Você está na página 1de 31

Captulo 1

Introduo
Por que alguns projetos entregam o que propem dentro dos custos e prazos esperados e
outros no? Com certeza, as razes podem ser diversas e dependem das especificidades de
cada realidade, no havendo um receiturios para os projetos sejam bem sucedidos. Ainda
assim existe um ingrediente que pode aumentar a probabilidade de sucesso dos projetos.
Trata-se do gerenciamento de projetos.
O presente texto tem como objetivo introduzir o leitor aos temas do gerenciamento de
projetos e programas, enfocando a sua aplicao na Gesto Pblica.
Na seo 1, discorre-se sobre o conceito de projeto, utilizando alguns exemplos da Gesto
Pblica, com a questo de fundo: O que um projeto?. Na seo 2, apresenta-se um breve
relato da evoluo do gerenciamento de projetos, buscando identificar categorizaes por
perodos e compreender quais so as implicaes e caractersticas das fases mais modernas.
As sees 3 e 4 so dedicadas noes prprias do campo de projetos:o entendimento da
coordenao em programas e portflios e das estruturas responsveis pelo gerenciamento
os escritrios de projetos. A quarta seo apresenta uma discusso sobre a importncia do
gerenciamento nas organizaes pblicas, indicando que a adoo dos preceitos de
gerenciamento de projetos estreitamente ligado ao execuo bem sucedida desses
projetos.

1 O que projeto?
De acordo com o Project Manegament Institute (PMI) , projeto um esforo temporrio
empreendido para criar um produto, servio ou resultado exclusivo (PMI, 2008, p. 11). Desde
a origem latina desta palavra at esta definio contempornea proposta pelo PMI, a acepo
do termo projeto remete ao ato de se criar algo novo, alterando ou aprimorando a situao
atual. Os elementos que compem a definio de projeto do PMI merecem ser analisados e
compreendidos em maior detalhamento:

O termo esforo denota o emprego de recursos materiais e humanos que sero


combinados e utilizados em um dado espao de tempo para a criao de um produto, servio
ou resultado exclusivo;

Temporrio significa que um projeto necessariamente tem um incio e um fim


definidos. O PMBOK chama a ateno para no se confundir a temporalidade do projeto com a
temporalidade dos resultados gerados pelo projeto. Consideremos como um exemplo a
construo de uma escola municipal. A temporalidade deste projeto est compreendida entre
a sua concepo (deliberao da prefeitura para iniciar a construo das edificaes) at a
inaugurao ou entrega da escola para a comunidade. No entando, os resultados gerados pela
escola so muito mais perenes (crianas alfabetizadas e socializadas).


Produto, servio ou resultado so as entregas decorrentes da implantao de um
projeto, no sendo excludentes entre si. Voltando ao exemplo da escola municipal: observa-se
que o produto entregue foi uma edificao, que pode tambm ser acompanhado de um
resultado possivelmente, o atendimento demanda de uma determinada populao por
ensino pblico.

Exclusivo refere-se ao fato de um produto, servio ou resultado no ser igual a outro,


ainda que empreendido sob as mesmas condies de recursos e tempo. Imaginemos que em
vez de uma escola municipal fossem construdas duas escolas, com recursos e cronograma de
implantao semelhantes. O produto (edificao) pode at possuir os mesmos atributos
(mesma rea construda, mesma capacidade de alunos etc.), no entanto, o fato de uma escola
ser direcionada populao do bairro x, por exemplo, e a outra escola populao do bairro y
torna os resultados exclusivos para cada um dos pblicos atendidos.
A definio do termo projeto, ora apresentada, consensual na literatura sobre
gerenciamento de projetos (VALLE et al., 2007; VALERIANO, 2005) e permite uma clara
comparao com os esforos de rotina ou de processos. Para observar esta comparao,
vamos analisar um outro esforo empreendido na gesto pblica: a arrecadao do IPTU
(Imposto Predial Territorial Urbano) pelas administraes pblicas municipais, por exemplo.
Tambm h o emprego combinado de recursos humanos e materiais (e por isso um esforo)
e tambm h o alcance de um resultado (a entrada de uma determinada quantia de recursos
monetrios nos cofres pblicos). Por outro lado, a arrecadao do IPTU no tem trmino
definido ela ocorrer enquanto estiver prevista na legislao. Tambm no gera um
resultado exclusivo ser sempre a entrada de dinheiro nos cofres pblicos, ainda que em
montantes diferentes ao longo dos anos.
Imaginemos agora que a prefeitura ir empreender, em um determinado ano, um conjunto de
atividades para aprimorar a arrecadao do IPTU, como, por exemplo, a reviso da Planta
Genrica de Valores , a informatizao do processo de arrecadao e a capacitao de
servidores municipais sobre os processos informatizados. Esse conjunto de atividades pode ser
compreendido como um projeto, j que apresenta um resultado exclusivo, que o
aprimoramento da arrecadao para aquele municpio; possui incio e trmino definidos, j
que estas atividades no ocorrero de forma contnua e sim em um ano determinado. Pode-se
perceber que arrecadao do imposto permanece sendo uma rotina, mas podem haver
projetos relacionados a esta rotina.
importante reparar tambm que h processos e rotinas necessrios para a implantao dos
projetos. Neste exemplo, sobre o projeto de modernizao arrecadatria do municpio, ser
necessrio contratar profissionais tcnicos para auxiliar a reviso da Planta Genrica de
Valores e adquirir hardwares e softwares para informatizar os processos de arrecadao. Essas
aquisies precisam passar por processos licitatrios e de empenho e autorizao de
pagamentos que so rotinas da gesto pblica.
Em suma, uma vez que os projetos possuem caractersticas distintas das atividades de rotinas,
o gerenciamento de projetos requer do gestor competncias, habilidades e atitudes tambm
especficas e particulares ao campo dos projetos. Nessa perspectiva, as prximas sees

buscaro aprofundar como a rea de projetos se constitui como campo de conhecimento e de


prtica e por que esses conhecimentos e prticas so importantes.

2 Breve relato sobre a evoluo da gesto de projetos


Pode-se at admitir que das obras faranicas, aos monumentos greco-romanos, aos castelos e
catedrais medievais, at as grandes obras de infraestrutura empreendidas antes mesmos do
incio sculo XX (como as ferrovias e usinas hidreltricas), foram utilizados conhecimentos
sobre projetos para mobilizar milhares de trabalhadores e centenas de fornecedores para
resultar nos empreendimentos que ainda hoje podem ser visitados: como as pirmides
egpcias ou a Muralha da China, por exemplo. No entanto, foi a partir da dcada de 1950 que
os conhecimentos sobre gesto de projetos comearam a ser utilizados sistematicamente e,
com o estabelecimento de novos contextos socioeconmicos e culturais instaurados com o fim
da Guerra Fria no incio da dcada de 1990 que a gesto de projetos tornou-se elemento
fundamental para a estratgia das organizaes.
Na segunda metade do sculo XX, dois movimentos inicialmente no relacionados se
aglutinaram para dar corpo a alguns dos elementos bsicos de gesto de projetos que se tem
conhecimento atualmente. De um lado, a empresa do ramo qumico DuPont investiu em uma
srie de experimentos para reduzir os custos dos projetos de engenharia de suas plantas. Os
especialistas contratados para trazer esta reduo de custo perceberam que existiam uma
cadeia de atividades que, se otimizada, traria mais redues de custos do que simplesmente
encurtar todas as atividades dos projetos. Essa cadeia de atividades ficou cunhada como
caminho crtico. De acordo com Mattos (2009), aps esta descoberta, a DuPont obteve
reduo de 25% na durao de seus projetos de engenharia.
De outro lado, a marinha estadunidense desenvolveu o Program Evaluation and Review
Technique/Time (PERT/TIME) com o objetivo de construir um mssil nuclear (o Polaris) de
forma mais eficiente e rpida, na esteira da corrida armamentista que travava com a URSS.
O PERT/TIME consistia em um programa computacional gerador de dados, informaes e
grficos sobre o sequenciamento de atividades que resultavam nas entregas do projeto e
sobre o clculo da durao dessas atividades, considerando trs possibilidades de cenrios:
pessimista, realista e otimista. No inico da dcada de 1960, a aeronutica norte-americana e a
NASA desenvolveram o PERT/COST, incluindo elementos oramentrios ao PERT/TIME.
Publicaes oficiais da administrao pblica americana, os quais relatavam a utilizao do
PERT, sistematizaram conceitos at hoje utilizados no campo de conhecimento sobre projetos,
como o WBS (Work Breakdown Structure), o mtodo de caminho crtico e o ciclo de vida de
projeto (HAMILTON, 1964).

Work Breakdown Structure (WBS) ou Estrutura Analtica do Projeto (EAP): Atividades


necessrias para realizar uma entrega do projeto. Trata-se, portanto, do escopo do projeto.

Mtodo do caminho crtico: mtodo que identifica a menor durao possvel para o
projeto.


Ciclo de vida do projeto: fases que determinam a durao total de um projeto, da sua
iniciao ao seu encerramento.
Com o PERT e o mtodo do caminho crtico, os gestores conseguiam visualizar a possibilidade
de alocar e realocar os recursos conforme as necessidades de cada entrega e com a estimativa
dos prazos das atividades em diferentes cenrios, conseguiam ser mais assertivos com a
previso de tempo e de custo para a realizao dos projetos.
Alm de estudos realizados pelas escolas de negcios, surgiram ao redor do mundo
instituies dedicadas disseminao das prticas de gesto de projetos, por meio da
elaborao de relatrios tcnicos, capacitaes, certificaes de profissionais e networking. As
organizaes de maior destaque so a norte-americana Project Management Institute (PMI) e
a multinacional Intenational Project Management Association (IPMA), fundados em 1969 e
1967, respectivamente.
Aps as iniciativas da marinha norte-americana e da DuPont, entendeu-se, por muito tempo,
que os projetos respeitavam a trs restries: custo, prazo e escopo. Em outras palavras,
alterar o escopo de um projeto necessariamente impacta o seu custo e o seu prazo. Da mesma
forma, alterar o prazo impacta o escopo e o custo. Por fim, alterar o seu custo tambm
impacta as outras duas dimenses.
Os conhecimentos coletados pelas instituies mencionadas anteriormente, alm da curva de
aprendizagem das organizaes privadas, governos, agncias de cooperao internacional e
escolas de negcio com o desenvolvimento de projetos passaram a demonstrar, ao longo dos
anos, que existem outras restries que influenciam o planejamento e a implementao de
projetos. Qualidade, recursos, riscos, comunicao e stakeholders (partes interessadas) so
alguns exemplos de outras restries, as quais ampliam os pontos de ateno sob gesto dos
gerentes de projeto.
Com o passar dos anos projeto tornou-se um termo muito menos restrito engenharia, a
profissionais das reas de tecnologia ou ao alto escalo de governos e empresas. Com o fim da
Guerra Fria (1945-1991), a instaurao de uma economia globalizada e do conhecimento, a
intensificao do trfego de pessoas e informaes pelo globo, o ritmo crescente das
inovaes tecnolgicas, a atuao internacionalizada das corporaes, as quais passaram por
processos de reengenharia e cada vez mais tem se estruturado de forma mais matricial e
menos hierarquizada, a sociedade civil mais organizada e ciente de direitos, cobrando por
transparncia de governos e por melhores condies de consumo, demandam (e tornam mais
complexos) o ambiente de desenvolvimento de projetos.
Em paralelo, gesto tambm tem se tornado cada vez mais um atributo de valor inerente
aos produtos e servios. Principalmente, a partir do estabelecimento de normas e padres,
especialmente pela International Standard Organization (ISO), ter processos gerenciais claros
para o atingimento de determinados fins (padres tcnicos diversos, qualidade, respeito ao
meio ambiente, dentre outros), tornou-se fator competitivo e mesmo de sobrevivncia para as
organizaes.

