes e vocabulrios de reforma incompatveis entre os vrios grupos responsveis pelas reformas
(p. 79). Um desses grupos era o ncleo de economistas formados em Chicago que
desenvolveu o plano. Outro grupo inclua os oficiais militares muitos dos quais
servindo como prefeitos municipais binicos encarregados de implementar o
plano. Estes insistiam em tratar o sistema educacional como uma cadeia de comando centralizada com ordens emanadas do topo. Gauri argumenta que a existncia
de uma democracia e o dilogo que ela encorajaria poderia ter sido mais efetivo
para estimular as reformas (apesar de que, ainda assim, seria necessrio dedicar
uma ateno especial para convencer grupos de interesse como os professores).
Em que pese sua fora, teria sido mais interessante se os argumentos analticos
de Gauri, como este ltimo, tivessem passado por uma maior elaborao.
220

Um breve captulo final tenta tirar lies para o debate mais amplo sobre a
escolha de escolas. O tom geral de ceticismo com relao a polticas que propem solues rpidas, como essa. Algumas dessas lies no so inteiramente
embasadas nos captulos anteriores; por exemplo, ainda que o crescimento da
estratificao seja uma preocupao central em planos baseados na escolha, no
estou inteiramente convencido de que algum tenha empiricamente demonstrado
que a estratificao de fato cresceu no Chile. A despeito dessas controvrsias
pontuais, Gauri produziu um livro iluminador e bem fundamentado em pesquisas.
Por no ter simplesmente tomado o modelo chileno por pressuposto, ele pde
revelar grandes complexidades e contradies. Espera-se que pesquisas empricas
futuras e debates sobre polticas sejam enriquecidos por este trabalho.

221

Leitura 4
Escolas charter:
aprendendo com o passado, planejando para o futuro
Lea Hubbard e Rucheeta Kulkarni (2009)9

Nas dcadas finais do sculo XX, a responsabilidade por melhorar o sistema


pblico de educao nos EUA passou dos profissionais para a comunidade em geral
(Murphy & Shiffman, 2002). Surgiu um foco sobre os direitos dos pais, junto
a uma maior nfase na mercantilizao e privatizao (Contreras, 1995; Wells,
2002). Muitos educadores, pais, empresrios e polticos comearam a apoiar a
ideia da escolha da escola como a soluo para os aparentemente intratveis problemas do sistema pblico de ensino. As escolas charter logo receberam ateno
como um meio especialmente promissor de prover a inovao, a competio e as
melhorias acadmicas que se faziam muito necessrias.
Nos anos seguintes abertura da primeira escola charter nos EUA (em
Minnesota, em 1992), o movimento se expandiu rapidamente10. Em 2008, de
acordo com o Centro para a Reforma Educacional (Center for Education Reform,
2008a), uma organizao no partidria que apoia a escolha das escolas (school
choice), havia 4.200 escolas charter, atendendo a aproximadamente 1,2 milhes
de estudantes em 40 estados americanos e no Distrito de Columbia. Como tais
estatsticas indicam, essa forma de escolha de escolas tem um forte apoio. E,
tendo em vista que o presidente Barack Obama indicou Arne Duncan, defensora
das escolas charter, para a Secretaria da Educao dos EUA, o apoio a essas
escolas no deve diminuir. Ainda assim, ao longo dos dez ltimos anos, uma
oposio crescentemente vigorosa tem aparecido em alguns setores. Opositores
questionam as escolas charter por diversas razes, incluindo dvidas sobre a sua
eficcia, responsabilizao, equidade e sustentabilidade. Este artigo lida com essas
preocupaes, sintetizando o conhecimento da literatura sobre as escolas charter,
expondo reas em que as evidncias so insuficientes, conflitantes ou ambguas, e
avaliando o desenvolvimento geral da reforma dessas escolas. Visando contribuir
Texto extrado de: Lea Hubbard e Rucheeta Kulkarni. Charter schools: learning from the past,
planning for the future. Journal of Educational Change, 10, 2009: 173189. Reproduzido
com gentil permisso da Springer Science and Business Media.
10
Ainda que nosso estudo se restrinja ao contexto dos EUA, deve-se notar que escolas semelhantes s charter existem em outros pases, como a Nova Zelndia (Ladner, 2001), Chile
(Larraaga, 2004), e Inglaterra (Wohlstetter & Anderson, 2004). Alm disso, pases como o
Japo tm demonstrado crescente interesse nas mesmas (Tokyo, 2004).
9

222

para o debate da questo da sustentabilidade, iremos nos basear parcialmente


nos resultados de nosso estudo de caso de longo prazo, em andamento, de uma
escola convertida em charter. Essa informao etnogrfica revela a existncia
de srios desafios para os pesquisadores e elaboradores de polticas, ao mesmo
tempo em que prov um guia til para o direcionamento futuro do movimento
das escolas charter.

Viso geral
Da maneira como so projetadas, as escolas charter visam a combinar uma
maior autonomia acadmica do que a normalmente associada s escolas pblicas
tradicionais e com maior responsabilizao, objetivando, assim, gerar resultados
educacionais positivos (Wells, 2002; ver tambm Wohlstetter et al., 1995). As
escolas charter deliberadamente se distanciam das regras e dos regulamentos dos
sindicatos, tendo, portanto, uma maior liberdade para contratar e despedir professores. Como o prprio nome indica, as escolas operam sobre uma concesso
ou contrato11 com um agente autorizador. Esse agente varia bastante: pode ser
um distrito escolar, o conselho de educao de um estado, uma universidade ou
uma organizao com ou sem fins lucrativos. Cabe ao agente autorizador supervisionar e responsabilizar a escola charter, e os contratos geralmente precisam ser
renovados com uma periodicidade de trs a cinco anos.
As escolas charter se diferenciam em um nmero surpreendentemente grande
de aspectos (Lake & Hill, 2006). H, por exemplo, diferenas na estrutura organizacional h escolas charter iniciais, escolas charter convertidas (escolas
pblicas convencionais que requisitaram e receberam a condio de charter), e,
especialmente ao longo dos ltimos cinco a dez anos, escolas afiliadas a organizaes gestoras de escolas charter (OGCs) com ou sem fins lucrativos (Lake, 2007).
Alm disso, diferentes tipos de escolas charter atendem a diferentes populaes
de estudantes, apresentam melhor ou pior sade financeira, e enfrentam desafios
tanto similares quanto diferentes que terminam por afetar o trabalho que podem
realizar. Tais variaes dificultam bastante a tarefa de fazer generalizaes sobre
a eficcia das escolas charter como uma iniciativa de reforma educacional. A despeito da existncia de nveis geralmente altos de satisfao por parte de pais que
escolheram matricular seus filhos em escolas charter (Teske & Schneider, 2001),
h um persistente debate entre educadores, pesquisadores e elaboradores de polticas, revelando a existncia de importantes preocupaes polticas e educacionais.
As perguntas seguintes esto entre as mais relevantes:

11
Em ingls, Charter significa, literalmente, um contrato ou decreto. No contexto educacional
significa um contrato especificando as condies e objetivos para a gesto privada de uma
escola pblica. (N. T.)

223

As escolas charter esto cumprindo a sua promessa de melhorar o desempenho acadmico dos estudantes?
As escolas charter esto sendo responsabilizadas suficientemente?
As escolas esto melhorando a educao de todas as crianas, ou estariam
contribuindo para uma nova segregao da educao pblica?
As escolas charter so realmente inovadoras (ao expandir as opes de
acordo com as necessidades diversas dos estudantes), ou seriam similares em
muitos aspectos s escolas pblicas convencionais?
As escolas charter tm os requisitos necessrios em termos de liderana,
equipe de professores e governana para realizarem sua misso educacional?
E, por fim, as escolas charter so sustentveis como uma alternativa permanente s escolas pblicas convencionais?
O restante deste artigo trata sequencialmente de cada uma dessas questes.
Sempre que possvel, utilizamos a pesquisa disponvel mais recente de modo a
fornecer uma compreenso precisa de at que ponto as escolas charter esto cumprindo (ou no) sua promessa de serem tanto inovadoras como responsabilizveis.
As escolas charter esto cumprindo sua promessa de melhorar o desempenho
acadmico dos estudantes?
A resposta direta para a questo das escolas charter estarem ou no melhorando o desempenho acadmico dos estudantes que ainda no se sabe. Ao longo
da ltima dcada e por toda a nao, estudos sobre o desempenho das escolas
charter apresentarem resultados diversos. Um estudo no-partidrio publicado
em 2001 encontrou significativas diferenas inter e intraestaduais (Rand, 2001).
No Arizona, por exemplo, as escolas charter parecem se sair melhor do que as
pblicas em leitura, e possivelmente em matemtica; em Michigan, os estudantes
da stima srie nas escolas charter recentemente abertas no apresentaram diferenas nos resultados das avaliaes se comparados a seus colegas de escolas
pblicas convencionais, enquanto que os estudantes da quarta srie de escolas
tradicionais obtiveram resultados superiores aos das escolas charter. No Texas,
as escolas charter que se concentraram especificamente em estudantes com risco
de baixo desempenho acadmico demonstraram um desempenho superior ao das
escolas pblicas convencionais, mas as outras escolas charter do estado obtiveram
resultados ligeiramente piores do que as escolas pblicas convencionais.
Outros estudos encontraram resultados mais positivos. Zimmer et al. (2003)
conduziram uma investigao sobre as escolas charter da Califrnia e chegaram ao
resultado de que, quando as escolas charter proviam toda sua instruo dentro da
sala de aula (ao contrrio de prover parte dela fora da sala de aula), os estudantes se
saam melhor do que os das escolas pblicas. Algumas pesquisas bastante recentes
sobre duas escolas charter iniciais na Califrnia mostraram que os estudantes de
minorias ou de baixa renda obtinham melhores resultados acadmicos que seus
pares de escolas pblicas no que diz respeito ao ingresso na faculdade (Alvarez
& Mehan, 2006; McLure et al., 2005).
224

Os crticos das escolas charter, por outro lado, enfatizam evidncias que
indicam que essas no esto se saindo bem se comparadas s no charter. Um
exemplo a anlise dos dados da Avaliao Nacional do Progresso Educacional (National Assessment of Educational Progress NAEP) feita pela Federao
Americana de Professores (American Federation of Teachers AFT) (Nelson et
al., 2004), que mostra que os resultados dos testes de alunos das escolas charter
estavam situados meio ano abaixo dos resultados dos alunos de escolas pblicas.
A anlise tambm mostrou que, enquanto alunos negros de escolas charter tiveram
um desempenho igual ao dos negros de escolas pblicas, os estudantes de bairros
pobres e os beneficirios de merenda escolar tiveram resultados piores. Um relatrio de 2005 do Centro Nacional de Estatsticas Educacionais (National Center
for Education Statistics NCES), uma agncia governamental norte-americana,
confirmou os resultados da AFT. Comparados a seus pares de escolas no charter,
os alunos de baixa renda de escolas charter obtiveram resultados piores em leitura
e em matemtica, passaram por professores com menos anos de experincia e
por uma maior proporo de docentes sem certificao. Outros estudos repetem
esses resultados desalentadores, no encontrando diferenas significativas entre o
desempenho em avaliaes dos alunos de escolas fundamentais charter e aqueles
do ensino pblico tradicional (Loveless, 2003; Rogosa, 2003).
Os resultados variveis encontrados para o desempenho dos alunos de escolas charter foram interpretados de diferentes maneiras. Alguns partidrios das
escolas charter questionam o formato e/ou a metodologia das pesquisas utilizadas
para avaliar o seu desempenho, argumentando que os resultados do NAEP so
enganosos, j que os efeitos da pobreza e de outros fatores de formao dos alunos que frequentam as escolas charter impactam negativamente os resultados dos
testes. Braun et al. (2006), por exemplo, defendem a necessidade de uma anlise
quantitativa mais sofisticada usando modelagem linear hierrquica para permitir
o estudo das mltiplas caractersticas das escolas e dos alunos. Contudo, quando
Braun e seus colegas aplicaram o modelo estatstico proposto, tambm chegaram a
resultados desanimadores quanto ao desempenho escolar. As notas dos alunos de
escolas charter em leitura e matemtica foram, em mdia, menores que aquelas de
alunos de escolas pblicas no charter. Hoxby (2004), uma defensora das escolas
charter, relatou resultados positivos em sua comparao entre os resultados de
alunos de escolas pblicas e charter em leitura e matemtica, aps controlar pela
pobreza e outros fatores pessoais. Uma nova anlise pelo Instituto de Polticas
Econmicas (Economic Policy Institute), no entanto, concluiu que Hoxby no havia
estabelecido controles estatsticos adequados para a composio racial ou para
a condio de baixa renda. Os autores concluram pelos dados de Hoxby que
quando feito o controle, tanto pela composio racial, quando pela condio
de baixa renda, os efeitos positivos de frequentar escolas charter desaparecem
tanto na matemtica quando na leitura (p. 2). A pesquisa de Hoxby tambm foi
duramente criticada por outros autores (veja Carnoy et al., 2005).

225

A questo temporal pode tambm ter influenciado a variabilidade dos resultados do desempenho acadmico. Alguns pesquisadores perceberam que, geralmente, os dados de desempenho analisados foram coletados quando as escolas
charter estavam em seus estgios iniciais de crescimento. Alm disso, devido ao
fato de as escolas charter por vezes experimentarem novas abordagens educacionais e coletarem dados de resultados de testes colhidos ao longo do tempo para
uma dada srie , sem levarem em conta que uma escola tem estudantes diferentes
naquela mesma srie em anos escolares diferentes, os resultados dos estudos
so frequentemente problemticos (Betts & Tang, 2008). Outros pesquisadores,
percebendo que a avaliao do desempenho acadmico uma empreitada complexa, sugerem o uso de diferentes tipos de avaliao e clamam para que os estudos
sejam realizados durante um longo perodo de tempo (Bulkley & Fisler, 2003).
Ao longo da ltima dcada, a avaliao das escolas charter se manteve como
um tema recorrente entre os educadores, elaboradores de polticas e pais. Contudo,
muito recentemente foi sugerida uma mudana significativa na abordagem referente
questo da avaliao. Betts e Tang (2008) defenderam uma abordagem de valor
agregado. Eles usam essa metodologia, juntamente com a escolha aleatria, em
sua investigao do desempenho das escolas charter. Em que pese a considervel
variao observvel entre essas escolas, as evidncias em geral apontam que as
escolas charter superaram suas contrapartidas pblicas tradicionais. Betts e Tang
reconhecem que os resultados de seu estudo so preliminares, e notam que, no
nvel do ensino mdio, encontram indicaes bastante desanimadoras. Ainda
assim, argumentam que os resultados para o ensino fundamental do razes para
o otimismo.

As escolas charter esto sendo responsabilizadas suficientemente?


Em troca de autonomia, as escolas charter supostamente devem ser responsabilizadas por atingir os objetivos a que se propem quando do recebimento de
sua concesso. Dado o investimento governamental nas escolas pblicas resultante
dessa alternativa, o nvel de responsabilizao uma preocupao tanto poltica
quanto educacional. Bulkley e Fisler (2003) percebem que h uma considervel
variao na abordagem dos estados em relao responsabilizao governamental
(2003:237). Alguns estados exercem um controle considervel sobre as escolas
charter, enquanto outros contam com a responsabilizao do mercado ou com uma
superviso distrital para garantir a qualidade.
Alguns pesquisadores mostraram que, mesmo quando h evidncias de responsabilizao, certos problemas persistem, devido maneira como as escolas charter
se relacionam com suas instituies outorgantes. Wells (2002) argumenta que:
As instituies que outorgam concesses s escolas charter encontram dificuldade
em saber como se relacionar com elas com base no desempenho, em vez da ob226

servncia contratual. Resumindo, h agora vultosas evidncias de que a viso da


reforma sistmica das escolas charter e seu trade off entre autonomia e responsabilizao no se concretizou. Ns nos vemos diante de uma reforma que, em muitos
casos, concede grande autonomia para escolas individuais, mas pouca informao
pblica ou feedback sobre o que se passa dentro delas. (Wells, 2002: 13)

Uma hiptese comum que o mercado guiar a responsabilizao, mas parece no haver qualquer responsabilizao acadmica adicional para as escolas
charter (Wells, 2002). Os defensores continuam sustentando a tese de que as
escolas charter que no forem capazes de fornecer educao de qualidade simplesmente fecharo suas portas, j que os pais iro retirar seus filhos das escolas
ruins. Pesquisas quanto a esse assunto, contudo, revelam que essa hiptese pode
no ser correta.
[...]

227

Leitura 5
As escolas charter esto fazendo a diferena?
Um estudo do desempenho dos estudantes em oito Estados
Rand Education (2009)12

Escolas charter so escolas financiadas publicamente que operam fora do


controle direto dos distritos escolares locais, conforme uma concesso pblica
que lhes d maior autonomia que outras escolas pblicas na definio de seus
currculos, seu ensino e suas operaes. Seus estudantes, ou os pais desses, escolhem a escola, ao invs de receberem uma designao baseada em sua localizao
residencial. A primeira escola charter dos EUA foi aberta em 1992, e, desde
ento, elas cresceram em nmero at atingirem mais de 4.000 em 40 estados,
atendendo a mais de 1,2 milhes de estudantes.
Ainda que o Presidente Barack Obama e a Secretria da Educao Arne
Duncan apoiem as escolas charter, continua a haver um grande debate sobre
elas. Os defensores dizem que escolas charter expandem as escolhas educacionais
dos estudantes, aumentam a inovao, melhoram o desempenho dos alunos e
promovem uma competio saudvel com as escolas pblicas tradicionais. J os
oponentes argumentam que as escolas charter levam a uma maior estratificao
tnica ou racial dos estudantes, retiram os melhores alunos das escolas pblicas
tradicionais, reduzem a verba destinada a essas e no proporcionam quaisquer
melhorias reais no desempenho dos estudantes.
A despeito do volume de pesquisa sobre esses temas ser crescente, muitos dos
resultados principais no foram propriamente examinados, ou foram estudados
apenas para cidades ou estados especficos. Os pesquisadores da RAND procuraram, portanto, lanar luz sobre os efeitos das escolas charter, examinando dados
de trajetrias individuais de estudantes especficos em comunidades e estados
com diferentes polticas de concesso, verificando pela primeira vez como as
escolas charter afetam o desempenho a longo prazo dos estudantes. Essa equipe
de pesquisadores analisou microdados longitudinais referentes a estudantes de
Texto extrado de: Rand Education. Are Charter Schools Making a Difference? A Study of
Student Outcomes in Eight States. Research Briefs, Rand Corporation, 2009. (Disponvel em
http://www.rand.org/pubs/research_briefs/. Acesso em: 20/12/2009). A verso completa da
pesquisa, intitulada Charter schools in eight states: effects on achievement, attainment, integration and competition, de Ron Zimmer, Brian Gill, Kevin Booker, Stephanie Lavertu, Tim R.
Sas e John Witte, est disponvel em http://www.rand.org/pubs/monographs/MG869/), 2009:
160. Reproduzido com permisso da RAND Corporation.
12

228

Chicago, San Diego, Filadlfia, Denver, Milwaukee e os estados de Ohio, Texas e


Flrida. Corroborando os achados de outros estudos, constatou-se que algumas das
preocupaes relativas s escolas charter podem ser descartadas, ao mesmo tempo
em que muitos dos benefcios esperados no se tornaram realidade. A descoberta
mais marcante foi que estudar em escolas charter pode impactar positivamente
a chance de um estudante se formar e de ir para a faculdade dois resultados
crticos que no haviam sido examinados em estudos anteriores , o que sugere a
necessidade de olhar para mais do que as notas das avaliaes de desempenho ao
mensurar a eficcia das escolas charter. Essa comunicao descreve os principais
resultados e suas implicaes para polticas e para pesquisas futuras.
As escolas charter no esto retirando os estudantes de melhor desempenho
das escolas tradicionais, e nem tampouco esto criando uma estratificao racial.
Quando os pesquisadores examinaram os resultados em avaliaes de desempenho dos estudantes antes de se transferirem para as escolas charter, encontraram
valores prximos ou abaixo da mdia distrital ou estadual. Isso sugere que as
escolas charter no esto retirando os melhores estudantes das escolas pblicas
tradicionais, como alguns opositores previam. Igualmente, ao observar se as transferncias para as escolas charter afetavam a distribuio de estudantes por raa
ou etnia, os pesquisadores encontraram que, na maioria dos locais, a composio
racial da escola charter para a qual um estudante se transferia era similar quela
da escola pblica tradicional da qual ele saa.
Na mdia, em diferentes comunidades e sob diferentes polticas educacionais,
as escolas charter da quinta oitava srie e de ensino mdio produziram melhorias
de desempenho praticamente iguais s de escolas pblicas tradicionais. Entretanto,
as melhorias de desempenho de escolas charter da primeira quarta srie so
difceis de serem estimadas e permanecem incertas, porque os alunos do ensino
fundamental em geral no passam por avaliaes que sirvam de controle quando
entram para a primeira srie. Quanto s escolas de quinta a oitava srie e de ensino
mdio, a equipe de pesquisadores constatou que as melhorias de desempenho
nas escolas charter e nas escolas pblicas tradicionais eram aproximadamente as
mesmas, com duas excees. Em primeiro lugar, as escolas charter no obtm
um bom desempenho no primeiro ano de operao, havendo a tendncia de seus
estudantes ficarem para trs. Os ganhos geralmente ocorrem depois desse perodo.
Em segundo lugar, h motivos para se preocupar com o desempenho das escolas
charter virtuais, que acolhem seus estudantes a distncia, isto , em suas casas,
ao invs de faz-lo em um prdio escolar. No nico local com um nmero substancial de escolas charter virtuais (Ohio), os estudantes desses estabelecimentos
apresentaram melhorias de desempenho significativamente abaixo daquelas dos
estudantes de escolas pblicas tradicionais e de escolas charter em salas de aula
tradicionais.
As escolas charter no parecem ajudar ou prejudicar o desempenho dos estudantes matriculados nas escolas pblicas tradicionais das proximidades. Alguns
defensores previram que a presena de escolas charter impactaria positivamente as
229

escolas pblicas tradicionais de sua vizinhana ao exercerem uma saudvel presso


competitiva; alguns opositores se preocuparam com o fato de que as escolas charter
prejudicariam os estudantes das escolas pblicas tradicionais das proximidades
ao drenarem recursos. Nenhuma dessas teorias foi corroborada pelo estudo. Os
pesquisadores examinaram o desempenho de escolas pblicas tradicionais com
escolas charter prximas e observaram que a presena destas no parecia ajudar
nem prejudicar o desempenho dos estudantes das escolas tradicionais vizinhas.
Os estudantes que frequentaram escolas charter tiveram maiores chances
de se formarem e de irem para a faculdade. Para os locais em que estavam disponveis dados da proporo de formandos e de ingressantes no ensino superior
provenientes de escolas charter (Chicago e Flrida), os pesquisadores constataram
que frequentar uma escola charter aumentava em 7 a 15 pontos percentuais a
probabilidade de um estudante se formar. Igualmente, os estudantes que frequentaram escolas charter pareceram ter um acrscimo de 8 a 10 pontos percentuais
na probabilidade de se matricularem na faculdade. Em que pese haver algumas
limitaes desses resultados, eles do motivos para se animar quanto aos benefcios de longo prazo das escolas charter. Tambm sugerem a necessidade de
olhar para alm das notas dos testes para avaliar plenamente o desempenho das
escolas charter.

Implicaes para polticas


Esse estudo tem uma srie de implicaes para polticas e para pesquisas
futuras. Em primeiro lugar, o resultado que indica que as escolas charter no esto
retirando os alunos de maior desempenho das escolas pblicas tradicionais pode
aliviar algumas das preocupaes dos elaboradores de polticas. Em segundo lugar,
a ausncia de efeitos sobre o desempenho das escolas pblicas tradicionais das
proximidades sugere que a perda de estudantes para as escolas charter no est
produzindo impactos negativos no desempenho das escolas pblicas tradicionais,
mas tambm sugere que as escolas charter podem no produzir os efeitos competitivos sobre as escolas pblicas tradicionais que eram esperados. Por fim, essa
pesquisa demonstra a necessidade de ir alm dos resultados de testes e alargar
o escopo das medidas utilizadas para avaliar o sucesso das escolas charter. Esse
foi o primeiro estudo a ampliar a gama de medidas de desempenho para incluir
resultados de longo prazo, como a concluso do ensino mdio e o ingresso na
faculdade, alm dos resultados de testes; e os resultados foram mais encorajadores do que seriam se fossem usadas apenas as notas de desempenho escolar.
Pesquisas futuras devem procurar examinar uma gama mais ampla e profunda
de resultados dos alunos.

230

Leitura 6
A melhoria da educao na Amrica Latina:
e agora, para onde vamos?
Martin Carnoy e Claudio de Moura Castro (1997)13

[...]

As Lies da Descentralizao
Nos anos 80 e incio dos 90, o tipo mais comum de reforma na regio foi tentar
reduzir os gastos do governo central com educao, atravs da descentralizao do
processo decisrio (administrao), e, em menor grau, do financiamento da educao. Esse tipo de reforma foi implementado em vrios pases latino-americanos nos
anos 70 e 80 (com mais vigor na Argentina e no Chile, mas tambm na Colmbia
em 1989), e agora est se estendendo a outros pases (por exemplo, El Salvador,
Mxico, Nicargua e Peru). O Brasil no precisou descentralizar a educao,
porque, salvo algumas excees, seus sistemas de ensino bsico e mdio sempre
estiveram a cargo de estados e municpios.14
Texto extrado de: Martin Carnoy e Claudio de Moura Castro. A melhoria da educao
na Amrica Latina: e agora, para onde vamos? In: Claudio e Moura Castro e Martin Carnoy
(orgs.), Como anda a reforma da educao na Amrica Latina? Rio de Janeiro, Fundao
Getlio Vargas, 1997. Reproduzido com permisso dos autores.

O ensino bsico e mdio brasileiro sempre foi bastante descentralizado para estados e municpios. Mas parcela importante dos recursos nacionais destinados melhoria da qualidade do
ensino gerida pelo governo federal. Esses recursos eram repassados a estados e municpios
tomando por base mais interesses polticos do que necessidades educacionais. Essa mescla
peculiar de administrao financeira descentralizada/centralizada talvez explique em parte a
baixa qualidade e a falta de equidade dos sistemas educacionais brasileiros. Porm, no clima
atual favorvel reforma do ensino, e no caso especfico do Brasil, pode ser mais fcil implementar reformas educacionais em uma estrutura institucional descentralizada. A condio
necessria seria ter, frente do governo de estados e municpios, polticos comprometidos
com a melhoria da educao. Ainda que o processo de reforma no pudesse ser no mbito
nacional, um ou outro caso teria forte efeito na regio e no pas em geral. [...] O mesmo se
aplica ao governo central. O fato de os rgos centrais no serem diretamente responsveis
pela administrao do sistema educacional lhes permite redefinir melhor seu papel e rever os
critrios de alocao dos recursos federais, como j vem acontecendo.
13

231

Como j sintetizamos, a maioria das reformas que visavam a descentralizao tentou reduzir as dimenses da burocracia educacional do governo central
e transferir a administrao da educao para estados e municpios. Na prtica,
as reformas pareciam ser motivadas por objetivos polticos e de outra natureza,
como cercear o poder dos sindicatos de professores. Alguns dos objetivos menos
explcitos da descentralizao podem ter sido, de fato, incompatveis com medidas
de enxugamento. Em certos pases, a descentralizao incrementou o emprego em
pocas de recesso, criando novas estruturas regionais e locais, at mesmo no caso
do Chile. No Brasil, a municipalizao parcial do ensino bsico gerou estruturas
duplas (nos nveis estadual e municipal) e, nas mdias e grandes cidades, uma
burocracia talvez desnecessria s novas responsabilidades da educao municipal.
Por isso, torna-se praticamente impossvel concluir, com os dados disponveis,
que a descentralizao tenha realmente reduzido os recursos financeiros centrais
destinados educao. Nos anos 80, embora os gastos com educao tenham
diminudo em termos absolutos em alguns pases, na verdade, aumentaram como
parcela do PIB. Na maioria deles, a burocracia na rea aumentou mais do que as
matrculas no 1 e 2 graus.
A experincia indica que, quando a descentralizao no conta com o apoio
financeiro e tcnico dos governos centrais, a qualidade do ensino pode diminuir,
particularmente no caso dos pobres. Pases como Argentina e Chile esto agora
estudando se ou no necessrio fortalecer o papel do governo central na avaliao, no monitoramento e no lanamento de programas dirigidos a autoridades
locais e escolas mais carentes. No caso do Chile, certas iniciativas de melhoria da
educao esto sendo descentralizadas, como veremos mais adiante. Na Argentina, a lei federal de Educao de 1993 redefiniu o papel dos governos federal e
provncias e determinou que os recursos financeiros da educao a serem repassados s provncias tivessem aumentos anuais. Firmou-se um Pacto Federal da
Educao entre o ministro e as autoridades provinciais da educao para que se
definissem os programas e atividades nos quais esses recursos seriam aplicados.
Em breve, o governo federal por em prtica uma avaliao nacional dos alunos e
dos sistemas de informao, e proporcionar s provncias: a) assistncia tcnica
nas avaliaes dos estudantes; b) maior capacidade institucional e tcnica, a fim
de que os sistemas de informao das provncias se integrem rede federal de
estatsticas e informaes sobre educao; c) diretrizes nacionais para os currculos
escolares; d) uma rede nacional para o treinamento de professores no servio; e)
programas nacionais dirigidos s regies e escolas mais pobres, com fornecimento
de livros, computadores e treinamento especfico para professores, e recuperao
de escolas. Mais recentemente, no Brasil, o governo federal estabeleceu critrios
para o repasse de verbas da administrao federal, a fim de garantir que essas
cheguem s escolas, e aprimorou os sistemas de informao e de avaliao de alunos. O Congresso Nacional j est discutindo uma nova lei federal para arrecadar
mais recursos, a fim de aumentar os salrios dos professores de 1 e 2 graus.

232

A descentralizao vem sendo considerada uma reforma voltada para a competitividade j que aumenta a produtividade na educao e, por conseguinte,
contribui significativamente para a melhoria da qualidade dos recursos humanos
de uma nao , em grande parte porque aproxima o processo decisrio das necessidades dos pais e confere s autoridades locais mais autonomia nas decises.
Supe-se que, se as comunidades locais e os prprios professores e diretores de
escolas tiverem maior controle sobre o currculo e os mtodos de ensino, haver
maior adequao entre os mtodos pedaggicos e a clientela atendida, assim
como maior responsabilidade pelos resultados na rea da educao. Segundo os
reformadores, se as autoridades educacionais locais se considerarem, e forem
consideradas, responsveis pela educao, a qualidade do ensino melhorar. Os
dados disponveis nos Estados Unidos no confirmam esse raciocnio.15
Mas algumas das reformas de descentralizao efetuadas na Amrica Latina
nos anos 80 seguiram uma viso do modelo financeiro. Descentralizou-se o
controle das escolas para o nvel provincial ou municipal, transferindo recursos
para as autoridades locais, mas aumentou-se a presso sobre elas para que levantassem verbas localmente, na medida em que se cortaram recursos do governo
central. Na Argentina e no Chile, dois pases que empreenderam grandes reformas
de descentralizao nos anos 70 e 80, os gastos reais e totais do governo central
com educao a princpio caram. No caso chileno, os gastos pblicos por aluno
com ensino bsico subiram e s declinaram na segunda metade da dcada (World
Bank, 1993: 90). No caso da Argentina, o processo teve duas etapas. Na primeira
(1976-83), a educao primria foi descentralizada, mas os recursos no foram
transferidos para as provncias. Em contraposio, a partir de 1991, quando a
educao secundria e ps-secundria comeou a ser descentralizada, tambm
foram feitas expressivas transferncias de dinheiro para as provncias.
A experincia na Amrica Latina e no Caribe indica que a verso financeira
de descentralizao pode proporcionar a melhoria da educao no nvel local,
mas seus efeitos positivos desaparecem quando os gastos com a educao e o
know-how tcnico do governo central so reduzidos (ou, como no caso brasileiro,
suprimidos). Os resultados podem tambm se tornar mais dspares (no Brasil, essa
disparidade continua elevada), porque os municpios pobres dispem de menos
recursos financeiros, tcnicos e humanos prprios para investir em educao do
que as regies mais afluentes. Para que a descentralizao melhore a qualidade e
reduza as disparidades, o processo de descentralizao ainda requer a presena
A descentralizao da administrao e do financiamento de sistemas educacionais centralizados e altamente burocrticos deveria proporcionar uma prestao de servios mais inovadora
e eficaz nessa rea, e uma melhor aferio de resultados por parte dos pais, mas h poucos
indcios de que a descentralizao em si melhore a qualidade do ensino. Nos estados Unidos,
onde tem havido um esforo conjunto para transferir o controle das decises na rea educacional para os estabelecimentos de ensino, constatou-se, aps uma ampla avaliao, que a
autonomia escolar no produziu melhorias significativas no desempenho dos alunos (Malem,
Ogawa & Krantz, 1989; Hannaway & Carnoy, 1993).
15

233

constante do governo central e o compromisso de fornecer os recursos necessrios


s regies e escolas mais pobres.
Certos pases j compreenderam que a qualidade do ensino no melhora
com reformas financeiras, e sim quando se d nfase a um maior aproveitamento
e aos recursos necessrios para chegar-se a isso. Em fins da dcada de 80 e nos
anos 90, quando a regio se democratizou e os ndices de crescimento econmico
subiram, as iniciativas para melhorar a qualidade do ensino tambm mudaram.
No contexto de democratizao poltica e de melhor desempenho econmico, nos
anos 90, o governo central do Chile, por exemplo, mudou as diretrizes de sua
reforma, aumentando bastante os gastos por aluno do Ministrio da Educao e
concentrando-se nas escolas de baixo desempenho (mais produtividade e menos
disparidade).
Na Argentina, os ministrios do governo central e das provncias tambm
comearam a ter um papel mais ativo na promoo de programas de melhoria de
qualidade e no aumento dos gastos com a educao. Em 1993, por exemplo, foi
criado um programa dirigido a 10 mil escolas localizadas em reas carentes. O
programa propicia treinamento de professores, livros, computadores e a recuperao e manuteno de escolas. No sistema brasileiro, h muito descentralizado,
as reformas orientadas para a competitividade e a supresso das disparidades
comearam nos nveis estadual e municipal. [...] As reformas em outros pases j
democrticos, como a Colmbia, que comearam no final dos anos 80, mudaram
de orientao rapidamente por outro motivo. Sem esperar pelas lies a extrair da
reforma financeira da educao, municpios e professores reorientaram a reforma
descentralizadora para a competitividade e a equidade. Mas reformadores de
outros pases, como Mxico e El Salvador, ainda esperam que a descentralizao
predominantemente financeira seja o mecanismo adequado para melhorar o ensino,
poupar recursos pblicos, ou ambos.

