III.

MÉTODO PARA MEDIR LA COMPETITIVIDAD

DEL MANEJO FORESTAL1

El estudio se basa en el marco teórico propuesto por la escuela de la economía

ambiental, que utiliza instrumentos de la economía neoclásica, tanto macroeconó-
micos como microeconómicos, para explicar el problema de las externalidades y
la asignación óptima de los recursos naturales. Se concentra en la economía de
los recursos naturales renovables, donde se sitúa el recurso forestal.
Esta escuela afirma que al bosque se lo debe ver desde un enfoque integral,
identificando las diferentes funciones que genera, para poder evaluarlo económica-
mente en su verdadera dimensión. Asimismo, se debe contextualizar dicho accio-
nar considerando el marco legal e institucional, las condiciones de mercado inter-
nas y externas, y el impacto socioeconómico y ambiental de la actividad forestal,
para así lograr medir la sostenibilidad del manejo del recurso natural en el tiempo.
Para analizar el comportamiento de un recurso natural renovable, como es el
forestal, debemos precisar que la extracción de este tipo de recursos difiere de
otros procesos productivos, en tanto las ganancias de un periodo afectan a las
ganancias del próximo periodo al alterar la reserva o recursos que aún subsis-
ten. De esta forma, se establece que la extracción de un recurso renovable
implica una optimización dinámica del mismo, y que la extracción bajo manejo
debe ser determinada a través del tiempo y no sólo en un instante determinado2.
Este hecho implica que los actores involucrados en la producción del recur-
so, para mantenerse en los mercados y ser competitivos en términos de cantidad
y calidad de producción, deben realizar un manejo sostenible de sus recursos,
dado que la no internalización de criterios de sostenibilidad a sus propios
procesos productivos y organizativos implicaría una menor competitividad y
posibilidades de salida definitiva del mercado.

1 Este método fue ideado por Juan Carlos Chávez C. y el equipo que lo acompañó para elaborar el
estudio Caracterización, problemática y escenarios para las alianzas estratégicas de las organizacio-
nes económicas rurales y peri-urbana (La Paz: Instituto PRISMA, marzo del 2001).
2 F. Peterson y A. Fisher (1997), Economía de los recursos naturales, capítulo 2: "Extracción de recursos
extractivos: una revisión". Lima: Consorcio de Investigación Económica (CIES).

Bolivia. Para medir la competitividad del manejo forestal 71

 En el caso específico del sector forestal la realidad no es diferente, dado que
un manejo no racional sostenible de los recursos forestales implicaría, en el
tiempo, la pérdida de riqueza natural y de oportunidades de mercado. Por esta
razón, el manejo forestal, definido en la Ley Forestal 1700, se constituye actual-
mente en la base para la construcción de un sector productivo.
En este sentido, para probar la hipótesis siguiente: "Desde 1997 los marcos
normativos e institucionales vigentes en el ámbito forestal han generado las
condiciones de mercado necesarias en la organización de actores tradicionales
y nuevos, para incorporar el manejo forestal como base fundamental de su
rediseño productivo", fue necesario emplear el método DOP (desarrollo organi-
zacional-organización de la producción), que permite observar la caracteriza-
ción, competitividad y proyección de la aplicación del manejo forestal como eje
fundamental de la organización de los diferentes actores del bosque.

3.1. El método

La construcción de este método demandó la consecución de los siguientes

pasos: i) descripción de las variables; ii) identificación de las fuentes de informa-
ción; iii) construcción de la matriz de causalidad; iv) trabajo de campo; v)
identificación de indicadores; vi) establecimiento del sistema de valoración de
dichos indicadores; vii) elaboración de la matriz de competitividad; y viii) opera-
cionalización de la función del manejo forestal.

3.2. Descripción de las variables

Se han identificado cuatro tipos de variables: definitorias, condicionantes, inde-

pendientes (entorno) y resultantes (véase el gráfico 15).
Las variables definitorias están referidas al desarrollo organizacional (DO) y a
la organización de la producción (OP), las mismas que definen los grados de
avance de los diferentes actores del bosque en la incorporación del manejo
forestal en su organización y producción; es decir, en la base de su competitividad.
Dichas variables, además de explicarse por sí mismas, están influidas por
las características que expresan las variables condicionantes, desarrollo de
capacidades (DC) y financiamiento y crédito (FC), las que –a través del acceso a
recursos económico-financieros y la disponibilidad de capacidades– están de-
terminando los avances y retrocesos en la incorporación del manejo forestal
tanto en DO como en OP de los distintos actores del bosque.
Las variables independientes –el marco legal y el entorno institucional (MLeI)–
son expresión de las políticas públicas definidas en 1997 para cambiar el

72 La política forestal en la Amazonía andina

 Gráfico 15
Relacionamiento de v ariab
variables
ariables

régimen de comando y control, vigente desde 1974, por otro basado en instru-
mentos de mercado. Estas variables, además de definir en gran medida a las
variables condicionantes, junto con éstas están conformando las condiciones de
mercado para el rediseño productivo del sector.
Por tanto, la variable resultante es la competitividad de los actores –tradicio-
nales y nuevos– del bosque, expresada en la capacidad de éstos para aprove-
char las condiciones de mercado generadas por las variables condicionantes e
independientes. En consecuencia, esta competitividad estaría medida por los
grados de desarrollo (alto, medio y bajo) del manejo forestal, ya sea en el eje de
las abscisas: organización de la producción (OP) o en el eje de las ordenadas:
desarrollo organizacional (DO) (véase el gráfico 16).

Bolivia. Para medir la competitividad del manejo forestal 73

 Gráfico 16
Variable resultante
ariable

3.3. Identificación de fuentes de información

El desarrollo de cada variable está respaldado por información primaria y

secundaria.
Entre la información primaria disponible se tiene:

• Entrevistas con diferentes actores del sector forestal: TCO, ASL, conce-
sionarios y especialistas.
• Los informes de BOLFOR son considerados como información primaria,
pues se basan en estudios de campo.

En cuanto a la información secundaria:

• Documentos de trabajo sobre aspectos organizativos y de producción de

ASL y TCO.
• Conjunto de normas técnicas establecidas en la Ley.
• Informes anuales de la Superintendencia Forestal.
• Libros teóricos relacionados con la economía de los recursos naturales.

74 La política forestal en la Amazonía andina

3.4. Construcción de la matriz de causalidad

La construcción de la matriz de causalidad nos permitirá clasificar todas las

expresiones del manejo forestal en tres categorías: fenómenos, causas e impac-
tos, con el propósito de identificar las áreas y los elementos que han originado/
están originando los cambios en las condiciones de la realidad forestal. Estas
categorías se refieren a:

• Identificación de los fenómenos del proceso de manejo. Los fenómenos

son las manifestaciones o los sucesos –por lo general– observables. No
son causas; por el contrario, son originados por otros factores. Los
fenómenos son esas manifestaciones que nos permiten hacer asevera-
ciones a priori. Son situaciones no permanentes, porque pueden deber-
se a distintas causas. Entonces, primero identificamos los fenómenos
más sobresalientes, lo que quiere decir que los menos sobresalientes
estarán agrupados o representados por los primeros. Otra característi-
ca de un fenómeno es que se origina en varias causas, y muy pocas
veces en una sola.
• Identificación de las causas que originan los fenómenos del manejo
forestal. Una causa es el cimiento de uno o varios fenómenos. Por lo
general es posible observar a simple vista un fenómeno, pero no su(s)
causa(s), casi siempre subyacente(s). Las causas son simples pero de
difícil identificación; están relacionadas con la estructura social, económi-
ca, política, institucional, etc. Una causa pertenece a varios fenómenos, y
por lo general una causa tiene más fenómenos que la relación fenómeno-
causas. Cuando se modifica una causa, es necesario modificar otras. Las
causas son interdependientes entre sí; los fenómenos, en cambio, sí
pueden ser independientes unos de otros.
• Identificación de los impactos ocasionados por el manejo forestal. Los
impactos son las condiciones deseadas o no en la realidad económica y
social, provocadas inicialmente por fenómenos o manifestaciones del
accionar de políticas, decidores, instituciones y procesos involucrados en
el manejo forestal. Los impactos pueden ser temporales o permanentes,
dependiendo de su incidencia en la estructura socioeconómica del sector.
Una modificación de la realidad socioeconómica del sector necesaria-
mente implicará la generación de impactos diferentes, para lo cual se
deberá promover cambios en las causas y no en los fenómenos.

Bolivia. Para medir la competitividad del manejo forestal 75

 Gráficamente, la metodología explicada se expresa así:

Secuencia de trabajo …
2 1 3

Causas Fenómenos Impactos

3.5. Trabajo de campo3

El trabajo de campo se realizó por medio de entrevistas abiertas a los diferentes

actores forestales: concesionarios, empresas comunitarias conformadas por
Tierras Comunitarias de Origen y Agrupaciones Sociales del Lugar, así como
con especialistas del sector. Para su realización se consideraron criterios-guía
que permitían determinar la muestra y la zonificación del estudio.

Muestra
Para la definición de la muestra se consideraron los siguientes criterios:
• Al ser los nuevos actores forestales, se consideró relevante cubrir la mayor
cantidad de ASL y TCO, de forma que se evitarían los sesgos en el análisis.
• Los concesionarios, al presentar características y problemáticas comunes,
no requirieron una amplia cobertura.