As transformaes socioeconmicas, culturais e tecnolgicas em curso a partir da segunda


metade do sculo XX tambm trouxeram novas abordagens na forma de administrar as
organizaes pblicas. Maior descentralizao dos servios entre os entes federativos,
transferncia da execuo de alguns servios pblicos para organizaes sociais, menor
interveno do Estado na economia, tratamento dos cidados como clientes-usurios, maior
participao de representantes da sociedade civil na governana das polticas pblicas, adoo
de prticas gerenciais utilizadas nas empresas privadas, dentre elas o gerenciamento de
projetos, surgem como propostas de transio de uma gesto pblica burocrtica para uma
administrao pblica gerencial ou New Public Management (CARNEIRO, 2010).
Em sntese, Valeriano (2005) identifica trs fases na evoluo do gerenciamento de projetos.
Na primeira fase, que vai da antiguidade at o incio do sculo XX, observa-se o gerenciamento
emprico, em que as tcnicas empregadas dependiam de cada empreendedor e dos seus
auxiliares (muitas vezes escravos) e sobre os quais h poucas informaes para elaborar um
conjunto organizado de procedimentos. A segunda fase, que se inicia a partir do sculo XX e
vai at dcada de 1980, compreendendo o surgimento dos modelos PERT, caminho crtico e as
restries triplas dos projetos, pode ser chamada de gerenciamento clssico ou tradicional. Por
fim, a partir dos anos 1990, com a maior complexidade dos ambientes organizacionais e sociais
e a crescente demanda por intervenes mais eficientes, mais ticas, mais participativas e
mais estratgicas, observa-se o nascimento do moderno gerenciamento de projetos.
3 Programas e Portflios
Um dos aspectos que demonstram o aumento de complexidade dos ambientes organizacionais
a gesto de diferentes projetos por uma mesma organizao. Quando o conjunto de projetos
gerenciado de forma coordenada, gerando sinergias e controle que no estariam disponveis
se cada um fosse gerenciado isoladamente, tem-se um programa. Um projeto pode ou no
estar inserido em um programa, mas um programa sempre prescindir de projetos. Se os
projetos se propem a oferecer resultados, produtos ou servios, os programas se propem a
oferecer benefcios. Mais do que benefcios de coordenao no planejamento, implementao
e controle, os programas podem potencializar os resultados, servios ou produtos gerados
pelos projetos, ampliando o seu potencial de impacto.
Quando os programas e os projetos no atrelados a esses programas, juntamento com outros
esforos da organizao, esto alinhados estratgia organizacional, tem-se o portflio da
organizao.
O relacionamento entre projetos, programas e portflios depende da maturidade da
organizao tanto para definir sua estratgia e, dessa forma, priorizar projetos que contribuam
para o atingimento dos fatores crticos de sucesso, da misso e da viso organizacionais,
quanto para estabelecer procedimentos prprios para a gesto de projetos, de programas e de
portflios (PMI, 2008).
No mbito da gesto pblica brasileira, um plano de governo ou um plano plurianual de
investimentos podem ser exemplos de portflio de um determinado nvel federativo. Exemplo
de um programa pode ser a implantao de uma determinada poltica pblica (como o

Programa Bolsa Famlia , cujos projetos iniciais foram a integrao de diferentes polticas
sociais).
Alm de coordenar a gesto de projetos (por meio de programas) e fortalecer a gesto
estratgica de projetos (por meio da gesto de portflios), como respostas a complexificao
do cenrios organizacionais, foram tambm sendo desenvolvidas estruturas dentro das
organizaes, especializadas no gerenciamento de projetos.

4 Escritrio de Projetos
Um ingrediente importante na evoluo do gerenciamento de projetos a criao, tambm a
partir da dcada de 1950, de estruturas ou funes organizacionais responsveis pela gesto
dos projeto. Os departamentos de projetos j existiam quando o PERT e o mtodo do caminho
crtico foram concebidos, mas com o passar dos anos foram se especializando nas restries e
na gesto do conhecimento em projetos. Essas estruturas so denominadas Escritrios de
Projetos (Project Management Office PMO), so implementadas conforme o nvel de
maturidade em gerenciamento de projetos da organizao, enquadrando-se, geralmente, em
trs modalidades: escritrio de controle de projetos, escritrio de suporte a projetos e
escritrio estratgico de projetos (VARGAS, 2005).
O primeiro est voltado para o gerenciamento de projetos isolados, podendo inclusive no
estar relacionados s operaes da organizao. O segundo est relacionado a situaes em
que o PMO apoia todos os projetos da organizao, sendo um fornecedor interno de
metodologias e ferramentas de gesto de projetos. Por fim, o terceiro ocorre em situaes em
que o PMO apoia o nvel estratgico da organizao e contribui para a gesto de programas e
portflios, fazendo anlise de viabilidade dos projetos, buscando aqueles que mais contribuem
para os objetivos estratgicos da organizao.
Como decorrncia das abordagens oriundas da administrao pblica gerencial, surgiram no
Brasil uma infinidade de Escritrios de Projetos nos diferentes nveis de governo (CARNEIRO,
2010). No nvel federal, o Escritrio de Projetos foi estabelecido em 2012.
Assim como os projetos esto ligados estratgias da organizao, conforme sua maturidade
para articul-los em programas e portflios, a implantao e a manuteno de escritrios de
projetos tambm dependem da mesma maturidade. Nessa perspectiva, um caso emblemtico
no que se refere ao funcionamento de Escritrio de Projetos do Governo do Estado de Minas
Gerais que, em 2008, chegou a gerenciar 57 projetos, que representavam 12% das despesas
oramentrias do estado naquele ano, assumindo caractersticas de escritrios estratgico de
projetos. O captulo de Santa Catarina do PMI-Brasil, no entanto, fez um levantamento sobre a
implantao de escritrios de projeto em mbito municipal e concluiu que quatro fatores
configuram obstculos para a institucionalizao dessa estrutura organizacional: necessidade
de aprovao por lei municipal para ampliar a sua efetividade; ausncia de profissionais
dedicados gesto de projetos; resistncia mudana e nvel de maturidade varivel entre os
rgo da administrao pblica (IACZINSKI; SCARPIN, 2006).

5 A importncia da gesto de projetos e programas nas organizaes pblicas


Nas sees anteriores, vimos que a evoluo do gerenciamento de projetos foi um conjunto de
respostas complexidade do ecossistema organizacional, influenciado por mudanas no
ambiente econmico, social e cultural, nos quais as organizaes esto inseridas. Tais
mudanas tambm tiveram reflexos nas abordagens de gesto da administrao pblica.
Para lidar com ambientes e demandas mais complexas, foi mencionado que o nvel de
maturidade da organizao influencia a sua capacidade de gerenciar projetos, constituindo
programas e portflios, e de manter estruturas prprias para estabelecer o gerenciamento de
projetos (os escritrios de projetos). De acordo com Prado (2004), nvel de maturidade em
gerenciamento de projetos a probabilidade com a qual as organizaes convertam projetos
planejados em projetos bem sucedidos. Projetos bem sucedidos so aqueles que entregam os
produtos planejados; so finalizado no prazo estabelecido; so executados com o custo
acordado; atendem s especificaes de qualidade preestabelecidas; alcanaram as metas,
objetivos e propsitos previstos e atendem as expectativas dos stakeholders (VALLE et al.,
2010). Portanto, quanto maior a probabilidade de uma organizao entregar projetos bem
sucedidos, maior o seu nvel de maturidade.
H uma extensa literatura sobre modelos que identificam o nvel de maturidade das
organizaes. Em linhas gerais, esses modelos no observam apenas os recursos e estruturas
organizacionais, mas tambm elementos intangveis, como as crenas e a percepo de valor
das equipes envolvidas com os projetos em relao a aspectos culturais e ao prprio propsito
da organizao e de suas aes.
O nvel de maturidade no um rtulo definitivo. Pelo contrrio, a situao ideal aqula em
que as organizaes avaliam constantemente os seus processos e projetos, em aes de
melhoria contnua, a fim de cursar uma trajetria ascendente de transio entre nveis de
maturidade.
Desde 2006, so publicados relatrios que utilizam o Maturity by Project Category Model
(MPCM), desenvolvido pelos consultores Darci Prado e Russel Archibald, para diagnosticar o
nvel de maturidade de organizaes pblicas, privadas e do terceiro setor. O modelo consiste
na anlise de sete dimenses de uma organizao (competncia em projetos, competncia
tcnica e contextual, competncia comportamental, metodologia, informatizao,
estruturao e alinhamento estratgico) e da proporo de projetos bem sucedidos, para
ento categorizar a organizao em cinco nveis de maturidades:

Nvel 1 Inicial: o sucesso dos projetos dependem do esforo individual, no h


processos padronizados, nem atividades deliberadas de planejamento e controle.

Nivl 2 Conhecido: h conhecimentos introdutrios sobre gesto de projetos e


iniciativas isoladas para o planejamento e controle.

Nvel 3 Padronizado: o sucesso dos projetos comea a ter relao com alguma
plataforma de projeto estabelecida h pelo menos um ano, trazendo maiores dados e
informaes e tambm evoluo nas competncias.


Nvel 4 Gerenciado: este nvel enquadra as situaes em que a plataforma de gesto
de projetos funciona de forma efetiva e d resultados.

Nvel 5 Otimizado: alm de fucionar efetivamente e dar resultados, a plataforma de


gesto de projetos otimizada, com inovaes de tecnologias e de processos.
A pesquisa de maturidade realizada em 2014 entrevistou 76 organizaes pblicas,
(abrangendo 1.420 projetos), em 13 setores de mercado. A maioria das organizaes
entrevistadas eram do setor de Tecnologia da Informao, Energia e Petrleo & Gs, e seus
oramentos anuais superavam R$ 1 bilho. Se para as empresas privadas, o fracasso de um
projeto sinnimo de prejuzo, para as organizaes pblicas ainda mais apresentando
oramentos bilionrios o fracasso de projetos representa desperdcio de recursos pblicos.
O Grfico 1 apresenta a distribuio dos 76 respondentes segundo os nveis de maturidade.