A Reforma Chilena para a Descentralizao/Privatizao


Um caso modelo de reforma para descentralizao foi a implementada no
Chile em 1981, quando o governo central transferiu o ensino de 1 e 2 graus
para os municpios e financiou a criao de escolas particulares por meio de um
plano de subvenes de mbito nacional.16 Assim, o financiamento pblico conEntende-se aqui por escolas particulares as que so administradas pela iniciativa privada,
seja por entidades com fins lucrativos ou instituies religiosas, mesmo nos casos em que essas
escolas so gratuitas, financiadas em grande parte com recursos governamentais e se veem
obrigadas a obedecer a certas exigncias legais impostas pelo governo. As escolas administradas pela iniciativa privada podem no parecer particulares pelo fato de contarem com
financiamento pblico e serem reguladas pelo governo, mas essa definio est perfeitamente
de acordo com a ideia geral do que seja uma instituio de ensino particular, ou mesmo com
a definio de negcio privado.


234

tinuava ainda em grande parte centralizado, mas o controle dos recursos passava
aos municpios, no caso das escolas pblicas, e s prprias autoridades escolares,
no caso das particulares. As decises sobre questes pedaggicas tambm foram
transferidas, em sua maioria, aos municpios e s escolas.
No Chile, a reforma visando descentralizao foi imposta de cima, pelo
regime militar, a fim de privatizar o mximo possvel a administrao da
educao. Mesmo assim, a descentralizao se deu por etapas. Antes da reforma educacional de 1980, a burocracia governamental chilena fora delegada,
na dcada de 70, s provncias e aos municpios administrados por prefeitos e
conselhos municipais nomeados. O sindicato dos professores tambm fora extinto. Na reforma propriamente dita, a privatizao foi organizada em torno de um
plano de subvenes e da privatizao dos contratos de trabalho dos professores,
passando esses funcionrios pblicos a empregados do setor privado sem representao sindical. Tanto as escolas municipais quanto as escolas subvencionadas
administradas pela iniciativa privada recebiam igual financiamento por aluno, e
o currculo foi desregulamentado.
A reforma chilena conseguiu de fato descentralizar as decises para as comunidades e as escolas locais (no caso das escolas particulares). Tambm teve
xito no tocante subveno das escolas particulares. Em 1993, 40% dos alunos
do primrio e 50% dos alunos do secundrio frequentavam escolas geridas pelo
setor privado (Comit Tcnico, 1994: 26). Mas discutvel o xito financeiro da
reforma. Os gastos do governo com educao a princpio aumentaram. Alm disso,
os gastos administrativos outra meta financeira da descentralizao subiram
medida que a estrutura regional descentralizada do MOE precisou ser fortalecida
com a contratao de mais pessoal. A contribuio financeira do governo central
para a educao diminuiu de 3,5% do PIB em 1980 para 2,5% em 1990, mais
em funo da crise financeira generalizada do que de ganhos em eficincia.
Em termos de qualidade, porm, a reforma teve pouco ou nenhum xito nos
anos 80, e os alunos das camadas socioeconmicas mais desfavorecidas provavelmente perderam terreno. No geral, o desempenho estudantil no melhorou, apesar
da alegada maior eficincia das escolas particulares. O fluxo de novos recursos dos
setores privado e pblico locais para os ensinos mdio e superior no compensou
os cortes efetuados nos gastos do governo central, originando uma crise de acesso
para os estudantes de renda mais baixa e uma crise de qualidade para todos, com
exceo dos grupos socioeconmicos mais abastados. Os municpios mais pobres
tambm no conseguiram administrar muito bem as escolas, porque o governo
no se preocupou com a criao de capacidade gestora como parte da reforma. A
reforma no promoveu programas inovadores de ensino tcnico, particularmente
para os 8% de alunos matriculados por associaes de funcionrios, mas o restante
do sistema ainda se saiu pior.
Quando se estabeleceu a democracia em 1990, essas falhas foram oficialmente
reconhecidas. Alm disso, vieram luz as tenses e conflitos entre professores e
governo, muito embora o novo regime se mostrasse disposto a conceder grandes
235

aumentos de salrio e a melhorar substancialmente as condies do ensino nas


escolas pblicas. Tambm se tornou evidente que muitos municpios simplesmente
no dispunham de recursos ou de capacidade tcnica prprios para gerir a educao (e a sade) no nvel municipal.17 Uma avaliao da reforma de 1980 efetuada
em 1994 indicou a necessidade de uma abordagem muito mais integrada, que
reconhecesse a importncia de capacitar melhor os professores e que concedesse
incentivos financeiros s escolas, premiando a inovao e a melhoria do desempenho escolar. De 1990 a 1995, os salrios dos professores foram aumentados
em 32%, como parte do compromisso assumido pelo governo de conceder mais
recursos educao. Havia uma recomendao expressa para que se melhorassem as qualificaes dos novos contratados para a rea e seu treinamento prvio,
e para que se atribusse mais nfase ao treinamento dos professores no servio,
agraciando os que tivessem bom desempenho com bolsas de estudo no exterior e
o reconhecimento pblico (Comit Tcnico, 1994: 109).
[...]
H um ponto importante a frisar aqui: a descentralizao, como qualquer outra
mudana institucional isolada, no resolveu o problema da melhoria da educao.
Embora a descentralizao seja obviamente desejvel nos sistemas educacionais
extremamente burocratizados da Amrica Latina e do Caribe, ela precisa vir
acompanhada de uma srie de outras medidas visando capacitao do pessoal,
ao estabelecimento de normas e critrios e compatibilizao das polticas, que
costumavam ficar a cargo, em sua maioria, dos governos central e estaduais, (por
exemplo, no sistema educacional norte-americano altamente descentralizado) e
no das escolas e municpios. Essas outras medidas necessrias melhoria da
qualidade do ensino tambm pressupem, particularmente quando a administrao
escolar descentralizada, que os governos centrais destinem mais recursos, e no
menos, a esse aprimoramento.

O governo democrtico est empenhado em dar continuidade ao processo de descentralizao. As recomendaes mais recentes so no sentido de que a administrao dos recursos
financeiros destinados s escolas municipais passe para a competncia das prprias escolas,
uma vez que os professores e pais supostamente teriam uma ideia mais clara do que os municpios de como distribuir os recursos para obter um ensino mais eficaz (Comit Tecnico, 1994).
Essa tese baseia-se na eficincia supostamente maior das escolas particulares subsidiadas, que
realmente administram as finanas no nvel escolar. Mas, em 1990, apenas uma entre quatro
crianas matriculadas em escolas particulares subsidiadas provinha de famlias do quintil de
renda mais baixa. E h evidncias de que as crianas desse nvel socioeconmico no se saem
to bem quanto nas escolas municipais (Parry, 1994). Isso indica que transferir o processo
decisrio para o nvel mais descentralizado no produz necessariamente os melhores resultados
no caso daquelas crianas que necessitam mais da inovao e do conhecimento tcnico para
melhorar sua aprendizagem.


236

A Descentralizao/Recentralizao Colombiana
A descentralizao do sistema educacional obviamente vantajosa quando
a capacidade no nvel local adequada tarefa de produzir um ensino de alta
qualidade e quando se dispe de recursos suficientes do governo central, da
jurisdio local, ou de ambos. Mas quando a Argentina numa primeira etapa
, o Chile e o Mxico implementaram suas reformas de descentralizao, esses
requisitos para o xito do empreendimento tinham menos importncia do que
transferir a responsabilidade financeira da autoridade central s autoridades
provinciais, departamentais ou municipais. Para os partidrios da reforma, a
prpria descentralizao considerada essencial melhoria do ensino; os que
se opem a ela (em geral, sindicatos de professores, como na Argentina, Chile,
Mxico e Nicargua, e autoridades locais como no Mxico) usam como argumento
interesses financeiros e, no caso dos sindicatos de professores, os contratos de
trabalho. Embora os partidrios da descentralizao classifiquem tal oposio
como obviamente prejudicial melhoria da educao, quando a descentralizao
basicamente motivada por questes de ordem financeira (e no para aumentar
a produtividade na educao), os compromissos polticos a que se chega atravs
da oposio entre autoridade local e professores podem propiciar o aumento dos
recursos da educao destinados aos salrios.
A histria da recente reforma colombiana instrutiva nesse aspecto. A Colmbia j havia realizado uma importante inovao na rea educacional, com a
criao das Escuelas Nuevas que gozam de grande autonomia em meados
da dcada de 70. Mas a reforma colombiana para a descentralizao, iniciada
em 1989, pretendia ser sistmica, e no resolver problemas especficos como o
acesso educao e a qualidade do ensino. A descentralizao colombiana se deu
num contexto democrtico, em condies polticas bem diferentes das vigentes no
Chile em 1981, e por isso assumiu uma configurao diferente da reforma inicial
chilena. Assim como no Chile, as presses pela descentralizao da educao
faziam parte de uma presso maior pela descentralizao poltica. Em 1985, o
Congresso colombiano aprovou a eleio popular para prefeitos, o que fez aumentar
imediatamente as expectativas de que servios sociais como educao e sade
passassem a ser administrados pelos municpios.
Em 1989, foi sancionada uma lei que ampliou o papel dos municpios na
administrao da educao, atribuindo-lhes, efetivamente, a responsabilidade pela
contratao de professores e por certas decises atinentes alocao de recursos
para a educao, permanecendo o governo central com a incumbncia de pagar os
professores e outros (Montenegro, 1995). Mas, em 1991/92, como parte de uma
medida mais gil de reestruturao da economia colombiana, o governo props
passar aos municpios o controle administrativo das escolas locais, sendo o dinheiro
fornecido por subvenes em bloco do governo central; mas essas subvenes
implicaram cortes nos gastos do governo central. Ainda nos termos dessa mesma
proposta, os departamentos ficariam responsveis pela assistncia tcnica e pelo
237

treinamento dos professores, e as escolas teriam autonomia para administrar e


selecionar seu pessoal. Para que os pais tivessem mais opes e houvesse maior
competio entre as escolas, seriam criados vales-educao para alunos carentes
e estimulada a expanso do ensino particular.
Os debates na Assembleia Constituinte sobre o pacote de reformas revelaram
que, para os governos municipais, a proposta de descentralizao tinha como principal motivao o desejo de reduzir os gastos do governo central com educao. Para
assumirem a prestao dos servios educacionais, os municpios queriam maiores
transferncias monetrias e menos responsabilidades locais com levantamentos
de recursos.18 Por fim, o governo central realmente aumentou a transferncia de
recursos na nova Constituio, embora isso significasse elevar o custo fiscal da
reforma. Mas quando a Constituio foi sancionada, o Congresso teve que propor
mudanas legais especficas no gerenciamento da educao, o que provocou nova
onda oposicionista, desaa feita por parte do sindicato dos professores, o Fecode
(Montenegro, 1995: 7). O sindicato elaborou sua prpria legislao, em franca
oposio reforma. Aps um prolongado e difcil debate, as duas leis de reforma
foram aprovadas. Como resultado, transferiu-se a responsabilidade plena pelas
escolas somente aos departamentos e aos municpios maiores, ficando as escolas
sem autonomia para selecionar, contratar, demitir ou penalizar professores ou
pessoal administrativo. A avaliao do aproveitamento escolar do aluno seria
includa na reforma, mas no serviria de base para a promoo dos professores.
Foram aprovados vales-educao para alunos carentes, assim como incentivos
para construir novas escolas pblicas e particulares, alm da possibilidade de
contratar servios educacionais junto iniciativa privada. Ficou tambm assegurado que os recursos para pagar professores e administradores escolares seriam
transferidos do governo central para os departamentos e municpios maiores (ver
tambm Londoo, 1995).
Os debates e as manobras polticas em torno da reforma colombiana indicam
que, num contexto democrtico, os governos centrais devem ter capacidade de
negociao e contar com o apoio da sociedade. Os custos da descentralizao
da educao devem ser avaliados levando-se em conta os diferentes interesses
dos alunos. Os que no contam com representao devem ser protegidos. Os
reformadores tambm tm que ser realistas no que diz respeito aos sindicatos de
professores. de se esperar que os sindicatos vejam a descentralizao particularmente a privatizao do contrato entre o professor e a escola como uma
ameaa direta segurana do emprego. Os professores no so especialmente
bem pagos na Amrica Latina e natural que assumam uma posio defensiva em
As reivindicaes de prefeitos e outras autoridades locais devem ser analisadas com cautela.
No Brasil, a Constituio de 1988 descentralizou os recursos para municpios. A transferncia
dos servios sociais, porm, encontrou forte oposio por parte da poderosa associao nacional
de municpios. O resultado que os governos estaduais ficaram sobrecarregados de demandas
sociais e os municpios, salvo algumas excees, passaram a gastar seu dinheiro com tudo,
menos com educao bsica. Alguns criaram universidades municipais para as elites locais.
18

238

relao a uma reforma que vise a reduzir ainda mais o seu poder de barganha.
Na Colmbia, como em outros pases, as lideranas sindicais dos professores
so frequentemente intolerantes s vezes distantes da maioria dos professores
, quase sempre resistentes a reformas que visem a aumentar a produtividade
docente, em geral extremamente preocupadas com apenas uma questo o salrio do professor e muito inflexveis quando se trata de mudar escalas salariais
baseadas em tempo de servio e ttulos. A principal questo a negociar com os
sindicatos de professores que os recursos adicionais no sejam destinados apenas
ao pagamento dos salrios dos professores, mas tambm a materiais escolares,
livros escolares gratuitos para os alunos, e melhoria dos prdios escolares para
crianas de famlias de baixa renda.
O compromisso a que se chegou na reforma colombiana de certa maneira
incorporou, no incio do processo, algumas das lies aprendidas com a experincia chilena. Embora as escolas colombianas no venham a ter a autonomia das
escolas chilenas e a burocracia do sistema colombiano continue maior, os problemas enfrentados no Chile pelos municpios mais pobres e com menos capacidade
tcnica no sero encontrados na Colmbia, onde a descentralizao para os
departamentos permitir que esses detenham grande parte da responsabilidade
pelas decises educacionais em relao a esses municpios.
impossvel, porm, fazer comparaes quanto qualidade. Na reforma
chilena, os pais puderam optar entre escolas particulares e municipais, mas, em
mdia, os ndices de aproveitamento das crianas de baixa renda no subiram nos
anos 80, durante a primeira etapa da reforma. Na Colmbia, alguns municpios
talvez tenham obtido menos autonomia devido interveno do sindicato dos
professores, mas, no geral, os municpios receberam mais recursos, e famlias de
baixa renda receberam vales-educao para o curso secundrio. Para as famlias
que vivem em municpios de baixa renda, o compromisso talvez tenha produzido
resultados mais positivos do que a reforma propunha originalmente. Seria interessante comparar os progressos dos alunos colombianos com os dos alunos chilenos
para se chegar a uma concluso mais concreta quanto qualidade.

A Descentralizao Mexicana: Uma Reforma Incompleta


A descentralizao mexicana de 1992/93 tambm transferiu aos estados boa
parte da responsabilidade pelo ensino pr-escolar, bsico e mdio e pela formao
de professores do governo federal (Ornelas, 1995, cap. 8). Mas o acordo poltico
(Acordo Nacional para a Modernizao do Ensino Bsico) a que se chegou quanto
reforma continha trs elementos essenciais, semelhantes aos compromissos firmados na Colmbia. O primeiro, com o sindicato dos professores (o SNTE), confere
recursos e apoio poltico para fazer valer os direitos de negociao do sindicato e
para a revalorizao da profisso de professor, atravs da formao de novos
239

mestres, do aumento do salrio dos professores e do reconhecimento social do


trabalho do professor. O segundo a garantia dada aos estados de que o governo
federal continuar lhes concedendo um alto nvel de financiamento educacional. O
terceiro um vago compromisso dos governos federais e estaduais de tornar mais
participativo o processo decisrio no setor da educao a criao de conselhos
de participao social nos nveis escolar, estadual e nacional (Ornelas, 1995).
Alm disso, a reforma aumentou para nove anos a educao compulsria, aboliu
a proibio do ensino religioso e atribuiu ao governo federal a responsabilidade
pela formulao de novas normas para os currculos escolares e para o currculo
das escolas normais.
Uma avaliao mais recente da reforma (Ibarrola, 1995), porm, pe em
dvida o significado prtico do acordo. Primeiro, a crise econmica de dezembro
de 1994 provocou, mais uma vez, a reduo do salrio dos professores. No se
determinou com clareza a quem cabia a responsabilidade por muitos dos aspectos
mais importantes das reformas curriculares e da formao docente. E, por fim, um
dos aspectos mais importantes dos incentivos aos professores a grande proporo
do salrio que depende da avaliao interna encontra-se praticamente no limbo,
pois o sistema nacional de avaliao do aproveitamento escolar do aluno parece
estar longe de ser implementado.
[...]

240

Leitura 7
Os efeitos da descentralizao do sistema educacional sobre a
qualidade da educao na Amrica Latina
Donald R. Winkler e Alec Ian Gershberg (2000)19

[]
A descentralizao do governo tornou-se uma prtica comum na Amrica
Latina durante a ltima dcada. A educao no constitui exceo, observando-se
um rpido aumento no nmero de pases que esto desenvolvendo importantes
reformas de descentralizao nesse setor. Ao mesmo tempo, generalizou-se mundialmente a tendncia para dar s escolas maior autonomia, visando melhorar
seus desempenhos e cobrar uma maior responsabilidade pelos resultados. Sistemas escolares to diversos quanto os de Victoria, na Austrlia, de Memphis, no
Tennessee, e de Minas Gerais, no Brasil, delegaram autoridade aos diretores de
escolas e, em seguida, atravs de uma variada gama de mecanismos, fizeram-nos
responsveis pelo desempenho das escolas.
Os dois tipos de descentralizao da educao transferncia para os nveis
inferiores de governo e delegao para as prprias escolas tm origens e objetivos muito distintos. A transferncia para os nveis inferiores de governo ocorreu,
quase sem exceo, no contexto de uma descentralizao mais geral do governo
cujas causas podem ser muito diversas. A delegao para as prprias escolas, ao
contrrio, foi geralmente motivada pela preocupao diante de seus desempenhos
deficientes. Ambos esses tipos de descentralizao da educao esto bem representados na Amrica Latina e, neste trabalho, analisamos seus diversos efeitos
sobre o ensino nas escolas at o momento.
A literatura sobre a descentralizao da educao cada vez mais abundante,
mas continua sendo de natureza essencialmente descritiva. As tentativas de avaliao de seus efeitos enfrentaram srios obstculos devidos escassez de dados
de referncia e deficincia no desenho das pesquisas, esta, por sua vez, tambm
devida principalmente insuficincia de dados. As deficincias das avaliaes no
se limitam, nem aos pases latino-americanos, nem aos pases em desenvolvimento.
Summers e Johnson (1991), por exemplo, revisaram mais de 600 avaliaes da
Texto extrado de: Donald R. Winkler e Alec Ian Gershberg. Os Efeitos da Descentralizao
do Sistema Educacional Sobre a Qualidade da Educao na Amrica Latina. PREAL. Preal
Debates, n. 17. Novembro 2000. (Disponvel em: http://www.oei.es/reformaseducativas/efectos_descentralizacion_sistema_educacional_AL_winkler_gershberg_portugues.pdf Acesso
em:12/10/10.)
19

241

gesto no nvel das escolas nos Estados Unidos e s encontraram dois casos com
um desenho adequado de pesquisa.
O presente relatrio baseia-se em diversos estudos e avaliaes recentes do
ensino bsico e secundrio, tanto na Amrica Latina, como em outras regies.
Entre eles, trs sries merecem destaque: os estudos sobre a descentralizao da
educao no mundo (Fiske, 1996; Gaynor, 1998) patrocinados pelo Banco Mundial, as pesquisas sobre a educao no Brasil, no Chile e na Venezuela (Savedoff,
1998), desenvolvidas sob os auspcios do Banco Interamericano de Desenvolvimento; e o trabalho da Comisso Econmica para a Amrica Latina (CEPAL) em
conjunto com pesquisadores de cinco pases (Bolvia, Brasil, Colmbia, Mxico e
Nicargua) para a avaliao das estratgias de descentralizao da educao (Di
Gropello, 1998). Alm desses estudos, foram consideradas diversas avaliaes
especficas de pases da Amrica Latina e algumas revises selecionadas de outros
locais fora da regio.

Fundamentos da Descentralizao da Educao


O fundamento econmico da descentralizao da educao o melhoramento
da eficincia tcnica e social (Winkler, 1994). Afirma-se que a descentralizao das
decises aumentar a participao dos eleitores/consumidores locais no conjunto
de servios que recebem, o que acabar elevando seu bem-estar. Presume-se
que, quanto mais local for a deciso, maior ser a participao do eleitor/consumidor, vale dizer, ser maior no nvel da escola que no nvel municipal, e maior
nos rgos governamentais de propsito especfico (como o distrito escolar, por
exemplo) que nos rgos de propsitos gerais. Se o financiamento e a oferta de
educao forem determinados no nvel local, a elevao do bem-estar social ser
ainda maior, dado que o eleitor/consumidor mdio somente se dispe a pagar
impostos na medida em que os custos tributrios marginais e os benefcios educacionais marginais sejam iguais.
Esses argumentos, porm, supem um mundo em que a democracia funcione
bem e onde todas as externalidades so apreendidas no nvel local. Havendo risco
de que as elites locais abarquem as decises locais, poderia no haver elevao
do bem-estar social. Esse risco seria maior nas sociedades com pouca experincia
em democracia participativa no nvel local. Se as externalidades supostamente
resultantes da educao, especialmente da educao bsica, forem distribudas
para alm das fronteiras da localidade, h um poderoso argumento a favor de
derivar-se um alto percentual do financiamento de fontes centralizadas. A garantia de igualdade de oportunidades na educao, medida, no mnimo, em termos
da igualdade de gastos com a educao, mais um argumento na defesa de um
alto grau de centralizao do financiamento nos pases com distribuio de renda
altamente desigual.
242

O melhoramento da eficincia tcnica o outro fundamento da descentralizao da educao. Nesse caso, o argumento tem diversos elementos. Em primeiro lugar, na medida em que os preos e os processos de produo variam nos
diferentes locais, h eficincias bvias resultantes do fato de se permitir que as
autoridades locais definam os oramentos para os diversos insumos. Em segundo
lugar, em situaes nas quais a capacidade dos ministrios do governo central de
monitorar e supervisionar as escolas locais tem sido baixa, a delegao dessas responsabilidades aos eleitores/consumidores locais pode aumentar a responsabilidade
das escolas por seu prprio desempenho. O interesse dos eleitores/consumidores
locais pode ser maior se tambm estiverem aportando recursos financeiros ou
no financeiros escola.
Um ltimo argumento a favor da descentralizao que o fato de haver
muitos provedores, em vez de um s, provavelmente implicar em uma maior
diversidade de experincias e inovaes. Com meios adequados para comunicar
e trocar informaes sobre essas experincias, um sistema descentralizado poderia
resultar em inovaes e mudanas mais aceleradas que um sistema centralizado.
possvel encontrar evidncias em favor desse argumento no caso do Brasil (Xavier,
Sobrinho e Marra).
[...]

Tipologia Aplicada Experincia Recente da Amrica Latina


A descentralizao da educao assumiu muitas formas, na Amrica Latina e
no resto do mundo. Sempre envolve a transferncia de autoridade e responsabilidade, dos nveis superiores para nveis inferiores de governo, mas varia consideravelmente em termos de quais decises so descentralizadas e de quem recebe
essa delegao. Alm disso, dado que a descentralizao da educao parte de
uma iniciativa de reforma educacional mais ampla, h considervel variao na
prtica em termos das medidas concomitantes de melhoria escolar.
Na anlise que se segue, a tipologia aplicada s experincias da Argentina,
do Brasil (enfocando-se o Estado de Minas Gerais), do Chile, de El Salvador, do
Mxico e da Nicargua.

Nvel de descentralizao
O nvel de descentralizao da educao varia muito na Amrica Latina. Na
Argentina, o ensino bsico e secundrio e as escolas normais foram transferidos
do governo central para os governos provinciais (em 1976 e 1991, respectivamente) e, hoje, a maior parte das decises continua concentrada nas secretarias
(ministrios) provinciais de educao. No que tange concentrao da autoridade
243

no nvel regional, a Argentina apresenta um modelo singular na Amrica Latina,


embora o Mxico esteja caminhando rapidamente em direo similar.
O Brasil tem uma longa tradio de educao descentralizada, com a maior
parte da autoridade concentrada no nvel dos governos estaduais. O papel proeminente do estado na educao secundria foi confirmado pela constituio de
1988, dando-se aos municpios maior proeminncia no financiamento e na oferta
do ensino bsico e pr-escolar. Alm disso, durante a dcada de noventa, alguns
estados (como Minas Gerais, por exemplo), transferiram significativa autoridade
decisria para o nvel das escolas.
A iniciativa de descentralizao educacional no Chile foi longa e complicada.
Iniciou-se em 1981 com a transferncia da autoridade para decises, parte aos
municpios, parte s escolas sem fins lucrativos. Continuou na dcada de noventa
com um sistema no qual o governo central exercia maior liderana pedaggica e
trabalhava diretamente com as escolas com o intuito de possibilitar um melhoramento no nvel das prprias escolas.
A iniciativa de descentralizao em El Salvador no foi universal. Antes, foi
orientada para as reas rurais, onde as escolas governamentais no puderam funcionar durante a guerra civil. Assim, enquanto nas escolas pblicas tradicionais as
decises continuaram concentradas no nvel do governo central, as novas escolas
rurais, chamadas EDUCO (Educacin con la Participacin de la Comunidad),
receberam significativa autoridade e autonomia de deciso. Como resultado do
xito na implantao do modelo EDUCO, desenvolvem-se atualmente iniciativas
de descentralizao das escolas tradicionais.
No Mxico, a descentralizao da educao uma combinao dos modelos
argentino e salvadorenho. A Ley General de la Educacin de 1993 delegou a
maior parte das decises educacionais relativas s escolas bsicas e secundrias
aos governos dos estados, mas o importante papel do governo central no financiamento da educao atravs de transferncias negociadas aos estados fez com que,
na prtica, continuasse a centralizao. A descentralizao real para os estados
somente se produziu em 1998, quando as transferncias educacionais passaram
a ser automticas. Alm disso, o governo central continua operando diretamente
um sistema de escolas rurais chamado CONAFE (Corporacin Nacional de Fomento a la Educacin), com o fim de assegurar oportunidades de aprendizado s
crianas de comunidades rurais remotas, particularmente s crianas indgenas.
Apesar de seu grau de autonomia ser muito inferior ao das escolas EDUCO de
El Salvador, as escolas da CONAFE deram aos pais um papel consideravelmente
mais importante que aquele que se v nas escolas pblicas tradicionais.
Finalmente, a descentralizao da educao na Nicargua evoluiu de uma
nfase na municipalizao no incio da dcada de noventa, para uma clara poltica
de maior delegao de decises de gesto e financiamento educacionais importantes
no nvel da escola ao final da dcada.
Vrios outros pases da regio tambm adotaram polticas de descentralizao
da educao durante os anos noventa. A Colmbia descentralizou os ensinos bsico
244

e secundrio para o nvel dos departamentos (governos regionais) e dos municpios,


e a Bolvia est paulatinamente implantando uma poltica similar. Guatemala e
Honduras seguiram o modelo das escolas EDUCO de So Salvador. Na regio,
apenas Costa Rica, Equador, Panam e Uruguai optaram por continuar com seus
sistemas educacionais centralizados.

Poder de deciso
O que significa a descentralizao da educao em termos dos nveis envolvidos? Como j foi observado no caso dos pases da OCDE, algumas decises
educacionais, como a escolha dos textos de estudo, a seleo dos mtodos pedaggicos e a responsabilidade pela implantao de planos de melhoria escolar
tendem a ficar localizadas no nvel da escola, independentemente do nvel de
descentralizao. Outras, como a definio do currculo bsico, ou a administrao
e informao dos resultados de provas de rendimento, tendem a ficar no nvel
nacional, independentemente do nvel de descentralizao. No Quadro 1 ilustra-se o nvel em que se localizam as principais decises educacionais em diversos
pases da Amrica Latina.
Quadro 1

Nvel em que ficam as principais decises e responsabilidades educacionais


Grupo

Decises

Arg.

MG

Chile

El Salv.

Mx.

Nic.

Estabelecimento das
provas de rendimento

Implantao do plano de
melhoria escolar

Nvel de descentralizao

Organizao

Seleo dos textos de


estudo
Definio dos mtodos
pedaggicos
Contratao/dispensa do
diretor da escola

Pessoal

Seleo/contratao dos
professores
Definio ou aumento da
remunerao dos prof.

Planejamento

245

N
E

Determinao dos gastos

Recursos

Distribuio do oramento
de pessoal
Distribuio do oramento
no relacionado a pessoal

N, L

N, E

N =Nacional; R = Regional; L = Local; E = Escola.

A descentralizao se caracteriza, principalmente, pelo nvel em que se localizam as decises relativas a pessoal e aos oramentos. A maior concordncia
encontra-se nas decises relativas seleo e contratao do pessoal docente e dos
diretores das escolas e elaborao do oramento para gastos no relacionados
com pessoal. Na Argentina e no Mxico, essas decises esto localizadas em nvel
regional (provincial), no Chile, no nvel local (municipal), e em El Salvador e Nicargua, no nvel da escola. As decises referentes remunerao dos professores
continuam, em alguns casos, nos nveis superiores de governo (como ocorre em
Minas Gerais, El Salvador e Mxico) e, na maioria dos casos, veem-se fortemente
influenciadas pela poltica nacional que estabelece as condies quanto ao salrio
mnimo (Chile, por exemplo), ou as decises nacionais referentes ao financiamento
da educao (Minas Gerais, por exemplo).
[...]

Avaliao da Descentralizao
Ainda que as razes para a descentralizao da educao na Amrica Latina
sejam de natureza poltica ou fiscal, em uma perspectiva educacional, h a expectativa de que a descentralizao melhore os resultados da escolaridade. Esses
resultados podem ser definidos de diversas maneiras, mas envolvem, no mnimo,
medidas do nvel e da distribuio do aprendizado e os anos de escolaridade
alcanados pelos alunos.
difcil aferir essas medidas para avaliar a descentralizao da educao por
trs motivos: em primeiro lugar, poucas vezes encontramos sries cronolgicas
dessas medidas; em segundo, a resposta, em termos de resultados escolares, a
qualquer tipo de interveno educacional, inclusive a descentralizao, geralmente lenta; e, finalmente, muito difcil controlar as crises externas, que vo
desde os desastres naturais e crises fiscais at greves de professores e mudanas
dos dirigentes da educao no nvel nacional, coisas que tambm podem influir
nos resultados de escolaridade.
Devido dificuldade de isolar os efeitos da descentralizao sobre o aprendizado e os resultados acadmicos, nosso enfoque considerar de que maneira
a descentralizao muda fatores que sabidamente esto relacionados com o
246

aprendizado. Em primeiro lugar, perguntamo-nos qual o conhecimento recebido com relao s caractersticas das escolas eficazes e de alto desempenho. Em
segundo, perguntamo-nos de que maneira essas caractersticas se refletem no
ambiente escolar e, em terceiro, de que maneira a descentralizao afeta, direta
ou indiretamente, qualquer desses fatores.
[...]