Sobre la base de estos criterios, se consideraron 16 ASL, 14 TCO y 6

concesionarios.

Zonificación
Para la zonificación del estudio se consideró como criterio base el área geográfi-
ca donde se concentran la actividad forestal y los diferentes operadores. Por ende,
se eligió el departamento de Santa Cruz como zona para el trabajo de campo.

Boleta
La boleta de entrevista estuvo dividida en nueve temas, todos relacionados
con el manejo forestal: i) entorno institucional; ii) marco legal vigente; iii)
desarrollo organizacional; iv) organización de la producción; v) financiamiento

3 En esta parte del estudio se contó con la colaboración del equipo técnico y especializado del
proyecto BOLFOR, cuyos integrantes ayudaron a la zonificación y el muestreo del trabajo de
campo.

76 La política forestal en la Amazonía andina

y crédito; vi) desarrollo de capacidades; vii) incentivos; viii) información; y ix)
investigación.

3.6. Identificación de indicadores

Después de haber identificado y analizado la caracterización, problematización,

demandas, obstáculos y limitantes de cada variable, estos resultados fueron
agregados dentro de las variables definitorias (OP y DO).
El desarrollo de manera independiente pero articulado de cada variable permitió
identificar los componentes de DO y OP, los mismos que se expresaron en
indicadores cualitativos que guiaron el análisis y permitieron medir los grados de
avances de los actores forestales.
Se consideraron dos grupos de indicadores: los referidos al desarrollo orga-
nizacional y los que se orientaban hacia la organización de la producción. Ambos
contenían criterios de las variables independientes y condicionantes.
La construcción de estos dos grupos de indicadores consistió en: i) elaboración
de análisis univariables por actor (TCO, ASL y concesionarios); ii) identificación,
a partir de dicho análisis, de aquellos aspectos que hacen la competitividad del
sector forestal; iii) ordenamiento de los indicadores identificados, según los proce-
sos administrativos prioritarios que deben cumplirse para el caso de la DO, o sobre
la base de las fases del proceso productivo, en el caso de OP; iv) incorporación,
en ambos grupos, de los indicadores relacionados con el desarrollo de capacida-
des, financiamiento y marco legal e institucional; y v) un análisis de consistencia
a partir del esquema y la operacionalización de la función del manejo forestal.
Es importante aclarar que, al estar estos indicadores de competitividad
basados en el mercado, éstos deben ser cumplidos por todos los actores
analizados. Este hecho permite, de manera objetiva, identificar las tendencias y
necesidades de cada actor analizado.

3.7. Sistema de valoración

Una vez obtenida la estructura de medición cualitativa, se adoptó un sistema de

valoración binaria. Los criterios base para su establecimiento fueron:

i) Una misma ponderación para cada indicador componente del DO y el OP,

puesto que son factores de competitividad establecidos por el mercado, y
cada operador tendría que disponer del mismo para lograr ser competitivo.
ii) El supuesto de que la no disposición de alguno o varios de los indicadores es
igual al nivel de competitividad disminuido que posee cada competidor forestal.

Bolivia. Para medir la competitividad del manejo forestal 77

 iii) Evitar sesgos de posibles sub- y sobrevaloraciones de los indicadores en
el proceso de evaluación de cada actor.
iv) Identificación de las agendas de competitividad de los actores forestales.

La ponderación de un indicador con -1 significa que el actor forestal no tiene

o no ha construido el indicador analizado, mientras que una calificación de 0
implica que la organización posee tal indicador.

El sistema de ponderación de los indicadores en OP y DO es el siguiente:

Significado

-1 No existe o no dispone el actor del

bosque en su organización.

0 Existe o el actor del bosque sí dispone

la variable en cuestión.

3.8. Construcción de la matriz de competitividad

Una vez analizadas las variables definitorias y condicionantes, así como identifi-
cados y valorados los indicadores por la metodología descrita anteriormente, fue
necesario construir una matriz de competitividad en la que se agregasen los
resultados en las dos variables definitorias: organización de la producción (OP) y
desarrollo organizacional (DO).
La combinación de estas variables permitió, de manera gráfica, visualizar el
posicionamiento competitivo de las diferentes organizaciones forestales que han
aplicado el manejo forestal, mostrando de esta forma la validez de la hipótesis
planteada. Para ello fue necesario generar categorías de baja, media y alta,
sobre la base de los grados de acumulación en los indicadores básicos, y
dividirlos en nueve cuadrantes, tal como se observa en el gráfico 17.
En este sentido, si una organización forestal se encuentra en el cuadrante 1A
significa que tiene bajos niveles de desarrollo organizacional y de organización de la
producción, lo que refleja la necesidad de fortalecer el manejo forestal y, por ende, la
competitividad y sostenibilidad de los procesos productivos, especialmente de los
periféricos del manejo forestal, de tal forma que sus posibilidades de acceder a
mercados no se vean limitadas. Ocurriría lo contrario si las organizaciones se

78 La política forestal en la Amazonía andina

 Gráfico 17
Matriz de competitividad

encuentran en el cuadrante 3C, puesto que este posicionamiento se alcanza con

altos niveles de desarrollo organizacional y organización de la producción.
Al realizar la zonificación de las opciones de posicionamiento que tienen los
actores forestales de acuerdo con sus valoraciones previamente definidas,
encontramos que existen nueve posibles combinaciones de OP y DO. Con
fines de ordenamiento de los cuadrantes, se le da una nominación numérica al
eje de las abscisas y una literal al eje de las ordenadas. De las combinaciones
posibles, se encuentran los siguientes escenarios:

• Si sólo consideramos los extremos, encontramos que el cuadrante 1A

estará compuesto por organizaciones caracterizadas por tener bajos
niveles de DO y OP. En contraste, el cuadrante 3C significa que los
actores forestales realizan actividades productivas sostenibles, con un
manejo forestal que emplea unidades iguales de desarrollo organizacio-
nal y organización de la producción; asimismo, querrá decir que estos
actores se encuentran insertos en el mercado internacional por tener
productos competitivos derivados del manejo forestal.
• Los cuadrantes 1C y 3A son considerados escenarios extremos, dado
que el estar en 1C significa que las organizaciones forestales tienen un alto

Bolivia. Para medir la competitividad del manejo forestal 79

 desarrollo organizacional sin que esto vaya acompañado de avances en sus
procesos productivos. Por lo tanto, los adelantos y progresos en el DO serían
espurios por no estar acompañados de los necesarios grados de OP.
• En cambio, las organizaciones ubicadas en el cuadrante 3A tienen un alto
grado de OP acompañado de un bajo DO. Dichas organizaciones corren
el riesgo de mantenerse en los mercados, puesto que la base sobre la
cual se asientan las empresas, la organización, incidiría en los procesos
productivos y, por ende, en la competitividad.

3.9. Operacionalización de la función del manejo forestal

Una vez analizados el entorno macroeconómico y el marco legal e institucional

del sector forestal, se profundiza el análisis desarrollando de manera indepen-
diente cada variable señalada (DO, OP, FC y DC) con respecto a tres actores
forestales: TCO, ASL y concesionarios. Posteriormente se incorporan a los
actores en la matriz de competitividad con la finalidad de establecer los grados
de avance en DO y OP, lo que permite realizar la variabilización del manejo
forestal, resumido en:

Variables
condicionantes

MF = ∫ {[DO, OP] * [FC, DC]} * MLeI

Variables Variables
definitorias independientes

Donde:
MF: Manejo forestal.
MLeI: Marco legal e institucional vigente para el manejo forestal.
DO: Desarrollo organizacional para el manejo forestal.
OP: Organización de la producción vinculada al manejo forestal.
FC: Financiamiento y crédito para el manejo forestal.
DC: Desarrollo de capacidades en manejo forestal.

80 La política forestal en la Amazonía andina

IV. ENTORNO Y CONDICIONES

4.1. Marco legal e institucional (MLeI)

A partir del análisis de causalidad ha sido posible establecer las conclusiones en

lo referente al marco legal e institucional del nuevo modelo forestal vigente.
La modificación de la normativa forestal a partir de 1997 está permitiendo
establecer las bases para la ubicación del sector forestal como un sector produc-
tivo de la economía boliviana, dadas sus características de manejo sostenible
del recurso forestal que viene siendo aplicado por los diferentes actores que, a
su vez, están demandando políticas, instrumentos y estrategias que permitan
fortalecer su participación en el sector. Asimismo, las instancias nacionales
responsables del sector, las prefecturas y los municipios, unos en mayor medida
que otros, han empezado a desarrollar sus atribuciones, generando con ello
condiciones que permitirán consolidar el ingreso del sector en la agenda econó-
mico-productiva del país.
Se logra identificar que los actores privados, tanto Tierras Comunitarias de
Origen (TCO) y Agrupaciones Sociales del Lugar (ASL) como propietarios y
concesionarios, tienen incentivos para cumplir con la normatividad vigente en
materia forestal, aspecto que está permitiendo ordenar y consolidar el sector.
Asimismo, las competencias y atribuciones de los actores públicos han sido
definidas en la nueva normativa y están permitiendo ordenar el sector, dado que
los actores privados cuentan con instituciones para hacer efectivas sus demandas.
La Superintendencia Forestal se ha fortalecido con recursos humanos capa-
citados y aptos para los cargos técnicos, brindando transparencia e independen-
cia en su accionar, posibilitando de esta manera el fortalecimiento institucional
del régimen forestal.
Otro acierto de la normativa vigente es haber incorporado al régimen fores-
tal a actores ilegales e informales, bajo la denominación de ASL y TCO,
legalizándolos y formalizándolos a partir de la generación de condiciones que
les permitan acceder al recurso forestal de forma preferente (véase el cuadro
12, p. 84), con las mismas condiciones de acceso a oportunidades que los