Grfico 1 - Distribuio percentual das organizaes pblicas constantes na Pesquisa


Maturidade em Gerenciamento de Projetos 2014 nos nveis de maturidade

Fonte: Archibald e Prado (2014).


Observa-se que o nvel predominante o 2-CONHECIDO, incluindo 47,4% dos entrevistados. A
avaliao dos pesquisadores que, dado o pouco tempo de insero dos temas de gesto de
projetos na administrao pblica brasileira, trata-se de um resultado expressivo. Mas vale
lembrar que a maior parte das organizaes entrevistadas eram do setor de tecnologia ou
engenharia, setores estes que tm a linguagem dos projetos em seu DNA. Em suma, h
espao para que outros setores da administrao pblica adotem prticas de gesto de
projetos.
O grfico 2 demonstra a relao entre nvel de maturidade e sucesso dos projetos.
Grfico 2 - Distribuio percenutal das organizaes pblicas constantes na Pesquisa
Maturidade em Gerenciamento de Projetos 2014, segundo a categoria de sucesso dos projetos
e os nveis de maturidade

Fonte: Archibald e Prado (2014).


Nota: Tamanho das amostras: Nvel = 16; Nvel 2 = 36; Nvel 3 = 14; Nvel 4 = 8; Nvel 5 = 2
Pode-se perceber que quanto maior o nvel de maturidade, maior a ocorrncia de projetos
com sucesso total. Outra constatao que h uma tendncia de reduo da porcentagem de
projetos com sucesso parcial e fracassados, quando se transita de um nvel menor de
maturidade para um nvel maior.
Alm desses resultados, a pesquisa em tela apresentou a relao entre o nvel de maturidade e
outros trs itens: (i) a percepo de agregao de valor do gerenciamento de projetos, (ii) o
atraso mdio e (iii) o estouro de custos. O nvel de maturidade no influenciou o atraso mdio,
mas trouxe claras evidncias de relao referente aos outros dois pontos. Tanto maior foi a
percepo de valor sobre as atividades de gerenciamento de projetos, assim como a
preservao dos custos, quanto maior era o nvel de maturidade. No caso dos custos,
enquanto 75% das organizaes do nvel 1-INICIAL obtiveram projetos com custos estourados,
apenas 18% das participantes da pesquisa situadas no nvel 4-GERENCIADA relataram este
problema.
Ampliar os conhecimentos sobre gerenciamento de projetos em organizaes pblicas, pode
aumentar a sua maturidade para produzir projetos pblicos com maior poetencial de sucesso.
Isso significa:

Atender de forma eficiente os usurios finais das instituies pblicas os cidados;

Preservar os recursos pblicos, evitando estouros de oramento;

Garantir que o planejamento e o controle dos projetos envolvam as partes


interessadas, gerando maior transparncia e accountability;

Propiciar ambientes de aprendizagem, cultivando talentos e profissionais aptos para


planejar, implementar e trazer inovaes em projetos e programas pblicos.

Captulo 2
Introduo
Quais so as particularidades do gerenciamento de projetos na gesto pblica em cada ente
federativo, isto , nos municpios, nos Estados e Distrito Federal e na Unio? Imaginemos uma
jovem ou um jovem que iniciou sua carreira com especialista de poltica pblicas, alocada na
secretaria de educao de um municpio. Posteriormente, em um outro concurso, assumiu o
mesmo cargo de especialista de polticas pblicas mas, agora, na secretaria de educao do
Estado em que mora. Anos depois, obteve aprovao tambm para o cargo de especialista de
polticas pblicas para atuar no Ministrio da Educao. Esta jovem ou este jovem, nas trs
situaes de sua carreira (no municpio, no Estado e na Unio) se depararia com quais temas e
desafios comuns e quais especficos? Essa questo pode ser desdobrada para qualquer
situao de interface com a gesto pblica no aplicvel apenas ao caso dos servidores de
carreira e, tampouco, educao. Vale ressaltar que organizaes da sociedade civil, empresas
(independente do porte e do setor), pessoas individualmente, grupos organizados,
movimentos sociais, possuem, em maior ou menor grau, interaes com rgos da
administrao pblica dos diferentes entes federados e em diferentes temas, sendo foco ou
interferindo no planejamento e implementao de polticas pblicas.
O objetivo do presente texto apresentar ao leitor, em linhas gerais, o modelo federativo no
Brasil, vigente a partir de 1988 (ano da promulgao da atual Constituio Federal), bem como
algumas preocupaes e aprendizados apontados na literatura sobre o tema. Tambm
objetivo deste texto indicar como a prtica de planejamento das aes de governo,
estabelecida pela Constituio.

1. Gesto Pblica nos entes federados: polticas pblicas e planos setoriais


Trs caractersticas podem ser destacadas do pacto federativo oriundo da Constituio de
1988. Em primeiro lugar, os municpios foram reconhecidos como ente federado e cada ente
manteve os seus prprios poderes executivos (presidncia, no mbito federal, governo no
estadual e prefeitura no municipal) e legislativos (Congresso Nacional, no mbito federal,
assembleias legislativas no estadual e cmara dos vereadores nos municpios). Somente os
Estados e a Unio possuem os prprios judicirios. Em segundo lugar, as regras sobre
atribuies e responsabilidades, recursos e polticas setoriais foram constitucionalizadas,
diminuindo a margem para iniciativas especficas. Por fim, em terceiro, estabeleceu um marco
jurdico hierarquizado, em que as normas constitucionais e legais de mbito federal
prevalecem sobre as de mbito estadual, e as deste ltimo sobre as municipais.
A dcada de 1990 se iniciou, ento, com um processo de descentralizao das polticas
pblicas com transferncias de responsabilidades e de recursos do governo federal para os
governos subnacionais. Os municpios se tornaram os principais lcus de atuao do Estado e
de interface com os cidados.

Os artigos 21 e 25 da Constituio Federal definem as competncias da Unio e dos Estados,


respectivamente. Unio compete a maior gama de competncias exclusivas (poltica
macroeconmica, defesa interna e externa, controle dos meios de comunicao, dos setores
energticos e outros setores estratgicos). Em relao s polticas sociais, a Unio assumiu um
papel de coordenador e corresponsvel tcnico e financeiro, junto com Estados e municpios,
da implementao das polticas de educao, sade e assistncia social.
Aos Estados, alm da explorao (diretamente ou por terceiros) dos servios de gs canalizado
e da criao de regies metropolitanas, so reservadas as competncias que no lhe sejam
vedadas pela Constituio (BRASIL, 1988). Em outras palavras, aos Estados, alm da
cooperao tcnica e financeira aos municpios para o exerccio das polticas sociais, cabem a
infinidade de aes abrangidas pelo que no exclusivo nem Unio e nem aos municpios.
De acordo com o Art. 30, da Constituio Federal, competncia dos municpios:

legislar sobre assuntos de interesse local, suplementando, quando for o caso, a


legislao federal e estadual: neste ponto, cabem os mais diversos temas da deciso sobre
nomes de ruas ou espaos pblicos instalao de servio de inspeo para processamento de
produtos de origem animal e vegetal, por exemplo.

organizar e oferecer (diretamente ou por terceiros) os servios pblicos de interesse


local: transporte coletivo, sade, educao, assistncia social; servios funerrios, limpeza
urbana, saneamento bsico, asfaltamento, segurana e defesa civil;

manter programas de educao infantil e de ensino fundamental (compartilhando


responsabilidades e recursos com Estado e Unio). Plano de Educao

prestar servios de atendimento sade da populao (compartilhando


responsabilidades e recursos com Estado e Unio). A Constituio estabelece o Sistema nico
de Sade.

promover o ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do


parcelamento e da ocupao do solo urbano; (Art. 182 e 183). Estatuto da Cidade

promover a proteo do patrimnio histrico-cultural do municpio, lembrando que os


Estados e a Unio possuem leis e aes fiscalizadores sobre este tema
A Constituio Federal de 1988, somada a Lei 4.320/64, tambm estabelece as formas de
financiamento para que cada ente federado exera as suas competncias, alm de vincular
percentuais das receitas pblicas exclusivamente a gastos em sade e educao. Municpios,
Estados e Unio podem obter receitas por meio de fontes prprias (tributos, receitas de
contribuio, receitas patrimoniais, agropecuria, industrial e de servios, receitas em
operaes de crdito, em alienao de bens e em amortizao de emprstimos) e por meio de
transferncias (legais, constitucionais e fundo a fundo).
Em relao s receitas prprias, os municpios geram receita prpria por meio da cobrana de
impostos sobre a propriedade predial e territorial urbana, a transmisso inter vivos, e
servios de qualquer natureza. No exerccio da poltica urbana os municpios tambm podem

obter recursos por meio da outorga onerosa do direito de construir. Os Estados podem obter
receitas prprias por meio da cobrana de impostos sobre a transmisso causa mortis e
doao, operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios
(transporte interestadual e intermunicipal e comunicao) e sobre a propriedade de veculo
automotores. Impostos sobre importao de produtos estrangeiros, exportao, renda e
proventos, produtos industrializados, operaes de crdito, cmbio, seguro ou relativas a
ttulos ou valores mobilirios, propriedade territorial rural e grandes fortunas so fontes de
receitas prprias para a Unio.
Em relao s transferncias, a Controladoria Geral da Unio, por meio de seu stio eletrnico,
o Portal da Transparncia (BRASIL, 2015), define:

Transferncias voluntrias como a entrega de recursos da Unio aos Estados ou


municpios ou dos Estados aos municpios, para a assistncia ou auxlio financeiro, cuja
finalidade a execuo de servios ou empreendimentos de interesse comum, no sendo
consideradas as transferncias legais ou destinadas ao Sistema nico de Sade (SUS). As
transferncias voluntrias so operacionalizadas por meio de convnios ou contratos de
repasses.

Transferncias legais como fraes das receitas do Governo Central, enviadas aos
membros federados, mediante prestao de contas. Alguns exemplos de transferncias legais
so: o Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), o Programa Nacional de Apoio ao
Transporte do Escolar (PNATE), o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) e o Programa de
Apoio aos Sistemas de Ensino para Atendimento Educao de Jovens e Adultos.