Resumo
[...]
difcil avaliar as reformas de descentralizao devido (1) carncia de dados
de referncia, (2) implantao incompleta de muitos elementos das reformas e
(3) s defasagens entre a implantao e as mudanas em fatores tais como o comportamento e a atribuio de recursos, fatores esses que afetam o aprendizado.
A dificuldade de avaliar as reformas aconselha precauo na interpretao dos
resultados. A escassez de avaliaes rigorosas da experincia da Amrica Latina
nos levou a basear nossas concluses gerais, em certa medida, em avaliaes
slidas de iniciativas de descentralizao empreendidas em outras regies.
A existncia de poucas avaliaes do impacto da descentralizao sobre os
resultados em termos de aprendizagem tambm nos levou a aplicar um enfoque
alternativo, para inferir os efeitos, a partir do grau de correspondncia entre as
caractersticas das reformas de descentralizao e as das escolas de alto desempenho. O fato de que as reformas escolares norte-americanas de sucesso e bem
avaliadas de Chicago e de Memphis terem compartilhado as caractersticas
da descentralizao associadas pelos educadores profissionais s escolas pblicas
eficazes, valida este enfoque. interessante considerar que muitas das recomendaes feitas pelos educadores para criar escolas eficazes coincidem com as
provveis prescries dos economistas.
[...]
Duas das reformas latino-americanas analisadas neste relatrio as do Chile
e de Minas Gerais abarcam um grande nmero dos elementos que, segundo
as pesquisas feitas, do origem s caractersticas das escolas eficazes. Apesar de
nenhuma dessas reformas ter sido submetida a uma avaliao rigorosa, a evidncia
disponvel positiva. Outras duas reformas latino-americanas de alcance mais
limitado que as do Chile e de Minas Gerais foram avaliadas em termos de seus
efeitos, obtendo-se resultados mais contraditrios. O programa EDUCO de El
Salvador ainda no demonstrou efeitos positivos sobre o aprendizado, coisa que
j ocorreu no caso das escolas autnomas da Nicargua. A reforma nicaraguense
delegou considervel autoridade aos diretores das escolas, um aspecto que, se-

247

gundo as concluses de pesquisas realizadas no Brasil, est associado a benefcios


em termos de aprendizagem.
Em resumo, h cada vez maior evidncia de que pelo menos algumas das
caractersticas das reformas de descentralizao da educao centradas na autonomia das escolas, em oposio autonomia regional ou municipal, contribuem
para o surgimento de escolas de alto desempenho. A descentralizao em nvel de
governos sub-regionais tambm pode produzir alguns benefcios educacionais ao
permitir um maior grau de inovao e maior flexibilidade para adaptar a alocao
dos recursos aos preos locais mas isso ainda est por ser demonstrado.

248

Leitura 8
Financiamento da educao: gesto democrtica dos recursos
financeiros pblicos em educao
Jos Carlos de Arajo Melchior (1991)20

[...]

A experincia do Estado de So Paulo


Em agosto de 1989, o governo do Estado de So Paulo deu incio a um
processo induzido de descentralizao na rea da educao. Como o governador
Orestes Qurcia havia sido eleito com a bandeira da municipalizao, a esse processo deu-se o nome de Municipalizao do Ensino.
Anteriormente j havia um processo de descentralizao na rea da educao. No entanto, era um processo fragmentado, difuso e esparso, constitudo de
aes isoladas, conforme as necessidades dos municpios e as disponibilidades da
Secretaria de Estado da Educao. Na gesto governamental de Franco Montoro,
as aes de descentralizao foram intensificadas e, em agosto de 1989, cerca de
cinco mil convnios estavam em andamento, firmados entre Estado e municpios,
quase todos com problemas de execuo e controle.
O que o governo do Estado fez, a partir de agosto de 1989, foi transformar
aes isoladas numa poltica integrada, que passou a ser denominada de Municipalizao do Ensino. A nova poltica abrangia 11 aes. Inclua as anteriores e
abrangia aes ainda inexistentes na esfera da Secretaria da Educao. Ao incluir
as j existentes, procurou extirpar todos os problemas e erros dos antigos convnios.
Naquele momento, em agosto de 1989, o Estado possua 571 municpios. O
objetivo do governador era chegar ao fim do seu mandato com a incluso de 300
municpios no Programa de Municipalizao. Por adeso voluntria, em novembro
de 1990, o programa j havia firmado convnios com 346 municpios, havendo
cerca de mais 100 nele querendo entrar.
Texto extrado de: Jos Carlos de Arajo Melchior. Financiamento da Educao: Gesto
Democrtica dos Recursos Financeiros Pblicos em Educao. Revista brasileira de Estudos
pedaggicos, Braslia, v.72, n.172, set./dez, 1991: p.262-290. Reproduzido com permisso do
INEP. (Disponvel em: http://www.rbep.inep.gov.br/index.php/RBEP/article/viewFile/472/483.
Acesso em: 12/11/10.)
20

249

Na esfera estadual, o Programa de Municipalizao consta do Decreto no


30.375, publicado no Dirio Oficial do Estado de So Paulo, em 14/9/89, que
delega ao secretrio da Educao o poder de firmar convnios com os prefeitos
dos municpios. Como parte integrante do decreto, publicou-se na mesma data o
modelo de convnio nico que seria assinado com o municpio e a exposio de
motivos que explicava as razes ou bases tericas do programa que se pretendia
implantar. A partir do convnio nico, poderiam ser assinados termos aditivos
que abrangessem as reas de construes escolares, merenda, material de apoio
didtico, aperfeioamento de pessoal, apoio a eventos escolares, transporte
escolar, integrao do currculo realidade da escola e assistncia ao aluno. O
municpio, para aderir voluntariamente, deveria ter uma lei municipal que autorizasse o prefeito a entrar no programa, assinando, de incio, o convnio nico e,
posteriormente, os termos aditivos.
O Programa de Municipalizao, que comeou a ser implantado na gesto
de Wagner Rossi na Secretaria da Educao, posteriormente ficou estagnado na
gesto de Jos Goldemberg e, na gesto de Carlos Estevan Martins, sofreu um novo
impulso em seu aspecto de poltica de descentralizao. Em 24/9/90 foi baixado
o Decreto no 32.392, que autoriza o secretrio da Educao a celebrar o Termo
de Cooperao Intergovernamental (TCI) com municpios do Estado de So Paulo.
O TCI faz parte do decreto e visa construir e equipar prdios escolares, em terrenos doados pelos municpios, destinando-os a estes ltimos, para a implantao
de escolas de ensino fundamental, criadas e administradas exclusivamente pela
esfera municipal. o incio da efetiva implantao e/ou do desenvolvimento dos
sistemas municipais de ensino, prevista na Constituio Federal de 1988. Com
essa medida criaram-se as condies para a intensificao do processo de descentralizao da educao no Estado de So Paulo, atravs da ao, da colaborao e
da cooperao entre Estado e municpio, visando garantir a melhoria da qualidade
do ensino e a criao de melhores condies para que os alunos tenham o acesso,
a permanncia e a progresso no sistema pblico de ensino.
De maior interesse, contudo, para os fins deste trabalho, foi a criao da
Comisso de Educao do Municpio (CEM). Ao assinar o convnio nico, o municpio obrigava-se a tomar providncias para a instalao, o funcionamento e
o desenvolvimento das atividades da Comisso de Educao do Municpio, bem
como participar ativamente de seus trabalhos e colaborar para o seu desempenho
eficiente. Os objetivos da CEM eram identificar problemas, estabelecer prioridades e propor solues.
O critrio de constituio das CEMs foi a pluralidade de representao,
sendo uma representao fixa e uma varivel, de acordo com as foras atuantes
da comunidade.
A parte fixa foi constituda com os seguintes representantes:
a) o prefeito e/ou o dirigente municipal de educao;
b) um representante dos vereadores, eleito por seus pares;

250

c) um representante da Secretaria da Educao do Estado, que ser o delegado de ensino, no caso do municpio ser a sede da Delegacia de Ensino, ou um
supervisor de ensino, por aquele indicado, nos demais casos;
d) um representante dos diretores de escolas, eleito por seus pares;
e) um representante dos professores, eleito por seus pares;
f) um secretrio de escola, eleito pelos funcionrios da escola;
g) um representante dos pais, eleito pelas Associaes de Pais e Mestres (APMs).
A parte varivel da composio das Comisses de Educao dos Municpios ter
um mnimo de trs e um mximo de cinco representantes de segmentos atuantes
da sociedade local. Os representantes desses segmentos sero apontados pelos
componentes da representao fixa da Comisso de Educao do Municpio.
Deu-se um prazo de sessenta dias, a contar da data da assinatura do convnio,
para o municpio providenciar a criao, a constituio e a instalao da Comisso de Educao do Municpio, a qual dever ter Regimento prprio, e enviar,
trimestralmente, relatrio de suas atividades, dando destaque avaliao e aos
problemas de execuo do convnio.
O Programa de Municipalizao do Ensino est em desenvolvimento, tendo
atingido trs aes prioritrias: construo de salas de aulas, reforma e ampliao
de prdios escolares e fornecimento de material didtico de apoio s atividades
escolares, principalmente aparelhos audiovisuais.
Alm de dar incio a um processo integrado e ordenado de aes descentralizadas, em regime de colaborao entre Estado e municpio, o programa, ao criar
as Comisses de Educao do Municpio, procurou equacionar uma questo vital
para os educadores: a questo da representao da comunidade uma questo
vital para os educadores, os polticos, os partidos, e para a populao, bem como
para o funcionamento da democracia participativa, que no se circunscreve somente participao delegada mediante a eleio dos representantes dos Poderes
Executivo e Legislativo. Aos poucos, foi se desenvolvendo a ideia de que uma
nao compe-se de governo e sociedade civil, no bastando somente a participao, por delegao, do governo nas decises referentes ao destino do Pas. Ao
contrrio, foi se desenvolvendo a ideia de que, mais importante que o governo,
a organizao da sociedade civil, seja participando dos rgos governamentais,
seja criando suas associaes prprias, ou participando de situaes mistas, nas
quais governo e sociedade estejam representados. Nas democracias, os controles
internos desenvolvidos pelo governo e sua burocracia devem ser complementados pelos controles externos, compostos pela representao popular delegada e
pela sociedade civil. desta ltima que nasce o controle social da aplicao dos
recursos financeiros pblicos.
De modo simples, mas eficaz, a Comisso de Educao do Municpio que
passa a ser o instrumento fundamental do controle social dos recursos financeiros
aplicados educao pelo Estado e pelo municpio. As CEMs funcionam ao lado
da burocracia, colaborando na agilizao da identificao e na soluo dos problemas das redes estadual e municipal de ensino. Seus componentes envolvem os
251

poderes pblicos estadual e municipal e as pessoas que representam os segmentos


envolvidos direta e indiretamente no ensino. O critrio de representatividade
dos segmentos envolvidos significa que as CEMs no so compostas por pessoas
especializadas em educao, mas que l esto para manifestar o que pensam os
diversos segmentos em relao aos problemas educacionais. Como os segmentos
representam interesses e pontos de vista diferentes, a divergncia e o conflito
passam a ser naturais e normais. a regra que orienta o sistema democrtico:
institucionalizar o conflito, buscando as solues de consenso e/ou de maiorias,
respeitados os interesses da minoria, que tambm participa do processo e que
pode influir na tomada de deciso final.
O funcionamento das CEMs no condicionado por receitas. A CEM o fator
fundamental de um processo de conscientizao e participao da sociedade local
nos problemas da educao. No havendo receitas e nem regras preestabelecidas
em relao aos limites de funcionamento das CEMs, sua atuao, em grande parte,
vai depender do interesse, competncia e capacidade de liderana de seus membros. H um espao a ser ocupado por disposies do convnio nico e por meio
de cada ao desenvolvida que transcrita nos termos aditivos. Alm disso, h
uma zona de liberdade, um espao no determinado, cuja existncia vai depender
da capacidade dos membros da CEM, seja sugerindo, criticando, controlando ou
avaliando a educao, concretamente, em suas manifestaes locais.
Na prtica, ns temos CEMs que vo desde as mais atuantes e produtivas at
aquelas que no acreditam no seu poder de colaborar e de pressionar em benefcio da educao local. E isto tem que ser visto como um processo normal, que
depende da educao de seus membros e da constante valorizao de sua atuao
por parte das autoridades, incentivando-as com reforos positivos, tanto a curto
como a mdio e a longo prazo. Detonado um processo social dessa magnitude,
resta somente ter a esperana de que os envolvidos nele saibam valoriz-lo para
que no se perca a oportunidade de fazer valer um dos princpios mais buscados
nos sistemas democrticos, que o da participao nas decises que podem afetar
as nossas vidas.

252

Leitura 9
A municipalizao cumpriu suas promessas de democratizao
da gesto educacional? Um balano crtico
Romualdo Portela de Oliveira (2003)21

[...]

Introduo
Uma das questes recorrentes no debate educacional brasileiro diz respeito ao
papel que o municpio deve cumprir no atendimento demanda, particularmente
do ensino fundamental, ou, de outra maneira, refere-se ao grau de descentralizao
desejvel22, questo que remonta Constituio Imperial de 1824 e a legislao
que se lhe seguiu, como a lei de 1827 e o Ato Adicional de 1834 (Oliveira, 1999;
Sucupira, 2001).
A onda mais recente desse debate ocorreu por ocasio da Constituinte de
1987-88, quando diversos setores propugnaram a municipalizao do ensino como
operacionalizao de uma proposta mais descentralizada de gesto da educao.
Nesse contexto, tal proposta apareceu como proposio democrtica, sentido
praticamente ausente no debate anterior. Isso se deveu, a meu ver, influncia
do setor progressista do catolicismo brasileiro, alinhado, mesmo que de forma
difusa, com as proposies da Teologia da Libertao23.
O objetivo deste breve texto avaliar a poltica de municipalizao a partir
da anlise de um dos argumentos mais significativos esgrimidos por seus defensores, o de que a municipalizao do ensino possibilitaria maior controle social
sobre as polticas educacionais, dada a proximidade entre o usurio dos servios
educacionais e os gestores e decisores encarregados da mesma. (Gadotti; Romo,
Texto extrado de: Romualdo Portela de Oliveira. A municipalizao cumpriu suas promessas
de democratizao da gesto educacional? Um balano crtico. Gesto em Ao, Salvador, V.6,
n.2, jul-dez 2003: 99-106. Texto reproduzido com permisso do autor.
22
Neste texto, entendo por descentralizao a transferncia de responsabilidade entre diferentes
esferas da administrao pblica e por desconcentrao a transferncia de poder decisrio e
de execuo no interior de uma mesma esfera (Oliveira, 1999: 14-16).
23
Para uma anlise da trajetria desse movimento, ver Bruneau, 1974. Para uma crtica de
seus limites, ver Romano, 1979.
21

253

1993; Bordignon, 1993). Proponho-me a confrontar o discurso dos proponentes


da municipalizao com o que tem sido realizado, em um ponto particular: o da
democratizao da gesto da educao24. Trata-se de um recurso avaliativo simples,
mas em geral bastante elucidativo, que se prope simplesmente a verificar em que
medida o proposto foi realizado (Figueiredo; Figueiredo, 1996).
Quando determinada poltica multifacetada e implantada em situaes muito
dspares, avali-la tarefa complexa, pois os acertos e os equvocos so passveis
de serem encontrados aqui e acol, sem que de per se, com isso, seja possvel
julgar o acerto ou no da iniciativa. Esse o caso da municipalizao do ensino
fundamental implementada no Brasil na ltima dcada. Alm disso, a complexidade epistemolgica da avaliao de polticas educacionais est a demandar o
fortalecimento dessa rea de estudos em nossas pesquisas e programas de ps-graduao (Figueiredo; Figueiredo, 1996; Rico, 1998).
Por outro lado, a ausncia de tradio avaliativa na educao brasileira facilita
a descontinuidade das polticas pblicas, dando-lhes muito mais caractersticas de
governo que de estado, ao sabor das contnuas mudanas no executivo. Exatamente
por no termos tradio que entre ns a educao palco (ou trampolim!) para
todo e qualquer arrivista que queira alavancar uma poltica (ou candidatura!) com
medidas pirotcnicas que no sobrevivem prpria gesto e deixam sequelas
para o futuro. O ideal do planejamento educacional, antdoto indicado para as
mazelas da descontinuidade, to importante nas proposies de 1932, no vicejou
entre ns25. Ao contrrio, em geral, os planos educacionais no Brasil so apenas
declaraes de inteno no levadas em conta no momento de formulao das
polticas educacionais.
Portanto, parece-me oportuno realizar um balano crtico do acentuado processo de municipalizao pelo qual o Brasil passou na ltima dcada, particularmente
nos dois mandados de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002).
De pronto, necessrio reconhecer que tal no uma tarefa fcil. Nem mesmo exequvel nos limites deste texto. Assim sendo, limitar-me-ei a aclarar uma
interpretao acerca desse processo e avaliar tal poltica a partir de um ponto
especfico, mas certamente no desprezvel, o da democratizao da gesto, ou
em que medida tal poltica facilitou ou dificultou populao usuria tomar os
destinos da escola e de maneira mais geral da educao escolar em suas mos.
Comecemos por pesquisar a terminologia. Em trabalho anterior (Oliveira,
1997: 174), afirmo que,

As duas outras dimenses que constituem o que se chama de democratizao da educao,


a democratizao do acesso e da permanncia/sucesso, salvo melhor juzo, tm tido pouca
relao com a municipalizao.
25 conhecida a importncia atribuda pelos pioneiros ideia de Plano Nacional de Educao, de modo que a principal emenda por eles apresentada Constituinte de 1934 referia-se
a essa questo. (Manifesto de 1932 Cury, 1986 e Rocha, 2001)
24

254

A expresso municipalizao do ensino, quando utilizada para o ensino fundamental, pode ser entendida de duas maneiras diferentes, a saber:
Como a iniciativa, no mbito do Poder Municipal, de expandir suas redes de
ensino, ampliando o nvel de atendimento por parte desta esfera da administrao pblica;
Como o processo de transferncia de rede de ensino de um nvel da Administrao Pblica para outro, geralmente do estadual, para o municpio.

Essencialmente, esses so os dois sentidos correntes do termo. Entretanto,


pode haver processo de municipalizao de servios pontuais, como foi o caso da
municipalizao da merenda que, parcialmente no caso de So Paulo, antecipou
o processo de municipalizao stricto sensu.
Neste texto, utilizo o termo municipalizao como o processo de ampliao do
atendimento do ensino fundamental por parte da esfera municipal, quer seja por
ampliao da rede prpria, quer seja por transferncia da rede estadual.

Um Processo a Demandar uma Avaliao mais Ampla


Para avaliar um processo como esse, parece-me fundamental delimitar o que
est em discusso, pois do contrrio corre-se o risco de embrenhar-se por um
emaranhado de casos particulares que podem ocultar o debate principal. A meu
ver, estamos discutindo a conformao do estado nacional, tanto no que diz respeito
viabilidade de seu peculiar regime federativo garantir o Direito Educao, nos
termos estabelecidos pela legislao em vigor (artigo 208 da Constituio e sua
regulamentao complementar), particularmente no que diz respeito ao direito
ao padro de qualidade para todo cidado, quanto a reduzir as desigualdades
interestaduais e, agora, intermunicipais.
Entendo que h uma simplificao na noo de descentralizao quando
transmutada em municipalizao. Essa simplificao ancora-se em uma ambiguidade, que toma descentralizao e municipalizao como sinnimos. Entretanto,
tal entendimento elude que se pode ter um processo de municipalizao em que
o poder no seja descentralizado, apenas se alterando a esfera administrativa
responsvel pela gesto do ensino. Alis, a julgar pela prtica poltica vigente, na
maioria das administraes municipais no Brasil, essa a tendncia predominante. (Bordignon, 1993). Pode-se ter uma sem a outra ou vice-versa. Por exemplo,
mantida a responsabilidade estadual por um dado sistema de ensino, pode-se
implantar um amplo processo de descentralizao das decises e, inversamente,
podemos ter um processo de municipalizao sem qualquer caracterstica descentralizadora, pelo menos para a base do sistema, se a gesto municipal for

255

centralizadora e autoritria26. No nos esqueamos que a esfera local entre ns


o espao por excelncia do mandonismo, do coronelismo e do compadrio (Leal,
1975; Faoro, 1976).
De todo modo, generalizou-se a interpretao que entende ser a municipalizao a operacionalizao de uma viso descentralizadora. Neste particular,
cabvel reconhecer a hegemonia dessa viso, no sua correo.
O intenso processo de municipalizao ocorrido nos ltimos anos (Tabela 1)
fez com que, desde 2000, a esfera municipal seja a maior responsvel pela oferta
do ensino fundamental e, a partir de 2002, responsabilize-se por mais de 50%
da matrcula total dessa etapa da educao bsica, incluindo o setor privado. Em
trabalho de 1997, sustentei que as duas principais instituies emissoras dos fundamentos ideolgicos da municipalizao eram a Igreja Catlica e o Banco Mundial.
Da primeira provinha o argumento da maior participao e, consequentemente,
de maior democracia e, o segundo, o do aumento da eficincia.
Tabela 1

Brasil. Ensino Fundamental Regular Matrcula inicial 1975-2000


Matrcula por Dependncia Administrativa
Ano

Total

Federal

Estadual

Municipal

1975

19.549.249

122.471

0,6

10.956.560

56

5.948.119

30,4

1980

22.598.254

169.336

0,7

11.928.315

52,8

7.602.527

33,6

1985

24.769.359

116.848

0,5

14.178.371

57,2

7.480.433

30,2

1989

27.557.542

140.983

0,5

15.755.120

57,2

8.218.455

29,8

1991

29.203.724

95.536

0,3

16.716.816

57,2

8.773.360

30

1996

33.131.270

33.564

0,1

18.468.772

55,7

10.921.037

33

1997

34.229.388

30569

0,1

18.098.544

52,9

12.436.528

36,3

1998

35.792.554

29.181

0,1

17.266.355

48,2

15.113.669

42,2

1999

36.059.742

28.571

0,1

16.589.455

46,4

16.164.369

44,5

2000

35.717.948

27810

0,1

15.806.726

44,3

16.694.171

46,7

2001

35.298.089

27.416

0,1

14.917.534

42,3

17.144.853

48,6

2002

35.150.362

26.422

0,1

14.236.020

40,5

17.653.143

50,2

(continua na prxima pgina)

Entre os inmeros exemplos que ilustram esta assertiva, cita-se o relato de uma Diretoria
da Escola Estadual em uma cidade do interior paulista que, na vacncia do cargo de Vice-Diretor, poderia indicar, provisoriamente, um substituto. Rapidamente, recebeu a visita do
Prefeito Municipal sugerindo-lhe a indicao de determinada pessoa, caso contrrio, a partir
de ento ela no contaria mais com qualquer colaborao por parte da Prefeitura Municipal.
26

256

Matrcula por Dependncia Administrativa


Ano

Particular

Pop. 7-14
anos

Mb

1975

2.522.099

12,9

1980

2.898.074

12,8

22.981.805

98

1985

2.989.266

12,1

24.251.162

102

1989

3.442.984

12,5

27.509.374

100

1991

3.618.012

12,4

27.611.580

105

1996

3.707.897

11,2

28.525.815

116

1997

3.663.747

10,7

29.108.003

116

1998

3.383.349

9,5

26.400.307

135

1999

3.377.347

25.105.782

143

2000

3.189.241

8,9

27.124.709

131

2001

3.208.286

9,1

26.820.818

132

2002

3.234.777

9,2

27.040.644

130

Fonte: MEC-INEP/SEEC e IBGE. No dispomos de dados da PNAD para o ano, pois em 1975
foi realizada em seu lugar o Estado Nacional da Despesa Familiar (ENDEF).

Essa afirmao parece-me, ainda hoje, essencialmente correta, pois eventuais


concepes alternativas de municipalizao evidentemente no constituram o substrato das polticas recentes e, nem mesmo, tiveram peso na sustentao de posies
alternativas e/ou contrrias. A ttulo de exemplo, mencione-se a conhecida posio
municipalista de Ansio Teixeira (1967), entretanto, no identifico, na atualidade,
um nico discurso que sustente ser Ansio o inspirador e/ou fundamentador do
processo de municipalizao em curso.
Dado o objetivo desta reflexo, para problematizar o argumento de maior
democratizao por meio da municipalizao, concentrar-me-ei no debate sobre
a municipalizao proposto pelos setores catlicos27.

A gesto dos sistemas de ensino municipalizados


No bojo do processo de municipalizao, difundiram-se conselhos destinados
a ampliar o controle social sobre diferentes aspectos do processo de gesto da educao. Formalmente, tais organismos possibilitariam populao participar mais
ativamente do processo educacional, imprimindo-lhe uma faceta mais democrtica.
Outro fundamento recente da proposta de municipalizao, o de que representaria mais
eficincia, requer um esforo metodolgico mais ambicioso, cuja anlise desenvolvo em outro
trabalho. (Oliveira, Luce; Arelaro, 2003)
27

257

Entre tais conselhos, mencione-se particularmente os conselhos municipais de


educao (CMEs), os conselhos de controle e acompanhamento social do Fundef
(CACS) e os conselhos de alimentao escolar (CAEs).
A fim de explicar de que tipo de conselhos estamos falando, ressalta-se primeiramente que no se trata de organismos de poder do tipo sovitico, impensveis
tanto no momento poltico atual, quanto nas intenes de seus proponentes28.
Portanto, por excluso, estamos falando em modalidades de conselhos destinados
a participar da gesto do estado como atualmente configurado.
Lembrando a precisa lio do saudoso mestre Fernando Cludio Prestes Motta
(1987), participar significa participar de um poder e que, ao faz-lo, tambm se o
legitima. Ao mesmo tempo em que os conselhos exercem algum poder, maior ou
menor, dependendo de sua regulamentao, legitimam as hierarquias e estruturas
de poder em que se inserem.
Dentro desse quadro geral, parece-me que os conselhos institudos podem
ser deliberativos, fiscalizadores ou normatizadores. Deliberativos, no sentido de
terem poder de deliberar sobre determinadas questes, fiscalizadores com funes mais restritas verificao do cumprimento da lei e normatizadores quando
se lhes delega o poder de regulamentar dispositivos legais j estabelecidos. Em
todos esses casos, o sentido de gesto que configuraria uma lgica instituinte de
um poder de nova natureza permanece ausente.
luz dessas consideraes, cabe ressaltar que tanto os Conselhos do Fundef quanto os de alimentao escolar no so conselhos investidos de poder de
gesto, mas de acompanhamento e/ou fiscalizao. No se destinam, desde sua
concepo, a ampliar o poder da populao sobre o funcionamento do Estado,
mas, se cumprirem adequadamente com suas funes, garantir a adequao dos
procedimentos adotados pelo Poder Pblico ao estabelecido em lei.
Mesmo levando-se em conta esse escopo limitado, no que diz respeito aos seus
objetivos e funes, os estudos destinados a analisar sua ao tm evidenciado seus
limites, sendo suas atividades, na maioria dos casos, marcadamente burocrticas e
legitimadoras de decises j tomadas na esfera do executivo (Oliveira; Bornholdt,
2001; Oliveira; Luce; Arelaro, 2003; Souza, 2003; entre outros).
J os Conselhos Municipais de Educao, organismos dotados de poder,
algumas vezes destinados a exercer papel na gesto dos sistemas de ensino, particularmente na definio dos rumos e estratgias do sistema ou a exercer papel
normatizador, encontram outro tipo de limitao. Quer seja pela reduzida ampliApenas para no parecer extemporneo com essa ressalva, esta questo apareceu com
muita fora por ocasio do debate entre Luza Erundina e Plnio de Arruda Sampaio quando
da disputa entre ambos pela indicao como candidato a prefeito de So Paulo pelo PT, em
1987. Na ocasio, uma das dificuldades entre as proposies de ambos era que uma defendia Conselhos Populares deliberativos e o outro, consultivos. Apesar de vencer prvias
e posteriormente as eleies municipais, a concepo de conselhos populares deliberativos,
cabveis apenas numa dinmica de duplo poder, foi abandonada rapidamente.


258

tude de suas atribuies, quer seja pelo pouco tempo de existncia, eles no tm
representado, de fato, organismos por meio dos quais se exera a vontade popular.
No que diz respeito sua consolidao, as funes a eles atribudas referem-se
mais a normatizar o sistema de ensino e menos a geri-lo. Alm disso, boa parte das
regulamentaes dos CMEs a que tive acesso incluem-no na estrutura de poder
da administrao, em funo subalterna ao secretrio municipal de educao, ou
seja, mesmo quando se lhe atribuem funes normativas, suas decises dependem
da chancela do Poder Executivo.
Sem apoiar-me em estudo sistemtico, que urge realizar, no creio estar
incorrendo em equvoco ao afirmar que o processo de municipalizao do ensino
no apresentou uma ampliao da participao e do controle social da poltica
educacional e da administrao dos sistemas de ensino por parte da populao.
Ao contrrio, segundo as informaes, ainda dispersas que coletei, parece-me que
em geral representou um processo de diminuio dessa participao, concentrando
mais poder no executivo.
Isso se d, a meu ver, porque a democratizao da gesto da educao no
se resolve pela alterao do ente federado encarregado da oferta, mas pela existncia de organismos de gesto que, de fato, tenham poder de deciso e sejam
representativos.
Dessas consideraes, concluo com os seguintes pontos, evidentemente sujeitos
o posterior desdobramento e aprofundamento.
A proposta de municipalizao no Brasil ancorou-se em pressupostos ideolgicos, articulados com a viso de mundo catlica e/ou (neo)liberal que prescindiram
de estudos empricos, pr e ps sua implantao.
O argumento da democratizao, que sustentou uma das principais correntes
que defenderam tal proposio, no alterado pela municipalizao. Continuamos
sem democratizao nos sistemas de ensino.
Permanece, pois, o desafio de democratizar os nossos sistemas de ensino.
Para tal, entendo que devemos retomar a reflexo acerca do que seja democratizar um sistema de ensino e aqui, como alhures, indico que a experincia
recente na poltica educacional que buscou dar o salto de qualidade mais consequente nessa direo foi a dos CRECES, na gesto Erundina frente da prefeitura
de So Paulo (Adrio-Pepe, 1995).
Encerro, pois, retomando a feliz formulao de Jos Marcelino de Rezende
Pinto: democratizar preciso, municipalizar no preciso.