Bolivia. Entorno y condiciones 81

concesionarios, aspecto que al presente ha permitido disminuir significativa-
mente los conflictos entre estos actores.
La normativa cuenta con instrumentos técnicos –como el Plan de Manejo–
que están facilitando el acceso ordenado al bosque, el que, al estar basado en
inventarios forestales de campo, permite viabilizar la aplicación de técnicas de
manejo adecuadas a la silvicultura de cada ecosistema. El Plan General de
Manejo Forestal (PGMF) es aplicado por todos los actores del modelo, tanto ASL
y TCO como también por concesionarios y propietarios privados.
El manejo de la patente forestal es un nuevo acierto respecto del régimen
anterior, que cobraba los derechos de monte por volumen extraído, con las
connotaciones que esto implicaba. El actual régimen se financia principalmente
mediante la recaudación de la patente forestal por superficie (un dólar por
hectárea), que está generando recursos financieros inyectados luego al modelo
con la finalidad de generar su sostenibilidad. Asimismo, se ha modificado el
cobro de la patente, recaudándose anualmente por el área de aprovechamiento
anual y no por toda la concesión; esto, con la finalidad de incentivar al sector a
realizar un manejo adecuado del bosque y sostenible en el tiempo (DS 2724, 6
de mayo del 2003).
Otro aspecto relevante de la normativa forestal es haber logrado alcanzar los
índices de certificación internacional de manejo forestal, lo que está permitiendo
que los actores productivos del modelo den saltos significativos en el contexto
mundial, considerando que actualmente dicha certificación representa el 3,25%
del total mundial y que las normas técnicas del Estado boliviano forman parte de
las exigencias del proceso de certificación.
El impacto logrado por la aplicación de la normativa forestal vigente es el
cambio ocasionado en el uso racional del recurso forestal, lo que implicó una
disminución considerable del desmonte de áreas de vocación forestal y la
aplicación masiva de instrumentos de manejo, aspecto que ha ordenado la
extracción de recursos forestales maderables en función del cumplimiento de la
normativa, y ha permitido superar los niveles de informalidad e ilegalidad en que
se encontraba el sector (véase el gráfico 18).
En cuanto a prevención de impactos por las actividades forestales, la norma
contiene previsiones destinadas a garantizar el mínimo impacto en los recursos
suelo, agua, flora y fauna, tales como:

• La división de la concesión en áreas anuales de aprovechamiento (AAA),

que restringe la circulación ociosa y de alto impacto en el bosque.
• La regulación por diámetro mínimo de corta (DMC), que protege la masa
remanente o árboles que quedan en pie.
• La justificación de la prescripción de corta y la definición y el respeto a las
especies clave o escasas, que son aquéllas que en el inventario de

82 La política forestal en la Amazonía andina

 reconocimiento, para árboles con diámetro a la altura del pecho (DAP)
igual o mayor a 20 centímetros, tengan abundancias menores a 0,25
árboles por hectárea, que es la protección indirecta de especies en
peligro o cercanas a esa categoría.
• La aplicación del factor de seguridad en la corta de árboles (20% de los
árboles seleccionados en la canasta de especies deben quedar en pie).
• La especificación que se debe realizar sobre operaciones eficientes de bajo
costo e impacto reducido en el suelo y la vegetación remanente, otra medida
que contribuye a garantizar la recuperación de la masa remanente y que busca
la protección del suelo y el drenaje natural del área de aprovechamiento.
• La especificación de las medidas de mitigación de impacto ambiental,
que permite hacer seguimiento a las inversiones que hará el usuario en la
adopción de mejores prácticas de manejo forestal.
• La identificación de acciones destinadas al mantenimiento de caminos y de
otras obras como puentes, alcantarillas y otras, indicando sus especificaciones
técnicas en los planes operativos, lo que se constituye en una medida que
exige la protección de los recursos suelo y agua en el área de intervención.
• La prohibición de la cacería y captura de fauna silvestre, lo que minimiza
el impacto de los operadores del manejo forestal sobre la población
animal de las áreas de aprovechamiento.

Gráfico 18
¿El marco legal vig
marco ente ha permitido superar los niveles de inf
vigente ormalidad
informalidad
e ilegalidad?

Elaboración propia basada en las entrevistas realizadas.

Bolivia. Entorno y condiciones 83

 Un problema identificado en el enfoque de la normativa forestal vigente es que
se enmarca en preceptos de la escuela de comando y control y no incorpora
incentivos económicos, aspecto que impide que las instancias encargadas del
control cuenten con recursos humanos y financieros importantes para desarrollar
sus funciones de forma eficiente. A pesar de esta debilidad, se ha podido identificar
que los actores económicos del modelo están incorporando incentivos.

4.1.1. Inseguridad en la tenencia

A pesar de los avances reconocidos en el cumplimiento de la normativa por

parte de los actores, todavía hay problemas críticos, principalmente en lo referi-
do a la seguridad en la tenencia de la tierra. Esto se debe a la situación
socioeconómica del país, que no propone nuevas alternativas para la inserción
de actores excluidos del aparato productivo; de igual modo, a la demanda de
tierras por parte de la población que se ha visto afectada por la disminución de
recursos naturales con respecto a sus necesidades, y a la lentitud en los
procesos de saneamiento aplicados por el Instituto Nacional de Reforma Agraria
(INRA), que han dado lugar a la invasión de terceros a las áreas forestales,
generando con ello incertidumbre y riesgos para el sector. Este aspecto ha
suscitado incertidumbre entre los actores económicos respecto del trabajo que
viene realizando el INRA, institución que ha llegado a generar conflictos entre
actores en lugar de solucionar los problemas de saneamiento que se presentan.
La falta de normas que integren el suelo con el vuelo ha generado una
sobreposición en el otorgamiento de derechos, aspecto que dificulta el desarrollo
de un manejo adecuado en la concesión, lo que ha implicado problemas en la
tenencia. Producto de esta falencia, se observa en la práctica derechos otorga-
dos simultáneamente que en algunos casos no son complementarios, como el
de un área protegida traslapada con una TCO, que a su vez contiene potencial
forestal, situación que genera conflictos de seguridad en la tenencia, desincenti-
vando la inversión a largo plazo.
Como consecuencia de los problemas mencionados anteriormente, los acto-
res económicos del modelo no consideran las diferentes clases de derechos
como una propiedad efectiva de la tierra, con garantía efectiva y suficiente, y que
permita consolidar el manejo forestal, como se aprecia en el gráfico 19.
Por otra parte, esta inseguridad en la tenencia se ha convertido en un
desincentivo para generar emprendimientos a largo plazo, y más aún para
apalancar recursos financieros.
Para compensar esta tendencia negativa se ha ampliado el plazo de la concesión
forestal a un periodo de cuarenta años, lo que está permitiendo generar oportunidades
de largo plazo a empresarios y concesionarios, dado que ejercen el derecho exclusivo
de aprovechamiento bajo condiciones de certidumbre, lo que propicia a su vez un

84 La política forestal en la Amazonía andina

manejo sostenible del recurso, hecho que se ha convertido en uno de los mayores
incentivos del sector para favorecer emprendimientos a largo plazo.
Otro aspecto significativo que va mostrando el avance en la seguridad en la
tenencia es la actualización anual del Mapa de Derechos Forestales Otorgados,
que muestra el avance en materia de concesiones sobre el Mapa de Tierras de
Producción Forestal Permanente.
A pesar de existir algunos avances, el problema principal identificado por los
actores del modelo es la inexistencia de derechos propietarios sobre la concesión,
aspecto que reduce las posibilidades de incorporarse efectiva y competitivamente
en mercados receptores de los productos generados por los recursos forestales.

4.1.2. Acceso

El hecho de democratizar el acceso a los recursos naturales, en este caso el

forestal, no es un simple postulado; se ha convertido en una evidencia en nuestro
país dado que a partir de 1997, a través de la nueva normativa forestal, se ha
incorporado de manera productiva a otros actores, como indígenas y comunida-
des locales, otorgándoseles condiciones para el acceso al recurso forestal,
aspecto que ha permitido actualmente contar con una gama muy diversa de
actores económicos en este sector, integrando productivamente a comunidades
locales y disminuyendo, de esta manera, los índices de exclusión social que
conlleva el modelo económico aplicado en el país (véase el cuadro 12).

Gráfico 19
¿Considera que la actual estructura de tenencia apor ta a la seguridad
aporta
jurídica y permite consolidar el manejo fforestal?
orestal?

Elaboración propia basada en las entrevistas realizadas.