Transferncias constitucionais como fraes das receitas do Governo Central, enviadas


aos membros federados para atenuar as desigualdades entre as regies, Estados e Municpios
com diferentes perfil e dinmica socioeconmica. Alguns exemplos de transferncias
constitucionais so: o Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal (FPE); o Fundo
de Participao dos Municpios (FPM); o Fundo de Compensao pela Exportao de Produtos
Industrializados (FPEX); o Fundo de Manuteno e de Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF); e o Imposto sobre a Propriedade
Territorial Rural (ITR).
Pouco mais de uma dcada aps a promulgao da Constituio de 1988, outro marco jurdico
trouxe maior disciplina no que diz respeito ao financiamento das polticas pblicas e aos gastos
de cada ente federado. Trata-se da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n
101/2000) LRF. A LRF trouxe a responsabilizao dos gestores pblicos quanto ao manejo do
oramento pblico. Alm de sanes penais, estabeleceu a restrio s transferncias e s
operaes de crdito entre os entes federados, quando municpios, Estados ou Distrito Federal
no cumprirem o processo de planejamento e arrecadao das receitas, no observarem os
tetos para a dvida pblica, no forem pontuais quanto prestao de constas Unio, no
respeitarem o teto para despesas total com servidores e no cumprirem com os percentuais
das receitas vinculadas sade e educao.
A transio para a democracia no Brasil, no final da dcada de 1980, impulsionou tambm a
alterao da matriz do planejamento pblico. Se no perodo pr-Constituio experimentou-se

o ocaso dos planejamentos centralizadores e dos planos de estabilizao monetria, os


governos democrticos vieram coroar a implementao do oramento-programa. Este tipo de
oramento consiste na vinculao das metas dos governos ao oramento pblico, por meio de
programas. Mais do que isso, pressupe a participao popular para a identificao dos
programas que devero constar no Plano Plurianual de Investimentos (PPA), em um perodo
de quatro anos, e que sero executados ano a ano por meio da Lei de Diretrizes Oramentrias
(LDO) e da Lei de Oramento Anual (LOA) (FUNDAP, 2006)
Nesse contexto de descentralizao de polticas sociais, em que o municpio assumiu novas
atribuies e tambm novas formas de acesso a recursos dos demais entes federados
(especialmente as transferncias voluntrias), foram incorporados, pelo governo federal, nos
ltimos vinte anos, vrios outros instrumentos de planejamento capazes de complementar e
subsidiar a elaborao das peas oramentrias estabelecidas na Lei 4.320/64 (PPA, LDO e
LOA). Estamos nos referindo aos planos municipais setoriais, cuja inexistncia pode, em alguns
casos, impedir o acesso dos municpios a recursos do governo federal. A seguir so
mencionados os principais planos:

Plano Diretor: instrumento de planejamento obrigatrio, principalmente, para


municpios que possuem mais que vinte mil habitantes e deve ser revisto a cada dez anos. A
necessidade do Plano Diretor foi estabelecida pela Lei Complementar 10.257/2001 o
Estatuto da Cidade. O Estatuto da Cidade a regulamentao do captulo sobre Poltica
Urbana da Carta Magna de 1988. De acordo com o Estatuto da Cidade, o plano diretor o
instrumento bsico da poltica urbana, para garantir que a propriedade urbana cumpra com
sua funo social. Em outros termos, o plano diretor planeja as alteraes em termos de uso
da propriedade e dos espaos pblicos no mbito do territrio de um dado municpio.

Lei de Zoneamento: tambm institudo pelo Estatuto da Cidade, trata-se de lei


municipal especfica para determinar o parcelamento, a edificao ou a utilizao
compulsrios do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado.

Plano Municipal de Saneamento Bsico: segundo a Lei 11.445/2007 (Poltica Nacional


de Saneamento Bsico), os planos municipais so pr-condies, a partir de dezembro de
2015, para a realizao de convnios com a Unio para o investimento em saneamento. O
plano de saneamento pode ser especificamente sobre esgotamento e abastecimento de gua
ou pode incorporar tambm a gesto integrada de resduos slidos (desde que atentada a Lei
12.305/2010 Poltica Nacional de Resduos Slidos)

Plano Local de Habitao de Interesse Social: segundo a Lei 11.124/2005, que institui o
Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS), os municpios que aderirem ao
SNHIS devem criar um fundo para habitao de interesse social, um conselho e o Plano Local
de Habitao de Interesse Social (PLHIS). Atendendo a esses critrios, o municpio passa a ter
acesso ao Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS).

Plano de trabalho e contingncia para defesa civil: segundo a Lei 12.608/2012, que
institui o Sistema Nacional de Proteo e Defesa Civil (SINPDEC), planos de trabalho e
contingncia s so necessrios quando um municpio necessita de recursos aps passar por
algum desastre ou calamidade. Antes de acessar o SINPDEC, o municpio necessita oficializar a

criao de uma Coordenadoria Municipal de Proteo e Defesa Civil (COMPDEC) e esta deve
fazer a aprovao do plano e realizao aes de preveno, mitigao, preparao e
respostas a situaes de desastres.

Planos de Assistncia Social: segundo a Lei 8.742/93 (a Lei Orgnica da Assistncia


Social LOAS), para acessar recursos federais, os municpios precisam elaborar o Plano de
Assistncia Social e aprova-lo junto ao Conselho Municipal de Assistncia Social. A elaborao
do Plano de Assistncia Social deve coincidir com a elaborao do Plano Plurianual.

Planos Municipal de Sade: trata-se de um dos componentes de gesto do Sistema


nico de Sade. O gestor nacional de sade, juntamente com o conselho nacional de sade
(CNS), definem a Agenda Nacional de Sade a qual divulgada para Estados. Com base na
agenda nacional, os gestores estaduais elaboram as agendas estaduais, aderindo, ao que
couber, a agenda nacional, e difunde a agenda estadual aos municpios. Os gestores
municipais, por sua vez, elaboram as agendas municipais, incorporando, no que couber, as
prioridades estadual e nacional. Aps a elaborao das agendas, os gestores municipais e
estaduais desenvolvem os seus planos, os quais devem conter uma anlise situacional, as
intenes e resultados a serem buscados num perodo de quatro anos, expressos em
objetivos, diretrizes e metas. O plano de cada esfera deve ser aprovado pelo conselho de
sade de cada ente e ser submetido ao gestor nacional. Esse processo ocorre anualmente. O
conjunto de Leis que regulamento o SUS pode ser conhecido em Brasil (2009).

Plano Municipal de Educao: A Constituio Federal, a Lei de Diretrizes e Bases da


Educao Nacional (Lei 9.394/1996) e o segundo PNE (Lei 13.005/2014) estipulam que as
metas nacionais, em especial sobre a alfabetizao e educao bsica, so responsabilidades
conjuntas da Unio dos demais entes federados. Os planos municipais, assim como os planos
estaduais, devem ser revistos ou elaborados, debatidos em audincias pblicas e pelos
conselhos de educao de cada ente, e ser aprovado como lei pelo poder legislativo de cada
ente. O prazo para criao de leis referentes aos planos municipais de educao foi junho de
2015. Os planos municipais tero vigncia de dez anos. Maior detalhamento sobre o contedo
necessrio elaborao plano municipal de educao pode ser conhecido em Brasil (2014).

Plano municipal de mobilidade: segundo a Lei 9.503/98 (Cdigo de Trnsito Brasileiro),


o municpio responsvel pela gesto do trnsito em seu territrio. Alm das funes de
fiscalizao para o gerenciamento de trnsito, tambm compete ao municpio realizao de
projetos e obras de melhorias. Com a aprovao da Lei 12.586/12 (Poltica Nacional de
Mobilidade Urbana), tornou-se obrigatrio para municpios com mais de vinte mil habitantes,
a partir de janeiro de 2015, a necessidade de apresentao de um plano municipal de
mobilidade para acessar recursos federais.
Apesar das especificidades de cada plano, todos pressupem um diagnstico, a construo de
cenrios de curto, mdio e longo prazo, o planejamento de investimentos necessrios e a
indicao de possveis formas de financiar esses investimentos. Todos os planos, assim como o
prprio PPA e as leis oramentrias perpassam por consultas pblicas, por meio de audincias,
envolvendo, em alguns casos, deliberao de conselhos gestores. (FUNDAP, 2006; BRASIL,
2013).

O principal ponto em comum a esses planos ou s aes e atividades previstas no PPA que
eles agregam um conjunto de projetos, isto , esforos empreendidos em um prazo finito de
tempo orientados a um resultado previamente planejado.
2. Capacidade institucional para a Gesto Pblica
Vimos que, a partir da Constituio de 1988, estabeleceu-se um pacto federativo
caracterizao pela descentralizao de polticas pblicas. Cabe agora discutir quais os efeitos
prticos dessa descentralizao para os governos subnacionais.
H uma vasta literatura sobre federalismo e descentralizao de polticas pblicas. No
objetivo do presente texto explorar a fundo esse assunto, mas importante mencionar alguns
temas que tem impacto na gesto pblica, independentemente do ente federado com o qual
se o leitor tenha interao.
Ainda que existam diferentes argumentaes sobre os porqus, h, na literatura brasileira,
entendimento consensual de que a descentralizao de polticas, isto , a descentralizao de
competncias, responsabilidades e recursos, no necessariamente significa descentralizao
poltica, isto , maior autonomia. A autonomia deve ser entendida tanto sob a tica dos
governos subnacionais quanto sob a tica dos cidados (no que tange s instncias de
participao na elaborao, implantao e controle das polticas pblicas). Souza (2004)
argumenta que maior volume de recursos e atribuies no plano local no suficiente para
efetivar a proviso de servios sociais universais. Tal efetividade est mais fortemente
relacionada ao desenho institucional das polticas, pois esse desenho que envolve os
mecanismos de incentivos ou sanes a favor eficcia e efetividade das polticas pblicas. O
desenho favorecido por coalizes estratgicas (ministros prximos de presidente, coalizes
de advocacy, lobbies de empresas, partidos polticos etc.). Em estudo recente, Machado (2014)
identificou o crescimento, em uma dcada, das transferncias voluntrias da Unio aos
municpios para convnios nas reas de educao, sade e assistncia social. Somada a essa
expanso, observou que, a partir da LRF e maior controle sobre os gastos dos entes
subnacionais por parte da Unio, o governo central conseguiu efetivar o seu papel de
coordenador de polticas pblicas, contornando a situao de um federalismo predatrio (em
que o entes buscam a expanso de recursos por meio de guerras fiscais). No entanto, a
coordenao do governo federal assemelha-se mais a um modelo de contrato de execuo
com os governos subnacionais, estes como coadjuvantes, do que a um modelo de gesto
compartilhada de polticas pblicas, em que os entes subnacionais escolhem exercer o seu
poder de veto s aes do governo federal.
Alm das guerras fiscais, as quais ainda existem mas foram mais intensas antes do advento da
LRF, um tema recorrente na discusso sobre descentralizao de polticas pblicas a
heterogeneidade socioeconmica e regional do Brasil. Embora a populao brasileira seja
prioritariamente urbana, bastante grande a quantidade de municpios de pequeno porte
(com menos de 50 mil habitantes). Alm disso, a orientao do capital privado para
investimentos tende a privilegiar algumas regies em detrimento de outras (a depender do
acesso aos recursos naturais, viabilidade logstica, ao mercado consumidor etc.). A
conjugao de diferentes padres de dinmicas populacionais e diferentes padres de
dinmicas socioeconmicas faz com que a gerao de recursos prprios seja muito desigual

entre os entes da federao. igualmente heterognea a capacidade de gesto das receitas e


despesas pblicas pelos entes federados para operacionalizao de polticas e para a proviso
de servios pblicos.
O Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) conduziu um estudo para conhecer a
capacidade de gesto municipal dos municpios brasileiros (VELOSO et al., 2011). Vale lembrar
que enquanto a Unio possui como competncias constitucionais exclusivas questes
estratgicas e a coordenao de polticas sociais, os municpios so os principais lcus de
interveno pblica e de interao com os cidados. Por essa razo, ser priorizada, neste
texto, a anlise da capacidade de gesto dos municpios, em detrimento da anlise da
capacidade de gesto dos demais entes federados.
O objetivo do estudo realizado pelo IPEA foi analisar o nvel de qualificao da gesto pblica
municipal, a fim de identificar entraves a seu fortalecimento institucional, em uma amostra de
194 municpios das quatro regies do pas. Foram investigadas quatro reas consideradas
essenciais para a gesto pblica e proviso de servios pblicos: gesto financeira, gesto de
capital e infraestrutura, gesto de pessoas e gesto de tecnologia da informao.
Como era de se esperar, quanto maior o nmero de habitantes de um municpio, mais
complexa a estrutura organizacional da prefeitura. E quanto maior priorizao dada pela
gesto pblica a alguma das reas investigadas no estudo, mais estruturada esta rea ,
recebendo status de secretaria exclusiva, com maior autonomia oramentria e capacidade de
tomada de decises. Em contraposio, reas menos priorizadas apresentam estrutura
institucional pouco definida.