259

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265

Seo 6
Crise cultural

Introduo
Em 1944, um ano antes do trmino da 2 Guerra Mundial, a estrutura do
ensino mdio na Gr-Bretanha sofreu uma mudana profunda atravs da Lei de
Reforma patrocinada pelo poltico conservador1 R. A. Butler. Tornou-se um sistema gratuito e aberto a todos mediante a criao de trs tipos diferentes de escola
e um exame de seleo para determinar a qual dos diferentes tipos de escola os
alunos seriam encaminhados. Essa reforma tripartite, como foi chamada, nasceu
das esperanas de reforma social provocadas pela guerra e pela convico na capacidade da educao de promover o crescimento econmico (Richmond, 1978).
Essas crenas foram duramente contestadas pelo Partido Trabalhista, que
assumiu o governo em 1964 e logo comeou a desmontar os elementos estruturadores da obra educacional de Butler. Imbudo do esprito libertador da sua
dcada, que combatia as diferenas de classe e promovia a viso de uma sociedade
sem privilgios, o governo trabalhista iniciou mais uma reforma do ensino mdio
ao abolir o sistema seletivo da reforma de 1944. Baseado em testes aplicados a
todos os alunos de 11 anos, para definir o tipo de escola em que ingressariam no
ano seguinte, esse sistema classificava os alunos em mais ou menos talentosos e
os encaminhava s escolas correspondentes: ou s escolas Grammar, para aqueles
com maiores aptides acadmicas e maiores chances de ir para a universidade,
ou s escolas Secondary Modern e Escolas Tcnicas, para os demais.
Em nome de uma reduo na estratificao social que caracterizava esse
sistema, os trabalhistas eliminaram o exame dos 11 anos e fundiram a grande
maioria das escolas Grammar e Secondary Modern. O resultado dessa fuso foi a
escola multipropsito e academicamente diversificada chamada compreensiva
(comprehensive). No princpio da dcada de 1970, s sobravam algumas poucas
escolas Grammar, junto com algumas escolas de Subveno Direta (Direct Grant),
que eram escolas privadas que recebiam subvenes das autoridades educacionais
locais para matricular alunos pblicos com chances e capacidade de prosseguir
seus estudos em nvel superior.
Simultaneamente, foi sendo eliminada das escolas secundrias a prtica
seletiva chamada de streaming, que envolvia a enturmao dos alunos de acordo
At recentemente, o sistema poltico britnico estava dominado por somente dois partidos,
o Conservador e o Trabalhista. As reformas educacionais tratadas nesta seo refletem as
diferenas que existiam no pensamento desses dois partidos.
1

267

com seu nvel de desempenho e a costura de currculos diferenciados para as


diferentes turmas e, em mais um avano das ideias progressistas, foram incorporadas as prticas pedaggicas que organizavam o ensino em torno das condies
e necessidades da criana. Tendo origem nas pr-escolas, essas metodologias
progressistas centradas nos alunos (child-centered) se expandiram at alcanar
muitas das escolas de ensino mdio na dcada de 1960. Quando se publicou
o famoso relatrio do Comit Plowden em 1967, essas metodologias j estavam
totalmente difundidas nas escolas de ensino fundamental e receberam firmes
elogios por esse comit encarregado de avaliar o estado da educao britnica
(D.E.S., 1967).
Quando os conservadores voltaram ao poder ao final da dcada de 1970, o
sentimento que prevalecia entre suas fileiras era que os trabalhistas tinham jogado
fora a criana junto com a gua das reformas igualitrias e que era essencial recuperar o esprito e os valores da escola Grammar. Tambm havia certeza de que as
reformas progressistas nos mtodos de ensino e na descentralizao do currculo
tinham ido longe demais e que a autonomia dos professores, das escolas e das burocracias educacionais precisava ser submetida a algum tipo de responsabilizao.
A primeira leitura nos oferece justamente uma resenha do pensamento conservador a respeito das reformas da dcada de 60 e 70, e os elementos identificados como prontos para novas mudanas luz da crtica aos exageros igualitrios
dos trabalhistas. Dessa forma, o texto de Ken Jones nos permite ver a reforma
educacional deslanchada na dcada de 1980 como uma reao conservadora
s mudanas das dcadas anteriores, sobretudo a eliminao da seletividade e
a criao das escolas compreensivas, e uma tentativa nostlgica de recuperar os
valores tradicionais da disciplina, do empenho pessoal e da excelncia acadmica
que pareciam ter sido sacrificados em nome da justia social. A atitude dos conservadores foi uma reao a uma crise na educao causada pela assimilao de
uma cultura igualitria alheia aos verdadeiros interesses da nao.
O texto avalia a poltica educacional do Partido Conservador, efetivamente
colocada em marcha na dcada de 1980 e arrematada pela Lei de Educao de
1988, que institui a pea central da estratgia, o currculo nacional. Jones nos
mostra que, alm de nostlgico, o pensamento conservador da poca foi profundamente crtico quanto hegemonia do iderio educacional da esquerda, considerado
alheio s necessidades do setor produtivo da economia e interessado somente
em promover os objetivos da reforma social. Quando os conservadores pareciam
perseguir objetivos modernizadores, com nfase nos elementos tecnolgicos do
novo currculo nacional e na expanso de institutos de tecnologia, o autor deixa
claro que essa poltica tambm representava uma volta antiga seletividade representada pelas escolas Grammar, sem, contudo, ressuscitar o sistema tripartite.
Os conservadores rejeitavam a ideia de que a qualidade poderia ser preservada
com a igualdade de oportunidades e a expanso universal da educao. Segundo
o argumento conservador, para atender s exigncias da economia, era necessrio

268

fazer uma seleo entre alunos e instituies e direcionar esforos e recursos para
a preservao dos padres de qualidade.
O texto tambm nos introduz a uma das fontes mais importantes para o pensamento conservador, os famosos Documentos Negros Sobre a Educao (Black
Papers on Education)2. Publicados entre os anos 1969 e 1977 em vrios volumes
de textos, os primeiros desses documentos causaram um grande impacto por
representarem um ataque frontal ao consenso progressista que predominava nos
crculos educacionais durante o governo trabalhista. Quando apareceu o primeiro
volume dos Documentos Negros, o Ministro da Educao chamou a publicao
de um dos dias mais negros da histria da educao dos ltimos 100 anos.
De to virulentos, e to confessamente conservadores, os primeiros Documentos
Negros foram vistos por muitos como retrgrados demais para serem levados a
srio e irrelevantes para o debate nacional a respeito da qualidade da educao.
No entanto, a relevncia dos Documentos Negros se tornou bastante evidente
a partir da vitria do Partido Conservador nas eleies parlamentares de 1979, e
as reformas educacionais implantadas ao longo da dcada seguinte sob a batuta
da primeira ministra Margaret Thatcher. Ao descortinar suas ideias para uma
nova lgica do sistema de ensino, os conservadores mostraram que comungavam
de muitas das mesmas premissas presentes nos Documentos Negros: eles tambm
desconfiavam dos progressistas e queriam reduzir o grau de autonomia curricular
e didtica alcanado pelos professores durante os anos trabalhistas. Ou seja, as
opinies que, no final da dcada de 1960 e princpio da dcada de 1970, foram
caracterizadas como reacionrias prprias de um bando de autores de extrema
direita, se tornaram uma inspirao para o governo conservador da Margaret
Thatcher a partir de 1979.
Como mostra Jones, os elementos da contrarreforma conservadora estavam
todos presentes de uma forma ou de outra ao longo dos diferentes documentos
negros: a necessidade de dar liberdade aos pais para escolherem a escola dos
filhos; um currculo bsico nacional; um freio nas atividades dos progressistas; a
recuperao da seletividade; a necessidade de testar o desempenho dos alunos em
vrios momentos da sua trajetria escolar e publicar os resultados; e um sistema
de vales-educao (vouchers), alm de outros elementos, para dar ao sistema uma
eficincia de funcionamento comparvel ao setor produtivo. Neste ltimo elemento,
Jones sinaliza a influncia do setor privado e a incorporao do pensamento de
livre mercado pelos idelogos conservadores. Haver uma necessidade de voltar
a esse tema mais frente, junto com a discusso das formas encontradas pelos
conservadores para responsabilizar a burocracia educacional.

O significado do nome vem do fato dos documentos governamentais que expem opinies
oficiais a respeito de determinado assunto se chamarem Documentos Brancos (White Papers).
Ao cham-los de Documentos Negros os autores queriam mostrar sua inconformidade com
as opinies do governo.
2

269

Porm, antes disso, acho importante colocar as mos em pelo menos alguns
dos textos originais que compuseram os Documentos Negros. Alm de sentir a
fora das ideias e a importncia dos apelos para um retorno aos valores consagrados, uma olhada nesses textos nos permitir resgatar os fundamentos das crticas
dirigidas ao establishment educacional das dcadas de 1960 e 1970 e esclarecer
melhor a ideologia por trs do pensamento conservador uma dcada depois. Para
esse propsito, escolhi duas leituras das fases iniciais dos Documentos Negros que
expressam opinies sobre os excessos dos professores progressistas e justificam
o combate criao da escola compreensiva.
A primeira das duas leituras dessa fonte deixa clara a essncia da crtica
escola compreensiva a incapacidade de manter os padres acadmicos de
qualidade associados s antigas escolas Grammar. Os autores so radicalmente a
favor da preservao de algumas escolas seletivas para permitir que os alunos de
talento tenham condies para desenvolver suas habilidades. O texto favorvel,
portanto, manuteno das escolas Grammar que ainda sobreviviam no princpio
da dcada de 1970, continuidade do sistema de escolas de Subveno Direta e
contra a compreensivizaco completa do sistema de ensino mdio. O argumento
fundamental por trs dessa posio foi a ideia de que, sem escolas seletivas para
alunos de talento, seria impossvel o sistema manter um padro de excelncia.
De certa forma, essa tambm era a crtica aos mtodos progressistas. Estes,
ao deixarem os alunos seguirem suas inclinaes naturais em brincadeiras anrquicas, no permitiam que os professores cultivassem as noes de empenho e
disciplina, nem representassem as grandes conquistas da civilizao passada.
Mas a crtica s escolas compreensivas ia alm. A abolio das escolas Grammar
era vista no s como uma ameaa manuteno dos padres de excelncia, mas
tambm s chances de sucesso de muitos dos alunos de origem social humilde e
cujos talentos eram cruciais para o futuro do pas.
Conforme esse argumento, a escola compreensiva seria incapaz de dar o
necessrio estmulo e atendimento acadmico aos seus alunos mais talentosos em
funo de seu tamanho. Somente quando os mais talentosos esto concentrados na
mesma escola que a essa opera na escala necessria para ofertar um currculo
diversificado de acordo com os talentos de seus alunos. Na escola compreensiva, por outro lado, onde se misturam todos os alunos, o nmero de alunos em
condies de se beneficiar do currculo exigente que leva universidade muito
menor, o que dificulta a diversificao curricular necessria ao desenvolvimento
das diversas habilidades dos alunos3. O outro argumento que a escola que se
especializa na educao dos academicamente mais capazes inevitavelmente cria
um ambiente mais propcio aprendizagem e manuteno dos melhores padres.
Confessamente elitistas e a favor de processos seletivos, os autores desenvolvem mais um argumento a favor da vida acadmica mais apurada das escolas
O ensino mdio na Gr Bretanha favorece a especializao em determinadas reas curriculares
a partir dos 16 anos, o que permite que os alunos do mesmo ano cursem matrias diferentes.
3

270

Grammar, a sua capacidade de influenciar todas as outras escolas e crianas do


sistema mediante a manuteno tanto dos padres acadmicos, culturais e morais
da civilizao europeia quanto de um modelo de excelncia para o benefcio das
escolas compreensivas. Dessa forma, as escolas compreensivas seriam impedidas
de sucumbir aos exageros dos progressistas.
No final do texto, os autores Cox e Dyson do destaque a uma aparente soluo para a falta de atendimento aos alunos de perfil mais acadmico nas escolas
compreensivas, mediante a criao de um outro tipo de escola s para os alunos
da 6 e ltima srie do ensino mdio. No entanto, essa escola, com seu objetivo
propedutico de promover o ingresso na universidade dos melhores alunos das escolas compreensivas, criticada por representar outro perigo, o de privar as escolas
compreensivas dos seus melhores alunos e, como consequncia, da capacidade de
criar alguma tradio acadmica. Por mais que os autores queiram oportunidades
melhores para os melhores alunos, eles percebem os efeitos nocivos da criao
desse novo nvel de ensino. Mesmo oferecendo uma sada seletiva para o grande
problema das escolas compreensivas, os custos so considerados altos demais.
A leitura seguinte aprofunda mais a anlise do pensamento igualitrio, ao qual
os autores dos Documentos Negros atribuam a responsabilidade pelo avano da
reforma compreensiva e pela derrocada da qualidade da educao na Gr-Bretanha. Perante o nosso consenso atual a favor da incluso social e contra a seleo,
o argumento de Maude pode nos parecer um pouco bizarro. Mesmo assim, vale a
pena considerar tal ponto de vista para entender como a busca pela justia social
e a igualdade de oportunidades chegaram a ser entendidas como prejudiciais aos
interesses dos alunos e do prprio pas.
A essncia dessa crtica a tese do nivelamento por baixo, ou seja, a ideia de
que, ao criar uma escola inclusiva que incorpora alunos de todas as habilidades,
inevitvel a uniformizao medocre. Esse processo destri os padres e cria
injustias ao sujeitar todos os alunos ao mesmo tratamento, inclusive aqueles em
condies de aproveitar um tratamento diferenciado mais exigente. O autor combate a noo dos igualitrios, pela qual a escola deve reduzir a competitividade
e desestimular a diferenciao. Por trs dessa posio, reside a convico de que
as crianas no so iguais e que, ao tentar criar oportunidades iguais a todos, os
igualitrios trabalhistas estavam tirando as chances de muitos alunos de aprimorarem suas habilidades acadmicas. Para o autor, o objetivo do sistema, do ponto
de vista tanto do aluno quanto da sociedade, era de oferecer a melhor chance
possvel para cada aluno se desenvolver at o limite das suas capacidades. Para
isso, era necessria a oferta de excelncia em pelo menos alguma parte do sistema.
A inevitvel formao de uma elite no devia ser considerada uma anomalia, j
que h padres de qualidade que so essenciais sobrevivncia da civilizao.
Ao tentar adaptar essa discusso ao contexto brasileiro, encontramos o
problema da estreita relao no nosso meio entre a condio socioeconmica do
aluno e seu progresso escolar. Ao criticar os igualitrios, os autores ingleses no
pareciam preocupados com a possibilidade da uma correlao entre a distribui271

o de oportunidades e a condio social dos alunos. A sua preocupao parecia


estar focada exclusivamente na necessidade de criar oportunidades diversas, para
atender queles alunos cujas habilidades demandavam estudos mais exigentes,
sem questionar se a distribuio dessas oportunidades seria afetada pelo nvel
socioeconmico. Porm, essa falta de preocupao no pode significar uma falta
de correlao entre classe social e frequncia escola Grammar. Sabemos que os
trabalhistas atacaram o exame dos 11 anos e o sistema tripartite justamente por
conta da sua seletividade social. Muitos dos alunos que passavam no exame dos
11 anos tinham alguma vantagem social e, se verdade que passava tambm um
nmero suficiente de alunos de origens menos favorecidas para dar a impresso
de um sistema permevel e que favorecia alguma mobilidade, a correlao geral
entre origem e desempenho no teste era bem conhecida. O que os autores estavam dizendo, portanto, que, mesmo lamentvel, essa correlao no deveria
ser um impedimento criao de opes seletivas dentro do sistema, sob o risco
de perder os efeitos benficos dos padres de qualidade das melhores escolas e
todas as outras vantagens do ambiente escolar de instituies seletivas voltadas
para a excelncia.
No nosso meio, saberamos a resposta para essa questo, que quanto mais
seletivo o funil, maior a correlao entre a condio do aluno e a sua probabilidade de passar no teste. A ideia de diversificar o ensino mdio, e de selecionar
os alunos de acordo com sua capacidade de prosseguirem os estudos em nvel
superior, seria combatida com unhas e dentes por conta dessa associao entre
as condies socioeconmicas e as chances de sucesso na seleo e a inevitvel
discriminao social que esse procedimento provocaria. Pior ainda, teramos que
levar em considerao as consequncias atuais de um sistema pblico sem seletividade acadmica, e a migrao quase completa da classe mdia e de muitos dos
melhores alunos para o sistema privado de ensino. Numa sociedade de distribuio
de renda to desigual, e de opes to variadas de ensino privado, a decapitao
do sistema pblico a que se referem os autores em relao escola de 6 srie
comea aqui, no no final do ensino mdio, mas sim no jardim de infncia. Aqui,
portanto, uma nova seletividade dentro do sistema pblico de ensino mdio reduziria a quase zero as chances do aluno mais pobre de atingir a universidade.
As duas leituras seguintes tratam do elemento central da reforma conservadora
da dcada de 1980, o currculo nacional. A primeira, de Lawton e Chitty, mostra
como a ideia de um resgate dos padres do passado se concretizou na forma de
uma legislao detalhada sobre todos os contedos de um currculo centralizado
obrigatrio. Por trs dessa imposio, havia vrios argumentos, comeando pela
necessidade de coibir a falta de padronizao dos contedos de ensino devido
autonomia exagerada dos professores e a convico da necessidade de avaliar o
desempenho dos alunos. Sem um currculo comum nacional, a proposta de um
sistema de avaliao no iria para frente. Outros elementos incluam a inveja dos
currculos dos vizinhos europeus e a preocupao em instituir estudos voltados
para a tecnologia.
272

O descrdito dos educadores era patente quando o pacote do currculo nacional foi revelado. Alm das falhas mencionadas por Lawton e Chitty referentes
sua organizao por matrias, falta de interdisciplinaridade e ausncia das
diferentes reas de conhecimento necessrias ao desenvolvimento do cidado
moderno, a sua estrutura disciplinar ultrapassada era mais evidente ainda. Esse
o tema da segunda leitura sobre o assunto do currculo nacional, de Richard
Aldrich. Para esse observador, ficou bvio que a grande inspirao do novo currculo foi aquele implantado quando da criao das primeiras escolas secundrias
pblicas em 1904. Os conservadores sempre falavam da importncia de resgatar
os valores acadmicos do passado, mas ningum suspeitava que eles voltassem
83 anos para achar a fonte do novo currculo nacional!
A explicao fornecida por Aldrich de que a lista de disciplinas obrigatrias
foi criada de olho no sistema de avaliao a ser implantado para medir e publicar o
desempenho dos alunos nos anos finais de cada etapa-chave do currculo. Aldrich
tambm comenta as desvantagens da estrutura fortemente disciplinar do currculo
e a ausncia de reas de estudo mais modernas, e chega a trs concluses: que
o exerccio incorreto e impositivo do controle central do currculo podia levar
a prejuzos para o desenvolvimento dos alunos; que um sistema primitivo de
exames nacionais podia tambm acarretar perdas em vez de estimular a melhoria
contnua nos resultados; e que uma autoridade educacional central com poder
suficiente para controlar todo o sistema poderia se tornar uma tirania.
Essa observao fornece uma ligao para a prxima leitura que enfoca justamente a recentralizao pelo governo britnico de diversos poderes que anteriormente estavam nas mos das autoridades educacionais locais LEAs4. O propsito
dessa vertente das reformas conservadoras na Gr-Bretanha foi o de diminuir o
poder das autoridades locais, muitas das quais administradas por representantes
do Partido Trabalhista e opositores das polticas educacionais conservadoras. O
outro motivo foi de reduzir as relaes entre as escolas e as LEAs, para tornar as
escolas mais susceptveis aos desejos dos pais e mais dependentes do financiamento
direto do governo central. Havia tambm o propsito de estabelecer mecanismos
de responsabilizao e de inserir uma mentalidade de mercado nas relaes entre
a escola e seus usurios.
Observa-se certa dose de ceticismo e at resistncia por parte do autor, Stewart
Ranson, mas o texto nos fornece um dado de extrema importncia: a real continuidade das polticas dos conservadores aps a volta do Partido Trabalhista ao
poder em 1997. Como previa o autor da primeira leitura, Ken Jones, ao escrever
sobre a chegada dos conservadores na dcada de 80, a poltica conservadora no
poderia ser encarada como um espasmo reacionrio irracional e um interldio
de vida curta. Pela sua profundidade e abrangncia, a reforma estava fadada e
se perpetuar e os trabalhistas logo abandonaram qualquer ideia de retornar ao
estado ex ante facto. Pelo contrrio, pelo texto e por outras observaes, pode-se
4

LEA: orig. Local Education Authority.


273

confirmar que os trabalhistas at aprofundaram as reformas de mercado institudas pelos conservadores, alm de contriburem para um novo modelo neoliberal
de governana escolar que adota estilos de gesto do setor privado em que so
especificados, com clareza cada vez maior, todos os objetivos, tarefas e condies
de fornecimento dos servios. Esse estilo vai alm da mera responsabilizao
da escola pelos resultados dos alunos e estimula novas conexes entre escolas,
outros fornecedores de servios educacionais, organizaes no governamentais,
empregadores e outros setores num modelo chamado de corporativo que acaba
excluindo o controle governamental. Esse modelo assume as regulamentaes
corporativas que funcionam na base de aferies constantes, em um regime que
o autor chama de performatividade.
Se a leitura de Ranson se concentra no novo modelo de gesto, iniciado pelos
conservadores e aprofundado pelos trabalhistas, a ltima leitura desta seo se
concentra na vertente da reforma britnica que mais chama a ateno. Refiro-me
s mudanas que se costuma chamar de privatizao da educao mediante a
incorporao de instituies ou prticas privadas ao sistema de educao pblica, tipicamente via competio pelos alunos e os vouchers discutidos por Milton
Friedman, ou atravs da gradual terceirizao dos servios de apoio s escolas
que eram fornecidos originalmente pelo governo e suas agncias.
O autor, Stephen Ball, faz uma distino importante entre essas duas definies, chamando a primeira de privatizao endgena, em que as escolas pblicas
comeam a agir como instituies do setor privado, e a segunda de privatizao
exgena, em que os servios educacionais de apoio se tornam parte de um setor
comercial regido por critrios empresariais. A distino importante na medida em
que o autor mostra que, mesmo na presena de uma discusso intensa e acalorada
sobre o financiamento per capita das escolas, a aparente liberdade para os pais
escolherem a escola de seus filhos, a divulgao mercadolgica dos resultados da
escola e outros elementos de um modelo tipicamente privado de ensino, o avano
da privatizao exgena tem sido pequeno. O mercado educacional no opera
conforme as regras dos economistas as escolas melhores no procuram mais
alunos e as piores no vo bancarrota. Na prtica, a compatibilizao da escolha
dos pais e a oferta de vagas das escolas extremamente difcil de administrar. Por
exemplo, o sistema de vouchers nem chegou a ser experimentado, a no ser por
um caso piloto e de pouca durao com o ensino pr-escolar. Em compensao,
o autor observa uma mudana de atitudes por parte dos profissionais do setor
educacional a partir da incorporao dos critrios de mercado nas relaes entre
as escolas e identifica o que chama de comportamentos oportunistas dentro de
um novo ambiente tico.
A privatizao exgena, por outro lado, parece estar em expanso exponencial.
A partir das iniciativas modestas dos funcionrios deslocados pela reduo nas
responsabilidades das autoridades educacionais locais, a indstria dos servios
educacionais tem crescido enormemente e hoje abrange uma diversidade de
atividades que incluem at o servio de inspeo escolar. A motivao mais ideo274

lgica do Partido Conservador a favor dessa modalidade de privatizao, a partir


da sua desconfiana dos profissionais do setor e principalmente dos professores,
tem sido substituda pela vontade dos trabalhistas de criar uma estratgia para a
modernizao do setor pblico. Com isso, observa-se uma progressiva reduo
das barreiras entre os setores pblico e privado e uma crescente transferncia de
atribuies para as empresas do setor de servios educacionais.
Na sua anlise detalhada da privatizao exgena, reproduzida aqui pelo seu
ineditismo na bibliografia brasileira, o autor se concentra em dois dos aspectos
principais do mercado de servios: a terceirizao e os produtos de aperfeioamento. Em relao terceirizao, pode surpreender o fato de que, quando o
Partido Trabalhista assumiu o poder, j estavam terceirizados todos os servios
de inspeo escolar e uma proporo significativa dos processos de recrutamento
e seleo de professores. Em poucos anos de governo trabalhista, o mercado de
contratao de docentes cresceu at 600 milhes de libras esterlinas (aprox. 1,6
bilhes de reais), o que, em 2008, representava aproximadamente 40% do total
do mercado de servios terceirizados. Outra parte desse mercado diz respeito
administrao das autoridades educacionais locais que, em inspees realizadas
pela agncia de inspeo, so classificadas como inadequadas. Nesses casos feita
uma licitao pblica e contratada uma empresa para organizar e administrar a
burocracia educacional da regio. Em relao aos chamados produtos de aperfeioamento, percebe-se o impacto da descentralizao de recursos at a escola e
a eliminao do poder de intermediao das autoridades educacionais locais. As
empresas prestadoras de servios atuam diretamente com as escolas no fornecimento tanto de equipamentos e infraestrutura quanto na rea de desenvolvimento
curricular e melhoramento dos processos pedaggicos. Num mercado bilionrio,
essas empresas adotam todos os truques mercadolgicos de qualquer setor dinmico
e competitivo, ao mesmo tempo em que procuram oportunidades de inovao.
Com essa leitura, encerra-se a descrio da reforma educacional na Gr-Bretanha, ao mesmo tempo em que se tenta dar um fecho na discusso aberta na
seo anterior, sobre a incorporao de pensamento econmico na formulao e
conduo da poltica educacional. Primeiro com os conservadores e depois com
os trabalhistas, cada um seguindo sua prpria motivao, foi constatada uma
confiana cada vez maior na capacidade do mercado de resolver os problemas
da qualidade e eficincia dos servios pblicos de educao. A marca neoliberal
para esses processos parece razovel na medida em que recuperam as crenas
liberais sobre a necessidade de limitar o alcance do estado e permitir que o mercado oferea as solues para a distribuio dos servios pblicos. Resta saber
se a carga negativa associada a esse epteto se justifica a partir de uma avaliao
da diversidade, qualidade e eficincia dos servios prestados.

275

Leitura 1
A virada direita: a revoluo conservadora na educao
Ken Jones (1989)5

Esquemas e histrias
A poltica educacional do Partido Conservador, ambivalente, funde o arcaico
e o moderno, mistura nostalgia com tecnologia, evoca a comunidade e promove o
empreendedorismo. Seu sistema de contrastes combinados, de polaridades associadas e tenses contnuas , complexo, e a maior parte deste livro destina-se
a descrev-lo. Logo no princpio j possvel, contudo, fazer uma afirmao clara:
o conforto de ver a poltica conservadora como um espasmo reacionrio irracional
e, consequentemente, como um breve interldio no caminho do progresso, deve
ser abandonado.
Com muita frequncia, a poltica educacional conservadora descrita como
um regresso: um passo atrs; a restaurao de um privilgio; um retorno seleo.
De fato, muito fcil pensar a poltica e suas implicaes de tal modo. A nostalgia
um de seus componentes e, entre as promessas que faz, esto a restaurao e
certo restabelecimento da continuidade. Mas perceber somente esses aspectos
significa obter apenas a compreenso mais parcial possvel. Em seu carter centralizador, a Lei de Reforma da Educao de 1988 (1988 Education Reform Act)
pode muito bem ter reproduzido caractersticas da legislao conservadora de
1902 [...]. Igualmente, as concepes de contedo curricular do Departamento
de Educao e Cincia (Department of Education and Science DES) e de muitos ministros refletem uma tradio acadmica e seletiva. Mais importante que
esses ecos ou repeties, contudo, so as novidades da poltica conservadora. At
mesmo a aparentemente mais arcaica de suas formulaes serve uma espcie de
propsito contemporneo, e muito de seu programa tem intenes de modernizao
explcitas. Tradicionais ou tecnolgicas em sua retrica, suas diversas formas esto
centradas em pelo menos um urgente propsito comum: eliminar as principais
tendncias que dominaram a poltica educacional do ps-guerra, substituindo-as
por uma ordem de prioridades bastante diferente.
Texto extrado de: Ken Jones. Right Turn: The Conservative Revolution in Education.
Hutchinson Radius, London, 1989: 1-49 (Captulo 1, Outlines and histories).
5

276

A primeira dessas tendncias diz respeito relao entre educao e economia. Com cada vez mais certeza, impulsionados pelas afirmaes do lobby dos
negcios e com a autoridade conferida por estudos acadmicos apaixonados e
bem-documentados, como os de Correlli Barnett, alguns polticos conservadores
identificaram a secular fraqueza da educao inglesa: seu distanciamento ou
hostilidade com relao poltica industrial. Eles argumentam que o treinamento
industrial sempre foi rudimentar; a educao superior negligenciou as necessidades
de pesquisa da indstria; as escolas no se interessaram por tecnologia; e, o que
talvez o mais devastador, a intelligentsia inglesa desenvolveu um ethos profundamente anti-industrial. Cultivando interesses literrios, histricos ou religiosos
em detrimento de uma cultura baseada em torno da engenharia e da cincia, e
priorizando a integrao social acima do crescimento econmico, ela ajudou a
criar uma disposio que, conquanto favorvel a custosos projetos de reforma
social, demonstra repdio, ignorncia ou medo em relao s necessidades do
desenvolvimento tecnolgico. Nas escolas, tais interesses refletiram-se no prestgio
e na influncia de certas matrias, na seleo de prioridades dentro de uma rea
do conhecimento e em uma generalizada disposio no competitiva.
Uma prioridade do programa educacional conservador reverter tudo isso.
A cincia e a tecnologia se tornaro centrais no currculo nacional. Novas escolas
com vultosas verbas se especializaro em estudos tcnicos. O esprito do empreendedorismo, o desenvolvimento de compreenso da economia e uma motivao para o trabalho sero encorajados em todos os tipos de escolas. Tampouco
isso constitui meramente uma mudana no nvel das polticas, simples ideias no
papel. Provocada por presso do governo, uma nova forma de ensino emergiu,
incorporando alguns aspectos da educao progressista ao mesmo tempo em que
abandonou seus supostamente excntricos compromissos sociais. Essa pedagogia
centrada no estudante, baseada em atividades e orgulhosa de sua relevncia.
Ela se contrape ao carter acadmico e baseado em livros-texto dos modelos
tradicionais, adicionando evidncias afirmao de que um rompimento com o
passado finalmente foi realizado.
Dessa forma, e com essa ateno aos detalhes, dito que o vis de um sculo
est sendo corrigido.
Mas o que h de novo ou de precisamente conservador nisso? Educao para
o mundo do trabalho era, afinal de contas, um dos slogans favoritos do ltimo
governo trabalhista; foi James Callaghan6 que criticou as escolas por sua nfase
no social ao invs do econmico. Mesmo agora, esses temas so um elemento
padro nos discursos sobre educao do Partido Trabalhista. Ento no seriam
eles um sinal dos tempos, ao invs da propriedade de um partido ou de outro?
Se ignorarmos o especial fervor com o qual os conservadores promovem o ideal
de empreendedorismo, e deixando de lado a presteza com a qual promoveram
mudanas nas instituies e nos sistemas de controle, a resposta pode ser sim.
6

Primeiro-ministro e lder do Partido Trabalhista de 1976 a 1979. (N.T.)


277

Mas, mesmo assim, haveria uma segunda tendncia a se perceber, uma segunda
vertente do projeto Tory7 de demolio e reconstruo, que de to entremeada
com a nfase no tecnolgico, forma com ela um forte emaranhado conectivo.
A doutrina subjacente reforma do ps-guerra sustentava que o progresso
econmico dependia da proviso mais generalizada de educao de maior qualidade, bem como de igualar as oportunidades disponveis aos estudantes de
diferentes classes sociais. A esse argumento econmico em favor da igualdade
de oportunidades, foi adicionado um segundo: que os interesses da justia social
demandavam um aumento das oportunidades e uma expanso da educao. Esses
argumentos se combinaram em uma arguio em favor de reformas que associava
justia e eficincia, interesse individual e necessidades econmicas. Ainda que
agora saibamos que no foram os mais desprivilegiados de nossa sociedade os que
mais se beneficiaram das oportunidades oferecidas, essa maneira de compreender
a reforma teve efeitos reais. Ela sugeriu que as necessidades da economia poderiam ser atendidas mediante uma expanso indiferenciada da educao uma
expanso que no fosse formal e deliberadamente direcionada s necessidades
de fora de trabalho e de grupos sociais especficos.
essa posio que os conservadores ora desmontam. Eles rejeitam a ideia
de que uma expanso universal da educao seja necessria para atender s
necessidades por eles identificadas. Privilegiam, ao invs disso, um grau muito
mais alto de direcionamento e seleo: seleo dentro das escolas, de modo a
manter tendncias acadmicas e desenvolver tendncias tcnicas, e seleo entre
escolas, para constituir centros de excelncia acadmica ou institutos de tecnologia. Em cada caso, est implcito que h grupos que no sero alvo de tratamento
favorvel, para os quais nveis mais baixos de educao e diferentes concepes
de relevncia so propostas.
A segunda tendncia da poltica conservadora, ento, sua explcita seletividade. Ela rompeu com as polticas anteriores que diziam dar passos em direo
universalizao do ensino de qualidade. A seletividade, juntamente com a nfase
na tecnologizao das escolas, configura um novo desenvolvimento na educao
inglesa: um projeto de modernizao de colorao direitista.
[...]

