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Controladoria-Geral da Unio

Ouvidoria-Geral da Unio
DESPACHO

Referncia:
Assunto:

71200.000472/2013-87
Recurso contra deciso denegatria ao pedido de acesso informao.

Recorrente:
Ministrio do Desenvolvimento Social MDS
rgo ou
entidade
recorrido (a):
Restrio de
acesso:
Ementa:

Pedido desproporcional ou desarrazoado.


Pedido de acesso a e-mail institucional pedido dentro do escopo da LAI,
conforme argumentao do recorrente Ministrio do Desenvolvimento Social
argumento de que se trata de pedido desproporcional pedido conhecido e
provido.

Senhor Ministro de Estado, Chefe da Controladoria-Geral da Unio,


I. RELATRIO
1.

O presente Despacho trata de solicitao de acesso informao pblica,

com base na Lei n 12.527/2011, formulada em 29 de maio de 2013, em que se pleiteia


acesso s seguintes informaes:
(i) documentos, notas tcnicas, mensagens, pareceres e ofcios trocados entre o
Ministrio do Desenvolvimento Social e a Caixa Econmica Federal no perodo
de 1 a 18 de maio de 2013 que tratem especificamente da antecipao de pagamentos aos beneficirios do Bolsa Famlia, pagamentos esses liberados a partir
do dia 17 de maio de 2013.
(ii) emails emitidos e recebidos em maio de 2013 pelos servidores do MDS