Gesto financeira: trata-se de uma rea bastante priorizada, portanto, com secretaria
exclusiva (secretaria de finanas) na maior parte da amostra. Tambm uma rea cujos
processos so informatizados. Aparecem discrepncias regionais em relao ao tempo de
estudo dos funcionrios desses rgos para alguns estados do Nordeste a maioria dos
funcionrios possuem ensino fundamental, enquanto no sudeste, metade possui ensino
superior. Dois aspectos chamam a ateno: em primeiro lugar, mesmo municpios grandes e
com gerao de recursos prprios terceirizam parte das atividades competentes a este tipo de
secretaria, tais como: contabilidade, elaborao do plano plurianual (PPA), elaborao da
Planta Genrica de Valores (PGV), execuo da Lei Oramentria Anual (LOA), manuteno do
cadastro imobilirio, manuteno do cadastro de contribuintes e manuteno do cadastro de
empresas e autnomos (VELOSO et al, 2006, p. 26). Pode-se questionar se este tipo de
terceirizao contribui para a eficincia e especializao dessas atividades ou se afeta
negativamente o conjunto de aes da prefeitura ou a participao popular, por estar sendo
conduzida por um agente externo. Em segundo lugar, existe uma quantidade expressiva de
municpios (19% da amostra), majoritariamente pequenos e localizados na regio Nordeste,
que no possui secretaria exclusiva e que terceiriza parte das suas atividades, o que pode
indicar um extremo de precarizao.

Gesto de capital e infraestrutura: embora os municpios, em sua maioria, apontaram


a existncia de equipe dedicada para o planejamento e acompanhamento dos investimentos,
contatou-se que so atividades desenvolvidas por profissionais cujo tempo de escolaridade
compatvel ao ensino fundamento. Foi apontado que a orientao sobre os investimentos

decorre de deciso do prefeito e ou de demandas da populao. Contrariando a percepo de


que quanto menos a escala maior a participao, o estudo indica que a gesto democrtica
dos investimentos e participao de entidades de classe nas decises sobre alocao de
recursos cresce conforme aumento o nmero de habitantes dos municpios da amostra.

Gesto de pessoas: aproximadamente 65% dos municpios da amostra no possuem


estrutura definida para realizar as atividades de gesto de pessoas, o que demonstra a
existncia de estruturas pouco adequados quantidade de atividades referentes aos recursos
humanos das prefeituras. Municpios maiores apresentam proporo maior de funcionrios
estatutrios (na ordem de 70% e 6%), enquanto nos menores, a proporo de comissionados
no maior do que a de estatutrios, mas alta (54% e 11%). Menos de um tero da amostra
terceira uma frao bem pequena das atividades desse tipo de rgo, tais como: gerao de
folha de pagamento, manuteno de cadastro com informaes atualizadas dos funcionrios,
gerenciamento de informaes referentes aos recursos humanos e levantamento de faltas e
atestados mdicos (VELOSO et al, 2006, p. 31). De forma geral, as prefeituras empregam
funcionrios com nvel de escolaridade maior do que a da mdia da populao
economicamente ativa do municpio e, de forma geral tambm, apresentam poucas opes de
cargos, salrios e carreira. No entanto, municpios maiores tendem a propiciar maiores
possibilidades de capacitao e de participao por meio de canais de participao de
funcionrios.

Gesto de tecnologia da informao: a estrutura de TI depende do porte do municpio.


So menos institucionalizados em pequenos municpios e, quando institucionalizadas, esto
subordinadas a alguma outra secretaria. Raramente, apresentam uma estrutura exclusiva.
Trata-se do segmento em que h mais terceirizao das atividades (manuteno de
equipamentos; gerenciamento/suporte de rede; locao de equipamentos; desenvolvimento
de sistemas; desenvolvimento de web site da prefeitura; e manuteno corretiva, preventiva e
evolutiva.). Existe diferena entre grandes e pequenos municpios no que se refere
disponibilizao de servios pela internet e prpria conexo dos computadores das
prefeituras rede mundial de computadores (de forma que ocorrncia desses casos maior
em municpios maiores). Foram constatados baixos ndices de planejamento de atualizao de
software e hardware e de segurana da informao, independentemente de regio ou porte
do municpio.
Os apontamentos resultantes do trabalho do IPEA sobre a situao da gesto pblica nos
municpios brasileiros merecem ser mais aprofundados, em pesquisas futuras. digna de
destaque a relao encontrada entre porte do municpio e participao popular, em que a
participao tende a ser maior quanto maior o municpio. Da mesma forma, deve-se atentar
ao desafio de ampliar a maturidade em gesto de polticas pblicas e de gerenciamento de
projetos e programas fatores que contribuem para a eficcia e efetividade da gesto pblica
em contextos em que as estruturas de gesto de pessoas e de infraestrutura tecnolgica est
aqum do potencial inerente a esses dois temas.

Consideraes finais

No presente texto, apresentou-se traos da gesto pblica brasileira, lanando luz sobre o
processo de descentralizao de polticas pblicas e do pacto federativo atual, que coloca os
municpios como lcus privilegiado de interveno pblica e interao com os cidados. Por
um lado, assistiu-se a um processo de descentralizao que no equalizou as diferenas
regionais para garantir padres de qualidade na implementao de polticas pblicas, em
especial as sociais. Justamente em virtude dessas desigualdades, vimos que a capacidade dos
municpios executarem polticas pblicas e prestarem servios aos cidados apresenta
variaes expressivas a depender da regio e do porte do municpio.
Por outro lado, vimos um fortalecimento do governo central assumindo a funo de
coordenador de grande parte das polticas pblicas, ainda que os governos subnacionais
apaream como coadjuvantes. Um exemplo desse papel de coordenador a criao de
polticas nacionais que oferecem diretrizes para que planos estaduais e municipais
relacionados a essas polticas estejam a elas alinhados.
Esse cenrio faz emergir a importncia do conceito de projetos e, em consequncia, dos
gestores de projetos uma vez que se trata de elemento central nos planos que precisam ser
desenvolvidos ou executados, caso o leitor tenha interao com a gesto pblica nos nveis
subnacionais, ou que precisam ser concebidos e criticados, caso o leitor tenha interao com o
nvel federal. No entanto, essa importncia se faz presente em um contexto de capacidade de
gesto dos rgos pblicos, passvel de aprimoramentos constantes, j que aspectos
fundamentais da estrutura de gesto (como pessoas e tecnologias, por exemplo) apresentam
gargalos expressivos.

Captulo 3
Introduo
Nesta secunda dcada do sculo XXI, no difcil ter acesso a manuais de gesto de projetos
de organizaes pblicas. As Foras Armadas, os rgos executivos da Governo Federal e de
diversos Estados, assim como muitos rgos municipais de diferentes portes, apoiados por
rgos como os escritrios de projetos, elaboram e disponibilizam aos servidores pblicos os
seus manuais de elaborao e gesto de projetos. A elaborao de projetos e programas est
associada ao processo de planejamento ao passo que a gesto de projetos e programas referese gesto pblica, propriamente dita.
consensual nesses documentos sobre elaborao e gesto de projetos e programas, a
associao do planejamento de projetos ao Plano Plurianual (PPA) e ao conceito de gesto por
resultados, erigido a partir da dcada de 1960 na administrao de empresas e que se
propagou na administrao pblica brasileira, em especial, na dcada de 1990, num
movimento de prticas e conceitos denominado New Public Management (ou Nova Gesto
Pblica, tambm conhecida como Administrao Gerencial). Tambm h a associao da
gesto de projetos aos modelo mais utilizado por organizao pblicas e privadas ao redor do
mundo, denominado Project Management Board of Knowledge (PMBOK), ou, em traduo
livre, Guia de Conhecimentos sobre Gerenciamento de Projetos.
O presente texto no tem o objetivo de responder, mas de instigar a reflexo sobre as
seguintes questes:

a proliferao das prticas de elaborao e gesto de projetos nas instituies pblicas


tem impactos expressivos na melhoria da qualidade dos servios pblicos ofertados aos
cidados?

Com o pressuposto de melhorar a qualidade, a efetividade e a eficincia para a


proviso de bens, servios e valores pblicos, como conduzir a utilizao dos modelos de
planejamento e gesto pblica mais utilizadas atualmente pelas organizaes pblicas
brasileiras?
Para subsidiar tal reflexo, o presente texto traa uma breve trajetria do processo de
planejamento e de gesto pblica na histria republicana brasileira, buscando dar destaque
para como os momentos de mudana podem servir de elementos para a reflexo sobre as
questes aludidas no pargrafo anterior. Em seguida, so apresentados modelos de
planejamento e gesto de projetos e programas bastante utilizados por rgos pblicos em
diferentes instncias governamentais brasileiras, munindo o leitor de ferramentas para o
desenvolvimento de um plano de projeto.

1. Evoluo do planejamento e da gesto pblica no Brasil

A presente seo busca traar uma trajetria do planejamento e gesto pblica no Brasil, entre
1930, quando a prtica de planejamento pblico se instaurou no mbito das aes do Estado
Brasileiro, e os dias atuais. No objetivo deste texto esgotar o tema, mesmo porque h
muitas interpretaes possveis sobre cada acontecimento do perodo mencionado, mas cabe
apresentar, em linhas gerais, as principais mudanas observadas nas dimenses do
planejamento e da gesto pblica.
Para o objetivo do presente texto, tambm resguardando os debates existentes sobre cada
conceito, prope-se entender planejamento como sendo uma metodologia mediante a qual
se estabelecem e se decidem os objetivos visando soluo de problemas identificados,
especificando, com antecedncia, as aes e os recursos materiais, humanos e financeiros
necessrios (POLO, 2009, p. 15).
Como gesto pblica, entende-se: a racionalizao de procedimentos relativos ao
gerenciamento da burocracia e das funes de oramentao, implementao,
monitoramento, avaliao e controle das aes de governo (CARDOSO JR., 2011, p. 9).
Cardoso Jr. (2011) identifica seis principais perodos em que se pode observar inflexes no
mbito da gesto e planejamento pblico brasileiro:

Desenvolvimento para fora (1989-1930): trata-se da Repblica Velha, momento em


que inicia-se a estruturao da Repblica brasileira e dos seus aparatos estatais. Esse
momento caracterizado pela ausncia de planejamento de alcance nacional e por relaes
baseadas no patrimonialismo, para sustentar a economia exportadora de caf.