Desenvolvendo a Direita: os Documentos Negros


[...]
Em 1969 foi publicado o primeiro de uma srie de ensaios sobre os perigos
da reforma educacional. Imediatamente ele se tornou conhecido e foi amplamenOutro nome para o Partido Conservador, que remete s suas origens aristocratas no sculo
XVII. (N.T.)
7

278

te lido. A Luta pela Educao: um Documento Negro (Fight for Education: a


Black Paper), editado por dois professores universitrios de ingls, identificava
nas mudanas da dcada de 1960 uma ameaa aos padres educacionais e
disciplina. Mtodos educacionais progressistas, oficialmente apoiados por relatrios governamentais, estavam reduzindo os nveis de desempenho nas habilidades
bsicas e diminuindo a autoridade dos professores. A rpida expanso das Escolas
Compreensivas8, aliada a um crescimento do ensino no diferenciado (unstreamed9),
estava erodindo os valores da disciplina, do autodesenvolvimento e do trabalho
duro, que haviam sido fomentados na Grammar School10. Alm disso, enquanto
escolas estavam sendo lanadas no caos por reformas apressadas e injustificadas,
a educao superior enfrentava uma ameaa ainda maior, sob a forma de uma
militncia estudantil brbara e antieducaco.
Essas afirmaes articularam as atitudes de muitos conservadores com relao
mudana da educao, e representaram o aparecimento de um descontentamento subterrneo com o consenso das lideranas partidrias em torno da reforma.
Entretanto, nenhum dos trs primeiros Documentos Negros (Black Papers), de
1969 a 1971, expressou uma orientao explcita para a reformulao da poltica
conservadora. Seus editoriais conclamavam os moderados do Partido Trabalhista
a refrearem uma liderana extremista, comprometida em aumentar a abrangncia
do sistema inteiro. Seus leitores, afirmava-se, no pertenciam a nenhum grupo
especfico, sendo, na maioria, professores que receberam com entusiasmo o
primeiro Documento Negro. Argumentava-se que a maioria dos professores considera que a separao das turmas por nvel de capacidade (streaming) essencial
e que o Secretrio da Educao, Sr. Short, foi longe demais. Havia, claro,
professores progressistas, bem como havia educadores doutrinrios e extremistas
no Partido Trabalhista, mas, no geral, de acordo com a opinio dos Documentos
Negros, o grosso da opinio educacional era racional e de disposio ctica.
Atendo-se a essa anlise, o propsito desses primeiros ensaios era limitado. Era
uma questo de defender a excelncia ao manter as escolas particulares, junto
a um forte, mas relativamente pequeno, setor de Grammar Schools. A velocidade
da reforma seria reduzida, e os mtodos de ensino progressistas introduzidos de
maneira mais cuidadosa e experimental.
Seria um erro, contudo, ler os primeiros Documentos Negros como um conjunto de proposies de polticas. To importante quanto seu programa poltico
8 As escolas Comprehensive so escolas pblicas britnicas de ensino mdio que no selecionam seus alunos. Foram criadas nas dcadas de 1960 e 1970, a partir da fuso das escolas
Grammar (seletivas) e das escolas Secondary Modern (no-seletivas) e correspondem High
School nos Estados Unidos e Gesamtschule na Alemanha. (N.T.)
9
Palavra que descreve a prtica de no mais enturmar os alunos por nvel de habilidade,
nem de organizar o currculo de acordo com o nvel ou stream da turma, e que equivale
enturmao heterognea. (N.T.)
10
Escola para alunos de habilidade acadmica mais alta, eliminada com a criao da escola
compreensiva nas dcadas de 1960 e 1970. (N.T.)
279

foi seu impacto ideolgico. Ao dar ateno a algumas das dificuldades reais da
reforma, e ao medo corriqueiro com relao ao que se passava em um sistema
educacional que repentinamente se tornara estranho, eles questionaram algumas
das hipteses prevalecentes sobre os benefcios da mudana, substituindo-as por
um sentimento de crise. O fim da seleo e o declnio dos padres punham em risco
a capacidade da sociedade de transmitir os valores herdados do passado. Longe
de unir a sociedade em torno de nveis mais altos de desempenho, a reforma, ao
reduzir a autoridade e erodir o coletivo de significaes culturais, estava criando
uma crise de ordem que tinha como um de seus primeiros sinais a militncia
estudantil que se seguiu expanso universitria.
Os Documentos Negros surgiram, sem dvida, da experincia da abolio
parcial da Grammar School e das ansiedades da classe-mdia da advindas
mas sempre havia, dentro deste argumento, espao para uma nfase especial na
frustrao das habilidades dos estudantes da classe trabalhadora, para os quais a
Grammar School oferecera uma oportunidade para o progresso individual muito
maior do que a escola compreensiva jamais poderia. Foi esse argumento que
deu aos primeiros Documentos Negros uma fora especial. Apesar de, no mundo
educacional, suas vises terem sido tratadas com uma tola superioridade, como se
fossem irrelevantes para a experincia da reforma, elas tinham, de fato, identificado
frustraes e desapontamentos que eram endmicos no novo sistema. O amanhecer do sistema compreensivo no havia trazido consigo uma ampla reavaliao
da educao, que era necessria em uma escola no-seletiva. O ensino mdio era
uma mistura de experimentos corajosos e ocasionais, de reformas dispersas e da
simples manuteno de mtodos mais antigos, derivados das escolas seletivas.
Alm do mais, o ensino mdio havia desenvolvido procedimentos e hbitos que
pareciam tornar plausvel a acusao dos Documentos Negros de que ele parecia se
vangloriar de sua ausncia de responsabilizao. Podiam alegar que a educao se
tornara um vasto grupo de interesse, no qual as preocupaes dos educadores,
administradores e polticos tinham desenvolvido sua prpria dinmica, que seguia
atropelando as experincias e vises dos estudantes, professores e pais. Foi essa
incoerncia curricular e aparente falta de responsabilizao que deu relevncia
s certezas mais antigas dos Documentos Negros. Pela primeira vez em dcadas,
era possvel para a direita falar sobre a educao estatal com autoridade e vigor
e unir a preocupao para com o ensino estatal a uma crtica do direcionamento
e das consequncias da reforma. E, assim, teve considervel recepo: os dois
primeiros Documentos Negros venderam 80.000 cpias, tornando-se a primeira
crtica popular e eficaz do estado do bem-estar social do ps-guerra.
O sucesso dos Documentos Negros no foi simplesmente uma questo do poder
de convencimento de um argumento e muito menos de sua preciso. Muitas
de suas afirmaes especficas sobre o declnio dos padres foram refutadas, em
livros como Progresso na educao (Progress in Education) de Nigel Wright. Mas
essas proposies nunca foram essenciais para o impacto popular dos Documentos Negros: seu sucesso baseava-se em achar uma linguagem na qual a mudana
280

pudesse ser avaliada e insatisfaes fragmentrias pudessem ser reunidas. Eles


engajaram a voz desiludida da experincia, que dramatizava e personalizava um
processo social, e ajudaram a dar credibilidade afirmao de que algo havia
dado muito errado no processo de reforma como um todo. Cox e Dyson, editores
dos primeiros Documentos Negros, tinham ambos votado no Partido Trabalhista
em 1966. Outros colaboradores, como Kingsley Amis e Iris Murdoch, tambm
apoiaram, em algum momento, o Partido Trabalhista. Os Documentos Negros
que vieram mais tarde contaram com contribuies de professores anteriormente
progressistas os liberais Renee Soskin e Dolly Walker, que estudaram com Froebel, e expuseram as iniquidades da educao progressista na William Tyndale
Junior School em Islington, Londres11. De igual importncia foi a acessibilidade
dos Documentos Negros: ensaios curtos com humor, crtica e nostalgia , evocando valores duradouros que estavam sendo negligenciados. A gama de vozes foi
tambm importante: guardas penitencirias ao lado de catedrticos de Cambridge;
professores de ensino bsico ao lado de celebridades literrias. Tanto em seu tom
quanto em sua amplitude, os Documentos Negros levavam vantagem sobre seus
crticos, cujas respostas se baseavam na linguagem dos educadores ou dos polticos
trabalhistas, pareciam destitudas de vida, de convico pessoal informada e da
habilidade de reconhecer e refletir sobre os problemas da reforma. Acabaram
por fundar uma tradio panfletria que serviria bem direita.
J em 1971, os Documentos Negros diziam ter quebrado o popular consenso
da esquerda sobre a educao. Eles tinham, decerto, o desafiado, mas seguiram-se muitas evidncias de que no tinham impedido o crescimento das atitudes e
polticas que condenavam. Sob o governo conservador de Edward Heath12, cresceu
a velocidade de adoo desse modelo, caracterizado tambm por sua abrangncia. A Sra. Thatcher, como Secretria da Educao, de acordo com o jornalista
conservador Ronald Butt, foi muito mais cuidadosa em desafiar a ortodoxia do
que muitos de seu partido teriam gostado. O Comit Bullock, criado pela Sra.
Thatcher para investigar o ensino nas escolas inglesas e assim avaliar as crticas
sobre o declnio dos padres de alfabetizao , entregou um relatrio que no
rompia com o detestado consenso, e assim provocou uma declarao de dissenso
dos Documentos Negros. Em algumas reas foram introduzidas reformas radicais
de currculo e de organizao interna da escola. Os professores, longe de terem se
reestabelecido como guardies de valores educacionais desinteressados, lutaram
e receberam aumentos salariais expressivos. Um marxismo revivido ganhou lugar
entre professores e estudantes do ensino superior. Tudo isso ocorreu, claro, em
A escola primria William Tyndale ficou paralisada por mais de um ano entre 1974 e 1975
por conta de discusses internas sobre suas metodologias progressistas de ensino e a reao
de muitos pais que retiraram seus filhos. A escola se tornou smbolo da controvrsia entre
professores, conselheiros, autoridades educacionais e pais de famlia a respeito dos mtodos
progressistas e do grau de liberdade da escola em escolher seus mtodos. (N.T.)
12
Primeiro-ministro britnico de 1970 a 1974. (N.T.)
11

281

meio a uma turbulncia mais ampla que, como vimos, muito alarmou e estimulou
a direita que ressurgia.
Nesse contexto, os Documentos Negros bandearam-se para a direita, abandonando toda a esperana por uma moderao das polticas do Partido Trabalhista
e repensando de maneira mais detalhada seu prprio programa, aps a inrcia
e os desapontamentos da era Heath. Em 1975 o poltico conservador Rhodes
Boyson se tornou coeditor, junto a Brian Cox. No mesmo ano, em seu livro Crise
na Educao (Crisis in Education), Boyson formulou a ideia, antes de outros conservadores, de como a escolha dos pais poderia ser transformada de um princpio
geral para a prpria base da organizao do sistema escolar, e tambm lanou
a ideia de um currculo nacional. Sob sua coeditoria, uma segunda gerao de
colaboradores apareceu Caroline Cox, Edward Norman, Stuart Sexton que
estavam, ou vieram a ficar, mais diretamente envolvidos com a ala direita da
elaborao de polticas dos conservadores. Correspondentemente, houve uma
marcada mudana na identificao das razes da crise e das foras e programas
que poderiam resolv-la. O ltimo Documento Negro, de 1977, defendia que a
crise do ensino era generalizada, e no meramente localizada. Havia um colapso no ensino e era hora do Sindicato Nacional de Professores parar de fingir
que no. A deteriorao no mais se limitava ao nvel poltico e administrativo,
mas havia se espalhado por todas as partes: os devotos fanticos da educao
progressista detinham poder demais nas escolas e colgios.
Uma vez que no se podia mais confiar nos professores, era hora de desenvolver um programa mais elaborado para a educao. Do programa inicial dos Documentos Negros, apenas a nfase na seleo se mantinha. Limitar o dano causado
pelo extremismo do Partido Trabalhista no constitua mais a principal ambio. Ao
invs disso, um conjunto mais confiante e abrangente de alternativas foi proposto,
que de muitas formas prefigurou as polticas conservadoras da dcada de 1980.
As crianas deveriam ser testadas aos 7, 11 e 14 anos. Os resultados deveriam
ser publicados. Deveria haver um currculo bsico de leitura e matemtica, e
um conjunto de conhecimentos que se espera que todos os cidados adquiram.
Mtodos educacionais progressistas deveriam se restringir a um pequeno nmero
de escolas experimentais. Deveria haver um modelo de treinamento de professores como aprendizes, para reduzir a influncia de teorias que estavam na moda
no meio acadmico, porm eram inteis ou prejudiciais escola. Um sistema de
voucher (vale-educao) ou algum outro mtodo deveria ser introduzido, para
que a escolha dos pais pudesse moldar o sistema educacional. As Grammar Schools
de financiamento direto (semi-independentes) seriam reabsorvidas pelo sistema
estatal e utilizadas como escolas acadmicas superseletivas, de modo a se manter
a excelncia viva e mostrar os padres possveis com crianas talentosas. Analogamente, escolas que poucos gostariam de frequentar, deveriam ser fechadas.
Nessa ideias, desenvolvidas a partir de conferncias organizadas pelo Conselho
Nacional de Padres Educacionais (National Council for Educational Standards)
e divulgadas a uma audincia mais ampla por Stuart Sexton, os Documentos
282

Negros associaram sua crtica dos padres educacionais (ainda essencialmente


nostlgica) a ideias de livre-mercado para a reestruturao da educao. Essa foi
uma juno essencial para a nova direita: uma sntese de polticas na qual os pais
desempenhavam um papel central na determinao da qualidade e da estrutura
organizacional da educao.

A partir dos Documentos Negros: o livre-mercado


O ltimo Documento Negro, ento, apontava para duas direes. Uma demonstrava a familiar preocupao para com o papel da educao na preservao
de padres e valores. [...] O que acontecia na educao era interpretado em termos
que refletiam a importncia da cultura, da autoridade e da nao no programa
da direita.
A segunda direo foi a indicada no artigo de Stuart Sexton. A posio da
direita se alterou de uma ao defensiva contra o avano da reforma igualitria
para o comeo de uma postura ofensiva contra a mesma, cuja meta seria substitu-la por uma ordem econmica e social diferente. Foi crucial para esse trabalho o
crescimento de centros de estudos (think tanks) e grupos de presso financiados
por corporaes. Subsdios generosos do mundo dos negcios formaram o Centro
para Estudos de Polticas (Centre for Policy Studies - CPS), concebido em 1974 por
Keith Joseph, a mais produtiva dessas instituies. Com doaes do conglomerado
Hanson Trust, da Kellogs, da Glaxo, do Beechams e da GKN, e com empresrios
da Bass, da British Steel e da Gestetner em seu conselho, o CPS no teve quaisquer
dificuldades financeiras em buscar sua meta de melhorar as polticas relativas
ao padro e qualidade de vida e liberdade. Da mesma forma, a Unidade de
Assuntos Sociais (Social Affairs Unit), cuja instituio mantenedora era o Instituto
de Assuntos Econmicos (Institute of Economic Affairs), a favor do livre-mercado,
recebeu quase meio milho de libras em doaes de corporaes. O Instituto Adam
Smith (Adam Smith Institute), um projeto mais modesto, no recebeu tanto financiamento, mas, como veremos, dificilmente deixou de ser influente. Todos esses
rgos, nos anos iniciais e intermedirios da administrao Thatcher, levantaram
polmicas e produziram programas mais detalhados e sistemticos que os Documentos Negros. Na medida em que eram frequentemente menos populistas em
sua abordagem, puderam aproveitar do sucesso de seu predecessor e se associar
mais de perto ao processo de elaborao de polticas.
[...]
Os Documentos Negros traziam comentrios a respeito da ausncia de responsabilizao dos que controlavam a educao e com ela trabalhavam. Essas
observaes, contudo, no constituam nenhuma teoria geral, nenhuma lei da
burocracia. Sob o impacto do pensamento a favor do livre-mercado, tal teoria foi
aplicada ao sistema educacional, no comeo da dcada de 1980: a indiferena
283

do aparato educacional quanto ao que se pensava ser a demanda popular no


era um acidente; era, isto sim, uma decorrncia inexorvel da natureza de um
sistema que havia sido removido das presses mercadolgicas, tendo sido posto
sob direo e controle poltico. A educao era um dos grandes monoplios do
Estado, com seu exrcito de burocratas impondo polticas de cima para baixo,
resultando em servios surrados e atrasados.
As consequncias educacionais de um controle monopolista intrinsecamente
impossvel de ser responsabilizado eram graves e numerosas. Operando com base
em uma renda garantida, as escolas eram complacentes com as prticas existentes; elas no inovavam de maneira construtiva, enquanto eram excessivamente
suscetveis s idiossincrasias polticas dos professores, alguns dos quais achavam
mais fcil declamar seus preconceitos polticos aos alunos em vez de fazer o
esforo intelectual de dominar uma matria, e quanto mais ensinar uma. Sem a
necessidade de serem receptivas influncia dos consumidores, as escolas tinham
desenvolvido um vis educacional contra a comunidade dos negcios, enquanto
elas prprias eram, em termos econmicos, instituies altamente ineficientes.
Sobrecarregadas com administradores, e com excesso de professores, o sistema
escolar falhara em responder eficazmente s novas condies de mercado criadas
pelo declnio das matrculas. E ele no podia se regenerar, j que, mesmo com a
melhor das intenes, os professores no conseguiriam escapar das presses de
uma situao de monoplio.
Por mais dedicados que sejam como educadores, por mais preocupados que sejam como pais, o casulo dos interesses de produtores gira continuamente em torno
deles. Seu ambiente de trabalho exaure cada um deles, at que os professores
firmemente aceitem que merecem mais dinheiro, que no se deve esperar que
supervisionem a merenda escolar, que precisam de turmas menores, que no podem ensinar adequadamente sem um diploma, que no devem ser julgados pelos
resultados das avaliaes, que devem ter um emprego garantido para a vida toda
e assim por diante.

A soluo para esses problemas crnicos estava, claro, no mercado. Era


hora de deixar o futuro do sistema ser decidido no pela poltica, mas pela vontade dos consumidores. Por algum tempo, entretanto, houve incerteza na direita
quanto forma organizacional que daria o efeito mais poderoso a essa vontade.
Alguns defendiam um sistema de vouchers, pelo qual a concesso aos pais de
crditos atravs de vales-educao (educational vouchers) substituiria o financiamento das escolas pelas autoridades locais. Os pais ento utilizariam o crdito
na escola que escolhessem, complementando-o caso quisessem. O problema
com esse esquema era de ordem poltica: seria uma tentativa de tudo ou nada
para transformar a educao, que instantaneamente unificaria todo o aparato
educacional contra ela. Assim, a ideia, ainda que tenha sido sugerida na poca
da eleio de 1983, foi descartada na prtica como uma alternativa ao sistema
em vigor. Havia outras maneiras, mais sutis e mais produtivas, de expor as escolas disciplina do mercado. A responsabilidade de gerenciar as escolas seria
284

descentralizada ao nvel das prprias escolas, onde se tornaria propriedade dos


conselhos escolares dominados pelos pais. O papel da Autoridade Educacional
Local seria reduzido canalizao de fundos em grande medida providos pelo
governo central para as escolas. O tamanho do financiamento dependeria do
nmero de estudantes que uma escola atrasse. Ao responder demanda do mercado, as escolas aumentariam o nmero de seus estudantes e sua renda. Decises
erradas refletiriam em uma queda das matrculas. Os conselhos escolares assim
presidiriam empresas, a eficincia competitiva assumindo especial importncia. A
competitividade poderia ser aumentada de diversas maneiras. As escolas poderiam
reduzir seus custos aumentando a produtividade de sua equipe. A estabilidade de
emprego dos professores, bem como a proteo de suas condies de trabalho e
salrios atravs de acordos coletivos, seria abolida. Cada professor ou professora
teria um contrato individual, com seu trabalho avaliado anualmente. O status de
professor qualificado outra doutrina monopolista ultrapassada se tornaria
menos importante, e os professores poderiam ser treinados de modo mais barato
e rpido. Pessoas de fora com experincias relevantes experincias obtidas na
indstria, talvez deveriam ser empregadas. O diretor ficaria livre para organizar
a alimentao e a limpeza com o menor custo possvel, talvez utilizando trabalho
voluntrio dos pais. Alm disso, as escolas seriam encorajadas a procurar outras
fontes de financiamento, possivelmente atravs de doaes dedutveis do imposto
de renda feitas pelos pais e pela comunidade dos negcios.
A influncia do estado nessa nova e gigantesca zona de empreendimentos no
mais seria todo-abrangente, mas sim concentrada em alguns pontos-chave para
garantir padres bsicos e para controlar a subverso. Diretrizes nacionais seriam
estabelecidas para um ncleo compulsrio de matrias, enquanto as perifricas
ou controversas poderiam se tornar optativas, de modo a permitir aos pais tirar
seus filhos e filhas de discusses indesejadas sobre sexo e poltica. Em relao s
matrias bsicas, uma nova obrigao de equilbrio seria legalmente definida:
o ensino nas escolas pblicas no seria especfico de qualquer tendncia, e nem
tampouco seria baseado em uma anlise associada a qualquer ideologia poltica
determinada.
Dessa maneira, a dinmica inteira do sistema seria modificada, e, com ela,
as vises de todos os envolvidos na educao. O efeito imediato mais bvio seria
nos professores: ou os educadores se submeteriam reeducao por princpios
mercadolgicos, ou perderiam seu sustento.

285

Leitura 2
Os documentos negros sobre a educao: introduo
C.B. Cox e A.E. Dyson (1971)13

[...]

A Educao Progressista
As opinies contidas nos Documentos Negros sobre a educao progressista
so, em grande parte, atribudas ao Professor Bantock e reaparecem publicadas
aqui. A primeira pgina do Documento Negro N 1 coloca o seguinte:
Aps a guerra, mudanas revolucionrias aconteceram na rea da Educao Inglesa a introduo de mtodos ldicos livres nas escolas primrias, esquemas
compreensivos, a expanso da educao universitria, os cursos experimentais nas
universidades novas. Essas mudanas receberam forte apoio, mas, ao longo dos
dois ltimos anos, muitos so os que se manifestaram descontentes com relao a
determinados aspectos de sua filosofia geral. A anarquia est se tornando moda
e os que escrevem em jornais como o The Guardian e o New Statesman parecem
aceitar como natural a ideia de que mudanas fundamentais no relacionamento
professor/aluno so inevitveis. O professor no mais considerado representante
das grandes conquistas da civilizao passada; seu trabalho de decodificar a
crtica radical dos jovens (segundo as palavras do professor universitrio Roger Poole, no Guardian de 15 de Outubro de 1968). Os polticos e dirigentes
tm adotado essa moda, e os elevados padres tradicionais da educao inglesa
correm o risco de desaparecer. Na escola primria, alguns professores chegam
ao extremo de acreditar que no se deve mandar nas crianas e que elas devem
descobrir seu caminho sozinhas. Para o perodo posterior idade de onze anos,
o empenho que seja abolido o streaming14, e as noes de disciplina e empenho
cultivadas pela Grammar School15 so vistas com descaso. Nas universidades, os
Texto extrado de: C.B. Cox e A.E. Dyson. Introduction. In: C.B. Cox e A.E. Dyson (orgs.),
The Black Papers on Education. London: Davis-Poynter, 1971.
14
Palavra que descreve a prtica de enturmar os alunos por nvel de habilidade e organizar
o currculo de acordo com o nvel ou stream da turma. Chamado de tracking nos Estados
Unidos. (N.T.)
15
Escola para alunos de habilidade acadmica mais alta, eliminada com a criao da escola
compreensiva nas dcadas de 1960 e 1970. (N.T.)
13

286

alunos reivindicam o direito de formular currculos, de abolir as provas e at mesmo de escolher seus prprios professores. Em uma recente manifestao em uma
nova universidade, os alunos reclamaram de ter que estudar Histria, Literatura
e Cincia e pediram que se lhes fosse ensinada a VIDA. H um sentimento de
que a excelncia em educao algo esnobe e antidemocrtico e que, a ttulo de
exemplo, deveramos abolir as diferentes categorias nos diplomas universitrios.
Grande parte dessa agitao podia ser tachada como sendo um absurdo extremista, no fossem as importantes decises administrativas oriundas dessas posies
chamadas liberais. A nova moda da anarquia contrria natureza humana,
pois ela leva a crer que crianas e estudantes devem trabalhar segundo sua inclinao natural ao invs de serem motivados pelo desejo da recompensa. Assim
como outras formas de anarquismo, ela tambm tem a tendncia de ser mais
autoritria do que o sistema que ela procura substituir. Pais, crianas, alunos e
professores so forados a aceitar as novas mudanas, gostem ou no.

No Documento Negro N 2, escrevemos:


Neste Documento Negro, o Professor Bantock nos diz o seguinte: Realmente,
deve-se afirmar categoricamente que a superioridade dos mtodos de descoberta no pode, no momento, ser convalidada com base em pesquisas empricas.
No estamos negando o valor dos mtodos informais, esclarece o Prof. Bantock;
na verdade, frequentemente usamos esses mtodos enquanto ensinamos. Mas,
provamos que as suposies de Plowden16 se converteram em dogma e esto
sendo utilizadas sem qualquer reflexo em muitas escolas em todo o pas. O resultado percebido na queda de padres qual nos referimos anteriormente e
que pesquisas recentes tem se preocupado em denunciar. Conforme o Prof. Brian
Foss registra em Perspectives on Plowden:
Ausubel (1961) conclui que no h comprovao de que a criana aprenda melhor atravs dos mtodos de descoberta. Segundo um estudo realizado sobre a
aprendizagem de princpios aritmticos por crianas mais velhas (Kersh, 1962),
o pesquisador se mostrou decepcionado ao descobrir que a aprendizagem por
memorizao demonstrou ser superior ao da descoberta dirigida (p. 48).

[...]
No Documento N 3, tentamos resumir as falcias bsicas da educao progressista:
Da mesma forma que as faces da educao compreensiva esto atualmente
polarizadas entre tradicionalistas e os que se opem ao streaming, os educadores
progressistas esto subdivididos segundo sua postura em relao aprendizaNome da Presidente da comisso criada em 1966 para avaliar a situao da educao na
Inglaterra, e que, no relatrio final (O Relatrio Plowden), deu seu aval s mudanas progressistas em curso na poca. (N.T.)


287

gem da criana. Os progressistas inteligentes esto certos em acreditar no valor


dos mtodos de descoberta, atividade criativa e novas tcnicas de aprendizagem.
Pensamos da mesma forma, desde que esses mtodos sejam aplicados com bom
senso. Contudo, o interesse pelos novos mtodos logo cede lugar crena de que
as crianas devem descobrir as coisas por si mesmas, que nunca devem receber
ordens, nunca devem ser obrigadas a fazer nada, que so inerentemente boas e
que devem ficar livres de todas as restries de autoridade. Os pais sabem que
os professores de uma escola progressista nem sempre entendem adequadamente
as tcnicas sofisticadas do progressismo e acabam aceitando com facilidade
essa atitude permissiva. Um professor uma autoridade, uma pessoa que tem
formao especializada para desenvolver a potencialidade de seus alunos nas disciplinas que estudam. sua obrigao repassar suas habilidades e sua sabedoria
para as crianas e garantir que elas tenham hbitos e pensamentos civilizados. Se
ele se abdica de suas responsabilidades, ele se torna culpado da mais grave das
negligncias. Como parte dessa tarefa, ele deve ajudar as crianas a avaliar as
opinies dos prprios professores e refletir objetivamente sobre todos os dogmas.
Contudo, a obrigao dos pais e professores de orientar, e no de adotar uma
atitude passiva e descompromissada em relao aos elevados padres de comportamento e aprendizagem.
Os resultados da educao permissiva podem ser vistos nossa volta com o crescimento da anarquia. Porque se os adultos se afastam e permitem que as crianas
encontrem sua verdadeira personalidade, o resultado pode ser um vcuo onde
podem se abrigar as piores feies do mundo pop das drogas.

A Educao Compreensiva17
O lobby a favor da escola compreensiva sustentou repetidas vezes que os
padres iriam melhorar assim que essa poltica fosse implementada. Em um
excelente e polmico artigo do Documento Negro N 1, R. R. Pedley [...] aponta
quais so os principais problemas da escola compreensiva:
Uma das maiores e mais grotescas ironias de nossa poca ver que o Partido
Trabalhista, que alega ter interesse especial pelas necessidades dos pobres e dos
menos favorecidos e preocupao em manter os altos padres nacionais de trabalho e vida, tenha determinado uma poltica para a educao do ensino mdio que,
sem sombra de dvida, reduzir a qualidade dos padres, bem como as oportunidades para as crianas capazes independentemente de sua origem social. Minha
principal preocupao aqui com essa minoria capaz, visto que o progresso do
pas depende, sobretudo, de talento. A melhor forma de ajudar o aluno menos
As escolas Comprehensive so escolas pblicas britnicas de ensino mdio que no selecionam
seus alunos. Foram criadas nas dcadas de 1960 e 1970 a partir da fuso das escolas Grammar
(seletivas) e das escolas Secondary Modern (no-seletivas) e correspondem High School nos
Estados Unidos e Gesamtschule na Alemanha (N.T.)
17

288

capaz usar a inteligncia e a sensibilidade em relao aos seus problemas e, se


as pessoas com mais capacidade as que voaro mais alto , so negligenciadas,
o pas estar irremediavelmente empobrecido (no estou me referindo a dinheiro
apenas), e so os menos capazes que sofrero mais.

A ideia de que crianas talentosas so to bem atendidas nas escolas que


atendem a todos os grupos quanto nas escolas especialmente criadas para servi-las no passa de conto da carochinha. Da mesma forma que as chamadas escolas
especiais viabilizam o treinamento especializado para quem menos dotado e se
situa na parte inferior da escala da inteligncia, as escolas Grammar disponibilizam
atendimento para quem est no topo. A criana talentosa, ao conviver com seus
pares, encontra um ambiente, um ethos que lhe propcio e a, portanto, recebe
estmulo e incentivo para aprimorar suas habilidades. muito importante que a
criana talentosa que vive em um lar pobre receba esse estmulo diferenciado
e o mais cedo possvel. A escola compreensiva tem muito a fazer para oferecer
atendimento acadmico exclusivo e, a no ser que seja uma escola muito maior
que qualquer outra jamais criada no pas, ela no tem condies e no consegue
oferecer a variedade dos cursos acadmicos do 6th Form18, disponveis nas escola
seletivas adequadamente organizadas.
Mas, somos sempre lembrados de que a unidade social est acima de tudo.
A escola compreensiva, ao aproximar crianas de todas as origens sociais, ser
o maior instrumento para alcanar aquela Utopia da igualdade onde o Duque se
assenta com o estivador e o Marqus e o leiteiro so unha e carne.
[...]
Acreditamos que o exame de onze anos ou mais (eleven plus)19 no deve existir,
mas algumas formas de seleo so essenciais. Nossa poltica para o futuro foi
resumida pelo Documento Negro N 3:
As escolas de Subveno Direta (Direct Grant)20 e as Grammar Schools que persistem so fundamentais, no apenas para as crianas que elas educam, mas para o
bem geral da educao no pas e, indiretamente, para toda criana.
A importncia essencial dessas escolas que elas mantm os padres mais elevados e oferecem oportunidades com base em uma igualdade genuna de oportunidade para todos. O estado deve continuar a apoiar escolas que sustentam a vida
acadmica mais apurada e que, portanto, complementam o alcance das grandes
escolas pblicas. Todas as crianas, independentemente de sua classe ou origem
A 6 e ltima srie de ensino mdio nas Grammar Schools para alunos de 16 a 18 anos que
se preparavam para ingressar na universidade. A grande maioria das Grammar Schools foram
fechadas no processo de criao das escolas compreensivas. (N.T)
19
Prova de seleo para crianas de 11 anos (ou mais) para o ingresso na Grammar School,
abolida com a criao das escolas compreensivas. (N.T)
20
As escolas Direct Grant eram instituies particulares que recebiam subvenes pblicas
para tambm receber alunos selecionados pelas autoridades educacionais locais com base nas
suas habilidades acadmicas. (N.T.)


289

social, tero como se qualificar para estudar nelas. Habilidade e determinao


para trabalhar lhes garantiro o ingresso.
O valor das Escolas Subvencionadas e das Grammar Schools para seus alunos no
precisa ser enfatizado; o que deve ser ressaltado o valor que elas tm para todo
o sistema educacional e para todas as crianas. Em primeiro lugar, esse valor
consiste na manuteno dos padres. Se tivssemos adotado um sistema inteiramente constitudo de escolas compreensivas, a desiluso sentida nos Estados
Unidos e Rssia (ver Tibor Szamuely) j teria nos acometido inevitavelmente. Da
forma como est, com algumas escolas subvencionadas e Grammar Schools determinando os padres acadmicos, culturais e morais, e com seu status garantido,
o prognstico que haja um nivelamento por cima. No nvel primrio, as escolas
subsidiadas serviro como a medida do desempenho de alto nvel, e colocaro
um freio nas experincias antieducacionais de efeitos negativos. No nvel mdio,
elas determinaro o padro de excelncia e foraro as escolas compreensivas
a competir com elas na esfera acadmica o que faro com sucesso. Mas, da
mesma forma, elas daro uma base slida para as universidades nesse perodo
de expanso e garantiro que os requisitos acadmicos para a seleo no sejam
empobrecidos como poderia acontecer. Esses aspectos, uma vez mantidos em
todos os nveis de educao, podem se tornar a salvao de nossa vida cultural e
econmica.
A caracterstica encorajadora da poltica conservadora que ela pode alcanar
esses grandes benefcios, atualmente em risco, e simultaneamente resolver os problemas que tm prejudicado a busca pela excelncia educacional de um passado
ainda recente.
[...]
Pelo sistema que se desponta21, as subvencionadas e as Grammar Schools no
produziro uma elite exclusiva ou meritocracia perptua, mas estaro dando simplesmente uma educao apropriada para alunos talentosos e interessados em
fazer bom uso do que estas escolas oferecem. Isso ser justo no apenas para as
prprias crianas e particularmente para aqueles pais que no tm condies de
pagar pela escola particular, mas tambm para toda a sociedade. Os talentos de
todos os nossos cidados, j adultos, so necessrios para o nosso futuro, e isso
se torna ainda mais verdadeiro se quisermos assistir adequadamente a quem
menos talentoso, menos afortunado e menos bem sucedido.
Ao mesmo tempo, as crianas das escolas subvencionadas e Grammar Schools
no tero vantagens de longo prazo. Se eles se qualificarem para a universidade,
eles l se juntaro aos candidatos bem-sucedidos que frequentaram as escolas
independentes22 e as escolas compreensivas e, de novo, a igualdade de oportunidades prevalecer. A existncia dessas escolas ter estimulado todo o sistema,
Um sistema misto, devido pausa no processo de compreensivizao das escolas Grammar
causada pela volta dos conservadores ao poder, com uma maioria de escolas compreensivas
e ainda algumas Grammar Schools e escolas subvencionadas para os melhores alunos. (N.T.)
22
Escolas particulares, fora do mbito do sistema pblico. (N.T.)
21

290

mas no ter concedido privilgios exclusivos aos seus alunos. As escolas Grammar e as subvencionadas apenas reconhecero e incentivaro habilidade e determinao qualidades que nenhuma sociedade vigorosa e competitiva, na verdade, nenhuma sociedade avessa decadncia, pode se dar ao luxo de suprimir.
Contudo, o aspecto mais importante que as escolas Grammar e as subvencionadas, ao lado das melhores escolas independentes, preservaro os valores morais e
culturais da civilizao europeia, e no permitiro que o intelecto, por se divorciar
desses valores, forme uma meritocracia parte. Nunca bastante enfatizar que o
principal perigo para as escolas compreensivas venha, neste momento da histria,
de tericos progressistas extremos, que gostariam de derrubar nossos valores culturais tradicionais atravs dos mtodos que j discutimos.
No temos dvida de que o novo sistema estabelecer o padro para um futuro melhor, principalmente se aquela outra grande prioridade a educao de
crianas e de crianas em seus primeiros anos de vida, oriundas de reas menos
privilegiadas for tambm levada adiante.