Bolivia. Entorno y condiciones 85

 Cuadro 12
Relación comparativa entre el antiguo y n
comparativa
nuevo régimen fforestal
Antiguo régimen fforestal
orestal Ley 11686 (1974) Actual régimen forestal Ley 1700 (1996)
Ley
Marco institucional
Se crean:
• Centro de Desarrollo Forestal (CDF)
como organismo técnico, administrati-
vo, regulador y fiscalizador.
• Directorio y Consejo Consultivo para
apoyar al CDF con representantes
de diversos ministerios y de la Cá-
mara Forestal.
• Fondo Forestal de la Nación como ór-
gano financiero.
• Guardia Forestal de la Nación.
Regímenes forestales y clasificación de
tierras fforestales
orestales
Regímenes de protección y producción.
I. Bosques clasificados
a) Bosques permanentes de producción.
b) Bosques permanentes de protección.
c) Reservas forestales de inmovilización.
d) Bosques especiales.
e) Bosques de uso múltiple.
II. Bosques no clasificados
a) Bosques fiscales de la nación en te-
rrenos baldíos.
b) Bosques no clasificados de domi-
nio privado.
Tenencia
Los bosques son de dominio originario del
Estado y los usuarios sólo pueden acceder
al recurso a través de:
a) Contrato de aprovechamiento a
corto plazo por un periodo máxi-
mo de tres años con autorización
del CDF.
b) Contrato de aprovechamiento a me-
diano plazo de acuerdo con el tipo
de industria por periodo máximo
de diez años, por decreto supremo.
86
ue
uev orestal
Se crean:
• Ministerio de Desarrollo Sostenible como
órgano normador.
• Superintendencia Forestal como órga-
no regulador.
• Sistema de Regulación de Recursos Na-
turales (SIRENARE).
• Fondo de Desarrollo Forestal como or-
ganismo financiero.
• Prefecturas y municipios como instan-
cias coadyuvantes operativas de ámbito
departamental y local.
Regímenes forestales y clasificación de
tierras fforestales
orestales
Regímenes de protección y producción.
I. Bosques clasificados
a) Bosques permanentes de producción.
b) Bosques permanentes de protección.
c) Reservas forestales de inmovilización.
d) Bosques especiales.
Tenencia
Los bosques son de dominio originario del
Estado y los usuarios del bosque acceden a
una concesión forestal a través de un plan
de manejo por cuarenta años prorrogables
por otro periodo.
a) Concesión forestal en tierras fiscales.
b) Autorización de aprovechamiento en
tierras de propiedad privada.
c) Permiso de desmonte. Las concesio-
nes se efectuarán por licitación pública.
sigue...
La política forestal en la Amazonía andina
...continúa

c) Contrato de aprovechamiento a lar- El plazo de las concesiones es de cuaren-

go plazo a empresas, corporacio- ta años, prorrogables previa auditoría.
nes, cooperativas, asociaciones pú-
blicas, privadas o mixtas por un pe-
riodo no menor de veinte años,
Acceso Acceden otros actores, como TCO y ASL,
Sólo privados. además de concesionarios y privados.
a) Las comunidades del lugar organi-
zadas, mediante personería jurídi-
ca, tendrán prioridad para el otorga-
miento de concesiones forestales en
tierras fiscales de producción per-
manente y serán otorgadas por la
Superintendencia Forestal sin pro-
ceso de licitación por el monto míni-
mo de la patente forestal.
b) Las áreas de recursos de casta-
ña, goma y palmito serán concedi-
das con preferencia a los usuarios
tradicionales, comunidades cam-
pesinas y agrupaciones sociales
del lugar.
c) Se garantiza a los pueblos indíge-
nas la exclusividad en el aprove-
chamiento forestal en sus tierras
comunitarias de origen. El área in-
tervenida anualmente está sujeta
al pago de aprovechamiento fores-
tal mínimo.
d) El derecho al uso tradicional y do-
méstico de los recursos forestales
por parte de las poblaciones rura-
les con fines de subsistencia no re-
quiere autorización previa.

Autorizaciones para aprovechamiento. Mediante la concesión otorgada por la Su-

Autorizaciones de corte de madera perintendencia Forestal.
a) Autorización de aprovechamiento
único.
b) Autorización anual de corte.
c) Autorización a corto, mediano y lar-
go plazo.
II. Autorizaciones de cosecha de productos
forestales secundarios.

sigue...

Bolivia. Entorno y condiciones 87

...continúa
Gravámenes
Los derechos de desmonte (precio esti-
pulado por el aprovechamiento de los
bosques para la madera), están referi-
dos al metro cúbico en rolas; y para pro-
ductos forestales secundarios, al kilogra-
mo o la unidad.
Distribución de las recaudaciones
a) El 75% de los derechos de des-
monte para el CDF.
b) El 25% restante para el Tesoro
General de la Nación.
Participación de la población
No existían mecanismos de participación.
Medidas preventivas
No se contemplaban.
88
a) Patente de aprovechamiento fo-
restal calculada sobre el área
aprovechable de la concesión, es-
tablecida mediante licitación so-
bre la base mínima del equivalen-
te a un dólar.
b) Patente de desmonte, derecho
por los permisos de desmonte
equivalente a quince veces el
valor de la patente mínima y el
pago equivalente a 15% del valor
de la madera aprovechada en
estado primario.
c) El desmonte de hasta 5 hectá-
reas en tierras aptas para activi-
dades agropecuarias está exen-
to de patente.
a) El 35% de la patente de aprove-
chamiento y el 25% de la patente
de desmonte para las prefecturas.
b) El 25% de la patente de aprove-
chamiento y el 25% de la paten-
te de desmonte para las munici-
palidades.
c) El 10% de la patente de aprove-
chamiento más el 50% de la pa-
tente de desmonte y los saldos
líquidos de las multas y remates
para el Fondo Nacional de Desa-
rrollo Forestal.
d) El 30% de la patente forestal para
la Superintendencia Forestal.
Toda licitación tiene carácter de audien-
cia pública, en la que participa cualquier
ciudadano interesado.Toda la informa-
ción es pública y es publicada periódi-
camente para conocimiento de la ciuda-
danía a través de mecanismos estable-
cidos en la norma.
Se han incorporado en el marco de los
planes de manejo medidas preventivas
para mitigar impactos sobre los recur-
sos suelo, agua y biodiversidad.
La política forestal en la Amazonía andina
 A pesar de estos avances significativos, aún persisten procesos burocráticos
para el acceso a tierras forestales, en especial los aplicados por los municipios
para las ASL, aspecto que debe ser corregido ya que genera una serie de
distorsiones y obstaculiza la inserción de las ASL en el manejo forestal con
respecto a los concesionarios y TCO, que cuentan con mayores ventajas para
hacer efectivo su acceso en el menor tiempo posible.
Por otra parte, los actores han identificado que, por un lado, las exigencias
legales para pasar de la informalidad a la formalidad han sido difíciles de cumplir;
pero, por otro lado, se han convertido en un incentivo ya que les han permitido
acceder a mercados de forma sostenible a través de la aplicación de un manejo
racional del bosque, así como mejorar sus condiciones de producción, como se
puede apreciar en el gráfico 20.

4.1.3. Actores institucionales del modelo

En el ámbito institucional, la normativa forestal vigente ha permitido ordenar el

sector otorgándole mayor eficiencia y dinamismo. Una de las instituciones que
más ha contribuido a fortalecer el sector ha sido la Superintendencia Forestal,
que se vino consolidando como una entidad coadyuvante para el desarrollo de
las actividades forestales y como punto de referencia técnica para los diferentes
actores económicos del modelo.

Gráfico 20
Las exig encias legales para la apr
xigencias
exig obación de un manejo fforestal,
aprobación orestal,
¿han sido fáciles de cumplir?

Elaboración propia basada en las entrevistas realizadas.

Bolivia. Entorno y condiciones 89

 Un aspecto que se debe resaltar es la independencia de esta institución, que
ha sido impermeable a los cambios políticos y ha rechazado presiones para
realizar actos de discrecionalidad técnica y administrativa. Como resultado de
ello, esta institución cuenta con personal idóneo y capacitado, generador de
transparencia y credibilidad institucional.
El sector forestal aún es considerado como una instancia más ambiental que
productiva, y una de las causas de esa percepción es que el órgano rector del
sector depende del Ministerio de Desarrollo Sostenible (MDS)1 y no de una
cartera del área económica del aparato estatal.
Por otra parte, la descentralización del modelo no ha podido consolidarse
debido al lento accionar de las prefecturas y los municipios, que aún no son
actores que coadyuven al desarrollo local del sector forestal; esto, por la falta de
capacidades técnicas y la ineficiente distribución de los ingresos generados por
el sector forestal (véase el gráfico 21).

Gráfico 21
Marco institucional
Marco

1 El Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación (MDSP), llamado así al comienzo del presente
estudio, pasó a denominarse Ministerio de Desarrollo Sostenible (MDS).

