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FACULDADE CATLICA RAINHA DO SERTO

CURSO DE DIREITO

LUCAS BRITO DE OLIVEIRA

LEGALIDADE DOS VNCULOS DOS AGENTES PBLICOS E OS LIMITES DE


DESPESA NOS MUNICPIOS DO SERTO DE QUIXERAMOBIM: UMA ANLISE
LUZ DA LEI COMPLEMENTAR N 101/2000 E DA LEI 8.429/92

QUIXAD
2015

LUCAS BRITO DE OLIVEIRA

LEGALIDADE DOS VNCULOS DOS AGENTES PBLICOS E OS LIMITES DE


DESPESA NOS MUNICPIOS DO SERTO DE QUIXERAMOBIM: UMA ANLISE
LUZ DA LEI COMPLEMENTAR N 101/2000 E DA LEI 8.429/92

Monografia submetida Coordenao do Curso


de Direito da Faculdade Catlica Rainha do
Serto, para obteno do grau de Bacharel em
Direito.

Orientador:
Prof. Esp. Marcos Vincius dos Santos Jnior

QUIXAD
2015

Dedico este trabalho a minha filha LIA


MARTINS BRITO DE OLIVEIRA e a minha
me RITA DE CSSIA BRITO DE
OLIVEIRA, pessoas com quem pouco tempo
vivi, mas que desde sempre me inspiram a ser
um homem melhor. Dedico-o tambm a todos
os brasileiros no apadrinhados, que
sobrevivem plutocracia brasileira pelo suor de
seus rostos, o verdadeiro sal da terra.

AGRADECIMENTOS

Primeiramente ao meu Pai, Francisco Evangelista Ribeiro de Oliveira, homem reto e


honesto com quem tive o prazer de aprender que somente o trabalho e a higidez moral edificam
o ser humano.
minha companheira de hoje e sempre Mariana Martins Nascimento, pela pacincia
interminvel, pelo amor incondicional e pela contribuio imensurvel para a concluso deste
trabalho.
Aos meu irmos Wendel Brito de Oliveira e Ronny Herbeth Malaquias de Oliveira,
eternos amigos com que dividi os melhores e piores momentos de minha vida, por sempre
estarem ao meu lado e por me erguerem, quando minhas pernas j no me sustentavam.
s minhas tias, tios, primas e primos, especialmente Maria Luciana Carvalho Brito e
Jhonathas Arajo Carvalho Brito, por terem acreditado em mim quando eu mesmo j temia o
insucesso e por acompanharem de perto a luta diria que travei para dar a mim e minha famlia
uma vida melhor.
A todos os meus amigos, em especial Lucas Rodrigues, Lucas Franklin, Yuri Borges e
Karolyne Arajo, pela companhia incessante em tantos momentos importantes de minha vida e
pela fora que s a verdadeira amizade pode propiciar.
A todos os membros, funcionrios e colaboradores do Ministrio Pblico do Estado do
Cear na 1 e 2 Promotoria de Justia de Quixeramobim.
A Silvia, Lucicleide e Celinha, por terem cuidado de mim quando minha me j no
podia faz-lo, pelo carinho maternal que dispensaram a mim e por terem tornado um lao de
afeto to forte quanto qualquer vnculo de sangue.
Ao orientador, Professor Esp. Marcos Vincius dos Santos Jnior por sua dedicao,
pacincia e presteza na orientao deste trabalho.

Quando os homens so puros, as leis so


desnecessrias; quando so corruptos, as leis
so inteis.
Benjamin Disraeli

RESUMO

O Estado, para exteriorizar suas vontades, conta com um corpo de agentes pblicos, pessoas
que atuam na prestao dos servios pblicos mais essenciais. Entre estes agentes e o Estado
existe uma relao regida no s pelas leis, mas tambm pela prpria Constituio Federal de
1988. Entre os limites impostos este liame, destaca-se o instituto do concurso pblico, forma
ordinria de investidura em cargos e empregos pblicos. Esta regra mxima sofre relativizao,
cedendo lugar aos cargos de provimento em comisso e as contrataes temporrias de
excepcional interesse pblico, em situaes especficas prevista na Lei Maior. Alm desta
primeira baliza, o Estado deve respeitar um percentual mximo para despesa total com pessoal
estabelecido pela Lei Complementar n 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), diploma
que tambm determina as consequncias para sua inobservncia. Inobstante as imposies
declinadas, no raro se v, em todos os nveis de poder, o desatendimento das regras atinentes
ao concurso pblico e ao gasto total com pessoal. O presente estudo tem por objetivo analisar
se os municpios da Microrregio do Serto de Quixeramobim, durante o exerccio financeiro
de 2014, obedeceram regra constitucional do concurso pblico, sustentando um quadro de
agentes preponderantemente admitidos por meio do concurso, e se os referidos entes polticos
e seus Poderes se ativeram aos limites com gasto total com pessoal estabelecidos pela Lei de
Responsabilidade Fiscal, tudo com vista a determinar se do eventual descumprimento destes
preceitos resulta a prtica de ato de improbidade administrativa. Para tanto, foram realizadas
pesquisas em livros, artigos cientficos, legislao e jurisprudncia sobre o tema, alm de coleta
de dados em stios estatais. No primeiro captulo, foram analisados os princpios da
Administrao Pblica, determinando os seus conceitos, extenses e consequncias jurdicas
para a administrao da coisa pblica. O segundo captulo se debrua sobre os agentes pblicos,
determinando suas espcies, o princpio da acessibilidade e o instituto do concurso pblico,
bem como as determinaes legais para despesa total com pessoal. O terceiro captulo aborda
a improbidade administrativa, perpassando pelo seu conceito, sujeitos passivo e ativo e
modalidade de atos mprobos. No quarto e ltimo captulo, so analisados o princpio da
transparncia, o direito de acesso informao e o Sistema de Informaes Municipais (SIM),
passando-se ao apontamento dos dados fornecidos ao Tribunal de Contas dos Municpios do
Estado do Cear pelos municpios estudados e confrontando as categorias de vinculao em
cada municpio da Microrregio do Serto de Quixeramobim, comparando os vnculos oriundos
de excees ao concurso pblico com aqueles fruto de uma forma ordinria de admisso. No
seguimento deste captulo, so analisados os Relatrios de Gesto Fiscal e Relatrios de
Acompanhamento Gerencial disponveis em meio eletrnico, determinando a despesa total com
pessoal dos Poderes Executivo e Legislativo de cada municpio. Ao final do presente trabalho,
verificou-se que alguns municpios tomaram as excees ao concurso pblico como regra, bem
como que durante o exerccio de 2014 reiteradamente desatenderam flagrantemente o limite de
gasto total com pessoal, o que revela a prtica de ato de improbidade por parte dos gestores
municipais.
Palavras-chave: Concurso Pblico. Lei de Responsabilidade Fiscal. Improbidade
Administrativa. Serto de Quixeramobim.

ABSTRACT

The state, to externalize their will, has a body of public officials, persons acting in providing
the most essential public services. Among these agents and the state there is a relationship
governed not only by laws, but also by the Constitution of 1988. Among the limits imposed on
this bond, there is the institute of the public tender, ordinary way of appointment to public
offices and positions. This maximum rule suffers relativity, giving way to the provision of
commissioned positions and temporary hiring of exceptional public interest, in specific
situations provided in the Higher Law. Besides to this first goal, the State must respect a
maximum percentage to total personnel expenditures established by Complementary Law No.
101/2000 (Fiscal Responsibility Law) diploma which also determines the consequences for
failure to comply. Regardless of the levies declined, often it turns out, at all levels of power, the
party fails the rules relating to the tender and the total expenditure on personnel. This study
aims to analyze if the municipalities of the micro-region of the Hinterland of Quixeramobim
during the financial year 2014, followed the constitutional rule of public tender, holding an
agent framework overwhelmingly accepted by isonomic way, and whether those political
entities and their Powers clung to the limits with total spending on personnel established by the
Fiscal Responsibility Law, all intended to determine whether any breach of these principles
upshot is an act of improper conduct. Therefore, researches were made in books, scientific
articles, legislation and jurisprudence on the subject, as well as data collection on state sites. In
the first chapter, the principles of public administration were analyzed by determining their
concepts, extensions and legal consequences for the administration of public affairs. The second
chapter focuses on public agents, determining their species, the principle of accessibility and
the tender institute as well as the legal determination for total personnel expenditures. The third
chapter covers the administrative misconduct, passing by its concept, passive and active subject
and mode unrighteous acts. In the fourth and final chapter, the principles of transparency are
analyzed, the right of access to information and the Municipal Information System (SIM), going
to the appointment of the data provided to the Court of the State of Cear municipalities by
municipalities studied and confronting the linking categories in each municipality in the microregion of the Hinterland of Quixeramobim, comparing the bonds arising from exceptions to the
tender fruit with those of an ordinary form of admission. Following this chapter, the Fiscal
Management Report and Management Monitoring Reports electronically are analyzed, given
the total personnel expenditures of the executive and legislative branches of each municipality.
At the end of this study, it was found that some municipalities have taken the exceptions to
public tender as a rule, and that during the year 2014 repeatedly blatantly disregarded the total
spending limit on personnel, which shows the impropriety of the act of practice for the
municipal managers.
Keywords: Public Tender. Fiscal Responsibility Law. Administrative misconduct.
Backcountry Quixeramobim.

LISTA DE QUADROS

Quadro 01 Gastos com pessoal do Poder Executivo de Quixeramobim 1


quadrimestre (mai/2013 a abr/2014)

136

Quadro 02 Gastos com pessoal do Poder Executivo de Quixeramobim 2


quadrimestre (set/2013 a ago/2014)

136

Quadro 03 Gastos com pessoal do Poder Executivo de Quixeramobim 3


quadrimestre (jan/2014 a dez/2014)

136

Quadro 04 Percentual de gastos com pessoal do Poder Legislativo de Quixeramobim


1, 2 e 3 Quadrimestre

136

Quadro 05 Gastos com pessoal do Poder Executivo de Quixad 1 quadrimestre


(mai/2013 a abr/2014)

138

Quadro 06 Gastos com pessoal do Poder Executivo de Quixad 2 quadrimestre


(set/2013 a ago/2014)

138

Quadro 07 Gastos com pessoal do Poder Executivo de Quixad 3 quadrimestre


(jan/2014 a dez/2014)

138

Quadro 08 Percentual de gastos com pessoal do Poder Legislativo de Quixad


1, 2 e 3 quadrimestre

138

Quadro 09 Gastos com pessoal do Poder Executivo de Madalena 1 quadrimestre


(mai/2013 a abr/2014)

140

Quadro 10 Gastos com pessoal do Poder Executivo de Madalena 2 quadrimestre


(set/2013 a ago/2014)

140

Quadro 11 Gastos com pessoal do Poder Executivo de Madalena 3 quadrimestre


(jan/2014 a dez/2014)

140

Quadro 12 Percentual de gastos com pessoal do Poder Legislativo de Madalena


1 e 2 semestre

140

Quadro 13 Gastos com pessoal do Poder Executivo de Boa Viagem 1


quadrimestre (mai/2013 a abr/2014)

142

Quadro 14 Gastos com pessoal do Poder Executivo de Boa Viagem 2


quadrimestre (set/2013 a ago/2014)

142

Quadro 15 Gastos com pessoal do Poder Executivo de Boa Viagem 3


quadrimestre (jan/2014 a dez/2014)

142

Quadro 16 Percentual de gastos com pessoal do Poder Legislativo de Boa Viagem

142

1, 2 e 3 quadrimestre
Quadro 17 Gastos com pessoal do Poder Executivo de Banabui 1
quadrimestre (mai/2013 a abr/2014)

144

Quadro 18 Gastos com pessoal do Poder Executivo de Banabui 2


quadrimestre (set/2013 a ago/2014)

144

Quadro 19 Gastos com pessoal do Poder Executivo de Banabui 3


quadrimestre (jan/2014 a dez/2014)

144

Quadro 20 Percentual de gastos com pessoal do Poder Legislativo de Banabui


1 e 2 semestre

144

Quadro 21 Gastos com pessoal do Poder Executivo de Ibaretama 1


quadrimestre (mai/2013 a abr/2014)

146

Quadro 22 Gastos com pessoal do Poder Executivo de Ibaretama 2


quadrimestre (set/2013 a ago/2014)

146

Quadro 23 Gastos com pessoal do Poder Executivo de Ibaretama 3


quadrimestre (jan/2014 a dez/2014)

146

Quadro 24 Percentual de gastos com pessoal do Poder Legislativo de Ibaretama


1 e 2 semestre

146

Quadro 25 Gastos com pessoal do Poder Executivo de Chor 1


quadrimestre (mai/2013 a abr/2014)

148

Quadro 26 Gastos com pessoal do Poder Executivo de Chor 2


quadrimestre (set/2013 a ago/2014)

148

Quadro 27 Gastos com pessoal do Poder Executivo de Chor 3


quadrimestre (jan/2014 a dez/2014)

148

Quadro 28 Percentual de gastos com pessoal do Poder Legislativo de Chor


1 e 2 semestre

148

LISTA DE GRFICOS E TABELAS

Grfico 01 - Porcentagem das modalidades de vnculos com o Municpio de


Quixeramobim

135

Grfico 02 - Porcentagem dos vnculos com o Municpio de Quixeramobim pela


natureza de ingresso no funcionalismo pblico

135

Grfico 03 - Porcentagem das modalidades de vnculos com o Municpio de


Quixad

137

Grfico 04 - Porcentagem dos vnculos com o Municpio de Quixad pela


natureza de ingresso no funcionalismo pblico

137

Grfico 05 - Porcentagem das modalidades de vnculos com o Municpio de


Madalena

139

Grfico 06 - Porcentagem dos vnculos com o Municpio de Madalena pela


natureza de ingresso no funcionalismo pblico

139

Grfico 07 - Porcentagem das modalidades de vnculos com o Municpio de


Boa Viagem

141

Grfico 08 - Porcentagem dos vnculos com o Municpio de Boa Viagem pela


natureza de ingresso no funcionalismo pblico

141

Grfico 09 - Porcentagem das modalidades de vnculos com o Municpio de


Banabui

143

Grfico 10 - Porcentagem dos vnculos com o Municpio de Banabui pela


natureza de ingresso no funcionalismo pblico

143

Grfico 11 - Porcentagem das modalidades de vnculos com o Municpio de


Ibaretama

145

Grfico 12 - Porcentagem dos vnculos com o Municpio de Ibaretama pela


natureza de ingresso no funcionalismo pblico

145

Grfico 13 - Porcentagem das modalidades de vnculos com o Municpio de


Chor

147

Grfico 14 - Porcentagem dos vnculos com o Municpio de Chor pela


natureza de ingresso no funcionalismo pblico

147

Tabela 01 - Nmero de ocorrncias por letra do alfabeto no Municpio de


Quixeramobim Exerccio de 2014.

127

Tabela 02 - Vnculo dos agentes pblicos do municpio de Quixeramobim

135

no exerccio de 2014
Tabela 03 - Nmero de ocorrncias por letra do alfabeto no Municpio de
Quixad Exerccio de 2014.

128

Tabela 04 - Vnculo dos agentes pblicos do municpio de Quixad


no exerccio de 2014

137

Tabela 05 - Nmero de ocorrncias por letra do alfabeto no Municpio de


Madalena Exerccio de 2014.

129

Tabela 06 - Vnculo dos agentes pblicos do municpio de Madalena


no exerccio de 2014

139

Tabela 07 - Nmero de ocorrncias por letra do alfabeto no Municpio de


Boa viagem Exerccio de 2014.

130

Tabela 08 - Vnculo dos agentes pblicos do municpio de Boa Viagem


no exerccio de 2014

141

Tabela 09 - Nmero de ocorrncias por letra do alfabeto no Municpio de


Banabui Exerccio de 2014.

131

Tabela 10 - Vnculo dos agentes pblicos do municpio de Banabui


no exerccio de 2014

143

Tabela 11 - Nmero de ocorrncias por letra do alfabeto no Municpio de


Ibaretama Exerccio de 2014.

132

Tabela 12 - Vnculo dos agentes pblicos do municpio de Ibaretama


no exerccio de 2014

145

Tabela 13 - Nmero de ocorrncias por letra do alfabeto no Municpio de


Chor Exerccio de 2014.

133

Tabela 14 - Vnculo dos agentes pblicos do municpio de Chor


no exerccio de 2014

147

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ADI

Ao Direta de Inconstitucionalidade

AgRg

Agravo Regimental

Art.

Artigo

CE/89

Constituio do Estado do Cear de 1989

CF/88

Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988

CLT

Consolidao das Leis do Trabalho

DJ

Dirio da Justia

DJe

Dirio da Justia Eletrnico

EC

Emenda Constitucional

ECT

Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos

IBGE

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica

LAI

Lei de Acesso Informao

LC

Lei Complementar

LIA

Lei de Improbidade Administrativa

LRF

Lei de Responsabilidade Fiscal

OJ

Orientao Jurisprudencial

ONGs

Organizaes No Governamentais

OSCIPs

Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico

PL

Projeto de Lei

PTN

Partido Trabalhista Nacional

RCL

Receita Corrente Lquida

Resp

Recurso Especial

RGF

Relatrio de Gesto Fiscal

SIM

Sistema de Informaes Municipais

STF

Supremo Tribunal Federal

STJ

Superior Tribunal de Justia

TCM-CE

Tribunal de Contas dos Municpios do Estado do Cear

TST

Tribunal Superior do Trabalho

SUMRIO

1 INTRODUO

13

2 PRINCPIOS DA ADMINISTRAO PBLICA

16

2.1 ASPECTOS GERAIS

16

2.1.1 Uma questo epistemolgica: os princpios determinados pelas lgicas

16

causal e normativa a construo do juzo fundante


2.1.2

Os princpios jurdicos: a sua fora normativa e posio na norma jurdica

18

2.1.3 O regime jurdico-administrativo

21

2.2 SUPERPRINCPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO

22

2.2.1 Princpio da supremacia do interesse pblico

23

2.2.2 Princpio da indisponibilidade do interesse pblico

24

2.3 PRINCPIOS CONSITUCIONAIS

25

2.3.1 Princpio da legalidade

26

2.3.2 Princpio da impessoalidade

27

2.3.3 Princpio da moralidade

28

2.3.4 Princpio da publicidade

30

2.3.5 Princpio da eficincia

31

2.4 PRINCPIOS INFRACONSTITUCIONAIS

32

2.4.1 Princpio da motivao

32

2.4.2 Princpio da autotutela

33

2.4.3 Princpio da finalidade

34

2.4.4 Princpio da isonomia ou igualdade

35

2.4.5 Princpios da razoabilidade e da proporcionalidade

36

2.4.6 Princpio da presuno de legitimidade

37

2.4.7 Princpio da segurana jurdica

38

3 AGENTES PBLICOS

39

3.1 ESPCIES DE AGENTES PBLICOS

39

3.1.1 Agentes polticos

39

3.1.2 Ocupantes de cargos em comisso

40

3.1.3 Contratados temporrios

43

3.1.4 Agentes militares

45

3.1.5 Servidores pblicos estatutrios

46

3.1.6 Empregados pblicos

47

3.1.7 Particulares em colaborao com a administrao (agentes honorficos)

48

3.2 ACESSIBILIDADE

49

3.3 CONCURSO PBLICO

51

3.3.1 Histrico

51

3.3.2 Conceito e alcance

52

3.3.3 Casos de nomeao com dispensa

54

3.3.4 O caso da execuo indireta ou terceirizao

55

3.4 LIMITE ORAMENTRIO PARA DESPESA TOTAL COM PESSOAL

59

4 IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

65

4.1 CONCEITO

65

4.2 NATUREZA JURDICA

67

4.3 SUJEITOS DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

69

4.3.1 Sujeito ativo

69

4.3.2 Sujeito passivo

72

4.4 ESPCIES DE COMPORTAMENTO MPROBO

74

4.4.1 Que causam enriquecimento ilcito

74

4.4.2 Que causam prejuzo ao errio pblico

75

4.4.3 Que atentem contra os princpios da administrao pblica

76

5 O VNCLULO DOS AGENTES PBLICOS E A GESTO DO

78

LIMITE DE DESPESA TOTAL COM PESSOAL NOS MUNICPIOS


DO SERTO DE QUIXERAMOBIM
5.1 O PRINCPIO DA TRANSPARNCIA, O DIREITO DE ACESSO

78

INFORMAO E O SISTEMA DE INFORMAES MUNICIPAIS SIM


5.2 A MICRORREGIO DO SERTO DE QUIXERAMOBIM

81

5.3 ANLISE INDIVIDULIZADA DOS MUNICPIOS

82

5.3.1 Municpio de Quixeramobim

82

5.3.2 Municpio de Quixad

86

5.3.3 Municpio de Madalena

90

5.3.4 Municpio de Boa Viagem

95

5.3.5 Municpio de Banabui

97

5.3.6 Municpio de Ibaretama

100

5.3.7 Municpio de Chor

104

6 CONCLUSES

110

REFERNCIAS

114

APNDICES

126

ANEXOS

134

13
1 INTRODUO

O Estado se submete diversas regras constitucionais e legais que regem sua relao
com os agentes pblicos. A Constituio Federal de 1988, em seu artigo 37, II, estabelece que
a investidura em cargo ou emprego pblico deve se dar mediante aprovao prvia em concurso
pblico de provas ou provas e ttulos. Esta a regra de ingresso no funcionalismo pblico
brasileiro. Contudo, no olvidado as contingncias que a Administrao Pblica pode enfrentar
no desempenho de suas atividades e a natureza mesma de algumas delas, a Carta Maior previu
excees ao concurso pblico. Assim que, nas restritas hipteses do texto constitucional,
possvel a vinculao do agente pblico com a Administrao por meio de cargos em comisso
e contrataes temporrias de excepcional interesse pblico.
No basta que a admisso dos agentes pblicos esteja de acordo com os preceitos
imprimidos pela Constituio Federal. Alm disso, o Estado tambm h de observar o limite
total com despesa com pessoal. a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n
101/2000) que estabelece o percentual mximo da receita corrente lquida que cada ente
federativo, e seus respectivos rgos e Poderes, pode despender com a manuteno de seus
agentes. O descumprimento destes limites acarreta a submisso do ente, rgo ou Poder uma
srie progressiva de restries, concebidas para contenso dos gastos excessivos e
reestabelecimento dos limites previsto na LRF.
Inobstante a necessria observncia destas balizas, no raro se verificar, em todos os
nveis de poder, o mau emprego da norma permissiva constitucional de exceo ao concurso
pblico servindo os cargos em comisso e as contrataes temporrias como meio de
realizao de interesses pessoais e, tambm, o desacato dos limites legais de despesa para
manuteno de agentes pblicos, situao que releva insuportvel afronta aos princpios
administrativos bsicos e malversao da coisa pblica.
Este trabalho monogrfico objetiva esclarecer se os Municpios de Quixeramobim,
Quixad, Madalena, Banabui, Ibaretama e Chor, no exerccio de 2014, cumpriram a
determinao constitucional do concurso pblico e se obedeceram as regras impositivas da Lei
de Responsabilidade Fiscal para despesa total com pessoal, determinando eventual prtica de
ato de improbidade dos gestores municipais pela inobservncia destes limites e subverso das
excees ao concurso pblico e demais princpios administrativos.
Para tanto, realizou-se pesquisas em livros, artigos cientficos, legislao e
jurisprudncia sobre o tema, alm de coleta de dados e informaes prestadas pelos municpios

14
ao Tribunal de Contas dos Municpios do Estado do Cear (TCM-CE), atravs do Sistema de
Informaes Municipais (SIM), tudo para que se permita uma melhor compreenso do trabalho,
unindo a fundamentao terica aos dados que roboram os objetivos propostos.
O primeiro captulo aborda a temtica dos princpios da Administrao Pblica,
analisando, primeiramente, o conceito de princpios, suas caractersticas e posio de
autonomia como espcie de norma. Aps isto, o regime jurdico-administrado analisado,
revelando-se o seu conceito e alcance e, mais adiante, a importncia dos superprincpios da
supremacia do interesse pblico e da indisponibilidade do interesse pblico para sua
constituio. Por fim, discorreu-se dobre os princpios constitucionais e infraconstitucionais
atinentes Administrao Pblica, determinando seus conceitos e implicaes jurdicas no
campo da administrao estatal.
Em seguida, o segundo captulo trata dos agentes pblicos, destacando suas espcies e
regime a que so submetidos. Depois, o princpio da acessibilidade e o concurso pblico so
abordados, analisando-se a relao entre ambos e o conceito, histrico e implicaes do certame
universal. Ao final deste captulo, o limite oramentrio de despesa com pessoal estudado,
explorando-se os percentuais mximos de que dispem cada ente poltico e respectivos Poderes,
bem assim as consequncias advindas de sua inobservncia.
No terceiro captulo, a improbidade administrativa estudada. Neste ponto, so
desvelados o conceito, sujeitos passivo e ativo da Lei 8.429/92, bem como as modalidades de
condutas mprobas, a saber, as que causam enriquecimento ilcito, prejuzo ao errio pblico e
que atentam contra os princpios da administrao pblica.
No quarto e ltimo captulo, so estudados o princpio da transparncia, o direito de
acesso informao e o Sistema de Informaes Municipais (SIM), analisando-se, em seguida,
os dados fornecidos pelos Municpios da Microrregio do Serto de Quixeramobim, por meio
do sistema SIM, ao Tribunal de Contas dos Municpios do Estado do Cear, procedendo-se
quantificao das ocorrncias e determinando o seu percentual em confronto com todas as
categorias de vnculo. Ainda neste captulo, se verificam as despesas totais dos Municpios com
pessoal no exerccio financeiro de 2014, comparando-as aos limites e regras estabelecidas pela
Lei de Responsabilidade Fiscal.
O presente trabalho, cujo tema assenta-se em problemtica da administrao da coisa
pblica, justifica-se pela pretenso de tentar esclarecer se a admisso de agentes nos quadros
da Administrao Pblica dos Municpios do Serto de Quixeramobim obedece regra
constitucional do concurso pblico, bem assim como determinar se referidos entes federativos
observam os limites percentuais de gasto total com pessoal, conforme preceitua a Lei de

15
Responsabilidade Fiscal, questes estas de interesse de toda a sociedade e de patente relevncia
acadmica e jurdica.

16
2 PRINCPIOS DA ADMINISTRAO PBLICA
A palavra princpio pode ter trs acepes bsicas, numa primeira, princpio atributo
de natureza moral. Pode, tambm, significar incio, comeo, ponto de partida1. Noutra acepo,
princpio toma sentido lgico, sendo fundamento precedente existncia de um consequente.

2.1 ASPECTOS GERAIS


As cincias se ocupam, por certo, dos princpios desta ltima ordem. Para se entender o
que so os princpios segundo esta dimenso, antes preciso compreender a noo de juzo,
que, em poucas linhas, o processo lgico e cognitivo que se faz ao se atribuir um predicado a
um dado da realidade sujeito. O juzo, portanto, a molcula do conhecimento. (REALE,
2002, p.59). Esta partcula nuclear expressa por meio de uma proposio, um enunciado que
determina os limites do juzo. ligao lgica de consequncias estabelecida entre juzos dse o nome de raciocnio.
Para a cincia, imprescindvel que os enunciados dos juzos mantenham coerncia
entre si, a unidade lgica de coeso entre estas proposies que atribui validez aos juzos
cientficos (VILANOVA, 2000). Desta forma que, admitindo a unicidade deste sistema, se
pode questionar da validade e coerncia de um juzo (que no se sustente por si s autoevidente) se regredindo a um juzo anterior que lhe fundamenta. Sempre que for possvel esse
processo de reduo matriz de um dado da realidade, no se ter chegado ao seu princpio.

2.1.1 Uma questo epistemolgica: os princpios determinados pelas lgicas causal e


normativa a construo do juzo fundante
Destarte, o princpio um juzo que foi reduzido a tal ponto que no existe antes dele
qualquer fundamento de validade [juzo], mas que, ao revs, irradia contedo para uma srie de
outros juzos que lhe seguem. Para Reale (2002, p.60) princpios so, pois, verdades ou juzos
fundamentais, que servem de alicerce ou de garantia de certeza a um conjunto de juzos,
ordenados em um sistema de conceitos relativos a dada poro da realidade..
Numa anlise da correlao e posio estruturante dos juzos primevos, tem-se que
alguns princpios aplicam-se a todas as cincias princpios onivalentes , outros so afetos a
1

Este conceito de princpio tem especial relevncia na concepo cientfica dos fundamentos de determinado
sistema.

17
um conjunto de cincias princpios plurivalentes , noutra banda, existem princpios que
regem unicamente determinada cincia princpios monovalentes , e em decorrncia destes
h os princpios que dizem respeito parcela especfica de certo ramo de uma cincia
princpios setoriais (CRETELLA JNIOR, 2002).
Quanto natureza da determinao lgica dos juzos fundantes, verifica-se que
determinados princpios no dimanam da exausto da causalidade e da relao portanto, na
forma do que j foi dito. Com efeito, algumas proposies decorrem no de uma cadeia lgicocausal, onde ela (proposio) encontra-se como sustentculo, mas sim da manifestao do
prprio sistema (regime) ou simplesmente da vontade ou do conjunto delas. nessa perspectiva
que se incluem as proposies das cincias humanas, no exatas.
Definitivamente, h proposies que so estabelecidas fora do sistema lgico de causa
e efeito. Eis o porqu dos estudiosos da cincia do direito uma cincia normativa no
estabelecerem para os dados de sua observao um conectivo de causalidade; a ligao entre
antecedente e consequente possui natureza diversa, rege-se, pois, pelo princpio normativo. o
dever ser o liame entre os elementos de uma relao imputativa (COELHO, 2000). Kelsen
(1988, p. 84) em sua Teoria Pura do Direito afirma:
Determinando o Direito como norma (ou, mais exatamente, como um sistema de
normas, como uma ordem normativa) e limitando a cincia jurdica ao conhecimento
e descrio de normas jurdicas e s relaes, por estas constitudas, entre fatos que as
mesmas normas determinam, delimita-se o Direito em face da natureza e da cincia
jurdica, como cincia normativa, em face de todas as outras cincias que visam o
conhecimento, informado pela lei da causalidade, de processos reais.

Neste ponto, impende alertar que o Direito, em razo disto, no perde sua logicidade.
Ao contrrio, a cincia jurdica sempre pretendeu um sistema lgico de pensar o prprio Direito,
e assim o faz. Contudo, a lgica jurdica, como visto, no a mesma das cincias naturais 2.
especial em razo de seu objeto e dos juzos que se lhe atribui. Por tal motivo, a ligao dentica
a lgica do Direito, ela que explica a relao no causal entre o fato social e a norma de
direito3 (COELHO, 2000).

A lei da natureza estabelece que, se A , B (ou ser). A regra de Direito diz: se A , B deve ser. A regra de
Direito uma norma (no sentido descritivo do termo). O significado da conexo estabelecida pela lei da natureza
entre dois termos o , ao passo que o significado da conexo estabelecida entre dois elementos pela regra de
direito o dever ser. (KELSEN, 2005, p. 64).
2

Para Hans Kelsen, a ligao dentica estabelece uma relao entre a conduta humana e sano ou entre fatos
desligados da conduta humana e atos coativos diversos de sanes a norma jurdica constitui-se como proibio,
mesmos aquelas proposies que nada obrigam (COELHO, 2005). A este respeito, cf. ENGISCH, Karl.

18
2.1.2 Os princpios jurdicos: a sua fora normativa e posio na norma jurdica
Vencidas as questes de determinao da estruturao lgica dos princpios nas
cincias, resta a anlise da essncia dos princpios prprios do Direito. Dito doutro modo,
interessa agora definir o conceito e natureza daqueles princpios afetos exclusivamente cincia
jurdica4, portanto, onivalentes e setoriais. Para tanto, necessrio fazer algumas consideraes
sobre a norma jurdica.
Para Bobbio (2003), a norma jurdica, do ponto de vista formal, pode ser definida sobre
diferentes aspectos: como estrutura lgico-lingustica, independentemente de seu contedo, a
norma jurdica se manifesta como uma proposio prescritiva, nesta categoria, como um
conjunto de palavras com um contedo de significado que determina o seu enunciado a norma
no se confunde com o texto da lei.
Para o jusfilsofo piemonts, a principal distino entre a norma jurdica e as demais
normas (e.g. ticas, morais, religiosas, etc.) reside na sano sua transgresso. a sano o
elemento distintivo da norma qualificada como jurdica, porm, no em razo da reprimenda
ao seu desacato, mas porque o ordenamento jurdico, formado por uma totalidade delas (normas
jurdicas), permite e reconhece a possibilidade de sano (BOBBIO, 2003).
Princpio jurdico norma jurdica. Essa concluso, hoje ordinria, produto de uma
profunda evoluo do modo de ver o prprio Direito. Numa anlise do progresso dos princpios
jurdicos, conclui-se que trs foram as fases de sua aplicao no Direito: jusnaturalista,
positivista e ps-positivista 5 . Na primeira fase, os princpios no passavam de orientaes
axiolgicas persecuo da justia (dimenso tico-valorativa), desta forma, tinham pouca ou
nenhuma normatividade. Na fase positivista, os princpios foram encampados pelas
codificaes, contudo, apenas serviam como soluo ao vazio normativo (BONAVIDES,
2009). Somente com a ltima fase, a ps-positivista, os princpios tomam a forma de direito.

Introduo ao pensamento jurdico. Traduo de Joo Baptista Machado. 8. ed. Lisboa: Fundao Calouste
Gulbenkian, 2001.
4

Genaro Rubn Carri (1986, p. 209-210) faz uma importante anlise da significao da expresso princpio
jurdico. Para o jurista argentino, semanticamente existem pelo menos sete acepes possveis: I - Con las ideas
de parte o ingrediente importante de algo, propiedad fundamental, ncleo bsico, caracterstica central; IICon las ideas de regla, gua, orientacin, o indicacin generales; III- Con las ideas de fuente generadora, causa
o origen; IV- Con las ideas de finalidad, objetivo, propsito o meta; V- Con las ideas de premisa,
inalterable punto de partida para el razonamiento (sic); VI- Con las ideas de regla prctica de contenido evidente,
verdad tica incuestionable; VII- Con las ideas de mxima, aforismo, proverbio..
5

Sobre as evolues da fora normativa dos princpios no Direito, v. BONAVIDES, Paulo. Curso de direito
constitucional. 24. ed. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 259 e ss.

19
nesta derradeira etapa que avanos significativos da normatividade dos princpios
foram possveis, certamente com os trabalhos de Ronald Dworkin6 e, posteriormente, Robert
Alexy. Considerando a evoluo do pensamento jurdico em razo do ps-positivismo, Bobbio
(1992, p. 158) peremptrio ao afirmar:
Para mim no h dvida: os princpios gerais so normas como todas as outras. E essa
tambm a tese sustentada por Crisafulli. Para sustentar que os princpios gerais so
normas, os argumentos so dois, e ambos vlidos: antes de mais nada, se so normas
aquelas das quais os princpios gerais so extrados, atravs de um procedimento de
generalizao sucessiva, no se v porque no devam ser normas tambm eles: se
abstraio da espcie animal obtenho sempre animais, e no flores ou estrelas. Em
segundo lugar, a funo para a qual so extrados e empregados a mesma cumprida
por todas as normas, isto , a funo de regular um caso. E com que finalidade so
extrados em caso de lacuna? Para regular um comportamento no-regulamentado:
ento servem ao mesmo escopo a que servem as normas expressas. E por que no
deveriam ser normas?

Como resultado do reconhecimento da dimenso normativa dos princpios, a concluso


a que se chegou na segunda metade do sculo passado foi a de que no s os princpios so
normas, como so, dentre elas, as mais relevantes. Tal ocorre porque as regras jurdicas
decorrem em maior ou menor grau dos princpios jurdicos, devendo guardar com estes uma
relao de implicao.
Vencida a distino entre princpios e normas (Norm-Prinzip, Prinzip-rules, Norm und
Grundsatz) 7, atualmente, reconhecem-se duas espcies normativas: os princpios e as regras.
Importante distino das duas categorias formulada por Canotilho (2003, p. 1160), que ao
tratar do sistema jurdico como um sistema normativo aberto de regras e princpios, pontua:
a) O grau de abstrao: os princpios so normas com um grau de abstraco
relativamente elevado; de modo diverso, as regras possuem uma abstraco
relativamente reduzida. b) Grau de determinabilidade na aplicao do caso concreto:
os princpios, por serem vagos e indeterminados, carecem de mediaes
concretizadoras (do legislador? do juiz?), enquanto as regras so susceptveis de
aplicao direta. c) Carcter de fundamentalidade no sistema de fontes de direito: os
princpios so normas de natureza ou com um papel fundamental no ordenamento
jurdico devido sua posio hierrquica no sistema das fontes (ex: princpios
constitucionais) ou sua importncia estruturante dentro do sistema jurdico (ex:
princpio do Estado de Direito). d) 'Proximidade da ideia de direito': os princpios so
'standards' juridicamente vinculantes radicados nas exigncias de 'justia' (Dworkin)
ou na 'ideia de direito' (Larenz); as regras podem ser normas vinculantes com um
contedo meramente formal. e) Natureza normogentica: os princpios so
fundamento de regras, isto , so normas que esto na base ou constituem a ratio de
regras jurdicas, desempenhando, por isso, uma funo normogentica
fundamentante.
6

Cf. DWORKIN, Ronald. Levando os direitos a srio. Traduo de Nelson Boeira. 2 ed. So Paulo: Martins
Fontes, 2007.
7

CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da constituio. 7. ed. Coimbra: Almedina,
2003, p. 1161.

20
Conceituando, o princpio jurdico a base de um ordenamento, o que lhe confere
validade e legitimidade. Ponto de referncia8 para o desenvolvimento de condutas previstas,
permitidas ou proibidas, cuja substncia a orientao a um fim. Constitui, de concluso, um
mandado de otimizao que constri e sustenta um sistema jurdico, servindo de parmetro de
interpretao de suas regras e aplicao mesma do Direito. Conforme definido por Bandeira de
Mello (2010, p. 53):
Princpio , pois, por definio, mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro
alicerce dele, disposio fundamental que se irradia sobre diferentes normas,
compondo-lhes o esprito e servindo de critrio para exata compreenso e inteligncia
delas, exatamente porque define a lgica e a racionalidade do sistema normativo,
conferindo-lhe a tnica que lhe d sentido harmnico.

Os princpios ocupam lugar de destaque no ordenamento jurdico. Por serem


fundamento de todo o sistema normativo9, constituem pedra angular para a aplicao do prprio
direito as regras jurdicas decorrem, pois, dos princpios. Certo que se encontram em um
plano mais abstrato, o que no significa, absolutamente, que caream de aplicabilidade e
eficcia. Em verdade, ao conferir substrato s demais normas, os princpios no perdem, por
este motivo, sua prpria fora normativa.
Frente a esta natureza fundamental, a inobservncia de um princpio importa ofensa
direta a todo o sistema que este integra. Por este motivo que para Bandeira de Mello (2010, p.
53) violar um princpio muito mais grave do que transgredir uma norma. A desateno a um
princpio implica ofensa no apenas a um especfico mandamento obrigatrio, mas a todo o
sistema de comandos..
Quanto s caractersticas dos princpios, completa a exposio formulada por Canaris
(1996, p. 88), para quem:
Os princpios no valem sem excepo e podem entrar entre si em oposio ou em
contradio; eles no tm a pretenso da exclusividade; eles ostentam o seu sentido
prprio apenas numa combinao de complementao e restrio recprocas; e eles
precisam, para a sua realizao, de uma concretizao atravs de sub-princpios e
valores singulares, com contedo material prprio.

CRETELLA JNIOR, Jos. Curso de direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 2003, p. 3.