No momento, acredita-se cada vez mais que as escolas compreensivas de


grande porte criam grandes problemas psicolgicos para alunos e professores. No
Documento Negro N 3, o antigo diretor da Escola Grammar Cheltenham, Arthur
E. Bell, tratou do problema criado em grandes escolas pelas minorias destruidoras
e determinadas:
As crianas mais brutas reagem de diversas formas diante de outras que so criadas com mais cuidado e carinho, e tanto os pais quanto os professores s podem
observ-los distncia, e talvez at com apreenso, quando elas interagirem. H
casos curiosos que podemos chamar de mmica defensiva: o menino bem articulado aprende a gritar com os outros e abandona o sotaque de classe mdia que o faz
vulnervel, o menino inteligente antes aplicado absorve a displicncia da maioria
em relao ao trabalho. No h como negar que esse tipo de situao que cito
brevemente, aqui, seja bem conhecido dentro das escolas seletivas, onde o ethos
existente talvez ajude os professores. Mas, claro que essa espcie de seleo e
rejeio por grupos influentes deve acontecer mais acentuadamente nas escolas
no-seletivas, mesmo que torn-la pblica possa custar a vida (ou o cargo) do diretor. Referncias pblicas a essa situao so necessariamente ambguas, raras
e omitidas das peas de divulgao, quer no Parlamento quer em outros lugares.
O problema se agrava, contudo, com a nova situao das escolas primrias, onde
no h mais presso para que disputem vagas nas escolas Grammar. Com a seleo para o ensino mdio eliminada, ou prestes a ser eliminada na maioria dos
lugares, as escolas de ensino mdio esto, sem sombra de dvida, diminuindo seu
trabalho acadmico formal. Consequentemente, h probabilidade de que haja um
perodo mais longo do que antes provavelmente de um ano ou mais durante o
qual formas no enunciadas de seleo e rejeio se desenvolvam. Em consequncia, a chance de uma criana de onze anos ser nivelada por baixo em funo do

291

ambiente se torna maior e sua adaptao posterior aos cursos mais disciplinados
e acadmicos ser mais difcil.

J h escolas onde poucos so os professores que conseguem manter a ordem e onde a rotatividade de professores interrompe a instaurao da tradio; e
tambm tem crescido o absentesmo de alunos nas reas urbanas.
Alm disso, a reorganizao compreensiva suscita dois problemas prticos
que podem ser insolveis. O aspecto geral da diviso social criado pelas escolas
de bairro foi estudado por Tibor Szamuely [..]. Conforme j salientamos repetidas
vezes, as grandes oportunidades anteriormente colocadas disposio das crianas
inteligentes de classe operria pelas escolas Grammar e pelas vagas garantidas
atravs de bolsas conquistadas por merecimento nas escolas subvencionadas e
independentes esto sendo eliminadas pelos igualitrios dogmticos e substitudas
pela loteria geogrfica da escola de bairro. Para qualquer pessoa capaz de pensar
com bom senso sobre a questo, esse um movimento escandaloso em direo
desigualdade de oportunidades e faz das crianas de pais de classe trabalhadora suas maiores vtimas. Cada vez mais as pessoas descobrem, por experincia
prpria, qual a natureza real da situao, mas o dano j feito no poder ser
revertido facilmente.
Argumenta-se que o mais srio defeito do sistema compreensivo de bairro
o fracasso, em muitos lugares, da 6 e ltima srie do ensino mdio.23 A causa do
problema foi analisada por Mr. R. R. Pedley, o primeiro a chamar a ateno para
esse perigo h vrios anos. Resumimos essa posio nos segundos Documentos
Negros e nenhuma tentativa sria de contestao foi esboada pelos oponentes
desses textos:
Em uma escola de bairro com uma clientela mista e de habilidades diversas,
necessrio manter um nmero bem maior de estudantes do que a maioria desse
tipo de escola para que o ltimo ano do segundo grau se torne academicamente
vivel. Em decorrncia disso, estamos agora presenciando, em muitas reas, o
desenvolvimento de uma educao terciria um sistema em que os alunos deixam a escola compreensiva com a idade aproximada de 16 anos e concluem seus
estudos em um Colgio de Sexta Srie24 ou uma Escola Tcnica. O ex-Ministro da
Educao, Sr. Short, aprovava essa soluo e vrios rgos educacionais, incluindo a Autoridade Educacional para o Centro de Londres, a esto levando a srio.
Do ponto de vista da escola compreensiva, os resultados sero desastrosos, visto
que ela vai acabar perdendo a maioria de seus melhores professores, os quais certamente preferiro lecionar no Colgio de Sexta Srie, saindo, por consequncia,
da escola de ensino mdio. Ela tambm perder todos os seus alunos mais velhos
todos aqueles que contribuem para o desenvolvimento das tradies de uma
escola e que definem sua identidade. Decapitada dessa forma, ela pode decair
No sistema de ensino mdio britnico, para alunos de 13 a 18 anos, a sexta srie representa
a fase final no-obrigatria (a partir dos 16 anos), preparatria para a universidade. (N.T.)
24
Escola que oferece a ltima etapa do ensino mdio exclusivamente para alunos de 16 a 18
anos com pretenses de ir para a universidade. (N.T)
23

292

para a posio incmoda de intermediria entre a escola do ensino fundamental,


talvez aumentada para incluir alunos de 12 e 13 anos, e a escola terciria de alunos de 16 anos. Assim sendo, no seria fantasioso imaginar que, em poucos anos,
os padres de qualidade cairo dramaticamente. Haver muitas crianas que vo
fazer seus primeiros anos de estudo em uma escola progressista e que, depois,
vo para uma escola compreensiva sem streaming ou seleo e que no oferece os
ltimos anos do ensino mdio. Aos dezesseis anos, muitos dos alunos ainda sero
semianalfabetos num estgio onde defeitos de formao demasiado bsicos muito
dificilmente podero ser corrigidos. A possibilidade dessa situao acontecer foi
amplamente comprovada nos anos de 1950 nos Estados Unidos.

Se for para que a 6 srie do tipo tradicional sobreviva, isso s acontecer


caso se aceitem as propostas para o ensino mdio apresentadas anteriormente nesta
Introduo. As esperanas do futuro dependem de uma diversidade de escolas
que atendam os muitos tipos de necessidades das crianas acima dos 13 anos.
[...]

293

Leitura 3
A ameaa igualitria
Angus Maude (1971)25

Olhando de forma integral, devemos concluir que o maior perigo que a Gr-Bretanha enfrenta a ameaa que paira sobre a qualidade da educao em todos
os nveis. A razo de ser dessa ameaa a ideologia do igualitarismo.
Essa a fora motriz que inspira quase todas as pessoas que buscam reformar a educao sua organizao, suas instituies, seus currculos e mtodos
de ensino. O elemento de inveja, consciente ou reprimido, pode, na maior parte,
ser ignorado. Os reformistas que reverenciam os ideais mais elevados, que esto
emocionalmente comprometidos com o conceito de igualdade so os mais perigosos.
Em nome da equidade e da justia social, o sentimentalismo chegou ao ponto de
enfraquecer o carter essencial de firmeza do qual a qualidade depende.
Na teoria, aquele que abraa o igualitarismo deseja apenas que todas as
crianas tenham oportunidades iguais de acesso a uma boa educao. Na prtica,
suas emoes o levam bem mais adiante. Ele, instintivamente, rejeita qualquer
processo que possibilite que algumas crianas se sobressaiam das demais. Pelo
fato de ser difcil disfarar esse sentimento em algo que, na prtica, no seja um
receiturio de desastres, ele se v obrigado a racionalizar seus preconceitos de
diferentes formas.
Em nome da igualdade de oportunidades, o igualitrio procura destruir ou
transformar aquelas escolas que se empenham em trazer tona o que as crianas talentosas tm de melhor. longa, demorada e cara a jornada de elevar os
padres de qualidade de todas as instituies para lev-las altura das melhores;
em funo de sua impacincia, o igualitrio envereda pelo caminho alternativo
de nivelar por baixo os padres mais altos de qualidade, fazendo-os descer aos
nveis de uma uniformizao medocre. J que injusto dar a duas crianas com
igual capacidade uma escolaridade de qualidade desigual, ele procura a forma
mais fcil de tentar impedir que os pais paguem mais por um ensino melhor para
seus filhos do que os contribuintes esto dispostos a pagar pela manuteno do
sistema. Como isso resultaria em ter alguns meninos e meninas com pior educao
que a atual, realiza-se, de fato, uma receita de injustia social.
O igualitrio, contudo, no para por ai. Ele se queixa amargamente da excessiva competitividade do sistema convencional, e sustenta que suas reformas
Texto extrado de: Angus Maude. The Egalitarian Threat. In: C.B. Cox e A.E. Dyson (orgs.),
The Black Papers on Education. London: Davis-Poynter, 1971: 37-40.
25

294

eliminariam o estresse que as crianas alegam sentir. Ele no apenas discorda das
notas atribudas em aula e dos exames competitivos, mas tem horror a qualquer
prova em que o aluno possa se sair mal. Isso o leva a negar a importncia dos
padres acadmicos e da disciplina e at da prpria aprendizagem. Ele advoga
a favor dos novos mtodos de ensino, que, na realidade, livram a todos da responsabilidade de ensinar e de ter que aprender.
O igualitrio racionaliza sua rejeio pelas disciplinas acadmicas ao falar
de educao em prol da vida social. Ele prefere essa aprendizagem verdadeira, porque impossvel que qualquer elite surja dessa situao to nebulosa e
imensurvel. A ideia de retirar do processo educacional qualquer coisa que
demande esforo e que motive a criana a se aprimorar. Algumas crianas devem
ser seguradas, para evitar desencorajar as outras.
Nenhum sistema de educao baseado nessa filosofia de preconceito emocional
tem a possibilidade de dar uma preparao adequada para a vida da forma que
ela realmente vivida. Quando o adolescente que resguardado dessa maneira
finalmente tem que encarar a realidade da vida, ele ficar propenso a desapontamento, frustraes e ressentimentos mais graves do que aqueles que os reformadores educacionais alegam t-lo poupado na escola. Talvez a pretenso mais
ridcula seja a alegao fortemente proclamada pelo reitor do Kings College,
Cambridge, em suas famosas Conferncias Reith26 de 1967 que a eliminao
da competio na educao levar a uma sociedade menos competitiva. E se fosse
mesmo possvel extrair todas as dificuldades e desafios da vida, seria a vida digna
de ser vivida?
claro que nenhum sistema de educao que pretenda tratar todas as crianas
da mesma forma tem condies de desempenhar suas funes essenciais. Ou ele
fracassa em trazer tona o melhor de seus alunos mais inteligentes, ou ele acaba
por desencorajar aqueles que so menos talentosos.
Com o devido respeito aos igualitrios, o objetivo do exerccio no dar
a toda criana uma oportunidade igual; , sim, de dar a toda criana a melhor
chance possvel para desenvolver e fazer o melhor com suas prprias aptides. Se
realizarmos isso, at mesmo com a criana mais lenta, ento, s mesmo algum
completamente irracional poderia se queixar se algumas crianas se sobressaem no
seu desempenho. Que Deus tenha piedade de ns se elas no conseguissem isso.
A qualidade legtima, tanto na aprendizagem quanto em qualquer outra
coisa, no pode ser alcanada se sempre recorrermos aos atalhos. necessrio
esforar-se, empenhar-se com determinao, para conquistar essa qualidade.
Alm do mais, quando ela alcanada, ela deve ser reconhecida, respeitada
e recompensada. A valorizao da qualidade que a educao deveria incutir
como seu objetivo prioritrio requer uma razovel dose de humildade por parte
do observador. E se o sistema educacional deve incutir respeito pela qualidade,
Uma srie anual de palestras na radio BBC sobre assuntos contemporneos significativos,
dadas por intelectuais de destaque. (N.T.)
26

295

aqueles que so responsveis pela educao devem ter o respeito apropriado pela
qualidade na educao.
Todas as formas de educao no so, segundo a crena do igualitrio, de
igual valor e importncia, e desastroso atribuir igual status a todos os tipos de
instituio educacional. Independentemente da forma em que for rotulada uma
escola tcnica ainda que nela se instale um departamento de cincias sociais ela
no a mesma coisa que uma universidade. Nem tampouco um curso profissionalizante, que idealizado a funcionar como um passaporte para o trabalho tem
o mesmo valor de uma graduao que visa a ampliar o alcance da razo e aguar
a percepo. (Embora seja claro que um curso estruturado em cincia pura e tecnologia, feito em profundidade, possa ter mais valor educativo do que um curso
multidisciplinar que aborde superficialmente artes liberais ou cincias sociais).
A igualdade de oportunidades um ideal louvvel, mas no h mtodo capaz
de alcan-la rapidamente que no acarrete outras injustias e prejuzos para a
qualidade total de nossa sociedade. Um sculo atrs, Bagehot escreveu a respeito
da ameaa de filantropos que tinham herdado de seus antepassados brbaros um
gosto irracional pela ao instantnea. A ameaa ainda est conosco e os filantropos igualitrios so os piores. Se esses tm liberdade de ao, eles iro produzir
uma sociedade ainda mais ineficiente do que a que temos agora. Pior ainda, iro
destruir a cultura, com a alegao de que o intelecto e seu refinamento no so
importantes.
A tentativa de impor uniformidade pela eliminao dos efeitos do acidente
acabar por fracassar, mas pode causar grandes danos antes que alguma reao
seja esboada. apenas mediante a variedade que o progresso pode ser alcanado. A busca pela qualidade far com que alguns se sobressaiam e caso, eles
no o faam, no haver excelncia. Coibir o surgimento de uma elite gera mais
frustrao do que evita, e produz uma mediocridade de pensamento ainda mais
perigosa do que a mediocridade de desempenho. H certos padres de qualidade
que so essenciais sobrevivncia da civilizao e no podem ser alcanados e
preservados se no for pela aplicao de um esforo rigoroso. Um alto nvel de
exigncia necessrio em pelo menos uma parte do sistema educacional para que
os padres sejam mantidos.
Nenhuma sociedade pode abandonar todo o rigor no seu sistema educacional
sem o risco, ao final, dela mesma se tornar relaxada. E se ela relaxar, ela no
consegue sobreviver. No h esperana para um povo que no tenha sido ensinado
adequadamente a solucionar problemas ou a refletir sobre eles com rigor de modo
a perceb-los em sua essncia.
O pndulo j chegou longe demais com o seu balano. Agora necessrio
endurecer com os igualitrios, que aboliriam ou reduziriam os padres de qualidade em funo de sua compaixo com aqueles que no conseguem se igualar a
eles. Precisamos rejeitar o sonho da igualdade e proclamar o ideal da qualidade.
Os igualitrios, cujos ideais de justia social so receitas de mediocridade e anarquia, devem ser impedidos de exercer qualquer controle sobre a educao dos
296

jovens. dever dos polticos assumir essa batalha no Parlamento e na Cmara, e


os cidados e pais conscientes apoiaro aqueles que realmente lutarem pela causa.
Mas, dever dos diretores e professores se eles, como profissionais, de fato,
valorizarem a qualidade do ensino que tm o privilgio de desenvolver e propagar
lutar contra os inimigos nos espaos delimitados pelos seus prprios portes.
O Cavalo de Troia do igualitarismo j avanou por demais dentro da cidadela.

297

Leitura 4
O currculo nacional
Denis Lawton e Clyde Chitty (1988)27

Introduo
Entrevistado por Matthew Parris no programa Weekend World da ITV no incio
de dezembro de 1986, Kenneth Baker, Secretrio da Educao da Gr-Bretanha,
anunciou que uma terceira administrao de Thatcher introduziria uma medida
legislativa importante relativa educao para criar um currculo bsico nacional
com objetivos definidos. Seriam estabelecidos padres para um grande nmero
de matrias nas idades de nove, onze e quatorze anos (posteriormente modificadas para sete, onze, quatorze e dezesseis anos). Embora no houvesse qualquer
inteno de congelar e destruir a inventividade dos professores, o Sr. Baker
deixou claro que teria de haver mais direcionamento central no que concerne
ao currculo. O currculo nacional proposto deveria ser visto como parte de
um movimento no sentido de maior controle central, visando aos interesses dos
estudantes. Na viso do Sr. Baker, o sistema compreensivo28 estava seriamente
defeituoso. Somente um currculo nacional, imposto pelo centro, poderia garantir
melhorias generalizadas nos padres de ensino, particularmente no ensino mdio.
O Secretrio da Educao desenvolveu esse argumento em um discurso
proferido durante a Conferncia de Educao do Norte da Inglaterra (North of
England Conference on Education) no incio de 1987. Ele descreveu o sistema
educacional ingls como uma desordem, uma dessas desordens institucionalizadas
que se tornaram uma particularidade dos ingleses. O sistema poderia, ademais,
ser comparado negativamente aos de outros lugares da Europa:
Na Inglaterra, somos excntricos com relao nossa educao, como em diversas outras reas. Por pelo menos um sculo, nosso sistema educacional tem sido
Texto extrado de: Denis Lawton e Clyde Chitty. Introduction. In: Denis Lawton e Clyde
Chitty (orgs.), The National Curriculum. Bedford Way Papers 33, The Institute of Education,
University of London, 1988.
Reproduzido com permisso do Institute of Education Publications, Institute of Education, London: www.ioe.ac.uk.
28
Refere-se ao sistema de escolas compreensivas, no-seletivas, criadas a partir da dcada
de 1960. (N.T.)
27

298

bem diferente daquele adotado pela maioria de nossos vizinhos europeus. Eles
tenderam a centralizar e padronizar. Ns optamos pela difuso e variedade. Particularmente, as funes do Estado foram em larga medida descentralizadas para
instncias locais eleitas, e o currculo escolar tem sido deixado em grande parte a
cargo das escolas e professores individuais. (DES, 1987a)

Tudo isso deve mudar como parte de uma campanha para atingir padres
mais elevados. Devemos tanto preservar os atributos positivos de nossos arranjos
presentes quanto nos desfazer dos ruins atravs da definio de um currculo
nacional que funcione por meio de critrios nacionais para cada rea do conhecimento do currculo (ibid.).
Um sentimento de urgncia foi transmitido pelo Secretrio da Educao em
um segundo discurso em janeiro de 1987, esse proferido para a Conferncia da
Sociedade de Dirigentes da Educao (Society of Education Officers Conference).
Baker deixou claro que no seria desviado do caminho escolhido pelas posies
dos educadores profissionais:
(...) eu acredito que, pelo menos no que concerne Inglaterra, deveramos rapidamente transitar para um currculo nacional ... eu entendo que as mudanas
que almejo so radicais e abrangentes e podem, portanto, ser mal recebidas por
aqueles que prezam pelo que tradicional e conhecido e que frequentemente funcionou bem no passado. Mas acredito profundamente que os educadores
profissionais faro um desservio causa da educao, bem como nao, caso
se entrincheirem na defesa do status quo. Um nmero crescente de pessoas tem
passado a considerar que nosso currculo no to bom quanto poderia e tem
que ser, e que precisamos transitar para algo mais prximo dos programas que
tm funcionado a contento em outros pases europeus, sem com isso sacrificar os
atributos de nossa abordagem tradicional que continuam a demonstrar seu valor.
(DES, 1987b)

Em outra declarao feita no incio de abril de 1987, o Sr. Baker anunciou


que dois grupos de trabalho, um de matemtica e outro de cincias, seriam formados para aconselhar a definio de metas para crianas de diferentes idades
e habilidades, bem como programas de estudos para permitir s crianas atingir
tais metas. Esses seriam os primeiros de alguns grupos de trabalho com objetivos
similares. O governo queria garantir que os estudantes recebessem um currculo-base balanceado que inclusse no s matemtica e ingls, mas tambm cincias,
lnguas estrangeiras, histria, geografia e tecnologia. Ao mesmo tempo, metas
de desempenho claras e desafiadoras eram necessrias para as idades de sete,
onze e quatorze anos. Uma vez que fossem estabelecidas, seria possvel definir
o contedo, as habilidades e os processos essenciais a serem ensinados em cada
matria (DES, 1987c).
A proposta de estabelecer um currculo bsico nacional constituiu a primeira de quatro grandes reformas delineadas em Os Prximos Passos Adiante
(The Next Moves Forward), o Manifesto Eleitoral do Partido Conservador de 1987,
publicado em maio:
299

fundamental garantir que todos os estudantes entre cinco e dezesseis anos estudem um conjunto bsico de matrias incluindo matemtica, ingls e cincias.
Em cada uma dessas matrias bsicas, publicar-se-o ementas e definir-se-o
nveis de desempenho para que o progresso dos estudantes possa ser avaliado
aproximadamente s idades de sete, onze e quatorze anos e em preparao para
o Certificado Geral de Ensino Mdio aos dezesseis anos. Pais, professores e estudantes ento sabero quo bem cada criana est indo. Ns faremos amplas
consultas aos interessados para a definio desse currculo. (Conservative Party,
1987: 18)

O documento de consulta do Currculo Nacional, publicado dois meses mais


tarde (DES, 1987d), listou dez matrias bsicas que todos os estudantes deveriam
cursar durante sua educao bsica: ingls, matemtica, cincias, uma lngua
estrangeira moderna (exceto no ensino fundamental), tecnologia, histria, geografia, artes, msica e educao fsica. Dentre essas, ingls, matemtica e cincias
formariam o ncleo do currculo, e a maior parte do tempo curricular durante
o ensino fundamental seria dedicada a essas trs matrias. As escolas de ensino
mdio deveriam dedicar de 30 a 40% do tempo a essas trs matrias centrais e,
no quarto e quinto ano, 80 a 90% de seu tempo para as matrias bsicas. Temas
como sade e tecnologia da informao teriam que ser ensinados atravs das
matrias bsicas.
As metas de desempenho seriam definidas para as trs matrias centrais
para estudantes de sete, onze, quatorze e dezesseis anos. Tambm poderiam ser
definidas para outras matrias bsicas, mas, para artes, msica e educao fsica
haveria diretrizes, ao invs de metas de desempenho especficas. Avaliaes
nacionais, aplicadas e corrigidas pelos professores, mas moderadas29 pelo conselho
de avaliao do Certificado Geral de Ensino Secundrio GCSE mediriam o
progresso dos estudantes com relao s metas de desempenho quando tivessem
sete, onze, quatorze e dezesseis anos. Registros de desempenho seriam nacionalmente introduzidos em 1990.
O documento de consulta foi recebido com grande desaprovao e descrdito
tanto por educadores como por professores e lderes sindicais. Muitos comentaristas
indicaram, e ns argumentamos em outros momentos (Lawton, 1987; Lawton &
Chitty, 1987), que o pensamento do governo est fundamentalmente comprometido por diversas razes.
Em primeiro lugar, o currculo concebido inteiramente em termos de matrias, com pouco ou nenhum reconhecimento do debate que tem sido travado tanto
dentro quanto fora do Departamento de Educao e Cincia (DES) durante pelo
menos os dez ltimos anos. Ainda que formados e treinados dentro de disciplinas
especficas, os professores tm que aprender a aplicar seus conhecimentos e
habilidades de maneira que em muito transcendam disciplinas individuais e ineO processo de moderao, mediante o escrutnio de amostras de provas por avaliadores
diferentes, pretende assegurar os mesmos padres de avaliao para todos os alunos. (N.T.)
29

300

vitavelmente cruzem suas fronteiras. Eles tm que questionar, como os grupos de


trabalho do Servio de Inspeo Escolar fizeram, quais so as reas essenciais do
aprendizado e da experincia s quais todas as crianas tm direito de ter acesso.
Tudo isso completamente ignorado no documento de consulta.
Alm disso, importantes reas da experincia humana so completamente
negligenciadas. No documento, h pouca ou nenhuma meno educao moral, ao desenvolvimento social e pessoal, ou compreenso econmica e poltica
todos os quais adquiriram proeminncia ao longo das ltimas duas dcadas,
na tentativa de se construir um currculo amplo, balanceado e relevante para os
ltimos anos do sculo XX.

301

Leitura 5
O Currculo Nacional: uma perspectiva histrica
Richard Aldrich (1988)30

[...]
Para um historiador, a mais impressionante caracterstica do currculo nacional
recm-proposto que ele data de pelo menos 83 anos atrs. Escolas secundrias pblicas foram criadas atravs do Ato de 1902 e, em 1904, o Conselho de
Educao emitiu regulamentos que determinavam o programa de estudos para os
alunos at as idades de dezesseis ou dezessete anos em tais escolas.
O Curso deve fornecer instruo em lngua inglesa e literatura, pelo menos uma
lngua que no seja o ingls, geografia, histria, matemtica, cincias e desenho,
alm de programa para trabalhos manuais e exerccios fsicos, e, em escolas para
meninas, prendas domsticas. (Gordon & Lawton, 1978:22-23)

Uma comparao com um currculo proposto no documento de 1987 instrutiva.


1904

1987

Ingls

Ingls

Matemtica

Matemtica

Cincias

Cincias

Histria

Histria

Geografia

Geografia

Lngua estrangeira

Lngua estrangeira moderna

Desenho

Artes

Exerccio fsico

Educao Fsica
Tecnologia

Trabalhos manuais/Prendas domsticas

Msica

Existe uma semelhana to impressionante entre essas duas listas que parece
que uma foi simplesmente copiada da outra, embora o termo lngua estrangeira
Texto extrado de: Robert Aldrich. The national curriculum: a historical perspective. In:
Denis Lawton e Clyde Chitty (orgs.), The National Curriculum. Bedford Way Papers 33, The
Institute of Education, University of London, 1988. Reproduzido com permisso do Institute
of Education Publications, Institute of Education, London: www.ioe.ac.uk.
30

302

moderna na lista de 1987 exclua o latim que aparecia predominantemente nos


currculos da escola secundria de 1904. Portanto, apenas msica da lista de
1987 no era uma disciplina obrigatria em 1904. A listagem abaixo, de 1935,
no entanto, indica tanto a continuao da tradio quanto uma proximidade ainda
maior com a lista de 1987.
A no ser que haja uma permisso prvia do conselho, deve haver proviso adequada para o ensino da lngua inglesa e literatura, pelo menos uma lngua que no
seja o ingls, geografia, histria, matemtica, cincias, desenho, canto, instruo
manual no caso dos meninos, assuntos domsticos no caso das meninas, exerccios fsicos e jogos organizados. (Gordon & Lawton, 1978: 28)

Dessa forma o currculo nacional proposto, no que se refere s disciplinas


obrigatrias e de base, surge como uma reafirmao do currculo da escola secundria Grammar31 criado no incio do sculo XX por homens tais como Robert
Morant e James Headlam (Eaglesham, 1967: 58-61). Esse currculo deve ser
implantado nas escolas primrias e secundrias compreensivas. 32
Existem evidncias, porm, para se desconfiar que o documento de consulta,
embora intitulado The National Curriculum (O Currculo Nacional), est basicamente preocupado com exames, e que a lista de disciplinas obrigatrias foi criada
simplesmente para facilitar esses exames. Nesse respeito, o antecedente histrico
claramente o Cdigo Revisado de 1862. Naquele ano, Robert Lowe, membro
de um governo disposto a reduzir gastos com a educao bsica, introduziu um
sistema de pagamento por resultados onde verbas para as escolas eram baseadas
em padres de resultados atingidos pelas crianas numa gama muito restrita de
disciplinas inicialmente os 3Rs.33 Essa filosofia foi to dominante que as crianas
passaram a ser agrupadas de acordo com padres, ao invs de turmas ou salas.
O currculo era ento subordinado s exigncias dos procedimentos de um teste
que era usado para justificar uma reduo nas despesas educacionais, embora
esse ltimo objetivo tenha sido expresso em termos de custo-benefcio.
[...]
O termo currculo no fcil de definir, mas uma das caractersticas mais
marcantes do documento de consulta o fato do currculo ser definido em termos
de disciplinas. verdade que se deve permitir certa flexibilidade na organizao
do dia escolar e do ensino, e que entre 10 e 20% da semana pode ser usado para
outros tipos de estudo, embora, mais uma vez essas disciplinas sejam definidas
para o 4 e o 5 ano em escolas secundrias como matrias adicionais (DES,
1987: 6). Mesmo assim, quer seja nas escolas primrias ou secundrias, no moAs escolas secundrias se dividiam entre as escolas Grammar, seletivas, para acesso
universidade, e as Secondary Modern, no seletivas, para outros destinos.(N.T.)
32
A escola secundria Comprehensive, no seletiva, foi fruto da fuso das escolas Grammar e
Secondary Modern na dcada de 1960 e 1970. (N.T.)
33
Os trs Rs significam leitura (Reading), escrita (wRiting) e matemtica (aRithmetic). (N. T.)
31

303

mento da deciso, os objetivos claros sobre o que os alunos devem ser capazes
de saber, fazer e entender sero definidos em termos de disciplinas (DES, 1987:
9). No restam muitas possibilidades, ento, de como interpretar o Relatrio de
Hadow de 1931 que recomendava que o currculo deve ser pensado em termos
de atividades e experincias, e no de conhecimento a ser adquirido e fatos a
serem armazenados (Board of Education, 1931: 93). Nenhuma ateno parece
ter sido dada s formas de conhecimento de Paul Hirst, s principais reas
de conhecimento de Denis Lawton, nem mesmo s reas de experincia dos
Inspetores de Sua Majestade, os quais buscaram redefinir o currculo escolar em
outros termos que no fossem disciplinas.
Alm de nenhuma ateno ter sido dada s abordagens no disciplinares, a
prpria lista de disciplinas praticamente a mesma de 1904. Ser que no houve
nenhum acrscimo ao conhecimento desde ento? Ser que matrias como economia, estudos de negcios, habilidades comerciais, estudos sociais, educao para
a sade, programas de educao pessoal e social, programas de habilidades para
a vida como aqueles desenvolvidos pelo Conselho de Exames Associados (Associated Examining Board), e uma srie de outras devem ser espremidas em apenas
10% do tempo? Ser que as crianas sero obrigadas a continuar aprendendo
uma lngua estrangeira, por exemplo, aos dezesseis anos, em detrimento de outros
estudos nos quais elas, alm de serem competentes, tambm esto interessadas e
que tm relevncia imediata para o trabalho? Algum levou em considerao os
interesses dos pais e alunos na formulao do currculo? Em 1968, o Inqurito
N 1 do Conselho de Escolas (Schools Council) descreveu a evidente incompatibilidade que existia entre os objetivos da escola secundria, do ponto de vista dos
jovens que estavam terminando seus estudos e seus pais por um lado, e diretores
e professores nessas escolas por outro (Schools Council, 1968: 31-45). Ser que
essas dificuldades sero resolvidas atravs da imposio ou reimposio de um
currculo acadmico baseado em matrias?
[...]

Em concluso, chegamos a trs pontos.


A autoridade central tem seu papel em assuntos de currculo, tanto como
um parceiro em um processo compartilhado de criao e avaliao de currculo,
quanto como uma instncia de apelo contra aes irracionais de autoridades locais
e escolas. Por outro lado, a imposio central de um currculo, especialmente
quando esse estiver subordinado a uma poltica primitiva de exames e limitao
de recursos, infringiu srios danos ao sistema educacional do pas no passado e
tem o potencial de faz-lo novamente. Existem boas razes para se argumentar
que a imposio por si s e o currculo especfico proposto criaro obstculos ao
invs de promover o desenvolvimento individual e nacional.
304

Do mesmo modo, a autoridade central tem um papel a cumprir em assuntos


de padres e exames. Por exemplo, dever do governo central, assim como de
outros parceiros no servio da educao, certificar-se que o aumento consistente
nos nveis de desempenho em exames externos de escolas secundrias nos ltimos dez anos seja mantido. Esses nmeros representam uma melhora contnua,
e podem ser contrastados, por exemplo, com aqueles da produo industrial ou
do desemprego no mesmo perodo. Existe um risco de que um sistema primitivo
de exames nacionais impostos em oposio aos conselhos dos profissionais possa
inibir, ao invs de assegurar futuros avanos.
Por fim, existem as advertncias dos antecessores do Sr. Baker.34 Em 1870,
W. E. Foster, vice-presidente do Comit do Conselho para Educao durante o
primeiro governo de Gladstone, rejeitou a ideia de um sistema educacional centralizado por duas razes. Ao introduzir seu projeto de educao, declarou que
a autoridade educacional central existente no tinha poder suficiente para criar
e controlar esse sistema, e que conferir tal poder mesma seria como criar uma
tirania em potencial.

Kenneth Baker, Secretrio de Estado da Educao da Gr-Bretanha de 1986 a 1989, foi


o ministro responsvel pela introduo do Currculo Nacional. (N.T.)