; que tratem especificamente da antecipao


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do pagamento a partir do dia 17 de maio de 2013 dos benefcios do Bolsa Famlia. Esclareo que solicito aqui os emails dos servidores com terminao
"@mds.gov.br" e que, conforme disposto nos regulamentos do funcionalismo federal so considerados correios eletrnicos "institucionais".
(iii) emails emitidos e recebidos entre 18 e 29 de maio de 2013 pelos servidores
do MDS j listados acima (emails terminao @mds.gov.br) e que tratem especificamente sobre os saques efetuados por beneficirios do Bolsa Famlia no fim
de semana de 18 e 19 de maio deste ano.
2. O Ministrio do Desenvolvimento Social responde aos pedidos do solicitante
em 04 de julho de 2013 nos seguintes termos:
(i) No existem documentos, notas tcnicas, mensagens, pareceres e ofcios trocados entre o Ministrio do Desenvolvimento Social e a Caixa Econmica Federal no perodo de 1 a 18 de maio de 2013 que tratem especificamente da antecipao de pagamentos aos beneficirios do Bolsa Famlia, pagamentos esses liberados a partir do dia 17 de maio de 2013.
(ii) O pedido dos endereos de correio eletrnicos institucionais dos servidores
desarrazoado, nos termos do inciso II do art. 13 do Decreto n 7.727, de 16 de
maio de 2012. Apesar do domnio estatal, os endereos eletrnicos tm como finalidade a comunicao interna da instituio e no se prestam comunicao
com o pblico externo, salvo os disponibilizados para esse fim.
Assim, os endereos de correio eletrnico no so considerados informaes de
interesse pblico, uma vez que o contato do pblico com a Instituio deve ser
feito pelos meios apropriados, no podendo o interesse particular se sobrepor ao
interesse pblico de manter as comunicaes internas do rgo. Deste modo, o
Ministrio no obrigado a informar os endereos eletrnicos institucionais dos
servidores a terceiros, com fundamento na Lei n 12.527/2011 e legislao correlata.
(...)
Assim, "documentos digitais so considerados como arquivsticos quando so
produzidos ou recebidos pelo rgo ou entidade no decorrer de suas atividades, e
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possuem relao orgnica entre si. A mensagem de correio eletrnico considerada como um documento arquivstico precisa ser declarada como tal, ou seja, incorporada ao conjunto de documentos do rgo ou entidade; a fim de manter sua
autenticidade, confiabilidade e acessibilidade pelo tempo que for necessrio"
(Conarq, Diretrizes para a Gesto Arquivstica do Correio Eletrnico Corporativo).
(...)
Ainda que o contedo dos e-mails pudesse ser disponibilizado ao pblico, considerando a quantidade de comunicaes dirias entre os servidores, a negativa do
pedido tambm encontra fundamento no art. 13, III, do Decreto n 7.724/2012
(...)
De fato, a triagem de uma enorme quantidade de informaes, com contedos
variados e que possam conter informaes sigilosas, as quais devem ser tarjadas,
tais como as pessoais e as classificadas na esteira do art. 23 da Lei de Acesso
Informao, pode demandar um trabalho adicional excessivo, fazendo com que
equipes deixem de prestar seus servios institucionais para atenderem a um nico cidado.
(iii) os endereos de correio eletrnico no so considerados informaes de interesse pblico, uma vez que o contato do pblico com a Instituio deve ser feito pelos meios apropriados, no podendo o interesse particular se sobrepor ao interesse pblico de manter as comunicaes internas do rgo. Deste modo, o Ministrio no obrigado a informar os endereos eletrnicos institucionais dos
servidores a terceiros, com fundamento na Lei n 12.527/2011 e legislao correlata.
Quanto ao contedo das mensagens eletrnicas trocadas pelo e-mail institucional, igualmente se entende pela no obrigatoriedade de informao por motivos
diversos. Primeiramente, vale ressaltar que, segundo a - LAI, documento a
"unidade de registro de informaes, qualquer que seja o suporte ou formato"
(art. 4, II, da LAI).
(...)
Assim, "documentos digitais so considerados como arquivsticos quando so
produzidos ou recebidos pelo rgo ou entidade no decorrer de suas atividades, e
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possuem relao orgnica entre si. A mensagem de correio eletrnico considerada como um documento arquivstico precisa ser declarada como tal, ou seja, incorporada ao conjunto de documentos do rgo ou entidade, a fim de manter sua
autenticidade, confiabilidade e acessibilidade pelo tempo que for necessrio"
(Conarq, Diretrizes para a Gesto Arquivstica do Correio Eletrnico Corporativo).
De fato, a triagem de uma enorme quantidade de informaes, com contedos
variados e que possam conter informaes sigilosas, as quais devem ser tarjadas,
tais como as pessoais e as classificadas na esteira do art. 23 da Lei de Acesso
Informao, pode demandar um trabalho adicional excessivo, fazendo com que
equipes deixem de prestar seus servios institucionais para atenderem a um nico cidado.
3. Inconformado com as respostas do rgo, o cidado apresenta recurso de 1
instncia em 05 de julho de 2013. Afirma que no est aqui a se pedir acesso amplo e
irrestrito s conversas sobre assuntos privados que eventualmente tenham sido tratadas,
mas apenas aquelas mensagens relacionadas ao assunto mencionado no pedido
original. Aduz que o direito ao acesso a informaes pblicas de que trata a Lei n.
12.527/11 abrange, dente outros, o direito de obter informao produzida ou
custodiada por pessoa fsica ou entidade privada decorrente de qualquer vnculo com
seus rgos ou entidades, mesmo que esse vnculo j tenha cessado, bem como o de
obter informao pertinente administrao do patrimnio pblico, utilizao de
recursos pblicos, licitao, contratos administrativos e informao relativa
implementao, acompanhamento e resultados dos programas, projetos e aes dos
rgos e entidades pblicas, bem como metas e indicadores propostos (art. 7 da Lei).
4. O recurso de 1 instncia desprovido, reiterando os argumentos
anteriormente apresentados.
5. Novo recurso apresentado em 22 de julho de 2013. Alegando que no houve
justificativa concreta para indeferimento de seu recurso anterior, afirma que se a
administrao nega o pedido e no fundamenta a deciso est a tentar minar o direito do
cidado de interpor recurso em que os argumentos apresentados podem ser contestados
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sempre do ponto de vista ftico e jurdico. Afirma ademais que se os emails esto
disponveis no site no so apenas para uso interno, tendo em vista que so informados
a qualquer pessoa que deseje tratar de assuntos oficiais com os servidores e que os
emails terminao gov.br so de carter institucional, como j deixou claro a
Presidncia da Repblica em seus regulamentos e tambm o Ministrio do
Planejamento. Aduz que seu pedido no pode ser considerado desarrazoado ou
genrico, e que tampouco exige trabalhos adicionais de anlise, na medida em que no
pedi acesso amplo e irrestrito s conversas sobre assuntos privados que eventualmente
tenham sido tratadas num email institucional mas apenas aquelas mensagens
relacionadas ao assunto mencionado no pedido original: emails emitidos e recebidos
em maio de 2013 pelos servidores do MDS
; que
tratem especificamente da antecipao do pagamento a partir do dia 17 de maio de 2013
dos benefcios do Bolsa Famlia; emails emitidos e recebidos entre 18 e 29 de maio de
2013 pelos servidores do MDS j listados acima e que tratem especificamente sobre os
saques efetuados por beneficirios do Bolsa Famlia no fim de semana de 18 e 19 de
maio deste ano". Por fim, arremata que a administrao simplesmente no pode alegar
que tratar de um pedido de acesso a informao significa tirar um servidor de sua
funo institucional para atender apenas um nico cidado, pois se todos os pedidos
individuais via LAI passarem a ser considerados como pedidos de um nico cidado
que est a tirar os servidores da sua funo institucional melhor ento rasgar a lei,
classificar todos os documentos e no prestar informao nenhuma.
6. O recurso desprovido em 29 de julho de 2013, sob os seguintes fundamentos
Consoante destaca a deciso de indeferimento, o contedo dos e-mails
s deve ser disponibilizado a terceiros quando pertinente a um processo
administrativo, devendo, neste caso, ser a ele juntado, ou a uma deciso
administrativa.
A Lei n 12.527, de 2011, no art. 7, II, garante o acesso informao
contida em registros ou documentos, produzidos ou acumulados por seus
rgos ou entidades, recolhidos ou no a arquivos pblicos. Em que pese
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a lei referir-se a registros ou documentos recolhidos ou no a arquivos