No por outro motivo, Rizzatto Nunes (2002, p. 164) acertadamente ensina: Vale dizer: o princpio, em qualquer
caso concreto de aplicao das normas jurdicas, da mais simples mais complexa, desce das altas esferas do
sistema tico-jurdico em que foi posto para imediata e concretamente ser implementado no caso real que se est
a analisar. No preciso, pois, nada aguardar, nada postergar, nem imaginar que o princpio fique apenas
edulcorando o universo tico, como a constelao iluminando o cu. Ele real, palpvel, substancial, e por isso
est presente em todas as normas do sistema jurdica, no podendo, por consequncia, ser desprezado..
9

21
Explicando, num primeiro momento, dois princpios podem opor-se, de forma que
sirvam de fundamento a duas decises judiciais cujos resultados so diametralmente opostos.
Como segunda caracterstica, os princpios coexistem, havendo uma conexo entre todos;
aplicam-se os princpios de forma conjunta, no so eles exclusivos ou excludentes entre si. Em
funo de sua codependncia, os princpios s ganham sentido prprio quando confrontados
com os demais existentes no sistema jurdico: os seus limites so expressos pela relao de
limitao dos princpios que os cercam. Finalmente, os princpios carecem necessariamente de
subprincpios e normas concretas de contedo material (regras), visto no apresentarem maior
densidade a normatizao do princpio garante-lhe concretude.

2.1.3 Regime jurdico-administrativo


O Direito, enquanto cincia, tem seus princpios gerais, e seus ramos, sejam eles
pblicos ou privados, diante de sua autonomia, possuem igualmente um cabedal de princpios
genricos e especficos. O Direito Administrativo, por consequncia, possui um plexo prprio
de proposies setoriais. Importante saber que estes princpios informam em maior ou menor
grau este brao do direito, existindo uma decorrncia lgica de uns princpios em relao a
outros (v.g., o princpio da finalidade decorrente do princpio da legalidade).
O conjunto formado por estes princpios e as regras de direito pblico interno constituem
o Regime Jurdico-administrativo, que, nas palavras de Di Pietro (2012, p. 61), o conjunto
de traos, de conotaes, que tipificam o Direito Administrativo10, colocando a Administrao
Pblica numa posio privilegiada, vertical, na relao jurdico-administrativa.
A Administrao Pblica, pela natureza que sustenta e por lhe ser prprio o objeto de
tutela o interesse pblico , tem de regrar-se por este regime especfico de privilgios e
rendies. Estes princpios, implcitos e explcitos, servem boa administrao, sendo
verdadeiro obstculo ingerncia indevida do Estado.
Numa viso sistemtica da cincia jurdica, o Direito Administrativo est contido na
disciplina do Direito Pblico, motivo pelo qual este ramo especfico espelha, de certo modo, o
regime prprio do Direito Pblico. Isto quer significar que, especificamente em relao ao

10

Para Celso Antnio Bandeira de BANDEIRA DE MELLO, in Curso de direito administrativo. 27. ed. So
Paulo: Saraiva, 2010, p. 52: S se pode, portanto, falar em Direito Administrativo, no pressuposto de que existam
princpios que lhe so peculiares e que guardem entre si uma relao lgica de coerncia e unidade compondo um
sistema ou regime: o regime jurdico-administrativo..

22
Direito Administrativo, uma consequncia se sobreleva: o regime jurdico-administrativo
traduz-se em sua essncia na consagrao dos princpios da supremacia do interesse pblico
sobre o privado e da indisponibilidade dos interesses pblicos (BANDEIRA DE MELLO,
2010).
Estes princpios se apresentam como superprincpios, axiomas mximos informadores
de toda a atividade administrativa, razo pela qual merecem especial ateno do administrador.
Adiante, em tpico prprio, se examinar de forma acurada os princpios referidos.
A Constituio Federal de 1988 reportou expressamente Administrao Pblica cinco
princpios [princpio bsicos da administrao pblica11]: da legalidade, da impessoalidade,
da moralidade, da publicidade e da eficincia.

Contudo, inmeros outros princpios

administrativos decorrem da Constituio, seja de forma explcita, conquanto no mencionados


no artigo 37, caput, seja por imperativo lgico, substanciado nos princpios expressos no
referido artigo (BANDEIRA DE MELLO, 2010), ou, ainda, em funo de serem implicaes
evidentes do prprio Estado de Direito e, pois, do sistema constitucional como um todo12.

2.2 SUPERPRINCPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO


Superprincpios so princpios que orientam em maior grau a atividade administrativa,
alm do que, como visto em linhas pretritas, formam o esprito do regime jurdicoadministrativo; so deles que decorrem todas as normas de Direito Administrativo, servindolhes de fundamento de validade e legitimidade. Dois so os superprincpios: supremacia do
interesse pblico sobre o privado e indisponibilidade do interesse pblico.
O interesse pblico se contrape ao interesse privado na medida em que se sobressai a
este; tem maior relevo. que pblico o interesse do corpo social, destinado preservao da
coletividade e prevalncia do bem-estar dos administrados, o que lhe confere um carter de
imprescindibilidade frente a qualquer outro interesse.
No entanto, de par com isto, no se dissocia o interesse pblico, em absoluto, dos
interesses individuais. Consoante alerta Bandeira de Mello (2010), o particular, certamente, tem
seus interesses prprios, privados, sendo natural que, v.g., no deseje sofrer uma
desapropriao. No entanto, isto no significa que aquele particular deseje o fim do instituto de

11

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2012, p. 88.

12

BANDEIRA DE MELLO, Censo Antnio, ob. cit., p. 95.

23
interveno do Estado na propriedade alheia. O interesse de cada membro individualizado
converge, fatalmente, para a preservao da sociedade. A toda evidncia, o interesse pblico se
mostra como uma dimenso amplificada e qualificada do interesse individual, tomado no todo
da coletividade.
Feitas as consideraes pertinentes, o interesse pblico pode ser dividido em primrio e
secundrio. Interesse pblico primrio aquele que pretende atingir os fins do Estado, a saber,
o bem-estar social. Por outro lado, o ente estatal, como pessoa que , tambm reserva para si
alguns interesses prprios. A esta categoria d-se o nome de interesse pblico secundrio. Este,
s pode ser levado a cabo quando atende, antes de tudo, o interesse pblico primrio no h
se falar em interesse pblico secundrio quando este destoa dos fins do Estado (BANDEIRA
DE MELLO, 2010).

2.2.1 Princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado


O Estado ocupa posio de destaque frente aos administrados. E a razo disto a
importncia de sua atuao, que se presta finalisticamente ao bem-estar social. O ente estatal,
ao agir, traz em si a marca do interesse geral, razo pela qual, em contraposio ao interesse
privado, tem instrumentos e meios de que no dispe os particulares. Este o cerne do princpio
da supremacia do interesse pblico sobre o privado.
O princpio cogitado , numa anlise mais acurada, fundamento de qualquer sociedade.
Como conceber-se uma sociedade politicamente organizada sem que, para tanto, se tenha no
Estado a primazia dos interesses que sustentam esta mesma coletividade? Parece no haver
como imaginar situao sequer assemelhada a isto. Isso porque a ideia de tutela do interesse
geral acompanha o nascimento do prprio Estado. Se firmado o contrato social pelas geraes
passadas, presentes e vindouras, abrindo-se mo de parte das liberdades individuais a um
conjunto personificado de vontades, nada mais natural do que se atribuir a esta sntese de
coletividade13 um privilgio, de todo modo, submetido lei.
Para Di Pietro (2012), a supremacia do interesse pblico se apresenta em dois momentos
distintos. No primeiro, importa na edio de leis que garantem uma vantagem Administrao
Pblica [voltado para o legislador], no segundo, corporificado na vinculao do ente

13

ARAJO, Edmir Netto. Curso de direito administrativo. 6. ed. So Paulo: Saraiva, 2014, p.77.

24
concretizao da prevalncia do interesse dos administrados coletivamente considerados
[voltado ao administrador].
Como consequncia, o princpio estabelece um acervo de privilgios que a lei defere ao
ente poltico, colocando-o em situao de destaque, o que no significa que o Estado possa,
valendo-se destes institutos peculiares, lesar o direito do administrado. Comentado os
instrumentos de vantagem do Estado para a consecuo de sua finalidade pblica, pontua
Arajo (2014, p. 74):
A posio de supremacia do Estado privilegiada inclusive e especialmente em suas
relaes com os particulares, e esse princpio, inscrito na prpria noo que tratamos,
se manifesta de vrias maneiras, podendo-se exemplificar com o tratamento especial
quanto aos prazos judiciais, intimaes, prescrio reduzida para aes contra a
Fazenda, modificao e resciso (sob certas condies) unilateral de relaes
contratuais, constituio unilateral de obrigaes para o particular, alm dos
chamados atributos dos atos administrativos (imperatividade, presuno de
legitimidade e autoexecutoriedade), que alguns elevam categoria de princpios, a
autoreviso, pela Administrao, de seus prprios atos (autotutela), e outros.

O superprincpio da supremacia do interesse pblico , em concluso, mxima


fundamental que rege toda sociedade organizada, alicerce mesmo de toda a atividade do Estado
e fonte para todos os princpios do Direito Administrativo, j que constitui axioma basilar do
prprio regime jurdico-administrativo.

2.2.2 Princpio da indisponibilidade do interesse pblico


O princpio da indisponibilidade do interesse pblico impe Administrao e ao
administrador a salvaguarda do interesse pblico, dissociado de qualquer interveno volitiva
dissonante dos limites estabelecidos pela lei. Exige, por assim dizer, uma atuao administrativa
estril das vontades no-pblicas, preservando o interesse pblico primrio, que indisponvel,
no sentido de mant-lo inclume a qualquer ingerncia estranha ao bem da coletividade.
A Administrao Pblica no titular dos interesses pblicos, o mesmo se diga em
relao aos administradores. Os bens e interesses pblicos no pertencem Administrao
nem a seus agentes. Cabe-lhes apenas geri-los, conserv-los e por eles velar em prol da
coletividade, esta sim a verdadeira titular dos direitos e interesses pblicos (CARVALHO
FILHO, 2014, p. 36).
Decorrente do superprincpio da supremacia do interesse pblico, esta clusula geral do
Direito Administrativo no s probe o uso da coisa pblica para a realizao de interesses

25
pessoais de quem quer que seja, seno estabelece um dever para a atividade administrativa. Di
Pietro (2012, p. 67) acentua com propriedade a questo, ao afirmar que:
Precisamente por no dispor dos interesses pblicos cuja guarda lhes atribuda por
lei, os poderes atribudos Administrao tm o carter de poder-dever; so poderes
que ela no pode deixar de exercer, sob pena de responder pela omisso. Assim, a
autoridade no pode renunciar ao exerccio das competncias que lhe so outorgadas
por lei; no pode deixar de punir quando constate a prtica de atos ilcitos
administrativos; no pode deixar de exercer o poder de polcia para coibir o exerccio
dos direitos individuais em conflito com o bem-estar coletivo; no pode deixar de
exercer os poderes decorrentes da hierarquia; no pode fazer liberalidade com o
dinheiro pblico. Cada vez que ela se omite no exerccio de seus poderes, o interesse
pblico que est sendo prejudicado. (Grifo no original).

A boa administrao deve reger-se pela iseno completa e incondicional de qualquer


interesse pessoal, seja do administrador ou de qualquer administrado, havendo para a
Administrao Pblica, para aqueles mandatrios do poder, bem como para qualquer um que
de algum modo concretize a vontade da coletividade, um verdadeiro dever para a preservao
e supremacia do interesse legitimamente pblico.

2.3 PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS


A Carta Federal de 1981 j trazia em seu cerne uma inclinao organizao do
aparelho do Estado. Esta preocupao republicana, prpria do modelo jurdico-poltico, se
contrapunha ao regime absolutista, que inadmitia a submisso do Estado ao Direito, e, portanto,
rebatia qualquer disciplina ou organizao limite do exerccio do poder (MENDES, 2011).
As cartas subsequentes, de forma tmida, tambm apresentaram certo grau de limite
atuao estatal. Contudo, foi com a promulgao da Constituio da Repblica Federativa do
Brasil de 1988 que a constitucionalizao das diretrizes basilares da administrao pblica se
deu14.
Com razo, a Carta Maior trouxe expressamente em seu artigo 37, caput, os princpios
afetos administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios. Ali se encontram os princpios da legalidade, da

14

Esta ascenso suprema dos adgios administrativos produto da constitucionalizao dos princpios. Analisando
este salto evolutivo, Bonavides (2009, p. 293) constata: As Constituies fazem no sculo XX o que os Cdigos
fizeram no sculo XIX: uma espcie de positivao do Direito Natural, no pela via racionalizadora da lei,
enquanto expresso da vontade geral, mas por meio dos princpios gerais, incorporados na ordem jurdica
constitucional, onde logram valorao normativa suprema, ou seja, adquirem a qualidade de instncia
juspublicstica primria, sede de toda a legitimidade do poder. Isto, por ser a mais consensual instncia de todas
as intermediaes doutrinrias entre o Estado e a Sociedade.

26
impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficincia. Vejamo-los primeiro e, depois,
passemos a analisar os demais princpios afetos seara administrativa.

2.3.1 Princpio da legalidade


O princpio da legalidade aparece em diversos momentos na Constituio Federal de
1988, de forma geral no artigo 5, inciso II, num aspecto propriamente penal no artigo 5 inciso
XXXIX, e especificamente em relao administrao do Estado no caput do artigo 37.
O princpio administrativo da legalidade consectrio lgico do Estado de Direito, , a
bem da verdade, seu fundamento maior e guarda com este uma relao de especificidade
peculiar a este modelo. Em consequncia disto, constitui pedra de toque do regime polticoadministrativo, tendo lugar reservado em qualquer sociedade politicamente organizada. Da
dizer-se que constitui a materializao da submisso do Estado lei (BANDEIRA DE MELLO,
2010).
A legalidade para o administrado tem natureza diversa daquela referente
Administrao Pblica. Deveras, se para aquele a lei exprime um poder de agir nas situaes
por ela no vedadas, para a Administrao Pblica a lei exige um dever de agir somente quando
lhe seja autorizado. Neste sentido, Arnaldo Vasconcelos (2006, p. 35), com lucidez tpica,
arremata:
o Direito Administrativo o ltimo setor de prevalncia da teoria da reserva da lei.
Pauta-se a atividade administrativa pblica nos estritos termos da legalidade, valendo
dizer que tudo aquilo que no se encontra expressamente autorizado em lei est, por
esse s motivo, vedado.

Segundo este princpio, o administrador pblico est vinculado direta e


indissociavelmente aos mandamentos da lei e s exigncias do bem comum, devendo guiar sua
atividade nos limites legais impostos ao exerccio do poder, sem desviar-se deste desiderato.
Agindo de forma diferente, o ato por ele praticado ser invlido e sua conduta poder ser alvo
de represso administrativa, civil e penal.
De fato, o exerccio da administrao da coisa pblica no comporta empenho das
vontades pessoais. Assim, no lcito ao administrador impor suas paixes por sobre o interesse
da coletividade e, ainda, da lex. Sua atuao estreita. Justificando este entrave ao arbtrio
administrativo, Meirelles (2012, p. 87-88) explica que:

27
[...] a natureza da funo pblica e a finalidade do Estado impedem que seus agentes
deixem de exercitar os poderes e de cumprir os deveres que a lei lhes impe. Tais
poderes, conferidos Administrao Pblica para serem utilizados em benefcio da
coletividade, no podem ser renunciados ou descumpridos pelo administrador sem
ofensa ao bem comum, que supremo e nico objetivo de toda ao administrativa.

O princpio da legalidade no significa o engessamento de toda a atuao administrativa,


como que houvesse grilhes a restringir qualquer movimento do administrador.
Definitivamente, no disso que se trata. A Administrao Pblica dispe de uma margem,
estreita, verdade, de discricionariedade, podendo agir com maior liberdade em certos casos.
O que h de se ter em mente que por imposio do princpio em anlise, este maior poder de
agir decorre logicamente da lei. Bastos (2002, p. 43), em anlise do espectro de
discricionariedade legal da atividade administrativa, acentua:
Neste ponto convm observar que em determinadas hipteses reconhecida
Administrao a possibilidade de exercer uma apreciao subjetiva sobre certos
aspectos do seu comportamento. Isso porque a lei nesse caso esta a lhe deferir uma
margem de atuao discricionria que exercida quando da determinao parcial de
alguns de seus atos. Diz-se parcial porque o ato administrativo nunca pode ser
integralmente discricionrio, pois envolveria uma margem to ampla de atuao
subjetiva que certamente acabaria por violar o prprio princpio da legalidade.

Releva registrar que segundo a teoria do Estado Moderno, dentre as funes estatais
bsicas, extrai-se a de criar leis (funo legiferante) e a de executar estas leis (funo executiva).
Esta ltima funo pressupe o exerccio daquela primeira, vez que ela que lhe d sentido e
forma. Assim que no se concebe a atividade administrativa sem que a lei produto da funo
legislativa lhe tenha atribudo os limites de sua atuao. Administrar funo subjacente de
legislar. Por esta razo que s se admite o exerccio do poder vinculado lei (CARVALHO
FILHO, 2014).

2.3.2 Princpio da impessoalidade


O princpio da impessoalidade confere atividade administrativa a consecuo de um
nico fim: o interesse pblico. Esta finalidade especfica e inarredvel conferida ao Poder
Pblico por meio da lei, que em si encerra todos os fins qualificados como pblicos. O agir
estatal, nesse sentido, anda ao lado de sua finalidade maior.

28
Sendo assim, este princpio, intimamente ligado ao princpio da legalidade15, ordena que
aquele que exerce o poder se abstenha de qualquer preferncia, predileo ou ojeriza quando
da gesto e aplicao da coisa pblica. Diante disso, possvel identificar duas dimenses
fundamentais no princpio da impessoalidade. A primeira informa que no dado ao
administrador estabelecer diferenciaes entre dois administrados que se encontram em
situaes jurdicas idnticas; o exerccio do poder no compatvel com a predileo
estabelecida segundo critrios de interesse pessoal16.
Se a lei que informa e d validade atividade do Estado deve tratar todos de forma
isonmica artigo 5, caput, e inciso I da Constituio Federal de 1988 , esta mesma atividade
tambm deve atender a um critrio de igualdade (CARVALHO FILHO, 2014). o que se
verifica em relao exigncia da realizao de concurso pblico (artigo 37, II da CF/88) e
quanto aos critrios estabelecidos para licitao (artigo 37, XXI da CF/88).
A segunda dimenso do princpio em destaque estabelece que o administrador pblico
no pode se valer da fidcia que lhe foi deferida para fazer do aparelho do Estado o seu outdoor
os atos da Administrao Pblica s a ela devem ser atribudos. Ressalte-se, por oportuno,
que a personificao do ente pblico expressamente vedada pela Constituio Federal (artigo
37, 1). Para Jacob Stevenson de Santana Carvalho (2010, p. 157):
Custeada com dinheiro pblico, a atividade da Administrao Pblica jamais poder
ser apropriada, para quaisquer fins, por aquele que, em decorrncia do exerccio
funcional, viu-se na condio de execut-la. , por excelncia, impessoal, unicamente
imputvel estrutura administrativa ou governamental incumbida de sua prtica, para
todos os fins que se fizer de direito. Desta forma, como exemplos de violao a esse
princpio, pode-se mencionar a realizao de publicidade ou propaganda pessoal do
administrador, com verbas pblicas ou, ainda, a edio de atos normativos com o
objetivo de conseguir benefcios pessoais.

Constata-se que o produto da inobservncia do princpio da impessoalidade o desvio


de funo, expressamente previsto na Lei 9.784/99, que impe que nos processos
administrativos deve-se observar critrio de interpretao da norma administrativa da forma

Celso Antnio Bandeira de Mello, ob. cit., p. 106, chega a afirmar que em rigor, o princpio da finalidade no
uma decorrncia do princpio da legalidade. mais que isto: uma inerncia dele; est nele contido, pois
corresponde aplicao lei tal qual ; ou seja, na conformidade de sua razo de ser, do objetivo em vista do qual
foi editada..
15

16

Isto no acontece quando interesses pblico e privado coincidem, a exemplo do que ocorre nos atos
administrativos negociais e contratos pblicos. Nestes casos, preservada a impessoalidade administrativa e
respeitados os limites da convenincia e oportunidade, no h que se falar em desvio de finalidade (MEIRELLES,
2012).

29
que melhor garanta o atendimento do fim pblico a que se dirige, vedada a promoo pessoal
de agentes ou autoridades. (MEIRELLES, 2012, p. 94).

2.3.3 Princpio da moralidade


No atuar administrativo, quem exerce o poder deve guiar-se precipuamente pela boa-f
e lealdade. No cabe decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente
e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas tambm entre o honesto e o desonesto.
(MEIRELLES, 2012, p. 90). Assim, a Administrao Pblica direta e indireta de qualquer dos
poderes deve pautar seus atos na retido e lisura. o que impe o princpio da moralidade,
previsto na cabea do artigo 37 da Constituio Federal e eficientemente protegido 17 no artigo
5, LXXIII da Carta Maior.
Alerte-se que a moralidade que orienta a atividade do Estado no aquela comum,
ordinria, mas, sim, uma moral juridicamente qualificada (MEIRELLES, 2012). Essa
moralidade administrativa, segundo Maurice Hauriou (1926 apud MEIRELLES, 2012, p. 90),
o sintetizador deste conceito18, se aperfeioa como o conjunto de regras de conduta tiradas da
disciplina interior da Administrao..
Parece ser possvel que o administrador pblico, mesmo seguindo com afinco os
preceitos estabelecidos pela lei, possa, apesar disso, agir de forma imoral. Destarte, no cabe
ao gestor obedecer, apenas, a lei para que o seu ato seja isento de reparos, cabe-lhe, alm disso,
nortear a atuao de sua administrao sob a gide da probidade.
de se indagar como seria possvel, ento, se concluir que determinado agente agiu fora
dos limites ticos que lhe exige a funo, e, por conseguinte, sob que fundamento pode se
questionar a validade do ato administrativo eivado pela imoralidade. neste tocante que o
predicado jurdica se alia noo de moral. que a moral administrativa no se resume
unicamente ao elemento psicolgico e tico do administrador. Esta regra de conduta para o
exerccio do poder tem como substncia a observncia das normas abarcadas pelo regime
administrativo.
Como se pode perceber, a moralidade que importa boa administrao possui dupla
dimenso, uma subjetiva e outra formal. A subjetiva diz respeito conduta tica encapada pelos

17

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio, ob. cit.

18

MEIRELLES, Ely Lopes, ob. cit., p. 90.

30
processos psicolgicos do sujeito a moral ordinria , doutro lado, a dimenso formal da
moralidade administrativa se aperfeioa com a obedincia s regras e princpios atinentes
Administrao Pblica. em funo desta ltima dimenso que se responde a indagao antes
feita: sendo verificada a desobedincia aos imperativos cogentes afetos funo administrativa,
possvel impugnar-se o ato administrativo viciado.
A inobservncia do princpio sob estudo, em determinadas situaes, quando fundada
no dolo, constitui improbidade administrativa. A Constituio Federal de 1988 no s previu o
princpio da moralidade como tambm estabeleceu mecanismos para sancionar os atos de
improbidade (MEDAUAR, 2010). Como o assunto ser tratado em captulo especfico adiante,
limitar-nos-emos a esclarecer, de antemo, que a Lei 8.429 de 2 de fevereiro de 1992 trata da
improbidade administrativa e suas sanes poltico-administrativas, e que no combate s
condutas esprias dos agentes pblicos, muitos so os instrumentos deferidos ao cidado e ao
rgos pertinentes.

2.3.4 Princpio da publicidade


No pode a Administrao Pblica atuar de forma oculta, sorrateira. Se o poder emana
do povo (artigo 1, pargrafo nico da Constituio Federal de 1988), no h como se conceber
o agir estatal sem que este se paute na transparncia de suas condutas (BANDEIRA DE
MELLO, 2010). Pontua Arajo (2010, p. 82):
Se todos so iguais perante a lei e perante a Administrao, como se viu, e se esta
deve pautar suas aes pelos princpios da legalidade e da primazia do interesse
pblico, evidencia-se tambm que todos tm o direito de ter conhecimento do que os
agentes fazem no gerenciamento da coisa pblica.

O princpio da publicidade compele o Estado a fornecer as informaes referentes sua


atuao, bem como quaisquer outras que, estando sob sua guarda, lhe sejam requeridas pelo
interessado, s sendo possvel a negativa de sua prestao quando imprescindvel segurana
da Sociedade e do Estado19 (BANDEIRA DE MELLO, 2010).
H que se ter claro, assim, que a atividade administrativa incompatvel com a
obscuridade. No por outro motivo os atos administrativos tm de ser publicizados pelos rgos
de impressa oficial e afixados nas reparties pblicas em local acessvel ao pblico
(CARVALHO FILHO, 2014). Contudo, a existncia de atos administrativos sigilosos no
19

Art. 5, inciso XXXIII da Constituio Federal de 1988.

31
representa uma afronta ao princpio em referncia, j que o prprio texto constitucional (e.g.,
na hiptese do inciso XXXIII do artigo 5) o prev em situaes excepcionalssimas.
O princpio da publicidade erradia fundamento para vrios direitos e garantias
fundamentais, dentre os quais se destacam o direito informao (artigo 5, inciso XXXIII),
direito de certido (artigo 5, inciso XXXIV, b), e a possibilidade de impetrao do remdio
constitucional do habeas data, para assegurar o conhecimento de informaes relativas pessoa
do impetrante, constante de registros ou bancos de dados de entidade governamentais ou de
carter pblico (artigo 5, inciso LXXII, a).
De arremate, razovel afirmar, pois, que o princpio da publicidade essencial ao
controle de legalidade e transparncia na gesto da coisa pblica, sendo, verdadeiramente,
axioma indispensvel num Estado dito Democrtico e de Direito.

2.3.5 Princpio da eficincia


No basta que a atividade administrativa paute-se na legalidade, deve ela ser eficiente.
Este conceito (eficincia) no prprio da cincia jurdica, , em verdade, instituto da
economia; no se debrua sobre normas jurdicas, mas, sim, sobre determinada atividade. Em
economia, significa uma relao de racionalidade entre os meios empregados e os fins obtidos;
, por assim dizer, um estado de aproveitamento e eficcia de determinada conduta (SILVA,
2009).
Na seara do Direito Administrativo, o princpio da eficincia, introduzido no caput do
artigo 37 da CF/88 pela emenda constitucional n19/98, impe atuao administrativa um
dever de presteza, celeridade e pontualidade, de forma a que todas as relaes dos entes pblicos
se prestem a atender o interesse pblico de modo direto, preciso.
Nesse tocante, doutrina Meirelles (2012, p. 101): o mais moderno princpio da funo
administrativa, que j no se contenta em ser desempenhada apenas com a legalidade, exigindo
resultados positivos para o servio pblico e satisfatrio atendimento das necessidades da
comunidade e de seus membros.. Na lio de Carvalho Filho (2014, p. 31):
Includo em mandamento constitucional, o princpio pelo menos prev para o futuro
maior oportunidade para os indivduos exercerem sua real cidadania contra tantas
falhas e omisses do Estado. Trata-se, na verdade, de dever constitucional da
Administrao, que no poder desrespeit-lo, sob pena de serem responsabilizados
os agentes que derem causa violao.

32
Constitui, nestes termos, avano na conduo da administrao, cobrando maior
empenho na prestao dos servios pblicos, o que implica uma melhor organizao da
estrutura da prpria Administrao Pblica.
Este princpio pode ser concebido em dois diferentes aspectos, no primeiro, tem-se em
vista o modo de atuao do agente pblico, sobre o qual recai o dever de melhor desempenhar
suas atribuies. Num outro prisma, a eficincia pode ser considerada quanto ao modo de
organizar, estruturar e disciplinar a Administrao Pblica. Aqui tambm se espera a melhor
atuao possvel na consecuo do interesse da coletividade (DI PIETRO, 2012).
Fruto da insatisfao da populao com a m prestao dos servios pblicos, o
princpio da eficincia aflora como um dos mais importantes avanos na administrao pblica,
primeiro por reconhecer que a atividade administrativa ineficiente, e em segundo lugar, por
ser mandamento de otimizao de envergadura constitucional que serve de sustentao para
diversos direitos individuais e coletivos antes preteridos.

2.4 PRINCPIOS INFRACONSTITUCIONAIS


Dos princpios j explorados decorrem outros que so suas consequncias lgicas e
prticas. Estes princpios constituem uma especializao dos princpios gerais previstos no
artigo 37, caput, da Constituio Federal de 1988, atribuindo-lhes feies especficas e
aplicao mais concentrada em relao certos aspectos da atividade administrativas; so eles
princpios setoriais especficos.

2.4.1 Princpio da motivao


A Administrao Pblica deve motivar os seus atos. A atividade administrativa exige
que as decises de gesto da coisa pblica sejam claramente justificadas, assim, devem ser
indicadas as razes de ser de determinado ato administrativo (GASPARINI, 2010). O princpio
da motivao, nestes termos, impele o Poder Pblico a agir de forma racional, de modo a que
se possa conhecer das razes de fato e de direito que levaram a Administrao a proceder
daquele modo20. Ensina Bandeira de Mello (2010, p.112):
Dito princpio implica para a Administrao o dever de justificar os seus atos,
apontando-lhes os fundamentos de direito e de fato, assim como a correlao lgica
20

GASPARINI, Digenes. Direito administrativo. 15. ed. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 77.

33
entre os eventos e situaes que deu por existentes e a providncia tomada, nos casos
em que este ltimo aclaramento seja necessrio para aferir-se a consonncia da
conduta administrativa com a lei que lhe serviu de arrimo.

O ato administrativo imotivado nulo. Porm, alguns atos que permitem uma maior
discricionariedade do administrador dispensam uma justificao acurada, bastando para a sua
validade a evidncia da competncia para a sua prtica e sua subsuno Lei e ao interesse
pblico (MEIRELLES, 2012).
Impende lembrar, porm, que este campo de discricionariedade, como j
exaustivamente salientado, decorre da prpria lei, no sendo a vontade irrestrita do
administrador, por isso, fundamento de validade para qualquer ato. que nas coisas pblicas
dispensam-se as paixes de quem detm o poder e para o povo governa, o motor da atividade
estatal , insofismavelmente, o interesse pblico levado a cabo pela lei.
O princpio da motivao tem especial importncia para a aferio da obedincia aos
princpios administrativos, mormente os da legalidade, finalidade e moralidade administrativa.
Outra importante funo deste princpio a de garantir a eficcia dos princpios da ampla defesa
e do contraditrio no mbito administrativo (artigo 5, inciso LV da Constituio Federal de
1988), j que s so possveis quando o interessado tem cincia dos motivos do ato impugnado.
.
2.4.2 Princpio da autotutela
Os atos administrativos podem e devem ser anulados, quando afrontem o princpio
da legalidade, ou revogados, quando inconvenientes ou inoportunos (MEDAUAR, 2010). Pelo
princpio da autotutela, a Administrao Pblica pode revisar os seus atos, para corrigi-los, sem
que para isso dependa da interveno do Poder Judicirio.
O princpio em vertncia decorre diretamente do princpio da legalidade, isto porque, se
cabe Administrao Pblica cumprir os ditames da lei, por certo que deve tambm zelar para
que seus atos, igualmente, no ganhem vida eivados de ilegalidade ou inadequao ao fim
pblico. Por este motivo, lhe compete a reviso de sua atuao. Tendo em vista este princpio,
o Supremo Tribunal Federal, que j h muito reconhece o princpio em destaque, editou as
smulas ns 346 e 47321.

21

Smula 346 - A administrao pblica pode declarar a nulidade dos seus prprios atos. Smula 473 - A
administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornam ilegais, porque deles no se
originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos,
e ressalvada, em todos os casos, a apreciao Judicial.

34
Aps o reconhecimento pelo Pretrio Excelso, a Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999,
que regula o processo administrativo federal, reconheceu o princpio da autotutela em seu artigo
53, que assim dispe: A administrao deve anular seus prprios atos, quando eivados de vcio
de legalidade, e pode revoga-los por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitado os
direitos adquiridos (BRASIL, 1999).
Importante notar que a parte final do dispositivo acima transcrito traz verdadeiro limite
autotutela da Administrao Pblica. Com efeito, a capacidade de reexame dos atos
administrativos esbarra no direito adquirido. Assim, consoante ao que dispe o artigo 54 da
mesma lei, os atos que impliquem efeitos favorveis ao destinatrio somente podero ser
anulados ou revogados no prazo decadencial de cinco anos, salvo comprovada a m-f do
beneficiado (CARVALHO FILHO, 2014).
O princpio da autotutela significa, ainda, que a Administrao Pblica tem o
poder/dever de preservar e fazer zelar os bens pblicos que integram o seu patrimnio. Nesse
sentido, o princpio em questo comina ao ente poltico uma prerrogativa de conservao e
manuteno de seus bens, devendo repelir, atravs do seu poder de polcia, qualquer ato
tendente a lesar a integralidade deste acervo (DI PIETRO, 2012).

2.4.3 Princpio da finalidade


A atividade administrativa deve atender ao que determina a lei. Mas no s, pode ser
que se atenda ao preceito legal de forma que, ainda assim, se desvirtue o seu esprito. O
princpio da finalidade vincula irrestritamente a atuao da Administrao aos fins ltimos da
lei, seu norte maior e condutor de todo o seu agir.
Para Meirelles (2012, p. 93), o princpio da finalidade22 se confunde com o princpio
constitucional da impessoalidade:
[...] O princpio da impessoalidade, referido na Constituio/88, art. 37, caput, nada
mais do que o clssico princpio da finalidade, o qual impe ao administrador
pblico que s pratique o ato para o seu fim legal. E o fim legal unicamente aquele
que a norma de Direito indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de
forma impessoal (Grifos no original).

22

Pensando de forma distinta, Bandeira de Mello (2010) destaca que o princpio da finalidade uma inerncia do
princpio da legalidade, estando contido neste. O mesmo autor identifica uma referncia especfica ao princpio
em anlise, qual seja, o inciso LXIX, do artigo 5 da CF/88, que trata da possibilidade de impetrao de mandado
de segurana contra ilegalidade e abuso de poder este ltimo revela que o desvio das finalidades da lei
censurvel.

35
Aqui, no suficiente o atendimento das leis do sistema jurdico, de forma genrica
acolhimento do princpio da legalidade , para que se tenha observado o princpio da finalidade,
a Administrao Pblica deve observar exatamente o que manda a lei e em relao ao que ela
especificamente se destina.
No se imagina, por este motivo, um ato da Administrao que esteja em dissonncia
com a finalidade especfica da lei. Respaldar um ato administrativo na lei e, entretanto,
descumprir o alvo que lhe serviu de mvel, , a bem da verdade, desvirtu-la, distorc-la; se
assim o for, o ato padecer de vcio pelo desvio de poder ou desvio de finalidade, sendo desde
sempre nulo (BANDEIRA DE MELLO, 2010).

2.4.4 Princpio da isonomia ou igualdade


Abrigado no artigo 5, caput, da Constituio Federal 23 e referido em passant no
prembulo da Carta Maior, o princpio da isonomia, tambm conhecido como princpio da
igualdade, determina que a lei deve dispensar igual tratamento todas as pessoas, no podendo
haver nela (a lei) distines entre administrados em situao de paridade.
O princpio estudado se dirige ao legislador e ao administrador pblico. Para aquele,
significa que na produo legislativa deve-se ter em conta a equidade entre aqueles submetidos
lei24 <<carter abstrato>>. Por outro lado, ao administrador, na anlise do caso concreto, cabe
o tratamento isonmico para com os administrados, sendo vedado, pois, a atuao
administrativa dirigida perseguio ou privilgios de quem quer que seja <<carter
concreto>>.
Isto no significa que no seja possvel haver distines fundadas em critrios de justa
razo25. que aqui a isonomia no formal, mas, sim, material aristotlica. Desta forma,
possvel que haja efetiva diferenciao em razo das distines entre os administrados;
isonomia significa, nestes termos, tratar-se igualmente os iguais e desigualmente os desiguais

Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos
estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e
propriedade, nos termos seguintes: (BRASIL, 1988).
23

A lei no pode ser fonte de privilgios ou perseguies, mas instrumento regulador da vida social, que necessita
tratar equitativamente todos os cidados. Este o contedo poltico-ideolgico absorvido pelo princpio da
isonomia e juridicizado pelos textos constitucionais em geral, ou de todo modo assimilado pelos sistemas
normativos vigentes (BANDEIRA DE MELLO, 2003, p. 10).
24

25

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. O contedo jurdico do princpio da igualdade. 3. ed. So Paulo:
Malheiros, 2003.

36
na medida de sua desigualdade. Veja-se, inclusive, que o diferenciamento, neste tom,
imprescindvel justeza das normas e do sistema administrativo.
A distino promovida pela lei, e posteriormente pelo administrador, deve guardar uma
correlao lgica entre fator de discrmen e a desequiparao procedida (BANDEIRA DE
MELLO, 2003). Noutras palavras, o estabelecimento de fator de distino deve estar
racionalmente relacionado com a consequncia jurdica desta dessemelhana de trato. Assim
que no se concebe, e.g., uma lei que determine certo benefcio tributrio a determinado grupo
de pessoas em razo de sua estatura e forma de vestir, isto porque o fato de descriminao
(compleio fsica e opo de vesturio) em nada tem a ver com a consequncia jurdica
atribuda (benefcio tributrio).
Intimamente ligado aos princpios da legalidade e da impessoalidade, o princpio da
isonomia repercute em vrios institutos de Direito Administrativo, como na licitao e no
concurso pblico. Neste especfico, o princpio aventado garante que a todos ser dada a
oportunidade de preencher os quadros pblicos, sendo o certame universal de provas ou provas
e ttulos o meio eficaz para garantir a igualdade de condies entre os candidatos.

2.4.5 Princpios da razoabilidade e da proporcionalidade


Razovel aquilo que se afigura em conformidade com a razo, o que atende a um
critrio mnimo de racionalidade e conformidade com a ponderao, equilbrio e harmonia
gerais. Assim, uma ao razovel quando desde o seu gnesis est em consonncia com uma
lgica de cautela, necessidade, adequao e proporcionalidade.
Fcil perceber que determinar o contedo do razovel tarefa difcil. Porm, se no se
pode definir a contento um critrio racional de justeza, parece ser possvel determinar as
situaes em que este mesmo critrio no se apresenta. Noutras palavras, uma forma coerente
de aferir-se o razovel subtra-lo daquilo que flagrante no o (BANDEIRA DE MELLO,
2010).
Os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade, ambos implcitos na Constituio
Federal, guardam entre si uma relao de gnero e espcie. Aquele abarca este. Isto assim
porque no parece provvel que algo seja razovel sem que, ao mesmo tempo, seja proporcional.
No se imagine que ambos so sinnimos, de fato no o so. Tal no ocorre porque a
proporcionalidade um processo de atingimento da razoabilidade, i.e., o razovel s o porque

37
antes lhe se procedeu a um sopesamento entre meios e fins, um processo de pesos e medidas,
enfim, um esforo de ponderao.
Para a Administrao Pblica, os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade
significam que obedecida a legalidade, dispensadas as vontades dissonantes das pblicas,
respeitados os fins da lei, empenhados todos os esforos prestao racional da tutela
administrativa, tudo como produto de esforos da boa tica-jurdica, resta, ainda, perquirir-se
da coerncia da medida (razoabilidade), no sentido de ser ela adequada, necessria e
proporcional em sentido estrito (proporcionalidade).
Uma medida adequada quando se mostra prpria persecuo do fim; se o escopo
almejado pode ser eficazmente atingido por determinada conduta, v-se, por este motivo, que
esta adequada quele propsito. De outra sorte, verifica-se a necessidade quando a medida
em questo , alm de eficaz, a forma menos gravosa de atingir-se um fim determinado. Por
ltimo, estar-se- diante de uma atuao proporcional em sentido estrito quando as vantagens
emanadas do fim so sensivelmente superiores s desvantagens do meio, aqui se toma um
critrio de medida e desmedida (CANOTILHO, 2003).
A razoabilidade e a proporcionalidade, certamente, orientam em maior grau a atuao
do administrador naquela margem estreita de discricionariedade que a lei lhe outorga. Assim,
diz-se que os princpios meditados so os limites da atuao discricionria. No entanto, isso no
quer significar que naquilo em que no lhe seja conferido maior poder de valorao, no deva
a Administrao Pblica igualmente empenhar esforos de razo e proporo.
Isto demonstra o papel fundamental dos princpios em tela, na medida em que so eles
cogentes diante das circunstncias concretas postas apreciao do administrador: no fato da
vida que se verifica a necessidade de ponderao, motivo pelo qual pouco ou nada se v de
razovel e proporcional quando este esforo de valores feito de modo desvinculado da
realidade.
Como evidente, o ato administrativo desarrazoado e desproporcional anulvel, uma
vez que incompatvel com os fins da Administrao. Ademais, os princpios da razoabilidade e
da proporcionalidade representam um limite atuao do Estado, significando um importante
avano da proteo e manuteno dos direitos dos administrados frente ao Estado, no sentido
de vedar restries desnecessrias e arbitrrias s liberdades.

