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PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E POLTICAS PBLICAS:

A ESTRATGIA "CIDADES SAUDVEIS"

Tania Margarete Mezzomo Keinert*

Resumo: A proposta de "Cidades Saudveis" analisada enquanto instrumento de


planejamento, questionando-se sua adequabilidade ao contexto atual de globalizao,
mudanas rpidas e descontnuas. Discute-se a necessidade de que este instrumento
seja flexvel, gere compromisso e propicie condies para a aprendizagem
organizacional. Conclui-se propondo que se entenda "Cidades Saudveis" como uma
estratgia de governo, mais do que um plano formulado explicitamente.
Palavras-chave: cidades saudveis; planejamento; flexibilidade; polticas pblicas;
estratgia governamental

* Professora do Departamento de Administrao da EAESP/FGV e Coordenadora do Ncleo de Polticas Pblicas em


Sade IS/SES/SP.Rua Desembargador do Vale, 64/71 - CEP 05010040- So Paulo - SP - Fone/Fax (011) 38626196. email:TMMKEINERT@eaesp.fgvsp.br

A proposta de "Cidades Saudveis" vem ganhando adeptos e crescendo rapidamente,


tanto em importncia quanto em abrangncia. O movimento "Cidades Saudveis" constitui-se
em uma das mais importantes iniciativas da Organizao Mundial da Sade (OMS/WHO) para
o desenvolvimento das condies de sade e qualidade de vida urbanas. O contingente de cidades
abrangidas a nvel mundial cresceu rapidamente de 11 cidades filiadas rede em 1986 para 650
cidades (em 15 pases) em 1993, interagindo atravs de 19 redes nacionais e internacionais. Foi
o reconhecimento de importncia da urbanizao e seu impacto na sade das populaes que
fez com que a OMS elegesse o tema "Sade Urbana" para a Assemblia Mundial da Sade, de
1991 (WERNA, 1996).
A proposta de "Cidades Saudveis" enfatiza fortemente a idia de um planejamento
sistemtico, continuado e intersetorial. Pode-se conceituar uma cidade saudvel como sendo
aquela que coloca em prtica, de modo contnuo, a melhoria de seu ambiente fsico e social,
utilizando os recursos de sua comunidade, objetivando oferecer aos seus cidados uma aptido
mtua em todas atividades humanas que levem sua plena realizao (HANCOCK, etal., 1986).
O conceito de cidades saudveis relaciona-se, tambm, ao de "promoo sade",
referindo-se produo social da sade no contexto das cidades, cunhado por ocasio da
Conferncia Internacional sobre Promoo da Sade, realizada no Canad, em 1986 e que
aprovou a chamada Carta de Otawa. "Promoo Sade" "um processo de capacitao da
comunidade para atuar na melhoria da sua qualidade de vida e sade, incluindo uma maior
participao no controle deste processo"(ASHTON, J. et ai.; 1986:297). Este conceito passa a
ser considerado chave na definio de um novo referencial para a sade pblica, sendo, nesta
data, operacionalizado em termos de diretrizes e estratgias. Representou um avano em relao
retrica genrica da Conferncia de Alma-Ata (1977), que estabelecera a consigna "Sade
para Todos at o Ano 2000", atravs da Ateno Primria Sade. (CARVALHO, 1996).
Em 1988, cunha-se o termo "polticas pblicas favorveis sade" durante a Segunda
Conferncia Internacional de Promoo da Sade, realizada em Adelaide, Austrlia, reconhecendo
que a produo da sade dependente de um conjunto de polticas governamentais (FERRAZ,
1993).
A reorganizao dos servios pblicos, pela proposta de Cidades Saudveis, pressupe
uma perspectiva intersetorial, superando a fragmentao funcional, tpica das propostas
burocrticas clssicas. Assim, a sade diz respeito ao conjunto de polticas pblicas, e no
apenas assistncia sade, estrito senso, mas a vrios aspectos a ela relacionados: meio-