pblicos, para que a informao contida em documento digital possa ser
considerada pblica e, por isso, ter o seu acesso garantido, esta deve ser
ao menos passvel de arquivamento e declarada como tal, a fim de manter
sua autenticidade, confiabilidade e acessibilidade pelo tempo que for necessrio (Conarq, Diretrizes para a Gesto Arquivstica do Correio Eletrnico Corporativo).
Em diligncia junto Secretaria Nacional de Renda de Cidadania - SENARC, esta reitera que:
O objeto da demanda se refere antecipao do pagamento do Bolsa
Famlia a partir do dia 17 de maio de 2013. A gesto do Programa Bolsa
Famlia em nvel nacional competncia da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania, conforme disposto no Decreto n 7.493, de 02 de junho
de 2011. A operacionalizao do Programa (processamento da folha de
benefcios e operao de pagamento) de responsabilidade do Agente
Operador do Programa que a Caixa Econmica Federal, conforme dita
a Lei n 10.836, de 09 de janeiro de 2004. No existe no mbito do processo do contrato administrativo vigente entre o MDS e a Caixa mensagens que tratem do assunto em questo. Considerando que no consta de
processos ou decises administrativas mensagens enviadas Caixa Econmica Federal, por qualquer meio, seja fsico ou eletrnico, no h que
se falar em disponibilizao de contedo de e-mails, uma vez que no se
trata de informao pblica.
Deste modo, o pedido de acesso s comunicaes eletrnicas realizadas
por intermdio de e-mail institucional, tal como no presente caso, revelase desproporcional ou desarrazoada, nos termos do art. 13, II, do Decreto
n 7.724, de 2012. Alm disso, inegvel que a triagem de uma enorme
quantidade de informaes, com contedos variados e que possam conter
informaes sigilosas, as quais devem ser tarjadas, tais como as pessoais
e as classificadas de acordo com o art. 23 da Lei de Acesso Informao,
demandaria trabalhos adicionais por parte da Administrao. Quanto a
isso, Vossa Senhoria sustenta que houve delimitao do pedido de informao, no podendo ser alegado trabalho adicional excessivo para atenPgina 6 de 12