305

Leitura 6
A mudana na governana da educao
Stewart Ranson (2008)35

Introduo
O Ato de Reforma da Educao (Education Reform Act), de 1988, instituiu a
reformulao mais radical da governana da educao desde a Segunda Guerra
Mundial. O Ato redefiniu as relaes entre o governo central e local de modo
a fortalecer o controle de Whitehall36 sobre o currculo, reduzir os poderes administrativos das Autoridades Educacionais Locais (LEAs) e tornar as escolas e
colgios mais sensveis aos desejos de pais e empregadores. Atravs dessas mudanas, o Ato criou um mercado administrado que aumentou a escolha pblica
de duas maneiras. Em primeiro lugar, pelo fortalecimento da participao ativa
dos consumidores mediante a proviso de informaes aos pais, pela incluso
do direito de escolher, recorrer e registrar reclamaes e pela oportunidade de
desempenhar um papel central na criao e gerenciamento de um novo modelo
de escola, financiada diretamente pelo governo central. Em segundo lugar, pela
desregulao do governo local da educao e fortalecimento das escolas, com a
delegao das finanas e outros controles, tornando-as instituies autogovernadas. Um quase-mercado de escolas crescentemente diferenciadas e autnomas
estimularia a competio e, acreditava-se, portanto, que o desempenho melhoraria
ao mesmo tempo em que os servios ficariam mais responsabilizveis, na medida
em que deveriam responder diretamente s escolhas de consumidores individuais.
Como em outras formas de troca no mercado, os produtos s se mantm se tiverem
o apoio dos consumidores. Essas reformas visavam no somente melhorar um
servio, mas tambm reestruturar uma poltica social democrata supostamente
atrasada, moldada pela autoridade do conhecimento profissional. Uma nova ordem
poltica de escolha pblica neoliberal foi constituda com base em princpios de
Texto extrado de: Ranson, Stewart. The Changing Governance of Education. Educational
Management Administration & Leadership, Vol. 36 (2), 2008: 201-202, 205-207. Reproduzido
com a permisso de SAGE Publications Ltd., London, Los Angeles, New Delhi, Singapore
and Washington DC.
36
Nome de rua de Londres onde se situam diversos Ministrios que se tornou sinnimo de
governo. (N.T.)
35

306

direitos, visando a reforar os interesses individuais. O pblico (como consumidor)


foi fortalecido em detrimento do provedor (profissional). Bens pblicos, visando
garantir equidade e no igualdade, foram concebidos como agregados de escolhas e interesses privados que atingiriam, com mais eficcia que o planejamento
pblico, os objetivos de oportunidade e mudana social.
O governo do Novo Trabalhismo (New Labour)37 de 1997 no alterou, mas
sim acentuou os propsitos e prticas dessa poltica de maior escolha do consumidor, de lei contratual, de avaliaes de desempenho, de poder corporativo e
responsabilizao reguladora tudo visando a criar o servio educacional como
uma esfera de relaes mercadolgicas de troca, na qual os agentes recebem um
relatrio de desempenho quantificvel, permitindo-lhes calcular sua vantagem
relativa individual. As trocas de mercado foram assim fortalecidas pela regulao
e vigilncia nacional.
[...]
Uma nova forma de governana da educao est se formando dentro do
problemtico arcabouo formado pela antiga. As contradies so patentes (Harris
& Ranson, 2005). A escolha de escola pelos pais, como consumidores do servio,
tem uma relao tensa com polticas que visam a encorajar parcerias locais entre
escolas, pais e servios. A regulao estatal de um currculo nacional e a avaliao
estabelecem uma relao tensa com as escolas que buscam responder s necessidades de aprendizado centradas nos estudantes, exercer empreendedorismo local
e se responsabilizarem perante a comunidade. Fortalecer a qualidade profissional
dos servios pode parecer estar em contradio com a orientao de incluir os pais
como educadores complementares e coprodutores do aprendizado.
Este artigo explora o que pode ser aprendido sobre a natureza da governana
ao estudar os diferentes regimes de educao estabelecidos pelo governo desde
o Ato da Educao de 1944 (1944 Education Act).
[...]

Reestruturando a Governana da Educao


Costumeiramente, identificam-se pelo menos duas formaes distintas da
governana da educao desde 1945: a socialdemocracia e a era do profissionalismo, que durou at finais da dcada de 1970; e a era do neoliberalismo,
que se desenvolveu desde a dcada de 1980. Elas estabeleceram prticas muito
diferentes de criao e regulao de polticas e de estruturao e distribuio do
poder entre nveis do governo, instituies e o pblico, enquanto as diferentes
formas de governana definiram cdigos divergentes sobre o que tem sido ser
O partido Trabalhista (Labour) passou por modificaes programticas na dcada de 1990,
e sua nova plataforma poltica passou a se chamar de Novo Trabalhismo. (N.T.)
37

307

um cidado. Essas formas s podem ser compreendidas nos contextos histricos


e polticos que as formaram.

A Social Democracia e a Era do Profissionalismo


A educao se tornou o carro-chefe das polticas pblicas durante o perodo do
ps-guerra (1955-1975). Um amplo consenso social e poltico apoiou o papel da
educao em possibilitar o crescimento econmico, a igualdade de oportunidades
e a justia social. Uma taxa de natalidade crescente, o crescimento econmico
e, especialmente, a vontade poltica para a reforma social, juntaram-se em torno
da expanso da educao. O servio gozou de um perodo sem precedentes de
crescimento e privilgio. A poltica educacional focava a mudana fundamental
representada pela introduo de escolas inclusivas em substituio ao sistema
escolar tripartite, que selecionava e exclua a maioria dos jovens.
[...]
Esse sistema de governana da educao do ps-guerra constitua uma ordem
poltica da socialdemocracia baseada nos princpios da justia e da igualdade de
oportunidades, desenvolvido com o objetivo de reduzir as desvantagens e divises
de classes (Perkin, 1989). Considerava-se que os bens pblicos precisavam de
escolha e redistribuio coletiva. Da o valor dos sistemas de planejamento administrativo (a LEA, ou Local Education Authority, ou Autoridade Educacional
Local) e da organizao institucional (a Escola Compreensiva). O reconhecimento
da complexidade do objetivo e da prtica profissional moldou a forma de responsabilizao. Foi dada confiana pblica ao conhecimento especializado dos
profissionais, e os necessrios requisitos de responsabilizao foram atendidos
mediante a delegao de autoridade para os diretores, professores e conselheiros
apenas especialistas poderiam julgar a qualidade do ensino e o progresso dos
estudantes (Kogan, 1978). A forma como geralmente monitoravam o progresso
era informal e ad hoc. Relaes profissionais, ainda que estivessem inseridas em
hierarquias administrativas, formalmente expressavam parcerias, coleguismo e
confiana entre os nveis do servio e dentro deles. O Comit de Educao da
LEA formava a arena para o dilogo sobre a responsabilizao pblica, na qual
os julgamentos profissionais eram testados.
As limitaes desse arcabouo de governana repousavam nos cdigos mediadores do perodo em questo. Os pressupostos de conhecimento profissional
reforados pelos controles ordeiros da burocracia racional eram as condies definidoras do estado do bem-estar social e da socialdemocracia. Questionar a prtica
dos padres e regras profissionais seria desafiar os pressupostos que embasavam
a esfera pblica: que uma sociedade justa e aberta que aumentasse o bem-estar
de seus membros pudesse existir e, de alguma forma, ser fornecido ao pblico. A

308

boa sociedade deveria ser fornecida por especialistas capazes. Um pblico passivo
seria o cliente do conhecimento universal da burocracia profissional.

Democracia Neoliberal e a Era da Escolha Pblica


Foi essa dominao profissional que o governo Conservador eleito em 1979
procurou regular e reduzir. A qualidade dos servios pblicos no deveria ser
uma questo para os especialistas decidirem, mas sim algo a ser determinado
pela escolha pblica. A poltica neoliberal foi construda sobre o princpio de
que h apenas indivduos com suas prprias vidas particulares (Nozick, 1974).
Os servios pblicos deveriam se desenvolver em resposta aos indivduos agindo
como consumidores e expressando seus direitos e interesses em um mercado
que os permitisse escolher entre os servios. Tal competio, e no o controle e
julgamento do provedor, seria o meio mais eficaz de melhorar a qualidade dos
servios pblicos.
Inaugurado pelo Ato de Reforma da Educao de 1988 (Education Reform
Act ERA), esse regime de mercado na educao tem se expandido ao longo de
algumas dcadas, com cada fase de seu desenvolvimento contrato, performatividade e agora influncia corporativa acentuando a constituio da governana
neoliberal. A dcada de 1990 assistiu ao fortalecimento da regulao legal do
mercado. Uma nova administrao pblica (Pollitt, 1990; Hood, 1992) foi
implementada, encorajando a adoo de modelos de gesto do setor privado, especialmente a separao dos papis de fornecedor e consumidor e o crescimento
de arranjos contratuais ou semicontratuais. Os contratos imputam uma responsabilizao transparente para os servidores pblicos, assegurando que respondam
pelo nvel dos servios que proveem, pelas metas de recursos definidas e pelos
resultados obtidos. O critrio de desempenho para a responsabilizao incorpora uma clara racionalidade tcnica, de ajuste de meios aos fins. A confiana
garantida atravs da maior especificao dos objetivos, tarefas e condies de
fornecimento dos servios.
Essa preocupao com a especificao comeou a chegar ao ncleo pedaggico
e aos servios de apoio. Um propsito principal do ERA de 1988 foi sobretudo
aumentar os padres de desempenho de todos os estudantes por meio de uma
definio melhor daquilo que deve ser ensinado e aprendido..., o que era considerado necessrio para melhorar a qualidade e aumentar a responsabilizao,
bem como para conquistar a confiana e o crdito dos pais com relao ao que as
escolas estavam oferecendo. O Currculo Nacional funcionou como o veculo para
essa maior especificao do aprendizado, permitindo que relatrios de desempenho
fossem apresentados em tabelas classificatrias nacionais (league tables)38, para
Tabelas mostrando a posio ranqueada de cada escola, como se fossem as tabelas das
ligas dos campeonatos de futebol. (N.T.)
38

309

informar as decises dos pais e permitir o monitoramento pelo servio de inspeo


escolar nacional, o Ofsted. Um sofisticado sistema nacional de regulamentaes
os apetrechos do estado auditor foi implementado para mensurar e monitorar
um limitado nmero de desempenhos e resultados principalmente resultados
de provas e avaliaes.
O Novo Trabalhismo tem acentuado as caractersticas da educao neoliberal,
cada vez mais transformando as escolas em um setor corporativo governado de
modo independente. A Estratgia de 2004 (2004 Strategy), seguida pelo Ato da
Educao de 2006 (Education Act 2006), busca reconfigurar a governana da
educao com novas energias e responsabilizao mais inteligente. As escolas
e os servios devem ser abertos a novos e diferentes provedores e maneiras de
oferecer os servios. Esses novos provedores podem incluir grupos de pais (...)
capazes de patrocinar as escolas, permitindo que escolas de sucesso estabeleam
e gerenciem escolas e federaes inteiramente novas. As prprias escolas so
encorajadas a formarem parcerias e federaes que trabalhem juntas para elevar
os padres, mas tambm assumam novas responsabilidades em reas como prover para crianas com necessidades educacionais especiais ou estudantes difceis
de serem alocados. As escolas podem definir como parceiros empregadores,
voluntrios e organizaes voluntrias para maximizar a chance de sobrevivncia
para todos. O setor privado, assim como as igrejas, percebido no s como
estendendo seu crescente controle e fornecimento de ensino estatal, mas tambm
como desempenhando um papel emergente em um novo sistema de governana
local, em que todos oferecem servio local para fazer as coisas funcionarem e
coordenao para garantir o fornecimento conjunto: Isso no pode ser somente
uma parceria de fornecedores estatais o setor voluntrio e comunitrio, as empresas e os empreendimentos privados precisam ser uma parte dessa parceria
para fornecer servios conjuntamente (DfES, 2004).
Essa reconstituio da governana da educao faz a mediao de uma mudana de direcionamento para a esfera pblica da educao, indicando que o
controle da educao est escapando do setor pblico para o corporativo e que
as formas tradicionais de governana local esto sendo gradualmente erodidas
(Crouch, 2003; Ranson, 2003; Marquand, 2004). O crescimento de um setor
corporativo reflete duas dimenses da mudana de um servio pblico que tradicionalmente descrito como um servio nacional localmente governado ou administrado. Em primeiro lugar, um nmero crescente de escolas controlado por
provedores que trazem interesses exgenos ao fornecimento pblico de educao:
na definio da preocupao em fornecer o servio escolar, existe um interesse
externo relacionado a negcios, ao lucro ou a interesses religiosos. Essa dupla
propriedade das escolas, tradicionalmente exemplificada na relao entre a igreja
e o Estado no setor voluntrio, est agora sendo estendida aos setores privado e
de negcios. Um bem pblico agora acomoda interesses sectrios cujo interesse
principal no somente a necessidade de um cidado como tal, mas o interesse
definidor da organizao. Eles so chamados apropriadamente de corporativos
310

para capturar o interesse e responsabilizao dessa entidade organizacional e financeira separada. Uma segunda dimenso da corporativizao do fornecimento
da educao revelada na reconstruo e renovao de escolas atravs do uso
do capital privado. Tal financiamento pode permitir que os patronos corporativos
obtenham uma influncia controladora sobre as prticas de uma escola (Whitfield,
2001; McFadyean & Rowland, 2002). Portanto, o setor educacional corporativo
definido diretamente pelos interesses exgenos e por formas de responsabilizao
que so trazidas para a esfera pblica. Esse fortalecimento dos interesses corporativos reforado indiretamente pela derrocada da autoridade local de educao
e, logo, pela necessidade desta ser responsabilizada perante um governo local e
democraticamente responsabilizvel.
Esse regime neoliberal de escolha do consumidor e controle corporativo foi
desenvolvido, supostamente, para restaurar a confiana pblica ao tornar os servios responsabilizveis e sensveis escolha pblica, sendo essa concebida como a
preferncia dos consumidores. Disponibilizar para os consumidores relatrios de
desempenho e qualidade do servio levou ao surgimento de um regime de performatividade que funciona de fora para dentro, atravs de regulamentaes, controles
e presses, mas tambm de dentro para fora, colonizando vidas e produzindo
novas subjetividades. Tal performatividade, vivida como um regime de controles
externamente imposto, gera identidades disciplinadas por metas, indicadores e
registros de desempenho (Lyotard, 1997; Ball, 2001). Argumenta-se (Ranson,
1994, 2003) que tal regime no pode cumprir seus propsitos de melhorar o
desempenho institucional ou aumentar a confiana pblica. O desempenho se desenvolve a partir da disposio interna da motivao para melhorar (que advm do
reconhecimento e deliberao conjunta do propsito), e no da imposio externa
de metas quantificveis. Igualmente, a confiana pblica no pode emergir das
foras neoliberais da competio, que no fazem mais que criar uma hierarquia
de privilgios de classe que transformam a oportunidade educacional em uma
hierarquia de privilgios. Diferentes concepes dos propsitos, de quem somos
e do que podemos nos tornar, so excludas por tal regime. A confiana pblica
s pode emergir quando comunidade mais ampla de cidados dada a possibilidade de participar e deliberar a respeito dos bens comuns de uma comunidade
(Ranson & Stewart; 1994, 1998; Leys, 2001; Ranson, 2003; Marquand, 2004).
[...]

311

Leitura 7
O legado da Lei de Reforma da Educao
(Education Reform Act ERA): a privatizao do ensino e a
poltica de efeito catraca
Stephen J. Ball (2008)39

Este artigo tem por objetivo tratar de algumas das maneiras pelas quais o
mpeto neoliberal de privatizao do ensino pblico ingls, evidenciado na Lei
de Reforma da Educao (Education Reform Act - ERA), implantou-se no sistema
educacional britnico atravs de uma diversidade de mudanas polticas, instrumentos, programas e iniciativas que surgiram depois dessa nova lei, e que a ela
se relacionam. Quatro pontos principais sero apresentados. O primeiro deles
que, em relao privatizao do ensino, a importncia intrnseca do ERA no
foi to grande em termos de substncia, porm foi muito significativa em termos
de estratgia. O ERA fez com que a privatizao passasse, pela primeira vez, a ser
vista como aceitvel como opo de poltica pblica para a educao, e introduziu
uma forma bsica de mercado (ver Ball, 1990). Em segundo lugar, quando se
rastreia a sequncia de privatizaes no Reino Unido desde a entrada em vigor do
ERA, pode-se observar uma poltica de efeito catraca, que correspondeu a uma
srie de mudanas pequenas e incrementais, e que permitiu que a privatizao
se disseminasse, sedimentasse e passasse a ser considerada como algo natural no
mbito do setor pblico britnico. Em terceiro lugar, ao mesmo tempo em que
se observa que a privatizao foi assumida e executada muito mais intensamente pelo Novo Trabalhismo (New Labour40) do que havia sido antes pelo Partido
Conservador, tambm se percebem diferenas entre essas duas administraes
quanto ao papel da privatizao na poltica educacional e no papel do Estado.
Em quarto lugar, o fato de que, com a nova lei, o planejamento e a prestao de
servios pblicos educacionais passaram a ser tambm realizados por instituies
particulares de ensino, fez com que estas ltimas passassem a ocupar o centro
das polticas educacionais. Comentaremos aqui tanto a privatizao endgena
Texto extrado de: Stephen J. Ball. The Legacy of ERA, Privatization and the Policy Ratchet.
Educational Management Administration and Leadership. Sage Publications, Vol. 36 (2), 2008:
185-189. Reproduzido com permisso de SAGE Publications Ltd., London, Los Angeles,
New Delhi, Singapore and Washington DC.
40
O partido Trabalhista (Labour) passou por modificaes programticas na dcada de 1990,
e sua nova plataforma poltica passou a se chamar Novo Trabalhismo. (N.T.)
39

312

quanto a exgena, embora nossa nfase seja dada principalmente a esta ltima. Em certos pontos do artigo, nos basearemos em entrevistas realizadas com
representantes de instituies particulares de ensino (ver detalhes em Ball, 2007).
A importncia do ERA na histria da educao inglesa inegvel. Essa lei
representou tanto uma ruptura decisiva com a timidez do curto experimento com
a escola compreensiva, quanto uma reinveno, na educao pblica britnica, de
temas e de padres originrios do sculo XIX. Neste artigo, entretanto, desejamos
nos concentrar naquilo que o ERA no fez ou, mais precisamente, naquilo que
o ERA, embora no tenha feito, tornou possvel que acontecesse. No mbito da
legislao, da poltica e do discurso, o ERA abriu caminho para um conjunto de
alteraes profundas e inter-relacionadas no paradigma da poltica educacional
inglesa. Especificamente, o ERA e outras leis correlatas tornaram possvel, no
mbito das polticas pblicas no Reino Unido, considerar a participao do setor
privado na formulao e oferta de servios educacionais que estavam a cargo do
Estado. Entretanto, so os governos trabalhistas ps-1997 que tm levado muito
mais a srio e mais longe a conduo dessas polticas.
As privatizaes ocasionadas pelo ERA foram de dois tipos: o endgeno e o
exgeno, segundo a denominao de Hatcher e Hirtt (1999). O tipo endgeno
refere-se criao de relaes mercadolgicas dentro das prprias instituies
pblicas de ensino e tambm entre elas, de modo que o setor educacional pblico
passou a agir como o setor privado e, assim, a se parecer com ele. Na educao,
isso se deu por meio de uma combinao de liberdade para os pais escolherem
a escola de seus filhos, devolues de verbas para as instituies de ensino e
outras formas de autonomia institucional, financiamento per capita, divulgao
mercadolgica de informaes sobre testes e sobre o desempenho dos alunos em
exames, publicadas desde 1992 na forma de tabelas de classificao das escolas,
e um grande nmero de inovaes (como os City Technology Colleges CTCs41,
as Grant-Maintained Schools GM42, paralelamente preservao das Grammar
Schools43), o que aumentou o leque de opes dos pais e dos alunos pelas escolas
disponveis. Todos esses temas foram tratados pelo ERA, que estabeleceu, para
isso, uma forma de centralizao fragmentada, pela qual tirou das escolas pblicas algumas autonomias que j lhes haviam sido concedidas (sobre as grades
curriculares e as avaliaes), ao mesmo tempo em que lhes outorgava novas autonoOs City Technology Colleges (CTCs) so escolas pblicas tecnolgicas de nvel secundrio que,
independentes das administraes escolares locais, esto submetidas diretamente ao governo
central e que contam tambm com a participao de financiadores do setor privado. (N. T.)
42
Grant-Maintained [GM] Schools: escolas pblicas britnicas que optaram por se desvincular
das autoridades locais que as controlavam, passando a depender diretamente de verbas (grants)
do governo central. (N. T.)
43
Grammar Schools: escolas pblicas seletivas, de nvel secundrio, conhecidas por seus
elevados padres acadmicos, que na maioria foram abolidas nas dcadas de 1960 e 1970
a partir da criao da escola compreensiva, no seletiva. (N. T.)
41

313

mias (referentes autogesto das escolas, ou LMS)44. Ao mesmo tempo, portanto,


o ERA centralizava e devolvia autonomia para as instituies pblicas de ensino
e, no decorrer desse processo, reduziu e minou significativamente os papis e o
poder das autoridades locais de educao, conhecidas como LEAs45. A despeito
das influncias neoliberais presentes no ERA, a nfase dessa lei estava centrada
no Estado. Em particular, cresceram enormemente em nmero e em diversidade
os poderes do Secretrio de Estado da Educao46. O mercado educacional criado
pelo ERA e por outras leis subsequentes estimulou as escolas pblicas a atuarem
de modo independente e competitivo; porm, ao mesmo tempo, sujeitou-as s
disciplinas das relaes de mercado, conforme regidas pela teoria econmica e
mercadolgica hayekiana (Hayek, 1980). Os aspectos-chave da teoria mercadolgica do ERA residiam na existncia de agentes capazes de fazer escolhas (os pais
dos alunos), que, portanto, selecionariam para seus filhos as escolas de melhor
desempenho. Por sua vez, as melhores escolas, com isso, veriam aumentado o
nvel de sua clientela, ao passo que as escolas de fraco desempenho teriam que se
aperfeioar para poder sobreviver, sob a pena de irem bancarrota (conforme
a expresso empregada por Keith Joseph, quando o entrevistamos em 1989; ver
Ball [1999]). Naturalmente, entretanto, era muito raro que, na prtica, o mercado
educacional operasse, de fato, desse modo. A escolha das escolas pelos pais provou
ser uma prtica de carter social e cultural, e apenas parcialmente relacionada s
informaes mercadolgicas acima mencionadas. Poucas escolas bem-sucedidas
tentaram aumentar o nmero de ingressantes, a despeito do financiamento especial
que lhes foi disponibilizado por Kenneth Clarke em 1992, o qual fez surgirem
casos de escolas tanto com excesso quanto com falta de inscritos para suas vagas,
e a falta de soluo para esses casos. De fato, sucessivos governos vm constatando que extremamente difcil administrar a escolha dos pais e a oferta das
escolas. Alm disso, tanto as administraes conservadoras quanto as trabalhistas
comprometeram-se continuamente com o aspecto seletivo desse processo, segundo
uma variedade de formas, o que serviu para distorcer a liberdade de mercado e
fortalecer determinadas instituies educacionais e isso complicou ainda mais
o processo da escolha feita pelos pais. No obstante, a insero das relaes de
mercado no sistema educacional pblico contribuiu, de certo modo, para a criao de um novo ambiente tico (Blackburn, 2001) dentro do qual atuam, nos
dias de hoje, os profissionais do setor. Cabe mesmo dizer que algumas escolas
passaram a adotar vrias formas de comportamento oportunista, com vistas a
manipular as informaes sobre seus pontos fortes e a maximizar seus indicadores
de desempenho. Um dos efeitos dessas prticas foi o surgimento de pequenos
mercados de estudantes valorizados, pelo qual as escolas passaram a competir
Abreviatura da expresso original: Local Management of Schools. (N. T.)
Abreviatura da expresso original: Local Education Authority. (N. T.)
46
No original, Secretary of State [for Education], o equivalente, no Brasil, ao Ministro da
Educao. (N. T.)
44

314

entre si no recrutamento de alunos capazes de agregar valor, ou seja, passaram


a disputar o recrutamento de estudantes que tm uma maior probabilidade de
contribuir para melhorias mensurveis nos resultados de desempenho da escola,
alm de serem os mais fceis e baratos para ensinar, e cuja presena atrai outros
alunos similares. Ao mesmo tempo, os alunos associados a um valor negativo,
como os portadores de necessidades especiais, os que tm o ingls como segunda
lngua ou aqueles que apresentam dificuldades sociais ou emocionais, so evitados
tanto quanto possvel, de acordo com as regras dessa economia.
Levando em considerao o pensamento econmico do Partido Conservador
na poca do ERA, essas medidas para criar um mercado educacional eram modestas. Havia ideias mais radicais sendo debatidas, (...). Entretanto, conforme j se
indicou, nosso argumento que a significncia geral do ERA no que diz respeito
privatizao foi, em geral, estratgica, ao invs de substantiva. Alm disso, ambos
esses aspectos precisam ser considerados juntamente com vrios outros movimentos polticos de privatizao, referentes ou no ao caso educacional, que abriram
janelas de oportunidade para os fornecedores particulares e aumentaram a sua
ambio. A introduo da administrao direta pelas escolas (que lhes permitiu
controlar as verbas descentralizadas pelo Estado) e as mudanas que isso acarretou aos oramentos das autoridades locais de educao47, juntamente com outras
prerrogativas e responsabilidades que foram tiradas das autoridades locais, como
resultado do ERA e de outras leis, exerceram um impacto tanto direto quanto
indireto sobre as novas formas de privatizao exgena da educao. Houve casos
de funcionrios das autoridades locais de educao cujos cargos deixaram de
ser importantes em consequncia do ERA e de outras pessoas as quais, tambm
como consequncia do ERA, adquiriram experincia na comercializao de servios
educacionais que vislumbraram a possibilidade de trabalhar com novos desafios
e oportunidades profissionais, passando, assim, eles prprios, a atuar como fornecedores particulares de servios educacionais. Vrias empresas educacionais,
algumas delas sendo as mais importantes hoje em dia na indstria de servios
educacionais (Education Services Industry ESI), iniciaram suas atividades nessa
poca, como a Associados Educacionais de Cambridge (Cambridge Educational
Associates CEA, que agora parte da Mott MacDonald) e a Prospects.
[...]
Outras privatizaes realizadas pelo Partido Conservador criaram, por sua vez,
novas possibilidades e pontos de partida para o movimento geral de privatizao,
dentre os quais se podem citar as relacionadas oferta de servios (como nos
City Technology Colleges e nas escolas especializadas48), (...), os contratos com o
Autoridade responsvel pela administrao da educao pblica em determinada jurisdio
do Reino Unido. A extenso da jurisdio pode variar entre a rea dos condados, das cidades
maiores ou de parte de uma cidade, como no caso de Londres. (N.T.)
48
As escolas especializadas fazem parte de um programa do governo britnico destinado a
encorajar estabelecimentos de ensino secundrio a dedicar-se a reas especficas de conhecimento/atuao, de modo a aumentar o desempenho dessas instituies. (N. T.)


315

Ofsted49, a Iniciativa de Financiamento Privada (Private Finance Initiative PFI)50


e a Licitao Pblica Compulsria Competitiva (Compulsory Competitive Tendering
CCT), que foi uma iniciativa introduzida como uma tentativa de melhorar a eficincia das administraes locais e dos servios de sade, atravs de um estmulo
concorrncia. Essa medida aboliu o monoplio das administraes locais sobre
a prestao de determinados servios, valendo-se, para isso, da contratao de
mo de obra direta, da exigncia de que as contrataes das administraes locais
se guiassem pela regra do menor preo e da transferncia de funcionrios dos
governos locais para empresas particulares.
[...]
Essas polticas alternativas, um tanto quanto diversificadas, propiciaram o
surgimento de uma grande diversidade de fontes de prestao de servios, bem
como de idealizadores com vises polticas bastante diferentes entre si (entre os
quais se podem citar Joseph, Thatcher, Baker e Clarke)51. A despeito de tais diferenas, entretanto, essas polticas eram, de modo geral, guiadas pelo compromisso
ideolgico que os conservadores tinham com a teoria de mercado hayekiana e
neoliberal, e tambm pela desconfiana generalizada que eles tinham em relao
s instituies pblicas em geral e aos professores em particular. No obstante,
tambm cabe mencionar que essas polticas nunca chegaram a formar uma estratgia coerente de privatizao no meio educacional, embora, como j se disse
antes, o ERA tenha, de fato, sido o responsvel majoritrio pela introduo dos
principais aspectos da forma mercadolgica na educao britnica.

As Privatizaes Exgenas
A longo prazo, a significncia de todas essas transformaes iniciais, com
a exceo dos vales-educao e do Programa Nacional de Vales-creche, que foi
abolido pelo Novo Trabalhismo, o fato de que este ltimo adotou e ampliou
Ofsted: abreviatura de Office for Standards in Education, Childrens Services and Skills (Escritrio para Padres em Educao, Servios Infncia e Ensino Profissionalizante), rgo do
governo britnico responsvel pela regulao e inspeo de escolas, centros de atendimento
a crianas e instituies de ensino profissionalizante. (N. T.)
50
A Private Finance Initiative, ou Iniciativa de Financiamento Privado, , no Reino Unido, uma
forma de financiamento de projetos que combinam infraestrutura pblica com financiamento
privado, sendo largamente aplicada na rea de sade. (N. T.)

Keith Joseph (1918-1994), poltico do Partido Conservador britnico, foi uma das principais
figuras do gabinete da primeira-ministra Margaret Thatcher, que governou o Reino Unido entre
1979 e 1990. Kenneth Baker (n. 1934), tambm do Partido Conservador britnico, foi Ministro
da Educao (Secretary of State for Education) do Reino Unido entre 1986 e 1989. Kenneth
Clarke (n. 1940) um dos mais conhecidos polticos do Reino Unido, tendo participado dos
gabinetes conservadores de Margaret Thatcher e John Major. (N. T.)
49

316

bastante tais mudanas. Quando o Novo Trabalhismo assumiu o poder em 1997,


as inspees escolares e uma proporo significativa das atividades de contratao de professores estavam sendo administradas por empresas particulares. Em
2002, o mercado de contratao de docentes estava avaliado em 600 milhes
de libras esterlinas (ver Hutchings, 2006). O sistema de administrao local das
escolas havia, ento, criado um novo mercado varejista de servios educacionais para as escolas; os servios de apoio, assistncia tcnica e de Tecnologias
da Informao e Comunicao passaram a ser cada vez mais fornecidos pelo
setor privado. Tanto as instituies com fins lucrativos quanto as beneficentes
passaram a patrocinar os City Technology Colleges e as escolas especializadas. As
iniciativas de financiamento privado experimentavam aumentos modestos, porm
consistentes. Cada vez mais, os consultores viravam um lugar-comum no governo
e em suas agncias e, em particular, no setor de educao continuada, que havia
sido incorporado em 1992. Para todos os efeitos, o governo trabalhista ps-1997
estabeleceu a infraestrutura e as regras para a criao de um processo muito mais
completo de privatizao, fazendo disso uma estratgia central em sua agenda de
modernizao do setor pblico.
Quando, ao usurio de servios educacionais, se concede uma maior capacidade
para escolher o provedor desses servios, tanto o setor privado quanto o setor
voluntrio crescem em importncia. Contrariamente ao mito, ningum chegou
sequer a sugerir que tais setores sejam a resposta para os problemas educacionais, nem tampouco que eles devam substituir os servios pblicos. Entretanto,
nos casos em que o uso desses setores possibilita o aperfeioamento dos servios
pblicos, nada deveria impedir a sua utilizao. Em todo o mundo e em todos os
eventos, as barreiras entre os setores pblico, privado e voluntrio esto caindo.
(...) Se as escolas e suas comunidades desejam estabelecer novas relaes com as
empresas, como muitas querem, preciso deix-las livres para fazer isso. (...) O
que digo que se deve deixar o sistema respirar, se desenvolver, expandir; deve-se dar uma chance para que a inovao e a criatividade dos servidores pblicos
floresam. (Discurso do Primeiro-Ministro sobre a Reforma do Servio Pblico,
16 de outubro de 2001. Disponvel no URL : http://www.number10.gov.uk/output/Page1632.asp ).

Terceirizao
A terceirizao na educao assume diversas formas, das quais duas delas
sero discutidas neste artigo, a saber: a contratao de servios de administrao
organizacional (escolas, Servios de Crianas e as autoridades locais de educao),
e as contrataes para a conduo dos programas de abrangncia nacional (como
as Estratgias Nacionais, a orientao vocacional, etc.).
A terceirizao dos servios educacionais no Reino Unido um negcio cujo
valor se estima ser de, pelo menos, 1,5 bilhes de libras por ano. Mais ateno
317

tem sido prestada provavelmente terceirizao dos servios locais de educao,


embora isso parea ter agora terminado. Em 1996, o governo do Partido Conservador concedeu ao Ofsted poderes para inspecionar as autoridades educacionais
locais (LEAs), e o Novo Trabalhismo utilizou essas inspees para identificar
as LEAs que estavam falhando. Os procedimentos previstos pela Lei de Estruturao e Padres Escolares (Schools Standards and Framework Act) de 1998
capacitavam o Secretrio da Educao a autorizar que autoridades educacionais
locais de desempenho insuficiente passassem a ser administradas por instituies
particulares. O primeiro desses contratos foi assinado em 1 de julho de 1999,
quando a Nord Anglia, uma empresa educacional com aes na bolsa de valores,
recebeu uma concesso para administrar o Servio de Aperfeioamento Escolar do
distrito londrino de Hackney, sendo que ela prpria, por sua vez, foi considerada
inadequada por inspees posteriores. Os contratos para a entrada em cena das
empresas particulares so normalmente assinados quando as inspees realizadas
pelo Ofsted levantam srias preocupaes sobre o desempenho e a capacidade
das instituies locais de desempenharem seu papel (ver Campbell et al., 2004),
e tambm em decorrncia de recomendaes subsequentes feitas ao Department
for Education and Skills (DfES)52 por consultores (em muitos casos, os consultores
da PriceWaterhouseCoopers PWC), alm de surgirem de negociaes entre
as autoridades competentes e o DfES a respeito de aes remediais adequadas.
Consultores tambm so chamados para redigir os contratos com as empresas
privadas. Entretanto, cabe dizer que nem todas as autoridades educacionais
locais em dificuldades foram terceirizadas. Desse modo, a terceirizao apenas
um de vrios experimentos realizados pelo DfES com o intuito de encorajar as
autoridades educacionais locais a assumirem novas formas de trabalhar.
[...]
No nvel das escolas, o mercado de contratos menos desenvolvido. Apenas
quatro escolas de ensino mdio, trs delas do condado de Surrey, foram at agora
completamente terceirizadas, sendo que duas delas (Frenchay e Kings College)
esto sendo administradas pela 3Es empresa que foi adquirida pela GEMS (General Education Management Systems), com sede em Dubai e uma, a Abbeylands,
que estava sendo administrada pela Nord-Anglia. A quarta, a escola Salisbury
em Enfield, foi, atravs de um contrato de 2007, entregue subsidiria britnica
da Edison, uma empresa norte-americana. H tambm uma escola primria em
Tower Hamlets, chamada Rams Episcopal, que foi administrada durante um curto
perodo pela CfBT. Esse nvel de terceirizao muito mais desenvolvido nos
EUA, embora l tambm ele ocorra em pequena escala, com a Edison ocupando
a liderana do mercado. Em 2003, a Edison administrava um quarto das 417
Lit.: Departamento para a Educao e Habilidades: rgo do governo britnico que, entre
2001 e 2007, foi o responsvel pela educao e pelos servios pblicos prestados infncia
no Reino Unido, correspondendo, portanto, ao Ministrio da Educao daquele pas durante
esse perodo. (N. T.)
52

318

escolas terceirizadas nos EUA, com uma clientela de 132.000 alunos em vinte
estados o que, por outro lado, representa uma pequena proporo do sistema
educacional norte-americano. Na Inglaterra, os principais fatores inibidores de
um avano desse modelo so a falta de interesse, tanto por parte das autoridades
educacionais locais, quanto por parte das empresas particulares, que enxergam
pouca oportunidade de lucro e de economia de eficincia na administrao de
escolas isoladas.
[...]

