La Paradoja Del Desarrollo Financiero

15.
La paradoja
del desarrollo financiero
Gustavo A. del ngel Mobarak
Centro de Investigacin y Docencia Econmicas
Introduccin
El sistema financiero mexicano:
los lmites a la penetracin y al acceso
El sistema financiero es un elemento imprescindible para el crecimiento y el
desarrollo econmico moderno. Si bien sta es una nocin arraigada en la
disciplina econmica slo a partir de la obra de Schumpeter, desde siempre
ha sido una preocupacin de las personas que integran y participan en una
economa. El desarrollo del sistema financiero permite principalmente resolver el problema de cmo las personas y las empresas pueden acceder a instrumentos que les permitan administrar mejor los ciclos en sus ingresos,
cubrir y diversificar riesgos sobre sus pertenencias, aprovechar oportunidades productivas y consolidar un patrimonio.
Mxico es un pas que histricamente no se ha caracterizado por tener un
alto nivel de desarrollo financiero. En este sentido, la historia que aqu se presenta contiene una paradoja, ya que envuelve una contradiccin aparente. Por un
lado se explicar cmo a lo largo del siglo xx evolucion una banca relativamente sofisticada y eficiente durante extensos periodos. Por el otro, se trata de un
sistema financiero con niveles bajos de penetracin en la economa y en el cual
ha habido lmites a la accesibilidad de la poblacin a los servicios financieros.
Los sistemas financieros del mundo tienen formas variadas. En la mayora
de los pases las entidades bancarias son el intermediario ms importante, pero
en otros el mercado de valores juega un papel relevante. Este texto se enfoca en
la banca, por tratarse del intermediario financiero ms importante en Mxico.
El eje conceptual implcito de este captulo es el desarrollo financiero y
se busca que esta historia d al lector una idea de cmo ha sido ste en el
ltimo siglo. El desarrollo financiero es un concepto que engloba qu tan
eficientemente es el sistema financiero para cumplir con sus funciones, qu
tanto logra penetrar en la economa, y qu tan inclusivo es en trminos de
darle a la poblacin acceso directo a servicios financieros.
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HEGM Secretari a de Economi a.indb 635
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636 la economa en el dilatado siglo xx
Las funciones del sistema financiero son diversas, aunque entre los estudiosos se le atribuyen cinco importantes (Levine, 1997).
a] Transferencia de recursos de ahorradores a inversionistas, esto es, provisin de servicios de ahorro (desde cuentas de ahorro hasta fondos de inversin) y de financiamiento (sea mediante el crdito o con instrumentos de
mercado).
b] Provisin de medios de pago (como los cheques o el propio sistema de
pagos y la distribucin de dinero).
c] Diversificacin y cobertura de riesgos (tanto de los recursos de los
ahorradores, como de las obligaciones de acreditados).
d] Monitoreo de inversiones (principalmente de los agentes y empresas
que son financiados por los intermediarios, al tener los bancos y otros intermediarios informacin sobre su desempeo).
e] Control corporativo (posee informacin relevante de las empresas que
son sus clientes).
El cumplimiento eficiente de estas funciones implica tambin que la
estabilidad del sistema no se ponga en juego al llevar a cabo las operaciones.
Como se trata de un sistema que administra riesgos y al mismo tiempo est
constituido por empresas que necesitan ser rentables, es importante que existan mecanismos regulatorios del gobierno que garanticen esa estabilidad.
Otro componente del desarrollo financiero es su penetracin en la economa. sta indica qu tan relevante es el sistema financiero con respecto a
la economa de un pas en su conjunto, y puede ser medida como el porcentaje del crdito, de los activos bancarios o del ahorro como proporcin del
producto nacional. El tercer componente es la accesibilidad, la cual es la
posibilidad de la mayor parte de la poblacin de acceder al sistema financiero formal de manera directa y permanente.
La historia que se narra en este captulo no estuvo exenta de episodios
traumticos que generaron grandes rompimientos y puntos de inflexin en
el sistema financiero, en la forma que ha llevado a cabo sus funciones, y en
general en el desarrollo financiero del pas.
1. El largo plazo
1.1. La penetracin financiera en la economa
Vista en el largo plazo, la penetracin del sistema financiero en la economa
mexicana no ha sido ni muy alta ni estable en muchos periodos. La penetracin no ha sido alta comparada con otras economas, incluyendo aquellas
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la paradoja del desarrollo financiero
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similares a la mexicana, pero en trminos de estabilidad s ha sido parecida

a otras economas, como las de algunos pases asiticos y latinoamericanos,
como Argentina y Brasil.
La grfica 15.1 muestra la relacin entre activos de la banca y el producto interno bruto (pib). Esta grfica resume el desarrollo financiero de Mxico
a lo largo del periodo posrevolucionario del siglo xx. La etapa de crecimiento
de la penetracin financiera comprende los aos de 1939 a 1982 (con un
breve lapso entre 1988 y 1994). Antes de esos aos se trataba de un sistema
raqutico, y despus de 1982, de un sistema inestable. El crecimiento sostenido y estable se gesta en particular entre 1956 y 1972.
Grfica 15.1. Activos totales de la banca privada/pib,
1933-2007
0.60
0.50
0.40
0.30
0.20
0.10
1933
1935
1937
1939
1941
1943
1945
1947
1949
1951
1953
1955
1957
1959
1961
1963
1965
1967
1969
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
0.00
Fuentes: Banco de Mxico, Informe Anual (1932-1990); Anuario Financiero de Mxico (1940-1982); Comisin Nacional Bancaria.
Hay que considerar que en muchos periodos el crecimiento del sistema financiero ha sido rebasado por el crecimiento de la economa en
general. As, en los aos cuarenta, a pesar de que el sistema bancario se
desarroll mucho, el crecimiento econmico fue mayor. No obstante, para
que un sistema financiero pueda tener un desarrollo pleno se requiere de
periodos largos de crecimiento estable y de penetracin en la economa.
En ese sentido la historia financiera de Mxico muestra avances y retrocesos. Por ejemplo, las crisis de los aos ochenta y noventa limitaron las
posibilidades de expansin de la banca. En este captulo se explica qu
ocurri.
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1.2. Los lmites al acceso

Otro aspecto importante del sistema financiero es qu tan universal es la
accesibilidad que tienen los ciudadanos a sus servicios. A pesar del crecimiento del sistema financiero mexicano, la accesibilidad ha sido relativamente baja. Tradicionalmente una parte significativa de la poblacin en
Mxico, por muchos aos la mayor parte, no ha tenido acceso directo a los
servicios bancarios.
Ante esta situacin la poblacin se ha valido de muchas estrategias para
cubrir sus necesidades de servicios financieros, principalmente de ahorro y
de crdito. Por ejemplo, los mecanismos informales existan ya en la poca
colonial. Desde entonces haba diversas organizaciones eclesisticas que
hacan operaciones de crdito y ahorro para distintos estratos de la poblacin.
Tambin desde la Colonia haba organizaciones que podran considerarse
intermediarios financieros, como las cajas de las comunidades indgenas.
Adems de dos montes de piedad, los cuales si bien tenan un objetivo asistencial, provean un servicio de naturaleza financiera. Dentro de esta diversidad de oferentes, a fines del siglo xix y principios del xx hubo intentos por
constituir un sistema de cajas similar al de Alemania y Espaa, principalmente para el sector agropecuario, pero los resultados fueron nulos. Por otra parte,
a lo largo del siglo xx los mecanismos informales de ahorro (como las tandas)
y de crdito (como los prestamistas) jugaron un papel importante para grandes segmentos de la poblacin, pero con un muy alto costo en eficiencia.
La expansin de la banca mexicana entre 1945 y 1982, permiti bancarizar a una parte importante de la poblacin que otrora careca de servicios
financieros tradicionales. Esto se experiment durante un periodo de crecimiento econmico sostenido y con un enorme crecimiento demogrfico y un
proceso de urbanizacin del pas. La banca se expandi en actividades y
tamao: sus activos pasaron de 15% del pib en los aos cuarenta a ms de
35% en los setenta. A principios de los aos sesenta menos de 10% de la
poblacin contaba con una cuenta de ahorro. Del ngel (2010) ha mostrado
que para 1980 el nmero de cuentas de ahorro equivala a 35% de la poblacin total. Este proceso estaba enfocado a la creciente poblacin urbana y de
ingresos relativamente estables. La mayora de la poblacin, sobre todo la
rural y la ms pobre, quedara sin acceso completo y permanente a los servicios bancarios.
A pesar del cambio tecnolgico en el sector financiero de las ltimas dos
dcadas, el ms importante en la historia, en 2007 el nmero de cuentas de
captacin1 era equivalente a 45% de la poblacin total del pas. Una estima1
Captacin son los recursos que la banca comercial recibe mediante instrumentos como
los depsitos. La llamada captacin tradicional la recibe del pblico, la captacin interbancaria
de otras entidades.
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639
cin del Banco Mundial establece que esto se traduce en que slo 25% de la
poblacin tena acceso directo a servicios financieros. Se calcula que en
Mxico hay 7.6 sucursales bancarias y 16.6 cajeros automticos por cada
100000 habitantes. Comparado con economas similares a la mexicana, este
nmero es bajo (Beck et al., 2007); y a pesar de que estas cifras puedan cuestionarse, proporcionan informacin sobre una situacin real. Despus del
esfuerzo de los aos cincuenta a ochenta, la banca no cruz las barreras geogrficas, institucionales y socioculturales de un porcentaje amplio de la
poblacin.
Para el Estado mexicano, a lo largo del siglo xx la banca comercial era el
vehculo para generar inclusin al sistema financiero. Otro tipo de intermediarios no bancarios como las financieras y organismos de naturaleza
mutual, como las uniones de crdito tambin tenan que operar por medio
de las ventanillas de los bancos. A pesar de que desde los aos treinta haba
una preocupacin por acelerar que los bancos ofrecieran servicios financieros a la poblacin de menor ingreso (por ejemplo, hubo iniciativas para crear
bancos para sectores no atendidos, se emiti la Ley de Ahorro Popular, etc.),
nunca hubo una la estrategia amplia en esta materia.
El Estado consideraba que los segmentos de la poblacin que no reciban
financiamiento bancario deban ser atendidos directamente por el propio
gobierno. La creacin de los bancos de desarrollo obedeci a esta nocin.
Otro principio, el de los fideicomisos pblicos de fomento y de la banca de
segundo piso, buscaba que con la mano del Estado la banca bajara a segmentos del mercado a los que tradicionalmente no consideraba. El gobierno
busc tener un papel central en esto. Los resultados fueron en algunos casos
exitosos y en muchos otros fallidos. An queda por analizar el papel de las
organizaciones y los intermediarios de fomento para aumentar la inclusin
en un sentido amplio, aunque es posible adelantar que fueron un factor
importante, pero sin muchos resultados.
La oferta formal de servicios financieros no estuvo limitada a la banca,
el gobierno y los intermediarios que eran reconocidos en el marco de la regulacin financiera mexicana. Las cajas populares fueron durante muchas
dcadas una organizacin formal que buscaba servir a segmentos desbancarizados. Adems de las cajas, la corriente de la prestacin de servicios financieros populares llamada microfinanzas2 guarda una historia complementaria a la de las cajas, uniones de crdito y otras entidades que atienden a la
poblacin con menor (o sin) acceso a la banca. A partir de los aos setenta
Mxico y muchos otros pases en desarrollo vieron nacer la industria microfinanciera, pero sta tuvo una expansin significativa hasta despus de 2001.
2
Provisin de servicios financieros en pequea escala, generalmente para clientes con