38
2.4.6

Princpio da presuno de legitimidade


Os atos da Administrao gozam da presuno de que os fatos que lhe substanciam so

verdadeiros e que sua produo seguiu estritamente a lei e sua finalidade. Neste sentido, o
princpio da presuno de legitimidade abarca dois aspectos distintos: a presuno de verdade
que diz respeito certeza dos fatos narrados e a presuno de legalidade j que a
Administrao Pblica encontra-se submetida lei, de se crer, a priori, que os seus atos
tambm se compatibilizam com as normas legais (DI PIETRO, 2012).
Importa ressaltar que esta presuno no absoluta, sendo, portanto, jurdica (iuris
tantum), admitindo prova em contrrio e podendo ser questionada pelo interessado, que ter
sobre si o nus da prova da inverdade dos fatos e da ilegalidade dos fundamentos do ato. Nessa
esteira, ensina Carvalho (2014, p. 93):
Neste sentido, o Estado no tem o dever de provar todas as situaes fticas descritas
no ato, devendo o particular lesado, em muitos casos, comprovar a falsidade das
disposies. Com efeito, a presuno de veracidade diz respeito a fatos e causas e a
inverso do nus da prova dos fatos alegados no ato administrativo.

A veracidade do contedo dos atos administrativos especialmente importante no que


se refere obrigao dos rgos pblicos em relao aos documentos que expedem, tanto
assim que a Constituio Federal de 1988 veda Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municpios recusar dar f aos documentos pblicos (artigo 19, inciso II).

2.4.7

Princpio da segurana jurdica


As relaes jurdicas reclamam uma certeza mnima de suas consequncias e efeitos.

Estabelece-se entre as partes da relao uma confiana, em relao a si mesmas e aos eventos
passados e futuros, na certeza da prevalncia de sua existncia no mundo jurdico.
Esta estabilidade constitui o contedo da segurana jurdica, princpios que no encontra
correspondncia em qualquer dispositivo constitucional, mas, apesar disso, princpio geral de
Direito, estando nas mais altas esferas da cincia jurdica. Sobre a dimenso do princpio, ensina
Bandeira de Mello (2010, p. 123): Este princpio no pode ser radicado em qualquer
dispositivo constitucional especfico, , porm, da essncia do prprio Direito, notadamente de
um Estado Democrtico de Direito, de tal sorte que faz parte do sistema constitucional como
um todo.

39
Para a Administrao Pblica, o princpio em questo, que tambm recebe o nome de
princpio da proteo da confiana, impe ao ente pblico o dever de s aplicar uma nova
orientao aos casos futuros, quando ainda deve ser dada a devida publicidade ao novo
entendimento. dizer, o administrado no pode ser submetido arbitrariedade administrativa,
no sentido de no ser possvel que uma situao jurdica preexistente seja afetada pela
inteligncia atual de determinada matria; devem ser preservadas as relaes e situaes
jurdicas existentes e as vindouras.
Os institutos da prescrio, decadncia, precluso, direito adquirido e coisa julgada,
dentre outros, so reflexos diretos do princpio da segurana jurdica, materializando aquela
certeza que deve guiar as relaes de Direito e o bom convvio social (CARVALHO FILHO,
2014).

40
3 AGENTES PBLICOS
O Estado, para cumprir o seu fim pblico, necessita de agentes que atuem em seu nome
e sob ele exteriorizem no mundo as suas vontades e aes. Suas condutas s podem ser
imputadas pessoa jurdica a que so submetidas. Este o contedo da teoria do rgo,
idealizada em 1887 pelo jurista alemo Otto Friedrich von Gierke, em sua obra intitulada Die
Genossenschaftstheorie und die deutsche Rechtsprechung26.
Aps superadas as teorias do mandato e da representao, a teoria do rgo teve larga
aceitao no direito brasileiro. Meirelles (2012, p. 68) andou bem ao sintetizar a teoria em
destaque, ao afirmar que os rgo pblicos so centros de competncias institudos para o
desempenho de funes estatais, atravs de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa
jurdica a que pertencem..
A este grupo de pessoas que d-se o nome de agentes pblicos27. Caracterizam-se por
dois requisitos, o primeiro, de ordem objetiva, diz respeito natureza estatal da atividade
desempenhada, o segundo, de cunho subjetivo, a investidura nesta atividade (BANDEIRA
DE MELLO, 2010). Estes exercentes de parcela do poder ocupam na estrutura administrativa
cargos, empregos e funes pblicas, e recebem, em razo do desempenho de suas atribuies
e por haver entre eles e o Estado uma relao de trabalho, a remunerao correspondente.
Por motivos didticos, no estudo pormenorizado das espcies de agentes pblicos,
adotar-se- a estruturao e disposio empregada pelo professor Alexandre Mazza em seu
Manual de Direito Administrativo28, sem que isto signifique que os contedos dos tpicos a
seguir representem, necessariamente, a opinio do referido autor.

3.1 ESPCIES DE AGENTES PBLICOS


3.1.1 Agentes polticos
Agentes polticos so aqueles exercentes de cargos peculiares, cuja definio e
atribuies so definidos pela prpria Constituio Federal. Formam categoria prpria de

26

A teoria do conhecimento e determinao alem de direito.

O art. 2 da Lei 8.429/92 assim dispe: Reputa-se agente pblico, para os efeitos desta Lei, todo aquele que
exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao ou
qualquer forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas
27

28

MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 2013.

41
agente pblico29. Incumbe-lhes a execuo das diretrizes estatais mximas, razo pela qual so
os titulares dos cargos estruturais organizao poltica do Pas, ou seja, ocupantes dos que
integram o arcabouo constitucional do Estado, o esquema fundamental do Poder
(BANDEIRA DE MELLO, 2010, p. 247).
A relao estabelecida entre estes agentes e o Poder Pblico no de natureza
profissional (contratual ou estatutria), mas, sim, poltica. H quem amplie a abrangncia da
categoria, para incluir os magistrados, os membros do Ministrio Pblico e dos Tribunais de
Contas30. Sem embargo dos mritos de quem segue esta linha de raciocnio 31, como Jos dos
Santos Carvalho Filho (2014), entendemos que integram a classe dos agentes polticos aqueles
que exercem efetivamente, e no eventualmente, a funo poltica. que, conquanto aqueles
agentes ocasionalmente atuem de forma poltica, no lhes cabe as funes de governo, gerncia
e estabelecimento de diretrizes bsicas do Estado.
Como regra, os agentes polticos so investidos no cargo por meio de eleio, para o
exerccio de um mandato por tempo determinado onde exercem suas atividades em carter
transitrio (CARVALHO FILHO, 2014). Exceo a esta regra, os Ministros e Secretrios so
nomeados para o exerccio de cargos em comisso, sem que isto lhes exclua da categoria
autnoma dos agentes polticos.
Ademais, so agentes polticos, no Poder Executivo, o Presidente e o Vice-Presidente
da Repblica, os Governadores e Vice-Governadores dos Estados-membros, do Distrito Federal
e dos Territrios 32 , e os Prefeitos e Vice-Prefeitos Municipais. No Poder Executivo, os
Deputados Federais, Estaduais e Distritais, os Senadores da Repblica e os Vereadores.

3.1.2 Ocupantes de cargos em comisso


Cargo em comisso espcie do gnero funo de confiana, juntamente com a funo
de confiana stricto sensu. Nesta espcie de agente pblico, um elemento caracteriza e justifica
a dispensa de aprovao prvia em concurso pblico: a fidcia deferida ao ocupante do cargo
29

MEIRELLES, Ely Lopes. ob. cit., p. 439.

30

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Rcl 6702 MC-Agr, de relatoria do Ministro Ricardo
Lewandowsky, assentou o entendimento de que os membros dos Tribunais de Contas no exercem funo poltica,
mas sim administrativa. Consta da ementa do arresto: [...] O cargo de Conselheiro do Tribunal de Contas do
Estado do Paran reveste-se, primeira vista, de natureza administrativa, uma vez que exerce a funo de auxiliar
do Legislativo no controle da Administrao Pblica.
31
32

MEIRELLES, Hely Lopes. ob. cit.

Os Governadores dos Territrios no sero eleitos, mas sim nomeados pelo Presidente da Repblica, aps
aprovao pelo Senado Federal (art. 84, XIV, da CF/88).

42
ou emprego pblico pela autoridade que lhe nomeou posio ocupada. A inexigibilidade de
certame, neste caso, medida mais condizente com a prtica administrativa, isto porque as
atribuies deferidas aos exercentes so prprias de algum que goza de mxima confiana do
governante, ou de quem lhe faa as vezes.
Os cargos em comisso, previstos na parte final do inciso V, do artigo 37 da CF/88, so
aqueles que, prescindindo a prvia aprovao em concurso pblico e em carter transitrio, se
fundam na relao de confiana entre o ocupante e a autoridade nomeante, destinando-se
exclusivamente s atribuies de chefia, direo e assessoramento. A nomeao nesta
modalidade de funo de confiana 33 livre. Pelo mesmo motivo, a exonerao no exige
maiores formalidades, sendo, neste caso, a dispensa ad nutun.
digno de nota que, ao contrrio do que pode parecer, o provimento em cargos em
comisso deve seguir certos critrios. O prprio estatuto fundamental traz um destes
pressupostos: um percentual mnimo previsto em lei de cargos comissionados deve ser
preenchido por servidores de carreira34. Nesse tocante, preleciona Meirelles (2012, p. 446):
Portanto, nestas hipteses o provimento no ser totalmente livre, como ocorre com
os no servidores, isto , os sem vnculo efetivo anterior nomeao. A lei ali referida
ser de cada entidade poltica, mas especialmente na fixao dos percentuais mnimos,
dever observar o princpio da razoabilidade, sob pena de fraudar a determinao
constitucional, no sentido de uma parte dos cargos em comisso ser provida de forma
totalmente livre e outra, parcialmente, diante das limitaes e condies previstas
nessa lei. (Grifo no original)

O Decreto n 5.497/05 regulamenta o percentual mnimo exigido nos quadros da


administrao pblica federal direta, autrquica e fundacional. Segundo o diploma, setenta e
cinco por cento dos cargos em comisso do Grupo-Direo e Assessoramento Superiores
DAS, nveis 1, 2 e 3, devem ser ocupados exclusivamente por servidores de carreira. J para o
nvel 4, este percentual cai para cinquenta por cento (art. 1, incisos I e II).
No Poder Judicirio, a Resoluo n 88, de 8 de setembro de 2009, do Conselho
Nacional de Justia estabelece que os Tribunais de Justia dos estados devero preencher os

33

Cf. a esse respeito BORGES, Maria Ceclia. Das funes de confiana stricto sensu e dos cargos em comisso:
abordagem constitucionalmente adequada. Revista TCEMG, Belo Horizonte, v. 2, n. 1, p.45-54, 2012.
Trimestral. Disponvel em: < http://revista.tce.mg.gov.br/Content/Upload/Materia/1469.pdf >. Acesso em: 12 mar.
2015.
34

Essa exigncia foi acrescentada pela Emenda Constitucional n. 19. A antiga redao do artigo 37, V, da CF/88,
dispunha que os cargos em comisso e as funes de confiana sero exercidos, preferencialmente, por servidores
ocupantes de cargo de carreira tcnica ou profissional, nos casos e condies previstos em lei (BRASIL, 1988).

43
cargos em comisso que eventualmente existam com um percentual mnimo de cinquenta por
cento de servidores da carreira judiciria. Assegura o artigo 2, 2 da resoluo:
Art. 2 Os cargos em comisso esto ligados s atribuies de direo, chefia e
assessoramento, sendo vedado seu provimento para atribuies diversas.
1 [...]
2 Para os Estados que ainda no regulamentaram os incisos IV e V do art. 37 da
Constituio Federal, pelo menos 50% (cinquenta por cento) dos cargos em comisso
devero ser destinados a servidores das carreiras judicirias, cabendo aos Tribunais
de Justia encaminharem projetos de lei de regulamentao da matria, com
observncia desse percentual.

Um outro critrio a ser observado para o provimento em cargos em comisso o da sua


delimitao quanto s atribuies exclusivamente de direo, chefia e assessoramento. Este
limite, tambm imposto pela Constituio, determina que somente naquelas situaes onde se
exija uma maior identidade entre o governante e seu agente, por motivos mesmo de poltica
governamental, seja possvel a dispensa do certame universal. A respeito, pontua Justen Filho
(2012, p.880):
Como regra, os cargos em comisso so destinados apenas s atribuies de direo,
chefia e assessoramento. Logo, inconstitucional criar cargo em comisso para outro
tipo de competncia que no essas acima referidas, tal como infringe Constituio
dar ao ocupante do cargo em comisso atribuies diversas. (Aspas no original)

O cargo em comisso deve ter carter transitrio. Eis outro requisito a ser cumprido. De
efeito, por sua prpria natureza, o cargo em comisso deve trazer consigo a marca da
temporariedade, no podendo ser ele vocacionado perpetuao (a isto se presta o cargo de
provimento efetivo). Acaso sejam criados cargos em comisso de carter permanente, restar
desatendido o fim determinado pela Constituio Federal e subvertida a natureza do vnculo do
agente e a Administrao Pblica.
Em anlise da inobservncia dos critrios para esta modalidade de vinculao, o
Supremo Tribunal Federal, desde antes da vigncia da Carta Maior de 1988, entende que a
criao de cargo em comisso, em moldes artificiais e no condizentes com as praxes de nosso
ordenamento jurdico e administrativo, s pode ser encarada como inaceitvel esvaziamento da
exigncia constitucional do concurso, erigido em pressuposto de acessibilidade aos cargos
pblicos35. Em crtica a esta exceo ao concurso pblico, Alexandrino e Paulo (2005, p. 172)
concluem:

35

STF, Pleno, Repr. 1.400-SP, ADIs 2.427 e 3.233.

44
So esses cargos comissionados de assessoramento providos por servidores no
ocupantes de cargos efetivos que possibilitam as situaes mais escandalosas (so os
conhecidos cargos de aspone), em que algum, que nunca fez um concurso pblico
(ou nunca foi aprovado em um), nomeado, com base no famoso critrio da
confiana, para nada fazer e ser pago com significativa parcela do esforo de nosso
trabalho, cidados no apadrinhados que pagamos nossos tributos.

Certo que o descumprimento da imposio constitucional frequente nas


Administraes Pblicas, situao que, alm de revelar um mau hbito dos administradores
pblicos, acarreta insuportvel desacatamento aos princpios mais caros boa administrao.
H razes suficientes para concordar, pois, com Carvalho Filho (2014, p. 685), para quem
lamentavelmente, tal possibilidade tem gerado favorecimentos ilegais a certos apaniguados e
verdadeira troca de favores.

3.1.3 Contratados temporrios


O inciso IX, do artigo 37, da CF/88 prev as contrataes temporrias de excepcional
interesse pblico, ou como preferem alguns, cargos temporrios, que so, em sntese, cargos
pblicos ocupados por particulares em determinadas situaes excepcionalssimas, cujo
fundamento o interesse pblico e a transitoriedade.
Aqui, a dispensa do concurso pblico possvel porque, diante de uma situao de
urgncia afeta ao interesse da coletividade, no seria razovel admitir o tempo que o
procedimento do certame pblico reclama (DI PIETRO, 2012). Entretanto, essa modalidade
aconselha a realizao de processo seletivo simplificado 36 , o que nem sempre ocorre, ou,
sobrevindo, serve a dar aparncia de legalidade, sendo, contudo, um simulacro de seleo.
A Constituio Federal de 1988 estabelece trs pressupostos para a contratao
temporria de servidores. O primeiro consiste na temporariedade da necessidade. Isto quer
significar que a funo a ser desempenhada deve ter carter transitrio, no perptuo. Assim,
aquelas funes que so comuns e ordinrias e cuja necessidade para a Administrao Pblica
permanente, no podem ser objeto de contratao com dispensa do concurso pblico.
O segundo pressuposto exprimido pela determinabilidade temporal da contratao.
O vnculo jurdico-administrativo entre o exercente da funo pblica e a Administrao

36

O artigo 3 da Lei 8.745/93 exige o processo seletivo simplificado para o recrutamento de pessoal, dispensando
o procedimento no caso de calamidade pblica, de emergncia ambiental e de emergncias em sade pblica ( 3
do mesmo artigo).

45
Pblica deve ter prazo certo para acabar, sendo possvel uma prorrogao, demonstrada a
situao ftica que a autoriza. A Lei n 8.745, de 9 de dezembro de 1993, que regula a
contratao temporria de excepcional interesse pblico nos rgos da Administrao Federal
direta, autrquica e fundacional, estabelece prazos para a contratao, que vo de seis meses a
quatro anos37, a depender da natureza da funo desempenhada (art. 4), admitindo, outrossim,
a prorrogao do vnculo (art. 4, pargrafo nico).
O ltimo pressuposto diz respeito excepcionalidade do interesse pblico. Aqui reside,
qui, o ponto mais controvertido em relao esta exceo ao concurso pblico. Por definio,
disse excepcional aquilo que foge regra, atpico, incomum. Nestes termos, o interesse pblico
que autoriza a contratao direta de servidores deve fundar-se em situao de fato,
concretamente considerada, que torne contraproducente a delonga exigida pelo recrutamento
pblico comum. Assim, h de existir contingncia que importe anormalidade para a atividade
administrativa; sendo corriqueira a situao ensejadora do vnculo especial, desautorizada est
a contratao de pessoal nos moldes do artigo 37, inciso IX, da CF/88.
A contratao temporria deve ser regulamentada por lei federal, quando afeta aos
interesses da Unio, ou local, no mbito dos Estados e Municpios. No domnio federal, a
referida Lei 8.745/93 estabelece em quais situaes e em que moldes a contratao ser possvel,
apontando, inclusive, as situaes de excepcional interesse pblico. Doutro lado, conforme
ensina Braz (2010, p. 484):
No mbito do Municpio deve ser considerada como necessidade temporria de
excepcional interesse pblico: I atendimento a situao de emergncia representada
por calamidade pblica ou combate a surtos endmicos; II preenchimento
temporrio de funo de cargo pblico por carncia de servidores concursados.

Relativamente contratao temporria pelos Municpios, veja-se importante lio de


Lenzi (2012):
[...] a contratao de servidores temporrios de excepcional interesse pblico, dever
respeitar alm do disposto na Constituio Federal, os seguintes requisitos: 1 Para
cada contratao independente do Estatuto, dever o Municpio encaminhar projeto
de Lei ao Poder Legislativo pedindo autorizao para contratao, justificando o
excepcional interesse pblico, relacionando salrios a serem pagos e o prazo
determinado dos contratos; 2 Os contratos sero regidos por suas clusulas e,
subsidiariamente por analogia pelo Regime Jurdico nico dos Servidores Municipais;
e na falta desta regulamentao, pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT); 3 O
prazo mximo estabelecido em cada uma das contrataes, podendo ser prorrogado
37

Digno de crticas o tempo de durao do vnculo ali estabelecido. Acertadamente, no se concebe


temporariedade em funo exercida por at quatro anos, mormente quando possvel a prorrogao do contrato. A
este respeito, v. as crticas feitas por Bandeira de Mello, ob. cit. p. 282.

46
quantas vezes as partes quiserem, desde que o prazo total da contratao no
ultrapasse ao limite de dois anos. Vale lembrar que prorrogao o aumento do prazo
de durao do contrato sem que haja nenhuma interrupo durante sua vigncia.

Fcil perceber que olvidando o administrador os pressupostos da contratao por prazo


determinado, temporariedade da funo e excepcionalidade do interesse pblico, acaba por
burlar a exceo constitucional, podendo sua conduta caracterizar crime de responsabilidade
(para os prefeitos, nos termos do artigo 1, inciso XIII, do Decreto-Lei 201/67, em relao ao
Presidente da Repblica e aos Governadores, artigo 9, 5, da Lei 1.079/50).

3.1.4 Agentes militares


Aqueles agentes pblicos que mantm, em carter permanente ou provisrio, vnculo
com as instituies militares descritas nos artigos 42 e 142 da Constituio Federal so
denominados de agentes militares. So eles os agentes militares dos Estados, do Distrito Federal
e dos Territrios, compreendidos os policiais militares e os bombeiros militares, subordinados
ao ente estatal correspondente, e das Foras Armadas (Marinha, Exrcito e Aeronutica),
submetida Unio.
Estes agentes pblicos so regidos por estatutos diversos dos aplicveis ao servidores
pblicos civis , pela prpria Constituio Federal e por leis, onde so definidas as formas de
ingresso nas carreiras militares, remunerao, estabilidade e prerrogativas. Como norte para o
desempenho de suas atividades, os militares submetem-se aos princpios da disciplina e
hierarquia, mximas que regem as foras militares em geral (art. 42, caput, e 142, caput, da
CF/88).
Dignos de nfase os artigos 42, 1, e 142, 3, IV e V, da Constituio Federal de
1988, que vedam expressamente aos militares a sindicalizao, o direito de greve e a filiao
partidria, enquanto estiverem na ativa. Tal ocorre por motivo de deciso poltica do
constituinte reformador, que entre os direitos sociais da sindicalizao e da greve (artigos 8 e
9, da CF/88), bem como em relao filiao partidria, preferiu a salvaguarda da soberania e
segurana nacionais e do estado de segurana pblica.
Acresce destacar que as alteraes operadas pela emenda constitucional n 18/98,
conquanto tenham substitudo a expresso <<servidores pblicos civis>> por servidores
pblicos (Seo II, do Captulo VII, do Ttulo III da CF/88), e mais adiante, na Seo III do
mesmo Captulo e Ttulo, ter retirado a expresso <<servidores pblicos militares>> para fazer
constar ali Militares dos Estados, Distrito Federal e Territrio, no modificou o

47
enquadramento dos agentes militares como servidores pblicos latu sensu (CARVALHO
FILHO, 2014).

3.1.5 Servidores pblicos estatutrios


Esta espcie de agente pblico caracteriza-se pelo regime jurdico estabelecido na
relao entre este e o Estado. Neste sentido, a lei especfica que determina suas prerrogativas
e sujeies, bem como a natureza da atividade por ele desempenhada. A este diploma legal dse o nome de estatuto. Conforme ensina Bandeira de Mello (2010, p. 256), a relao jurdica
que interliga o Poder Pblico e os titulares de cargo pblico, ao contrrio do que se passa
com os empregados , no de ndole contratual, mas estatutria, institucional.38.
Por ter ndole institucional, portanto, no contratual, a Administrao Pblica pode
alterar legislativamente o estatuto que rege os titulares dos cargos pblicos. Destarte, as
condies em que o servidor estatutrio foi admitido podem variar em funo da vontade estatal,
respeitado o direito adquirido e os limites impostos pelo texto constitucional. Acerca da
prerrogativa do ente federativo competente alterar unilateralmente o estatuto que subordina os
seus servidores, valiosa a lio de Bandeira de Mello (2010, p. 257):
Ento, benefcios e vantagens, dantes previstos, podem ser ulteriormente suprimidos.
Bem por isto, os direitos que deles derivem no se incorporam integralmente, de
imediato, ao patrimnio jurdico do servidor (firmando-se como direitos adquiridos),
do mesmo modo que nele se integrariam se a relao fosse contratual, o que, todavia,
no significa que inexistam direitos adquiridos no curso de relao estatutria. Basta
que se preencham seus pressupostos de aquisio, os quais, sem embargo, no
irrompem do mesmo modo que em uma relao contratual trabalhista

Subdividem-se os servidores pblicos estatutrios em servidores de regime geral e


servidores de regime especial. primeira categoria pertencem os servidores do regime
institucional comum, independentemente da esfera do ente federativo a que estejam submetidos.
Por sua vez, consideram-se de regime especial os servidores que em razo da peculiaridade das
funes que desempenham sujeitam-se a regime jurdico funcional diferenciado. A
Constituio, diante da relevncia de suas atividades, atribui-lhes regras prprias de sujeio e
prerrogativas, aqui se inserindo os membros da magistratura, do Ministrio Pblico, da
Defensoria Pblica, da Advocacia Pblica e dos Tribunais de Contas (CARVALHO FILHO,
2014).

38

Na esfera federal, a Lei 8.112/90 dispe sobre o regime jurdico dos servidores pblicos civis da Unio.

48
Existe uma diferenciao importante entre as duas categorias acima citadas, certamente
no que diz respeito estabilidade. Em relao aos servidores de regime geral, o artigo 41, caput,
da Constituio Federal estabelece que os servidores titulares de cargos efetivos adquirem
estabilidade decorridos trs anos, s podendo perder o cargo por sentena judicial transitada em
julgado, processo administrativo disciplinar ou avaliao peridica de desempenho (quando
perda do cargo por excesso com despesa global com pessoal, v. mais adiante o item 2.4). No
que tange aos servidores de regime especial, este prazo cai para dois anos, sendo a garantia de
permanncia aqui denominada de vitaliciedade. Os titulares de cargo vitalcios s perdero seus
respectivos cargos por fora de deciso judicial transitada em julgado.
A exemplo do que ocorre com o empregado pblico, a seguir estudado, o servidor
estatutrio, para ser investido no cargo pblico, deve antes se submeter a concurso pblico de
provas ou provas e ttulos, nos termos do artigo 37, II, da Constituio Federal, sendo esta a
forma nica para o seu ingresso nos quadros da Administrao Pblica da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios.

3.1.6 Empregados pblicos


Empregados pblicos so aqueles agentes que mantm com o Estado uma relao de
trabalho, em carter permanente, existindo entre aqueles e o ente estatal uma relao contratual
de natureza empregatcia. Da dizer-se que estes agentes pblicos so ocupantes de empregos
pblicos, se submetendo, de forma geral, Consolidao das Leis do Trabalho CLT.
Sem embargo da essncia privada da relao estabelecida com a Administrao Pblica,
aos empregados pblicos so atribudas algumas garantias prprias do regime de Direito
Pblico, o que ocorre pelo fato de uma das partes contratantes, o empregador, ser o Estado.
Prova disso a sua forma de investidura, que se far mediante concurso pblico, como dito
anteriormente.
Em decorrncia da exigncia de certame universal, para a perda do emprego pblico, ao
ocupante, que no goza da estabilidade prpria dos servidores estatutrios39, deve ser garantida
a ampla defesa e o contraditrio, exercido em processo administrativo, alm do que no

Como exceo, os empregados pblicos da Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos ECT no podem ser
demitidos sem motivao, sob pena de invalidade do ato. o que estabelece a OJ n 247, da SDI 1 do TST, que
assegura: II - A validade do ato de despedida do empregado da Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT)
est condicionada motivao, por gozar a empresa do mesmo tratamento destinado Fazenda Pblica em relao
imunidade tributria e execuo por precatrio, alm das prerrogativas de foro, prazos e custas processuais.
39

49
possvel a sua dispensa sem justa causa, j que a Administrao Pblica se submete aos
princpios componentes do regime jurdico-administrativo, donde se destaca o princpio da
motivao (MAZZA, 2013).
Por inteligncia do artigo 39, caput, da Constituio, com redao dada pela Emenda
Constitucional n 19/98, o regime celetista de contratao pode ser imprimido
indiscriminadamente em todas as esferas de administrao, independentemente da natureza
pblica da entidade contratante e de forma alternativa ou concorrente com o regime de cargos
pblicos.
Ocorre que no ano de 2007, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI n
2.135/4, suspendeu liminarmente a eficcia da redao includa pela EC n 19/98, por vcio de
tramitao, determinando a prevalncia da antiga redao do artigo 39, caput, da Carta Maior.
Assim, atualmente, s se admite a existncia de empregados pblicos na Administrao Pblica
Indireta, o que, por conseguinte, determina como preponderante o regime jurdico nico de
cargos pblicos. Alerte-se, contudo, que a suspenso referida tem efeitos ex tunc, s tendo
implicao at final deciso do Pretrio Excelso, pelo que resta mantida a natureza de
vinculao dos empregados pblicos contratados pela Administrao Direta antes de agosto do
ano de 2007.

3.1.7 Particulares em colaborao com a administrao (agentes honorficos)


Existem particulares que, mantendo esta qualidade, desempenham certas funes
peculiares, por vezes em carter transitrio e sem remunerao, cujas caractersticas e natureza
so essencialmente pblicas, em razo do vnculo jurdico entre aqueles e o Estado
(CARVALHO FILHO, 2014). Estes agentes formam a classe autnoma dos particulares em
colaborao com a Administrao40 ou agentes particulares colaboradores41.
Para Bandeira de Mello (2010), esta categoria de agentes pode ser didaticamente
subdividida em requisitados, gestores de negcio pblico, contratados por locao civil, e
concessionrios e permissionrios de servio pblico.

40

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de direito administrativo. 27. ed. So Paulo: Malheiro, 2010,
p. 250.
41

CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 27. ed. So Paulo: Atlas, 2014, p.
595.

50
A primeira espcie formada por aqueles particulares que por imposio desempenham
episodicamente determinada atividade pblica o caso dos jurados no tribunal popular do
jri e dos mesrios convocados no perodo eleitoral. Os gestores de negcio pblico so agentes
que desempenham atividades de gerncia com o fim de atender necessidades pblicas urgentes,
em situao no convencional.
Por sua vez, os particulares contratados por locao civil so aqueles que, por
desempenharem uma atividade especfica e nica dentro de uma universalidade, so
contratados para prestarem servios Administrao Pblica, sendo uma relao contratual o
vnculo destes particulares e o Poder Pblico. Ao fim, h os particulares que desenvolvem
atividades pblicas em razo de concesso, permisso ou delegao pblica. Nesta categoria se
inserem os titulares de serventias da Justia no oficializadas, como os notrios, e os diretores
de instituies particulares de ensino42.
Importante observao feita por Carvalho Filho (2014), para quem os particulares que
mantm um vnculo contratual com o Poder Pblico, sem carter permanente de trabalho
contratados por locao civil no podem ser considerados como agentes pblicos, uma vez
que esta relao meramente contratual. Assiste razo ao autor. Tal ocorre porque a prestao
de servio pelo particular, sem que isto equivalha a um vnculo trabalhista (no que diferem dos
empregados pblicos), no atribui natureza pblica subordinao do particular contratado
rege-se esta relao pelo regime de direito privado.
De todo modo, o concurso pblico dispensado na maioria das hipteses de colaborao,
sendo necessrio, no entanto, para alguns postos especficos. Exemplo disso a funo de
notrio, que por fora do artigo 236, 3, da Constituio Federal, exige prvia aprovao em
concurso pblico de provas e ttulos.

3.2 ACESSIBILIDADE
O princpio da ampla acessibilidade, consiste na possibilidade que tm os brasileiros,
natos ou naturalizados, os portugueses equiparados e os estrangeiros, cumpridos os requisitos
estabelecidos em lei, de compor os quadros da Administrao Pblica para, enfim, tornar-se um

42

Interessante lembrar que os diretores de instituies de ensino reconhecidas pelo Poder Pblico podem figurar
como autoridade coatora para efeito de impetrao de mandado de segurana, o que revela se tratarem de agentes
exercentes de atividade essencialmente pblica.

51
agente pblico (MARINELA, 2013). O princpio em questo est insculpido no artigo 37, I, da
Lex Mater, que assevera:
Art. 37 [...]
I - os cargos, empregos e funes pblicas so acessveis aos brasileiros que
preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma
da lei.

Conforme o dispositivo constitucional, cabe lei instituir os atributos necessrios ao


desempenho das atribuies do cargo, emprego ou funo posto ampla concorrncia. Esta lei,
certamente, editada segundo o interesse nacional, regional ou local, competindo ao ente
poltico correspondente produzi-la. Sobre as limitaes legais possveis e a competncia
legislativa para a edio de lei para este fim, veja-se o que ensina Gasparini (2010, p. 229):
Para o acesso a cargo, emprego ou funo no basta ser brasileiro. O interessado h,
ainda, que satisfazer aos requisitos estabelecidos em lei, consoante reza a parte final
do referido inciso. A lei responsvel pela instituio desses requisitos a de entidade
poltica titular do cargo, emprego ou funo pblica que se deseja preencher, dada a
autonomia que se lhes assegura nessa matria.

Decorrente do princpio da isonomia, a ampla acessibilidade importa num limite ao


Estado, no sentido de lhe impor vedaes quanto discriminao de pessoas em situao de
igualdade, tambm despontando como o direito de os administrados concorrerem a cargo,
emprego ou funo pblica em p de igualdade com os demais interessados 43 . Tamanha a
importncia deste direito que a Declarao Universal dos Direitos Humanos, proclamada em
1948, o eleva categoria de direito humano, ao dispor em seu artigo XXI, 2, que todo ser
humano tem igual direito de acesso ao servio pblico do seu pas..
Contudo, a mxima isonmica no significa a impossibilidade de se exigir o
cumprimento de certos critrios especficos estabelecidos para a assuno aos quadros da
Administrao Pblica. De efeito, pode a lei estabelecer distino entre os administrados
quando o fator de discrmen se justifica por imposio das atribuies a serem exercidas pelo
agente pblico, sem que isto represente ofensa ao princpio da ampla acessibilidade. o que

43

Bandeira de Mello (2010) aponta uma outra finalidade do princpio da acessibilidade. Para o autor, o princpio
aventado impede que um servidor aprovado em um concurso para o desempenho de determinada atividade venha
a ser, mais adiante, agraciado com cargo ou emprego em carter definitivo cuja natureza diversa daquele em que
fora anteriormente habilitado. Este o entendimento que se extrai da Smula n 685 do STF, cujo verbete segue:
inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor investir-se, sem prvia aprovao em
concurso pblico destinado ao seu provimento, em cargo que no integra a carreira na qual anteriormente
investido.

52
ocorre nos certames para preenchimento de vagas em reas em que a atividade, por sua natureza
mesma, exige certo padro fsico, ou onde aconselhado certo gnero em detrimento de outro44.

3.3 O CONCURSO PLICO


3.3.1 Histrico
Nos primrdios da civilizao humana, o sorteio foi uma das primeiras formas de
seleo de pessoas para o preenchimento de cargos pblicos. Essa forma de escolha tinha uso
restrito, servindo apenas ao provimento de cargos polticos. Os interessados tinham seus nomes
inscritos em tbuas a que os romanos chamavam sortis, e dependiam da sorte para conseguir o
cargo almejado (CRETELLA JNIOR, 2003).
J na Idade Mdia, a partir do reinado de Carlos VII, na Frana, verificou-se um novo
procedimento: a venda de cargos pblicos. Nesse sentido, o Estado transacionava posies
administrativas, transmissveis hereditariamente. Segundo Santos (2010, p. 15), esse processo
tinha na sua utilizao uma excelente forma de arrecadao de receita, sendo muito utilizado
por diversos pases, como Alemanha, Espanha e Itlia.
Como de se perceber, essa modalidade de provimento beneficiava os mais abastados,
situao que no experimentou mudanas sensveis no modelo subsequente. Ainda durante a
Idade Mdia, adotou-se o arrendamento como forma de ingresso no funcionalismo pblico.
Neste processo, o Estado continuava a auferir renda com a ocupao do cargo pblico, sem que,
para tanto, observasse critrios pessoais do arrendatrio.
O prximo passo na escalada do certame universal foi o instituto da nomeao; aqui, o
administrador selecionava o melhor candidato dentre os interessados em ocupar o cargo
pleiteado. Novamente influncias externas interferiam na escolha. Ordinariamente, interesses
polticos definiam o rumo da preferncia. Ao contrrio das demais situaes at ento aclaradas,
a nomeao, na forma condicionada, persiste at os dias de hoje nos ordenamentos jurdicos,
inclusive no brasileiro, v.g., o quinto constitucional45.

44
45

V.g., agente penitenciria para realizao de procedimento de revista em mulheres.

Consiste na regra do artigo 94 da Constituio Federal, segundo a qual 1/5 (um quinto) dos lugares dos Tribunais
Regionais Federais, dos Tribunais de Justia dos Estados, e do Distrito Federal e Territrios sero preenchidos por
membros do Ministrio Pblico e advogados, mediante indicao de lista sxtupla pelos rgos de representao
das respectivas classes. Conforme ensina Fernandes (2010, p. 786 et seq.) nesses termos, recebida as indicaes,
o tribunal formar lista trplice, enviando ao Poder Executivo, que, nos 20 (vinte) dias subseqentes, escolher um
de seus integrantes para nomeao (Negritamos).

53
A experincia brasileira teve incio com a proclamao da Independncia do Brasil, em
1822. Com o advento da Carta Imperial de 1824, o imperador reunia em si toda a atividade
administrativa, exercendo, por meio do poder moderador, total controle sobre os demais
Poderes. Neste passo, o soberano do Brasil delegava funes pblicas, direta ou indiretamente,
de acordo com seus interesses, podendo, pari passu, exonerar os agentes pblicos quando
julgasse conveniente. Prevalecia, pois, a confiana. Entremetes, a Carta Magna brasileira trouxe
em seu artigo 179, XIV46, importante avano para a isonomia na admisso de agentes pblicos:
o direto de acesso (SANTOS, 2010).
Aps a Proclamao da Repblica Brasileira em 15 de novembro de 1889, teve vigncia
a Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil de 1891. Conquanto mantida a
acessibilidade, este diploma no firmou o concurso pblico como regra geral. Somente com o
Estado Novo de Getlio Vargas, aps a revoluo constitucionalista de 1932, que regra de fato
isonmica ingressou na ordem jurdica brasileira. Assim, a Constituio Federal de 1934
estabeleceu a obrigatoriedade do concurso pblico para a primeira investidura em cargo de
carreira. Para Silva (2009, p. 78) esta Carta Poltica estabeleceu a utilizao de mecanismo
imparcial para o provimento de cargos pblicos.
Esse avano perdurou nas Constituies seguintes, at que, finalmente, a Magna Carta
de 1967 estabeleceu, vez por todas, a regra cogente do concurso pblico no mais apenas para
a primeira investidura, mas para todos os casos de admisso em cargos pblicos, excetuados os
cargos em comisso. Outrossim, trouxe a lume o concurso pblico de provas e provas e ttulos47,
consagrando a regra de imparcialidade estampada na Constituio de 1988.

3.3.2 Conceito e alcance


Concurso pblico o procedimento administrativo cuja finalidade auferir as aptides
pessoais e escolher, dentre os candidatos, aqueles que apresentam melhores condies ao
provimento de cargos e funes pblicas (CARVALHO FILHO, 2014). No ensinamento de
Meirelles (2012, p. 461):
O concurso pblico o meio tcnico posto disposio da Administrao Pblica
para obter-se moralidade, eficincia e aperfeioamento do servio pblico e, ao
mesmo tempo, propiciar igual oportunidade a todos os interessados que atendam aos
Art. 179, XIV - todo o cidado pode ser admitido aos Cargos Pblicos Civis, Polticos ou Militares, sem outra
diferena, que no seja a dos seus talentos, e virtudes (BRASIL, 1824).
46

47

Cf. BRAZ, Petrnio. Direito municipal na constituio. 7. ed. Leme: J.H. Mizuno, 2010, p. 406.