der demanda de um nico cidado. Todavia, no obstante a delimitao


do pedido, correta a deciso da SENARC que indeferiu o pleito, considerando a enorme quantidade de comunicaes dirias entre os servidores,
as quais no poderiam ser disponibilizadas sem uma triagem prvia das
informaes nela contidas, com fundamento no art. 13, III, do Decreto n
7.724, de 2012. Portanto, considerando no se tratar de informao constante de decises ou processos administrativos, h que se realizar avaliao de todo o contedo das mensagens, a fim de verificar se no h informaes de cunho pessoal ou de natureza sigilosa, nos termos da legislao.
Diante do exposto, a Senhora Ministra decidiu indeferir o Recurso de 2
Instncia interposto por Vossa Senhoria, com fulcro no art. 13, incisos II
e III, do Decreto n 7.724/2012.
7. Ainda inconformado, o cidado apresenta recurso frente ControladoriaGeral da Unio, em 30 de julho de 2013. Afirma que a interpretao do MDS, segundo
a qual o contedo dos e-mails s deve ser disponibilizado a terceiros quando pertinente
a um processo administrativo, devendo, neste caso, ser a ele juntado, ou a uma deciso
administrativa se choca com a Lei de Acesso informao, que no coloca esse
requisito. Em suas palavras, o art. 7 da LAI no faz qualquer meno necessidade
de vinculao a processo administrativo como sustenta o MDS. Pelo contrrio, deixa
claro que so consideradas informaes pblicas aquelas produzidas por pessoa fsica
decorrente de qualquer vnculo com seus rgos, e ainda que tratem do
acompanhamento e resultados dos programas pblicos. Afirma tambm que se um
servidor da Senarc, principalmente os da rea operacional que, conforme disposto no
site do prprio MDS tem funo de atuar junto Caixa Econmica para acompanhar a
gesto do programa federal, emite e recebe e-mails relacionados ao tema isso
informao de carter pblico abrangida pela LAI. Aduz que a Norma de
Administrao de Recursos Computacionais da PR, em seus itens 7.1 e 7.2 define que
todas as caixas de correio da Presidncia da Repblica disponibilizadas aos servidores
so institucionais; o acesso caixa de correio institucional, que no por seus
responsveis, no interesse de trabalho da rea do servidor est condicionado ao devido
requerimento e justificativa do responsvel pelo rgo e aprovao da Secretaria de
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Administrao. Conclui assim que a mensagem de correio eletrnico um


documento, independentemente de ter sido tratada como documento para fins de
arquivo. Afirma, por fim, que no prospera o entendimento de que o recurso deve ser
desprovido com base no art. 13 do Decreto n. 7.724/12, haja vista que seu pedido foi
devidamente delimitado.
8. Com a finalidade de obter informaes complementares para melhor instruir o
presente feito, a Controladoria-Geral da Unio solicita informaes complementares ao
MDS. Solicitou-se, em 19 de setembro de 2013, informao sobre quantos e-mails
foram enviados pelos servidores mencionados no pedido original no perodo indicado, e
se estes e-mails se referem a algum inqurito policial ou processo judicial ainda em
aberto. A resposta, remetida CGU em 11 de outubro de 2013, se limitou a reiterar os
argumentos anteriormente apresentados, no respondendo concretamente as perguntas
apresentadas.
9. o relatrio. Passa-se anlise.
II. ANLISE

10. Registre-se que o Recurso foi apresentado perante a CGU de forma


tempestiva e recebido na esteira do disposto no caput e 1 do art. 16 da Lei n
12.527/2012, bem como em respeito ao prazo de 10 (dez) dias previsto no art. 23 do
Decreto n 7724/2012.