acceso limitado o nulo a los intermediarios tradicionales
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En la medida que estas entidades demuestren sustentabilidad y evolucionen

como intermediarios financieros, este fenmeno generar un salto en la
accesibilidad.
2. Expansin y consolidacin
(1924-1982)
de la banca mexicana
Considerada la banca como un puro negocio, los mexicanos

que la administran han desarrollado una labor verdaderamente notable. El sistema bancario mexicano es en la
actualidad, slido, floreciente, se ha desarrollado enormemente desde 1932, y seguramente su movimiento continuar ascendente. Su manejo se realiza de acuerdo con las
reglas de una buena tcnica y con prudencia bancaria, lo
que ha hecho que los fracasos hayan sido pequeos y poco
frecuentes. Mucho me temo, sin embargo, que no todos
nuestros funcionarios bancarios se han compenetrado de las
funciones pblicas que sus instituciones estn llamadas a
desempear
Eduardo Surez,
Obligaciones y responsabilidades de la banca privada
2.1. El principio de un sistema moderno

La buena operacin de un sistema bancario requiere de varios pilares, entre
los cuales la estabilidad econmica y poltica son condiciones necesarias. A
raz de la Revolucin mexicana y sus secuelas, la banca que se haba desarrollado durante el Porfiriato fue conducida a un colapso, el cual fue seguido de
un largo periodo de hibernacin. Fue hasta 1924 cuando se llev a cabo la
primera convencin bancaria, y comenz un proceso de reconstruccin del
sistema. A partir de los aos treinta el sistema bancario inici una era de
crecimiento, tanto en nmero de intermediarios como en volumen de operaciones y penetracin del financiamiento en la economa (Anaya, 2002; Haber,
Maurer y Razo, 2003; Gmez Galvarriato y Recio, 2007).
El proceso de reconstruccin institucional requiri muchos pasos y tom
varios aos (Turrent, 2000; Anaya, 2002; Romero Sotelo y Ludlow, 2006). En
primer lugar, haba que establecer una relacin de confianza slida entre el
gobierno y los banqueros, y al mismo tiempo constituir un marco legal
adecuado para la operacin de la banca. Para el primer aspecto, el gobierno
tena que crear compromisos crebles de una poltica financiera bien organizada. El aspecto ms importante en esta materia fue la formacin de un
banco central, el Banco de Mxico, en 1925, el cual se convertira en el eje
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del sistema financiero mexicano. Del mismo modo, en 1924 se cre un

organismo supervisor, la Comisin Nacional Bancaria, y en 1928 los banqueros crearon una agrupacin que los representara como gremio ante el
gobierno, la Asociacin de Banqueros de Mxico, que a la larga se convertira en la agrupacin ms poderosa del sector privado. En cuanto al rgimen legal, si bien se haba emitido una ley bancaria en 1924, la primera
ley bancaria moderna se promulg en 1932. Esta ley estuvo sujeta a varios
cambios hasta que tom una forma definitiva en 1941. Otro aspecto importante, estudiado por Del ngel (2002) y Mndez (2009), fue la constitucin de entidades de banca de desarrollo, principalmente la constitucin
del Banco Nacional de Crdito Agrcola en 1926, de Nacional Financiera
en 1934 y del Banco Nacional de Crdito Ejidal en 1935, por citar algunos
ejemplos.
La construccin de este andamiaje institucional la llev a cabo el Estado,
junto con los propios banqueros. Se trat de un proceso de constantes debates y confrontaciones de diversas posturas e ideas entre los participantes.
Tres secretarios de Hacienda de este periodo destacaron por su labor en la
construccin del sistema financiero, Alberto J. Pani, Luis Montes de Oca y
Eduardo Surez. Por otra parte, Manuel Gmez Morn fue uno de los principales diseadores del marco legal y de la estructura del sistema, como funcionario pblico y en su funcin de abogado privado de los bancos.
2.2. El crecimiento
A lo largo del periodo de 1940 a 1982 la banca mexicana se caracteriz por
tener un crecimiento sostenido y un desempeo sano. Adems, se registr
una consolidacin gradual de los intermediarios financieros. Esto coincidi
con un periodo de alto crecimiento econmico, as como una fuerte explosin demogrfica y un proceso de urbanizacin del pas.
Algunos de los principales bancos se haban creado durante el Porfiriato,
como el Banco de Londres y Mxico (1864) y el Banco Nacional de Mxico
(1884). No obstante, durante la dcada de 1930 hubo una oleada de creacin
de nuevas instituciones de tamao relevante, como el Banco de Comercio
(1932) y su red regional de bancos afiliados, el Banco Mexicano (1932) y el
Banco Comercial Mexicano (1934). Adems de instituciones bancarias, surgieron intermediarios financieros no bancarios, principalmente financieras,
entre ellas una de tamao importante fue la Sociedad Financiera de Crdito
Industrial (1941).
La grfica 15.2 muestra esta trayectoria con una medida que refleja la
penetracin del sistema financiero: el total de los crditos con respecto al pib.
El cociente crdito/pib creci a lo largo del periodo, en particular a partir de
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Grfica 15.2. Cartera de crdito/pib, 1940-1978