90 La política forestal en la Amazonía andina

a) Ministerio de Desarrollo Sostenible

El MDS es la instancia nacional encargada de formular estrategias, políticas y

planes, establecer normas técnicas, elaborar los programas de áreas a licitarse
para concesión forestal, aprobar la vigencia de las Agrupaciones Sociales del
Lugar (ASL), definir las Áreas de Reserva Forestal Municipal para ser otorgadas
en concesión forestal y definir las listas referenciales de precios para el reajuste
de la patente forestal.
A pesar de ser la instancia encargada de desarrollar las políticas y la normativa
del sector forestal, este ministerio es uno de los que menos presencia ha tenido en
la dinámica del mismo, dado su carácter político-partidista que ha dificultado la
inserción del sector forestal en la agenda económico-social del país.
Uno de los logros recientes del régimen fue la reinterpretación de la Ley 1700
respecto del pago de la patente forestal cuantificada en un dólar por hectárea concedi-
da, habiéndose modificado a un dólar por hectárea del Área Anual de Aprovechamiento
(AAA), aspecto que se considera un impulso importante para el sector.

b) Superintendencia Forestal

La Superintendencia Forestal (SF) es un órgano autárquico, persona jurídica de

derecho público con jurisdicción nacional y autonomía de gestión técnica, admi-
nistrativa y económica. Se encarga de la regulación, el control, la fiscalización y
el arbitraje del nuevo régimen forestal, como parte integrante del Sistema de
Regulación de Recursos Naturales.
La normativa vigente ha permitido ubicar a la SF en el eje del modelo debido
a su carácter regulador y fiscalizador del sector y al accionar técnico desplegado
durante su gestión, lo que ha convertido a esta instancia en un aliado para los
diferentes actores.
La SF ha sido identificada por los actores como una institución seria y
coadyuvante que permite la resolución de conflictos entre partes, además de
proporcionar asistencia técnica a ASL y TCO, principalmente.
Para ejercer sus funciones y competencias, la SF depende directamente del
cobro de patentes, aspecto que hace insostenible su accionar en el mediano y corto
plazo, por lo cual es necesario incorporar estrategias que permitan a esta entidad
consolidar su sostenibilidad financiera sin depender directamente de la patente fores-
tal, incorporando, por ejemplo, el cobro por los servicios que esta misma proporciona.

c c) Pref
c) Prefecturascc ecturas
Prefecturas

Las prefecturas son instancias departamentales que coadyuvan al régimen

forestal, en sus respectivas jurisdicciones, mediante la planificación y ejecu-

Bolivia. Entorno y condiciones 91

ción de programas y proyectos forestales, así como de investigación, entre
otras funciones.
Sin embargo, esta instancia no está permitiendo operativizar la descentrali-
zación del modelo forestal vigente, a causa de la falta de recursos humanos
calificados y por la deficiente o inexistente reinyección de los recursos genera-
dos por la patente forestal, principalmente, generando con ello trabas burocráti-
cas a los diferentes actores, en especial a las ASL.
No actúan como vínculo operativo entre el MDS y los municipios y actores
locales, aspecto que también ocasiona problemas al órgano rector al momento
de llevar adelante la descentralización.

d) Municipios

Son instancias coadyuvantes de ámbito municipal, encargadas de formular y

ejecutar planes y proyectos en sus respectivas jurisdicciones.
Al ser parte del modelo y tener jurisdicción local, los municipios se convierten
en una instancia operativa necesaria para los actores económicos, en especial
para las ASL que mantienen una relación directa con los mismos. A la fecha, los
municipios aún no han conseguido desplegar sus potencialidades debido a la
falta de recursos económicos y humanos, así como a la constante movilidad de
su personal por factores político-partidarios.
La creación de las Unidades Forestales Municipales (UFM) está contribu-
yendo a un mejor control. A partir de la coordinación técnica con los actores
locales, se constituyen en piezas fundamentales de la institucionalidad forestal al
incorporar a otros actores –como municipios y mancomunidades–,2 en lo referido
a las responsabilidades y los beneficios de la actividad forestal, además de servir
como articuladores entre los actores locales y la Superintendencia Forestal.
En general, en el contexto institucional se evidencia un desbalance en el
cumplimiento de responsabilidades públicas para el funcionamiento del modelo,
expresado en la cantidad de tareas y actividades que desarrolla la Superinten-
dencia Fiscal para consolidar a los diferentes actores, con respecto a las tareas

2 La mancomunidad es la asociatividad voluntaria que pueden entablar dos o más municipios con fines
comunes, comprometiendo para ello recursos necesarios para cumplir sus responsabilidades. Los
tipos de mancomunidad identificados son: i) por factores de orden poblacional, es decir, aquellos mu-
nicipios que no posean la población mínima exigida por la Ley 1551 de Participación Popular, para
acceder a recursos de coparticipación tributaria deberán conformar una mancomunidad; ii) de ordena-
miento territorial, con el fin de prestación de servicios públicos y delimitación de unidades censales
electorales o de planificación rurales/urbanas; y iii) por delegación, para asumir funciones desconcen-
tradas en el marco de convenios suscritos con el Poder Ejecutivo Nacional, las prefecturas departamen-
tales y la cooperación internacional para la ejecución de políticas, programas y proyectos concurrentes.

92 La política forestal en la Amazonía andina

que realizan el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación (MDSP), las
prefecturas y los municipios, aspecto que genera obstáculos en la consolidación
local del modelo, dado que los actores no cuentan con una contraparte técnica
adecuada que les permita desarrollar sus capacidades e incorporarse de mane-
ra efectiva en los procesos productivos del sector. Asimismo, la SF no cuenta con
los recursos económicos necesarios para hacer sostenible en el tiempo su
participación en la consolidación del modelo; además, hay una serie de servicios
que la SF proporciona y por los cuales no recibe la remuneración correspondiente
por parte de los actores.

4.1.4. Actores económicos del modelo

A partir de la investigación efectuada, se ha podido identificar que los actores

económicos del modelo aún no tienen claras las funciones y las competencias
de las instituciones implicadas en el manejo forestal (véase el gráfico 22). Aun
así, una de las más conocidas es la Superintendencia Fiscal debido a su papel
en la consolidación del modelo forestal vigente. Por otro lado, el Ministerio de
Desarrollo Sostenible es la institución más desconocida.

Gráfico 22
¿Tiene clar
claro el papel y las competencias que le corresponden a las
laro
instituciones implicadas en el manejo fforestal?
orestal?

Elaboración propia basada en las entrevistas realizadas.

Bolivia. Entorno y condiciones 93

a) Tierras Comunitarias de Origen

Las Tierras Comunitarias de Origen (TCO) son "los espacios geográficos que
constituyen el hábitat de los pueblos y comunidades indígenas y originarias, a los
cuales han tenido tradicionalmente acceso y donde mantienen y desarrollan sus
propias formas de organización económica, social y cultural, de modo que
aseguran su sobrevivencia y desarrollo"3.
La incorporación de los pueblos indígenas a través de las TCO constituye un
gran acierto del modelo, porque permite la democratización del acceso al mane-
jo forestal sobre la base de su propia organización social, dando lugar al
nacimiento de empresas comunitarias indígenas.
La visión proteccionista de creación de las TCO en la Ley INRA ha dado un
viraje significativo con la normativa forestal vigente, al convertir a las TCO en
sujetos activos de la producción e incorporándolas en el mapa socioeconómico
del sector forestal.
Se ha podido verificar que la organización para la producción no ha represen-
tado ningún tipo de dificultad para las TCO, ya que han adecuado su estructura
organizativa a las exigencias del modelo y del mercado sin romper con sus
patrones culturales de manejo de sus tierras. A la fecha se cuenta con 18 planes
de manejo forestal correspondientes a las TCO.

b) Agrupaciones Sociales del Lugar

Las Agrupaciones Sociales del Lugar (ASL) son "colectividades de personas con
personalidad jurídica o que la adquieran para tal efecto, conformadas por usua-
rios tradicionales, comunidades campesinas, pueblos indígenas y otros usuarios
del lugar que utilizan recursos forestales, dentro de la jurisdicción de una
Municipalidad o Mancomunidad de Municipalidades, constituidos y calificados
conforme a la Ley y el presente reglamento para ser beneficiarios de concesio-
nes en las áreas de reserva destinadas para tal fin"4.
Estos actores son la prueba viviente del cambio estructural que ha generado
la normativa vigente en el sector forestal, dado que en el viejo modelo represen-
taban la informalidad y la explotación irracional del bosque. Actualmente cuentan
con personería jurídica y están en proceso de incorporación al mercado a través
de la aplicación de planes de manejo y del comercio de especies madereras
provenientes de áreas manejadas.
Para consolidarse, las ASL requieren del accionar efectivo y eficiente de los
municipios, así como de su apoyo técnico, servicio que a la fecha no es el deseado.

3 República de Bolivia, Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (Ley 1715, 18 de octubre de 1996).
4 República de Bolivia, Ley Forestal (Ley 1700, 12 de julio de 1996).

94 La política forestal en la Amazonía andina

 Una de las restricciones en su desarrollo es su acceso insuficiente a
recursos financieros, aspecto que hace que el proceso de su incorporación al
mercado sea lento.

c) Concesionarios

La concesión forestal "es el acto administrativo por el cual la Superintendencia

Forestal otorga a personas individuales o colectivas el derecho exclusivo de
aprovechamiento de recursos forestales en un área específicamente delimitada
de tierras fiscales" (Ley Forestal 1700).
Los concesionarios encuentran que el mayor incentivo para ingresar en un
manejo sostenible del bosque ha sido la aplicación de la normativa forestal
vigente, pues ha permitido ordenar el sector y generar las condiciones propicias
para desarrollar sus capacidades productivas.
La organización de estos actores, que conforman la Cámara Forestal, ha-
biéndola ubicado como pieza fundamental del modelo, ha permitido canalizar las
demandas y proponerlas al Poder Ejecutivo, así como servir de vínculo entre los
actores y la Superintendencia Forestal.