54
requisitos da lei, fixados de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou
emprego, consoante determina o art. 37, II, da CF. (Grifo do original)

A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 estabeleceu o concurso


pblico como regra mxima para a investidura em cargo ou emprego pblico da administrao
direta e indireta de qualquer dos poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, sendo este instituto o instrumento de concretizao do princpio da acessibilidade.
Determina o artigo 37, II, da CF/88:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao
seguinte: [...]
II - a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia em
concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a
complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as
nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao;

O prazo de validade do concurso pblico de at dois anos, sendo possvel uma nica
prorrogao por perodo equivalente ao que primeiro lhe foi atribudo (CF/88, art. 37, inciso
III). Neste interstcio, aqueles aprovados tm preferncia na convocao em relao novos
concursados (CF/88, art. 37, inciso IV), o que significa que a Administrao Pblica, carecendo
de agentes no perodo de validade do certame, s com aqueles pode preencher as vagas
existentes, sob pena de subverter a ordem constitucional.
No entanto, no dado ao administrador aguardar o fim da validade de um concurso
para posteriormente, de forma artificiosa, fazer nascer nova concorrncia pblica. Importante
registrar que neste especfico, a Lei 8.112/90 impe, no mbito da Administrao Pblica
federal, que no ser realizado novo recrutamento quando na vigncia de um anterior existirem
aprovados no convocados (BANDEIRA DE MELLO, 2010).
Neste ponto, cumpre destacar que os candidatos aprovados no nmero de vagas
previstas no instrumento convocatrio tm o direito subjetivo nomeao e posse48. Destarte,
em obedincia aos princpios da segurana jurdica, da boa-f e da vinculao ao instrumento
convocatrio, o Estado, por ter declarado a necessidade do preenchimento de um nmero
determinado de vagas, tem de nomear e empossar aqueles aprovados naquela cifra, observada
a colocao em que figuram. Os tribunais brasileiros tm admitido, ainda, que h direito lquido
e certo nomeao dos candidatos fora do nmero de vagas (classificveis), quando a
48

V. STJ - Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana: RMS 20718 SP 2005/0158090-4.

55
Administrao Pblica abre seleo para a contratao temporria de excepcional interesse
pblico cujas atribuies coincidam com as do cargo que aqueles disputaram49.
Conquanto preveja o concurso pblico como regra para o ingresso na Administrao
Pblica, a Constituio Federal no lhe determina um procedimento. Por este motivo, a
metodologia a ser adotada deve, por certo, obedincia a um critrio de igualdade,
impessoalidade e legalidade. O edital do certame, quando afinado com a lei e a isonomia
necessria, vincula o candidato e a Administrao Pblica, trazendo consigo todas as regras que
regero o processo de recrutamento.
Acaso o concurso seja regido por normas que exprimam vantagens indevidas ou
discriminatrias, ou, ainda, quando no houver possibilidade de recurso ou prejudicada a
imparcialidade de banca examinadora, estar, pois, sujeito a controle pelo Poder Judicirio
(CF/88, art. 5, inciso XXXV) (MEIRELLES, 2012).
Tramita no Congresso Nacional um projeto de lei que pretende regulamentar o concurso
pblico na esfera federal. Trata-se do Projeto de Lei do Senado n 74/2010, que aprovado pelo
Senado Federal, atualmente se encontra na Cmara dos Deputados. Se promulgada, a lei
positivar vrios entendimentos jurisprudenciais e doutrinrios, tais como o direito lquido e
certo nomeao e posse quando aberto novo certame na validade de anterior (art. 64, 2),
bem como em relao aos aprovados fora do nmero de vagas, quando a Administrao Pblica
realizar seleo pblica para preenchimento de cargos temporrios ou quando houver
terceirizao de pessoal (art. 61, 1), verificao do preenchimento de requisitos exigidos para
investidura no cargo ou emprego pblico no momento da convocao, dentre outras regras que,
ao que parece, tornam o concurso pblico mais isonmico e juridicamente estvel.

3.3.3 Casos de nomeao com dispensa de concurso pblico


Alm dos particulares em colaborao e dos cargos em comisso, estudados mais
adiante, a Constituio traz outras formas de nomeao em que dispensada a prvia aprovao
em concurso pblico. Estas hipteses so restritas e somente determinadas pelo texto

49

Percebe-se, de antemo, que a existncia de identidade entre atribuies prprias de cargos ou empregos
pblicos e aquelas possveis contratao temporria de excepcional interesse pblico constitui, claramente, uma
subverso do permissivo constitucional previsto no artigo 37, inciso IX. Contudo, mesmo na esfera terica, no se
pode olvidar daquilo que prtica recorrente na Administrao Pblica brasileiras.

56
constitucional, devendo, por isso mesmo, limitarem-se forma e extenso de provimento ali
prescrita.
Primeiramente, de forma geral, esto sujeitos a este regime os cargos vitalcios de
Ministros e Conselheiros de Tribunal de Contas (art. 73, 2 e 3, e art. 84, XV, ambos da
CF/88), e os de magistrados Ministros e Desembargadores dos tribunais, bem como os de
Conselheiros do Conselho Nacional da Magistratura (art. 103-B) e do Ministrio Pblico (art.
120-A), e os de Procurador-geral da Repblica e Procuradores-gerais de Justia.
Na classe dos magistrados dos tribunais se inserem o provimento para os cargos de
Ministros do Supremo Tribunal Federal (art. 101), Ministros do Superior Tribunal de Justia
(art. 104), Ministros do Tribunal Superior do Trabalho (art. 111, 1), Ministros do Superior
Tribunal Militar (art. 123), Ministros do Tribunal Superior Eleitoral (art. 119) e respectivos
juzes dos Tribunais Regionais Eleitorais (art. 120) e 1/5 dos magistrados na segunda instncia,
escolhidos por meio do quinto constitucional (art. 94) (BANDEIRA DE MELLO, 2010).
Em todos os casos, a investidura no cargo no resulta de ampla concorrncia aos moldes
do certame universal, mas, sim, de nomeao, em regra, de chefe do Poder Executivo e
aprovao pela casa legislativa competente (v.g., o Senado Federal em relao composio
do STF), ou, ainda, por determinao expressa da prpria Constituio Federal, a exemplo do
que ocorre com o presidente do CNJ (art. 103-B, I).

3.3.4 O caso da execuo indireta ou terceirizao


A terceirizao instituto prprio da iniciativa privada, consistindo na execuo de
servios por terceiro contratado em favor do contratante. Dessa forma, h uma relao entre o
terceirizante, pessoa jurdica contratante, e o terceirizado, empresa contratada. A execuo
material do servio contratado perfectibilizada, no caso de contratao de pessoal, por
empregado que no mantm qualquer vnculo com o terceirizante. Assim, a relao jurdica de
subordinao s se estabelece entre a empresa e seus empregados. Na dcada de 90, o instituto
em anlise ganhou fora, passando a ser adotado, tambm, pelo Poder Pblico.
De forma geral, a terceirizao serve descentralizao de servios que, embora afetos
ao Poder Pblico, no se aperfeioam como servios pblicos. Dito doutro modo: resulta da
necessidade do ente poltico ter, com maior celeridade, pessoas a disposio para o exerccio
de suas atividades meio. Conforme ensina Ferreira (2012), comumente justificada pelo
princpio da eficincia, artigo 37, caput, CF/88, representando uma forma de especializao e

57
desburocratizao da administrao, trao prprio dos modelos de Estado subsidirio e de
administrao pblica gerencial. Conclui Ferreira (2012):
Nesse sentido, observa-se que o uso da terceirizao revela-se, em algumas situaes,
interessante, dado que possibilita que o Poder Pblico dedique-se, exclusivamente, a
suas atividades finalsticas, o que, em tese, poderia melhorar a qualidade dos servios
prestados populao, reduzir os gastos estatais e incentivar o desenvolvimento da
iniciativa privada em relao s funes terceirizadas.

Por isso que se diz que a parceria entre o ente poltico e a terceirizada representa
importante instrumento de eficincia para o servio pblico, sendo forma eficaz de atender s
demandas do Estado naquilo que no lhe vedada a delegao da execuo de suas atividades
s possvel para a execuo material de atividades complementares ou acessrias. No
entanto, e vale a pena o alerta, isto no pode representar um abarrotamento da Administrao
Pblica por pessoas estranhas ao servio pblico, tampouco pode se prestar ao desempenho de
atividades prprias aos cargos de carreira50.
A Constituio Federal no prev taxativamente a terceirizao como uma das hipteses
de dispensa da seleo universal, contudo, considerando a existncia de situaes em que h
verdadeira substituio de servidores pblicos por empregados terceirizados, no parece
razovel desconsiderar o instituto como uma das excees ao inciso II, do artigo 37 da CF/88.
Na esfera federal, o Decreto n 2.271, de 7 de julho de 1997, regula e traz as situaes em que
permitida a terceirizao, ou como dispe o diploma, execuo indireta:
Art.1 No mbito da Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional
podero ser objeto de execuo indireta as atividades materiais acessrias,
instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem rea de competncia
legal do rgo ou entidade.
1 As atividades de conservao, limpeza, segurana, vigilncia, transportes,
informtica, copeiragem, recepo, reprografia, telecomunicaes e manuteno de
prdios, equipamentos e instalaes sero, de preferncia, objeto de execuo indireta.

Um primeiro limite terceirizao a impossibilidade da existncia de qualquer


elemento capaz de indicar uma relao de emprego, (subordinao jurdica, pessoalidade do
empregado, no-eventualidade e onerosidade). Este vnculo expressamente vedado pelo artigo
4, IV, do Decreto 2.271/97, que assevera que no pode constar do instrumento contratual
qualquer disposio que determine subordinao do empregado da interposta pessoa ao ente
pblico contratante. Impende ressaltar, outrossim, que mesmo que se tenham presentes

50

Artigo 1, 2, do Decreto 2.271/97.

58
elementos indicadores de relao de emprego, no possvel o reconhecimento do vnculo 51.
Isto assim porque admitir o contrrio significa esvaziar por completo a regra constitucional
do concurso pblico. Entrementes, o inadimplemento das verbas trabalhistas pela terceirizada
gera para o Estado-tomador a obrigao de adimplemento das obrigaes52 (FERREIRA, 2012).
Seja qual for o nvel de administrao, a execuo indireta deve ser estabelecida em
observncia aos princpios da proporcionalidade e razoabilidade. Isto assim porque deve o
administrador agir segundo um ideal de que sua atividade deve ser justa e adequada, no
podendo contratar a terceirizadora como forma de garantir postos de emprego e perpetuao de
agentes que no se submeteram a concurso pblico para integrar os quadros da Administrao
Pblica. Portanto, alm de burlar a regra do concurso pblico essa situao pode levar a criao
de currais eleitorais atravs da contratao de pessoas ligadas a determinados gestores atravs
de empresa interposta.
Esse preceito mximo exige do administrador uma observncia da razovel necessidade
daquela contratao. Na dvida, razovel o que seja conforme a razo, supondo equilbrio,
moderao e harmonia; o que no seja arbitrrio ou caprichoso; o que corresponda ao senso
comum, aos valores vigentes em dado momento ou lugar (BARROSO, 2002, p. 153).
Acertadamente, a admisso de terceirizados deve guardar um mnimo de correlao com a
necessidade e finalidade administrativa.
A despeito disso, a experincia tem mostrado que estes contratos administrativos, em
diversos casos, tm sido utilizados para a execuo de atividades prprias dos servidores
pblicos, situao insustentvel, como dito. Isso quer dizer que no raro se terceiriza a mo de
obra com fundamento em uma atividade-meio, mas, em verdade, a pessoa contratada
desempenhar as funes de um agente pblico, levando a cabo uma atividade ltima do Estado.
Para Di Pietro (2008, p. 217):
Tais contratos tm sido celebrados sob a frmula de prestao de servios
especializados, de tal modo a assegurar uma aparncia de legalidade. No entanto, no
h, de fato, essa prestao de servios por parte da empresa contratada, j que esta se
limita, na realidade, a fornecer mo-de-obra para o Estado; ou seja, ela contrata

51

Este o entendimento esposado no enunciado da smula 331, item II, do Tribunal Superior do Trabalho, que
atesta que: A contratao irregular de trabalhador, mediante empresa interposta, no gera vnculo de emprego
com os rgos da administrao pblica direta, indireta ou fundacional (art. 37, II, da CF/1988)..
Smula 331, item IV, d Tribunal Superior do Trabalho: O inadimplemento das obrigaes trabalhistas, por
parte do empregador, implica a responsabilidade subsidiria do tomador dos servios, quanto quelas obrigaes,
inclusive quanto aos rgos da administrao direta, das autarquias, das fundaes pblicas, das empresas pblicas
e das sociedades de economia mista, desde que hajam participado da relao processual e constem tambm do
ttulo executivo judicial (art. 71 da Lei n 8.666, de 21.06.1993).
52

59
pessoas sem concurso pblico, para que prestem servios em rgos da Administrao
direta e indireta do Estado.

No incio do ano de 2015, a Cmara dos Deputados aprovou o Projeto de Lei n


4.330/2014, de autoria do Deputado Federal Sandro Mabel, que dispes sobre os contratos de
terceirizao e as relaes de trabalho deles decorrentes. Referido projeto, que se encontra no
Senado Federal para deliberao, alm de regulamentar a terceirizao no setor privado, traz a
possibilidade de execuo indireta na Administrao Pblica.
Contudo, o diploma proposto limita-se a reger as contrataes pelas empresas pblicas
e sociedades de economia mista, excluindo de sua abrangncia as contrataes relativas
Administrao Pblica direta, autrquica e fundacional. Com efeito, o 2, do artigo 1, da
redao final do texto aprovado pela Cmara dos Deputados assevera que:
Art. 1 Esta Lei regula os contratos de terceirizao e as relaes de trabalho deles
decorrentes.
1 [...]
2 As disposies desta Lei no se aplicam aos contratos de terceirizao no mbito
da administrao pblica direta, autrquica e fundacional da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios.

O PL 4.330/04 inova ao conceituar a terceirizao53, afirmando tratar-se, para efeito do


que nela disposto, da transferncia feita pela contratante da execuo de parcela de qualquer
de suas atividades contratada para que esta a realize na forma prevista nesta Lei (art. 2, I).
Desse modo, a execuo da atividade irrestrita, podendo ser objeto de terceirizao a atividade
fim da contratante. Isto significa dizer que, especificamente em relao s empresas pblicas e
sociedades de economia mista, uma empresa contratada poder fornecer empregado para o
desempenho das funes prprias da contratante.
Sem embargo da precarizao do trabalho 54 , ao que parece, o projeto atenta
flagrantemente contra a regra constitucional do concurso pblico e vai de encontro a
entendimento j consolidado na jurisprudncia brasileira. que as empresas pblicas e
sociedades de economia mista, apesar da natureza essencialmente privada, no distam por

53

Como h de se perceber, no Projeto de Lei 4.330/04 utiliza-se a expresso terceirizao, ao invs de execuo
indireta, termo empregado no Decreto n2.271/97.
54

O artigo 3, 2, do PL 4.330/04, por exemplo, permite a subcontratao, ou como se prefere no ramo do direito
do trabalho, quarteirizao. Essa modalidade de terceirizao, como demasiado sabido, muitas vezes serve para
burlar direitos trabalhistas e passar adiante a responsabilidade do empregador.

60
absoluto do regime de direito pblico, estando, por este motivo, igualmente submetidas
exigncia do artigo 37, II, da Constituio Federal.
Bem verdade ser possvel a dispensa do certame universal nas estatais, contudo, tal s
ocorre quando a morosidade do concurso pblico impede o desenvolvimento de suas atividades
econmicas ou quando imperiosa a contratao direta de profissional especializado, cujo
mercado assimila e absorve com rapidez (BANDEIRA DE MELLO, 2010). Assim, deve-se
aliar a sujeio das estatais ao regime prprio das empresas privadas, ex vi do artigo 173, 1,
II, com a sua natureza tambm pblica 55 . Acerca do tema, completo o ensinamento de
Bandeira de Mello (2010, p. 284):
O contemperamento necessrio, pois seria um equvoco imaginar que, ante a
linguagem desatada do 1, II, do art. 173, as entidades estatais exploradoras de
atividades econmicas ficaram integralmente submissas ao regime das empresas
privadas e, em conseqncia, libertas de regras pertinentes a concurso pblico. Com
efeito, fcil verificar que existem inmeros outros casos em que a CF afastou-as do
regime prprio das empresas privadas.

Ao admitir-se a execuo de quaisquer atividades, mesmo na parcela da Administrao


Pblica exploradora de atividade econmica, est-se a permitir que pessoa estranha ao
funcionalismo pblico integre, de certo modo, os quadros da Administrao Pblica, sem que
para tanto tenha sido destacado dentre de uma universalidade de candidatos, o que fere,
inclusive, o princpio da ampla acessibilidade (37, I, da Lei Maior).
De concluso, se bem empregada, a terceirizao pode significar uma melhoria na
prestao dos servios pblicos, j que, neste caso, o Estado se ocupar somente de suas
atividades ltimas, repassando a execuo material de atividades paralelas pessoas
especializadas. Se assim o for, atendidos estaro os princpios constitucionais da eficincia,
legalidade e moralidade, no havendo que se falar em burla mxima do concurso pblico.
Contudo, se a terceirizao servir para o esvaziamento do concurso pblico e malferimento aos
direitos dos trabalhadores, a modalidade de execuo indireta deve ser afastada do Poder
Pblico, uma vez que inconstitucional e verdadeiro atentado ao bem da coletividade.

55

Veja-se, e.g., que as empresas pblicas e sociedades de economia mista podem figurar no polo passivo de ao
popular (art. 5, LXXIII). De mesma forma, a Constituio veda expressamente a acumulao remunerada de
cargos pblicos afetos s estatais (art. 37, XVII) (BANDEIRA DE MELLO, 2010).

61
3.4 LIMITE ORAMENTRIO PARA DESPESA TOTAL COM PESSOAL
A Administrao Pblica, por imposio constitucional prevista no artigo 169 da Carta
Maior, tem de obedecer a limites oramentrios para a despesa global com pessoal. Segundo o
texto do dispositivo referido, os limites sero estabelecidos em lei complementar, que alm de
definir a percentagem do oramento pblico empenhado para a manuteno dos quadros da
Administrao, deve regular as medidas de desonerao previstas no 4 do mesmo artigo (
7, do art. 169 da CF/88).
A Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, comumente referida como Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), ao regular o artigo 169 da CF/88 estabelece os limites com
despesa de pessoal no mbito da administrao direita e indireta da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios, onde esto compreendidos os Poderes Executivo, Legislativo,
abarcados os respectivos Tribunais de Contas, Judicirio e o Ministrio Pblico.
Segundo o artigo 19 da LRF, Unio vedado exceder com despesa total com pessoal,
no perodo compreendido entre o ms de referncia e os onze anteriores (art. 18, 2), o
percentual de 50% da receita corrente lquida 56 . Para os Estados, tambm compreendido o
Distrito Federal57, o limite corresponde 60% da receita, importe tambm firmado para os
Municpios.
Importante salientar que o 1, do mesmo artigo 19, excetua, para o computo do marco
total a ser despendido, algumas despesas especficas, a saber:
Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituio, a despesa total
com pessoal, em cada perodo de apurao e em cada ente da Federao, no poder
exceder os percentuais da receita corrente lquida, a seguir discriminados:
[...]
56

O artigo 2 da Lei Complementar n 101 define a receita corrente lquida. Veja-se: Art. 2 Para os efeitos desta
Lei Complementar, entende-se como: [..] IV - receita corrente lquida: somatrio das receitas tributrias, de
contribuies, patrimoniais, industriais, agropecurias, de servios, transferncias correntes e outras receitas
tambm correntes, deduzidos: a) na Unio, os valores transferidos aos Estados e Municpios por determinao
constitucional ou legal, e as contribuies mencionadas na alnea a do inciso I e no inciso II do art. 195, e no art.
239 da Constituio; b) nos Estados, as parcelas entregues aos Municpios por determinao constitucional; c) na
Unio, nos Estados e nos Municpios, a contribuio dos servidores para o custeio do seu sistema de previdncia
e assistncia social e as receitas provenientes da compensao financeira citada no 9 do art. 201 da Constituio.
1 Sero computados no clculo da receita corrente lquida os valores pagos e recebidos em decorrncia da Lei
Complementar n 87, de 13 de setembro de 1996, e do fundo previsto pelo art. 60 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias. 2o No sero considerados na receita corrente lquida do Distrito Federal e dos
Estados do Amap e de Roraima os recursos recebidos da Unio para atendimento das despesas de que trata o
inciso V do 1 do art. 19. 3 A receita corrente lquida ser apurada somando-se as receitas arrecadadas no ms
em referncia e nos onze anteriores, excludas as duplicidades.
57

O artigo 1, 3, II, da LRF alerta que as determinaes em que se faz referncia aos Estados, entende-se
considerado, tambm, o Distrito Federal.

62
1o Na verificao do atendimento dos limites definidos neste artigo, no sero
computadas as despesas:
I - de indenizao por demisso de servidores ou empregados;
II - relativas a incentivos demisso voluntria;
III - derivadas da aplicao do disposto no inciso II do 6o do art. 57 da Constituio;
IV - decorrentes de deciso judicial e da competncia de perodo anterior ao da
apurao a que se refere o 2o do art. 18;
V - com pessoal, do Distrito Federal e dos Estados do Amap e Roraima, custeadas
com recursos transferidos pela Unio na forma dos incisos XIII e XIV do art. 21 da
Constituio e do art. 31 da Emenda Constitucional n 19;
VI - com inativos, ainda que por intermdio de fundo especfico, custeadas por
recursos provenientes:
a) da arrecadao de contribuies dos segurados;
b) da compensao financeira de que trata o 9o do art. 201 da Constituio;
c) das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a tal finalidade,
inclusive o produto da alienao de bens, direitos e ativos, bem como seu supervit
financeiro.

O artigo 20 do mesmo diploma estabelece, dentro daqueles parmetros do artigo 19, um


percentual mximo de despesa com pessoal dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio,
bem assim para o Ministrio Pblico.
Segundo a norma de conteno, na esfera federal, podero ser empenhados: a) 2,5% da
receita corrente lquida com pessoal do Poder Legislativo, includo as relativas aos Tribunal de
Contas da Unio; b) para o Poder Executivo Federal ficam garantidos 40,9%, dentre os quais
3% so reservados para o pessoal do Poder Judicirio, o Ministrio Pblico do Distrito Federal
e dos Territrios e a Defensoria Pblica dos Territrios, dividindo-se este montante, nos termos
do Decreto n 3.917, de 13 de maio de 2001, com redao dada pelo Decreto n 6.334, de 28 de
dezembro de 2007, em 0,275% para o Tribunal de Justia do Distrito Federal e dos Territrios;
0,092% para o Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios; 0,160% para o ex-Territrio
de Roraima; 0,273% para o ex-Territrio do Amap; e 2,200% para o Distrito Federal; c) 6%
para o Poder Judicirio Federal; e d) 0,6% para o Ministrio Pblico da Unio.
No mbito estadual, a distribuio do limite global se d da seguinte forma: a) 3% para
o Poder Legislativo, a includo as despesas com pessoal do Tribunal de Contas do Estado; b)
6% para o Poder Judicirio; c) 49% para o Poder Executivo; e d) 2% para o Ministrio Pblico
Estadual.

63
J para os Municpios, o fracionamento de receita ser realizado atribuindo-se 6% para
o Poder Legislativo municipal, abarcado o Tribunal de Contas do Municpio, quando houver, e
54% para o Poder Executivo.
Por imposio do 1, do artigo 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal, os Poderes
Legislativo e Judicirio, em qualquer das esferas administrativas, devero distribuir a receita
que lhes atribuda de forma proporcional entre os seus rgo, entendidos estes como: a) o
Ministrio Pblico; b) no Poder Legislativo, na esfera federal: as respectivas Casas e o Tribunal
de Contas da Unio; no Poder Legislativo Estadual: a Assembleia Legislativa e os Tribunais de
Contas; no Poder Legislativo Distrital: a Cmara Legislativa e o Tribunal de Contas do Distrito
Federal; e, finalmente, no Poder Legislativo Municipal: a Cmara de Vereadores e o Tribunal
de Contas do Municpio, quando houver; c) no Poder Judicirio, Federal: os tribunais referidos
no art. 92 da Constituio; Estadual: o Tribunal de Justia e outros, quando houver.
Importante observao feita por Bandeira de Mello (2010), para quem a imposio
legal de uma demarcao de despesa total com pessoal relativamente aos Poderes Legislativo,
Executivo e Judicirio, nos moldes acima delineados, inconstitucional, uma vez que fere a
autonomia que a prpria Constituio Federal confere a estes Poderes. Com efeito, v-se desde
logo que todo o artigo 20 da Lei Complementar n 101 inconstitucional. que a distribuio
da receita, obedecidos os limites globais, matria interna corporis, no podendo a lei, neste
especfico, interferir na organizao interna dos Poderes e rgos pblicos. Com maior razo,
no se concebe a ingerncia da lei onde a Carta Maior no o fez, ainda mais em matria de
prerrogativas dos Poderes constitudos.
Em razo do desatendimento dos limites, o que ser verificado no final de cada
quadrimestre (art. 22, caput), o Poder ou rgo imprevidente dever adequar-se queles
parmetros, eliminando o percentual excedente nos dois quadrimestres seguintes, devendo 1/3
deste total ser excludo ainda no primeiro quadrimestre (art. 23). Se no prazo citado a reduo
no ocorrer, o Poder ou seu respectivo rgo, por fora do que determinado no artigo 3 da LRF,
poder ser submetido a trs medidas de conteno, que perduraro enquanto persistir o excesso.
So elas: a) receber transferncias voluntrias; b) obter garantia, direta ou indireta, de outro
ente; e c) contratar operaes de crdito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dvida
mobiliria e as que visem reduo das despesas com pessoal.
Alm disso, sem prejuzo da medida anterior, se a despesa global com pessoal superar
em 95% o total previsto para distribuio em cada Poder ou rgo (art. 19), a estes sero vedadas

64
a concesso de vantagem, aumento, reajuste ou adequao de remunerao a qualquer ttulo,
salvo os derivados de sentena judicial ou de determinao legal ou contratual, ressalvada a
reviso prevista no inciso X do art. 37 da Constituio, a criao de cargo, emprego ou funo,
a alterao de estrutura de carreira que implique aumento de despesa, o provimento de cargo
pblico, admisso ou contratao de pessoal a qualquer ttulo, ressalvada a reposio decorrente
de aposentadoria ou falecimento de servidores das reas de educao, sade e segurana, e a
contratao de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do 6o do art. 57 da
Constituio e as situaes previstas na lei de diretrizes oramentrias (art. 22, da LRF).
Sem embargo da reduo obrigatria, aplica-se, ainda, o disposto no pargrafo terceiro
do artigo 169 da Constituio Federal, que obriga, para o cumprimento das regras estabelecidas
na Lei de Responsabilidade Fiscal, a reduo em pelo menos 20% das despesas com cargos em
comisso e funes de confiana e a exonerao dos servidores no estveis.
Se ainda assim no forem atendidos os limites oramentrios, a Constituio, por fora
das mudanas operadas pela EC n 19, de 4 de junho de 1988, autoriza a perda do cargo do
servidor estvel, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a
atividade funcional, o rgo ou unidade administrativa objeto da reduo de pessoal ( 4, art.
169, da CF/88), sendo garantido ao servidor estvel, neste caso, uma indenizao
correspondente a um ms de remunerao por ano de servio ( 5, art. 169, da CF/88)58.
Ao que parece, a possibilidade levantada pela Carta Cidad inconstitucional, vez que
a emenda que a inseriu no texto constitucional no poderia tratar da perda do cargo do servidor
estvel da forma que o fez. Isto porque o artigo 41 da Constituio, antes das modificaes
insertas pela EC n 19, j estabelecia que o servidor pblico estvel s perderia o cargo em
virtude de sentena judicial transitada em julgado ou em processo administrativo em que lhe
fosse assegurada a ampla defesa (antiga redao do 1, do art. 41, da CF/88).
Assim, no poderia uma emenda constitucional restringir o direito adquirido dos
servidores pblicos estveis, inserindo possibilidade outra de perda do cargo ou funo. Deveria,
isso sim, produzir seus efeitos aps o seu advento. Ademais disso, mesmo aps as modificaes
realizadas pelo chamado emendo, o artigo 41, em seu pargrafo primeiro, no prev a perda
do cargo do servidor efetivo em razo do desatendimento dos limites oramentrios com

58

A perda do cargo do servidor estvel regulada pela Lei 9.801/1999, que estabelece diversos requisitos para sua
ocorrncia.

65
despesa global com pessoal. Este desafino entre dispositivos constitucionais s demonstra a
impropriedade do 4, art. 169, da Constituio Federal de 1988.
No fosse o bastante, o pargrafo quinto do mesmo artigo colide frontalmente com o
disposto no artigo 41, 3. Isto porque aquele traz como consequncia para a perda do cargo
uma indenizao correspondente a um ms de remunerao por ano de servio, ao passo que
este garante que extinto o cargo, o servidor estvel ficar em disponibilidade, com remunerao
proporcional ao tempo de servio, at seu adequado aproveitamento em outro cargo. Criticando
fortemente os dispositivos ventilados, Bandeira de Mello (2010, p. 269):
A determinao da perda dos cargos por parte dos servidores estveis, com
indenizao correspondente a um ms de remunerao por ano de servio, parece-nos
flagrantemente inconstitucional, por superar os limites do poder de emenda (cf. ns.
142 e ss.). Tal perda s poderia ocorrer com a extino do cargo e colocao de seus
ocupantes em disponibilidade remunerada, como previsto na Constituio (art. 41,
3). Salta aos olhos que uma simples emenda no poderia elidir o direito adquirido
dos servidores estveis a somente serem desligados do cargo em razo de faltas
funcionais para as quais fosse prevista a pena de demisso, tudo apurado em regular
processo administrativo ou judicial, consoante estabelecido no art. 41, antes de ser
conspurcado pelo Emendo (cf. ns. 60 e 150). Por tal motivo, dispensvel referir o
contedo das normas gerais estabelecidas na mencionada Lei 9.801, de 16.6.99, para
disciplinar tais exoneraes.

A Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu artigo 23, 1, ao regular o inciso I, 3, do


artigo 169 da Constituio, acrescentou duas alternativas reduo de 20% das despesas com
os cargos em comisso e funes de confiana. A primeira, consiste na extino daqueles cargos
e funes. A segunda, traduz-se na reduo de vencimentos atribudos aos cargos em comisso
e funes de confiana. No pargrafo segundo do mesmo artigo, o diploma traz uma faculdade
aos Poderes e seus respectivos rgos: a reduo temporria da jornada de trabalho daqueles
cargos e funes, com a respectiva reduo de vencimentos, a ser observada em proporo.
Ocorre que em 2002, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI n 2.238/5
DF, por unanimidade, suspendeu liminarmente a eficcia do 2, do artigo 23, da Lei
Complementar n 101, bem como da expresso quanto pela reduo dos valores a eles
atribudos constante do 1, do mesmo artigo. Assim, no mais possvel a reduo da carga
horria dos servidores ocupantes de cargo de comisso ou funo de confiana e tampouco
dado ao Poder Pblico reduzir o valor atribudo ao desempenho de suas atividades.
Decorre ainda do descumprimento do teto legal, que escoado o prazo para adequao
aos limites da Lei de Responsabilidade Fiscal, sero imediatamente suspensos todos os repasses
de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios que no
observarem os referidos limites ( 2, do art. 169, da CF/88). Conforme alerta Bandeira de

66
Mello (2010), as verbas de que trata o dispositivo constitucional, tambm includo pela EC
19/98, no so aquelas de repasse obrigatrio, sob pena de malferimento da autonomia dos entes
polticos, e, portanto, da prpria forma federativa, o que, por consequncia, extrapolaria o poder
de reforma (art. 60, 4, I) e importaria em inconstitucionalidade do artigo 169, 2, da Lei
Maior.

67
4 IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Espera-se do homem uma conduta correta, lisa e honesta. a retido moral o alicerce
das relaes sociais e a garantia da boa gerncia das coisas. Com maior razo, a iseno moral
no mbito da Administrao Pblica imprescindvel conservao e atingimento dos
interesses legitimamente pblicos. Prova disso o artigo 37 da Constituio Federal, que elenca
a moralidade como um dos princpios mximos da Administrao Pblica e determina que os
agentes pblicos a ela submetidos devam reger-se de forma proba.
Visando combater a improbidade no Poder Pblico, nos anos 1992 foi editada a Lei
8.429/92, conhecida como Lei de Improbidade Administrativa (LIA). Este diploma, que veio
dar concretude aos artigos 37, 4, e 15, V, da Constituio Federal, descreve os atos de
improbidade administrativa e regula as formas para sua punio, constituindo importante marco
no combate corrupo e malversao do patrimnio pblico no Brasil.
Neste terceiro captulo, se analisar o dever de honestidade dos agentes pblicos e as
consequncias poltico-administrativas resultantes de sua violao, explorando o conceito de
improbidade administrativa, sua natureza jurdica, sujeitos e modalidades, nos termos da citada
Lei 8.429/92.

4.1 CONCEITO
Com origem etimolgica na palavra latina probus aquilo que bom desde o
nascedouro, que brota bem probidade significa integridade de carter, honradez, pundonor
(FERREIRA, 2009, p. 1633). Assim, age com probidade o indivduo que voluntaria e
conscientemente atua no sentido do bem, virtuoso e altrusta. Por consequncia, improbidade,
do latim improbitas, improbitatis, variantes do designativo individual probus59, indica a falta
de probidade, mau carter, desonestidade, maldade, perversidade (FERREIRA, 2009, p.
1081).
Como conduta propriamente humana, a improbidade pode ganhar diferentes contornos
e ser relevante em diversos aspectos da vida do homem. Especificamente em relao ao Direito,
a improbidade pode ser civil, comercial, eleitoral, trabalhista, disciplinar ou penal 60 .

59
60

MARQUES, Silvio Antnio. Improbidade administrativa. 1. ed. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 40.

Cf. a respeito RIZZARDO, Arnaldo. Ao civil pblica ao de improbidade administrativa. 1. ed. Rio de
Janeiro: GZ, 2012, p. 353. MARQUES, Silvio Antnio. ob. cit. p. 38 et seq. Por todos, v. SIMO, Calil. Lei de

68
Diferenciam-se estas em relao esfera de tutela que a ordem jurdica lhes confere, e,
certamente, em funo da natureza do ato praticado, determinado pelo bem, material ou
imaterial, amparado. No por outro motivo, diz-se que a distino entre os diferentes tipos de
improbidade se estabelece no em grau, mas em substncia (SIMO, 2012).
H ainda um tipo especfico de improbidade que difere das demais: a improbidade
administrativa. Distingue-se esta por dizer respeito exclusivamente administrao da coisa
pblica. Assim, a improbidade administrativa pode ser conceituada como a conduta comissiva
ou omissiva, dolosa ou culposa, atribuvel ao agente pblico, em sentido amplo, ou quem em
conluio com este haja concorrido, que atente contra a moralidade administrativa e que importe
em enriquecimento ilcito, prejuzo ao patrimnio pblico ou infringncia aos princpios
administrativos (MARQUES, 2010). Com pontualidade, Francisco Octvio de Almeida Prado
(2001 apud RIZZARDO, 2012, p. 352), ensina:
A improbidade pressupe, sempre, um desvio tico na conduta do agente, a
transgresso consciente de um preceito de observncia obrigatria. No deve, pois,
existir ato de improbidade, ainda que de carter omissivo, sem impulso subjetivo, sem
propsito de violao de um dever jurdico - este, tomado na sua acepo mais ampla,
compreendendo tanto a transgresso direta formula literal do preceito legal como a
contrariedade velada, que importa desvio em relao aos fins legais ou
desatendimento aos motivos legalmente qualificados.

Nem toda ilegalidade importa improbidade administrativa. Em verdade, pode mesmo


existir conduta que sendo ilegal no carregue a pecha de mproba. Caso contrrio, os mandados
de segurana julgados procedentes, portanto, onde se reconheceu a ilegalidade ou abuso de
poder, teriam por consequncia uma ao de improbidade administrativa contra a autoridade
coatora. Isto, de fato, no ocorre. que a improbidade administrativa revela um maior grau de
reprovao, atingindo de tal forma aqueles nortes bsicos da Administrao que exige, por este
mesmo motivo, uma maior censura.
Vale lembrar, ainda, que imoralidade e improbidade administrativa no se confundem.
Ocorre que as condutas imorais podem decorrer de uma irregularidade, ilegalidade ou qualquer
desvio dos limites impostos pelo ordenamento jurdico. Assim, o agente pblico que, e.g.,
desobedece certa formalidade legal atenta contra a moralidade administrativa. No entanto, essa
mesma conduta pode no se enquadrar como mproba. A improbidade exige mais, a vontade
dirigida a um resultado pretendido ou no, embora sempre previsvel, cujo motor a vilania ou

improbidade administrativa comentada: estudo em comemorao aos 20 anos da lei de improbidade


administrativa. Leme: J. H. Mizuno, 2012, p. 34.

69
improvidncia. Por isso se diz que a improbidade administrativa espcie de imoralidade (todo
ato de improbidade imoral, mas nem todo ato imoral constitui improbidade administrativa).

4.2 NATUREZA JURDICA


A natureza jurdica do ato de improbidade administrativa tem gerado certa divergncia
na doutrina brasileira. Para alguns, possui natureza penal, o que se constata diante da gravidade
das sanes aplicveis aos atos de improbidade, notadamente no que tange perda dos direitos
polticos e proibio de contratar com rgos pblicos. Segundo esta correte, estas sanes
so as mais graves previstas no ordenamento jurdico, o que revela que tais reprovaes s se
ligariam condutas cuja natureza essencialmente criminal61.
H quem afirme que o ato de improbidade possui natureza poltico-civil-administrativa.
Isto porque, analisando as sanes aplicveis, possvel se distinguir os diferentes mbitos de
repercusso da improbidade, e, por consequncia, o seu carter misto. Destarte, a suspenso
dos direitos polticos constitui a sano de natureza poltica, a perda da funo pblica a pena
poltico-administrativa, e a proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios
ou incentivos fiscais ou creditcios a punio civil (PAZZAGLINI FILHO, 2011).
Uma outra parte da doutrina entende que sui generis a natureza jurdica do ato de
improbidade. Segundo esta linha de pensamento, a improbidade administrativa no guarda
relao exata com nenhuma das esferas (administrativa, poltica, civil e penal), constituindo
uma classe parte um quarto gnero de ato ilcito.
Finalmente, h uma parcela da doutrina que levanta a tese de que os atos de improbidade
administrativa possuem natureza civil e poltica. Como fundamento, evocam a parte final do
4, do artigo 37 da Constituio Federal, que assevera que os atos de improbidade
administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei,
sem prejuzo da ao penal cabvel. Desta forma, ao prever a possibilidade de punio penal,
sem prejuzo da ao de improbidade administrativa, o constituinte afastou a natureza penal do
ato de improbidade. Nesse sentido, conclui DI PIETRO (2012, p. 887):

61

V. ANIBAL JUNIOR, Vanderlei; FONSECA, Sergio Roxo da. Natureza penal da sano por improbidade
administrativa. Revista Jus Navigandi, Teresina, ano 12, n. 1287, 9 jan. 2007. Disponvel em:
<http://jus.com.br/artigos/9372>.

70
A natureza das medidas previstas no dispositivo constitucional est a indicar que a
improbidade administrativa, embora possa ter consequncia na esfera criminal, com
a concomitante instaurao de processo criminal (se for o caso) e na esfera
administrativa (com a perda da funo pblica e a instaurao de processo
administrativo concomitante) caracteriza um ilcito de natureza civil e poltica, porque
pode implicar a suspenso dos direitos polticos, a indisponibilidade dos bens e
o ressarcimento dos danos causados ao errio. (Negrito no original)

Assiste razo autora paulista. que, embora o ato de improbidade possa configurar
um crime contra a Administrao Pblica, passvel de processamento na seara penal, donde
pode, eventualmente, advir uma condenao criminal, subsiste a sua natureza autnoma, no
sentido de no se confundirem as sanes aplicveis e, pois, a natureza da prpria conduta
mproba.
Importante ressaltar que no se concebe a natureza administrativa dos atos de
improbidade em razo de a deciso condenatria no emanar de um rgo da Administrao
Pblica, portanto, no bojo de um processo administrativo, mas, sim, de um controle feito pelo
Poder Judicirio. Sendo assim, no h que se entender a perda da funo pblica como sano
administrativa, j que decorrente, em verdade, da suspenso dos direitos polticos (DI PIETRO,
2012).
Na jurisprudncia, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 2.797/DF,
assentou o entendimento de que o ato de improbidade administrativa no possui natureza penal,
mas sim cvel, afirmando inexistir foro por prerrogativa de funo para o processamento e
julgamento de aes de improbidade administrativa, uma vez que no se pode estender o
benefcio s infraes no penais.
Cumpre destacar, por fim, que a Corte Maior julgou improcedente a ADI 2.182/DF,
proposta pelo Partido Trabalhista Nacional (PTN), que pretendia a declarao da
inconstitucionalidade formal de toda a Lei 8.429/9, sob alterativa de a lei teria sido aprovada
sem ser submetida ao processo legislativo bicameral 62 . Por maioria de votos, os ministros
entenderam no ter havido vcio formal na produo do diploma, haja vista que as alteraes
realizadas pela Cmara dos Deputados no ento projeto de lei foram meramente formais, no
exigindo, portanto, o seu reexame pelo Senado Federal.