(intermediarios pblicos y privados)
0.350
0.300
0.250
0.200
0.150
0.100
0.050
1940
1941
1942
1943
1944
1945
1946
1947
1948
1949
1950
1951
1952
1953
1954
1955
1956
1957
1958
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
Fuente: Del ngel (2002).
la dcada de los aos cincuenta hasta los setenta. Este cociente incluye el
crdito otorgado por los bancos y otros intermediarios, como las financieras,
as como el crdito otorgado por la banca pblica de desarrollo. Por otra
parte, a pesar de que se tuvo un crecimiento sostenido nico en la historia,
al comparar esta medida con la de otras economas entonces similares a
Mxico, como Argentina y Brasil, es posible observar que la penetracin del
sistema financiero mexicano fue menos dinmica.
En este crecimiento, un fenmeno importante de la economa mexicana
fue que la mayor parte del financiamiento primero se dirigi a actividades
comerciales, y posteriormente a las actividades industriales. Las razones
principales por la que esto ocurri fue, en primer lugar, por una poltica
explcita del Estado que identificaba el desarrollo econmico con el crecimiento industrial, lo cual condujo a que el gobierno apoyara proyectos industriales. La direccin del gobierno va crdito dirigido3 desempe un papel
importante en la estructura del crdito en el pas. En segundo lugar, aqulla
se asegur mediante el incrustamiento de los intermediarios financieros privados dentro de grupos empresariales con intereses fundamentalmente
industriales y comerciales. La proporcin de prstamos industriales de la
banca comercial a la industria fue de 40% en 1950, mientras que la cartera
en prstamos al comercio pas de 49% en 1947 a 34% en 1950. Al mismo
3
Crdito dirigido son programas gubernamentales para canalizar el crdito a actividades

consideradas prioritarias por el Estado.
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tiempo, despus de la segunda Guerra Mundial, se abrieron nuevas oportunidades de negocios para la creacin de industrias en Mxico, lo que incentiv el financiamiento a este sector. Como explica Del ngel (2002), la agricultura, por su parte, recibi poco crdito a lo largo de todo este periodo, con
excepcin de los grandes productores y la agroindustria.
En cuanto al crdito al consumo, principalmente el masificado mediante
tarjetas de crdito, en Mxico despeg en los aos setenta (la primera tarjeta
de crdito, emitida por Banamex, apareci en 1968). Lo mismo se puede decir
del crdito hipotecario para la adquisicin de vivienda, pues la mayora de los
crditos hipotecarios tenan fines industriales (Del ngel, 2007 y 2009).
Un aspecto importante del crecimiento de la banca en aquellos aos fue
la monetizacin del ahorro de las familias por medio de la masificacin de los
servicios financieros. Ms que masificar el crdito, esto fue sobre todo dar
acceso a grandes grupos de la poblacin a cuentas de ahorros. En este periodo se dio un salto importante y hasta ese entonces indito en accesibilidad,
ya que se trat de incorporar a poblacin que no contaba con cuentas bancarias. Definitivamente se trataba de poblacin con cierto ingreso mnimo y
relativamente estable, y que viva sobre todo en entornos urbanos. La grfica
15.3 muestra este crecimiento. Para la masificacin de las cuentas fue necesario que los grandes bancos hicieran inversiones fuertes en tecnologas de
gran escala para el manejo masivo de datos, centros y puntos de atencin a
clientes (Del ngel, 2010).
Grfica 15.3. Cuentas de ahorro y cuentas de ahorro/poblacin total
(aos seleccionados)
Cuentas de ahorro
Cuentas de ahorro / poblacin total
40
25
35
30
25
15
20
10
15
Porcentaje
Millones de pesos
20
10
5
0
1955
1960
1965
1970
1975
1980
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En todo este periodo la banca mexicana exhibi altos niveles de rentabilidad y bajos niveles de cartera vencida. Estos niveles de rentabilidad permitieron a la mayora de los bancos crecer, ya que muchos reinvertan sus utilidades como capital. La alta rentabilidad y los bajos niveles de cartera
vencida es una observacin aplicable a la industria en su conjunto, aunque
el desempeo individual de cada banco era variable. Sin embargo, a lo largo
del periodo 1940-1980 hubo pocas quiebras bancarias y los problemas de riesgo se manejaron con relativo xito (vase Del ngel, 2002a y b; y los trabajos
de poca de Moore, 1963, y Brothers y Sols, 1967).
Una pregunta que surge de forma natural es cmo los bancos podan mantener niveles de rentabilidad altos, y niveles de riesgo bajos, en un contexto
como el de Mxico en ese entonces. En primer lugar, se practicaba de manera
extendida el crdito relacionado.4 La regulacin prudencial5 era raqutica y con
poca incidencia en las acciones de los bancos, y adems el marco legal era poco
favorable, por ejemplo, no haba una ley de quiebras totalmente desarrollada.
En teora, esto hubiera podido generar altos riesgos de cartera en los bancos.
En parte, la capacidad de los bancos para mantener niveles bajos de cartera vencida estuvo relacionada con la informacin que tenan sobre sus
principales sujetos de crdito, y su capacidad para ejercer un monitoreo efectivo. Existen muchos factores que explican el desempeo de la cartera de
crdito, como el desempeo del sector al financiar y los riesgos sistmicos,
lo cuales estn vinculados con la estabilidad y el crecimiento de la economa.
No obstante, la capacidad para resolver los problemas de informacin asimtrica6 y tener un monitoreo efectivo del financiamiento, es un aspecto fundamental para el buen desempeo de la cartera de crdito. La banca mexicana
logr cubrir este aspecto gracias a mecanismos derivados de su estructura de
gobierno corporativo, lo cual se explica ms adelante. Otro aspecto relevante
fue la profesionalizacin del sector, del cual tambin se habla ms adelante.
La accin regulatoria de las autoridades se concentr, en primer trmino, en controlar los instrumentos regulatorios como el depsito obligatorio
en el banco central, conocido como encaje legal, y el crdito dirigido, conocido como cajones de crdito.7 La estructura del sector, principalmente la
entrada de nuevos bancos, as como la distribucin de dinero por medio de
la banca tambin tuvieron una funcin importante. Los criterios de riesgos y
de regulacin prudencial slo cobraban importancia en los momentos en que
4
Prstamos hechos por un banco a sus propios accionistas.

Reglamentos y controles de la autoridad sobre los riesgos en los que los bancos incurren
con el fin de salvaguardar la estabilidad del sistema bancario y el dinero de los ahorradores.
6
Es un problema que surge en la intermediacin financiera, as como en otras transacciones, en el cual una de las partes tiene mayor informacin que la otra sobre la transaccin.
7
Es el porcentaje del crdito otorgado por los bancos que se destinaba obligatoriamente a
actividades que el gobierno considera estratgicas.
5
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645
surgan problemas. El Banco de Mxico era el eje del sistema que administraba la regulacin. Probablemente el titular del banco central con mayor
influencia en el sistema financiero fue Rodrigo Gmez, quien dirigi el Banco
de Mxico entre 1952 y 1970, logrando mantener una sana distancia entre la
operacin del banco y el Poder Ejecutivo. Su sucesor, entre 1970 y 1976, fue
Ernesto Fernndez Hurtado, quien busc continuar con la autonoma de facto
del banco, pero en un entorno ms adverso por parte del gobierno (Turrent,
2009; Del ngel y Martinelli, 2009).
2.3. La consolidacin
La Ley General de Instituciones de Crdito y Organizaciones Auxiliares de
1941 estableca una separacin entre distintos intermediarios de acuerdo con
las operaciones que tenan autorizadas. Era similar a la Ley Glass-Steagall8 de
1933 en Estados Unidos. En la prctica, a lo largo de estos aos el sistema
financiero mexicano experiment un proceso de consolidacin gradual. La
banca comercial desarroll vnculos con otros intermediarios, principalmente
con financieras,9 las cuales eran el segundo intermediario ms importante, as
como con otros intermediarios especializados, como las hipotecarias.10 Los
vnculos eran tanto de propiedad como operativos. Esto responda en primer
lugar a que la especializacin de los intermediarios dictada por la ley limitaba
las operaciones de los bancos, lo cual motivaba a tener relaciones operacionales con otros intermediarios, para, por ejemplo, dar financiamiento a plazos
mayores, o bien realizar actividades de banca de inversin. La ley no impona
restricciones fuertes a los vnculos de propiedad. En segundo lugar, el desarrollo de grupos empresariales llev a que estos grupos desarrollaran unidades financieras, generalmente compuestas por un banco y por otros intermediarios que apoyaran las necesidades de crdito y servicios financieros del
grupo. Esto ltimo fue otro factor relevante que contribuy a que se crearan
vnculos entre bancos y otros intermediarios (Del ngel, 2006 y 2007c).
Finalmente, en 1975 se autoriz la creacin de la banca mltiple. Los
bancos se podran fusionar con otros intermediarios con los que mantenan
8
Fue la ley emanada de la Gran Depresin que defina la separacin de los intermediarios
financieros en Estados Unidos, en particular entre la banca comercial, la banca de inversin y
las aseguradoras.
9
En el contexto que se describe, se refiere a intermediarios no bancarios que podan otorgar crdito pero no estaban facultados para recibir depsitos del pblico, pero estaban autorizados para el financiamiento de largo plazo.
10
Son intermediarios no bancarios que podan otorgar crdito pero no estaban facultados
para recibir depsitos del pblico, y que al mismo tiempo estaban autorizados para otorgar
financiamiento con garanta hipotecaria a unidades industriales, comerciales, as como para el
crdito a la vivienda.
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Grfica 15.4. Composicin del crdito por fuente

(promedio anual 1945-1970)
Banca pblica
de fomento
(48%)
Financieras
privadas
(26%)
Banca comercial
privada
(26%)
operaciones conjuntas, esto inclua tanto a otros bancos comerciales como a

financieras e hipotecarias. Se buscaba acercarse al tipo de servicios que ofrece la banca universal,11 pero no llegaba a tanto, pues se exceptuaban los servicios de suscripcin de ttulos burstiles y los seguros. La formacin de la
banca mltiple requiri que los bancos transformaran sus sistemas y redisearan su operacin (Del ngel, 2007 y 2009).
La grfica 15.4 muestra la composicin del crdito entre los principales
participantes del mercado.
3. La propiedad, el control y la profesionalizacin (1924-1982)