Nacional Desenvolvimentismo (1933-1955): quando Getlio Vargas assume o poder


em 1930, a construo de instituies racionais burocrticas passa a dividir espao, na
mediao do dilogo entre Estado e sociedade, com as estruturas patrimonialistas do Brasil
cafeeiro da Repblica Velha. Um exemplo dessas instituies foi o Departamento
Administrativo do Servio Pblico (DASP), criado em 1938, cujas funes foram selecionar e
treinar os servidores pblicos federais, alm de fiscalizar o oramento federal e prestar
assessoria tcnica presidncia da repblica sobre os servios pblicos. Tambm passam a
dividir espao no relacionamento com o Estado as elites corporativistas e industriais, alvo do
projeto poltico industrializante do governo Vargas (o modelo de substituio de importaes),
que entrou em curso com o primeiro plano quinquenal do Brasil o Plano Especial de Obras
Pblicas e Aparelhamento da Defesa Nacional (Plano Especial). Outra pea de planejamento
vigorou durante o governo Dutra. Trata-se do Plano SALTE (acrnimo de sade, alimentao,
transporte e energia), entre 1947 e 1951, que visou organizar investimentos em diferentes
regies do pas nas reas que do nome ao plano.

Internacionalizao econmica (1956-1964): nesse perodo tem destaque a influncia


do pensamento da Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe (CEPAL), estabelecida
em 1948, e que propagou a prtica do planejamento do desenvolvimento ou planejamento
econmico para os pases da Amrica Latina. O projeto poltico de industrializao e integrao
nacional tem continuidade, com base no fortalecimento da indstria de base brasileira e
produo de bens durveis. O Plano de Metas (1956-1961), do governo de Juscelino
Kubitschek, e o Plano Trienal (1963-1965), do governo de Joo Goulart, so exemplos de

planejamento econmico cepalino. Do ponto de vista da gesto pblica, no se observou


grandes rupturas no aparelho do Estado, como ocorrer nos perodos seguintes, mas
observou-se adaptaes para comportar padres mais complexos de relao entre Estado e
sociedade: enquanto a Era Vargas foi marcada por populismo, caracterizado pelo atendimento
das classes trabalhadoras emergentes e das elites industriais urbanas, a era posterior,
especialmente com JK, fortaleceu ainda mais a burocracia estatal, seja expandido o carter
racional-legal dos procedimentos, seja criando algumas ilhas de excelncia nos rgos de
administrao pblica, capazes de acelerar a tomada de decises sobre os planos de
desenvolvimento econmico.

Crescimento com piora distributiva (1964-1979): o regime militar trouxe alteraes no


Estado principalmente por meio do Decreto-Lei 200/1967, o qual deu as definies para os
rgos do Estado, como Ministrios e Conselhos, introduziu a noo de administrao direta e
indireta, e estabeleceu como princpios da Administrao Federal o planejamento, a
coordenao, a descentralizao, a delegao de competncias e o controle. Do ponto de vista
do planejamento, destaca-se o Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG), de 1967, cujos
objetivos eram combater a inflao, atrair investimento externo, aumentar investimentos
principalmente em infraestrutura, diminuir a desigualdade regional e reformar o sistema
financeiro, por meio da criao do Banco Central e do Banco Nacional de Habitao.
Destacam-se tambm os Planos Nacionais de Desenvolvimento (PND) I, II e III. Os resultados
do PAEG e dos PNDs so distintos, algumas aes lograram mais xito do que outras, porm o
perodo marcado por crescimento econmico, forte concentrao de renda e endividamento
externo.

Crise do Desenvolvimentismo (1980-1989): esse perodo marcado tanta pela


derrocada do regime militar, em que presses populares atingem o ncleo do governo por
maior democratizao nas aes do Estado e pela transio de ideologias polticas orientadas
ao neoliberalismo. A democratizao e a descentralizao para a universalizao dos servios
pblicos (e no apenas a classe assalariada) foram tnicas desse momento. As condies
econmicas (altos ndices de inflao e altos ndices de endividamento externo e interno)
reduziram o mpeto dos planejamentos do desenvolvimento, substituindo-os por planos de
curto e mdio prazo para conteno da inflao e retomada da economia, tais como o Plano
Cruzado (1986), o Plano Bresser (1987), o Plano Vero (1988) e o Plano Malson (1989). neste
perodo que o Estado Brasileiro reconfigurado, do ponto de vista da gesto pblica, por
conta da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 1988.

Consolidao democrtica (1990 - aos dias atuais): o marco desse perodo, alm de
medidas que tambm tinham o intuito de reverter a inflao e estagnao econmica da
dcada anterior, tais como o Plano Collor, o Plano Marclio e o plano que logrou estabilizar a
moeda o Plano Real , a criao do primeiro Plano Plurianual. O Plano Plurianual foi
descrito no artigo 165 do texto constitucional de 1988. A regulamentao sobre a sua
elaborao e execuo pela Unio ocorreu dez anos mais tarde, por meio do Decreto
2.829/1998. Nos Estados e nos municpios a regulamentao segue a legislao de cada ente,
respeitando-se os preceitos constitucionais. Segundo Brasil (2015), o Plano Plurianual (PPA)
um instrumento (...) destinado a organizar e viabilizar a ao pblica, com vistas a cumprir os
fundamentos e os objetivos da Repblica. De acordo com o Decreto 2.829/1998, toda ao

finalstica do Governo Federal dever ser estruturada em Programas orientados para a


consecuo dos objetivos estratgicos definidos para o perodo do Plano (BRASIL, 1998, art.
1). Assim, o Plano a descrio de cada ao finalstica explicitando o seu objetivo, o rgo
responsvel, o valor global, o prazo de concluso, a fonte de financiamento, indicadores de
acompanhamento, metas e regionalizao das metas. De acordo com Cardoso Jr. (2011),
enquanto o PPA teve o mrito de fazer do planejamento estatal algo sistemtico, reduzindo as
discricionariedades inerentes a qualquer planejamento feito por quem detm o poder, por
outro lado, o PPA torna mais difcil a clara identificao do projeto poltico-estratgico de cada
governo. Soma-se a isso o fato de que, com o modelo de democracia instaurado com a
Constituio de 1988, para obteno de governabilidade, observou-se ao longo dos anos, em
especial a partir de 2003, a busca por maioria no Congresso por meio da intensificao das
alianas partidrias, fenmeno denominado como presidencialismo de coalizo. Em outras
palavras, a partir da dcada de 1990, houve ou esvaziamento ou maior difuso do projeto
poltico-estratgico (pelo menos se comparado ao mpeto desenvolvimentista empreendido
desde a dcada de 1930) aglutinado conduo da gesto pblica mediada por uma agenda,
muitas vezes, orientada manuteno da governabilidade em curto prazo.
Com base na periodizao proposta por Cardoso Jr. (2011), observa-se que o planejamento e a
gesto pblica se deslocaram de uma dimenso estratgica de insero do Brasil no
capitalismo global, por meio da industrializao, a aes sistemticas e parte do modus
operandi do Estado. importante tambm notar que, em todos os perodos, diferentes
padres de relacionamento entre Estado e Sociedade, para o atendimento de demandas dos
grupos sociais, conviveram entre si, alguns sendo mais preponderantes do que outros em
alguns momentos. Dessa forma, enquanto o planejamento e execuo do PPA tornam-se
racionais e tecnocrticos, observa-se, ainda atualmente, em algumas aes, padres
clientelistas ou patrimonialistas remanescentes ou reinventados desde a Repblica Velha do
Brasil cafeeiro.
Foi visto que principalmente a partir da dcada de 1950, um conjunto de teorias disseminadas
principalmente pela CEPAL pautou o planejamento, resultando nos planejamentos econmicos
ou planejamentos do desenvolvimento. Cabe investigar tambm qual so as teorias e tcnicas
que pautam o Plano Plurianual. As principais so o Planejamento Estratgico Situacional (PES)
e o Planejamento de Projeto Orientado por Objetivos (ZOPP).
2 O Planejamento Estratgico Situacional
O Planejamento Estratgico Situacional (PES) foi formulado pelo economista chileno Carlos
Matus durante a dcada de 1970, contrapondo-se aos modelos de planejamento tradicional
(como os modelos inspirados nas teorias Cepalinas), diferenciando-se do planejamento
estratgico corporativo ou de qualquer mtodo que busque previso ou predio do futuro e
sendo elaborado a partir da e para a gesto pblica. A Tabela 1, abaixo, apresenta as principais
diferenas entre o PES e o planejamento tradicional.
Tabela 1: Diferenas entre planejamento tradicional e planejamento estratgico situacional
Planejamento Tradicional
Determinista

Planejamento Estratgico Situacional


Situacional circunstancial

Um nico ator o Estado que planeja


Predio um nico plano
Foco em setores
Um nico recurso escasso o econmico
Abordagem tcnica do plano
Clculo normativo
Certeza
Sujeito agente
Teoria dos sistemas (pressupe controle sobre os sistemas)

Vrios atores sociais em um jogo difuso


Previso em cenrios planos alternativos
Foco em problemas
Mltiplos recursos escassos
Concepo tecnopoltica do plano
Clculo estratgico
Incerteza
Sujeito ator
Teoria dos jogos

Fonte: Adaptado de FUNDAP (2006, p. 6)


O PES baseado nas seguintes premissas:

Existe um nmero indeterminado de atores que planejam e governam a partir de


diferentes vises, sendo impossvel a qualquer um deles controlar todas as variveis do
sistema social.

Os atores inserem-se de maneira distinta no sistema social, pois possuem ideologias,


interesses, intenes, capacidades, priorizaes distintas. Como resultado, cada ator d a
realidade um sentido particular, conveniente aos seus valores, ideologias, intenes etc.

O planejamento deve ento considerar as restries e as resistncias, inerentes a um


sistema social com atores divergentes.

O planejamento deve ser ininterrupto, readequando-se s alteraes do sistema social.