62

STF, Informativo n 471.

71
4.3 SUJEITOS DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
4.3.1 Sujeito ativo
Como j brevemente salientado em captulo anterior, a Administrao Pblica exprime
suas vontades por meio de agentes, pessoas incumbidas de levar a cabo os servios pblicos e
desempenhar diretamente a atividade administrativa. Estes agentes, no desempenho de suas
funes e atribuies, devem agir com lealdade e honradez, preservando sempre o interesse da
coletividade e eximindo-se de imprimir suas vontades e delas extrair qualquer vantagem ilcita
ou imoral. Agindo em sentido contrrio, estes agentes pblicos devem ser privados de
idoneidade63, porquanto mprobos.
So estes exercentes das atividades pblicas, ou de interesse pblico, os sujeitos ativos
do ato de improbidade. O artigo 1 da Lei 8.429/92 os define de forma geral, ao assim
determinar o seu mbito de incidncia:
Art. 1 Os atos de improbidade praticados por qualquer agente pblico, servidor ou
no, contra a administrao direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios, de Territrio, de empresa
incorporada ao patrimnio pblico ou de entidade para cuja criao ou custeio o errio
haja concorrido ou concorra com mais de cinqenta por cento do patrimnio ou da
receita anual, sero punidos na forma desta lei.

Quando o dispositivo acima refere-se a qualquer agente pblico, quer designar, pois,
todas as categorias de agentes pblicos (agentes polticos, servidores estatais e particulares em
colaborao com o Poder Pblico), incluindo todos os agentes que mantm um vnculo jurdicoadministrativo de subordinao com a Administrao Pblica (servidores ou no). Acerca dos
agentes pblicos, para que se evite falar aqui o que j foi sobejamente dito, remetemos o leitor
ao tpico 3.1 do captulo anterior.
Conforme se extrai do artigo 3 da Lei 8.429/92, o particular tambm pode figurar como
sujeito ativo do ato de improbidade. De antemo, vale ressaltar que tal s ocorre se o particular
atua em conjunto com o agente pblico. No existe, consequentemente, ato de improbidade
atribuvel pessoa fora da Administrao Pblica sem que esta tenha, de forma livre e
consciente, seja antes, durante ou aps o ato mprobo, se mancomunado com um agente pblico
ou se beneficiado direta ou indiretamente de sua imprudncia, impercia ou negligncia. Acaso
o particular no atue em concurso com pessoa submetida Administrao, incorrer em crime
contra a Administrao Pblica, nos termos e hipteses delineados no Cdigo Penal Brasileiro.

63

SIMO, Calil. ob. cit., loc. cit.

72
O dispositivo em comento traz trs possibilidades de atuao do particular no ato de
improbidade. A primeira modalidade refere-se conduta de induzir a prtica do ato. Induzir
criar na cabea do agente uma vontade at ento inexistente, fazer nascer no ntimo do sujeito
a intenso de agir deslealmente, tendo como resultado a dilapidao do patrimnio pblico, o
enriquecimento ilcito ou a afronta a princpio afeto Administrao Pblica (MARQUES,
2010). Uma segunda forma de atuao do particular a concorrncia. Aqui ele deixa de ser
partcipe para ser coautor do ato de improbidade. O administrado atua em conjunto ao agente
pblico, sempre visando finalisticamente a leso Administrao Pblica. A ltima posio
possvel ao particular a do beneficirio, que como o nome sugere, ocorre quando o particular,
direta ou indiretamente, se locupleta em razo da atuao desonrosa ou desidiosa do agente
pblico.
Importante questo se estabelece em relao possibilidade de responsabilizao do
agente poltico por ato de improbidade administrativa, j que isto poderia configurar bis in idem.
Tal ocorre porque estes agentes pblicos se submetem Lei 1.079/50, que trata dos crimes de
responsabilidade praticados pelo Presidente da Repblica; Vice-Presidente; Ministros de
Estado; Ministros do Supremo Tribunal Federal; Procurador Geral da Repblica;
Governadores; Secretrios de estado; Comandantes da Marinha, Exrcito e da Aeronutica,
Lei 7.106/83, que define os crimes de responsabilidade do Governador do Distrito Federal, dos
Governadores dos Territrios Federais e de seus respectivos Secretrios, e ao Decreto-Lei n
201/67, que dispe sobre os crimes de reponsabilidade praticados pelos Prefeitos e Vereadores.
Carvalho Filho (2014) destaca que possvel encontrar trs posies sobre a matria.
Num primeiro entendimento, sustenta-se que a ao de improbidade administrativa
possui natureza diversa das aes que apuram a prtica de crimes comuns e de responsabilidade.
Por este motivo, as reprimendas previstas na Lei 8.429/92 subsistem independentemente do
processamento dos crimes polticos-administrativos, de modo que nada h que impea a
concomitncia das aes de responsabilidade do agente poltico.
Para uma segunda linha de raciocnio, os agentes polticos no respondem pela prtica
de ato de improbidade administrativa, isto porque referidos agentes pblicos possuem regime
de responsabilizao prprio, o que afastaria a incidncia da Lei 8.429/92, os sujeitando Lei
1.079/50, Lei 7.106/8364 ou ao Decreto-Lei n 201/67. Deste modo, para aqueles agentes

O artigo 1 da Lei 7.106/83 determina: So crimes de responsabilidade do Governador do Distrito Federal ou


de seus Secretrios, quando por eles praticados, os definidos na Lei n 1.079, de 10 de abril de 1950, ou ainda
64

73
polticos que a Constituio Federal de 1988 expressamente atribuiu a prtica de crime de
responsabilidade, no se lhes imputam lhes imputam a autoria de ato de improbidade 65
(CARVALHO FILHO, 2014).
Para a terceira e ltima corrente, os agentes polticos se submetem aos dois regimes de
responsabilizao, contudo, a ao de improbidade administrativa no poderiam advir sanes
de natureza poltica, tais como perda do cargo e suspenso dos direitos polticos, uma vez que
estas penas j so previstas como consequncia da responsabilizao pela prtica de crime de
responsabilidade. Isso significa que na ao de improbidade possvel a persistncia de outras
penas, como multa civil, reparao dos danos causados ao errio, indisponibilidade dos bens e
proibio de benefcios creditcios e fiscais. Assim, as aes coexistem naquilo em que no se
repetem, vale dizer, da eventual condenao no podem resultar duas sanes de mesma
natureza.
A primeira posio parece a mais razovel. que a Constituio Federal em seu artigo
37, 4, no fez qualquer distino entre os agente pblicos, submetendo todos ao regime de
responsabilizao pela prtica de ato de improbidade, ressalvado, neste especfico, o Presidente
da Repblica, posto que a Constituio previu como crime de responsabilidade os atos que
atentem contra a probidade administrativa (art. 85, V).
Concluir pela inaplicabilidade da Lei 8.429/92 aos agentes polticos admitir que um
agente pblico condenado por improbidade possa continuar a exercer atividade pblica de
maior importncia na estrutura administrativa. , por assim dizer, assegurar que o desonesto, o
imoral, continue a atuar nas coisas pblicas. Ho questionar se, por exemplo, no competiria
s casas legislativas estabelecer por voto a perda do cargo, aplicando-se, assim, o entendimento
da segunda corrente apresentada. No parece ser esta a melhor soluo, uma vez que a deciso
neste caso seria estritamente poltica, permitindo que o agente poltico condenado em ao de
improbidade administrativa permanea no exerccio do poder em funo de suas ligaes e
interesses no pblicos.
Partilhando deste entendimento, a jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia se
posiciona no sentido de no haver bis in idem na dupla responsabilizao dos agentes polticos,

quando simplesmente tentados (BRASIL, 1983). Portanto, os crimes de responsabilidades cometidos pelos
agentes polticos submetidos a este diploma em nada diferem dos previstos na Lei 1.079/50.
65

Foi esta a concluso a que chegou o Supremo Tribunal Federal no julgamento do AgR-RE 579.7 99-SP, de
relatoria do Ministro Eros Grau (DJ 19.12.2008), ao concluir ser inconcebvel a concorrncia entre dois regimes
de responsabilidade poltico-administrativa para os agentes poltico.

74
j que os regimes sancionatrios no so incompatveis entre si66. Por outro lado, o Supremo
Tribunal Federal, por ocasio do julgamento da Reclamao 2.138/DF, entendeu no ser
possvel a concomitncia dos regimes de responsabilizao, ficando o agente poltico sujeito
exclusivamente ao processamento pela prtica de crime de responsabilidade. Contudo, impende
ressaltar que a deciso s gera efeitos inter partes, e vem mudando e se alinhando com aposio
j largamente adotada pelo Superior Tribunal de Justia.

4.3.2 Sujeito passivo


O artigo 1 da Lei 8.429/92 revela os sujeitos passivos do ato de improbidade
administrativa. Segundo o caput do artigo em questo, podem ser vtimas do ato mprobo a
administrao direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal, dos Municpios, de Territrio, de empresa incorporada ao patrimnio
pblico ou de entidade para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com
mais de cinqenta por cento do patrimnio ou da receita anual.
Na Administrao Pblica Direta, tambm chamada de centralizada, a atividade
administrativa desempenha diretamente pelo Poder Pblico. Nas palavras de Bandeira de
Mello (2010, p. 150), o Estado atua diretamente por meio dos seus rgos, isto , das unidades
que so simples reparties interiores de sua pessoa e que por isto dele no se distinguem.. A
administrao direta comum todos os entes da federao e composta pelos seus respectivos
rgos, ministrios, na esfera federal, ou secretarias estaduais e municipais67.
Por sua vez, a Administrao Pblica Indireta descentralizada formada pelo
conjunto de pessoas jurdicas de direito pblico ou privado que executam a atividade
administrativa em substituio ao Estado e sob o seu controle. Lhe compem as autarquias, as
empresas pblicas, as sociedades de economia mista, as fundaes pblicas e, por fora da Lei
11.107/05, os consrcios pblicos com personalidade jurdica de direito pblico68.
Tambm podem ser sujeitos passivos do ato de improbidade as empresas que embora
no sejam empresas pblicas ou sociedades de economia mista, esto direta ou indiretamente
66

STJ, AgRg no REsp 1294456/SP, Segunda Turma, DJe 18/09/2014.

O artigo 4, I, do Decreto-lei 200/67 estabelece que Administrao Direta Federal se constitui dos servios
integrados na estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos Ministrios (BRASIL, 1967).
67

Art. 6 O consrcio pblico adquirir personalidade jurdica: [...] 1 O consrcio pblico com personalidade
jurdica de direito pblico integra a administrao indireta de todos os entes da Federao
consorciados.(BRASIL, 2007) (Negritamos).
68

75
sob o domnio estatal (DI PIETRO, 2012). Estas empresas incorporadas ao patrimnio pblico
dividem espao com as entidades no componentes da Administrao Indireta, para cuja criao
ou manuteno o Estado contribuiu com mais de cinquenta por cento. Estas entidades, em razo
da injeo de capital preponderantemente pblico, submetem-se s regras de Direito Pblico,
sem prejuzo de sua sujeio quelas de natureza diversa referentes ao desempenho de suas
atividades.
Mais adiante, o pargrafo nico do artigo 1 define aqueles sujeitos que conquanto no
possuam natureza pblica e no estejam sob controle direto da Administrao Pblica, podem
figurar como sujeitos passivos do ato de improbidade, justamente porque neles existe o
empenho de valores advindos dos cofres pblicos e, portanto, de interesse da coletividade.
Determina o dispositivo em questo:
Esto tambm sujeitos s penalidades desta lei os atos de improbidade praticados
contra o patrimnio de entidade que receba subveno, benefcio ou incentivo, fiscal
ou creditcio, de rgo pblico bem como daquelas para cuja criao ou custeio o
errio haja concorrido ou concorra com menos de cinqenta por cento do patrimnio
ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sano patrimonial repercusso do
ilcito sobre a contribuio dos cofres pblicos

Desta forma, tambm esto amparadas pela Lei de Improbidade Administrativa: a) as


Associaes, pessoas jurdicas de direito privado sem fins lucrativos, includas a as
organizaes no governamentais (ONGs) de controle da Administrao Pblica; b) as
Organizaes Sociais, pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas
atividades sejam dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico,
proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade (art. 1 da Lei 9.637/98); c) as
Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIPs), pessoas jurdicas de direito
privado, sem fins lucrativos, assim qualificadas pelo Ministrio da Justia; e c) os Servios
Sociais Autnomos, integrantes do sistema S, pessoas jurdicas de direito privado, sem fins
lucrativos, criadas por lei especfica que tm por escopo a assistncia social, educacional e
mdica populao, classes ou categorias profissionais (MARQUES, 2010).
No custa lembrar que no caso destas entidades a responsabilizao pelos atos de
improbidade se limita ao teto da contribuio dos cofres pblicos, i.e., a sano patrimonial
cinge-se repercusso do ato ilcito sobre a parcela acrescida pelo Poder Pblico. A por esse
motivo, aquilo que exorbita a quota de investimento pblico deve ser pleiteado pela pessoa
jurdica prejudica por via diversa da ao de improbidade administrativa (DI PIETRO, 2012).

76
4.4 ESPCIES DE COMPORTAMENTO MPROBO
4.4.1 Que causam enriquecimento ilcito
Enriquecimento ilcito o acrscimo injustificado no patrimnio de algum, a ausncia
de justo motivo para um acrescentamento patrimonial em desacordo com a lei e as regras de
Direito. Especificamente para os efeitos da Lei de Improbidade Administrativa, enriquecimento
ilcito significa o auferimento de proventos ilegais e imorais por parte do agente pblico em
razo da funo que exerce (MARQUES, 2010).
O artigo 9 da Lei 8.429/9269 apresenta rol exemplificativo das condutas que configuram
ato de improbidade que importam enriquecimento ilcito. Em todas as hipteses, o agente
pblico age de forma livre e consciente no intuito de locupletar-se de valores em prejuzo da
Administrao Pblica. Estas condutas, na esfera penal, podem configurar crime contra a
Administrao Pblica, como peculato, consuno e corrupo passiva.
Observe-se que nem todos os atos descritos nos vrios incisos do artigo 9 da LIA
resultam em prejuzo efetivo ao sujeito passivo. Com efeito, existem condutas que s aumentam
o patrimnio do agente pblico e de eventual particular colaborador atos mprobos formais

69

Art. 9 Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilcito auferir qualquer tipo de
vantagem patrimonial indevida em razo do exerccio de cargo, mandato, funo, emprego ou atividade nas
entidades mencionadas no art. 1 desta lei, e notadamente: I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem mvel
ou imvel, ou qualquer outra vantagem econmica, direta ou indireta, a ttulo de comisso, percentagem,
gratificao ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ao
ou omisso decorrente das atribuies do agente pblico; II - perceber vantagem econmica, direta ou indireta,
para facilitar a aquisio, permuta ou locao de bem mvel ou imvel, ou a contratao de servios pelas entidades
referidas no art. 1 por preo superior ao valor de mercado; III - perceber vantagem econmica, direta ou indireta,
para facilitar a alienao, permuta ou locao de bem pblico ou o fornecimento de servio por ente estatal por
preo inferior ao valor de mercado; IV - utilizar, em obra ou servio particular, veculos, mquinas, equipamentos
ou material de qualquer natureza, de propriedade ou disposio de qualquer das entidades mencionadas no art.
1 desta lei, bem como o trabalho de servidores pblicos, empregados ou terceiros contratados por essas entidades;
V - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a explorao ou a prtica de
jogos de azar, de lenocnio, de narcotrfico, de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilcita, ou
aceitar promessa de tal vantagem; VI - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta, para
fazer declarao falsa sobre medio ou avaliao em obras pblicas ou qualquer outro servio, ou sobre
quantidade, peso, medida, qualidade ou caracterstica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades
mencionadas no art. 1 desta lei; VII - adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de mandato, cargo, emprego
ou funo pblica, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional evoluo do patrimnio ou renda
do agente pblico; VIII - aceitar emprego, comisso ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para
pessoa fsica ou jurdica que tenha interesse suscetvel de ser atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente
das atribuies do agente pblico, durante a atividade; IX - perceber vantagem econmica para intermediar a
liberao ou aplicao de verba pblica de qualquer natureza; X - receber vantagem econmica de qualquer
natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de ofcio, providncia ou declarao a que esteja obrigado; XI incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimnio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo
patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei; XII - usar, em proveito prprio, bens, rendas, verbas
ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei (BRASIL, 1992).

77
e outros que exigem para sua consumao, alm da obteno da vantagem indevida, um efetivo
gravame para a Administrao atos mprobos materiais (MARQUES, 2010).
O inciso I, do artigo 12, da Lei 8.429/92 estabelece como sano para esta modalidade
de ato mprobo a perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio,
ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da funo pblica, suspenso dos direitos
polticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de at trs vezes o valor do acrscimo
patrimonial e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos
fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da
qual seja scio majoritrio, pelo prazo de dez anos.

4.4.2 Que causam prejuzo ao errio pblico


O artigo 10 da LIA traz, tambm em rol meramente exemplificativo, as condutas
mprobas que causam prejuzo ao errio70. Aqui o agente pblico, por ao ou omisso, dolosa
ou culposamente por imprudncia impercia ou negligncia confere a terceiro relacionado
com o Poder Pblico vantagem indevida, causando-lhe o enriquecimento ilcito, do que decorre
a perda patrimonial dos cofres pblicos.

70

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa leso ao errio qualquer ao ou omisso, dolosa
ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres
das entidades referidas no art. 1 desta lei, e notadamente: I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a
incorporao ao patrimnio particular, de pessoa fsica ou jurdica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes
do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei; II - permitir ou concorrer para que pessoa
fsica ou jurdica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades
mencionadas no art. 1 desta lei, sem a observncia das formalidades legais ou regulamentares aplicveis espcie;
III - doar pessoa fsica ou jurdica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins educativos ou
assistncias, bens, rendas, verbas ou valores do patrimnio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta
lei, sem observncia das formalidades legais e regulamentares aplicveis espcie; IV - permitir ou facilitar a
alienao, permuta ou locao de bem integrante do patrimnio de qualquer das entidades referidas no art. 1 desta
lei, ou ainda a prestao de servio por parte delas, por preo inferior ao de mercado; V - permitir ou facilitar a
aquisio, permuta ou locao de bem ou servio por preo superior ao de mercado; VI - realizar operao
financeira sem observncia das normas legais e regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidnea; VII conceder benefcio administrativo ou fiscal sem a observncia das formalidades legais ou regulamentares
aplicveis espcie; VIII - frustrar a licitude de processo licitatrio ou dispens-lo indevidamente; IX - ordenar
ou permitir a realizao de despesas no autorizadas em lei ou regulamento; X - agir negligentemente na
arrecadao de tributo ou renda, bem como no que diz respeito conservao do patrimnio pblico; XI - liberar
verba pblica sem a estrita observncia das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicao
irregular; XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriquea ilicitamente; XIII - permitir que se
utilize, em obra ou servio particular, veculos, mquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de
propriedade ou disposio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, bem como o trabalho de
servidor pblico, empregados ou terceiros contratados por essas entidades. XIV celebrar contrato ou outro
instrumento que tenha por objeto a prestao de servios pblicos por meio da gesto associada sem observar as
formalidades previstas na lei; XV celebrar contrato de rateio de consrcio pblico sem suficiente e prvia dotao
oramentria, ou sem observar as formalidades previstas na lei (BRASIL, 1992).

78
O Errio constitui a parcela do patrimnio pblico de natureza estritamente econmica,
abarcando, desta forma, o tesouro, bens e valores pertencentes ao Estado. Para Simo (2012, p.
130) errio expresso mais restrita que patrimnio pblico, que engloba, alm dos valores
econmicos, valores de natureza no econmica.
Os atos de improbidade que causam leso ao errio, quanto consumao, possuem
natureza material, haja vista todas as modalidades descritas no artigo 10 da Lei 8.429/92
exigirem para a sua configurao tpica a efetiva perda patrimonial, desvio, apropriao,
malbaratamento ou dilapidao dos bens da Administrao direta e indireta ou demais rgos
referidos pelo artigo 1 do mesmo diploma.
Como sano ao ato de improbidade, o artigo 12, inciso II, da Lei de Improbidade
Administrativa prev o ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos
ilicitamente ao patrimnio, se concorrer esta circunstncia, perda da funo pblica, suspenso
dos direitos polticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de at duas vezes o valor
do dano e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos
fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da
qual seja scio majoritrio, pelo prazo de cinco anos.

4.4.3 Que atentem contra os princpios da administrao pblica


No combate improbidade na Administrao Pblica, o legislador foi mais alm e no
artigo 11 da Lei 8.429/92 71 tipificou as condutas que aviltam contra os princpios da
Administrao Pblica. Nesta modalidade, como vem entendendo o Supremo Tribunal Federal,
o dolo elemento subjetivo indispensvel caracterizao do ato mprobo, sendo o seu
exaurimento, por outro lado, irrelevante.
A despeito das vozes que se levantam no sentido de haver neste tipo de ato de
improbidade um exagero, h de se reconhecer que a afronta aos princpios que constituem toda
a estrutura do prprio Direito Administrativo comportamento da maior relevncia, devendo,
71

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princpios da administrao pblica
qualquer ao ou omisso que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade s
instituies, e notadamente: I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto,
na regra de competncia; II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio; III - revelar fato ou
circunstncia de que tem cincia em razo das atribuies e que deva permanecer em segredo; IV - negar
publicidade aos atos oficiais; V - frustrar a licitude de concurso pblico; VI - deixar de prestar contas quando esteja
obrigado a faz-lo; VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva
divulgao oficial, teor de medida poltica ou econmica capaz de afetar o preo de mercadoria, bem ou servio
(BRASIL, 1992).

79
sim, ser considerado com maior gravidade pela Lei. A respeito, Martins Jnior (2001 apud
Marques, 2010, p. 110) assevera que a violao de princpio o mais grave atentado cometido
contra a Administrao Pblica porque a completa e subversiva maneira frontal de ofender as
bases orgnicas do complexo administrativo.
O agente pblico que incidir em ato de improbidade que atente contra os princpios da
Administrao Pblica estar sujeito s sanes de ressarcimento integral do dano, se houver,
perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de trs a cinco anos, pagamento de
multa civil de at cem vezes o valor da remunerao percebida pelo agente e proibio de
contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta
ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio,
pelo prazo de trs anos (art. 12, III, da LIA).

80
5 O VNCLULO DOS AGENTES PBLICOS E A GESTO DO LIMITE DE
DESPESA TOTAL COM PESSOAL NOS MUNICPIOS DO SERTO DE
QUIXERAMOBIM
Neste captulo, primeiramente, se esclarecer o princpio da transparncia,
estabelecendo suas razes constitucionais e legais. No ensejo, ser estudado o Sistema de
Informaes Municipais SIM, importante instrumento de democratizao do controle e
fiscalizao da sociedade sobre os gastos pblicos.
Na sequncia, se analisar o vnculo dos agentes pblicos dos Municpios da
Microrregio do Serto de Quixeramobim durante o exerccio de 2014, tendo como base as
informaes prestadas ao Tribunal de Contas dos Municpios do Estado do Cear (TCM-CE),
atravs do Sistema de Informaes Municipais (SIM). Os dados tm origem na verificao de
ocorrncias ligadas a cada modalidade de vnculo (Cargo Comissionado, Prestao de Servio,
Cargo Eletivo, Cargo Efetivo e Emprego Pblico72) em relao as letras do alfabeto (indicativas
da primeira letra do prenome dos agentes pblicos). Aps isto, se proceder quantificao das
ocorrncia, determinando o seu percentual em confronto com todas as categorias de vnculo.
Tambm constitui objetivo deste captulo a anlise das despesas totais dos municpios
com pessoal durante o exerccio financeiro de 2014. As despesas sero comparadas aos limites
e regras estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal, utilizando-se, para este fim, os
dados fornecidos pelos Municpio do Serto de Quixeramobim por meio do SIM.

5.1 O PRINCPIO DA TRANSPARNCIA, O DIREITO DE ACESSO INFORMAO E


O SISTEMA DE INFORMAES MUNICIPAIS SIM
Decorrente do princpio da publicidade73, estampado como um dos princpios bsicos
da Administrao Pblica pelo artigo 37 da Carta Maior, o princpio da transparncia exige que
a atuao do Estado, alm de publicizada, deva ser tambm acessvel aos administrados, de
Segundo o Manual do SIM 2014 (CEAR, 2014, p. 212), Cargo Efetivo: Relao decorrente de concurso
pblico, regido pelo regime jurdico estatutrio, para ocupar cargo efetivo criado por lei; Emprego Pblico:
Relao para admisso em emprego pblico, regido pelo regime jurdico da CLT; Cargo Comissionado
(exclusivamente): Relao funcional, regido pelo regime jurdico estatutrio, que permite ao gestor a livre
nomeao ou exonerao; Cargo Eletivo: Relao funcional decorrente de eleio, regido pelo regime polticoadministrativo mantido com base no perodo de mandato estipulado pela Constituio Federal; Prestao de
Servio (contratos): Relao temporria estipulada por lei municipal, regido pelo regime administrativo especial
(contrato por tempo determinado) ou pelo regime licitatrio e/ou Cdigo Civil (contratao temporria de
autnomos).
72

73

Cf. o tpico 3.2.4 do 1 Captulo.

81
fcil inteleco. que de nada adianta a informao pblica se esta ininteligvel para o
cidado. Uma informao indecifrvel , por assim dizer, uma desinformao. Acerca da
clareza que a transparncia exige, ensina Guerra (2011, p. 91):
Importante notar que a transparncia aparece na lei como mecanismo mais amplo que
o j previsto princpio da publicidade, posto que este prev a necessidade de
divulgao das aes governamentais, ao passo que aquele determina, alm da
divulgao, a possibilidade de compreenso do contedo, ou seja, a sociedade deve
conhecer e entender o que est sendo divulgado.

O princpio da transparncia administrativa est intimamente ligado ao direito


informao. Este direito fundamental, previsto ao teor do artigo 5, XXXIII, da Constituio
Federal, estabelece que todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu
interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob
pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da
sociedade e do Estado (BRASIL, 1988).
Com o fim de materializar este direito, foi editada a Lei 12.527/2011, Lei de Acesso
Informao (LAI), diploma que regula as formas legais para que o cidado conhea da atividade
do Estado e os procedimentos para a prestao desta informao, subordinando ao seu regime
a Administrao Direta e Indireta da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios,
bem como as entidades sob o controle direto ou indireto dos entes pblicos e, no que couber,
as entidades privadas sem fins lucrativos que recebam, para realizao de aes de interesse
pblico, recursos pblicos diretamente do oramento ou mediante subvenes sociais, contrato
de gesto, termo de parceria, convnios, acordo, ajustes ou outros instrumentos congneres74
(CARVALHO FILHO, 2014).
Decorrem da Lei de Acesso Informao duas modalidades distintas de transparncia.
A primeira a chamada transparncia passiva, que se perfectibiliza com o pedido de acesso
informao formulado pelo administrado e dirigido Administrao Pblica (art. 10 da LAI).
A segunda variante a transparncia ativa, caracterizada pela divulgao de informaes
pblicas por dever de ofcio, decorrente da lei (art. 6 da LAI).
Importante avano na consecuo de uma transparncia de fato, o Sistema de
Informaes Municipais (SIM), projeto de gesto informatizada de dados do Tribunal de Contas
dos Municpios do Estado do Cear, rene informaes mensais referentes aos 184 municpios
do Estado do Cear. No Portal da Transparncia, stio eletrnico responsvel pela divulgao
74

Art. 2, pargrafo nico, da Lei 12.527/11.

82
em tempo real dos dados pblicos municipais, os administrados encontram de forma fcil e
simplificada as movimentaes oramentria, operacional, financeira e patrimonial de cada
municpio cearenses. Alm disso, no mesmo stio, encontra-se o registro de todos os agentes
pblicos vinculados aos municpios, seus nomes, natureza de vinculao, lotao e data de
entrada e desligamento do servio pblico.
O SIM alimentado mensalmente com dados enviados pelos prprios municpios, e sob
responsabilidade destes. Os prefeitos municipais e os presidentes das Cmaras Municipais so
obrigados a remeterem at o dia 30 de cada ms as informaes atravs de sistema
informatizado, devendo ser cumprida as exigncias tcnicas e as orientaes fornecidas pelo
TCM-CE atravs do Manual do SIM. esta a inteligncia do artigo 42 da Constituio do
Estado do Cear de 1989, que impe:
Art. 42. Os Prefeitos Municipais so obrigados a enviarem s respectivas Cmaras e
ao Tribunal de Contas dos Municpios, at o dia 30 do ms subseqente, as prestaes
de contas mensais relativas aplicao dos recursos recebidos e arrecadados por todas
as Unidades Gestoras da administrao municipal, mediante Sistema Informatizado,
e de acordo com os critrios estabelecidos pelo Tribunal de Contas dos Municpios, e
composta, ainda, dos balancetes demonstrativos e da respectiva documentao
comprobatria das receitas e despesas e dos crditos adicionais.
[...]
1-A. Os agentes responsveis por dinheiro, bens e valores pblicos da
Administrao Municipal Indireta, includas as Fundaes e Sociedades institudas
pelo poder pblico, bem como os Presidentes das Cmaras Municipais, devero,
tambm no prazo definido no caput deste artigo, remeter prestaes de contas mensais,
de acordo com os critrios estabelecidos no mesmo dispositivo.

Importante ressaltar que a inobservncia dos critrios estabelecidos pelo rgo de


controle externo, bem como o no envio das informaes obrigatrias, por consequncia do que
disposto no 1, artigo 42, da CE/89, implicar a proibio para realizar novos convnios e
contratos com o Governo Estadual e na suspenso das transferncias de receitas voluntrias do
Estado para os municpios infratores, sem prejuzo das demais sanes previstas na legislao
vigente. (CEAR, 1989).
O Sistema de Informaes Municipais ganha especial importncia no que diz respeito
transparncia da gesto fiscal dos municpio cearenses. Com efeito, no portal disponvel na rede
mundial de computadores (internet), possvel se encontrar diversos dados e documentos
relativos ao cumprimento dos ditames estabelecido na Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei
Complementar n 101/2000), maiormente no que se refere aos instrumentos de transparncia

83
estabelecidos no prprio diploma, que j prev a divulgao dos dados por meio eletrnico de
fcil acesso aos administrados. Por oportuno, veja-se o que determina o artigo 48 da LRF:
Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser dada ampla
divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os planos, oramentos
e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio;
o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as
verses simplificadas desses documentos.

Ao divulgar, v. g., o gasto total com pessoal ou o montante da receita corrente lquida
de um determinado perodo de apurao, o Sistema de Informaes Municipais, atravs do
Portal da Transparncia, se compatibiliza novamente com a Lei de Responsabilidade Fiscal,
uma vez que assim cumpre a determinao contida no inciso II, pargrafo nico, do artigo 48,
que assegura que a transparncia ser assegurada tambm mediante [...] liberao ao pleno
conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informaes
pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira, em meios eletrnicos (BRASIL,
2000).
De posse dos dados fornecidos pelos entes municipais, o Tribunal de Contas dos
Municpios, ao final de cada quadrimestre, emite Relatrio de Acompanhamento Gerencial
contendo a anlise da gesto financeira, oramentria, fiscal e patrimonial de cada municpio,
remetendo este documento para os respectivos gestores pblicos (art. 42, 1-G, CF/89) e
publicando-o no Portal da Transparncia, onde referidos relatrios so disponibilizados por
exerccio financeiro.
Como de se perceber, o Sistema de Informaes Municipais, junto do Portal da
Transparncia, de extrema importncia para o controle social das contas pblicas,
representando a democratizao do acesso informao e meio legtimo de participao da
populao na administrao pblica, alm de ser um indispensvel instrumento de agilizao
do controle realizado pelo Tribunal de Contas dos Municpios.

5.2 A MICRORREGIO DO SERTO DE QUIXERAMOBIM


O territrio brasileiro, sem prejuzo das divises geoeconmicas, hidrogrficas, zonas
econmicas exclusivas e de outras fragmentaes possveis, pode ser dividido geograficamente
em regies geogrficas, mesorregies e microrregies. O Brasil possui atualmente cinco regies
geogrficas: Norte, Nordeste, Sudeste, Sul e Centro-Oeste. Quanto s mesorregies, estas so

84
institudas em carter estadual e so subdivididas em microrregies. A respeito do conceito
destas unidades geogrficas, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica estabelece que:
Entende-se por mesorregio uma rea individualizada, em uma unidade da Federao,
que apresenta formas de organizao do espao geogrfico definidas pelas seguintes
dimenses: o processo social, como determinante, o quadro natural, como
condicionante e, a rede de comunicao e de lugares, como elemento da articulao
espacial. Estas trs dimenses possibilitam que o espao delimitado como
mesorregio tenha uma identidade regional. As microrregies foram definidas como
partes das mesorregies que apresentam especificidades, quanto organizao do
espao. Essas especificidades referem-se estrutura de produo, agropecuria,
industrial, extrativismo mineral ou pesca (IBGE, 1990, p. 8).

A Constituio Federal de 1988 estabelece em seu artigo 25, 3, que os Estados


podero, mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e
microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a
organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum (BRASIL,
1988). Para Silva (2009, p. 665), as microrregies formam-se de grupos de Municpios
limtrofes com certa homogeneidade e problemas administrativos comuns, cujas sedes no
sejam unidas por continuidade urbana.
O Serto de Quixeramobim, objeto do estudo, uma das trinta e trs microrregies do
estado brasileiro do Cear. Compe a Mesorregio dos Sertes Cearenses e possui uma
populao estimada em 276.305 habitantes 75 . Formam esta microrregio cearense os
Municpios de Quixeramobim, Quixad, Madalena, Boa Viagem, Banabui, Ibaretama e
Chor.

5.3 ANLISE INDIVIDULIZADA DOS MUNICPIOS


5.3.1 Municpio de Quixeramobim
De acordo com as informaes prestadas pelo ente municipal ao Tribunal de Contas dos
Municpios do Estado do Cear, atravs do sistema SIM, e frente anlise da totalidade das
ocorrncias de relao dos agentes pblicos com o Municpio, na Prefeitura Municipal e na
Cmara Municipal76 (Tabela 1; Apndice A), o Municpio de Quixeramobim contava com um

75
76

Dados fornecidos pelo IBGE. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br> Acesso em: 25 mai. 2015.

A distino ocorre porque no stio de acesso ao Sistema de Informaes Municipais os dados pblicos so
distribudos entre a Prefeitura Municipal e a Cmara Municipal, razo pela qual, por critrio de fidedignidade da
pesquisa, prefere-se a ciso entre os blocos de informaes.

85
total de 5.575 vnculos 77 no ano de 2014. Dentre estes, subsumindo-se as ocorrncias s
categorias de vinculao, 284 so cargo comissionado; 3.410 prestao de servio; 27 cargo
eletivo; 1.854 cargo efetivo; e 0 emprego pblico (Tabela 2; ANEXO A)78.
Procedido o confronto entre as categorias de vinculao, em proporo, apresentam-se
as seguintes porcentagens no Municpio de Quixeramobim: 5,09% cargo comissionado;
61,17% prestao de servio; 0,48% cargo eletivo; 33,26% cargo efetivo; e 0,00% emprego
pblico (Grfico 1; ANEXO A).
Diante da anlise dos dados colhidos, possvel afirmar que 3.694 dos vnculos deste
Municpio so constitudos por cargos comissionados e contrataes temporrias de
excepcional interesse pblico (prestao de servio), enquanto 1.881 so formados por cargos
eletivos, cargos efetivos e empregos pblicos. Assim, 75,77% das relaes estabelecidas entre
os agentes pblico e a Administrao Pblica Municipal constituem exceo regra
constitucional do concurso pblico, ao passo que 24,23% so formados por uma modalidade de
ingresso tida como ordinria79 (Grfico 2; ANEXO A).
Relativamente gesto do limite oramentrio para despesa total com pessoal no
Municpio de Quixeramobim, conforme Relatrio de Acompanhamento Gerencial realizado
pelo Tribunal de Contas dos Municpios do Estado do Cear (artigo 42, 1 G, da Constituio
do Estado do Cear de 1889), no primeiro quadrimestre do exerccio financeiro de 2014, o gasto
total com pessoal do Poder Executivo no perodo de apurao (maio/2013 a abril/2014) foi de
R$ 65.093.086,5280, o que corresponde a 52,76702% da receita corrente lquida, que no perodo
totalizou R$ 123.359.421,00 (Quadro 1; ANEXO A).
Desta forma, o Poder Executivo Municipal, entre os meses de maio de 2013 e abril de
2014, excedeu 95% dos 54% da receita corrente lquida que lhe competia, fazendo incidir,
assim, o artigo 22, pargrafo nico, da Lei Complementar n 101/2000 (Limite Prudencial).

77

Isto no representa, necessariamente, a quantidade de agentes pblicos vinculados Administrao Pblica


Municipal, j que, a despeito das consideraes acerca da possibilidade de acumulao remunerada de cargos
pblicos, existem agentes que sustentam mais de uma relao com o Municpio em destaque.
78

Na descrio dos vnculos, no se obedece a forma plural das expresses, isto porque as categorias aqui aparecem
como descritas no SIM.
79

Por ordinrias, entendam-se as formas de ingresso que no constituem, por si mesmas, uma alternativa ao
concurso pblico. Em sentido oposto, so excees ao certame universal as modalidades de vinculao para quem
a Constituio Federal de 1988 imps limites claros relativos s hipteses de cabimento, em detrimento da regra
geral do artigo 37, II, da Lei Maior.
80

Valor apurado somando-se a despesa total com pessoal realizada no ms em referncia com as dos onze
imediatamente anteriores (artigo 18, 2, da LC n 101/2000).

86
Em funo do atingimento do limite prudencial, o Tribunal de Contas dos Municpios
do Estado do Cear, em cumprimento ao disposto no artigo 59, 1, II, da Lei Complementar
101/2000,

emitiu

o seguinte

parecer:

Cumpre

informar

que

municpio

de

QUIXERAMOBIM atingiu o LIMITE PRUDENCIAL definido para as Despesas com Pessoal


frente Receita Corrente Lquida. Nestas condies, imperativo que o Chefe do Poder
Executivo adote medidas imediatas para impedir o aumento de gastos dessa natureza,
observadas as vedaes impostas pelo Art. 22, Pargrafo nico, e sob pena de arcar com as
implicaes previstas no Art. 23, 3 da LC 101/200081.
No segundo quadrimestre do exerccio financeiro de 2014, inobstante a recomendao
do TCM-CE ao Chefe do Poder Executivo, no sentido de que fossem adotadas medidas de
conteno de gastos com pessoal, observadas desde logo as vedaes do artigo 22, pargrafo
nico, da LRF82, o Poder Executivo atingiu novamente o limite prudencial. No perodo de
apurao (setembro/2013 a agosto/2014), o gasto total com pessoal do Poder Executivo subiu
para R$ 69.308.617,7683, o que corresponde a 53,94435% da receita corrente lquida, que no
perodo totalizou R$ 128.481.705,85 (Quadro 2; ANEXO A).
Desta forma, o Poder Executivo Municipal, entre os meses de setembro de 2013 e agosto
de 2014, excedeu novamente 95% dos 54% da receita corrente lquida que lhe competia,
submetendo-se, de novo, ao artigo 22, pargrafo nico, da Lei Complementar n 101/2000.
Por ter atingido o limite prudencial, o Tribunal de Contas dos Municpios do Estado do
Cear emitiu parecer igual ao constante do primeiro Relatrio de Acompanhamento Gerencial
(referente ao 1 quadrimestre do exerccio financeiro de 2014), recomendado novamente ao
Chefe do Executivo Municipal a adoo de medidas para reduo do gasto total com pessoal84.