Es razonable pensar que un banco que financia una nueva
empresa deba supervisar cuidadosamente la conducta de
ese negocio. [] los bancos se han convertido, en distinta
medida en distintos pases, en un rgano social de la actividad empresarial.
Joseph Alois Schumpeter,
Economic Theory and Entrepreneurial History
Hasta 1982, la mayor parte de la banca mexicana fue propiedad de grupos

empresariales mexicanos, o bien, mantena vnculos de propiedad con estos
grupos. Esto llevaba a que una proporcin de los prstamos fueran lo que se
11
Es un sistema bancario que incorpora la mayor parte de los rangos de la intermediacin

financiera, combinando desde prstamos hasta suscripcin de ttulos.
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647
conoce como crdito relacionado. Pero incluso con empresas grandes con las
que no tenan vnculos de propiedad, los bancos mantenan relaciones cercanas en la provisin de financiamiento. Se practicaba lo que se conoce como
banca relacional (Aoki, 1994). Las relaciones cercanas con los sujetos de crdito ayudaban a superar problemas de informacin asimtrica en un entorno
con derechos de propiedad inseguros. En este sentido, la prctica de crdito
relacionado brindaba a los bancos grandes ventajas en trminos de la informacin con la que contaban (Haber, 1989; Lamoreaux, 1994). Las estrechas relaciones establecidas entre bancos y sujetos de crdito permitan, a su vez, resolver los problemas implcitos de seleccin adversa, verificacin de uso de fondos
y el cumplimiento de pagos, as como el establecimiento de nuevos contratos.
Existe una idea generalizada en la literatura de que el crdito relacionado es una prctica bancaria perversa. Sin embargo, esto es una idea errnea.
Al considerar un sistema financiero temprano en el cual los bancos tienen
vnculos de propiedad con empresas no financieras, y un entorno con incertidumbre en los derechos de propiedad, los bancos tienen incentivos para
prestar a empresas relacionadas. Muchos de los intermediarios (bancos y
financieras) creados entre 1940 y 1970 eran una respuesta a la necesidad de
los grupos empresariales para desarrollar sus propios intermediarios ante la
ausencia de un mercado de crdito desarrollado. El desempeo de la industria bancaria a lo largo del periodo muestra que muy pocos bancos tuvieron
problemas financieros derivados de oportunismo contractual al practicar crdito relacionado (Del ngel, 2006 y 2007c).
Prcticamente todos los bancos comerciales estaban vinculados a algn
grupo empresarial, ya fuera en su totalidad, o mediante el control mayoritario.
Tambin hubo muchos casos en los que algunos bancos eran controlados por
varios grupos empresariales que operaban regionalmente, sin embargo siempre haba algn grupo que tena el control corporativo. La conjuncin de varios
grupos empresariales en un solo banco era bien vista por las autoridades, en
particular del Banco de Mxico, ya que ello permita tener un mecanismo de
monitoreo cruzado entre los distintos intereses que controlaban un banco.
Por su parte, los dos bancos ms grandes, Banco Nacional de Mxico
(Banamex) y Banco de Comercio (Bancomer) hasta 1957, no eran manejados por un grupo en particular, sino por una confluencia de intereses de
grandes capitalistas (Del ngel (2006, 2007 y 2007c). En este sentido, los
bancos y sus grupos propietarios evolucionaron de clusters de empresas vinculadas, a arreglos ms consolidados. Estos vnculos llevaron a que los bancos tuvieran un alto nivel de acciones de empresas relacionadas (y no relacionadas) en sus activos. La ley trataba de regular estas relaciones, pero sin
mucha efectividad.
En este contexto, a lo largo del periodo 1940-1982 se form una red de
entrecruzamientos entre los consejos de administracin de los bancos. Muchos
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consejeros de los bancos participaban en consejos de otros bancos. Ello les

daba acceso a informacin privilegiada de otros bancos. La informacin obtenida entre consejeros les permita prevenir riesgos idiosincrticos12 en su
cartera de crdito. En otras palabras, el problema de la falta de informacin
se enfrent con una solucin organizacional privada. Por otra parte, esta red
implicaba que consejeros que pertenecan a distintos grupos empresariales
coincidan en el consejo de un banco, lo que llevaba a que hubiera un equilibrio de intereses entre distintos intereses (Del ngel, 2006 y 2007c).
La informacin asimtrica era entonces, como lo es ahora, un problema
grave en la economa mexicana. Los principales problemas de informacin a
los que se enfrentaban los bancos eran sobre todo los sobregiros y el incumplimiento de pagos en los prstamos. Adems, la falta de pagos afectaba a la
economa al incrementar los costos de las transacciones para completar los
contratos, creaba problemas para los negocios y haca que el crdito comercial fuera ms riesgoso. Para resolver estas dificultades los bancos requeran
mayor acceso a la informacin y un mejor entorno legal para enfrentar problemas de seleccin adversa y fraudes. Sin embargo, la falta de informacin
se mantuvo como un problema irresuelto durante el periodo, y el recurso de
mecanismos privados de informacin, como la red formada entre los consejos de administracin de los bancos, se convirti en un medio para resolver
las imperfecciones del entorno institucional.
Es importante sealar que en un sentido ms amplio, los bancos comerciales son un ejemplo particular de las redes corporativas establecidas durante el siglo xx entre las empresas mexicanas, pues su influencia iba ms all
del sector financiero. De hecho, la red formada dentro del sistema bancario
pertenece a una red mucho ms grande que se extiende al resto del sistema
financiero, as como a las actividades industriales y comerciales. Esto se
demuestra por el hecho de que los directivos de los bancos o los miembros
de los consejos pertenecan tambin a los consejos de administracin de
compaas productoras de acero, cemento, manufactureras y constructoras
que a su vez contaban con interconexiones con otras empresas. Como ya se
seal, varias de estas empresas formaban adems grupos empresariales y
conglomerados, lo que las vinculaba ms estrechamente con el sistema bancario comercial (vase el captulo 14 de esta obra). Tambin hay que considerar que los encargados de tomar las decisiones ms importantes en otros
intermediarios, como las financieras, pertenecan a la red de interconexiones
entre bancos comerciales.
Dos piezas clave en el manejo de los bancos en relacin con sus grupos
propietarios y los acreditados fueron la estructura de control de los bancos y
12
En la economa de la intermediacin financiera los riesgos idiosincrticos o idiosincrsicos son aquellos propios de un proyecto o individuo, a diferencia de los que son resultado de la
macroeconoma.
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649
la profesionalizacin en la administracin. En la mayora de los casos, el

control estuvo en manos de los principales accionistas. En el caso de los dos
bancos ms grandes la historia tuvo matices diferentes. El grupo fundador
del Banco de Comercio marc la historia de los primeros aos de este periodo, y fue llamado grupo buda (por las iniciales de Baillres, Ugarte, Domnguez y Amezcua). No obstante, cabe aclarar que no era un grupo propiamente, sino cuatro inversionistas que contribuyeron a la creacin de varias
entidades financieras, desde bancos hasta aseguradoras. Otro personaje
emblemtico fue Manuel Espinosa Yglesias, quien se convertira en presidente del Banco de Comercio y su sistema de bancos afiliados, en uno de los
banqueros ms respetados y en uno de los empresarios ms poderosos e
influyentes. La dinasta Legorreta, la cual hasta 1982 control el Banco Nacional de Mxico con apenas una proporcin accionaria minoritaria del banco,
tambin fueron de los personajes emblemticos de aquella poca.
Ahora bien, los operadores bancarios fueron una parte muy importante
de esta historia. En este periodo hubo un proceso de profesionalizacin de los
servicios bancarios. Una parte se debi a la posibilidad de hacer una carrera
bancaria. Esto llev a que muchos empleados bancarios comenzaran en los
puestos de menor nivel y alcanzaran posiciones directivas con el paso de los
aos. Pero tambin se debi a que la complejidad de las operaciones y las
necesidades de especializacin condujeron a que la actividad bancaria tuviera un componente de oficio importante. Un caso notable de aquellos aos
fue el de Rubn Aguilar Monteverde, quin lleg a ser director general del
Banco Nacional de Mxico.
4. La competencia financiera: la banca,