4.1.5. De un enfoque extractivista a un manejo sostenible del bosque

Se debe destacar el aporte del nuevo régimen normativo al desarrollo sostenible

del bosque, en tanto que la legislación vigente hasta 1997 no generaba las
condiciones necesarias para un aprovechamiento integral del bosque, sobre
todo porque no instauraba instrumentos técnicos tales como los planes de
manejo forestal. A partir de su aplicación se incorporó el concepto de manejo
forestal sostenible y se convirtió al incremento porcentual de superficie bajo
planes de manejo en un indicador de la implementación de la normativa vigente.
La aplicación de la norma vigente en materia forestal ha promovido la
inserción rápida del sector en la certificación forestal, ubicándolo en condiciones
competitivas para ingresar a nuevos mercados internacionales.
El marco institucional vigente permite generar las condiciones necesarias
para alcanzar un manejo sostenible del recurso, principalmente por el accionar
de la entidad reguladora, a pesar de que aún no ha sido posible establecer las
bases para alcanzar la descentralización a nivel local.
El aspecto más importante de la transformación del viejo modelo forestal al
vigente, que demuestra su enfoque enmarcado en los principios del desarrollo
sostenible, radica en haber posibilitado el ingreso a actores heterogéneos bajo las
mismas condiciones, y en haber logrado democratizar el acceso al recurso, inser-
tando en el mapa social-productivo del recurso forestal a pueblos indígenas y
comunidades locales, además de empresarios, todos articulados por los procesos

Bolivia. Entorno y condiciones 95

de manejo del recurso bajo las mismas reglas de juego. De 22 millones de hec-
táreas que estaban en manos de concesionarios durante el régimen anterior, sin
un manejo sostenible, se ha pasado con el actual marco normativo, a 7.431.305
hectáreas con manejo forestal sostenible, de las cuales aproximadamente 5 mi-
llones están en manos de concesionarios y alrededor de 2 millones en manos de
pueblos indígenas y organizaciones locales, proporcionando a las poblaciones
locales una fuente de ingreso sostenible en el tiempo y, por ende, aportando a
mejorar su calidad de vida.
Este avance en la aplicación de la normativa forestal vigente ha demandado
políticas y estrategias de control efectivas. Los nuevos mecanismos implementa-
dos se basan en el control del transporte y de la comercialización de productos
forestales mediante la creación de puestos fijos y unidades móviles de control
forestal. Asimismo, se ha establecido un mecanismo de inspecciones y audito-
rías forestales para la verificación de las operaciones en terreno, las mismas que
sirven para ir corrigiendo las falencias detectadas en campo, en lo que se refiere
al manejo forestal. Este despliegue ha demandado al órgano regulador confor-
mar un equipo de profesionales idóneos técnica y éticamente, aspecto que ha
logrado limitar la discrecionalidad en la aplicación de la norma.
Otro factor relevante es el desarrollo de la incorporación de la participación
pública en la gestión forestal del sector, ausente en el anterior régimen, habién-
dose iniciado este proceso con una amplia participación de diferentes actores en
el consenso sobre la propuesta de ley posteriormente aprobada. Esta lógica
participativa fue institucionalizada con la generación de mecanismos de acceso
a la información sobre resultados anuales de la gestión de la regulación, con
cobertura en la mayoría de los municipios y las capitales de departamento, en
audiencias públicas convocadas para el efecto.
Una contribución significativa del nuevo régimen forestal es haber promovido la
investigación para contar con información referida a las condiciones y características
del sector forestal en Bolivia, aspecto muy poco conocido en el antiguo modelo.
Actualmente se puede afirmar que Bolivia cuenta con 7 millones de hectáreas de
bosques naturales con inventarios efectivamente realizados, los que contienen infor-
mación sobre la existencia de productos maderables y no maderables para cada tipo
de bosque según la región en que se encuentren, información producida y actuali-
zada periódicamente por la institución reguladora, la Superintendencia Forestal.
Por otro lado, hay dos aspectos que no han cambiado su tratamiento con
respecto al régimen forestal anterior: uno referido al tratamiento de los recursos
no maderables, dado que aún no se cuenta con políticas, normas ni condiciones
que permitan desarrollar su potencial, además de que las instancias reguladoras,
normadoras y operadoras no han internalizado en su accionar las actividades no
maderables; y el segundo, la incorporación de los bosques interandinos en el
modelo, dado que hasta la fecha sólo han sido considerados los bosques de tierras

96 La política forestal en la Amazonía andina

bajas, y se ha olvidado que en las tierras altas también existe un gran potencial
forestal y toda una dinámica de aprovechamiento del mismo. La normativa vigente
no incorpora criterios sobre acceso a tierras forestales en tierras altas, aspecto
que impide que iniciativas privadas y comunitarias accedan a grandes extensiones
de bosque, impidiéndose así emprendimientos productivos forestales.
Otro aspecto vigente desde el anterior modelo es el enfoque de las políticas
que incluyen un sesgo significativo hacia el manejo del bosque, dejando vacíos
en lo referente a la industria y los mercados, denotando la falta de integralidad en
el diseño y la ejecución de políticas del sector.
Un aspecto sobresaliente del modelo actual es la incorporación de mecanis-
mos destinados a garantizar los equilibrios socioambientales, referidos a medi-
das preventivas en los factores bióticos y abióticos en los planes de manejo, así
como a la inclusión de actores sociales como actores productivos del modelo.

4.2. Incentivos

Los incentivos buscan corregir comportamientos insostenibles, con lo cual se pre-

tende equilibrar los costos o beneficios privados a corto plazo y los costos o bene-
ficios sociales a mediano y largo plazo. Un incentivo es un instrumento económico
o legal diseñado para favorecer actividades beneficiosas (incentivos positivos) o
desalentar actividades que afectan la conservación y el uso sostenible de los recur-
sos forestales (incentivos negativos). De esta manera se busca influir en entidades
gubernamentales, empresarios y comunidades locales, para que éstos desarrollen
acciones destinadas al manejo sostenible del bosque.
Los incentivos económicos tratan de abordar las causas político-económicas
subyacentes a la pérdida de recursos, tales como precios inadecuados, falta de
mercados, problemas con derechos de propiedad de los recursos, beneficios a menudo
elevados pero a corto plazo provenientes de la sobreexplotación de recursos, etc. El
efecto pretende influir en la toma de decisiones y en el comportamiento, de tal manera
que se llegue a una situación favorable desde el punto de vista ambiental. Al contrario
de las regulaciones directas, los instrumentos económicos permiten que el agente
económico reaccione frente a medidas establecidas.
Considerando la diversidad de actores que existe en el sector forestal y la
naturaleza multidimensional de los bosques, un solo instrumento de política no
podría resolver el conjunto de conflictos asociados al aprovechamiento de sus
recursos, por lo que se hizo necesario aplicar diferentes tipos de incentivos: eco-
nómicos, institucionales y legales, entre otros. Además, al responder cada actor
de manera diferente a un mismo instrumento, se determinó la elaboración de un
sistema de instrumentos complementarios a los económicos, los denominados
incentivos contextuales.

Bolivia. Entorno y condiciones 97

 El marco legal vigente no contempla la creación de incentivos económicos de
manera explícita, pero los actores económicos del modelo han identificado
incentivos contextuales en el curso de su accionar (véase el gráfico 23). Cabe
precisar que los incentivos contextuales se refieren a la creación de mecanis-
mos de acceso a la información, de fortalecimiento de capacidades técnicas, de
incorporación de nuevos actores y, principalmente, de fortalecimiento institucio-
nal, los cuales son derivados de la estructura del nuevo régimen y deben ser
valorados en el contexto del régimen anterior, como condición previa que buscó
ser corregida por el andamiaje legal e institucional puesto en vigencia en 1997
(véase el cuadro 13).
El inicial y mayor incentivo establecido por el nuevo régimen fue el cambio de
visión en el uso de los recursos del bosque, habiéndose pasado de un esquema
de corto plazo a otro de largo plazo; concretamente, se dejaron de lado los
contratos de aprovechamiento de corto plazo y se optó por concesiones de
cuarenta años renovables. Este incentivo significó, además, la ampliación y
estabilización del acceso y la tenencia de los recursos forestales, con lo cual se
generó una mayor seguridad jurídica en la tenencia (véase el gráfico 24).

Cuadro 13
Relación comparativa entre el antiguo régimen fforestal
comparativa orestal
y el actual en incentivos
incentivos

Antiguo régimen forestal Actual régimen forestal

Ley 11686 (1974)
Ley Ley 1700 (1996)
Ley

Incentivos económicos Incentivos contextuales

a) Créditos especiales a las empresas a) Desarrollo de capacidades tanto en
particulares forestales, estatales o mix- el sector público como en el privado.
tas que desarrollen programas de in-
dustrialización y repoblación forestal.

b) Estímulos crediticios, fiscales, a em- b) Involucramiento en el modelo forestal

presas que se dediquen a formar de nuevos actores TCO y ASL, demo-
nuevas masas arboladas. cratizando de esta forma el acceso al
recurso forestal.

c) Las empresas tendrán derecho has- c) Fortalecimiento institucional, descen-

ta al 10% de sus impuestos anuales tralizando las funciones en diferentes
sobre utilidades para la investiga- instancias.
ción forestal.

d) Quedan liberadas de impuestos las d) Transparencia en el acceso a la infor-

inversiones y créditos invertidos en mación del sector forestal.
nuevas plantaciones forestales o en
mejoras selvícolas.