81

TCM-CE. Relatrio de Acompanhamento Gerencial. Quixeramobim. 2014. 1 quadrimestre, jan. a abr. p.


12. Disponvel em: <http://www.tcm.ce.gov.br/transparencia/uploads/lrf/municipio/146/2014/146-20141quadrimestre.pdf>. Acesso em: 25 mai. 2015.
82

Art. 22 [...] Pargrafo nico. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite,
so vedados ao Poder ou rgo referido no art. 20 que houver incorrido no excesso: I - concesso de vantagem,
aumento, reajuste ou adequao de remunerao a qualquer ttulo, salvo os derivados de sentena judicial ou de
determinao legal ou contratual, ressalvada a reviso prevista no inciso X do art. 37 da Constituio; II - criao
de cargo, emprego ou funo; III - alterao de estrutura de carreira que implique aumento de despesa; IV provimento de cargo pblico, admisso ou contratao de pessoal a qualquer ttulo, ressalvada a reposio
decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das reas de educao, sade e segurana; V contratao de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do 6o do art. 57 da Constituio e as situaes
previstas na lei de diretrizes oramentrias (BRASIL, 1992).
83

Valor apurado somando-se a despesa total com pessoal realizada no ms em referncia com as dos onze
imediatamente anteriores (artigo 18, 2, da LC n 101/2000).
84

TCM-CE. Relatrio de Acompanhamento Gerencial. Quixeramobim. 2014. 2 quadrimestre, mai a jun. p.


12. Disponvel em: <http://www.tcm.ce.gov.br/transparencia/uploads/lrf/municipio/146/2014/146-2014-

87
No terceiro e ltimo quadrimestre do exerccio financeiro de 2014, o Poder Executivo,
pela terceira vez consecutiva, extrapolou o limite de gasto com pessoal, chegando marca de
R$ 73.146.958,21 no perodo de apurao (janeiro/2014 a dezembro/2014), o equivalente a
57,84496% da receita corrente lquida, que no perodo totalizou R$ 126.453.458,31 (Quadro 3;
ANEXO A), valor menor do que o da receita corrente lquida verificada no quadrimestre
anterior.
Em assim sendo, o Poder Executivo Municipal, no perodo compreendido entre os
meses de janeiro de 2014 e dezembro de 2014, excedeu 100% dos 54% da receita corrente
lquida que lhe competia. Desta forma, ao superar o mximo legal permitido para despesa total
com pessoal em 3,84496%, o Poder em destaque infringiu os artigos 20, III, b, da Lei
Complementar n 101/2000 (limite total), 169, caput, da Constituio Federal de 198885, e, por
via de consequncia, o artigo 35 da Lei n 2.660, de 21 de junho de 2013 (Lei de Diretrizes
Oramentrias - Exerccio Financeiro de 2014), que dispe que as despesas com pessoal e
encargos sociais sero fixadas observando-se ao disposto nas normas constitucionais aplicveis,
na Lei Complementar n 101, de 2000 e na legislao municipal em vigor
(QUIXERAMOBIM, 2013)86.
Em relao ao Poder Legislativo Municipal, nos Relatrios de Gesto Fiscal (artigo 54
da LRF) disponibilizados em meio eletrnico (artigo 55, 2 da LRF), observa-se no primeiro
quadrimestre do exerccio financeiro de 2014 (perodo de apurao de maio/2013 a abril/2014)
um gasto total com pessoal de R$ 2.334.521,61, correspondente a 1,95% da receita corrente

2quadrimestre.pdf>. Acesso em: 25 mai. 2015.


85

Foi esta a concluso a que chegou o Tribunal de Conta dos Municpios do Cear. TCM-CE. Relatrio de
Acompanhamento Gerencial. Quixeramobim. 2014. 2 quadrimestre, ago a dez. p. 11-12. Disponvel em:
<http://www.tcm.ce.gov.br/transparencia/uploads/lrf/municipio/146/2014/146-2014-3quadrimestre.pdf>. Acesso
em: 25 mai. 2015.
86

Consequncia disto, alm das medidas de conteno prevista no artigo 22, pargrafo nico, da Lei
Complementar n 101/2000, para o exerccio financeiro de 2015, o Poder Executivo do Municpio de
Quixeramobim, por fora do artigo 23, caput, da mesma lei, dever eliminar o percentual excedente nos dois
quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um tero no primeiro. Para tanto, dever reduzir em pelo menos vinte
por cento as despesas com cargos em comisso e funes de confiana ou extinguir cargos e funes, exonerar os
servidores no estveis, e, em no sendo suficientes estas medidas, determinar a perda dos cargos dos servidores
estveis (artigos 169, 3 e 4, da Constituio Federal de 1988, e 23, 1, da LRF). Caso a reduo do excedente
no ocorra nos dois primeiros quadrimestres do ano de 2015, reestabelecendo-se os limites do artigo 20 da LRF,
enquanto perdurar o excesso, o Municpio de Quixeramobim no poder: a) receber transferncias voluntrias; b)
obter garantia, direta ou indireta, de outro ente; c) contratar operaes de crdito, ressalvadas as destinadas ao
refinanciamento da dvida mobiliria e as que visem reduo das despesas com pessoal (artigo 23, 3, da LRF).

88
lquida, que no perodo era de R$ 119.783.598,18

8788

. No segundo quadrimestre

(setembro/2013 a agosto/2014), foi gasto com pessoal um total de R$ 2.310.220,32, valor que
equivale a 1,85% da receita corrente lquida do perodo, R$ 124.833.037,408990. No ltimo
quadrimestre (perodo de apurao de janeiro/2014 a dezembro/2014), o Poder Legislativo
Municipal despendeu R$ 2.323.115,38, valor que representa 1,84% da receita corrente lquida,
que no perodo foi de R$ 126.453.458,3191 (Quadro 4; ANEXO A).
Diante dos dados apresentados, possvel verificar que o Poder Legislativo Municipal,
nos trs quadrimestres de avaliao, se manteve abaixo do lime mximo de empenho da receita
corrente lquida que lhe atribuda para despesa total com pessoal (6%, nos termos do artigo
20, III, a, da LRF).

5.3.2 Municpio de Quixad


De acordo com as informaes prestadas pelo ente municipal ao Tribunal de Contas dos
Municpios do Estado do Cear, atravs do sistema SIM, e frente anlise da totalidade das
ocorrncias de relao dos agentes pblicos com o Municpio, na Prefeitura Municipal e na
Cmara Municipal92 (Tabela 3; Apndice B), o Municpio de Quixad contava com um total de
5.878 vnculos93 no ano de 2014. Dentre estes, subsumindo-se as ocorrncias s categorias de

87

Este valor diverge daquele apresentado pelo Poder Executivo para o mesmo perodo de apurao, qual seja
R$ 123.359.421,00.
88

QUIXERAMOBIM. Cmara Municipal. Relatrio de gesto fiscal: 1 quadrimestre de 2014. Disponvel em:
<http://www.cmquixeramobim.ce.gov.br/index.php?option=com_phocadownload&view=category&id=30:rgf2014&Itemid=63#>. Acesso em: 25 mai. 2015.
89

Este valor diverge daquele apresentado pelo Poder Executivo para o mesmo perodo de apurao, qual seja R$
128.481.705,85.
90

QUIXERAMOBIM. Cmara Municipal. Relatrio de gesto fiscal: 2 quadrimestre de 2014. Disponvel em:
<http://www.cmquixeramobim.ce.gov.br/index.php?option=com_phocadownload&view=category&id=30:rgf2014&Itemid=63#>. Acesso em: 25 mai. 2015.
91

QUIXERAMOBIM. Cmara Municipal. Relatrio de gesto fiscal: 3 quadrimestre de 2014. Disponvel em:
<http://www.cmquixeramobim.ce.gov.br/index.php?option=com_phocadownload&view=category&id=30:rgf2014&Itemid=63#>. Acesso em: 25 mai. 2015.
92

A distino ocorre porque no stio de acesso ao Sistema de Informaes Municipais os dados pblicos so
distribudos entre a Prefeitura Municipal e a Cmara Municipal, razo pela qual, por critrio de fidedignidade da
pesquisa, prefere-se a ciso entre os blocos de informaes.
93

Isto no representa, necessariamente, a quantidade de agentes pblicos vinculados Administrao Pblica


Municipal, j que, a despeito das consideraes acerca da possibilidade de acumulao remunerada de cargos
pblicos, existem agentes que sustentam mais de uma relao com o Municpio em destaque.

89
vinculao, 596 so cargo comissionado; 2.414 prestao de servio; 33 cargo eletivo; 2.809
cargo efetivo; e 26 emprego pblico (Tabela 4; ANEXO B)94.
Procedido o confronto entre as categorias de vinculao, em proporo, apresentam-se
as seguintes porcentagens no Municpio de Quixad: 10,14% cargo comissionado; 41,07%
prestao de servio; 0,56% cargo eletivo; 47,79% cargo efetivo; e 0,44% emprego pblico
(Grfico 3; ANEXO B).
Diante da anlise dos dados colhidos, possvel afirmar que 3.010 dos vnculos deste
Municpio so constitudos por cargos comissionados e contrataes temporrias de
excepcional interesse pblico (prestao de servio), enquanto 2.868 so formados por cargos
eletivos, cargos efetivos e empregos pblicos. Frente a estes nmeros, 51,21% das relaes
estabelecidas entre os agentes pblico e a Administrao Pblica Municipal constituem exceo
regra constitucional do concurso pblico, ao passo que 48,79% so formados por uma
modalidade de ingresso tida como ordinria95 (Grfico 4; ANEXO B).
Relativamente gesto do limite oramentrio para despesa total com pessoal no
Municpio de Quixad, conforme Relatrio de Acompanhamento Gerencial realizado pelo
Tribunal de Contas dos Municpios do Estado do Cear (artigo 42, 1 G, da Constituio do
Estado do Cear de 1889), no primeiro quadrimestre do exerccio financeiro de 2014, o gasto
total com pessoal do Poder Executivo no perodo de apurao (maio/2013 a abril/2014) foi de
R$ 59.953.797,6696, o que corresponde a 50,16225% da receita corrente lquida, que no perodo
totalizou R$ 119.519.747,47 (Quadro 5; ANEXO B).
Desta forma, o Poder Executivo Municipal, entre os meses de maio de 2013 e abril de
2014, excedeu 90% dos 54% da receita corrente lquida que lhe competia, estando dentro dos
limites mximos legais (limite de alerta), mas, prximo do limite prudencial de 95%. Em funo
do atingimento do limite de alerta, o Tribunal de Contas dos Municpios do Estado do Cear,
em cumprimento ao disposto no artigo 59, 1, II, da Lei Complementar n 101/2000, emitiu o
seguinte parecer: Cumpre informar que o municpio de QUIXAD atingiu o LIMITE de

94

Na descrio dos vnculos, no se obedece a forma plural das expresses, isto porque as categorias aqui aparecem
como descritas no SIM.
95

Por ordinrias, entendam-se as formas de ingresso que no constituem, por si mesmas, uma alternativa ao
concurso pblico. Em sentido oposto, so excees ao certame universal as modalidades de vinculao para quem
a Constituio Federal de 1988 imps limites claros relativos s hipteses de cabimento, em detrimento da regra
geral do artigo 37, II, da Lei Maior.
96

Valor apurado somando-se a despesa total com pessoal realizada no ms em referncia com as dos onze
imediatamente anteriores (artigo 18, 2, da LC n 101/2000).

90
ALERTA definido para as Despesas com Pessoal frente Receita Corrente Lquida, nos termos
art. 59, 1, II da LC - 101/2000. Nestas condies, imperativo que o Chefe do Poder
Executivo adote medidas que impeam o aumento de gastos dessa natureza, com vistas a evitar
as restries previstas no Art. 22, Pargrafo nico e no Art. 23, 3 da LC 101/200097.
No segundo quadrimestre do exerccio financeiro de 2014, diante da recomendao do
TCM-CE ao Chefe do Poder Executivo, conquanto o gasto total com pessoal no perodo de
apurao (setembro/2013 a agosto/2014) tenha aumentado, restando em R$ 62.005.226,35, o
percentual de comprometimento, em confronto com a receita corrente lquida, que no perodo
totalizou R$ 127.366.648,48, diminuiu para 48,68247% (Quadro 6; ANEXO B). Mesmo diante
da reduo, o Poder Executivo Municipal voltou a atingir o limite de alerta, excedendo,
portanto, 90% dos 54% da receita corrente lquida que lhe competia, o que fez com que o TCMCE emitisse novo parecer, cujo teor foi o mesmo do anterior98.
No terceiro e ltimo quadrimestre do exerccio financeiro de 2014, o Poder Executivo,
olvidando as medidas de conteno recomendadas pelo rgo de controle externo, chegou a
marca de R$ 64.660.941,43 com despesa total com pessoal, o que corresponde a 52,79575% da
receita corrente lquida, que foi de R$ 122.473.752,02 no perodo de apurao (janeiro/2014 a
dezembro/2014) (Quadro 7; ANEXO B). Destarte, o limite prudencial foi atingido (artigo 22,
Pargrafo nico, da LRF), o que resultou num novo parecer do TCM-CE, cujo contedo segue:
Cumpre informar que o municpio de QUIXADA atingiu o LIMITE PRUDENCIAL definido
para as Despesas com Pessoal frente Receita Corrente Lquida. Nestas condies, imperativo
que o Chefe do Poder Executivo adote medidas imediatas para impedir o aumento de gastos
dessa natureza, observadas as vedaes impostas pelo Art. 22, Pargrafo nico, e sob pena de
arcar com as implicaes previstas no Art. 23, 3 da LC 101/2000 99.
Em assim sendo, o Municpio de Quixad, no final do exerccio financeiro de 2014,
estava submetido s restries do artigo 22, pargrafo nico, da LRF, que dentre outras
vedaes prev a impossibilidade de criao de cargo, emprego ou funo e de provimento de

97

TCM-CE. Relatrio de Acompanhamento Gerencial. Quixad. 2014. 1 quadrimestre, jan a abr. p. 11.
Disponvel
em:
<http://www.tcm.ce.gov.br/transparencia/uploads/lrf/municipio/144/2014/144-20141quadrimestre.pdf>. Acesso em: 25 mai. 2015.
98

TCM-CE. Relatrio de Acompanhamento Gerencial. Quixad. 2014. 2 quadrimestre, mai a ago. p. 13.
Disponvel
em:
<http://www.tcm.ce.gov.br/transparencia/uploads/lrf/municipio/144/2014/144-20142quadrimestre.pdf>. Acesso em: 25 mai. 2015.
99

TCM-CE. Relatrio de Acompanhamento Gerencial. Quixad. 2014. 3 quadrimestre, set a dez. p. 13.
Disponvel
em:
<http://www.tcm.ce.gov.br/transparencia/uploads/lrf/municipio/144/2014/144-20143quadrimestre.pdf>. Acesso em: 25 mai. 2015.

91
cargo pblico, admisso ou contratao de pessoal a qualquer ttulo, ressalvada a reposio
decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das reas de educao, sade e
segurana (BRASIL, 2000).
Em relao ao Poder Legislativo Municipal, nos Relatrios de Gesto Fiscal (artigo 54
da LRF) 100 disponibilizados em meio eletrnico (artigo 55, 2 da LRF), observa-se no
primeiro quadrimestre do exerccio financeiro de 2014 um gasto total com pessoal de R$
2.741.859,26 no perodo de apurao (maio/2013 a abril/2014), correspondente a 2,44% da
receita corrente lquida, que no perodo era de R$ 112.553.180,64 101102 . No segundo
quadrimestre (perodo de apurao de setembro/2013 a agosto/2014), foi gasto com pessoal um
total de R$ 2.824.430,47, valor que equivale a 2,36% da receita corrente lquida do perodo, R$
119.716.801,81103104 (Quadro 8; ANEXO B).
No foi possvel a coleta de dados referentes ao terceiro quadrimestre do exerccio
financeiro de 2014. Isto porque o Poder Legislativo do Municpio de Quixad no publicou, em
meio eletrnico, o Relatrio de Gesto Fiscal referente ao quadrimestre em questo
(janeiro/2014 a dezembro/2014). Com efeito, conquanto o edital de publicao do arquivo
disponvel no stio da Cmara Municipal ateste a publicao do RGF, em verdade, na sequncia
do documento, verifica-se que consta ali o Relatrio Resumido de Execuo Oramentria
(RREO) referente ao bimestre novembro/dezembro de 2014105.
Assim, resta descumprida a exigncia imposta pelos artigos 48, II, e 55, 2, da LRF,
que assim determina: O relatrio ser publicado at trinta dias aps o encerramento do
perodo a que corresponder, com amplo acesso ao pblico, inclusive por meio eletrnico

100

Existe um erro nos Relatrios de Gesto Fiscal deste Municpio. Isto porque no demonstrativo dos Limites
Mximo e Prudencial, calculados sobre a receita corrente lquida, o Poder Legislativo, inobstante no campo
especfico apresente corretamente os percentuais correspondentes aos limites, 6% e 5,7%, respectivamente, se
equivoca ao transcrever os valores, calculando os limites com base nas porcentagens atribudas ao Poder Executivo,
quais sejam, 54% para o limite mximo (total) e 51,30% para o limite prudencial.
101

Este valor diverge daquele apresentado pelo Poder Executivo para o mesmo quadrimestre, qual seja
R$ 119.519.747,47.
102

QUIXAD. Cmara Municipal. Relatrio de gesto fiscal: 1 quadrimestre de 2014. Disponvel em:
<http://www.camaraquixada.ce.gov.br/wp-content/uploads/2014/06/20140606_150138_00000000040_3.jpg>.
Acesso em: 25 mai. 2015.
103

Este valor diverge daquele apresentado pelo Poder Executivo para o mesmo perodo de apurao, qual seja R$
R$ 127.366.648,48.
104

QUIXAD. Cmara Municipal. Relatrio de gesto fiscal: 2 quadrimestre de 2014. Disponvel em:
<http://www.camaraquixada.ce.gov.br/wp-content/uploads/2014/09/rgf_0.jpg>. Acesso em: 25 mai. 2015.
105

O documento sob comento est disponvel no endereo eletrnico: <http://www.camaraquixada.ce.gov.br/wpcontent/uploads/2015/01/RGF_3_2014.pdf>. Acesso em: 25 mai. 2015.

92
(Negritamos) (BRASIL, 2000). Em funo disto, decorridos mais de trinta dias do
encerramento do perodo sem a regularizao da publicao, incide o artigo 55, 3, da LRF,
que determina que o descumprimento do prazo para normalizao submete o ente sano do
artigo 51, 2, que, por sua vez, assevera: O descumprimento dos prazos previstos neste artigo
impedir, at que a situao seja regularizada, que o ente da Federao receba transferncias
voluntrias e contrate operaes de crdito, exceto as destinadas ao refinanciamento do
principal atualizado da dvida mobiliria (BRASIL, 2000)106. Ademais disso, a no divulgao
do RGF constitui infrao administrativa contra as leis de finanas pblicas, punida com multa
de trinta por cento dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa, sendo o pagamento da
multa de sua responsabilidade pessoal (art. 5, I, 1 da Lei 10.028/00) (BRASIL, 2000).
Diante dos dados apresentados, possvel verificar-se que nos dois quadrimestre
informados, o Poder Legislativo Municipal se manteve abaixo do lime mximo de empenho da
receita corrente lquida que lhe atribuda para despesa total com pessoal (6%, nos termos do
artigo 20, III, a, da LRF).

5.3.3 Municpio de Madalena


De acordo com as informaes prestadas pelo ente municipal ao Tribunal de Contas dos
Municpios do Estado do Cear, atravs do sistema SIM, e frente anlise da totalidade das
ocorrncias de relao dos agentes pblicos com o Municpio, na Prefeitura Municipal e na
Cmara Municipal107 (Tabela 5; Apndice C), o Municpio de Madalena contava com um total
de 945 vnculos108 no ano de 2014. Dentre estes, subsumindo-se as ocorrncias s categorias de
Em situao anloga, o Tribunal de Contas dos Municpios do Cear j decidiu: PROCESSO N 5.457/12
ACRDO N 6.701/2.012 INTERESSADA: CMARA MUNICIPAL DE OCARA NATUREZA: TOMADA
DE CONTAS ESPECIAL DE 2.011 RESPONSVEL: SR. ROSALVO TAVARES DE FREITAS RELATOR:
SR. AUDITOR SUBSTITUTO DE CONSELHEIRO DAVID SANTOS MATOS. ACORDAM os integrantes da
Primeira Cmara do Tribunal de Contas dos Municpios, por unanimidade, pela PROCEDNCIA da Tomada de
Contas Especial da Cmara Municipal de Ocara, relativa ao exerccio financeiro de 2.011, de responsabilidade
do senhor Rosalvo Tavares de Freitas, com aplicao de multa ao responsvel no valor de R$1.064,10 (um
mil e sessenta e quatro reais e dez centavos), em face a no comprovao da publicao por meio eletrnico
de acesso ao pblico (internet), do Relatrio de Gesto Fiscal RGF, relativo ao 1 semestre do exerccio
financeiro de 2011. Facultado o prazo de 30 (trinta) dias para apresentao de recurso de reconsiderao e/ou
recolhimento aos cofres da municipalidade a quantia acima relacionada. Determinaes e recomendaes nos
termos do voto do relator. (CEAR, 2012, DOE, SRIE 3, ANO, V N011, p.92-93).
106

107

A distino ocorre porque no stio de acesso ao Sistema de Informaes Municipais os dados pblicos so
distribudos entre a Prefeitura Municipal e a Cmara Municipal, razo pela qual, por critrio de fidedignidade da
pesquisa, prefere-se a ciso entre os blocos de informaes.
108

Isto no representa, necessariamente, a quantidade de agentes pblicos vinculados Administrao Pblica


Municipal, j que, a despeito das consideraes acerca da possibilidade de acumulao remunerada de cargos
pblicos, existem agentes que sustentam mais de uma relao com o Municpio em destaque.

93
vinculao, 79 so cargo comissionado; 66 prestao de servio; 14 cargo eletivo; 786 cargo
efetivo; e 0 emprego pblico (Tabela 6; ANEXO C)109.
Procedido o confronto entre as categorias de vinculao, em proporo, apresentam-se
as seguintes porcentagens no Municpio de Madalena: 8,36% cargo comissionado; 6,98%
prestao de servio; 1,48% cargo eletivo; 83,17% cargo efetivo; e 0,00% emprego pblico
(Grfico 5; ANEXO C).
Diante da anlise dos dados colhidos, possvel afirmar que 145 dos vnculos deste
Municpio so constitudos por cargos comissionados e contrataes temporrias de
excepcional interesse pblico (prestao de servio), enquanto 800 so formados por cargos
eletivos, cargos efetivos e empregos pblicos. Frente a estes nmeros, 15,34% das relaes
estabelecidas entre os agentes pblicos e a Administrao Pblica Municipal constituem
exceo regra constitucional do concurso pblico, ao passo que 84,66% so formados por
uma modalidade de ingresso tida como ordinria110 (Grfico 6; ANEXO C).
Relativamente gesto do limite oramentrio para despesa total com pessoal no
Municpio de Madalena, conforme Relatrio de Acompanhamento Gerencial realizado pelo
Tribunal de Contas dos Municpios do Estado do Cear (artigo 42, 1 G, da Constituio do
Estado do Cear de 1889), no primeiro quadrimestre do exerccio financeiro de 2014, o gasto
total com pessoal do Poder Executivo no perodo de apurao (maio/2013 a abril/2014) foi de
R$ 20.029.182,49 111 , o que corresponde a 64,09741% da receita corrente lquida, que no
perodo totalizou R$ 31.248.037,99 (Quadro 9; ANEXO C).
Desta forma, o Poder Executivo Municipal, entre os meses de maio de 2013 e abril de
2014, excedeu 100% dos 54% da receita corrente lquida que lhe competia. Assim, ao superar
o mximo legal permitido para despesa total em 10,09741%, o Poder em destaque infringiu os
artigos 20, III, b, da Lei Complementar n 101/2000 (limite total) e 169, caput, da
Constituio Federal de 1988. No foi possvel verificar o cumprimento da Lei de Diretrizes

109

Na descrio dos vnculos, no se obedece a forma plural das expresses, isto porque as categorias aqui
aparecem como descrito no SIM.
110

Por ordinrias, entendam-se as formas de ingresso que no constituem, por si mesmas, uma alternativa ao
concurso pblico. Em sentido oposto, so excees ao certame universal as modalidades de vinculao para quem
a Constituio Federal de 1988 imps limites claros relativos s hipteses de cabimento, em detrimento da regra
geral do artigo 37, II, da Lei Maior.
111

Valor apurado somando-se a despesa total com pessoal realizada no ms em referncia com as dos onze
imediatamente anteriores (artigo 18, 2, da LC n 101/2000).

94
Oramentrias (exerccio de 2014), j que os Poderes Executivo e Legislativo no divulgaram
em meio eletrnico o referido diploma112.
Em funo do atingimento do limite total, o Tribunal de Contas dos Municpios do
Estado do Cear, em cumprimento ao disposto no artigo 59, 1, II, da Lei Complementar n
101/2000, emitiu o seguinte parecer: Cumpre informar que o municpio de MADALENA
atingiu o LIMITE TOTAL definido para as Despesas com Pessoal frente Receita Corrente
Lquida, descumprindo a determinao do Art. 20, III, b da LC 101/2000. Nestas condies,
obrigao do Chefe do Poder Executivo a reconduo dos gastos pblicos com pessoal ao
Limite Legal atravs da eliminao do percentual excedente nos dois quadrimestres seguintes,
sendo pelo menos 1/3 no primeiro (art. 23, caput, LRF), observadas as vedaes impostas pelo
Art. 22, Pargrafo nico, e sob pena de arcar com as restries do 3 do Art. 23 da LC
101/2000113.
Consequncia disto, alm das medidas de conteno prevista no artigo 22, pargrafo
nico, da Lei Complementar n 101/2000, o Poder Executivo do Municpio de Madalena, por
fora do artigo 23, caput, da mesma lei, deveria eliminar o percentual excedente nos dois
quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um tero no primeiro. Para tanto, teria de reduzir
em pelo menos vinte por cento as despesas com cargos em comisso e funes de confiana ou
extinguir cargos e funes, exonerar os servidores no estveis, e, em no sendo suficientes
estas medidas, determinar a perda dos cargos dos servidores estveis (artigos 169, 3 e 4,
da Constituio Federal de 1988, e 23, 1 e 2 da LRF). Caso a reduo do excedente no
ocorresse nos dois quadrimestres seguintes, reestabelecendo-se os limites do artigo 20 da LRF,
enquanto perdurasse o excesso, o Municpio de Madalena no poderia: a) receber transferncias
voluntrias; b) obter garantia, direta ou indireta, de outro ente; c) contratar operaes de crdito,
ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dvida mobiliria e as que visem reduo das
despesas com pessoal (artigo 23, 3, da LRF).
Apesar das medidas acima transcritas e mesmo diante da recomendao do TCM-CE ao
Prefeito Municipal, no segundo quadrimestre do exerccio financeiro de 2014, o Poder
Executivo atingiu novamente o limite total. No perodo de apurao (setembro/2013 a

112

Veja: <http://aprece.org.br/madalena/download/leis-municipais-de-madalena/>. Acesso em: 27 mai. 2015.


Veja-se tambm: <http://www.camaramadalena.ce.gov.br/publicacoes.php?ta=2>. Acesso em: 27 de mai. 2015.
113

TCM-CE. Relatrio de Acompanhamento Gerencial. Madalena. 2014. 1 quadrimestre, jan a abr. p. 8-9.
Disponvel
em:
<http://www.tcm.ce.gov.br/transparencia/uploads/lrf/municipio/098/2014/098-20141quadrimestre.pdf>. Acesso em: 25 mai. 2015.

95
agosto/2014), o gasto total com pessoal foi de R$ 19.868.283,97 114 , o que corresponde a
61,10105% da receita corrente lquida, que no perodo totalizou R$ 32.517.089,36, (Quadro 10;
ANEXO C). Desta forma, o Poder Executivo Municipal, entre os meses de setembro de 2013 e
agosto de 2014, excedeu novamente 100% dos 54% da receita corrente lquida que lhe
competia, no promovendo a reduo de 1/3 do percentual excedente (10,09741%) para este
quadrimestre (o primeiro aps o descumprimento do limite total no quadrimestre anterior) (Art.
23, caput, da LRF). Em verdade, houve uma reduo de 2,99636%, no entanto, o decrscimo
deveria ter ocorrido na importncia de 3,36580% (1/3 de 10,09741%).
Por ter atingido novamente o limite total, o Tribunal de Contas dos Municpios do
Estado do Cear emitiu parecer igual ao constante do primeiro Relatrio de Acompanhamento
Gerencial (referente ao 1 quadrimestre do exerccio financeiro de 2014), recomendando
novamente ao Chefe do Executivo Municipal a adoo de medidas para reduo imediata do
gasto total com pessoal115
No terceiro e ltimo quadrimestre do exerccio financeiro de 2014, o Poder Executivo,
olvidando pela terceira vez as medidas urgentes de conteno recomendadas pelo rgo de
controle externo, chegou a marca de R$ 20.003.518,95 com despesa total com pessoal entre os
meses de janeiro e dezembro de 2014, o que corresponde a 61,70531% da receita corrente
lquida, que foi de R$ 32.417.821,82 116 no perodo de apurao (Quadro 11; ANEXO C).
Destarte, o limite total foi atingido pela terceira vez. Neste quadrimestre, ao invs de reduzir os
2/3 do excesso restante do 1 quadrimestre (o equivalente a 7,10105%, deduzida a reduo j
realizada), ou 1/3 em relao ao quadrimestre anterior (que tambm excedeu o limite mximo
legal), promovendo, portanto, uma reduo de 2,36701% (1/3 de 7,10105%), o Executivo
aumentou a despesa total com pessoal em 0,60426% (em relao ao percentual de gastos do
quadrimestre anterior).
Em assim sendo, o Municpio de Madalena, no final do exerccio financeiro de 2014,
estava submetido s restries dos artigos 22, pargrafo nico, e 23, caput, 1 e 3 da LRF,

114

Valor apurado somando-se a despesa total com pessoal realizada no ms em referncia com as dos onze
imediatamente anteriores (artigo 18, 2, da LC n 101/2000).
115

TCM-CE. Relatrio de Acompanhamento Gerencial. Madalena. 2014. 2 quadrimestre, mai a jun. p. 8-9.
Disponvel
em:
<http://www.tcm.ce.gov.br/transparencia/uploads/lrf/municipio/098/2014/098-20142quadrimestre.pdf>. Acesso em: 25 mai. 2015.
116

TCM-CE. Relatrio de Acompanhamento Gerencial. Madalena. 2014. 3 quadrimestre, jul. a dez. p. 9.


Disponvel
em:
<http://www.tcm.ce.gov.br/transparencia/uploads/lrf/municipio/098/2014/098-20143quadrimestre.pdf>. Acesso em: 25 mai. 2015.

96
bem como do artigo 169, 3 e 4, da Constituio Federal de 1988, restando impossibilitado
de: a) criar cargo, emprego ou funo; b) alterar a estrutura de carreira que implique aumento
de despesa, de prover cargo pblico; c) admitir ou contratar pessoal a qualquer ttulo, ressalvada
a reposio decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das reas de educao,
sade e segurana; d) contratar hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II, 6 ,do art.
57 da Constituio e as situaes previstas na lei de diretrizes oramentrias; e) receber
transferncias voluntrias; f) obter garantia, direta ou indireta, de outro ente; g) contratar
operaes de crdito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dvida mobiliria e as
que visem reduo das despesas com pessoal; alm de sujeitar-se suspenso imediata de
todos os repasses federais e estaduais (BRASIL, 2000).
Em relao ao Poder Legislativo Municipal, cumpre destacar que em razo de o
Municpio contar com populao inferior a 50.000 habitantes, facultada a divulgao
semestral do Relatrio de Gesto Fiscal (art. 63, II, b, da LRF). Dito isto, observa-se que no
primeiro semestre do exerccio financeiro de 2014 (janeiro a junho de 2014) o Poder Legislativo
gastou um total de R$ 870.970,73 com pessoal, quantia correspondente a 2,53% da receita
corrente lquida, que no perodo era de R$ 34.409.201,33117118 (Quadro 12; ANEXO C).
No foi possvel a coleta de dados referentes ao segundo semestre do exerccio
financeiro de 2014. Isto porque o Poder Legislativo do Municpio de Madalena no publicou,
em meio eletrnico, o Relatrio de Gesto Fiscal referente ao perodo em questo (julho/2014
a dezembro/2014). De efeito, no stio da Cmara Municipal s h um arquivo referente ao
Relatrio de Gesto Fiscal (1 Semestre do exerccio de 2014, j analisado)119. Por este motivo,
aquilo que foi dito a respeito do Poder Legislativo do Municpio de Quixad se aplica no todo
aqui.
Diante dos dados apresentados, possvel verificar-se que no primeiro semestre
informado, o Poder Legislativo Municipal se manteve abaixo do lime mximo de empenho da
receita corrente lquida que lhe atribuda para despesa total com pessoal (6%, nos termos do
artigo 20, III, a, da LRF).

117

No h como determinar se o valor apresentado pelo Poder Legislativo corresponde ao informado pelo Poder
Executivo, j que a receita corrente lquida foi verificada em perodos distintos.
118

MADALENA. Cmara Municipal. Relatrio de gesto fiscal: 1 semestre de 2014. Disponvel em:
<http://www.camaramadalena.ce.gov.br/arquivos/1/RGF%20-%20Relatorio%20de%20gestao%20Fiscal__2014.
pdf>. Acesso em: 25 mai. 2015.
119

Endereo eletrnico para conferncia: <http://www.camaramadalena.ce.gov.br/publicacoes.php?ta=1>. Acesso


em: 25 mai. 2015.

97
5.3.4 Municpio de Boa Viagem
De acordo com as informaes prestadas pelo ente municipal ao Tribunal de Contas dos
Municpios do Estado do Cear, atravs do sistema SIM, e frente anlise da totalidade das
ocorrncias de relao dos agentes pblicos com o Municpio, na Prefeitura Municipal e na
Cmara Municipal120 (Tabela 7; Apndice D), o Municpio de Boa Viagem contava com um
total de 3.978 vnculos 121 no ano de 2014. Dentre estes, subsumindo-se as ocorrncias s
categorias de vinculao, 301 so cargo comissionado; 1.853 prestao de servio; 24 cargo
eletivo; 1.780 cargo efetivo; e 20 emprego pblico (Tabela 8; ANEXO D)122.
Procedido o confronto entre as categorias de vinculao, em proporo, apresentam-se
as seguintes porcentagens no Municpio de Boa Viagem: 7,57% cargo comissionado; 46,58%
prestao de servio; 0,60% cargo eletivo; 44,75% cargo efetivo; e 0,50% emprego pblico
(Grfico 7; ANEXO D).
Diante da anlise dos dados colhidos, possvel afirmar que 2.164 dos vnculos deste
Municpio so constitudos por cargos comissionados e contrataes temporrias de
excepcional interesse pblico (prestao de servio), enquanto 1.824 so formados por cargos
eletivos, cargos efetivos e empregos pblicos. Frente a estes nmeros, 54,26% das relaes
estabelecidas entre os agentes pblicos e a Administrao Pblica Municipal constituem
exceo regra constitucional do concurso pblico, ao passo que 45,74% so formados por
uma modalidade de ingresso tida como ordinria123 (Grfico 8; ANEXO D).
Relativamente gesto do limite oramentrio para despesa total com pessoal no
Municpio de Boa Viagem, conforme Relatrios de Acompanhamento Gerencial realizado pelo
Tribunal de Contas dos Municpios do Estado do Cear (artigo 42, 1 G, da Constituio do
Estado do Cear de 1889), nos trs quadrimestres do exerccio financeiro de 2014, o gasto total
com pessoal do Poder Executivo atingiu o limite prudencial, excedendo 95% dos 54% da receita
120

A distino ocorre porque no stio de acesso ao Sistema de Informaes Municipais os dados pblicos so
distribudos entre a Prefeitura Municipal e a Cmara Municipal, razo pela qual, por critrio de fidedignidade da
pesquisa, prefere-se a ciso entre os blocos de informaes.
121

Isto no representa, necessariamente, a quantidade de agentes pblicos vinculados Administrao Pblica


Municipal, j que, a despeito das consideraes acerca da possibilidade de acumulao remunerada de cargos
pblicos, existem agentes que sustentam mais de uma relao com o Municpio em destaque.
122

Na descrio dos vnculos, no se obedece a forma plural das expresses, isto porque as categorias aqui
aparecem como descritas no SIM.
123

Por ordinrias, entendam-se as formas de ingresso que no constituem, por si mesmas, uma alternativa ao
concurso pblico. Em sentido oposto, so excees ao certame universal as modalidades de vinculao para quem
a Constituio Federal de 1988 imps limites claros relativos s hipteses de cabimento, em detrimento da regra
geral do artigo 37, II, da Lei Maior.

98
corrente lquida que lhe competia e fazendo incidir, assim, o artigo 22, pargrafo nico, da Lei
Complementar n 101/2000.
No primeiro quadrimestre (maio/2013 a abril/2014), o gasto total com pessoal do Poder
Executivo no perodo de apurao (maio/2013 a abril/2014) foi de R$ 40.455.265,88124 o que
corresponde a 52,64198% da receita corrente lquida, que no perodo totalizou R$
76.849.824,50 (Quadro 13; ANEXO D). J no segundo quadrimestre (setembro/2013 a
agosto/2014), o Poder Executivo Municipal empenhou R$ 41.450.659,56 o que equivale a
52,12194% da receita corrente lquida, que no perodo chegou quantia de R$ 79.526.314,23
(Quadro 14; ANEXO D). Por fim, no terceiro e ltimo quadrimestre (janeiro/2014 a
dezembro/2014), foi gasto um total de R$ 41.986.621,40 com pessoal do Executivo, o
correspondente a 53,89001% da receita corrente lquida, que foi de R$ 77.911.697,12 (Quadro
15; ANEXO D)
Em funo do atingimento do limite prudencial, o Tribunal de Contas dos Municpios
do Estado do Cear, em cumprimento ao disposto no artigo 59, 1, II, da Lei Complementar
n 101/2000, emitiu nos trs quadrimestres o seguinte parecer: Cumpre informar que o
municpio de BOA VIAGEM atingiu o LIMITE PRUDENCIAL definido para as Despesas com
Pessoal frente Receita Corrente Lquida. Nestas condies, imperativo que o Chefe do Poder
Executivo adote medidas imediatas para impedir o aumento de gastos dessa natureza,
observadas as vedaes impostas pelo Art. 22, Pargrafo nico, e sob pena de arcar com as
implicaes previstas no Art. 23, 3 da LC 101/2000125.
Em assim sendo, o Municpio de Boa Viagem, no final do exerccio financeiro de 2014,
estava submetido s restries do artigo 22, pargrafo nico, da LRF, que dentre outras
vedaes, prev a impossibilidade de criao de cargo, emprego ou funo e de provimento de
cargo pblico, admisso ou contratao de pessoal a qualquer ttulo, ressalvada a reposio

124

Valor apurado somando-se a despesa total com pessoal realizada no ms em referncia com as dos onze
imediatamente anteriores (artigo 18, 2, da LC n 101/2000)
125

TCM-CE. Relatrio de Acompanhamento Gerencial. Boa Viagem. 2014. 1 quadrimestre, jan. a abr. p. 9.
Disponvel
em:
<http://www.tcm.ce.gov.br/transparencia/uploads/lrf/municipio/030/2014/030-20141quadrimestre.pdf>. Acesso em: 25 mai. 2015. TCM-CE. Relatrio de Acompanhamento Gerencial. Boa
Viagem.
2014.
2
quadrimestre,
mai.
a
ago.
p.
9.
Disponvel
em:
<http://www.tcm.ce.gov.br/transparencia/uploads/lrf/municipio/030/2014/030-2014-2quadrimestre.pdf>. Acesso
em: 25 mai. 2015. TCM-CE. Relatrio de Acompanhamento Gerencial. Boa Viagem. 2014. 3 quadrimestre,
set. a dez. p. 9. Disponvel em: <http://www.tcm.ce.gov.br/transparencia/uploads/lrf/municipio/030/2014/0302014-3quadrimestre.pdf>. Acesso em: 25 mai. 2015.