los intermediarios no bancarios, el mercado de valores
y los mecanismos cooperativos
(1924-1982)
La competencia entre intermediarios financieros es una conducta ampliamente deseable, siempre y cuando sta no llegue a grados que perjudiquen
la estabilidad del sistema. A pesar de ello, no existen conclusiones fuertes
sobre el comportamiento de la competencia entre intermediarios financieros
en distintos pases. La competencia en los mercados financieros es una materia muy compleja de evaluar, entre otras cosas porque los intermediarios
principalmente la banca son firmas multiproducto y gozan de economas
de escala y economas de alcance.
Una forma simple de acercarse a la competencia del sector financiero
es analizando la concentracin. Los sistemas bancarios del mundo muestran
distintos grados de concentracin industrial. Hay sistemas bancarios en los
cuales unos pocos bancos concentran una parte importante de la actividad
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(Canad, Espaa, Alemania, por ejemplo), y otros en los que hay una gran
diversidad de bancos (Estados Unidos, Inglaterra, Suiza). Si bien la concentracin de los bancos no es un indicador de su desempeo competitivo, nos indica
el peso que puede tener en la industria un nmero determinado de bancos.
Histricamente la banca mexicana ha sido una industria altamente concentrada. Desde sus orgenes en el Porfiriato, los tres bancos mayores han
concentrado ms de 50% de los activos. La grfica 15.5 muestra la concentracin de la banca mexicana mediante la participacin de mercado de las cuatro firmas mayores.
Grfica 15.5. Concentracin de la banca mexicana
mediante la participacin de mercado de las cuatro firmas mayores, 1940-1980
Proporcin de las cuatro firmas en el capital
Proporcin de las cuatro firmas en los depsitos
Proporcin de las cuatro firmas en la cartera de crdito
0.80
0.70
0.60
Razn
0.50
0.40
0.30
0.20
0.10
1980
1977
1975
1972
1970
1968
1965
1962
1960
1957
1955
1952
1950
1947
1945
1943
1940
A pesar de la alta concentracin, se reconoce tambin que ha habido

episodios de competencia entre los bancos mayores. Uno de estos episodios
se dio entre 1940 y 1982, cuando el Banco de Comercio comenz una expansin que llev a que el Banco Nacional de Mxico emprendiera una carrera
por posicionarse en distintas plazas del pas. Otro periodo de competencia
intensa fueron los aos entre 1992 y 1994, despus de la privatizacin.
Una segunda manera de analizar las posibilidades de competencia en el
sector financiero es por las barreras a la entrada de la industria. Hasta principios de los aos cincuenta las autoridades tuvieron cierta holgura para
autorizar nuevos bancos y nuevas financieras. Posteriormente esto se fren
hasta los aos noventa. En el caso de la posible competencia de bancos
extranjeros, esta fue por mucho tiempo nula, ya que durante la mayor parte
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651
del siglo xx la propiedad de los bancos estaba reservada a mexicanos. Con

pocas excepciones de bancos que tenan un grado minoritario de inversin
extranjera, sta no se permiti en el sistema financiero mexicano hasta la
firma del tlcan. El nico banco extranjero que oper en el pas fue Citibank,
el resto oper durante todo ese tiempo por medio de oficinas de representacin. La globalizacin de la banca mexicana vino despus.
Una tercera manera de analizar las posibilidades de competencia es ver
la amplitud y variedad, no slo la cantidad, de oferentes de servicios financieros. Esto es, qu otros intermediarios podan generar competencia ofreciendo servicios alternativos. Los intermediarios no bancarios, como las
financieras, fueron creadas con la idea de complementar el financiamiento
de los bancos comerciales, pero al mismo tiempo generar otra alternativa. A
pesar de que las financieras pudieron haber sido una opcin de financiamiento, ms bien operaban a travs de las ventanillas de los bancos comerciales. La mayora de stas se hicieron parte de las unidades financieras de
los grupos empresariales, y con ello complementaron las operaciones de los
bancos con las empresas del grupo al que pertenecan. Esto tambin funcion para operaciones con empresas fuera del grupo con el cual los bancos
estaban relacionados, y fue muy importante para realizar aquellas operaciones que los bancos no podan efectuar por restricciones legales regulatorias.
Esta evolucin hacia una consolidacin de intermediarios por la relacin
entre bancos y financieras, reforz la posicin dominante de los bancos en el
sistema financiero privado.
En Mxico existieron tres bolsas de valores: ciudad de Mxico, Guadalajara y Monterrey. Pero el mercado de valores era incipiente. Hay razones
inherentes al gobierno corporativo de la empresa mexicana, y a la regulacin
del propio mercado, que inhibieron su crecimiento por muchos aos. Esto
haca que el mercado de ttulos en Mxico se constituyera principalmente
por bonos o valores de renta fija,13 como se les llamaba. Por otra parte, los
bancos comerciales ejercan un fuerte poder en el mercado mediante operaciones de compra y recompra de ttulos, disminuyendo los movimientos de
compra y venta. La compra y venta de ttulos (tanto bonos como acciones)
entre particulares y empresas era over-the-counter, esto es, fuera de los mercados organizados como la bolsa (Caso, 1971; Lagunilla, 1976; Moore, 1963;
Brothers y Sols, 1967). A pesar de que entre 1977 y 1979 se hicieron reformas importantes para reactivar este mercado, poco se alcanz. No fue hasta
despus de 1983 cuando el mercado de valores logr un despegue.
Por otra parte, las organizaciones de carcter mutual que trabajaban con
segmentos no atendidos por la banca, como las uniones de crdito y las cajas,
13
Los bonos son instrumentos cuyo rendimiento es parcialmente libre de riesgo, por eso
se les llamaba de renta fija. Por el contrario, el rendimiento de las acciones est sujeto a cambios en el mercado, por lo que se les llamaba instrumentos de renta variable.
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tampoco resultaron una fuente de competencia real para la banca comercial.

Las uniones de crdito, contempladas en la ley bancaria desde 1932 como
organizaciones auxiliares de crdito, eran una alternativa para grupos de personas que por s solas hubieran tenido limitadas sus posibilidades para acceder al crdito, o que por necesidades propias del tipo de empresa que operaban (agrupaciones de productores, por ejemplo), tenan que solicitar crdito
en conjunto. No obstante, tenan que operar a travs de las ventanillas de los
bancos.
Las cajas populares fueron por muchas dcadas una organizacin formal
que buscaba servir a segmentos desbancarizados. La primera caja de ahorro o
caja popular se estableci en 1951. Desde sus orgenes las cajas formaron
una red: en 1954 se fund el Consejo Central de Cajas Populares y en 1964 se
form la Confederacin de Cajas Populares con las primeras seis federaciones
de cajas. Los orgenes de estas organizaciones son diversos, las hay con races
religiosas y otras cooperativistas (aunque aparentemente separadas del cooperativismo oficial que se desarroll a la sombra de los gobiernos de entonces).
En el caso de las cajas, que prestaban servicios de crdito y ahorro a
estratos de poblacin con acceso a la banca limitado o nulo, permanecieron
al margen del sistema financiero. A pesar de que pudieron haber constituido
una alternativa de intermediacin financiera de mayor envergadura, como
ocurri en Espaa y Alemania, tanto el propio sector cajista como el gobierno (es decir, las autoridades y las presiones de los banqueros) mantuvieron
una fuerte distancia. El despegue de estos intermediarios vendra despus.
5. La banca pblica de fomento (1925-1982)