98 La política forestal en la Amazonía andina

 Gráfico 23
Desde su punto de vista, ¿qué aspectos del n ue
nue
uevvo régimen fforestal
orestal
considera como incentiv os?
incentivos?

Elaboración propia basada en las entrevistas realizadas.

Gráfico 24
De no existir ningún incentiv
existir o, ¿cuáles cree usted que deberían
incentivo,
estab lecer
establecer se?
lecerse?

Elaboración propia basada en las entrevistas realizadas.

Bolivia. Entorno y condiciones 99

4.3. Desarrollo de capacidades (DC)

El desarrollo de capacidades se refiere a las destrezas adquiridas por las organiza-

ciones económicas que trabajan el bosque: concesionarios, ASL, propietarios pri-
vados y TCO, con el propósito de implementar el manejo forestal sostenible en
función de la penetración y permanencia en mercados de los productos derivados
de dicho manejo. Estas capacidades están referidas a asuntos de gestión cotidiana
como planificación, contabilidad, administración, participación, sistemas de control
y seguimiento, mejoramiento de procesos de producción primarios (extracción y
manejo de recursos forestales) y de transformación, así como a la comercialización.

4.3.1. Estado de situación

La implementación del Régimen Forestal de la Nación (RFN) ha implicado una

nueva forma de relacionamiento de los actores con el bosque a través de la
introducción y aplicación de instrumentos y normas técnicas, siendo por ello
necesaria la adecuación de los ámbitos organizativos, administrativos y técnicos
por parte de los actores tradicionales y nuevos establecidos por ley.
Una de las falencias iniciales que las organizaciones debieron enfrentar fue
el mayor involucramiento o dotación de recursos humanos calificados y con
experiencia en estos tres ámbitos: organizativo, administrativo y técnico.
En el ámbito técnico, el RFN requirió que estos actores asimilaran e interna-
lizaran destrezas técnicas relacionadas con el manejo y aprovechamiento de los
recursos del bosque, a través de procesos de capacitación práctica; esto, con el
fin de cumplir con las normatividades definidas en la ley.
La adecuación del ámbito organizativo y administrativo por los responsa-
bles de las unidades económicas analizadas fue más compleja de lo previsto,
pues el nuevo contexto exigió el desarrollo de esquemas organizativos desco-
nocidos que demandaban la redefinición de los instrumentos técnicos adminis-
trativos y operativos, así como la incorporación de mecanismos de transparen-
cia y control para evaluar las gestiones y el propio manejo forestal. Estos
aspectos tuvieron un impacto aún mayor en la organización, porque los res-
ponsables debían tomar decisiones políticas internas sobre cómo organizarse
y responsabilizarse.

4.3.2. Análisis por actor forestal

Los criterios generales para medir el desarrollo de capacidades están referidos a

la capacitación que recibieron, hasta el momento, los actores económicos invo-
lucrados; la existencia y acceso a instituciones de apoyo en aspectos de capaci-
tación; y la identificación de necesidades de capacitación.

100 La política forestal en la Amazonía andina

 Los aspectos que hacen al manejo (64%), como ser aprovechamiento,
manejo de bosques, censos e inventarios forestales, tala dirigida, extracción de
bajo impacto y manejo de incendios, son los principales temas de capacitación
entre los recibidos por los diferentes operadores forestales, seguidos de aquéllos
relacionados con la administración y la organización de las empresas, que
recibieron una atención relativa si se la compara con temas referidos a comer-
cialización y negociación, que no recibieron ninguna (véase el gráfico 25).
Estos procesos de capacitación se han visto limitados en alguna medida por
los bajos niveles de escolaridad de los participantes, lo que implicó una lenta
asimilación. Esto genera que se mantengan demandas de capacitación sobre el
proceso productivo y los aspectos impositivos.
Como se muestra en el gráfico 26, 48% de los actores entrevistados
identificaron el Proyecto Bolivia Forestal (BOLFOR) como principal institución
de apoyo técnico y capacitación, resaltando en muchos casos el papel que
juega esta institución en el desarrollo de capacidades de los operadores
forestales, en especial con las empresas comunitarias. Por otro lado, 16% de
las percepciones apuntan al Colectivo para Estudios Aplicados al Desarrollo
Social (CEADES) y a la cooperación internacional –especialmente de Suecia,
Suiza y Alemania– como generadores de oportunidades para el desarrollo de
capacidades. En menores porcentajes se sitúan el Centro de Investigación y
Promoción del Campesinado (CIPCA), la Superintendencia Forestal y la Fun-
dación para los Bosques Chiquitanos como instancias facilitadoras de apoyo
técnico a los actores forestales.
En cuanto a las necesidades de capacitación, los temas relacionados con
la comercialización y la negociación, así como con los aspectos productivos
ligados al manejo, constituyen las principales demandas por parte de los
actores forestales. La legislación, la administración y el manejo de maquinaria
y equipo son las otras áreas identificadas para desarrollo de capacidades
(véase el gráfico 27).
Es importante resaltar que la necesidad de cursos o talleres de capacitación
en temas sobre legislación del sector demuestra que en alguna medida los
actores aún no tienen un conocimiento claro de las normas y los reglamentos
que se refieren al manejo forestal.

a) Tierras Comunitarias de Origen

Se ha identificado que estos actores carecen de recursos humanos calificados y

no cuentan con recursos económicos suficientes para contratar personal. Sin
embargo, se evidencia que han podido generar cierta conciencia sobre la nece-
sidad de incorporar de manera permanente, y no eventual, a personal calificado
que los apoye en sus gestiones y actividades productivas forestales.

Bolivia. Entorno y condiciones 101

 Gráfico 25
¿En qué recibieron capacitación?
recibieron

Elaboración propia basada en las entrevistas realizadas.

Gráfico 26
¿De qué organización ha recibido apo
organización apoy orestal
yo en temas de manejo fforestal
orientado a la g estión pr
gestión oductiv
productiva?
oductiva?

Elaboración propia basada en las entrevistas realizadas.

102 La política forestal en la Amazonía andina

 Gráfico 27
En el ámbito del manejo fforestal
orestal orientado a la g estión pr
gestión oductiv
productiva,
oductiva,
¿cuáles son sus necesidades de capacitación?

Elaboración propia basada en las entrevistas realizadas.

Se constató, así, que en algunos casos, para las áreas de administración y

finanzas, han incorporado a un contador para fortalecer las destrezas y capaci-
dades de los gestores locales en aspectos técnicos y administrativos en pro del
mejoramiento de los sistemas administrativos y del control de la gestión.
Una parte considerable de comunitarios de las TCO se dedican a la agricultu-
ra. Dependiendo de su ubicación y disponibilidad de recursos se dedican a la
pesca y la caza, teniendo en unos casos a la actividad forestal como una
alternativa adicional de generación de ingresos; en otros casos constituye la
principal actividad económica, de acuerdo con las expectativas y los beneficios
generados por la misma.
En este contexto, la experiencia en aprovechamiento5 mostró ciertas defi-
ciencias al principio; pero gracias a la transferencia de conocimientos que
brindan los cursos de capacitación, las TCO lograron cumplir satisfactoriamente

5 Existen casos (Monte Verde - Santa Mónica) en los que se capacitó como promotores forestales a
varios miembros de la comunidad, por lo que tienen la capacidad necesaria para hacer inventarios y
establecer parcelas en el bosque, pero no cuentan con la experiencia para la realización de trámites y
los aspectos necesarios para la presentación de los PGM, AAA y POAF.

Bolivia. Entorno y condiciones 103

con las normas técnicas. Sin embargo, aún existe la necesidad de profundizar la
formación de capacidades para esta fase del proceso productivo y para la
ejecución del censo y el inventario, entre otros.
En cuanto a la comercialización, es posible determinar claramente la carencia de
recursos humanos con experiencia en esta área. La deficiencia es compensada con
un sistema de organización en el proceso de atracción de potenciales compradores6.
Las áreas específicas con mayores necesidades de capacitación o desarro-
llo de destrezas son la identificación de nuevos clientes, el establecimiento de
alianzas estratégicas, el liderazgo y los procesos productivos.

b) Agrupaciones Sociales del Lugar (ASL)

En el caso de las ASL, éstas no disponen de sistemas administrativos ni tampoco

de un control interno, debido principalmente al desconocimiento de los aspectos
básicos de administración y finanzas, así como a la carencia de personal capacita-
do en estas áreas. Esta situación ha provocado una falta de control interno que en
muchos casos ha incidido en la pérdida de credibilidad en la organización.
Por estas razones y otras más, ASL y TCO han visto por conveniente
encargar la elaboración de sus estados financieros a profesionales externos.
Sólo 32,5% de las ASL estudiadas cuentan con personal con experiencia en
aprovechamiento, fenómeno que se explica porque:

• Los socios se desempeñaban como madereros o alguna vez trabajaron en un

aserradero, pero tenían muy poca experiencia en el trabajo de aprovechamiento.
• Muchos miembros de estas agrupaciones en el pasado eran artesanos,
talladores, ceramistas, etc.

En cuanto a las destrezas de comercialización, se registra que sólo las ASL

(Afomasam y Amaisam) cuentan con experiencias en esta área; no así en el
aspecto de la negociación, siendo el elemento común la carencia de recursos
calificados en estas áreas.

c) Concesionarios

En lo referido a los concesionarios, la mayor parte de los establecimientos

disponen de personal capacitado, repitiéndose la carencia de recursos humanos
en áreas de negociación y comercialización.