II.1 Acesso aos documentos relativos antecipao do pagamento do bolsa


famlia
11. No havendo prova em contrrio, deve-se presumir a legalidade dos atos
praticados e, por consequncia, a veracidade das informaes prestadas, restando
prejudicada a pretenso de acesso a documentos, notas tcnicas, mensagens,
pareceres e ofcios trocados entre o Ministrio do Desenvolvimento Social e a Caixa
Econmica Federal no perodo de 1 a 18 de maio de 2013 que tratem especificamente
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da antecipao de pagamentos aos beneficirios do Bolsa Famlia, pagamentos esses


liberados a partir do dia 17 de maio de 2013 em face da afirmao, confirmada em
sede recursal pela Sra. Ministra de Estado do Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome MDS, de que tais documentos no existem.
II.2 Possibilidade jurdica de franquear acesso a e-mails institucionais com
fundamento na Lei n. 12.527/11.

12. Para conhecimento dos demais pedidos do requerente, faz-se necessria


discusso prvia acerca da possibilidade jurdica de divulgao de e-mails
institucionais. a esta discusso a que se volta neste momento.

13. Afirma o rgo demandado que os endereos de correio eletrnico no so


considerados informaes de interesse pblico, uma vez que o contato do pblico com a
Instituio deve ser feito pelos meios apropriados, no podendo o interesse particular se
sobrepor ao interesse pblico de manter as comunicaes internas do rgo. Deste
modo, o Ministrio no obrigado a informar os endereos eletrnicos institucionais
dos servidores a terceiros, com fundamento na Lei n 12.527/2011 e legislao
correlata.
14. Tal fato no significa, contudo, que e-mails institucionais no possam conter
informaes sigilosas ou mesmo informaes de carter pessoal pelo contrrio,
necessrio admitir que tal fato ocorre com frequncia. Em tais casos o pedido de acesso
informao pode ser denegado com fundamento nos arts. 22, 23 e 31 da Lei n.
12.527/11, conforme for o caso. Da mesma forma, solicitaes de acesso a e-mails que
se mostrem genricas, desproporcionais, desarrazoadas, ou que exijam trabalhos
adicionais de anlise, interpretao ou consolidao de dados e informaes, podem ser
denegados com fundamento no art. 13 do Decreto n. 7.724/12.
15. No entanto, no se pode atribuir correspondncia institucional eletrnica um
sigilo automtico, que dispense qualquer esforo interpretativo ou probatrio acerca do
tema. Como mecanismo de troca de informaes pblicas ainda que notadamente mais
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informal que ofcios, memorandos, ou instrumentos congneres os e-mails podem ser