La formacin de entidades de banca de desarrollo desde fines de los aos
veinte respondi a un principio universal de los bancos pblicos: prestar servicio a sectores no atendidos tradicionalmente por la banca. Los servicios
estuvieron enfocados al crdito y no al ahorro (una excepcin enfocada al
ahorro fue la creacin del Patronato del Ahorro Nacional en 1949). Con frecuencia el financiamiento se canalizaba a sectores que el gobierno considerara prioritarios para el desarrollo o polticamente relevantes. Esto lo hacan las
entidades de dos formas, mediante lo que se ha llamado el primer piso y el
segundo piso. En el primer piso la entidad de desarrollo financiaba directamente. En el segundo piso la entidad de desarrollo canalizaba los recursos
por medio de la banca comercial, y el financiamiento poda ser compartido
con la banca comercial o bien otorgado en su totalidad por el Estado.
Las entidades de fomento fueron diversas. Adems de los bancos que ya
se mencionaron, se fueron creando otras entidades como el Banco Nacional
de Comercio Exterior (1937). Una figura interesante de banca de fomento de
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653
segundo piso fueron los fideicomisos pblicos de fomento, cuya funcin era
apoyar a un sector especfico de la economa mediante la banca comercial.
La nocin era que la banca comercial diera crdito a los sectores en cuestin,
muchas veces compartiendo el financiamiento y el riesgo. Generalmente
eran administrados por Nacional Financiera o el Banco de Mxico. Los hubo
para sectores diversos, como agricultura, turismo, industria pequea, mediana y grande, vivienda, entre otros. Uno de los ms importantes fueron los
Fideicomisos Instituidos en Relacin con la Agricultura, constituidos en 1954
y administrados por el Banco de Mxico (Del ngel, 2004).
La banca de desarrollo en Mxico tuvo resultados diversos, en algunas
ocasiones fueron exitosos y en otras fallidos, con un rango amplio de resultados
intermedios. En muchos casos fue un desastre, dado el riesgo de politizacin
de las operaciones, y consecuentemente de corrupcin, siempre presente.
6. La estatizacin de la banca
(1982-1990)
y sus consecuencias no esperadas
El primero de septiembre de 1982, en su ltimo informe de gobierno, el presidente Jos Lpez Portillo nacionaliz la banca privada mexicana. La propiedad, el control y la administracin de la banca privada pasaron a manos del
Estado mexicano. Por su impacto en la economa y sus consecuencias polticas, sta fue una de las medidas ms relevantes en la historia econmica
reciente de Mxico, como explican numerosos autores. Esta medida se aadi a la crisis de la deuda, desatada en agosto de ese ao, la cual represent
un cataclismo econmico no slo en Mxico, sino en toda Amrica Latina.
Los argumentos utilizados para nacionalizar la banca eran que el gobierno deba ejercer un control de cambios ante la crisis de la deuda y detener la
fuga de capitales, responsabilidad que el gobierno atribuy a los banqueros.
Adems, algunos grupos del gobierno consideraban que el Estado deba tener
una participacin ms activa en la economa y una prueba de ello era la
necesidad de implementar el control de cambios. Se buscaba, entre otras
cosas, controlar el sistema bancario, al cual se consideraba una industria
monopolizada por grupos de inters privados. A esto se aade un contexto en
el que, si bien las relaciones entre el Estado y el sector privado no haban
llegado al rompimiento, s haban perdido la mutua tolerancia que las haba
caracterizado en las dcadas anteriores.
La nacionalizacin bancaria cambio de manera significativa las relaciones entre el Estado y el sector privado, lo que tuvo consecuencias no esperadas en el mbito poltico, ya que la medida fue un golpe a la configuracin de
derechos del sector privado. En trminos de la relacin entre el presidente y
el gremio de los banqueros, la nacionalizacin signific romper con un acuer-
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do tcito establecido desde los aos del cardenismo (Del ngel et al., 2005;
Del ngel y Martinelli, 2009; Espinosa y Crdenas, 2007; Loaeza, 2008).
La nacionalizacin bancaria, al cambiar la estructura de gobierno corporativo del sector, modific la conducta y el desempeo que haban tenido
hasta entonces, y tuvo implicaciones importantes en el resto del sector financiero. A pesar de que los bancos se mantuvieron como empresas rentables
durante todo el periodo que los manej el gobierno, la rentabilidad de la
banca estatizada se debi a que buena parte de los recursos de los bancos
fueron para financiar al sector pblico y en depsitos del Banco de Mxico, y
ambos reciban buena remuneracin. La regulacin requera que parte de los
recursos captados por los bancos estuvieran en el encaje legal, crdito selectivo, valores del gobierno y crdito al sector pblico, por lo que los bancos
recibieron retornos elevados. Sin embargo, la parte que quedaba libre para
financiar cualquier tipo de proyectos privados era pequea. Entre 1983 y
1988 el crdito al sector privado cay y el nmero de acreditados bancarios
se contrajo en ms de 50 por ciento.
Algunas secuelas importantes de la nacionalizacin slo pudieron percibirse hasta despus de la reprivatizacin. Por ejemplo, la consolidacin de los
intermediarios financieros, de banca mltiple a intermediarios tipo banca
universal se trunc, ya que los mercados de ttulos fueron operados por las
casas de bolsa. Otra de las consecuencias graves fue que al dedicarse una
parte importante de los recursos a financiar el dficit pblico, hubo una prdida de experiencia en la administracin de riesgos de crdito. Con ello la
regulacin tambin merm su experiencia. Por otra parte, los incentivos corporativos dentro de los bancos se perdieron, ya que el objetivo de los directivos bancarios ya no necesariamente era hacer una carrera bancaria, sino
ascender en la estructura poltica del pas. Esto es crucial, ya que a pesar de
que se trat de escoger profesionales competentes para los cuadros directivos de los bancos, los incentivos internos haban cambiado. Por otro lado, la
Comisin Nacional Bancaria, que de antemano tena poca capacidad regulatoria y de supervisin, limit ms an la efectividad de sus acciones.
Muchas de las grandes empresas de Mxico mantuvieron mayores niveles de financiamiento en la bolsa de valores. Fue con la nacionalizacin bancaria que la bolsa de valores en Mxico tuvo por primera vez en la historia
un auge significativo. A su vez, durante el sexenio de Miguel de la Madrid
haba una intencin poltica del gobierno para resarcir y compensar al sector
privado sin revertir la nacionalizacin. Esto implic que se les diera a las
casas de bolsa un monopolio de facto para la operacin de los Certificados de
Tesorera.
Los llamados casabolseros no necesariamente estaban relacionados con
los grupos empresariales y viejas dinastas bancarias que controlaban los bancos antes de 1982. A su vez, el gobierno promovi reformas legales, la crea-
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cin de nuevos instrumentos financieros y confianza en los inversionistas, lo

cual permiti el crecimiento de las operaciones burstiles. Indiscutiblemente
ha sido el periodo de mayor importancia en la promocin de reformas legales
para impulsar el mercado de valores. Aunque el auge inicial fue de corta duracin, ya que la bolsa tuvo un grave descalabro en 1987, las casas de bolsa
mantuvieron una actividad muy importante en el sector financiero. Este crecimiento de las casas de bolsa permiti que, con la formacin de grupos financieros, fueran stos los adquirientes ms importantes de la banca comercial
una vez que se iniciara la reprivatizacin bancaria (Del ngel et al., 2005).
Paradjicamente, el hecho de que la banca estuviera bajo la propiedad y
control del Estado facilit los procesos de reforma financiera y apertura, y
con el inicio del proceso de liberalizacin y reforma financiera comenz una
tercera etapa para la banca del Estado: la preparacin para la reprivatizacin.
En buena medida la reforma financiera y la apertura se facilit porque no
haba grupos de inters privados con quienes negociar, y era relativamente
ms fcil coordinar a los cuadros financieros del Estado como grupo homogneo. Adems, la banca en conjunto mantuvo indicadores financieros sanos
y exhibi rentabilidad (Del ngel et al., 2005).
Uno de los avances de la reforma financiera fue que en 1989 se modific
la ley para autorizar la creacin de grupos financieros14 formados mediante
una sociedad controladora. La nueva ley entr en vigor el 19 de julio de 1990.
En un principio estos grupos podan incluir a cualquier tipo de intermediario
autorizado, excepto bancos. Con la privatizacin bancaria, estos grupos incluiran tambin bancos. La reforma fue motivada por vacos en la ley anterior.
La ley de 1970 que regulaba grupos financieros tena el problema de que los
distintos intermediarios que formaban un grupo financiero estaban regulados con leyes distintas. La ley de 1990 trat de dar un criterio unificado a la
regulacin. En esta ley se hace nfasis a la creacin de compaas controladoras, las cuales deben tener el control accionario de los intermediarios del
grupo. De este modo se preparaba el terreno para la reprivatizacin.
7. La reprivatizacin de la banca
y la crisis (1990-1998)
En diciembre de 1989 se gest un nuevo cambio en la banca mexicana, la
reprivatizacin de los bancos. El proceso de reprivatizacin de la banca se
inici por decreto presidencial a fines de 1989. Esto era parte de una poltica
ms amplia de reforma del Estado, as como privatizacin y desincorpora14
Se trata de un conjunto de intermediarios financieros y empresas afines que mantienen

relaciones operativas y de propiedad.
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Grfica 15.6. Crdito bancario, 1982-1996

(millones de pesos a precios del ao 2000)
1 600 000
1 400 000
1 200 000
1 000 000
800 000
600 000
400 000
200 000
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
Fuente: Comisin Nacional Bancaria; estadsticas consolidadas de banca mltiple (1980-1993).
cin del sector pblico. El proceso comenz durante el gobierno de Miguel

de la Madrid, con la primera ola de reformas financieras y concluira en el
sexenio de Carlos Salinas. La venta de la banca al sector privado fue no slo
un punto culminante de la reforma financiera, sino tambin de este proceso
de desincorporacin y privatizacin. La privatizacin de la banca y el crecimiento que experimentara el crdito en los aos posteriores fueron uno de
los elementos ms emblemticos del fugaz auge econmico del periodo presidencial de Carlos Salinas.
El proceso de venta de los bancos fue sui gneris, ya que a pesar de
que se busc seguir reglas definidas, es posible afirmar que algunos criterios discrecionales tambin estuvieron presentes. Por ejemplo, no haba un
argumento claro sobre por qu los antiguos dueos de los bancos no fueron
autorizados a postularse para recomprar los bancos de los que haban sido
propietarios. Una de las principales crticas que se hizo ex-post al proceso,
fue que los bancos se vendieron a los mejores postores, sin tomar en cuenta su reputacin, ni su capacidad de administracin de un banco; esto sera,
de acuerdo con muchos especialistas, uno de los problemas que contribuyeran a la crisis de 1995. Otra crtica que se hizo posteriormente, fue que
el proceso se mezcl con intereses polticos; en este sentido tampoco hay
claridad sobre por qu la privatizacin no fue acompaada de una regulacin prudencial mnimamente apegada a los Acuerdos de Basilea,15 medida
15
Los Acuerdos de Basilea establecieron reglas internacionales para la capitalizacin de la

banca y la definicin de principios de regulacin prudencial.
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657
Grfica 15.7. ndice de morosidad, 1982-1995