ambiente, saneamento bsico, gua, transporte urbano etc. "A sade, como qualidade de vida,
colocada como objeto de todas as polticas pblicas, dentre elas as polticas de sen/ios de
sade"(VILAAMENDES 1996:259).
CONTEXTUALIZAO
A proposta de "Cidades Saudveis" dissemina-se com intenso vigor no perodo ps-80
concomitante ao aprofundamento do processo de globalizao e abertura econmica. Dentre os
impactos que pode-se destacar na gesto pblica advindos deste processo temos o
enfraquecimento dos Estados Nacionais - por instncias de carter supranacional de tipo polticoeconmico, como os mercados regionais, a Organizao Mundial do Comrcio (OMC) ou at
mesmo pelas prprias empresas, em especial as que realizam transaes financeiras em nvel
global1. Na outra "ponta" deste processo tm-se, paradoxalmente, um movimento de fragmentao
ou de localismo, destacando o papel da regio (muitas vezes em oposio idia de nao),
fortalecendo as instncias locais de poder, concretizando a tendncia no sentido da
descentralizao (MEZZOMO KEINERT etal., 1996).
Este perodo pode ser caracterizado como um perodo de ruptura, motivado pelo
aprofundamento do processo de globalizao, pelos reflexos da crise econmica do final dos
anos 70, pela crisefiscale de legitimidade que se abateu sobre o Estado. Tem-se, ainda, dados
os avanos na tecnologia da informao um aumento muito grande na velocidade, complexidade
e escopo com que decises so tomadas e mudanas ocorrem, provocando outras mudanas,
num processo de multicausalidade em nvel global. Esta interligaofazcom que, por exemplo,
em segundos, os impactos da brusca queda na Bolsa de Valores de Hong Kong, na sia, recaiam
sobre a Bolsa de Valores de So Paulo, no outro extremo do mundo. Trata-se de uma poca de
turbulncia, decises rpidas e processos adaptativos que demandam mudanas na forma
clssica de organizao da produo, no papel e estrutura do Estado.
O modelo de organizao industrial vigente at o final dos anos 70 caracterizava-se por
produo e consumo em massa, grandes mercados, produtos padronizados, estrutura
organizacional rgida e piramidal, o chamado fordismo. Com a abertura econmica e o crescente
aumento da competitividade ao nvel internacional as empresas vem-se obrigadas a aderir ao
chamado modelo flexvel de produo (ou ps-fordista) reduzindo seus nveis hierrquicos,

Estima-se que, das cem maiores economias do mundo, cincoenta sejam empresas.

informatizando processos de produo e diversificando produtos com vistas a atender


necessidades de nichos diferenciados de mercado.
Em relao organizao do Estado o modelo tradicional, baseado em regras,
regulamentos, carreiras formais, hierarquias rgidas e centralizadas tambm revela-se pouco
apto a atender s novas demandas sociais. Emerge a necessidade de se repensar o papel do
Estado, no mais como ator monoltico mas como coordenador e regulador das relaes entre
mltiplos atores que buscam garantir a defesa dos interesses pblicos2. Em termos da estrutura
organizacional demanda-se um modelo que supere as limitaes da forma burocrtica de
administrar o aparelho do Estado.3
Por outro lado, o cenrio antes descrito agrava o quadro de carncias sociais, devido,
principalmente, ao aumento do desemprego, que recai com maior impacto especialmente na
populao de menor grau de instruo, problema este que afeta de maneira brutal a todos os
pases, e no apenas aos subdesenvolvidos.4 Esta conjuntura tambm demanda formas
inovadoras de interveno do estado na rea social.
neste contexto de crise e de emergncia de novos modelos que coloca-se
questionamento da funo planejamento, em especial de sua forma tradicional - tecnicista,
matemtica, burocrtica, autoritria, centralizada, rgida. Busca-se a construo de uma forma
ps-burocrtica de realizar o planejamento governamental e a gesto das polticas pblicas.
AS ARMADILHAS DO PLANEJAMENTO
O planejamento uma funo em processo de redefinio dadas as novas exigncias
colocadas pelo ambiente atual, mutvel e turbulento. Vrios autores vm realizando esta reviso
crtica, dentre eles MINTZBERG,5 o qual realiza importante balano sobre os mais relevantes
2
- Surge hoje a discusso dos chamados "direitos pblicos" ou "direitos republicanos"os quais, depois da emergncia dos direitos
civis, politicos e sociais precisam ser melhor definidos e positivados. Ver Marshall T. H. "Citizensliip and Social Class" , in T. H.
Marshall e Tom Botomore (1992), Citizenship and Social Class, Londres: Pluto Press; e, Bresser Pereira, Luiz Carlos. "Cidadania
e 'Res Pblica": A Emergncia dos Dirctos Pblicos", Aula Inaugural, Faculdade de Direito/USP, So Paulo, 1996.
3