Produtos de Aperfeioamento
A autogesto das escolas, como j se observou anteriormente, tanto serviu
para fazer das escolas consumidoras de servios, como tambm foi um fator de
grande importncia no desmantelamento dos servios que as autoridades locais
prestavam s escolas. Atualmente, existe um mercado varejista para a venda de
servios especficos, ou de pacotes de servios destinados a escolas individuais
ou autoridades locais, que abrange desde servios hard de escritrio, finanas
e infraestrutura at servios soft de aperfeioamento escolar e de certificao
em processamento de dados, bem como o que a Tribal chama de servios de
recuperao, destinados a apoiar instituies de fraco desempenho ou com um
histrico de fracasso. As empresas prestadoras de servios tambm atuam
no sentido de ajudar as escolas a se prepararem para as inspees do Ofsted,
fornecendo-lhes tambm os servios de monitoramento e treinamento das equipes
que iro assumir as funes administrativas, alm de fornecer tambm servios
de administrao interina.
Uma parte significativa desse trabalho soft refere-se s respostas das escolas
s alteraes nas iniciativas e polticas governamentais acerca dos requisitos curriculares e outras demandas conexas. O setor privado preenche, assim, o espao
deixado pela reduo do financiamento e capacidade das autoridades locais de
educao de interpretar e mediar a poltica destinada s escolas. Dessa forma, por
exemplo, os negcios educacionais da HBS correspondem, em 95% dos casos,
s atividades curriculares de mbito nacional, enquanto que 5% se relacionam a
questes administrativas das escolas. (...) Nosso principal objetivo , portanto, o
aperfeioamento escolar e a promoo de mudanas nas escolas (Peter Dunne).
Esse trabalho mais leve, correspondente administrao da mudana, um
nicho de mercado para empresas privadas de servio educacionais de menor porte,
como a Edunova, a Edison e a Cocentra.
Para os fornecedores particulares de servios, as reformas e as polticas
educacionais do Novo Trabalhismo constituem-se em duas oportunidades especficas de lucro. Primeiro, as polticas que anunciam uma tolerncia zero com o
mau desempenho e a prtica de intervenes nas escolas com resultados fracos
319

(Excellence in Schools, 1998 Internet Summary) fornecem oportunidades para a


substituio e/ou a recuperao de instituies pblicas consideradas como ruins
ou fracassadas. As empresas educacionais podem vender o aperfeioamento das
escolas por exemplo, oferecendo-lhes maneiras de se adequarem s demandas de
desempenho; proporcionando-lhes novas identidades organizacionais e servios
de recuperao, destinados quelas escolas e colgios que esto lutando para
fazer frente s exigncias de desempenho. Em segundo lugar, com a ocupao dos
espaos j vagos ou deixados livres pelas autoridades educacionais locais e tambm
por organizaes estatais, essas empresas estabelecem uma mediao entre as
polticas pblicas e as instituies, fazendo, assim, com que as polticas se tornem
administrveis e sensveis s escolas e aos professores. De fato, realizadas em nome
do estado, essas mudanas disseminam os discursos de reforma, de aperfeioamento e de competio. Tais servios ficam explicitados num exame de marcas
de empresas relevantes: a Cocentra oferece servios prova de futuro; a Tribal
transforma as pessoas em alunos campees; a EdisonSchoolsUK comercializa o
Modelo Edison, que inclui sistemas de tutoria e de gesto para o desempenho;
a Mouchell Parkman trata de facilitao da melhoria e do desenvolvimento
colaborativo; a Edunova adota o Desenho Led de Aprendizagem (Learning
Led Design), ao mesmo tempo em que salienta que a inovao s pode ser eficaz
como parte de um processo de transformao da escola, pelo qual ela emerge
naturalmente de uma cultura que aceita as mudanas e o aperfeioamento contnuo
como uma forma de vida; a Prospects oferece Tutoria Contnua de Desempenho
(Performance Life Coaching); e a CEA capaz de fornecer Solues de Melhoria
para Escolas Lderes (Leading School Improvement Solutions). Os panfletos e
websites que anunciam esses servios so enormemente entusiastas (Parker,
2000: 9), enrgicos e audazes, prometendo resolver os problemas escolares. Por
exemplo, a HBS Education tem como misso apoiar todos os envolvidos com a
elevao dos padres e a transformao de nossa maneira de aprender (...). A
introduo de estratgias ousadas de mudana para transformar o modo como
ensinamos e aprendemos neste sculo requer novas maneiras de olhar e resolver
os problemas (...). A HBS de uma nova safra de fornecedores de solues em
educao.
Central a tudo isso o que Fullan (2001) chama de reculturao um
processo que tira sua linguagem e seus mtodos dos modelos corporativos para
a administrao de mudanas, e que Parker (2000: 11) v como uma sada da
burocracia e de suas ineficincias para uma situao de cuidado para com os
clientes, busca pela inovao, foco na qualidade e assim por diante (...). O que
se vende so as urgncias da transformao, uma nova linguagem para a vida
organizacional e um tipo de autocrena e autoeficcia que perfazem as mentalidades e sensibilidades das empresas particulares. Aqui, o trabalho da privatizao
exgena que traz novas mudanas para o processo de privatizao endgena.
[...]

320

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323

Seo 7
A reforma educacional no mundo globalizado

Introduo
Todo estudante de educao comparada na dcada de 1990 tinha conscincia
das mudanas mltiplas e simultneas que ocorriam nas diversas regies do mundo.
Parecia que tinha chegado a hora e a vez da educao, e os planos de reforma
se propagavam entre os pases como um incndio florestal. Mas o processo no
foi aleatrio nem descontrolado, como um evento da natureza. As grandes semelhanas entre as reformas educacionais dos diferentes pases, como se estivessem
seguindo um receiturio de polticas educacionais, denunciavam algum tipo de
orquestrao ou, no mnimo, uma histria de origens comuns.
O propsito desta seo no debater o receiturio. Nem todas as ideias da
dcada de 1990 por trs das reformas mencionadas nesta seo so novas. Muitas
j foram tratadas nas discusses das mudanas educacionais nos Estados Unidos
e na Gr-Bretanha. O propsito mais o de procurar as origens da avalanche e
de compreender o processo de internacionalizao das reformas educacionais
da poca. Estamos interessados em entender de que forma se estabeleceu um
consenso mundial a favor de novos esforos na rea educacional, e em traar a
dinmica da sua distribuio. No nvel pragmtico, isso significa uma discusso
dos eventos que galvanizaram os formuladores das polticas educacionais, como a
Conferncia de Jomtien de 1990, e o papel dos bancos de desenvolvimento, das
agncias de assistncia bilateral e at de ONGs internacionais na disseminao
mundial das propostas de reforma. Em nvel mais conceitual, isso significa uma
anlise da lgica da globalizao e uma avaliao da sua relevncia para a compreenso dos fenmenos educacionais.
preciso avisar que estamos entrando em terreno contestado. O discurso oficial procura manter o debate das polticas de reforma em termos dos beneficirios
imediatos e das estratgias a serem seguidas para a promoo de melhorias. Os
tericos, por outro lado, procuram esclarecer as novas polticas educacionais em
termos de mudanas estruturais, muitas vezes da prpria organizao do estado
ou do funcionamento do sistema econmico. Em alguns casos, as explicaes
encontradas atribuem ao gestor motivaes alheias aos objetivos da poltica educacional oficial, como se estivesse a servio de outros interesses. No mnimo, o
gestor visto como um ingnuo, incapaz de ver que as polticas sero contraproducentes e, a longo prazo, prejudiciais em relao profisso docente e prpria
democratizao da educao. No embate que segue, o dilogo pode se tornar uma
325

conversa de surdos, a menos que haja uma explicitao dos supostos, distintos
entre si, por trs dos dois discursos.
Usando a regio da Amrica Latina como um exemplo, a primeira leitura d a
medida do volume da onda de reformas deslanchada durante a dcada de 1990.
Olhando primeiro para os objetivos, encontramos uma semelhana notvel de
propsitos entre as reformas. Na maioria dos pases, so especificados os objetivos
gerais de descentralizar a gesto, melhorar a qualidade, equidade e eficincia dos
sistemas, dar maior autonomia e tambm de cobrar maior responsabilidade da
escola, investir mais e melhor na formao do professor e conectar a escola s
demandas da sociedade.
Quando as reformas educacionais dos diferentes pases so categorizadas de
acordo com seus objetivos mais especficos, podemos ver claramente o quanto as
reformas seguiram os mesmos rumos ao longo do continente. Em todas as categorias, h, no mnimo, sete pases diferentes embarcados na mesma proposta de
reforma. No entanto, no caso da implantao de novos sistemas de avaliao
padronizada que a verdadeira uniformidade das propostas educacionais se revela. Nesse caso, observa-se que nada menos que 13 pases da regio adotaram
sistemas de avaliao entre 1990 e 1998. No quadro da autora que identifica o
ano de implantao desses sistemas, as nicas excees so o Chile, que, como
vimos, criou o SIMCE no final da dcada anterior, e Cuba, um caso parte, que
j tinha um sistema prprio desde a dcada de 1970.
De acordo com a autora, devemos procurar a explicao das semelhanas e
simultaneidade das reformas em dois nveis. Num primeiro momento, h que se
reconhecer o efeito das mltiplas reunies multilaterais e ministeriais e o esforo
das agncias de desenvolvimento em forjar o novo consenso de levar a educao ao
topo da agenda. Entre esses grandes encontros internacionais, caberia falar aqui
da Conferncia Mundial sobre Educao, da UNESCO, em Jomtien, Tailndia,
que, no princpio da dcada de 1990, reuniu delegados de 155 pases para fixar
diretrizes para a transformao dos sistemas educacionais. Os delegados fizeram
histria, ao adotarem a Declarao Mundial da Educao para Todos (Education
for All EFA), que estabelece a educao como um direito humano fundamental
e define como obrigao de todo sistema satisfazer s necessidades bsicas de
aprendizagem de toda a sua populao. Alm da chamada principal de universalizar o ensino fundamental at o final da dcada, foram tomadas decises de
privilegiar as questes da equidade, da nfase nos resultados da aprendizagem, de
criar ambientes voltados para a aprendizagem e tornar a educao um instrumento
de desenvolvimento econmico e social.
Incentivados por esse novo consenso, e ativados pelas inmeras demandas dos
pases em desenvolvimento, os bancos internacionais se tornaram os financiadores
da reforma educacional na maioria dos pases da regio. O Banco Mundial adotou
as declaraes de Jomtien e moldou uma srie de estratgias consideradas eficazes
na realizao desses objetivos, incluindo o fortalecimento da autonomia das escolas

326

e a criao de sistemas de avaliao de aprendizagem. Gajardo explica a relao


entre as estratgias do banco e as reformas da regio:
Como essas recomendaes serviram de base para estabelecer os condicionantes
dos emprstimos internacionais, a maior parte dos projetos realizados com crditos provenientes do Banco tambm se orientaram para a melhoria dos climas
institucionais para o favorecimento do aprendizado, o fortalecimento institucional,
a modernizao da gesto e a formao de professores em servio. (Gajardo,
2000: 8)

Num segundo nvel, a explicao do consenso a favor da reforma educacional


envolve uma referncia nova ordem econmica mundial. Na opinio de Gajardo,
o que alimentava o entusiasmo crescente com os temas educacionais e movimentava
os ministros e os bancos de desenvolvimento eram as mudanas na organizao da
economia global. Essa nova ordem significava a abertura das economias nacionais
concorrncia em escala global e ao livre movimento de investimentos e tecnologia.
Nesse novo cenrio de integrao, com a economia baseada na concorrncia e a
redemocratizao do sistema poltico, cabia aos pases a reforma de seus sistemas
educacionais para garantir a competitividade.
Ficava clara a ideia de Gajardo de que a reforma educacional fazia parte de
uma estratgia econmica para alavancar a competitividade. Fala-se, no texto, da
centralidade adquirida pela educao no papel da preparao das novas geraes
para o trabalho, mas sem explicitar exatamente as conexes entre as novas funes do sistema educacional e as competncias demandadas pela competividade
internacional. Deve-se supor que as novas demandas das economias da regio,
criadas por sua insero no mercado global e impulsionadas por mudanas na
estrutura de empregos, ou na prpria natureza das atividades produtivas, seriam
melhor atendidas aps implantadas as reformas dos sistemas educacionais.
Nas entrelinhas, percebe-se a ideia de que os governos comeavam a reconhecer a relevncia de melhorar a qualidade da educao, pela sua conexo com
a produtividade individual e a competividade internacional. Se antes a educao
foi considerada apenas como direito social, outorgado aos cidados na medida
de seus compromissos sociais, dos recursos fiscais ou da tendncia a usar o sistema educacional como mecanismo de cooptao poltica (Corrales, 2000: 4), as
reformas da dcada de 1990 deixaram claro que os governos comeavam a ver a
qualidade como um ingrediente necessrio modernizao e ao desenvolvimento.
Os autores da prxima leitura concordam em parte com esse raciocnio.
Lima e Afonso enxergam as reformas da dcada de 1990 em Portugal, como em
outras partes, como um exerccio de modernizao a partir das novas exigncias
da economia de mercado. Sustentam que por trs dessa modernizao existe o
combate ao desperdcio e ineficcia e o enaltecimento dos valores da gesto
racional. Porm, se h concordncia em relao ao impacto nas polticas de
reforma educacional de Portugal, no sentido de se promover a insero da sua
economia num contexto econmico maior no caso, a Comunidade Europeia ,
327

os autores enxergam motivaes muito mais empresariais do que os propsitos


aparentemente democrticos dos reformadores. O que os autores argumentam
que o processo de modernizao surge justamente para desvincular a escola dos
movimentos democrticos. No se trata, portanto, de um processo inevitvel de
reorganizao da gesto a partir de novas demandas econmicas, mas sim de uma
empresarializao da educao, para subordinar o discurso da democratizao
ideologia da modernizao. O que isso significa na prtica a apropriao pelo
sistema educacional das noes de eficcia e eficincia da cartilha empresarial,
alm da ascendncia das ideias de racionalizao e controle de qualidade. Os
efeitos das mudanas nas regras do jogo econmico ficam em segundo lugar perante a hegemonia dos ideais da organizao empresarial.
O curioso do texto a falta de clareza a respeito das vantagens ou desvantagens
da racionalidade empresarial. Fala-se da recuperao do atraso, do combate ao
desperdcio, da preocupao com a qualidade e com o aumento da produtividade, mas, pela associao dessas ideias ou ideologias gestionrias ao modo de
agir da empresa, deve-se supor que seus efeitos na escola sero adversos. Nesse
raciocnio, a racionalidade tcnica e os objetivos da gesto moderna perdem seu
valor por terem sido aplicados anteriormente em contextos no educacionais, e
os possveis ganhos para os alunos em termos de aprendizagem so anulados.
Para os autores, o componente mais emblemtico da racionalizao o uso
dos novos mtodos administrativos a favor da eficcia, eficincia e qualidade. Esses
so classificados como uma obsesso tayloriana, em referncia desumanizao
do trabalho na dcada de vinte pela incorporao dos princpios da Administrao Cientfica baseados nos estudos de Frederick Taylor sobre os tempos e
movimentos dos trabalhadores. Ou seja, os conceitos de eficincia e qualidade
so suspeitos no s pela sua associao com o setor privado, mas tambm por
terem sido empregados na poca do desenvolvimento capitalista, associados
criao da linha de produo industrial. A procura da eficcia e da qualidade
educacional reduzida ao status de um discurso ideolgico que se esfacela perante
associaes to nefastas.
O papel central da avaliao nesse novo modelo de gesto educacional neoliberal tambm atribudo ascendncia da perspectiva gestionria-utilitria
neotayloriana. A quantificao dos resultados da escola tratada como um desservio mecanicista aos verdadeiros propsitos da avaliao, ao mesmo tempo em
que seus objetivos de controle de qualidade so questionados pela ausncia de
polticas que possam efetivamente melhorar as condies de trabalho e qualidade
do ensino. Ou seja, a nova poltica de avaliao educacional coadjuvante na
promoo do conceito neotayloriano de qualidade, custa das outras definies
do termo e a favor de uma viso nica, tecnicamente duvidosa, que facilita a
discriminao social.
A prxima leitura no descarta os elementos da reforma como uma mera
expresso da hegemonia da ideologia empresarial. Escrevendo em 2000 sobre o
cenrio educacional na Amrica Latina e as profundas mudanas ocorridas na d328

cada anterior, Nora Krawczyk encontra outras explicaes. Ela vai logo atribuindo
a reforma aos desafios da nova ordem econmica mundial e interpretao desses
desafios por parte de organismos internacionais, especificamente da UNESCO e
do Banco Mundial. Ou seja, a reforma educacional dos anos 90 assumiu as suas
feies pela traduo que os organismos internacionais fizeram da sua poca, ao
converter as supostas demandas da nova ordem econmica em necessidades de
mudana no funcionamento dos sistemas de educao.
Os elementos dessa traduo que merecem destaque so conceitos como competitividade, desempenho e descentralizao, e expresses como novo modelo de
organizao e gesto da educao pblica. Para a autora, essa interpretao
neoliberal trouxe profundas mudanas na organizao do trabalho docente por
conta, principalmente, do efeito homogeneizante das reformas, forjadas em molde nico, mas aplicadas em contextos culturais diversos. Mas, a quais mudanas
estamos nos referindo e quais aspectos da nova ordem econmica mundial que
puderam levar a essas mudanas?
Na prxima leitura, tambm do final da dcada de 90, encontramos o
emprego do termo mundializao para expressar justamente o processo de interligao e mudana das economias mundiais, e como esse movimento estava
impactando a educao. Hoje, o autor Martin Carnoy provavelmente usaria o
termo globalizao, mas so as caractersticas do processo, descritas na mesma
poca das reformas, que nos interessam. Para Carnoy, no havia dvida de que
a circulao macia e quase instantnea de informao era o que estava alterando
para sempre a natureza do trabalho, e que esse processo j estava criando novas
demandas para a educao. Ao detalhar essas demandas, o autor enfatiza quatro
delas: a necessidade de o trabalhador ser flexvel e polivalente para se adaptar s
constantes mudanas do novo sistema de trabalho; a necessidade de um aumento
nos gastos com a educao, mesmo em casos de reduo nos gastos pblicos; a
importncia crucial da qualidade da formao, o que torna indispensvel a avaliao e o monitoramento da qualidade da educao; e a assimilao de valores
comerciais na nova cultura global.
Mesmo aceitando a tese da globalizao econmica em termos de mudanas
na economia a favor de atividades e produtos de alta tecnologia, difcil enxergar
o receiturio das reformas da dcada de 90 nessa descrio do processo e dos seus
supostos impactos na educao. Estaria o Banco Mundial operando com base em
outra anlise das demandas da economia globalizada, ou os motivos das reformas,
na realidade, seriam outros? O prximo texto, de Davies e Guppy, escrito durante
a dcada de 1990, nos ajuda a desvendar esse mistrio.
Antes, porm, h de se fazer algumas observaes. Os autores da prxima
leitura dedicaram-se a escrever sobre o processo de disseminao de reformas
educacionais entre vrios pases de lngua inglesa que tinha se iniciado um pouco
antes das reformas da Amrica Latina. No entanto, a natureza das reformas e
suas justificativas em termos da modernizao dos sistemas educacionais para
competir no mundo globalizado eram as mesmas. Os autores mostram que a troca
329

de polticas educacionais entre as democracias anglo-americanas foi facilitada pela


herana lingustica e cultural comum e que, uma vez colocadas em andamento,
as reformas eram transferidas com facilidade, mesmo entre governos com feies
polticas inteiramente diferentes. O mesmo modelo servia para todos, j que todos
usavam o conceito da globalizao como fator explicativo para a adoo das reformas e todas as reformas pareciam convergir para o mesmo objetivo de aumentar
a competitividade global. Essa transferncia do mesmo modelo para pases de
outras regies no demoraria a ocorrer.
Os autores logo tratam de fazer uma distino importante entre dois componentes da globalizao a globalizao econmica e a racionalizao global.
A primeira, como justificativa das reformas, descreve mudanas na atividade
econmica, principalmente na era da informatizao, que levam valorizao de
uma educao cada vez mais avanada. Tambm se adota o argumento neoliberal
de que o lcus da atividade econmica est mudando da produo material para
o processamento da informao, o que leva a demandas por produtos de melhor
qualidade, empregos de alta tecnologia, mais competio e mais adaptabilidade
por parte das escolas.
A racionalizao global, por outro lado, a ideia da convergncia por fora de
uma aproximao entre modelos burocrticos. No mbito educacional, isso significa
a assimilao de padres comuns, pelo fato de j existir uma espcie de comunidade cultural mundial que compartilha muitos valores, incluindo a integrao,
o progresso e a justia social. Os condutores do processo de convergncia, tanto
das ideias quanto dos padres educacionais, so os organismos internacionais.
Uma evidncia para essa convergncia seriam as prprias avaliaes educacionais
internacionais, como o PISA, que pressupem uma semelhana considervel entre
os pases para admitir uma comparao entre os resultados dos diferentes sistemas
educacionais. A disposio dos pases em participarem dessas avaliaes indica,
no mnimo, uma vontade de tornar os sistemas comparveis.
Na hora de pesar as evidncias a favor do processo de globalizao econmica,
os autores chegam a concluses surpreendentes, que indicam uma falta de dados
para sustentar a tese de mudanas reais na natureza do trabalho. Os esforos para
mudar os currculos e as caractersticas dos trabalhadores, a fim de dot-los das
habilidades necessrias para a nova economia, podem ser melhor interpretados
como uma forma de resolver os problema do desemprego. Ao mesmo tempo, a
avaliao padronizada internacional pode no ser o reflexo da globalizao econmica, seno a prpria essncia da competio entre as naes, sem conotaes
econmicas. Ou seja, a mera existncia dos testes e da pesquisa internacional cria
as presses para a convergncia atravs da uniformizao de currculos e padres.
Em vez de estarem procurando as adaptaes necessrias para a nova economia
global, os pases esto investindo em novos currculos e mtodos administrativos
para poder competir entre si em termos exclusivamente educacionais. Em resumo,
os efeitos da globalizao na educao podem ser melhor entendidos em termos
de uma aproximao entre os discursos e a prtica dos sistemas educacionais,
330

facilitada mais por uma convergncia competitiva no plano ideolgico do que por
mudanas no sistema produtivo global.
Todos os autores atribuem uma importncia especial aos organismos internacionais no processo de globalizao da reforma educacional. Entretanto, faz
falta, nesse ponto, especular mais a respeito do papel desses organismos e avaliar
seu trabalho. O primeiro dos dois textos includos com esse propsito um artigo
escrito em 1995 por Connie McNeely. Nesse trabalho, a autora confirma o processo de convergncia de ideologias e prticas educacionais mencionado na leitura
anterior e estabelece as bases para uma pesquisa sobre as fontes de transmisso e
difuso dos princpios educacionais mundiais. As concluses no trazem surpresas. A autora mostra como o Banco Mundial e outros organismos disseminam, de
fato, uma teoria de desenvolvimento que um pacote ideolgico completo para
a compreenso dos fenmenos econmicos e sociais. Por fora desse conjunto,
as polticas educacionais dos Estados-nao podem ser vistas como expresses
concretas de princpios e ideologias gerados em contextos supranacionais:
A adoo, por parte dos pases, de polticas comuns em conformidade com as
prescries das organizaes internacionais indicaria um papel saliente desempenhado por essas organizaes no processo global de institucionalizao educacional. (McNeely, 1995: 485)

Os mecanismos da difuso, e a consequente institucionalizao educacional,


so vrios, incluindo as cartas e outras recomendaes adotadas pelas conferncias
internacionais, que se tornam verdadeiros cdigos de conduta para os estados-membros, e os planos educacionais nacionais, que mediante a assistncia tcnica
e consultoria dos organismos internacionais, assumem um alto grau de consistncia
com as polticas educacionais defendidas por esses organismos. Chamam a ateno
as evidncias de que essa influncia vem de longa data. Os pases esto respondendo a esse ambiente cultural e organizacional mais amplo desde o sculo XIX.
Claudio de Moura Castro, autor da prxima leitura, quer nos convencer de
que nenhum banco de desenvolvimento tem esse poder todo. Baseado em sua
prpria experincia como funcionrio, tanto do Banco Mundial quanto do Banco
Interamericano, sua tese bsica de que os bancos no tm a capacidade de impor
reformas aos pases. Se os pases so mais pobres e no resistem s condies
impostas na hora da negociao, a implementao dos projetos no abrange esses
elementos pela falta de condies institucionais ou polticas. No caso dos pases
mais desenvolvidos, os elementos que o Banco quer impor so logo descartados
na fase de negociao. Isso no significa que o autor esteja sugerindo que o banco
abra mo de seu poder de influncia. Os avanos nas reformas dos pases que
tomam os emprstimos se devem em parte insistncia dos bancos, mas no h
avano sem que o pas esteja em condies e com vontade prpria de faz-lo.
O irnico do texto de Moura Castro que, aparentemente, os limites dos bancos para imporem reformas so dados pela incapacidade tanto dos bancos quanto
dos tomadores dos emprstimos. No caso do FMI, por exemplo, sua influncia
331

ntida e direta. A linha de autoridade do pas em apuros nica e a transmisso


da ordem para a alterao de parmetros fundamentais do funcionamento da
economia reside nas mos de um nico oficial. Os ministrios ou secretarias de
educao no oferecem a mesma facilidade. As diversas camadas da burocracia,
algumas das quais sempre resistentes s ideias dos bancos, os custos polticos, a
falta de autonomia para a tomada de decises e a perda de privilgios so todos
motivos para a no implementao das condicionalidades que o banco prope,
mesmo na presena dos recursos no oramentrios dos bancos para lubrificarem os caminhos. Por seu lado, os bancos so incapazes de aprenderem com
seus erros: Eles se encontram emperrados por procedimentos disfuncionais, no
conseguem detectar problemas, e tampouco criar qualquer motivao significativa
que lhes permita aprender.
A ltima leitura constitui um adendo a esta seo sobre a globalizao para
estimular uma reflexo sobre as possveis consequncias do processo de convergncia cultural e a competio por indicadores educacionais melhores. Se for
verdade que, antes de tudo, a globalizao significa uma aproximao entre as
burocracias da comunidade cultural mundial que se expressa na convergncia
de padres e valores, qual o resultado em termos dos currculos escolares dos
diferentes pases? Observa-se, de fato, uma progressiva homogeneizao dos
currculos e a perda gradual de referncias nacionais? Se for o caso, teramos a
evidncia de que a globalizao tambm significa a perda da identidade nacional.
O texto de Cox e colegas relata uma pesquisa para analisar os contedos
curriculares sobre histria, sociedade e poltica de sete pases da Amrica Latina,
incluindo o Brasil, procura dos elementos que criam uma identidade comum e
favorecem a coeso social. O que os autores encontram, pelo menos no caso do
Peru, Guatemala, Brasil e Colmbia, um silncio em relao ao tema nao e
uma ausncia de referncias histria de cada pas para a formao da identidade
nacional. No caso do Brasil, quase no h objetivos ou contedos curriculares
referentes cidadania poltica. No seu lugar, encontram-se os valores do civismo
e da convivncia.
A concluso dos autores versa sobre a tendncia de substituio da nao
como referncia central dos currculos por referncias locais, comunitrias, por
um lado, e referncias universais, por outro. A assimilao de valores supranacionais sinaliza uma mudana no modelo do bom cidado referendado em normas
nacionais, fincadas na histria de cada nao, para um modelo baseado em declaraes de direitos universais. Aos olhos dos autores, as consequncias dessa
transio podem ser problemticas. A convergncia global dos currculos pode ter
implicaes srias, tanto para a coeso social quanto para o prprio funcionamento
das instituies democrticas.

332

Leitura 1
Reformas educativas na Amrica Latina:
balano de uma dcada
Marcela Gajardo (2000)1

[...]

Os Fatos
A dcada de noventa caracterizou-se pela dedicao de tempo, talento e
recursos importantes s tarefas de modernizar a gesto dos sistemas de educao
pblica, oferecer a todos iguais oportunidades de acesso a uma educao de
qualidade, fortalecer a profisso docente, aumentar o investimento educacional e
abrir os sistemas de educao e ensino s demandas da sociedade.
[...]
Os pases da regio esto integrando-se gradualmente a uma nova ordem
econmica mundial baseada em um modelo de economias nacionais abertas
concorrncia internacional, ao investimento estrangeiro e inovao tecnolgica.
Em matria de poltica, a reinstalao de governos democrticos imps a redefinio
das funes do Estado, abrindo caminho aplicao de estilos descentralizados
de gesto, ao consenso em torno dos esforos sociais e promoo de uma maior
participao de outros atores nos esforos pelo desenvolvimento nacional.
Afirma-se hoje que esse novo cenrio implica necessariamente a gerao de
capacidades e competncias indispensveis competitividade internacional, o aumento do potencial cientfico-tecnolgico da regio, bem como o desenvolvimento
de estratgias que propiciem a formao de uma moderna cidadania vinculada
competitividade dos pases, democracia e equidade. Por isso mesmo, a
educao adquiriu uma centralidade renovada. Dela se espera, de um lado, que
prepare as novas geraes para o trabalho no marco de economias modernas
e competitivas e, de outro, que promova a equidade e a mobilidade social sem
descurar da formao para uma participao cidad e integrao vida nacional.
[...]
Texto extrado de: Marcela Gajardo. Reformas Educativas na Amrica Latina. Balano de
Uma Dcada. Documentos PREAL, No. 15, Maro. 2000. (Disponvel em: www.preal.cl)
1

333

Contextos Favorveis s Reformas


Existe atualmente um contexto favorvel para as reformas e um relativo consenso quanto s polticas mais adequadas para introduo de mudanas institucionais,
modernizao da gesto, melhora da qualidade e da equidade, aproximao maior
das escolas s demandas da sociedade e abertura iniciativa dos atores. De fato,
as transformaes da ltima dcada compartilham algumas orientaes e eixos de
poltica que so comuns maioria dos pases, e em torno dos quais ordenam-se as
medidas de mudanas. Em sntese, esses elementos enfatizam a necessidade de:
dar prioridade educao na agenda poltica dos pases e buscar consensos
amplos entre os diversos atores sociais para levar as reformas a cabo;
melhorar a equidade provendo uma educao sensvel s diferenas e que
discrimine em favor dos mais pobres e vulnerveis;
descentralizar e reorganizar a gesto educativa e dar maior autonomia s
escolas, sobretudo nos nveis bsicos de ensino;
fortalecer a instituio escolar para oferecer melhor capacidade de operao
e maior responsabilidade por seus resultados perante os estudantes, os pais de
alunos e a comunidade em geral;
abrir a instituio escolar s demandas da sociedade e interconect-la a
outros mbitos ou campos institucionais, pblicos e privados;
investir mais, administrar melhor e testar modelos de alocao de recursos
vinculados a resultados;
formar melhores professores, eliminar a burocracia e melhorar a orientao
dos processos educativos, alm de fortalecer a capacidade de gesto dos diretores
das escolas.
O discurso atual sobre as reformas compartilha, no todo ou em parte, esses
elementos e foi construdo com base em acordos e recomendaes internacionais
sobre prioridades e estratgias para modernizao da educao e do ensino. Isso
deu origem ao desenho de polticas e programas que pretendem assumir as atividades de reforma educativa como tarefas estratgicas, de longo prazo, baseadas
em amplos consensos nacionais e compromissos financeiros estveis com seu
desenvolvimento.
Na maioria dessas propostas, assim como nos objetivos das reformas de
praticamente todos os pases da regio, incluem-se os conceitos de qualidade
(melhores resultados em termos de aprendizado escolar, trabalho produtivo e
atitudes sociais); eficincia (melhor uso dos recursos e busca de novas opes
financeiras) e equidade (participao e ateno prioritria aos grupos excludos)
(Alvarez, B., 1997).
Estas orientaes, refletidas nas recomendaes de poltica de diversas
agncias internacionais de cooperao, tivera