99
decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das reas de educao, sade e
segurana.
Em relao ao Poder Legislativo Municipal, nos Relatrios de Gesto Fiscal (artigo 54
da LRF) disponibilizados em meio eletrnico (artigo 55, 2 da LRF), observa-se no primeiro
quadrimestre do exerccio financeiro de 2014 (perodo de apurao de maio/2013 a abril/2014)
um gasto total com pessoal de R$ 1.717.997,21, correspondente a 2,34% da receita corrente
lquida, que no perodo era de R$ 73.417.676,17

126127

. No segundo quadrimestre

(setembro/2013 a agosto/2014), foi gasto com pessoal um total de R$ 1.134.498,12, valor que
equivale a 1,51% da receita corrente lquida do perodo, R$ 75.105.794,56128129. No ltimo
quadrimestre (perodo de apurao de janeiro/2014 a dezembro/2014), o Poder Legislativo
Municipal despendeu R$ 1.781.896,77, valor que representa 2,29% da receita corrente lquida,
que no perodo foi de R$ 77.911.697,12130 (Quadro 16; ANEXO D).
Diante dos dados apresentados, possvel verificar-se que o Poder Legislativo Municipal,
nos trs quadrimestres de avaliao, se manteve abaixo do lime mximo de empenho da receita
corrente lquida que lhe atribuda para despesa total com pessoal (6%, nos termos do artigo
20, III, a, da LRF).

5.3.5 Municpio de Banabui


De acordo com as informaes prestadas pelo ente municipal ao Tribunal de Contas dos
Municpios do Estado do Cear, atravs do sistema SIM, e frente anlise da totalidade das
ocorrncias de relao dos agentes pblicos com o Municpio, na Prefeitura Municipal e na

126

Este valor diverge daquele apresentado pelo Poder Executivo para o mesmo perodo de apurao, qual seja
R$ 76.849.824,50.
127

BOA VIAGEM. Cmara Municipal. Relatrio de gesto fiscal: 1 quadrimestre de 2014. Disponvel em:
<http://contabilidademunicipal.com.br/publicacoes-legais/camara-municipal-de-boa-viagem/>. Acesso em: 25
mai. 2015.
128

Este valor diverge daquele apresentado pelo Poder Executivo para o mesmo perodo de apurao, qual seja R$
79.526.314,23.
129

BOA VIAGEM. Cmara Municipal. Relatrio de gesto fiscal: 2 quadrimestre de 2014. Disponvel em:
<http://contabilidademunicipal.com.br/publicacoes-legais/camara-municipal-de-boa-viagem/>. Acesso em: 25
mai. 2015.
130

BOA VIAGEM. Cmara Municipal. Relatrio de gesto fiscal: 3 quadrimestre de 2014. Disponvel em:
<http://contabilidademunicipal.com.br/publicacoes-legais/camara-municipal-de-boa-viagem/>. Acesso em: 25
mai. 2015.

100
Cmara Municipal131 (Tabela 9, Apndice E), o Municpio de Banabui contava com um total
de 1.374 vnculos132 no ano de 2014. Dentre estes, subsumindo-se as ocorrncias s categorias
de vinculao, 81 so cargo comissionado; 716 prestao de servio; 19 cargo eletivo; 544
cargo efetivo; e 14 emprego pblico (Tabela 10; ANEXO E)133.
Procedido o confronto entre as categorias de vinculao, em proporo, apresentam-se
as seguintes porcentagens no Municpio de Banabui: 5,90% cargo comissionado; 52,11%
prestao de servio; 1,38% cargo eletivo; 39,59% cargo efetivo; e 1,02% emprego pblico
(Grfico 9; ANEXO E).
Diante da anlise dos dados colhidos, possvel afirmar que 797 dos vnculos deste
Municpio so constitudos por cargos comissionados e contrataes temporrias de
excepcional interesse pblico (prestao de servio), enquanto 577 so formados por cargos
eletivos, cargos efetivos e empregos pblicos. Frente a estes nmeros, 58,01% das relaes
estabelecidas entre os agentes pblicos e a Administrao Pblica Municipal constituem
exceo regra constitucional do concurso pblico, ao passo que 41,99% so formados por
uma modalidade de ingresso tida como ordinria134 (Grfico 10; ANEXO E).
Relativamente gesto do limite oramentrio para despesa total com pessoal no
Municpio de Banabui, conforme Relatrios de Acompanhamento Gerencial realizado pelo
Tribunal de Contas dos Municpios do Estado do Cear (artigo 42, 1 G, da Constituio do
Estado do Cear de 1889), nos trs quadrimestres do exerccio financeiro de 2014, o gasto total
com pessoal do Poder Executivo atingiu o limite prudencial, excedendo 95% dos 54% da receita
corrente lquida que lhe competia e fazendo incidir, assim, o artigo 22, pargrafo nico, da Lei
Complementar n 101/2000.

131

A distino ocorre porque no stio de acesso ao Sistema de Informaes Municipais os dados pblicos so
distribudos entre a Prefeitura Municipal e a Cmara Municipal, razo pela qual, por critrio de fidedignidade da
pesquisa, prefere-se a ciso entre os blocos de informaes.
132

Isto no representa, necessariamente, a quantidade de agentes pblicos vinculados Administrao Pblica


Municipal, j que, a despeito das consideraes acerca da possibilidade de acumulao remunerada de cargos
pblicos, existem agentes que sustentam mais de uma relao com o Municpio em destaque.
133

Na descrio dos vnculos, no se obedece a forma plural das expresses, isto porque as categorias aqui
aparecem como descritas no SIM.
134

Por ordinrias, entendam-se as formas de ingresso que no constituem, por si mesmas, uma alternativa ao
concurso pblico. Em sentido oposto, so excees ao certame universal as modalidades de vinculao para quem
a Constituio Federal de 1988 imps limites claros relativos s hipteses de cabimento, em detrimento da regra
geral do artigo 37, II, da Lei Maior.

101
No primeiro quadrimestre, o gasto total com pessoal do Poder Executivo (perodo de
apurao maio/2013 a abril/2014) foi de R$ 16.376.903,67135 o que corresponde a 51,49653%
da receita corrente lquida, que no perodo totalizou R$ 31.801.954,53 (Quadro 17; ANEXO
E). J no segundo quadrimestre (setembro/2013 a agosto/2014), o Poder Executivo Municipal
empenhou R$ 17.036.625,21 o que equivale a 52,00489% da receita corrente lquida, que no
perodo chegou quantia de R$ 32.759.661,41 (Quadro 18; ANEXO E). Por fim, no terceiro e
ltimo quadrimestre (janeiro/2014 a dezembro/2014), foi gasto um total de R$ 17.854.462,49
com pessoal do Executivo, o correspondente a 53,97352% da receita corrente lquida, que foi
de R$ 33.080.039,57 (Quadro 19; ANEXO E).
Em funo do atingimento do limite prudencial, o Tribunal de Contas dos Municpios
do Estado do Cear, em cumprimento ao disposto no artigo 59, 1, II, da Lei Complementar
101/2000, emitiu nos trs quadrimestres o seguinte parecer: Cumpre informar que o municpio
de BANABUI atingiu o LIMITE PRUDENCIAL definido para as Despesas com Pessoal
frente Receita Corrente Lquida. Nestas condies, imperativo que o Chefe do Poder
Executivo adote medidas imediatas para impedir o aumento de gastos dessa natureza,
observadas as vedaes impostas pelo Art. 22, Pargrafo nico, e sob pena de arcar com as
implicaes previstas no Art. 23, 3 da LC 101/2000136.
Em assim sendo, o Municpio de Banabui, no final do exerccio financeiro de 2014,
estava submetido s restries do artigo 22, pargrafo nico, da LRF, que dentre outras
vedaes prev a impossibilidade de criao de cargo, emprego ou funo e de provimento de
cargo pblico, admisso ou contratao de pessoal a qualquer ttulo, ressalvada a reposio
decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das reas de educao, sade e
segurana.
Em relao ao Poder Legislativo Municipal, cumpre destacar que em razo de o
Municpio contar com populao inferior a 50.000 habitantes, facultada a divulgao
semestral do Relatrio de Gesto Fiscal (art. 63, II, b, da LRF). Dito isto, observa-se no
135

Valor apurado somando-se a despesa total com pessoal realizada no ms em referncia com as dos onze
imediatamente anteriores (artigo 18, 2, da LC n 101/2000).
136

TCM-CE. Relatrio de Acompanhamento Gerencial. Banabui. 2014. 1 quadrimestre, jan. a abr. p.8.
Disponvel
em:
<http://www.tcm.ce.gov.br/transparencia/uploads/lrf/municipio/022/2014/022-20141quadrimestre.pdf >. Acesso em: 25 mai. 2015. TCM-CE. Relatrio de Acompanhamento Gerencial. Banabui.
2014.
2
quadrimestre,
set.
a
ago.
p.
8.
Disponvel
em:
<http://www.tcm.ce.gov.br/transparencia/uploads/lrf/municipio/022/2014/022-2014-2quadrimestre.pdf>. Acesso
em: 25 mai. 2015. TCM-CE. Relatrio de Acompanhamento Gerencial. Banabui. 2014. 3 quadrimestre, set.
a dez. p. 8. Disponvel em: < http://www.tcm.ce.gov.br/transparencia/uploads/lrf/municipio/022/2014/022-20142quadrimestre.pdf>. Acesso em: 25 mai. 2015.

102
primeiro semestre do exerccio financeiro de 2014 (janeiro/2014 a junho/2014) que o Poder
Legislativo, no perodo de apurao, teve um gasto com pessoal de R$ 1.007.013,08,
correspondente a 3,14% da receita corrente lquida, que no perodo era de R$
32.110.081,18 137138 . No segundo semestre do exerccio de 2014, o Poder Legislativo de
Banabui despendeu um valor total de R$ 996.222,81, quantia equivalente a 3.01% da receita
corrente do perodo de apurao (julho/2014 a dezembro/2014), que chegou a R$
33.081.040,57139 (Quadro 20; ANEXO E).
Diante dos dados apresentados, possvel verificar-se que no primeiro semestre
informado, o Poder Legislativo Municipal, se manteve abaixo do lime mximo de empenho da
receita corrente lquida que lhe atribuda para despesa total com pessoal (6%, nos termos do
artigo 20, III, a, da LRF).

5.3.6 Municpio de Ibaretama


De acordo com as informaes prestadas pelo ente municipal ao Tribunal de Contas dos
Municpios do Estado do Cear, atravs do sistema SIM, e frente anlise da totalidade das
ocorrncias de relao dos agentes pblicos com o Municpio, na Prefeitura Municipal e na
Cmara Municipal140 (Tabela 11, Apndice F), o Municpio de Ibaretama contava com um total
de 969 vnculos141 no ano de 2014. Dentre estes, subsumindo-se as ocorrncias s categorias de
vinculao, 100 so cargo comissionado; 221 prestao de servio; 70 cargo eletivo; 578 cargo
efetivo; e 0 emprego pblico (Tabela 12; ANEXO F)142.

137

No h como determinar se o valor apresentado pelo Poder Legislativo corresponde ao informado pelo Poder
Executivo, j que a receita corrente lquida foi verificada em perodos distintos.
138

BANABUI. Cmara Municipal. Relatrio de gesto fiscal: 1 semestre de 2014. Disponvel em:
<http://camarabanabuiu.ce.gov.br/arquivos/12/RGF%20-%20Relatorio%20de%20gestao%20Fiscal_1%20Semes
tre_2014.pdf>. Acesso em: 25 mai. 2015.
139

BANABUI. Cmara Municipal. Relatrio de gesto fiscal: 2 semestre de 2014. Disponvel em:
<http://camarabanabuiu.ce.gov.br/arquivos/13/RGF%20-%20Relatorio%20de%20gestao%20Fiscal_2%20SEME
STRE_2014.pdf>. Acesso em: 25 mai. 2015.
140

A distino ocorre porque no stio de acesso ao Sistema de Informaes Municipais os dados pblicos so
distribudos entre a Prefeitura Municipal e a Cmara Municipal, razo pela qual, por critrio de fidedignidade da
pesquisa, prefere-se a ciso entre os blocos de informaes.
141

Isto no representa, necessariamente, a quantidade de agentes pblicos vinculados Administrao Pblica


Municipal, j que, a despeito das consideraes acerca da possibilidade de acumulao remunerada de cargos
pblicos, existem agentes que sustentam mais de uma relao com o Municpio em destaque.
142

Na descrio dos vnculos, no se obedece a forma plural das expresses, isto porque as categorias aqui
aparecem como descritas no SIM.

103
Procedido o confronto entre as categorias de vinculao, em proporo, apresentam-se
as seguintes porcentagens no Municpio de Ibaretama: 10,32% cargo comissionado; 22,81%
prestao de servio; 7,22% cargo eletivo; 59,65% cargo efetivo; e 0,00% emprego pblico
(Grfico 11; ANEXO F).
Diante da anlise dos dados colhidos, possvel afirmar que 321 dos vnculos deste
Municpio so constitudos por cargos comissionados e contrataes temporrias de
excepcional interesse pblico (prestao de servio), enquanto 648 so formados por cargos
eletivos, cargos efetivos e empregos pblicos. Frente a estes nmeros, 25,43% das relaes
estabelecidas entre os agentes pblicos e a Administrao Pblica Municipal constituem
exceo regra constitucional do concurso pblico, ao passo que 74,57% so formados por
uma modalidade de ingresso tida como ordinria143 (Grfico 12; ANEXO F).
No tocante gesto do limite oramentrio para despesa total com pessoal no Municpio
de Ibaretama, conforme Relatrio de Acompanhamento Gerencial realizado pelo Tribunal de
Contas dos Municpios do Estado do Cear (artigo 42, 1 G, da Constituio do Estado do
Cear de 1889), no primeiro quadrimestre do exerccio financeiro de 2014, o gasto total com
pessoal do Poder Executivo no perodo de apurao (maio/2013 a abril/2014) foi de R$
12.565.674,05144, o que corresponde a 58,78317% da receita corrente lquida, que no perodo
totalizou R$ 21.376.312,90 (Quadro 21; ANEXO F).
Desta forma, o Poder Executivo Municipal, entre os meses de maio de 2013 e abril de
2014, excedeu 100% dos 54% da receita corrente lquida que lhe competia. Assim, ao superar
o mximo legal permitido para despesa total em 4,78317%, o Poder em destaque infringiu os
artigos 20, III, b, da Lei Complementar n 101/2000 (limite total), 169, caput, da Constituio
Federal de 1988, e 23 da Lei n 99, de 25 de abril de 2013 (Lei de Diretrizes Oramentrias Exerccio Financeiro de 2014), que dispe que para os fins do disposto no Art. 169 da
Constituio Federal, a despesa total com pessoal em cada perodo no poder exceder a
sessenta por cento (60%) da receita corrente lquida estabelecida as seguintes propores: [...]
II 54% (cinquenta e quatro por cento) para o Poder Executivo. [sic] (IBARETAMA, 2013).

143

Por ordinrias, entendam-se as formas de ingresso que no constituem, por si mesmas, uma alternativa ao
concurso pblico. Em sentido oposto, so excees ao certame universal as modalidades de vinculao para quem
a Constituio Federal de 1988 imps limites claros relativos s hipteses de cabimento, em detrimento da regra
geral do artigo 37, II, da Lei Maior.
144

Valor apurado somando-se a despesa total com pessoal realizada no ms em referncia com as dos onze
imediatamente anteriores (artigo 18, 2, da LC n 101/2000)

104
Em razo do atingimento do limite total, o Tribunal de Contas dos Municpios do Estado
do Cear, em cumprimento ao disposto no artigo 59, 1, II, da Lei Complementar 101/2000,
emitiu o seguinte parecer: Cumpre informar que o municpio de IBARETAMA atingiu o
LIMITE TOTAL definido para as Despesas com Pessoal frente Receita Corrente Lquida,
descumprindo a determinao do Art. 20, III, b da LC 101/2000. Nestas condies, obrigao
do Chefe do Poder Executivo a reconduo dos gastos pblicos com pessoal ao Limite Legal
atravs da eliminao do percentual excedente nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo
menos 1/3 no primeiro (art. 23, caput, LRF), observadas as vedaes impostas pelo Art. 22,
Pargrafo nico, e sob pena de arcar com as restries do 3 do Art. 23 da LC 101/2000145.
Consequncia disto, alm das medidas de conteno prevista no artigo 22, pargrafo
nico, da Lei Complementar n 101/2000, o Poder Executivo do Municpio de Ibaretama, por
fora do artigo 23, caput, da mesma lei, deveria eliminar o percentual excedente nos dois
quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um tero no primeiro. Para tanto, deveria reduzir
em pelo menos vinte por cento as despesas com cargos em comisso e funes de confiana ou
extinguir cargos e funes, exonerar os servidores no estveis, e, em no sendo suficientes
estas medidas, determinar a perda dos cargos dos servidores estveis (artigos 169, 3 e 4,
da Constituio Federal de 1988, e 23, 1 e 2 da LRF). Caso a reduo do excedente no
ocorresse nos dois quadrimestres seguintes, reestabelecendo-se os limites do artigo 20 da LRF,
enquanto perdurasse o excesso, o Municpio de Ibaretama no poderia: a) receber transferncias
voluntrias; b) obter garantia, direta ou indireta, de outro ente; c) contratar operaes de crdito,
ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dvida mobiliria e as que visem reduo das
despesas com pessoal (artigo 23, 3, da LRF).
Apesar das medidas acima transcritas e mesmo diante da recomendao do TCM-CE ao
Prefeito Municipal, o Poder Executivo atingiu novamente o limite total, no segundo
quadrimestre do exerccio financeiro de 2014. No perodo de apurao (setembro/2013 a
agosto/2014), o gasto total com pessoal foi de R$ 12.701.478,41 146 , o que corresponde a
57,17735% da receita corrente lquida, que no perodo totalizou R$ 22.214.179,93, (Quadro 22;
ANEXO F). Desta forma, o Poder Executivo Municipal, entre os meses de setembro de 2013 e
agosto de 2014, excedeu novamente 100% dos 54% da receita corrente lquida que lhe
145

TCM-CE. Relatrio de Acompanhamento Gerencial. Ibaretama. 2014. 1 quadrimestre, jan a abr. p. 9.


Disponvel
em:
<http://www.tcm.ce.gov.br/transparencia/uploads/lrf/municipio/069/2014/069-20141quadrimestre.pdf>. Acesso em: 25 mai. 2015.
146

Valor apurado somando-se a despesa total com pessoal realizada no ms em referncia com as dos onze
imediatamente anteriores (artigo 18, 2, da LC n 101/2000).

105
competia. Contudo, foi promovida a reduo de 1/3 do percentual excedente (4,78317%) para
este quadrimestre (o primeiro aps o descumprimento do limite total no quadrimestre anterior)
(Art. 23, caput, da LRF), se diminuindo em 1,60582% o gasto total com pessoal (a reduo
exigida pela LRF era de 1,59439%, 1/3 de 4,78317%, percentual abaixo do efetivamente
reduzido).
Por ter atingido novamente o limite total, o Tribunal de Contas dos Municpios do
Estado do Cear emitiu parecer igual ao constante do primeiro Relatrio de Acompanhamento
Gerencial (referente ao 1 quadrimestre do exerccio financeiro de 2014), recomendado
novamente ao Chefe do Executivo Municipal a adoo de medidas para reduo imediata do
gasto total com pessoal147
No terceiro e ltimo quadrimestre do exerccio financeiro de 2014, o Poder Executivo,
olvidando pela terceira vez as medidas urgentes de conteno recomendadas pelo rgo de
controle externo, chegou a marca de R$ 13.333.274,87 com despesa total com pessoal, o que
corresponde a 59,61335% da receita corrente lquida, que foi de R$ 22.366.257,03148 no perodo
de apurao (janeiro/2014 e dezembro/2014) (Quadro 23; ANEXO F). Destarte, o limite total
foi atingido novamente. Neste quadrimestre, ao invs de reduzir os 2/3 restantes em relao ao
1 quadrimestre (o equivalente a 3,17735%, deduzida a reduo j operada), ou 1/3 em relao
ao quadrimestre anterior (que tambm excedeu o limite mximo legal em 3,17735%),
promovendo, portanto, um decrscimo de 1,05911% (1/3 de 3,17735%), o Poder Executivo
aumentou a despesa total com pessoal em 2.43600% (em relao ao percentual de empenho do
quadrimestre anterior).
Em assim sendo, o Municpio de Ibaretama, no final do exerccio financeiro de 2014,
estava submetido s restries dos artigos 22, pargrafo nico, e 23, caput, 1 e 3 da LRF e
artigo 169, 3 e 4, da Constituio Federal de 1988, restando impossibilitado de: a) criar
cargo, emprego ou funo; b) alterar a estrutura de carreira que implique aumento de despesa,
de prover cargo pblico; c) admitir ou contratar pessoal a qualquer ttulo, ressalvada a reposio
decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das reas de educao, sade e

147

TCM-CE. Relatrio de Acompanhamento Gerencial. Ibaretama. 2014. 2 quadrimestre, mai. a jun. p. 9.


Disponvel
em:
<http://www.tcm.ce.gov.br/transparencia/uploads/lrf/municipio/069/2014/069-20142quadrimestre.pdf>. Acesso em: 25 mai. 2015.
148

TCM-CE. Relatrio de Acompanhamento Gerencial. Ibaretama. 2014. 3 quadrimestre, jul. a dez. p. 9.


Disponvel
em:
<http://www.tcm.ce.gov.br/transparencia/uploads/lrf/municipio/069/2014/069-20143quadrimestre.pdf>. Acesso em: 25 mai. 2015.

106
segurana; d) contratar hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II, 6 ,do art. 57 da
Constituio e as situaes previstas na lei de diretrizes oramentrias; e) receber transferncias
voluntrias; f) obter garantia, direta ou indireta, de outro ente; g) contratar operaes de crdito,
ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dvida mobiliria e as que visem reduo das
despesas com pessoal; alm de sujeitar-se suspenso imediata de todos os repasses federais e
estaduais (BRASIL, 2000).
Em relao ao Poder Legislativo Municipal, cumpre destacar que em razo de o
Municpio contar com populao inferior a 50.000 habitantes, facultada a divulgao
semestral do Relatrio de Gesto Fiscal (art. 63, II, b, da LRF). Dito isto, observa-se no
primeiro semestre do exerccio financeiro de 2014 que o Poder Legislativo, no perodo de
apurao (janeiro/2014 a junho/2014), teve um gasto total com pessoal de R$ 622.060,58,
correspondente a 2,86% da receita corrente lquida, que no perodo era de R$
21.733.953,60 149150 . No segundo semestre do exerccio de 2014, o Poder Legislativo de
Ibaretama despendeu um valor total de R$ 682.681,47, quantia equivalente a 3,5% da receita
corrente do perodo de apurao (julho/2014 a dezembro/2014), que chegou a R$
22.366.257,03151152 (Quadro 24; ANEXO F).
Diante dos dados apresentados, possvel verificar-se que durante o exerccio de 2014, o
Poder Legislativo Municipal se manteve abaixo do lime mximo de empenho da receita
corrente lquida para despesa total com pessoal (6%, nos termos do artigo 20, III, a, da LRF).

5.3.7 Municpio de Chor


De acordo com as informaes prestadas pelo ente municipal ao Tribunal de Contas dos
Municpios do Estado do Cear, atravs do sistema SIM, e frente anlise da totalidade das
ocorrncias de relao dos agentes pblicos com o Municpio, na Prefeitura Municipal e na

149

No h como determinar se o valor apresentado pelo Poder Legislativo corresponde ao informado pelo Poder
Executivo, j que a receita corrente lquida foi verificada em perodos distintos.
150

IBARETAMA. Cmara Municipal. Relatrio de gesto fiscal: 1 semestre de 2014. Disponvel em:
<http://camaraibaretama.ce.gov.br/publicacoes.php?cat=4>. Acesso em: 25 mai. 2015.
151

No h como determinar se o valor apresentado pelo Poder Legislativo corresponde ao informado pelo Poder
Executivo, j que a receita corrente lquida foi verificada em perodos distintos.
152

IBARETAMA. Cmara Municipal. Relatrio de gesto fiscal: 2 semestre de 2014. Disponvel em:
<http://camaraibaretama.ce.gov.br/publicacoes.php?cat=4>. Acesso em: 25 mai. 2015.

107
Cmara Municipal153 (Tabela 13, Apndice G), o Municpio de Chor contava com um total de
1.155 vnculos154 no ano de 2014. Dentre estes, subsumindo-se as ocorrncias s categorias de
vinculao, 124 so cargo comissionado; 436 prestao de servio; 18 cargo eletivo; 577 cargo
efetivo; e 0 emprego pblico (Tabela 14; ANEXO G)155.
Procedido o confronto entre as categorias de vinculao, em proporo, apresentam-se
as seguintes porcentagens no Municpio de Chor: 10,74% cargo comissionado; 37,75%
prestao de servio; 1,56% cargo eletivo; 49,96% cargo efetivo; e 0,00% emprego pblico
(Grfico 13; ANEXO G).
Diante da anlise dos dados colhidos, possvel afirmar que 560 dos vnculos deste
Municpio so constitudos por cargos comissionados e contrataes temporrias de
excepcional interesse pblico (prestao de servio), enquanto 595 so formados por cargos
eletivos, cargos efetivos e empregos pblicos. Frente a estes nmeros, 48,48% das relaes
estabelecidas entre os agentes pblicos e a Administrao Pblica Municipal constituem
exceo regra constitucional do concurso pblico, ao passo que 51,52% so formados por
uma modalidade de ingresso tida como ordinria156 (Grfico 14; ANEXO G).
No tocante gesto do limite oramentrio para despesa total com pessoal no Municpio
de Chor, conforme Relatrio de Acompanhamento Gerencial realizado pelo Tribunal de
Contas dos Municpios do Estado do Cear (artigo 42, 1 G, da Constituio do Estado do
Cear de 1889), no primeiro quadrimestre do exerccio financeiro de 2014, o gasto total com
pessoal do Poder Executivo no perodo de apurao (maio/2013 a abril/2014) foi de R$
13.851.052,66157, o que corresponde a 59,17872% da receita corrente lquida, que no perodo
totalizou R$ 23.405.463,45 (Quadro 25; ANEXO G).

153

A distino ocorre porque no stio de acesso ao Sistema de Informaes Municipais os dados pblicos so
distribudos entre a Prefeitura Municipal e a Cmara Municipal, razo pela qual, por critrio de fidedignidade da
pesquisa, prefere-se a ciso entre os blocos de informaes.
154

Isto no representa, necessariamente, a quantidade de agentes pblicos vinculados Administrao Pblica


Municipal, j que, a despeito das consideraes acerca da possibilidade de acumulao remunerada de cargos
pblicos, existem agentes que sustentam mais de uma relao com o Municpio em destaque.
155

Na descrio dos vnculos, no se obedece a forma plural das expresses, isto porque as categorias aqui
aparecem como descritas no SIM.
156

Por ordinrias, entendam-se as formas de ingresso que no constituem, por si mesmas, uma alternativa ao
concurso pblico. Em sentido oposto, so excees ao certame universal as modalidades de vinculao para quem
a Constituio Federal de 1988 imps limites claros relativos s hipteses de cabimento, em detrimento da regra
geral do artigo 37, II, da Lei Maior.
157

Valor apurado somando-se a despesa total com pessoal realizada no ms em referncia com as dos onze
imediatamente anteriores (artigo 18, 2, da LC n 101/2000).

108
Desta forma, o Poder Executivo Municipal, entre os meses de maio de 2013 e abril de
2014, excedeu 100% dos 54% da receita corrente lquida que lhe competia. Assim, ao superar
o mximo legal permitido para despesa total em 5,17872%, ao Poder em destaque infringiu os
artigos 20, III, b, da Lei Complementar n 101/2000 (limite total) e 169, caput, da
Constituio Federal de 1988158. No foi possvel verificar o cumprimento da Lei de Diretrizes
Oramentrias (exerccio de 2014), j que os Poderes Executivo e Legislativo no divulgaram,
em meio eletrnico, o referido diploma159.
Em funo do atingimento do limite total, o Tribunal de Contas dos Municpios do
Estado do Cear, em cumprimento ao disposto no artigo 59, 1, II, da Lei Complementar
101/2000, emitiu o seguinte parecer: Cumpre informar que o municpio de CHOR atingiu o
LIMITE TOTAL definido para as Despesas com Pessoal frente Receita Corrente Lquida,
descumprindo a determinao do Art. 20, III, b da LC 101/2000. Nestas condies, obrigao
do Chefe do Poder Executivo a reconduo dos gastos pblicos com pessoal ao Limite Legal
atravs da eliminao do percentual excedente nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo
menos 1/3 no primeiro (art. 23, caput, LRF), observadas as vedaes impostas pelo Art. 22,
Pargrafo nico, e sob pena de arcar com as restries do 3 do Art. 23 da LC 101/2000..
Consequncia disto, alm das medidas de conteno prevista no artigo 22, pargrafo
nico, da Lei Complementar n 101/2000, o Poder Executivo do Municpio de Chor, por fora
do artigo 23, caput, da mesma lei, deveria eliminar o percentual excedente nos dois
quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um tero no primeiro, devendo, para tanto, reduzir
em pelo menos vinte por cento as despesas com cargos em comisso e funes de confiana ou
extinguir cargos e funes, exonerar os servidores no estveis, e, em no sendo suficientes
estas medidas, determinar a perda dos cargos dos servidores estveis (artigos 169, 3 e 4,
da Constituio Federal de 1988, e 23, 1 e 2 da LRF). Caso a reduo do excedente no
ocorresse nos dois quadrimestres seguintes, reestabelecendo-se os limites do artigo 20 da LRF,
enquanto perdurasse o excesso, o Municpio de Chor no poderia: a) receber transferncias
voluntrias; b) obter garantia, direta ou indireta, de outro ente; c) contratar operaes de crdito,

158

Foi esta a concluso a que chegou o Tribunal de Contas dos Municpios do Cear. TCM-CE. Relatrio de
Acompanhamento Gerencial. Chor. 2014. 2 quadrimestre, ago. a dez. p. 11-12. Disponvel em:
<http://www.tcm.ce.gov.br/transparencia/uploads/lrf/municipio/146/2014/146-2014-3quadrimestre.pdf>. Acesso
em: 25 mai. 2015.
159

Veja: <http://www.choro.ce.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=118&Itemid=201>.
Acesso em: 27 mai. 2015.

109
ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dvida mobiliria e as que visem reduo das
despesas com pessoal (artigo 23, 3, da LRF).
Apesar das medidas acima transcritas e mesmo diante da recomendao do TCM-CE ao
Prefeito Municipal, o Poder Executivo, no segundo quadrimestre do exerccio financeiro de
2014, atingiu novamente o limite total. No perodo de apurao (setembro/2013 a agosto/2014),
o gasto total com pessoal foi de R$ 14.618.018,85160, o que corresponde a 59,98595% da receita
corrente lquida, que no perodo totalizou R$ 24.369.072,68, (Quadro 26; ANEXO G). Desta
forma, o Poder Executivo Municipal, entre os meses de setembro de 2013 e agosto de 2014,
excedeu novamente 100% dos 54% da receita corrente lquida que lhe competia, no
promovendo a reduo de 1/3 do percentual excedente (5,17872%) para este quadrimestre (o
primeiro aps o descumprimento do limite total no quadrimestre anterior) (Art. 23, caput, da
LRF). Em verdade, houve uma aumento da despesa total com pessoal no importe de 0,80723%,
em relao ao quadrimestre anterior, o que demonstra a superao do limite legal em 5,98595%.
Por ter atingido novamente o limite total, o Tribunal de Contas dos Municpios do
Estado do Cear emitiu parecer igual ao constante do primeiro Relatrio de Acompanhamento
Gerencial (referente ao 1 quadrimestre do exerccio financeiro de 2014), recomendando
novamente ao Chefe do Executivo Municipal a adoo de medidas para reduo imediata do
gasto total com pessoal161
No terceiro e ltimo quadrimestre do exerccio financeiro de 2014, o Poder Executivo,
olvidando pela terceira vez as medidas urgentes de conteno recomendadas pelo rgo de
controle externo, chegou a marca de R$ 15.237.657,47 com despesa total com pessoal entre os
meses de janeiro e dezembro de 2014, o que corresponde a 62,86416% da receita corrente
lquida, que foi de R$ 24.239.022,47 162 no perodo de apurao (Quadro 27; ANEXO G).
Destarte, o limite total foi atingido pela terceira vez consecutiva. Neste quadrimestre, ao invs
de reduzir a totalidade do excedente do primeiro quadrimestre (5,17872%), j que no fez
qualquer reduo no segundo quadrimestre, ou 1/3 em relao ao quadrimestre anterior (que
160

Valor apurado somando-se a despesa total com pessoal realizada no ms em referncia com as dos onze
imediatamente anteriores (artigo 18, 2, da LC n 101/2000)
161

TCM-CE. Relatrio de Acompanhamento Gerencial. Chor. 2014. 2 quadrimestre, mai. a jun. p. 9.


Disponvel
em:
<http://www.tcm.ce.gov.br/transparencia/uploads/lrf/municipio/182/2014/182-20141quadrimestre.pdf>. Acesso em: 25 mai. 2015.
162

TCM-CE. Relatrio de Acompanhamento Gerencial. Chor. 2014. 3 quadrimestre, jul. a dez. p. 9.


Disponvel
em:
<http://www.tcm.ce.gov.br/transparencia/uploads/lrf/municipio/182/2014/182-20143quadrimestre.pdf>. Acesso em: 25 mai. 2015.

110
tambm excedeu o limite mximo legal em 5,98595%), promovendo, portanto, um decrscimo
de 1,99531% (1/3 de 5,98595%), o Poder Executivo aumentou a despesa total com pessoal em
2,87821% (em relao ao percentual de gasto do quadrimestre anterior).
Em assim sendo, o Municpio de Chor, no final do exerccio financeiro de 2014, estava
submetido s restries dos artigos 22, pargrafo nico, e 23, caput, 1 e 3 da LRF e artigo
169, 3 e 4, da Constituio Federal de 1988, restando impossibilitado de: a) criar cargo,
emprego ou funo; b) alterar a estrutura de carreira que implique aumento de despesa, de
prover cargo pblico; c) admitir ou contratar pessoal a qualquer ttulo, ressalvada a reposio
decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das reas de educao, sade e
segurana; d) contratar hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II, 6 ,do art. 57 da
Constituio e as situaes previstas na lei de diretrizes oramentrias; e) receber transferncias
voluntrias; f) obter garantia, direta ou indireta, de outro ente; g) contratar operaes de crdito,
ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dvida mobiliria e as que visem reduo das
despesas com pessoal; alm de sujeitar-se suspenso imediata de todos os repasses federais e
estaduais (BRASIL, 2000).
Em relao ao Poder Legislativo Municipal, cumpre destacar que em razo de o
Municpio contar com populao inferior a 50.000 habitantes, facultada a divulgao
semestral do Relatrio de Gesto Fiscal (art. 63, II, b, da LRF). Dito isto, observa-se que no
primeiro semestre do exerccio financeiro de 2014, o Poder Legislativo, no perodo de apurao
(janeiro/2014 a junho/2014), teve um gasto total com pessoal de R$ 345.520,83, correspondente
a 1,48% da receita corrente lquida, que no perodo era de R$ 23.357.027,98163164. No segundo
semestre do exerccio de 2014, o Poder Legislativo de Chor despendeu um valor total de R$
724.345,01, quantia equivalente a 2,99% da receita corrente do perodo de apurao (julho/2014
a dezembro/2014), que chegou a R$ 24.212.640,72165166 (Quadro 28; ANEXO G). Impende

163

No h como determinar se o valor apresentado pelo Poder Legislativo corresponde ao informado pelo Poder
Executivo, j que a receita corrente lquida foi verificada em perodos distintos.
164

CHOR. Cmara Municipal. Relatrio de gesto fiscal: 1 semestre de 2014. Disponvel em:
<http://www.camarachoro.ce.gov.br/transparencia/arquivos_outraspublicacoes/rgf%201ao%20semestre%20do%
20ano%20de%202014.pdf>. Acesso em: 25 mai. 2015.
165

No h como determinar se o valor apresentado pelo Poder Legislativo corresponde ao informado pelo Poder
Executivo, j que a receita corrente lquida foi verificada em perodos distintos.
166

CHOR. Cmara Municipal. Relatrio de gesto fiscal: 2 semestre de 2014. Disponvel em:
<http://www.camarachoro.ce.gov.br/transparencia/arquivos_outraspublicacoes/rgf%202ao%20semestre%20201
4.pdf>. Acesso em: 25 mai. 2015.

111
observar que o gasto total com pessoal no segundo semestre do exerccio financeiro de 2014
quase que duplicou em relao ao valor gasto no semestre anterior.
Diante dos dados apresentados, possvel verificar-se que no primeiro semestre
informado, o Poder Legislativo Municipal, se manteve abaixo do lime mximo de empenho da
receita corrente lquida que lhe atribuda para despesa total com pessoal (6%, nos termos do
artigo, 20, III, a, da LRF).

112
6 CONCLUSES

Abordou-se a temtica do vnculo dos agentes pblicos com os Municpios da


Microrregio do Serto de Quixeramobim e a gesto da despesa total com pessoal pelos
referidos entes municipais. Averiguou-se a quantidade e proporo das categorias de vinculao
(Cargo Comissionado, Prestao de Servio, Cargo Eletivo, Cargo Efetivo e Emprego Pblico)
sob o prisma do atendimento da regra constitucional do concurso pblico, bem assim como o
cumprimento dos limites impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n
101/2000) para o despendimento de recursos na manuteno dos agentes pblicos, tudo com
vista a determina eventual responsabilidade dos gestores municipais pela inobservncia destes
limites e pela subverso das excees ao concurso pblico e demais princpios administrativos.
Verificou-se que nos Municpios de Quixeramobim, Quixad, Boa Viagem e Banabui,
h flagrante subverso regra do concurso pblico, j que em todos, as excees ao concurso
pblico superam 50% da totalidade dos vnculos (cargos comissionados e, principalmente,
contrataes temporrias de excepcional interesse pblico). No que tange s contrataes
temporrias, os municpios em questo desatendem o fim do artigo 37, IX, da Constituio
Federal, extrapolando a restrita excepcionalidade do interesse pblico que autoriza a dispensa
do certame universal e trazendo aos quadros pblicos uma quantidade desarrazoada de agentes
por essa via de admisso. Por consequncia, foram transgredidos os princpios da finalidade,
ampla acessibilidade, razoabilidade e proporcionalidade. Neste especfico, embora as
vinculaes sejam adequadas (servem consecuo do fim: prestao do servio pblico), no
atendem aos critrios da necessidade (existe meio menos gravoso e igualmente eficaz: o
concurso pblico) e proporcionalidade em sentido estrito (as vantagens emanadas do fim
prestao do servio pblico so sensivelmente inferiores s desvantagens do meio: vnculo
contratual precrio, instabilidade institucional e desatendimento de normas e princpios
constitucionais).
Constata-se que os administradores municipais dos referidos entes incorrem na prtica
de ato de improbidade administrativa que atenta contra princpio da Administrao Pblica, nos
termos do artigo 11 da Lei 8.429/92, atentando no contra uma norma especfica, mas contra
todo o sistema de comandos que formam o Direito Administrativo. Resta configurado o
elemento subjetivo do dolo pela inverso livre e consciente, durante todo exerccio de 2014, da
proporo de agentes pblicos submetidos ao concurso pblico em detrimento das admisses
de carter excepcional tomou-se por regra a exceo.