objeto de pedidos de acesso informao.
16. Ou seja, no h, em princpio, diferena entre informao pblica armazenada
em arquivos fsicos e armazenada em arquivos digitais. O cerne da questo, em pedidos
de acesso a e-mails, ser sempre saber se se trata ou no de informao de carter pblico,
e se o pedido se enquadra em alguma das hipteses de restrio da Lei n. 12.527/11 ou do
Decreto n. 7.724/12.
17. Dessa forma, conceder ou no acesso a e-mails sob a gide da Lei de Acesso
Informao depende inteiramente do contedo do e-mail. O fato de a informao ter
sido transportada por meio de e-mail irrelevante deciso de conceder ou no acesso.
Deve-se analisar, nesse sentido, se sobre a informao contida nos e-mails incide
alguma das hipteses de restrio de acesso informao, notadamente as contidas nos
arts. 22, 23 e 31 da Lei n. 12.527/11.
18. No caso concreto, no se pode presumir que as informaes solicitadas
estejam abrangidas por quaisquer das hipteses de restrio de acesso ou de
classificao da Lei n. 12.527/11. Assim, tendo em vista o tema solicitado, no h
dvidas quanto sua presuno relativa de publicidade, pois trata de assunto que possui
repercusso econmica, social e poltica, estando portanto imbuda de interesse pblico.
Resta analisar se a argumentao do rgo recorrido mostra-se suficiente para elidir esta
presuno.
19. Dos argumentos e fundamentos apresentados pelo MDS Conforme
argumenta o Ministrio recorrido, o presente pedido de acesso informao no pode
ser atendido porque demandaria triagem de uma enorme quantidade de informaes.
Afirma que a triagem de uma enorme quantidade de informaes, com contedos
variados e que possam conter informaes sigilosas, as quais devem ser tarjadas, tais
como as pessoais e as classificadas na esteira do art. 23 da Lei de Acesso Informao,
pode demandar um trabalho adicional excessivo, fazendo com que equipes deixem de
prestar seus servios institucionais para atenderem a um nico cidado. Afirma assim
que o pedido pode no ser atendido com fundamento no art. 13, II, do Decreto n.
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7.724/12, que aduz que no sero atendidos pedidos de acesso informao que se
mostrem desproporcionais ou desarrazoados. No entanto, quando perguntado acerca da
quantidade de e-mails sobre os quais se realizaria a triagem, o rgo no respondeu
indagao realizada pela Controladoria-Geral da Unio, limitando-se a repisar resposta
fornecida ao recorrente nos seguintes termos:
Quanto a isso, Vossa Senhoria sustenta que houve delimitao do pedido
de informao, no podendo ser alegado trabalho adicional excessivo
para atender demanda de um nico cidado.
Todavia, no obstante a delimitao do pedido, correta a deciso da SENARC que indeferiu o pleito, considerando a enorme quantidade de comunicaes dirias entre os servidores, as quais no poderiam ser disponibilizadas sem uma triagem prvia das informaes nela contidas, com
fundamento no art. 13, III, do Decreto n 7.724, de 2012.
Portanto, considerando no se tratar de informao constante de decises
ou processos administrativos, h que se realizar avaliao de todo o contedo das mensagens, a fim de verificar se no h informaes de cunho
pessoal ou de natureza sigilosa, nos termos da legislao.
19. Por fim, muito embora seja possvel CGU julgar suficientes as razes de
negativa utilizadas pelo MDS para indeferir acesso aos e-mails objeto do pedido e dos
recursos decorrentes, deve-se registrar que o fornecimento de esclarecimentos
adicionais que justificassem mais claramente a fundamentao do indeferimento
baseada no inciso II do art. 13 do Decreto n. 7.724/12 muito provavelmente resultaria
no apenas num reforo motivao dos atos administrativos perpetrados, mas,
sobretudo, num incremento transparncia do rgo.

III. CONCLUSO
20. De todo o exposto, decide-se pelo conhecimento e pelo desprovimento do
recurso interposto, em razo da inexistncia dos documentos e do acolhimento das
razes de negativa apresentadas pelo MDS.

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JOS EDUARDO ROMO


Ouvidor-Geral da Unio

DECISO

No exerccio das atribuies a mim conferidas pela Portaria n. 1.567 da


Controladoria-Geral da Unio, de 22 de agosto de 2013, adoto, como fundamento deste
ato, o parecer acima, para decidir pelo desprovimento do recurso interposto, nos termos
do art. 23 do referido Decreto, no mbito do pedido de informao n
71200.000472/2013-87, direcionado ao MDS.

JOS EDUARDO ROMO


Ouvidor-Geral da Unio

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PRESIDNCIA DA REPBLICA
Controladoria-Geral da Unio

Folha de Assinaturas
Documento: DESPACHO n 8191 de 13/11/2013
Referncia: PROCESSO n 71200.000472/2013-87
Assunto: Recurso CGU

Signatrio(s):

JOSE EDUARDO ELIAS ROMAO


Ouvidor
Assinado Digitalmente em 13/11/2013

Este despacho foi expedido eletronicamente pelo SGI. O c digo para verificao da autenticidade deste
documento : e658df2f_8d0aeb8399d7012