Essas premissas colocam cada ator diante do que Matus denomina Tringulo de Governo,
cujos vrtices so o projeto de governo (proposta), a governabilidade (relao entre os pesos
das variveis controladas e no controladas pelo ator social que prope o plano) e capacidade
de governo (percias institucional e pessoal do governo, experincia, capital intelectual). De
acordo com FUNDAP (2006):
Qualquer ator social pode conceber o seu plano (seu projeto de governo), entretanto, estar
sempre condicionado s duas variveis descritas nos outros dois vrtices do tringulo. A
governabilidade significa a sua correlao de foras em relao situao dada (quer dizer,
como o resultado situacional do jogo positivo ou negativo dos outros atores que aderem
ou rejeitam seu projeto); a capacidade de governo lhe d a exata medida de seu know-how em
relao ao projeto de governo proposto (sabe-se execut-lo, tem recursos para tanto...).
(FUNDAP, 2006, p. 8 grifos no original)
No conceito do PES, para levar a cabo um projeto de governo, considerando a governabilidade
e a capacidade de governo, no h um fluxo composto por etapas encadeadas linearmente
entre si. Existem, por sua vez, quatro momentos que se entrelaam e que exigem reavaliaes
ao longo da implantao do plano. Os momentos so: momento explicativo, momento
normativo, momento estratgico e momento ttico operacional.
No momento explicativo, descreve-se a situao (o problema) identificando-se os atores
sociais envolvidos com esse problema e sob que perspectiva (de valores, crenas, interesses
etc.) interpretam a situao. Ator social uma organizao, grupo social ou personalidade que
possui uma proposta, controla algum recurso relevante no sistema social e tem capacidade de

gerar fatos no jogo social. Nesse momento, se descreve o Vetor de Descrio do Problema
(VDP). Trata-se de um marcador que conjuga diferentes interpretaes sobre os problemas,
elucida as causas da situao, torna a situao mensurvel, permite julgamento sobre as aes
da proposta de enfrentamento do problema (se est piorando ou melhorando). Nesse
momento, tambm se constroem inter-relaes entre as causas levantadas nos Vetores de
Descrio do Problema. As causas podem ser caracterizadas como regras (leis, normas
tradicionais, culturais etc.), acumulaes (capacidades ou incapacidades dos atores sociais) e
fluxos (movimentos, aes, publicaes etc.). As regras, fluxos e acumulaes que possuem
simultaneamente trs caractersticas so consideradas ns crticos. As caractersticas so: (i)
impacto relevante sobre o VDP; (ii) possvel agir diretamente sobre a causa, no sendo
necessrio agir sobre causas secundrias e (iii) o enfrentamento da causa politicamente
vivel, isto , o custo-benefcio da ao vantajoso. Para elucidar o momento explicativo,
imaginemos o seguinte problema: a escola X obteve nota baixa no IDEB em duas medies
consecutivas. O ator social que declara a necessidade de enfrentar esse problema , por
exemplo, a diretora da escola. Os VDPs podem ser ndice de assiduidade dos alunos, ndice de
assiduidade dos professores, horas de ronda escolar. Causas consideradas como regra pode
ser, por exemplo, o uso irrestrito de licenas pelos professores e a reduo dos incentivos
governamentais s escolas que no aumentam sua mdia no IDEB. Uma causa considerada
como acumulao pode ser, por exemplo, a dificuldade financeira de estruturar a degradao
da escola e uma causa considerada como fluxo pode ser, por exemplo, a alta rotatividade de
professores e incidncia de crimes nas redondezas de escola. Como ns crticos, apenas como
exemplo, vamos supor que a anlise das relaes entre causas e problema apontaram a
incidncia de crimes nas redondezas de escola e uso irrestrito de licenas pelos professores.
O momento normativo o momento de identificao de cenrios e de planejamento das
aes, produtos esperados e resultados. Os cenrios so as apostas sobre a cooperao ou
resistncia de outros atores sociais, sobre o controle que se tem sobre os recursos e a leitura
dos contextos de implementao do plano. O planejamento das aes consiste em arquitetar
como os recursos sero transformados em resultados e como o conjunto de resultados iro
produzir a mudana para cada n crtico identificado.
O momento estratgico consiste em priorizar quais aes so plenamente viveis de serem
implementadas imediatamente e, mais que isso, arquitetar como construir viabilidade para as
que no so viveis para aplicao imediata. De ao ttica ao ttica para o
aproveitamento e para a construo da viabilidade das aes, chega-se estratgia,
mudana da situao-problema. Tambm faz parte da estratgia lidar com as motivaes dos
atores sociais relevantes. So traos das motivaes dos atores reaes de carter
preconceituoso, auto interessado, ameaa s pequenas fraes de poder, desconhecimento da
realidade situacional.
O momento ttico-operacional o momento de avaliar os resultados das aes tticas e
reanalisar e recalcular as explicaes, as aes propostas e as estratgias. Para dar suporte ao
momento ttico-operacional desejvel que se exera um gerenciamento com base em
processos, uma oramentao com base em programas, se realize prestao de contas e se
estabelea uma sala de situao (status atualizados dos descritores do problema), bem como
um planejamento de conjuntura.

3 Planejamento de projetos orientados por objetivos (ZOPP)


Planejamento de projetos orientados por objetivos a traduo, do alemo, de Ziel Orientierte
Projekt Planung (ZOPP). Trata-se de uma metodologia desenvolvida, entre as dcadas de 1970
e 1980, pela Agncia Alem para a Cooperao Internacional (GTZ), baseada no arcabouo do
quadro lgico . Em linhas gerais, o ZOPP inovou a abordagem do quadro lgico, ao utilizar
como premissa a construo de projetos por meio de oficinas participativas, envolvendo as
partes interessadas, em especial, os beneficirios, e utilizando-se de tcnicas de moderao e
de visualizao para garantir o envolvimento desses participantes (GTZ, 1993).
De acordo com Fundap (2006), a metodologia ZOPP prev quatro fases: anlise de situao,
matriz de planejamento do projeto, plano operativo e, por fim, monitoria e avaliao. A anlise
de situao abrange outras quatro anlises: anlise de envolvimento, anlise de problemas,
anlise de objetivos e anlise de alternativas. A matriz de planejamento do projeto consiste na
elaborao do projeto, propriamente dito, por meio, do quadro-lgico. O plano operativo e o
monitoramento e avaliao so ferramentas e tcnicas para controlar e monitorar o uso de
recursos, bem como avaliar o alcance dos resultados planejados.
A anlise de envolvimento tem como objetivo identificar quem so os stakeholders ligados a
uma situao-problema. Esses pblicos de interesse costumam ser grupos de presso,
instituies pblicas, empresas privadas, grupos de beneficirios, formadores de opinio ou
outros que possam ser identificados. Para cada grupo identificam-se alguns atributos, como
quais so as suas principais foras e potenciais diante da situao-problema, quais as suas
limitaes, quais as suas motivaes e, por fim, quais recursos eles operam em relao
situao-problema. Como recurso visual geralmente utiliza-se uma matriz relacionando, nas
linhas, os atributos e, nas colunas, os pblicos de interesse.
A anlise do problema tem como objetivo identificar um problema ou oportunidade centrais
ao conjunto de partes interessadas e tambm as relaes causais referentes a essa situao.
Trata-se de identificar uma realidade que, pela voz dos interessados, necessita ser alterada.
Para a anlise dos problemas, pode-se recorrer matriz GUT (gravidade, urgncia e tendncia)
ou s manifestaes de necessidades de Bradshow (necessidades sentidas, necessidades
expressas, necessidades normativas e necessidades comparadas). Seja na aplicao da matriz
GUT seja na identificao de necessidades, seja ainda na utilizao de algum outro mtodo
para reconhecimento de situaes-problemas, necessrio utilizar de indicadores, que sigam
SMART (acrnimo de Specific, Measureable, Achievable, Relevant e Time-bound ou, em
portugus, Especfico, Mensurvel, Alcanvel, Relevante e Limitado no tempo). Para
apreender a cadeia de causa e efeitos da situao-problema, o ZOPP prev a construo de
uma rvore de problemas. Utilizam-se tarjetas para escrever fatos relacionados situao
problema. importante que nessas tarjetas no sejam mencionados fatos que indiquem a
ausncia de soluo e sim o que se constata de fato (por exemplo, em vez de se registrar falta
de saneamento bsico, o correto se registrar alto ndice de crianas com diarreia). A partir
de ento posicionam-se as tarjetas de forma que o tronco seja o problema central, a copa seja
formada pelos efeitos do problema identificado, e as razes correspondam s causas do
problema central. Esse procedimento guiado pela questo: qual causa gera qual efeito?.

A anlise de objetivos pressupe a transformaes de cada problema registrado na rvore de


problemas (seja ele raiz, tronco ou copa) em realidades desejadas, criando-se uma rvore de
objetivos. Enquanto a construo da rvore de problemas guiada pela relao causa-efeito, a
rvore de objetivos ser guiada pela relao meio-fim. Em outras palavras, para atingir uma
determinada realidade (fim), qual meio deve-se perseguir. Nesta rvore, a copa forma pelos
fins; o tronco, pelo objetivo central e as razes, pelos meios. importante ser bastante crtico
durante a elaborao da rvore de objetivos, pois nem toda causa-efeito corresponde a um
meio-fim e o conjunto de relaes meio-fim extrapolam o poder de realizao do grupo, por se
tratar de construo de uma realidade desejvel.
A anlise de alternativas a deciso estratgica entre o que fazer e o que no fazer dentre os
objetivos elencados na rvore de objetivos. A escolha sobre o que fazer refletir o propsito, o
objetivo e os resultados esperados pelo programa. Para a orientar a deciso sobre que
objetivos integraro o planejamento do projeto necessrio estabelecer critrios relevantes
ao pblico submetido metodologia do ZOPP. Os critrios usualmente utilizados so baseados
nas seguintes questes: (i) o objetivo, se alcanado, influencia expressivamente a situaoproblema? (ii) um centro prtico de ao? (ii) h viabilidade poltica e institucional para
empreender esforos rumo a esse objetivo? importante tambm considerar o
dimensionamento dos recursos e restries presentes na relao meio-fim representada pelo
objetivo. Para isso, pode-se guiar pelas questes: (i) h recursos financeiros e materiais
suficientes? (ii) h as capacidades necessrias para os esforos para articulaes e negociaes
atrelados ao objetivo? Definidos os objetivos, passa-se para o planejamento do projeto,
utilizando-se a matriz de planejamento do projeto.
A matriz de planejamento do projeto a sntese da anlise de alternativas, acrescentada de
outras informaes que sero imprescindveis para a realizao das aes do projeto, a saber:
os indicadores, os meios de verificaes a as suposies. A Tabela 2, a seguir, representa a
matriz de planejamento do projeto, trazendo em cada clula uma indicao para o
preenchimento do seu contedo.
Tabela 2: Matriz de planejamento de projeto - Mtodo ZOPP
Lgica da interveno

Objetivo
superior

Expressa o objetivo
estratgico,
nacional/regional de
desenvolvimento
para qual o projeto
contribui

Indicadores
objetivamente
comprovveis
So metas que
seguem o critrio
SMART relacionados
ao impacto e
efetividade do
projeto

Fontes de
comprovao

Suposies
importantes

Fontes
secundrias ou
primrias que
forneam
informaes
necessrias ao
indicador

Pressupostos
relevantes e com
alguma
probabilidade de
ocorrer para que o
objetivo superior
permanea
sustentvel ao
longo do tempo