0.14
0.12
ndice
0.10
0.08
0.06
0.04
0.02
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
Fuente: Comisin Nacional Bancaria; estadsticas consolidadas de banca mltiple (1980-1993).
que se implement hasta despus de la crisis (Gruben y McComb, 2003;

Haber, 2005; Hernndez y Lpez, 2001; Murillo, 2005).
El proceso de venta de los bancos se llev a cabo entre 1991 y 1994. El
Comit de Desincorporacin recibi 133 solicitudes de registro de interesados en participar en las licitaciones. Las solicitudes fueron presentadas por
44 grupos, tanto grupos financieros como de personas fsicas.
La reprivatizacin condujo a un crecimiento del crdito y a una fuerte
competencia entre los bancos por ganar mercado. Las siguientes grficas
muestran el crecimiento del crdito (15.6) y de la morosidad (subsecuentemente de la posicin de riesgo de los bancos) (15.7). La grfica 15.6 muestra
que el crecimiento del crdito vena desde antes de la privatizacin, la cual
era una reactivacin que se haba dado con el proceso de reforma. Lo mismo
ocurra con el crecimiento de la cartera vencida, vena aumentando con la
reactivacin, desde antes de la reprivatizacin, para acelerarse vertiginosamente con la competencia entre los bancos recin privatizados. Esta fue la
antesala de la crisis.
7.1. La crisis
Uno de los temas que ha recibido atencin de especialistas fue la crisis que
estall en diciembre de 1994 y que a lo largo de 1995 llevara a la banca mexicana a un colapso sin precedentes desde tiempos de la Revolucin. Las causas de la crisis en las que cay la banca han quedado relativamente claras
para la literatura. Si bien la crisis macroeconmica de diciembre de 1994 fue
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el detonador para lo que ocurrira en la banca despus, las condiciones en las

que se encontraba este sector fueron el factor ms importante en la suerte de
los bancos (Gruben y McComb, 2003; Haber, 2005; Hernndez y Lpez, 2001;
Murillo, 2005).
A lo largo de 1994 hubo una serie de acontecimientos polticos, que
acompaados de desequilibrios financieros, ocasionaron fuertes salidas de
capital que presionaron el valor de la moneda mexicana. Los desequilibrios
que la literatura atribuye a la crisis en Mxico son tres. Primero, el pas
haba experimentado una apreciacin en su tipo de cambio real acompaada de un deterioro continuo de la balanza de pagos. Sin embargo, a diferencia de las crisis anteriores, Mxico no se encontraba en una situacin de
exagerado gasto gubernamental y de elevada inflacin. Segundo, durante
1994 se haba experimentado una significativa expansin del endeudamiento nacional de corto plazo, relativo al nivel de reservas, lo cual lo
volva vulnerable a flujos negativos de capital. En esta situacin, la elevada
carga de obligaciones de corto plazo incentivaba comportamientos especulativos en los prestatarios forneos, ya que estos vean aumentada la probabilidad de incumplimiento de pago en sus prstamos. El incremento en la
proporcin de deuda nacional de corto plazo denominada en dlares (los
llamados tesobonos), enviaba la seal de que el Banco de Mxico no poda
incrementar eficientemente las tasas de inters para proteger el valor de la
divisa, ya que deba convertir su deuda a dlares para frenar la acelerada
salida de capitales. Esta incapacidad se dio principalmente por el alto grado
de apalancamiento de las corporaciones y el crecimiento del crdito que se
experiment.
La fragilidad del sistema bancario mexicano hacia finales de 1994 fue un
factor determinante en estos acontecimientos. Los bancos adoptaron una
conducta riesgosa sin tener mucha experiencia en la administracin de riesgos de crdito. Adems los bancos estaban rezagados en sus sistemas de
informacin y en su capacidad de procesarla. Muchos de los sistemas con los
que se operaba el creciente negocio, o eran obsoletos o eran incompatibles
entre s. Por otra parte, las deficiencias propias del marco jurdico mexicano
agravaron los riesgos en los que incurran los bancos. El que existiera un
esquema de seguro de depsito ilimitado,16 mediante el Fobaproa, alimentaba esta conducta. Muchos autores han sealado que este esquema de seguro
de depsito incentivaba una conducta oportunista por parte de los bancos.
Aparentemente el gobierno no modific la regulacin para proteger a aqullos que haban pagado un alto precio por los bancos. Los bancos tampoco
tenan incentivos para autorregularse, ya que los grupos adquirientes entra16
Seguro de depsito que cubre ilimitadamente los pasivos de recursos de los clientes que
mantiene un banco.
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ron en competencia feroz para ganar mayores segmentos de mercado. Es

importante sealar que muchos de los nuevos banqueros que adquirieron
los bancos tenan experiencia en operaciones de bolsa, pero no en el negocio
de banca comercial. Cabe sealar que adems, hubo casos de banqueros que
hicieron fraudes dentro de sus bancos. Algunos investigadores afirman que
los fraudes eran propiamente causados por prcticas de crdito relacionado.
Sin embargo, la mayor parte de los fraudes que hubo fueron identificados, y
no todos entraron en esa categora, sino en un conjunto ms amplio de malas
prcticas corporativas y de corrupcin.
Ante la acelerada salida de capitales ocasionada por el incremento en la
percepcin del riesgo crediticio de Mxico, y del aumento en la probabilidad
de devaluacin del peso por parte el Banco de Mxico, en diciembre de 1994
el gobierno se vio obligado a devaluar el peso. Como consecuencia del pnico
financiero, el gobierno solicit apoyo a la comunidad internacional para
poder hacer frente a sus obligaciones de corto plazo. Al mismo tiempo, la
autoridad monetaria subi drsticamente las tasas de inters, las cuales llegaron a niveles superiores a 100% en marzo de 1995. En las condiciones que
se encontraban los bancos, difcilmente podran resistir esa crisis, y en particular ese incremento de las tasas de inters. El sector bancario en Mxico, a
tan slo cuatro aos de su privatizacin, haba entrado a su ms profunda
crisis (Haber, 2005; Hernndez y valos, 2005; Hernndez y Lpez, 2001;
Murillo, 2005).
7.2. El rescate
Las dos razones principales para rescatar al sistema bancario eran el ahorro
del pblico y evitar un colapso del sistema de pagos, pues ambos eventos
hubieran tenido altos costos econmicos y polticos. Para ello el gobierno
utiliz el fondo de seguro de depsitos bancario, el Fobaproa. Este fondo posteriormente se cambi a lo que se conoce hoy como Instituto de Proteccin
al Ahorro Bancario (ipab), con un nuevo esquema que lo haca ms independiente del gobierno y le daba mayor capacidad para recuperar activos. Como
consecuencia del grave deterioro en la cobranza de los bancos, el gobierno
llev a cabo un programa de compra de cartera en el cual se comprometi a
adquirir dos pesos de cartera vencida por cada peso adicional que los accionistas aportaran a la capitalizacin del banco. Estos crditos fueron adquiridos por medio de pagars del Fobaproa con el aval del gobierno federal,
mismos que no podan ser negociados por las instituciones bancarias y que
producan un rendimiento a una tasa de mercado. En este programa, los
bancos mantuvieron la responsabilidad de cobrar los crditos que vendieron
al Fobaproa, obligndose a compartir las prdidas que resultaran de la carte-
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ra incobrable. El valor de la cartera adquirida por el Fondo se determin con

base en los dictmenes de diversos despachos privados al momento de la
adquisicin. Para aquellos casos en que los programas de capitalizacin fueron insuficientes, el Fobaproa procedi a la intervencin y saneamiento de
las instituciones, como mencionan Gruben y McComb, Haber y Hernndez
y Lpez.
Todas estas medidas fueron acompaadas de cambios regulatorios, en
particular de la regulacin prudencial, que oblig al sistema bancario a sujetarse a los Acuerdos de Basilea; se adoptaron de nuevos criterios contables,
as como mejores prcticas de administracin de riesgos y de gobierno corporativo. Tambin hubo reformas al marco legal, ya que se aprob una Ley
de Quiebras y una Ley de Garantas, las cuales se analizan ms adelante. El
costo de no haber implementado con anterioridad estas medidas fue alto.
Durante el periodo 1994-2001 la Comisin Nacional Bancaria y de Valores (cnbv) orden la intervencin gerencial de 15 instituciones de crdito. El
resto fueron intervenciones de tipo administrativo. En el caso de las primeras se design a un interventor-gerente y las autoridades remplazaron al consejo de administracin. En el caso de las intervenciones administrativas, la
autoridad design a un interventor que supervisaba las acciones de la administracin del banco. Como Murillo (2005) deja ver, la secuencia de las intervenciones que efectu la cnbv muestra que a un ao de que estall la crisis
se haban intervenido los bancos con mayores problemas, impidiendo as
que se acentuarn los riesgos de crdito por parte de stos.
La contraccin del crdito y el proceso de rescate sumergieron al pas en
una crisis econmica muy severa. El presupuesto del sector pblico tuvo que
ajustarse y, por tanto, se afect la operacin de la banca de desarrollo. A
pesar de que se haba iniciado unos aos atrs una poltica de reforma de la
banca pblica de fomento, sta haba ido a un paso relativamente pausado.
La crisis oblig a liquidar instituciones o a reconfigurar otras. Algunas instituciones de banca de desarrollo tuvieron que adoptar estrategias que las
hicieran sustentables financieramente.
A su vez, a raz de la crisis se gener un proceso de adquisicin de los
bancos mexicanos por entidades internacionales, lo cual sera uno de los
fenmenos ms significativos para la banca mexicana en los ltimos aos.
8. La banca global y el nuevo escenario