- O novo modelo chamado por alguns de "pos-burocrtico" como referencia ao fato de que trata-se, ainda, de um modelo em
transio que visa superar o anterior. De maneira mais afirmativa tambn chamado de "administrao gerencial", como no Plano
Diretor da Reforma do .Aparelho do Estado (Governo do Brasil, 1995); de "governo reinventado" no famoso livro Reinventando o
Governo (Osborne & Glaeber, EUA 1992) ou de "new public management" ("The Future of Public Management", OCDE, 1994).
4

-A Folha de So Paulo, em 02/12/97, publicou interessante caderno sobre este tema.

conceitos e experiencias de planejamento estratgico postos em prtica neste sculo. Discute o


que ele chama de "caractersticas problemticas do planejamento" ou "armadilhas" a serem
evitadas. Como coloca o autor, "o planejamento pode, em outras palavras, se auto-impedir de
funcionar como o previsto. Com certeza o planejamento no pode sobreviver efetivamente sem
o suporte das pessoas que tem posies senior nas organizaes, bem como no sobreviver
em climas hostis sua prtica" (MINTZBERG1994:157). Surge da a necessidade de construir o
consenso e, especialmente, o compromisso em tomo das metas e objetivos acordados.
PLANEJAMENTO E COMPROMISSO
Uma idia bastante difundida aquela que acredita que o compromisso no topo
da organizao garantir automaticamente a aceitao do plano ou que o processo de
planejamento, por si s, criar um alto grau de envolvimento entre as partes que o executaro ou
sobre as quais recair o planejamento.
"Com o suporte e a participao dos altos dirigentes tudo ir bem" a crena comum,
numa traduo da famosa "one best way", um dos conceitos favoritos de Frederick TAYLOR
(1917).
Para ser mais especfico, a questo no somente saber quando a administrao est
comprometida com o plano, mas quando a) o plano coerente com a administrao b) quando
o compromisso com o plano engendra compromisso com o processo de formulao de polticas,
e c) quando a prpria natureza do plano realmente fomenta o compromisso da administrao
com sua misso.
Um dos conflitos que surgem, ento, o do compromisso no topo versus compromisso
na base, ou seja, caso o compromisso seja apenas da alta administrao, todos os demais
sero reduzidos a meros implementadores. E isto significa pouco compromisso com o processo
de formulao de estratgias, bem como com as estratgias resultantes, sufocando as iniciativas

5
- Henry Mintzberg um dos analistas inovadores da funo gerencial e crtico constante do racionalismo planejado em administrao.
Dada sua postura analtica, foi ganhador, por dois anos consecutivos, do prestigiado Prmio Mckinsey, concedido aos melhores
artigos da Harvard Business Review. O autor j alertava, em 1976, - quando pouco se falava em globalizao e mudanas ambientais
velozes- sobre os perigos da crena ilimitada no planejamento enquanto instrumento gerencial. Dizia ele que, quando o ambiente no
complexo e turbulento, o planejamento, no mnimo no faz nenhum mal, mas em ambientes de alta complexidade e turbulncia, o
planejamento incuo, seno prejudicial. Ver MINTZBERG, H. "Planning on the Left Side and Management on the Rigth",
Harvard Business Review 54 (4):49-58, jul/ago 1976.