113
Quanto aos Municpios de Madalena e Ibaretama, no exerccio de 2014, cumpriram
fielmente a regra constitucional para admisso de pessoal, tornando o ingresso mediante
concurso pblico a constante nos quadros da Administrao Pblica. Com efeito, nos
municpios em destaque, as modalidades ordinrias, includos os servidores efetivos que
ingressaram mediante concurso pblico, superam os 50% do total das ocorrncia. De igual
modo, o Municpio de Chor, no mesmo exerccio, suportou em seus quadros
preponderantemente agentes pblicos que ingressaram no funcionalismo pblicos mediante a
seleo universal, restando atendida, portanto, a regra do artigo 37, II, da Constituio Federal.
Contudo, destaque-se que este municpio sustenta mais 48% de vnculos formandos por
excees ao concurso, o que, embora no signifique uma inverso da ordem estabelecida pela
Carta Maior, representa uma tendncia de modificao deste quadro no exerccio de 2015.
No que diz respeito gesto fiscal do limite total com despesa com pessoal do Municpio
de Quixeramobim, o Poder Executivo superou o limite legal de gastos no ltimo quadrimestre
do exerccio de 2014 (perodo de apurao de janeiro a dezembro de 2014), infringindo os
artigos 20, III, b, da Lei Complementar n 101/2000, 169, caput, da Constituio Federal de
1988, e, por via de consequncia, o artigo 35 da Lei 2.660, de 21 de junho de 2013 (Lei de
Diretrizes Oramentrias - Exerccio Financeiro de 2014). Destarte, em funo da
incompatibilidade com a LDO, o Municpio gerou despesas no autorizadas, irregulares e
lesivas ao patrimnio pblico (art. 15 c/c art. 16, II, 1, II da LRF), incidindo o Prefeito
Municipal em ato de improbidade administrativa que causa prejuzo ao errio e que atenta
contra princpio da Administrao Pblica (princpios da legalidade e eficincia, notadamente
no que tange ao seu subprincpio da economicidade), sobressaindo-se o dolo de sua conduta
pelo reiterado menoscabo da lei e das orientaes do TCM-CE.
Por sua vez, o Poder Executivo do Municpio de Quixad se ateve ao teto mximo
estabelecido pela Lei Complementar 101/2000, dispendendo durante o exerccio financeiro de
2014 a parcela da receita corrente lquida que lhe competia. Portanto, nada h que se falar de
improbidade administrativa, sendo o atingimento do limite prudencial no terceiro quadrimestre
mera irregularidade sanvel, no indicativa da inteno de lesar a Administrao Pblica.
Quanto ao Poder Executivo dos Municpios de Madalena, Ibaretama e Chor, nos trs
quadrimestres do exerccio financeiro de 2014, conquanto as contundentes recomendaes do
TCM-CE, excederam o patamar mximo legal de empenho da receita corrente lquida que lhes
cabia, o que revela o efetivo dano ao patrimnio pblico e a clara intenso dos administradores
pblicos de lesar a Administrao Municipal e desequilibrar as finanas pblicas. Portanto,

114
resta configurada a prtica de ato de improbidade administrativa por parte dos Prefeitos
Municipais dos referidos entes polticos, visto que inquestionvel a intenso de causar dano
Administrao Pblica (dolo), o efetivo prejuzo ao errio e a infrao aos princpios da
legalidade e eficincia, notadamente em relao ao seu subprincpio da economicidade (arts. 10
e 11 da Lei 8.429/92). Em relao ao Municpio de Ibaretama, isto fica ainda mais claro, visto
que, alm de infringir os artigos 20, III, b, da Lei Complementar n 101/2000, e 169, caput,
da Constituio Federal de 1988, o Prefeito Municipal tambm desacatou o artigo 23 da Lei n
99, de 25 de abril de 2013 (Lei de Diretrizes Oramentrias - Exerccio Financeiro de 2014),
gerando despesas no autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimnio pblico (art. 15 c/c art.
16, II, 1, II da LRF).
Em relao ao respeito aos limites da LRF com despesa total de pessoal pelos Poderes
Executivos dos Municpios de Boa Viagem e Banabui, ambos permaneceram abaixo do teto
mximo permitido. Portanto, nada h que se falar de improbidade administrativa, sendo o
atingimento do limite prudencial, nos trs quadrimestres, mera irregularidade sanvel, no
indicativa da inteno especfica (dolo) de lesar a Administrao Pblica.
Frente aos dados fornecidos pelas Cmaras Municipais e considerando os relatrios
divulgados, os Poderes Legislativos dos sete municpios do Serto de Quixeramobim se
mantiveram dentro dos limites estabelecidos pela LRF. Ademais, embora o erro na divulgao,
em meio eletrnico, do 3 Relatrio de Gesto Fiscal (perodo de apurao jan/2014 a dez/2014)
do Municpio de Quixad e a no divulgao do Relatrio de Gesto Fiscal referente ao 2
semestre de 2014, por parte do Municpio de Madalena, v de encontro s determinaes da
LRF, no se verificou a inteno de violao aos princpios da publicidade e transparncia,
constituindo as omisses, no entanto, infrao administrativa contra as leis de finanas pblicas.
Constata a prtica de atos de improbidade por parte dos administradores pblicos dos
Municpios do Serto de Quixeramobim, necessria a interveno dos administrados e do
Ministrio Pblico, enquanto fiscal da lei, com vistas a expurgar as prticas administrativas
lesivas ao patrimnio e o interesse pblico. Para tanto, a prpria Constituio Federal deferiu
ao cidado um importante instrumento de combate aos abusos administrativos: a ao popular.
Por meio desta forma direta de exerccio da soberania popular, os cidados podem pleitear a
anulao ou a declarao de nulidade dos atos lesivos ao patrimnio dos Municpios estudados,
decorrentes do mau emprego das excees ao concurso pblico e do desatendimento dos limites
legalmente impostos para despesa total com pessoal. Ao Ministrio Pblico, alm da ao de
improbidade administrativa para sano dos agentes pblicos mprobos, na forma do artigo 12

115
da Lei 8.429/92, cabe a proposio de ao civil pblica para o reestabelecimento da
predominncia dos agentes pblicos submetidos a concurso pblico, com a consequente
desvinculao do excedente formado pelas contrataes temporrias de excepcional interesse
pblico, e para que se retorne aos limites mximos previstos na LRF para despesa total com
pessoal (com firmamento de Termo de Ajustamento de Conduta, art. 5, 6, da Lei 7.347/850).
Ao fim do presente estudo, percebe-se que parte das Administraes Pblicas dos
Municpios do Serto de Quixeramobim esto pouco ou nada afinadas com a exigncia
constitucional do concurso pblico, fazendo dos cargos de provimento em comisso e,
principalmente, das contrataes temporrias regra maior no funcionalismo pblico, em clara
afronta Constituio Federal. Alm disso, em parte dos Municpios estudados, salta aos olhos
o menosprezo s regras legais e constitucionais para despesa com pessoal, revelando que os
administradores pblicos parecem desconhecer que mesmo eles se submetem ao imprio da lei
e ao fim ltimo do interesse pblico.

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NUNES, Rizzatto. Manual de introduo ao estudo do direito. 4. ed. So Paulo: Saraiva,
2002.
PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de improbidade administrativa comentada. 5. ed. So
Paulo, Atlas, 2011.
PRADO, Francisco Octvio de Almeida. Improbidade Administrativa. So Paulo:
Malheiros, 2001.
QUIXAD. Cmara Municipal. Relatrio de gesto fiscal: 1 quadrimestre de 2014.
Disponvel em: <http://www.camaraquixada.ce.gov.br/wpcontent/uploads/2014/06/20140606_150138_00000000040_3.jpg>. Acesso em: 25 mai. 2015.
______. Cmara Municipal. Relatrio de gesto fiscal: 2 quadrimestre de 2014.
Disponvel em: <http://www.camaraquixada.ce.gov.br/wpcontent/uploads/2014/09/rgf_0.jpg>. Acesso em: 25 mai. 2015.
QUIXERAMOBIM. Cmara Municipal. Relatrio de gesto fiscal: 1 quadrimestre de
2014. Disponvel em:
<http://www.cmquixeramobim.ce.gov.br/index.php?option=com_phocadownload&view=cate
gory&id=30:rgf-2014&Itemid=63#>. Acesso em: 25 mai. 2015.
______. Cmara Municipal. Relatrio de gesto fiscal: 2 quadrimestre de 2014.
Disponvel em:
<http://www.cmquixeramobim.ce.gov.br/index.php?option=com_phocadownload&view=cate
gory&id=30:rgf-2014&Itemid=63#>. Acesso em: 25 mai. 2015.
______. Cmara Municipal. Relatrio de gesto fiscal: 3 quadrimestre de 2014.
Disponvel em:
<http://www.cmquixeramobim.ce.gov.br/index.php?option=com_phocadownload&view=cate
gory&id=30:rgf-2014&Itemid=63#>. Acesso em: 25 mai. 2015.
______. Lei 2.600, de 28 de junho de 2013. Dispes sobre as diretrizes para a elaborao da
lei oramentria de 2014 e d outras providncias. Disponvel em:
<http://www.quixeramobim.ce.gov.br/arquivos/diretrizes_orcamentarias_2014.pdf>. Acesso
em: 25 mai. 2015
REALE, Miguel. Filosofia do direito. 20. ed. So Paulo: Saraiva, 2002.
RIZZARDO, Arnaldo. Ao civil pblica ao de improbidade administrativa. 2. ed. Rio
de Janeiro: GZ, 2012.

SANTOS, Gabrielle de Matos Pacheco dos. A evoluo histrica e jurisprudencial do


concurso pblico no brasil. 2010. 93 f. TCC (Graduao) - Curso de Direito, Universidade
Catlica de Braslia, Braslia, 2010. Disponvel em:
<http://twingo.ucb.br/jspui/bitstream/10869/2396/1/Gabrielle de Matos Pacheco dos
Santos.pdf>. Acesso em: 11 abr. 2015.
SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 32. ed. So Paulo:
Malheiros, 2009.
SIMO, Calil. Lei de improbidade administrativa comentada: estudo em comemorao
aos 20 anos da lei de improbidade administrativa. Leme: J. H. Mizuno, 2012, p. 34.
VASCONCELOS, Arnaldo. Teoria da norma jurdica. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 2006.
VIEIRA, Walber Siqueira. Isonomia e acesso a cargos pblicos efetivos. Revista Jus
Navigandi, Teresina, ano 18, n. 3578, 18 abr. 2013. Disponvel em:
<http://jus.com.br/artigos/24217>. Acesso em: 25 abr. 2015.
VILANOVA, Lourival. Causalidade e relao no direito. 4. ed. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2000.

APNDICES

APNDICE A

Tabela 1 - Nmero de ocorrncias por letra do alfabeto no Municpio de Quixeramobim Exerccio de 2014
NMERO DE OCORRNCIAS POR LETRA DO ALFABETO
PREFEITURA MUNICIPAL
VNCULO

TOLTAL

CARGO COMISSIONADO

38

11

14

27

25

35

12

10

223

PRESTAO DE SERVIO

674

26

150

77

152 398

55

34

59

296

48

161 664

55

10

61

202 114

59

75

24

3.410

CARGO ELETIVO

CARGO EFETIVO

324

51

63

235

18

12

22

116

56

677

14

11

13

85

47

34

29

12

12

1.851

EMPREGO PBLICO

TOTAL PREFEITURA MUNICIPAL

5.486

CMARA MUNICIPAL
VNCULO

TOLTAL

CARGO COMISSIONADO
PRESTAO DE SERVIO

11

61

CARGO ELETIVO

25

CARGO EFETIVO

EMPREGO PBLICO

Fonte: TCM-CE

TOTAL CMARA MUNICIPAL

89

TOTAL GLOBAL

5.575

APNDICE B

Tabela 3 - Nmero de ocorrncias por letra do alfabeto no Municpio de Quixad Exerccio de 2014.
NMERO DE OCORRNCIAS POR LETRA DO ALFABETO
PREFEITURA MUNICIPAL
VNCULO

TOLTAL

CARGO COMISSIONADO

86

34

17

24

94

10

67

27

81

12

28

20

10

12

566

PRESTAO DE SERVIO

379

12

83

48

116 417

50

25

35

197

34

101 449

61

37

170

72

32

54

25

2.411

CARGO ELETIVO

CARGO EFETIVO

392

17

93

34

39

18

43

205

23

38

27

40

131

68

43

57

16

17

2.809

EMPREGO PBLICO

136 397
0

141 833
0

TOTAL PREFEITURA MUNICIPAL

5.790

CMARA MUNICIPAL
VNCULO

TOLTAL

CARGO COMISSIONADO
PRESTAO DE SERVIO

13

30

CARGO ELETIVO

29

CARGO EFETIVO

EMPREGO PBLICO

12

26

TOTAL CMARA MUNICIPAL

TOTAL GLOBAL
Fonte: TCM-CE

88

APNDICE C

Tabela 5 - Nmero de ocorrncias por letra do alfabeto no Municpio de Madalena Exerccio de 2014.
NMERO DE OCORRNCIAS POR LETRA DO ALFABETO
PREFEITURA MUNICIPAL
VNCULO

TOLTAL

CARGO COMISSIONADO

12

20

14

78

PRESTAO DE SERVIO

21

12

12

66

CARGO ELETIVO

CARGO EFETIVO

168

25

12

53

146

22

12

18

35

201

12

13

21

11

14

782

EMPREGO PBLICO

TOTAL PREFEITURA MUNICIPAL

930

CMARA MUNICIPAL
VNCULO

TOLTAL

CARGO COMISSIONADO
PRESTAO DE SERVIO

CARGO ELETIVO

10

CARGO EFETIVO

EMPREGO PBLICO

Fonte: TCM-CE

TOTAL CMARA MUNICIPAL

15

TOTAL GLOBAL

945

APNDICE D

Tabela 7 - Nmero de ocorrncias por letra do alfabeto no Municpio de Boa Viagem Exerccio de 2014.
NMERO DE OCORRNCIAS POR LETRA DO ALFABETO
PREFEITURA MUNICIPAL
VNCULO

TOLTAL

CARGO COMISSIONADO

37

21

29

12

38

30

23

239

PRESTAO DE SERVIO

289

13

79

68

123 191

38

14

54

144

37

115 314

27

32

135

52

32

60

16

1.851

CARGO ELETIVO

CARGO EFETIVO

293

50

32

91

180

43

13

64

161

10

18

19

120

40

19

47

11

1.779

EMPREGO PBLICO

117 426
0

TOTAL PREFEITURA MUNICIPAL

3.875

CMARA MUNICIPAL
VNCULO

TOLTAL

CARGO COMISSIONADO
PRESTAO DE SERVIO

12

11

62

CARGO ELETIVO

18

CARGO EFETIVO

EMPREGO PBLICO

20

Fonte: TCM-CE

TOTAL CMARA MUNICIPAL

103

TOTAL GLOBAL

3.978

APNDICE E

Tabela 9 - Nmero de ocorrncias por letra do alfabeto no Municpio de Banabui Exerccio de 2014.
NMERO DE OCORRNCIAS POR LETRA DO ALFABETO
PREFEITURA MUNICIPAL
VNCULO

TOLTAL

CARGO COMISSIONADO

17

12

16

77

PRESTAO DE SERVIO

100

11

29

49

97

17

10

65

17

33

158

13

57

21

12

713

CARGO ELETIVO

CARGO EFETIVO

76

31

26

86

19

42

17

129

25

34

540

EMPREGO PBLICO

14

TOTAL PREFEITURA MUNICIPAL

1.350

CMARA MUNICIPAL
VNCULO

TOLTAL

CARGO COMISSIONADO
PRESTAO DE SERVIO

CARGO ELETIVO

13

CARGO EFETIVO

EMPREGO PBLICO

Fonte: TCM-CE

TOTAL CMARA MUNICIPAL

24

TOTAL GLOBAL

1.374

APNDICE F
Tabela 11 - Nmero de ocorrncias por letra do alfabeto no Municpio de Ibaretama Exerccio de 2014
NMERO DE OCORRNCIAS POR LETRA DO ALFABETO
PREFEITURA MUNICIPAL
VNCULO

TOLTAL

CARGO COMISSIONADO

14

19

12

93

PRESTAO DE SERVIO

40

43

23

37

221

CARGO ELETIVO

22

11

57

CARGO EFETIVO

91

14

39

106

20

47

26

138

27

18

10

578

EMPREGO PBLICO

TOTAL PREFEITURA MUNICIPAL

949

CMARA MUNICIPAL
VNCULO

TOLTAL

CARGO COMISSIONADO
PRESTAO DE SERVIO

CARGO ELETIVO

13

CARGO EFETIVO

EMPREGO PBLICO

Fonte: TCM-CE

TOTAL CMARA MUNICIPAL

20

TOTAL GLOBAL

969

APNDICE G

Tabela 13 - Nmero de ocorrncias por letra do alfabeto no Municpio de Chor Exerccio de 2014
NMERO DE OCORRNCIAS POR LETRA DO ALFABETO
PREFEITURA MUNICIPAL
VNCULO

TOLTAL

CARGO COMISSIONADO

12

20

12

18

12

12

117

PRESTAO DE SERVIO

77

13

10

13

93

11

40

20

76

10

26

11

13

436

CARGO ELETIVO

CARGO EFETIVO

92

17

16

82

47

21

195

33

11

14

577

EMPREGO PBLICO

TOTAL PREFEITURA MUNICIPAL

1.137

CMARA MUNICIPAL
VNCULO

TOLTAL

CARGO COMISSIONADO
PRESTAO DE SERVIO

CARGO ELETIVO

11

CARGO EFETIVO

EMPREGO PBLICO

Fonte: TCM-CE

TOTAL CMARA MUNICIPAL

18

TOTAL GLOBAL

1.155

ANEXOS

ANEXO A DADOS RELATIVOS AO MUNICPIO DE QUIXERAMOBIM

Tabela 2: Vnculo dos agentes pblicos do municpio de Quixeramobim* no exerccio de 2014.


TOTAL NO
PREFEITURA
CMARA
VNCULO
MUNICPIO POR
MUNICIPAL
MUNICIPAL
CATEGORIA
CARGO COMISSIONADO
223
61
284
PRESTAO DE SERVIO
3.410
0
3.410
CARGO ELETIVO
2
25
27
CARGO EFETIVO
1.851
3
1.854
EMPREGO PBLICO
0
0
0
TOTAL DE VNCULOS
5.575
Fonte: TCM-CE.
*Dados enviados pelo Municpio atravs do Sistema de Informaes Municipais (SIM).

Grfico 1 Porcentagem das modalidades de vnculos com o Municpio de Quixeramobim


0,00% 5,09%

CARGO COMISSIONADO

33,26%

PRESTAO DE SERVIO
CARGO ELETIVO

61,17%

CARGO EFETIVO
EMPREGO PBLICO

0,48%

Fonte: Autor.

Grfico 2 Porcentagem dos vnculos com o Municpio de Quixeramobim pela


natureza de ingresso no funcionalismo pblico

24,23%

EXCEO REGRA DO CONCURSO


PBLICO

75,77%

Fonte: Autor.

MODALIDADE ORDINRIA DE
VINCULAO

Quadro 1 - Gastos com pessoal do Poder Executivo de Quixeramobim 1 quadrimestre (mai/2013 a abr/2014)
Receita Corrente Lquida*
(RCL) (R$)

Despesa com Pessoal


Liquidada (R$)

% Percentual

Resultado

123.359.421,00

65.093.086,52

52,76702

PRUDENCIAL

Fonte: TCM-CE
(*) Valores calculados nos termos da LC n 101/00

Quadro 2 - Gastos com pessoal do Poder Executivo de Quixeramobim 2 quadrimestre (set/2013 a ago/2014)
Receita Corrente Lquida*
(RCL) (R$)

Despesa com Pessoal


Liquidada (R$)

% Percentual

Resultado

128.481.705,85

69.308.617,76

53,94435

PRUDENCIAL

Fonte: TCM-CE
(*) Valores calculados nos termos da LC n 101/00

Quadro 3 - Gastos com pessoal do Poder Executivo de Quixeramobim 3 quadrimestre (jan/2014 a dez/2014)
Receita Corrente Lquida*
(RCL) (R$)

Despesa com Pessoal


Liquidada (R$)

% Percentual

Resultado

126.453.458,31

73.146.958,21

57,84496

TOTAL

Fonte: TCM-CE
(*) Valores calculados nos termos da LC n 101/00

Quadro 4 - Percentual de gastos com pessoal do Poder Legislativo de Quixeramobim 1, 2 e 3 quadrimestre


Quadrimestre

Receita Corrente*
Lquida (RCL) (R$)

Despesa com Pessoal


Liquidada (R$)

% Percentual

1
(mai/2013 a abr/2014)

119.783.598,18

2.334.521,61

1,95

2
(set/2013 a ago/2014)

124.833.037,40

2.310.220,32

1,85

3
(jan/2014 a dez/2014)

126.453.458,31

2.323.115, 38

1,84

Fonte: QUIXERAMOBIM. Cmara Municipal.


(*) Valores calculados nos termos da LC n 101/00

Resultado
DENTRO DO
LIMITE
LEGAL
DENTRO DO
LIMITE
LEGAL
DENTRO DO
LIMITE
LEGAL

ANEXO B DADOS RELATIVOS AO MUNICPIO DE QUIXAD

Tabela 4: Vnculo dos agentes pblicos do municpio de Quixad* no exerccio de 2014.


PREFEITURA
MUNICIPAL

VNCULO

CMARA
MUNICIPAL

TOTAL NO
MUNICPIO POR
CATEGORIA
596
2.414
33
2.809
26
5.878

CARGO COMISSIONADO
566
30
PRESTAO DE SERVIO
2.411
3
CARGO ELETIVO
4
29
CARGO EFETIVO
2.809
0
EMPREGO PBLICO
0
26
TOTAL DE VNCULOS
Fonte: TCM-CE.
*Dados enviados pelo Municpio atravs do Sistema de Informaes Municipais (SIM).

Grfico 3 Porcentagem das modalidades de vnculos com o Municpio de Quixad


0,44% 10,14%

CARGO COMISSIONADO
PRESTAO DE SERVIO

47,79%
41,07%

CARGO ELETIVO
CARGO EFETIVO
EMPREGO PBLICO

0,56%
Fonte: Autor

Grfico 4 Porcentagem dos vnculos com o Municpio de Quixad pela


natureza de ingresso no funcionalismo pblico

EXCEO REGRA DO CONCURSO


PBLICO

48,79%
51,21%

MODALIDADE ORDINRIA DE
VINCULAO

Fonte: Autor.

Quadro 5 - Gastos com pessoal do Poder Executivo de Quixad 1 quadrimestre (mai/2013 a abr/2014)
Receita Corrente Lquida*
(RCL) (R$)

Despesa com Pessoal


Liquidada (R$)

% Percentual

Resultado

119.519.747,47

59.953.797,66

50,16225

ALERTA

Fonte: TCM-CE
(*) Valores calculados nos termos da LC n 101/00

Quadro 6 - Gastos com pessoal do Poder Executivo de Quixad 2 quadrimestre (set/2013 a ago/2014)
Receita Corrente Lquida*
(RCL) (R$)

Despesa com Pessoal


Liquidada (R$)

% Percentual

Resultado

127.366.648,48

62.005.226,35

48,68247

ALERTA

Fonte: TCM-CE
(*) Valores calculados nos termos da LC n 101/00

Quadro 7 - Gastos com pessoal do Poder Executivo de Quixad 3 quadrimestre (jan/2014 a dez/2014)
Receita Corrente Lquida*
(RCL) (R$)

Despesa com Pessoal


Liquidada (R$)

% Percentual

Resultado

122.473.752,02

64.660.941,43

52,79575

PRUDENCIAL

Fonte: TCM-CE
(*) Valores calculados nos termos da LC n 101/00

Quadro 8 - Percentual de gastos com pessoal do Poder Legislativo de Quixad 1, 2 e 3 quadrimestre


Quadrimestre

Receita Corrente*
Lquida (RCL) (R$)

Despesa com Pessoal


Liquidada (R$)

% Percentual

1
(mai/2013 a abr/2014)

112.553.180,64

2.741.859,26

2,44

2
(set/2013 a ago/2014)

119.716.801,81

2.824.430,47

2,36

3
(jan/2014 a dez/2014)

Dados inexistentes

Dados inexistentes

Dados
inexistentes

Fonte: QUIXAD. Cmara Municipal.


(*) Valores calculados nos termos da LC n 101/00

Resultado
DENTRO DO
LIMITE
LEGAL
DENTRO DO
LIMITE
LEGAL
Sem
elementos
para
concluso

ANEXO C DADOS RELATIVOS AO MUNICPIO DE MADALENA

Tabela 6: Vnculo dos agentes pblicos do municpio de Madalena* no exerccio de 2014.


TOTAL NO
PREFEITURA
CMARA
VNCULO
MUNICPIO POR
MUNICIPAL
MUNICIPAL
CATEGORIA
78
1
79
CARGO COMISSIONADO
66
0
66
PRESTAO DE SERVIO
4
10
14
CARGO ELETIVO
782
4
786
CARGO EFETIVO
0
0
0
EMPREGO PBLICO
TOTAL DE VNCULOS
945
Fonte: TCM-CE.
*Dados enviados pelo Municpio atravs do Sistema de Informaes Municipais (SIM).

Grfico 5 Porcentagem das modalidades de vnculos com o Municpio de Madalena


0,00% 8,36%
6,98%
1,48%
CARGO COMISSIONADO
PRESTAO DE SERVIO
CARGO ELETIVO
CARGO EFETIVO

83,17%

EMPREGO PBLICO

Fonte: Autor

Grfico 6 Porcentagem dos vnculos com o Municpio de Madalena pela


natureza de ingresso no funcionalismo pblico

15,34%
EXCEO REGRA DO CONCURSO
PBLICO

84,66%

Fonte: Autor.

MODALIDADE ORDINRIA DE
VINCULAO

Quadro 9 - Gastos com pessoal do Poder Executivo de Madalena 1 quadrimestre (mai/2013 a abr/2014)
Receita Corrente Lquida*
(RCL) (R$)

Despesa com Pessoal


Liquidada (R$)

% Percentual

Resultado

31.248.037,99

20.029.182,49

64,09741

TOTAL

Fonte: TCM-CE
(*) Valores calculados nos termos da LC n 101/00

Quadro 10 - Gastos com pessoal do Poder Executivo de Madalena 2 quadrimestre (set/2013 a ago/2014)
Receita Corrente Lquida*
(RCL) (R$)

Despesa com Pessoal


Liquidada (R$)

% Percentual

Resultado

32.517.089,36

19.868.283,97

61,10105

TOTAL

Fonte: TCM-CE
(*) Valores calculados nos termos da LC n 101/00

Quadro 11 - Gastos com pessoal do Poder Executivo de Madalena 3 quadrimestre (jan/2014 a dez/2014)
Receita Corrente Lquida*
(RCL) (R$)

Despesa com Pessoal


Liquidada (R$)

% Percentual

Resultado

32.417.821,82

20.003.518,95

61,70531

TOTAL

Fonte: TCM-CE
(*) Valores calculados nos termos da LC n 101/00

Quadro 12 - Percentual de gastos com pessoal do Poder Legislativo de Madalena 1 e 2 semestre


Semestre

Receita Corrente*
Lquida (RCL) (R$)

Despesa com Pessoal


Liquidada (R$)

% Percentual

1
(jan/2014 a jun/2014)

34.409.201,33

870.970,73

2,53

2
(jul/2014 a dez/2014)

Dados inexistentes

Dados inexistentes

Dados
inexistentes

Fonte: MADALENA. Cmara Municipal.


(*) Valores calculados nos termos da LC n 101/00

Resultado
DENTRO DO
LIMITE
LEGAL
Sem
elementos
para
concluso

ANEXO D DADOS RELATIVOS AO MUNICPIO DE BOA VIAGEM

Tabela 8: Vnculo dos agentes pblicos do municpio de Boa Viagem* no exerccio de 2014.
TOTAL NO
PREFEITURA
CMARA
VNCULO
MUNICPIO POR
MUNICIPAL
MUNICIPAL
CATEGORIA
239
62
301
CARGO COMISSIONADO
1.851
2
1.853
PRESTAO DE SERVIO
6
18
24
CARGO ELETIVO
1.779
1
1.780
CARGO EFETIVO
0
20
20
EMPREGO PBLICO
TOTAL DE VNCULOS
3.978
Fonte: TCM-CE.
*Dados enviados pelo Municpio atravs do Sistema de Informaes Municipais (SIM).

Grfico 7 Porcentagem das modalidades de vnculos com o Municpio de Boa Viagem


0,50% 7,57%

CARGO COMISSIONADO
PRESTAO DE SERVIO

44,75%
46,58%

CARGO ELETIVO
CARGO EFETIVO
EMPREGO PBLICO

0,60%
Fonte: Autor

Grfico 8 Porcentagem dos vnculos com o Municpio de Boa Viagem pela


natureza de ingresso no funcionalismo pblico

EXCEO REGRA DO CONCURSO


PBLICO

45,74%

54,26%
MODALIDADE ORDINRIA DE
VINCULAO

Fonte: Autor.

Quadro 13 - Gastos com pessoal do Poder Executivo de Boa Viagem 1 quadrimestre (mai/2013 a abr/2014)
Receita Corrente Lquida*
(RCL) (R$)

Despesa com Pessoal


Liquidada (R$)

% Percentual

Resultado

76.849.824,50

40.455.265,88

52,64198

PRUDENCIAL

Fonte: TCM-CE
(*) Valores calculados nos termos da LC n 101/00

Quadro 14 - Gastos com pessoal do Poder Executivo de Boa Viagem 2 quadrimestre (set/2013 a ago/2014)
Receita Corrente Lquida*
(RCL) (R$)

Despesa com Pessoal


Liquidada (R$)

% Percentual

Resultado

79.526.314,23

41.450.659,56

52,12194

PRUDENCIAL

Fonte: TCM-CE
(*) Valores calculados nos termos da LC n 101/00

Quadro 15 - Gastos com pessoal do Poder Executivo de Boa Viagem 3 quadrimestre (jan/2014 a dez/2014)
Receita Corrente Lquida*
(RCL) (R$)

Despesa com Pessoal


Liquidada (R$)

% Percentual

Resultado

77.911.697,12

41.986.621,40

53,89001

PRUDENCIAL

Fonte: TCM-CE
(*) Valores calculados nos termos da LC n 101/00

Quadro 16 - Percentual de gastos com pessoal do Poder Legislativo de Boa Viagem 1, 2 e 3 quadrimestre
Quadrimestre

Receita Corrente*
Lquida (RCL) (R$)

Despesa com Pessoal


Liquidada (R$)

% Percentual

1
(mai/2013 a abr/2014)

73.417.676,17

1.717.997,21

2,34

2
(set/2013 a ago/2014)

75.105.794,56

1.134.498,12

1,51

3
(jan/2014 a dez/2014)

77.911.697,12

1.781.896,77

2,29

Fonte: BOA VIAGEM. Cmara Municipal.


(*) Valores calculados nos termos da LC n 101/00

Resultado
DENTRO DO
LIMITE
LEGAL
DENTRO DO
LIMITE
LEGAL
DENTRO DO
LIMITE
LEGAL

ANEXO E DADOS RELATIVOS AO MUNICPIO DE BANABUI

Tabela 10: Vnculo dos agentes pblicos do municpio de Banabui* no exerccio de 2014.
TOTAL NO
PREFEITURA
CMARA
VNCULO
MUNICPIO POR
MUNICIPAL
MUNICIPAL
CATEGORIA
77
4
81
CARGO COMISSIONADO
713
3
716
PRESTAO DE SERVIO
6
13
19
CARGO ELETIVO
540
4
544
CARGO EFETIVO
14
0
14
EMPREGO PBLICO
1.374
TOTAL DE VNCULOS
Fonte: TCM-CE.
*Dados enviados pelo Municpio atravs do Sistema de Informaes Municipais (SIM).

Grfico 9 Porcentagem das modalidades de vnculos com o Municpio de Banabui


1,02% 5,90%

CARGO COMISSIONADO

39,59%

PRESTAO DE SERVIO
CARGO ELETIVO

52,11%

CARGO EFETIVO
EMPREGO PBLICO

1,38%
Fonte: Autor

Grfico 10 Porcentagem dos vnculos com o Municpio de Banabui pela


natureza de ingresso no funcionalismo pblico

EXCEO REGRA DO CONCURSO


PBLICO

41,99%
58,01%

MODALIDADE ORDINRIA DE
VINCULAO

Fonte: Autor.

Quadro 17 - Gastos com pessoal do Poder Executivo de Banabui 1 quadrimestre (mai/2013 a abr/2014)
Receita Corrente Lquida*
(RCL) (R$)

Despesa com Pessoal


Liquidada (R$)

% Percentual

Resultado

31.801.954,53

16.376.903,67

51,49653

PRUDENCIAL

Fonte: TCM-CE
(*) Valores calculados nos termos da LC n 101/00

Quadro 18 - Gastos com pessoal do Poder Executivo de Banabui 2 quadrimestre (set/2013 a ago/2014)
Receita Corrente Lquida*
(RCL) (R$)

Despesa com Pessoal


Liquidada (R$)

% Percentual

Resultado

32.759.661,41

17.036.625,21

52,00489

PRUDENCIAL

Fonte: TCM-CE
(*) Valores calculados nos termos da LC n 101/00

Quadro 19 - Gastos com pessoal do Poder Executivo de Banabui 3 quadrimestre (jan/2014 a dez/2014)
Receita Corrente Lquida*
(RCL) (R$)

Despesa com Pessoal


Liquidada (R$)

% Percentual

Resultado

33.080.039,57

17.854.462,49

53,97352

PRUDENCIAL

Fonte: TCM-CE
(*) Valores calculados nos termos da LC n 101/00

Quadro 20 - Percentual de gastos com pessoal do Poder Legislativo de Banabui 1 e 2 semestre


Semestre

Receita Corrente*
Lquida (RCL) (R$)

Despesa com Pessoal


Liquidada (R$)

% Percentual

1
(jan/2014 a jun/2014)

32.110.081,18

1.007.013,08

3,14

2
(jul/2014 a dez/2014)

33.081.040,57

996.222,81

3,01

Fonte: BANABUI. Cmara Municipal.


(*) Valores calculados nos termos da LC n 101/00

Resultado
DENTRO DO
LIMITE
LEGAL
DENTRO DO
LIMITE
LEGAL

ANEXO F DADOS RELATIVOS AO MUNICPIO DE IBARETAMA

Tabela 12: Vnculo dos agentes pblicos do municpio de Ibaretama* no exerccio de 2014.
TOTAL NO
PREFEITURA
CMARA
VNCULO
MUNICPIO POR
MUNICIPAL
MUNICIPAL
CATEGORIA
93
7
100
CARGO COMISSIONADO
221
0
221
PRESTAO DE SERVIO
57
13
70
CARGO ELETIVO
578
0
578
CARGO EFETIVO
0
0
0
EMPREGO PBLICO
969
TOTAL DE VNCULOS
Fonte: TCM-CE.
*Dados enviados pelo Municpio atravs do Sistema de Informaes Municipais (SIM).

Grfico 11 Porcentagem das modalidades de vnculos com o Municpio de Ibaretama


0,00%

10,32%

CARGO COMISSIONADO

22,81%

PRESTAO DE SERVIO
CARGO ELETIVO

59,65%

CARGO EFETIVO
EMPREGO PBLICO

7,22%
Fonte: Autor

Grfico 12 Porcentagem dos vnculos com o Municpio de Ibaretama pela


natureza de ingresso no funcionalismo pblico

25,43%

74,57%

Fonte: Autor.

EXCEO REGRA DO CONCURSO


PBLICO

MODALIDADE ORDINRIA DE
VINCULAO

Quadro 21 - Gastos com pessoal do Poder Executivo de Ibaretama 1 quadrimestre (mai/2013 a abr/2014)
Receita Corrente Lquida*
(RCL) (R$)

Despesa com Pessoal


Liquidada (R$)

% Percentual

Resultado

21.376.312,90

12.565.674,05

58,78317

TOTAL

Fonte: TCM-CE
(*) Valores calculados nos termos da LC n 101/00

Quadro 22 - Gastos com pessoal do Poder Executivo de Ibaretama 2 quadrimestre (set/2013 a ago/2014)
Receita Corrente Lquida*
(RCL) (R$)

Despesa com Pessoal


Liquidada (R$)

% Percentual

Resultado

22.214.179,93

12.701.478,41

57,17735

TOTAL

Fonte: TCM-CE
(*) Valores calculados nos termos da LC n 101/00

Quadro 23 - Gastos com pessoal do Poder Executivo de Ibaretama 3 quadrimestre (jan/2014 a dez/2014)
Receita Corrente Lquida*
(RCL) (R$)

Despesa com Pessoal


Liquidada (R$)

% Percentual

Resultado

22.366.257,03

13.333.274,87

59,61335

TOTAL

Fonte: TCM-CE
(*) Valores calculados nos termos da LC n 101/00

Quadro 24 - Percentual de gastos com pessoal do Poder Legislativo de Ibaretama 1 e 2 semestre


Semestre

Receita Corrente*
Lquida (RCL) (R$)

Despesa com Pessoal


Liquidada (R$)

% Percentual

1
(jan/2014 a jun/2014)

21.733.953,60

622.060,58

2,86

2
(jul/2014 a dez/2014)

22.366.257,03

682.681,47

3,5

Fonte: IBARETAMA. Cmara Municipal.


(*) Valores calculados nos termos da LC n 101/00

Resultado
DENTRO DO
LIMITE
LEGAL
DENTRO DO
LIMITE
LEGAL

ANEXO G DADOS RELATIVOS AO MUNICPIO DE CHOR

Tabela 14: Vnculo dos agentes pblicos do municpio de Chor* no exerccio de 2014.
PREFEITURA
MUNICIPAL

VNCULO

CMARA
MUNICIPAL

TOTAL NO
MUNICPIO POR
CATEGORIA

117
7
CARGO COMISSIONADO
436
0
PRESTAO DE SERVIO
7
11
CARGO ELETIVO
577
0
CARGO EFETIVO
0
0
EMPREGO PBLICO
TOTAL DE VNCULOS
Fonte: TCM-CE.
*Dados enviados pelo Municpio atravs do Sistema de Informaes Municipais (SIM).

Grfico 13 Porcentagem das modalidades de vnculos com o Municpio de Chor


0,00% 10,74%

CARGO COMISSIONADO
PRESTAO DE SERVIO

49,96%
37,75%

CARGO ELETIVO
CARGO EFETIVO
EMPREGO PBLICO

1,56%
Fonte: Autor

Grfico 14 Porcentagem dos vnculos com o Municpio de Chor pela


natureza de ingresso no funcionalismo pblico

48,48%

EXCEO REGRA DO CONCURSO


PBLICO

51,52%
MODALIDADE ORDINRIA DE
VINCULAO

Fonte: Autor.

124
436
18
577
0
1.155

Quadro 25 - Gastos com pessoal do Poder Executivo de Chor 1 quadrimestre (mai/2013 a abr/2014)
Receita Corrente Lquida*
(RCL) (R$)

Despesa com Pessoal


Liquidada (R$)

% Percentual

Resultado

23.405.463,45

13.851.052,66

59,17872

TOTAL

Fonte: TCM-CE
(*) Valores calculados nos termos da LC n 101/00

Quadro 26 - Gastos com pessoal do Poder Executivo de Chor 2 quadrimestre (set/2013 a ago/2014)
Receita Corrente Lquida*
(RCL) (R$)

Despesa com Pessoal


Liquidada (R$)

% Percentual

Resultado

24.369.072,68

14.618.018,85

59,98595

TOTAL

Fonte: TCM-CE
(*) Valores calculados nos termos da LC n 101/00

Quadro 27 - Gastos com pessoal do Poder Executivo de Chor 3 quadrimestre (jan/2014 a dez/2014)
Receita Corrente Lquida*
(RCL) (R$)

Despesa com Pessoal


Liquidada (R$)

% Percentual

Resultado

24.239.022,47

15.237.657,47

62,86416

TOTAL

Fonte: TCM-CE
(*) Valores calculados nos termos da LC n 101/00

Quadro 28 - Percentual de gastos com pessoal do Poder Legislativo de Chor 1 e 2 semestre


Semestre

Receita Corrente*
Lquida (RCL) (R$)

Despesa com Pessoal


Liquidada (R$)

% Percentual

1
(jan/2014 a jun/2014)

23.357.027,98

345.520,83

1,48

2
(jul/2014 a dez/2014)

24.212.640,72

724.345,01

2,99

Fonte: CHOR. Cmara Municipal.


(*) Valores calculados nos termos da LC n 101/00

Resultado
DENTRO DO
LIMITE
LEGAL
DENTRO DO
LIMITE
LEGAL