de la intermediacin (1998-2008)
La necesidad de inyectar capital a los bancos despus de la crisis llev a acelerar los trminos del tlcan para admitir inversin extranjera en la banca.
Este ha sido el cambio ms relevante en el gobierno corporativo de la banca
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mexicana en los ltimos aos. Es importante sealar que si bien en el caso

de Mxico, la internacionalizacin de la propiedad y control de la banca se
acentu por la crisis, este proceso tambin es parte de un fenmeno global.
La internacionalizacin de la banca en el mundo es uno de los fenmenos
recientes ms importantes que ha experimentado este sector. La industria
bancaria de Amrica Latina ha sido uno de los mercados que mayor penetracin de empresas extranjeras ha tenido. Por ejemplo, de 1995 a 1999 los
bancos mayores de Espaa invirtieron ms de 10000 millones de dlares en
la regin. El cambio ms importante en cuanto a la participacin extranjera
en la banca fue la enmienda a la Ley de Inversin Extranjera en 1989. Esta
enmienda abri la mayor parte de la economa a la inversin directa y de
cartera, tambin autoriz repatriar utilidades y capital, y permiti la inversin extranjera en cartera para empresas mexicanas.
La primera fase de este proceso inici con la firma del tlcan, el cual
estableci una apertura gradual para la industria. Sin embargo, los lmites de
participacin que se autorizaron para los primeros aos eran bajos. Adems,
se reserv el derecho a frenar la participacin extranjera en la banca. El
periodo de transicin comenz en enero de 1994 y concluira en diciembre
de 1999. Se estableci que durante este periodo la mxima participacin de
mercado que podra tener cada banco en lo individual no podra ser mayor a
1.5%. La participacin global de la banca extranjera al principio deba ser
inferior a 8%, y se ampliara gradualmente hasta alcanzar un techo de 15%
al final del periodo de transicin. En el tlcan tambin se acot el capital que
podra aportar la banca extranjera a una institucin de crdito nacional a un
monto equivalente a 30% (Del ngel, 2006; Murillo, 2005).
La apertura total del sector bancario increment la inversin extranjera
en el sistema financiero de Mxico, cambi la naturaleza de su participacin
y la estructura de propiedad y control del sistema financiero mexicano. Ya en
2005 el capital extranjero representaba 86% del total de activos del sistema.
Mxico es hoy uno de los pases con mayor inversin extranjera en el sistema bancario.
Conclusiones:
la reactivacin y los nuevos actores del sistema
Despus de la crisis, la banca mexicana tard en reactivar las operaciones de

crdito. Las principales causas de esto fueron, en primer lugar, la tenencia
del pagar ipab que les dio a los bancos un incentivo a no expandir su cartera
al garantizarles un rendimiento de mercado. En segundo lugar, ante los nuevos requerimientos de la regulacin prudencial, los bancos tenan que adaptar su operacin crediticia a estndares ms rigurosos. En tercer lugar, la
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compra de los bancos por parte de entidades internacionales los condujo a

un proceso de reorganizacin en el que las casas matriz esperaban conocer
mejor el mercado mexicano y tener mayor certidumbre. A partir de fines de
2003 se inici un proceso de recuperacin del crdito bancario, encabezado
principalmente por un aumento en el crdito hipotecario y en el crdito al
consumo.
Por otra parte, la entrada de nuevos actores a competir con la banca ha
multiplicado el nmero de oferentes de servicios financieros. En primer
lugar, durante el proceso de recuperacin de los bancos, las Sociedades
Financieras de Objeto Limitado (Sofoles)17 tuvieron un rpido crecimiento
debido al vaco crediticio dejado por aqullos.
Con el inters de expandir la oferta de servicios financieros, a partir de
2005 las autoridades permitieron que se formaran nuevas entidades de banca
mltiple: en 2008 haba ms de 40. Tambin se constituyeron nuevas figuras
legales de intermediarios financieros, como las Sociedades Financieras de
Objeto Mltiple (Sofomes)18 a partir de 2007 y los bancos de nicho19 a partir
de 2008. Estos ltimos fueron a raz de la expansin de intermediarios financieros que necesitaban el crdito que la banca haba dejado de dar y a aqullos enfocados en segmentos de poblacin no atendidos por la banca, como
es el caso de los intermediarios financieros populares o entidades de microfinanzas.
Si bien desde finales de los aos ochenta y principios de los noventa
Mxico se sum a los pases en vas de desarrollo que iniciaron la provisin
de servicios de microfinanzas, y el hecho de que organizaciones como las
cajas operaran desde dcadas atrs, la expansin de este tipo de entidades se
aceler a partir de 2001 con la emisin de la Ley de Ahorro y Crdito Popular.
Se ha estimado que para el ao 2008 haba ms de 600 oferentes en el sector,
adems de las Sofomes que se haban autorizado. En 2008 este sector atenda
a ms de 4 millones de clientes. Esto ha sido un nuevo salto hacia la mayor
accesibilidad de la poblacin a servicios financieros.
La revolucin microfinanciera en Mxico ha enfrentado varios retos,
adems de los propios de este sector en cualquier pas. Por ejemplo, lograr
sustentabilidad y permanencia. Adems enfrentan el reto de transformarse
en prestadores de servicios financieros variados, con capacidad de respuesta
a la poblacin que atienden. Esto es, tienen el reto de evolucionar como
intermediarios financieros consolidados (como Sofomes, bancos de nicho y
banca mltiple) y contribuir a la creacin de un sistema financiero desarro17
Las Sofoles son intermediarios financieros no bancarios especializados en segmentos de
mercado.
18
Las Sofomes son intermediarios financieros no bancarios, con posibilidad de manejar
productos para distintos segmentos.
19
Banco especializado en un segmento de mercado.
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llado. Para el gobierno dos de los retos principales son lograr una supervisin
y regulacin adecuadas ante la multiplicidad de entidades en el sector en
trminos de modelos y figuras legales, y evitar que se utilicen como canales
de programas polticos.
El escenario del sistema financiero en Mxico, a principios del milenio,
da indicios de una nueva revolucin financiera en la que se aumentar la
frontera de acceso a los servicios financieros. Queda comprobar hasta qu
punto somos capaces de aprender del pasado y ser creativos para el futuro.
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636 la economa en el dilatado siglo xx

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la paradoja del desarrollo financiero

similares a la mexicana, pero en trminos de estabilidad s ha sido parecida

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638 la economa en el dilatado siglo xx

1.2. Los lmites al acceso

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la paradoja del desarrollo financiero

Provisin de servicios financieros en pequea escala, generalmente para clientes con

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640 la economa en el dilatado siglo xx

En la medida que estas entidades demuestren sustentabilidad y evolucionen

Considerada la banca como un puro negocio, los mexicanos

2.1. El principio de un sistema moderno

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la paradoja del desarrollo financiero

del sistema financiero mexicano. Del mismo modo, en 1924 se cre un

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642 la economa en el dilatado siglo xx

Grfica 15.2. Cartera de crdito/pib, 1940-1978

Fuente: Del ngel (2002).

Crdito dirigido son programas gubernamentales para canalizar el crdito a actividades

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la paradoja del desarrollo financiero

Fuente: Del ngel (2010).

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644 la economa en el dilatado siglo xx

Prstamos hechos por un banco a sus propios accionistas.

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Grfica 15.4. Composicin del crdito por fuente

Fuente: Del ngel (2002).

operaciones conjuntas, esto inclua tanto a otros bancos comerciales como a

3. La propiedad, el control y la profesionalizacin (1924-1982)

Hasta 1982, la mayor parte de la banca mexicana fue propiedad de grupos

Es un sistema bancario que incorpora la mayor parte de los rangos de la intermediacin

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la paradoja del desarrollo financiero

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consejeros de los bancos participaban en consejos de otros bancos. Ello les

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la profesionalizacin en la administracin. En la mayora de los casos, el

4. La competencia financiera: la banca,

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650 la economa en el dilatado siglo xx

Fuente: Del ngel (2002).

A pesar de la alta concentracin, se reconoce tambin que ha habido

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del siglo xx la propiedad de los bancos estaba reservada a mexicanos. Con

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tampoco resultaron una fuente de competencia real para la banca comercial.

5. La banca pblica de fomento (1925-1982)

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la paradoja del desarrollo financiero