de operadores individuais e supervisores. Como conseqncia tm-se que a produtividade e


satisfao dos envolvidos no processo menor, quando planejada por outros.
Ao mesmo tempo, caso no haja o compromisso da alta administrao com o plano, e,
os planejadores, ou os que esto encarregados das diferentes subunidades do plano dominarem
o processo, eles de fato estaro retirando o controle sobre a estratgia, daqueles que
verdadeiramente devem pens-la (a alta administrao e os clientes, no caso das empresas;
ou, a administrao do municpio e os cidados, no caso do governo).
Embora alguns autores afirmem que o planejamento , per si, um processo centralizador,
apenas o compromisso no topo tambm no garante a ancoragem duradoura dos seus objetivos.
A definio centralizada de objetivos ignora os conflitos, desincentiva o pluralismo e dificulta sua
operacionalizao.
Ainda que planejar seja um "sistema todo-poderoso e centralizado de gerenciamento"
que deve reunir processos e fazer outros acontecerem, caso no haja uma afinidade entre o
plano e a cultura da organizao o alcance dos controles formais embutidos no planejamento
ser muito pequeno.
PLANEJAMENTO E FLEXIBILIDADE
Quase um sculo depois que Henri FAYOL (1930), um dos primeiros planejadores a ter
proposto e os empresrios terem assumido, que o verdadeiro propsito do planejamento no
encorajar a flexibilidade, mas reduzi-la, ou seja, estabelecer uma clara direo atravs da qual os
recursos possam ser aplicados de maneira coordenada, emergem demandas de flexibilizao e
de mecanismos de adaptao capazes de incorporar um ambiente mutvel.
Realmente, se o planejamento for entendido como uma forma burocrtica de reduzir
riscos, o estabelecimento de planos avanados tende a mantera administrao inflexvel - quanto
mais detalhados e difundidos os planos, maior a inflexibilidade.
Para alguns autores, a inflexibilidade do planejamento pode ser eleitos deletrios atribudos,
a fatores psicolgicos: o plano pode fazer com que os executivos se tomem mais seguros, mas
"desatentos mudanas". A tendncia, uma vez elaborado o plano, "faz-lo trabalhar", coloclo para funcionar.

Em funo da velocidade das mudanas, no contexto contemporneo a demanda atual


por sistemas de planejamento flexveis, que se constituam em sistemas abertos dotados de
mecanismos de homeostase dinmica, e que, imagem do crebro humano tenham capacidade
de auto-organizao e aprendizagem.6 Ou ainda, segundo modelo desenvolvido pelo prprio
MINTZBERG (1979), a construo de "adhocracias" - organizaes com formatos organizacionais
geis, dotadas de instncias ad-hoc (ou seja, no-formais e eventualmente temporrias,
contingenciais).
VISO ESTRATGICA E APRENDIZAGEM ORGANIZACIONAL
As prticas tradicionais de planejamento - estratgico, incluso - tm gerado algumas
caractersticas que as impedem de serem bem sucedidas. Isto inclui uma definio de "objetivos"
que freqentemente mina o compromisso, uma tendncia ao conservadorismo e ao controle
que gera um clima de conformidade e inflexibilidade, o que favorece, em ltima anlise, mudanas
incrementais e genricas, baseadas no "shortrun".
Como alternativa, o processo de planejamento precisa estimular a criatividade e prover
meios de lidar com a mudana em condies normais e, especialmente, nas turbulentas. Deve
ser genrico, em condies de abarcar no somente mudanas planejadas e incrementais, mas
tambm mudanas qualitativas mais profundas.
Em relao ao compromisso, ele deve ser garantido ao nvel da organizao como um
todo, e, inclusive, extendendo-se aos seus clientes ou usurios. Como comprovou a conhecida
pesquisa "Em Busca da Excelncia" um profundo grau de compromisso um pr-requisito
necessrio para o sucesso de qualquer iniciativa (PETERS et ai. 1982).
Ainda, no contexto atual, o processo de planejamento precisa - mais do que ser registrado
em documentos formais, regras e regulamentos- ser compartilhado enquanto vaior pelos
membros da organizao. nfase tm sido dada na capacidade de aprendizagem organizacional
- ou seja, na habilidade sistemtica que algumas instituies tem de repensar profundamente
seus valores, misso e viso de futuro (ARGYRIS, 1992).