6 Se identifica a los mejores clientes, se los invita a la zona para entablar la negociación, se llega a un mutuo
acuerdo entre las partes y se elabora el contrato, que lo firman el coordinador y el cliente. Posteriormente
se le da a conocer a la SF mediante una asamblea con participación del comprador y el vendedor.

104 La política forestal en la Amazonía andina

4.4. Financiamiento y crédito (FC)

Financiamiento y crédito constituyen una variable condicionante del manejo

forestal, referida fundamentalmente a las posibilidades, oportunidades y capaci-
dades de los actores forestales para acceder y disponer de recursos económi-
cos provenientes del sistema financiero, organismos internacionales financiado-
res u otros proveedores de recursos financieros.

4.4.1. Financiamiento formal

El sistema financiero, conformado por bancos, fondos financieros privados,

cooperativas y mutuales, es la principal opción de financiamiento para proveerse
de capital de inversión y de operaciones orientado a dinamizar las actividades
productivas del sector (véase el gráfico 28).

Gráfico 28
orestal por tipo de institución, 2002
Financiamiento al sector fforestal

Elaboración propia basada en datos de SIFORBOL.

Bolivia. Entorno y condiciones 105

 En Bolivia se constata que durante los últimos años este sector presentó un
comportamiento poco dinámico. Concentró al interior del sistema alrededor de mil
millones de dólares, sin posibilidades de ser canalizados a emprendimientos debido
a las inflexibilidades crediticias. Esta situación se debe principalmente al incre-
mento de la incertidumbre y, por ende, de riesgos generados por las crisis econó-
micas internacionales y regionales, además de los altos índices de mora bancaria
(entre 15% y 20%).
Para el caso específico del sector forestal, se registra que del total de las colo-
caciones realizadas por el sistema financiero, 1,95% es destinado a actividades
productivas forestales. Si realizamos un análisis por tipo de institución, encontrare-
mos que solamente 2,36% del total de préstamos realizados por las entidades
bancarias es destinado al sector forestal. En el caso de los fondos financieros pri-
vados, los préstamos a este sector alcanzan a 1,4%, ya que su participación se
centra principalmente en un mayor apoyo a las actividades de manufactura. Por su
parte, las cooperativas alcanzan a financiar al sector un 0,5%, en tanto que las
mutuales no llegan ni a 1%, comportamiento que se debe fundamentalmente a que
sus operaciones financieras se centran en hipotecas y en el rubro de la construcción.
El financiamiento al sector forestal, según Clasificación Internacional Indus-
trial Uniforme (CIIU), nos muestra que éste se concentra más en las actividades
de manufactura, siendo la fabricación de muebles la más elevada (33%), seguida
de las actividades de aserrado y cepilladura de madera (29%) y la fabricación de
hojas de madera para enchapado, tableros laminados y otros tableros (14%). Por
su parte, las actividades de silvicultura y de extracción de madera tienen una
participación de 1%. El restante 23% se divide en actividades de fabricación de
corcho, piezas y carpintería para edificios, entre otras (véase el gráfico 29).

4.4.2. Financiamiento informal

El sistema de financiamiento informal que practican los actores forestales, en espe-

cial las ASL y las TCO, es el habilito7, que se concibe como un anticipo que efectúa
el oferente de trabajo, barraquero o propietario de un medio de producción forestal
al trabajador, zafrero o asalariado por un determinado tipo de trabajo, zafra o reco-
lección de productos del bosque. Generalmente, las empresas comunitarias finan-
cian sus operaciones a través de anticipos por concepto de compra de maderas.
Tanto los mecanismos de financiamiento informal como los formales son
analizados a continuación de manera específica según actor forestal, para
mostrar las condiciones de acceso y las razones de la aplicación de uno u otro
mecanismo de financiamiento.

7 Juan Carlos Chávez, ob. cit.

106 La política forestal en la Amazonía andina

 Gráfico 29
Financiamiento al sector fforestal,
orestal, según clasificación CIIU
clasificación CIIU,, 2002

Elaboración propia basada en datos de SIFORBOL.

4.4.3. Análisis por actor

De manera general, y a través de las entrevistas con los diferentes actores

forestales, se concluye que 56% de los consultados financian sus actividades
productivas vía autofinanciamiento, especialmente a través del habilito para las
empresas comunitarias (ASL y TCO), y vía ventas externas (exportaciones) para
el caso de las concesionarias, dado que éstas centran sus actividades comercia-
les –casi con exclusividad– en el mercado internacional. Por otro lado, 22%,
principalmente empresas concesionarias, identifican como opción de financia-
miento al sector bancario, mientras que el financiamiento vía cooperativas (11%)
y cooperación internacional (11%) constituye una alternativa para las TCO y ASL
(véase el gráfico 30).
Se constató también que las dificultades de acceso al financiamiento, concre-
tamente la disponibilidad de capital de operaciones, es un problema común entre

Bolivia. Entorno y condiciones 107

los operadores forestales, debido a dos factores: primero, la figura legal de
concesión (cuasi propiedad) no se constituye en garantía prendaria ante las
exigencias del sistema financiero; y segundo, la existencia de problemas de
tenencia de tierras y avasallamiento generan incertidumbre y, por ende, mayores
niveles de riesgo a cualquier tipo de inversión.
En ese contexto, examinemos en detalle el financiamiento y el acceso al
crédito de cada actor principal.

a) Tierras Comunitarias de Origen

Las deficiencias por las que atraviesan las TCO se constituyen en factores que
limitan su acceso al financiamiento, razón por la cual se ven obligadas a reajus-
tar sus sistemas de distribución de utilidades de gestión como único mecanismo
de autofinanciamiento de las futuras actividades de aprovechamiento.
Cuentan, además, con un mecanismo inmediato que les permite acceder a
capital de operaciones a corto plazo, el mismo que consiste en el cobro de
anticipos8 a sus clientes o compradores de madera. Se registraron también
intenciones de canalizar financiamientos de organismos externos, los mismos
que están en proceso de negociación.

Gráfico 30
¿A qué fuente de financiamiento recurre para financiar su actividad
pr oductiv
productiv a con planes de manejo?
oductiva

Elaboración propia basada en las entrevistas realizadas.

8 Generalmente se trabaja con anticipos de entre 30% y 50% del valor de la madera a la firma del
contrato, y el saldo a la entrega del certificado forestal de origen.

108 La política forestal en la Amazonía andina

 A pesar de lo referido, las posibilidades de que las TCO reciban financia-
mientos o préstamos bancarios son remotas; mientras tanto, están desarrollan-
do capacidades en gestión financiera, y muchas están manejando sus finanzas
con apoyo técnico externo, facilitado desde instituciones que trabajan en el
sector. También se registran expectativas de corto plazo referidas solamente a
asegurar la disponibilidad de dinero en cada gestión.

b) Agrupaciones Sociales del Lugar (ASL)

Las Agrupaciones Sociales del Lugar no cuentan con capital operativo que les
permita llevar sus actividades de aprovechamiento con normalidad y en la
magnitud deseada, situación que las obliga a buscar y concretar algún tipo de
alianza estratégica con inversionistas potenciales.
La situación de las ASL en el aspecto financiero es particular, si considera-
mos que, aparte de no acceder a los mecanismos de financiamiento, tienen
dificultades para generar mecanismos de autofinanciamiento a través de la
canalización de recursos por utilidades obtenidas en gestiones anteriores, y por
las dificultades que atraviesan estas organizaciones en la disponibilidad y gene-
ración de capital operativo.
Por el momento, el único mecanismo que permite a las ASL contar con
recursos económicos frescos para mantener en funcionamiento su actividad son
los anticipos que cobran a sus clientes o compradores por la venta de madera. Al
igual que en las TCO, solicitan el pago de 30% o 50% del valor de venta a la firma
del contrato. Esto les permite contar con un pequeño capital de operaciones de
corto plazo, que les posibilita cubrir sus necesidades más básicas y mantener
sus operaciones de aprovechamiento. De cualquier manera, este panorama
refleja condiciones de sobrevivencia y escasa sostenibilidad.

c) Concesionarios

Los concesionarios, al igual que los dos actores anteriores, tienen problemas
para disponer de recursos financieros, por lo que actualmente su principal fuente
de recursos para cubrir sus operaciones son sus actividades comerciales no
forestales. En su defecto, al igual que los demás, deben recurrir a sus propios
compradores para financiar parte de sus etapas productivas.
Algunas empresas que cuentan con cierto respaldo patrimonial y un merca-
do de exportación asegurado lograron acceder a préstamos del sistema banca-
rio, característica que no se aplica en la mayoría debido a que muchas concesio-
nes, además de tener limitaciones patrimoniales, tienen deudas por patentes
correspondientes a gestiones anteriores, situación que limita aún más su capaci-
dad de inversión y sus posibilidades de crecimiento.

Bolivia. Entorno y condiciones 109

 Es necesario considerar que la situación económica del país, la adaptación y
asimilación al nuevo modelo forestal y el cierre de mercados constituyeron un
entorno adverso para las inversiones, ocasionando que las entidades financieras
y otros agentes económicos retrasaran o pospusieran sus decisiones de inver-
sión y mucho más las destinadas al sector forestal.

110 La política forestal en la Amazonía andina