Objetivo
do projeto

Expressa o benefcio
ou utilidade do
projeto para a
populao alvo

So metas que
seguem o critrio
SMART relacionados
eficcia e
efetividade do
projeto

Resultados

Expressam o escopo
do projeto. Objetivos
especficos setoriais,
produtos, bens ou
servios obtidos ou
prestados pelo
projeto
So o conjunto de
tarefas necessrias
para atingir cada um
dos resultados

So metas que
seguem o critrio
SMART relacionados
eficcia e
eficincia do projeto

Principais
atividades

So metas que
seguem o critrio
SMART relacionados
eficcia e
eficincia do projeto

Fontes
secundrias ou
primrias que
forneam
informaes
necessrias ao
indicador
Fontes
secundrias ou
primrias que
forneam
informaes
necessrias ao
indicador
Fontes
secundrias ou
primrias que
forneam
informaes
necessrias ao
indicador

Pressupostos
relevantes e com
alguma
probabilidade de
ocorrer para que o
objetivo superior
acontea
Pressupostos
relevantes e com
alguma
probabilidade de
ocorrer para que o
objetivo do projeto
acontea
Pressupostos
relevantes e com
alguma
probabilidade de
ocorrer para que os
resultados
aconteam

Fonte: Adaptado de FUNDAP (2006, p. 21)

Por fim, a metodologia ZOPP prev a definio de recursos e insumos e o monitoramento e


controle das aes. Para isso, feita uma matriz de planejamento operacional indicando para
cada atividade, a qual produto ela est associada, qual a sua data de incio e a sua data de
concluso. Tambm se indica o responsvel pela sua concluso e a quantidade de horas
alocadas tanto do responsvel quanto da equipe, se for o caso. Aponta-se, tambm, quais
recursos so demandados por cada atividade. Os recursos podem ser equipamentos, servios
de terceiros, materiais de trabalho, despesas de viagem ou algum outro. O monitoramento e o
controle consistem em medies frequentes, comparando-se o realizado ao previsto, tanto
quanto concluso das atividades, quanto ao uso dos recursos humanos e materiais.

Consideraes finais
As principais mudanas observadas nos processos de planejamento e gerenciamento de
projetos e programas no mbito da gesto pblica, a partir da adoo de abordagens de
gesto por resultados, foi o deslocamento do planejamento tradicional para o planejamento
situacional e o fortalecimento de padres racionais legais e participativos, que tendem a
reduzir a discricionariedade ou a diferena de poder entre os atores sociais em suas interfaces
com o Estado. Reflexo dessas mudanas a volumosa quantidade de manuais sobre
elaborao de projetos e programas, confeccionadas pelos prprios rgos pblicos, cujo
objetivo fim dar suporte s aes e projetos que constituem os planos plurianuais dos
diferentes entes governamentais. Na introduo deste texto, instigou-se o leitor a refletir
sobre a eficcia e efetividade desses materiais e sobre como utiliz-los de forma a ampliar a
qualidade da proviso de servios e gerao de valores pblicos.

A disseminao de manuais de gesto de projetos pelas instituies pblicas pode ainda no


ser indicativo da apropriao massiva de conceitos e tcnicas pela maioria dos rgos pblicos
brasileiros. Mas um forte indcio de que o tema de gesto de projetos, segundo padres
internacionalmente reconhecidos, entrou na agenda de governos e de gestores pblicos.
necessrio agora avanar para a melhoria dos nveis de maturidade em gesto de projetos,
programas e portflio e isso passa pela formao e qualificao tcnica dos profissionais que
atuam com a gesto pblica.
Um elemento importante para esse processo de formao e qualificao tcnica, e que tange a
como melhor utilizar as novas abordagens de planejamento e gesto, refletir sobre os pontos
no resolvidos pela superao do planejamento tradicional pelos conceitos e mtodos do PES
e do ZOPP. Cabem questes como: o quanto possvel construir modelos ou ferramentas que
facilitem o clculo da viabilidade poltica, deixando essa anlise menos dependente da
habilidade estratgica de um ou outro indivduo?; como garantir alinhamentos entre
tomadores de decises sobre as estratgias e tcnicos que implementaro as aes tticas ou
as aes do projeto?.
Viu-se que um ingrediente fundamental do PES e do ZOPP, em contraposio ao planejamento
tradicional, o envolvimento de outros atores sociais no planejamento. Esse ponto lana luz
sobre a importncia da participao no processo decisrio e na implantao de programas e
projetos. importante que a participao no seja apenas formal, de maneira que os
participantes envolvidos com a elaborao e implementao de projetos e programas, de fato,
tenham voz.
Por fim, ao se tornar prtica sistemtica do Estado, foi apontado que h um risco de
sobrevalorizao das ferramentas em si, do que do prprio projeto poltico para os quais as
ferramentas e os recursos esto a servios os bens e os valores pblicos. Dessa forma, faz
parte da reflexo sobre o uso das prticas de planejamento e gesto que rompem com o
planejamento tradicional, o quanto elas servem a um projeto poltico maior e o quanto elas
contribuem para que padres de relacionamento entre Estado e sociedade baseadas no
clientelismo, no patrimonialismo e no corporativismo cedem para modelos pautados pela
transparncia e por padres racionais legais construdos democraticamente.

ARCHIBALD, Russel; PRADO, Darci. Pesquisa Maturidade em Gerenciamento de Projetos 2014.


Belo Horizonte: Archibald & Prado, 2014. Disponvel em:
<http://www.maturityresearch.com/>. Acesso em: 20 jul. 2015.
CARNEIRO, Margareth Fabiola dos Santos. Gesto Pblica: o papel do planejamento
estratgico, gerenciamento de portfolio, programas e projetos e dos escritrios de proejtos na
modernizao da administrao pblica. Rio de Janeiro: Brasport, 2010.
HAMILTON, J. S.. Study of methods for evaluation of the PERT/COST management system:
TECHNICAL DOCUMENTARY REPORT N. ESD-TDR-.64-92. Bedford, Massachusetts: United
States Airforce, 1964. 61 p.
IACZINSKI, Antonio; SCARPIN, Joo Vicente. Os quatro principais problemas para a implantao
de escritrios de projetos em prefeituras municipais e as suas lies aprendidas.
Florianpolis: Project Management Institute, 2006. Disponvel em: <http://gpm.gidufs.org/wp-content/uploads/2012/04/atividade-extra.pdf>. Acesso em: 20 jul. 2015.
MASI, Domenico de. Programa Roda Viva - TV Cultura (Fundao Padre Anchieta). 2013.
Disponvel em: <http://tvcultura.cmais.com.br/rodaviva/domenico-de-masi>. Acesso em: 20
jul. 2015.
MATTOS, Aldo Doria. Os 50 anos do PERT/CPM. Mundo Project Management, Curitiba, v. 25,
p.46-48, fev. 2008.
PRADO, Darci. Gerenciamento de Portfolios, Programas e Projetos nas Organizaes. Belo
Horizont: Indg Tecnologias e Servios Ltda., 2004.
PROJECT MANAGEMENT INSTITUTE. 978-1-933890-70-8: Um guia do conhecimento em
gerenciamento de projetos (Guia PMBOK). 4 edio ed. Pennsylvania: Project Management
Institute, 2008. 337 p.
VARGAS, Ricardo Viana. Gerenciamento de Projetos: Estabelecendo diferenciais competitivos.
Rio de Janeiro: Brasport, 2005.
BRASIL. Brasil. Controladoria Geral da Unio. Portal da Transparncia: Glossrio. Disponvel
em: <http://www.portaldatransparencia.gov.br/glossario/>. Acesso em: 24 ago. 2015.
______. Brasil. Ministrio da Educao / Secretaria de Articulao Com Os Sistemas de Ensino
(MEC/SASE) (Ed.). O plano municipal de educao: caderno de orientaes. Brasilia: Ministrio
da Educao, 2014.
______. Brasil. Ministrio da Sade (Ed.). Sistema de Planejamento do SUS (PlanejaSUS) /
Ministrio da Sade, Organizao Pan-Americana da Sade: uma construo coletiva
trajetria e orientaes de operacionalizao. Brasilia: Ministrio da Sade, 2009. (Srie B.
Textos Bsicos de Sade).
______. Constituio (1988). Constituio Federal, de 5 de janeiro de 1988. Constituio da
Repblica Federativa do Brasil de 1988. Brasil.

______. Programa Gespblica - Participao e Controle Social: Instrumentos jurdicos e


mecanismos institucionais; Braslia; MPOG- SEGEP, 2013. Verso 1/2013
FUNDAP. Planejamento e gerenciamento de projetos. So Paulo: Fundap, 2006. Coleo
Programa de Desenvolvimento Gerencial - Educao Continuada.
MACHADO, Jos Angelo. Federalismo, poder de veto e coordenao de polticas sociais no
Brasil ps-1988. Organizao & Sociedade,Salvador, v. 21, n. 69, p.335-350, abr. 2014.
Trimestral.
SOUZA, Celina. Governos locais e gesto de polticas sociais universais. So Paulo em
Perspectiva, So Paulo, v. 18, n. 2, p.27-41, jun. 2004. Trimestral.
VELOSO, Joo Francisco Alves et al (Ed.). Gesto municipal no Brasil: um retrato das
prefeituras. Braslia: Ipea, 2011.
BRASIL. Decreto n 2.829, de 29 de outubro de 1998. ESTABELECE NORMAS PARA A
ELABORAO E A EXECUO DO PLANO PLURIANUAL E DOS ORAMENTOS DA UNIO, E D
OUTRAS PROVIDNCIAS.. Decreto 2.829/1998. Brasil, DF,
_____. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Planejamento e Investimentos.
Plano Plurianual, O PPA. Sem data. Disponvel em:
http://antigo.planejamento.gov.br/ministerio.asp?index=10&ler=s1086, acessado Acessado
em 20/09/2015.
CARDOSO JUNIOR, Jos Celso. Planejamento governamental e gesto pblica no Brasil:
elementos para ressignificar o debate e capacitar o Estado. Brasilia: Ipea, 2011. 62 p. (Texto
para Discusso 1584).
FUNDAP (Ed.). Planejamento e oramento no setor pblico brasileiro. So Paulo: Fundap,
2009. (Programa de Gesto Governamental Curso de Planejamento e Oramento no
municpio).
GTZ. Planejamento de projeto orientado por objetivos: mtodo ZOPP. Recife: Gtz/sudene/iica,
1993.
HUERTAS, Franco. Entrevista com Carlos Matus: O Mtodo PES. So Paulo: Fundap, 1996.
MATUS, Carlos. Adeus, Senhor Presidente: governantes governados. So Paulo: Fundap, 1996.
_____. Estratgias Polticas: Chipanz, Maquiavel e Ghandi. So Paulo: Fundap, 1996.
PFEIFFER, Peter. O quadro lgico:: um mtodo para planejar e gerenciar mudanas. Revista do
Servio Pblico, Braslia, v. 1, n. 51, p.81-122, mar. 2000. Trimestral.