- Gareth Morgan no livro "Images of Organizations" trabalha com vrias metforas paia caracterizar diferente organizaes, dentre

elas a do crebro a qual corresponderia s organizaes chamadas hologrficas - sistemas altamente flexveis, dotados de aprendizagem
e que conseguem representar o todo, nas partes.

CIDADES SAUDVEIS: UMA ESTRATGIA DE GOVERNO?


Desta discusso terica emergem algumas questes prticas que devem ser pensadas
pelos envolvidos no planejamento e na formulao de polticas pblicas dentro de propostas
"Cidades Saudveis".
Uma primeira questo: Em que medida a proposta de "Cidades Saudveis" contempla
uma forma de planejamento flexvel dotada de mecanismos participativos que busquem ancorar
o compromisso tanto no topo da estrutura organizacional, quanto na base ?
Em que medida, as estruturas pensadas para garantir a intersetoralidade daro realmente
alguma organicidade, no sentido de viabilizar a implantao das chamadas "polticas pblicas
saudveis" superando a fragmentao geo-espacial e funcional?
Obviamente questes de poder - ou de perda deste - esto envolvidas na questo da
intersetorialidade, j que no se considera o planejamento um instrumento neutro, tcnico,
assptico. Como contempl-las?
Como viabilizar um planejamento "descentralizado"j que se faz necessria uma distino
entre este e a efetiva descentralizao do processo decisorio?
Em que medida a proposta de "Cidades Saudveis" precisa se "contaminar" com a
realidade local, desencadeando um processo de aprendizagem que tome o projeto auto-adaptativo
e duradouro?
Para concluir, provisoriamente, podemos utilizar uma recomendao de
MINTZBERG(1994:175), o qual prope que se "crie estratgias, ao invs de planos formais":
"A strategy is formulated to direct energies in a certain direction; momentun is, therefore,
not only the inevitable result but the desired one. And the more clearly the strategy is articulated,
the more deeply embedded it becomes, in both the habits of the organization and the minds of this
people".
Se considerarmos a proposta de "Cidades Saudveis" uma estratgia de governo mais
que um "plano de governo" estaremos pensando em estruturas organizacionais fluidas, que
buscam um ajustamento mtuo - interno e externo - e que incentivem a inovao. Assim, as
estratgias no sero tanto formuladas conscientemente por um grupo de indivduos, quanto,

implicitamente, criadas pelas decises que tomam. Como diria o mestre Mintzberg, "plans are
commitments".
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WERNA, E. As polticas urbanas das agncias multilaterais de cooperao internacional para
pases em desenvolvimento. Rev. Espao

Summary: The article analyses the Healthy Cities proposal as a tool of


planning, arguing about its adequacy to the present context of globalization,
rapid discontinuous changes. It affirms the need that it would be a flexible
tool, that generates commitment and favors conditions for organizational
learning. It concludes with the proposition that the Healthy Cities proposal
means more a strategy than a explicitly formulated plan.
Key words: healthy cities; governmental planning; flexibility; public policies;
governmental strategy