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978-85-85016-98-2

Educao bsica
no Estado de So Paulo:
avanos e desafios

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

9 788585 016982

Coordenao Tcnica do Projeto


Gilda Figueiredo Portugal Gouvea

com artigos de

Educao bsica
no Estado de So Paulo:

avanos e desafios

Organizadores

Barjas Negri
Haroldo da Gama Torres
Maria Helena Guimares de Castro

Alison Pablo Oliveira


Ana Maria de Paiva Franco
Andrea Zaitune Curi
Andr Portela de Souza
Barjas Negri
Cibele Yahn Andrade
Gilda Figueiredo Portugal Gouvea
Guiomar Namo de Mello
Haroldo da Gama Torres
Herman Voorwald
Ilona Becskehzy
Maria Alice Aguiar Remy
Maria Helena Guimares de Castro
Maria Ines Fini
Mariza Vasques de Abreu
Naercio Menezes Filho
Priscilla de Albuquerque Tavares
Rafael Camelo
Rose Neubauer
Simon Schwartzman
Stella Silva Telles

Educao bsica
no Estado de So Paulo:

avanos e desafios

Governador do Estado
Geraldo Alckmin
Secretrio da Educao
Herman Voorwald
Secretrio do Planejamento e Desenvolvimento Regional
Jlio Semeghini
Fundao para o Desenvolvimento da Educao FDE
Presidente
Barjas Negri
Chefe de Gabinete
Mauro de Morais
Respondendo pela Diretoria Administrativa e Financeira
Antonio Henrique Filho
Respondendo pela Diretoria de Obras e Servios
Selene Augusta de Souza Barreiros
Diretora de Projetos Especiais
Claudia Rosenberg Aratangy
Diretora de Tecnologia da Informao
Malde Maria Vilas Bas
Fundao Seade
Diretoria Executiva
Maria Helena Guimares de Castro
Chefia de Gabinete
Sergio Hora
Diretoria Adjunta Administrativa e Financeira
Silvia Anette Kneip
Diretoria Adjunta de Metodologia e Produo de Dados
Margareth Izumi Watanabe
Diretoria Adjunta de Anlise e Disseminao de Informaes
Haroldo da Gama Torres
Organizadores do Livro
Barjas Negri
Haroldo da Gama Torres
Maria Helena Guimares de Castro
Coordenao Tcnica do Projeto
Gilda Figueiredo Portugal Gouvea

SUMrio

05 APRESENTAO: Barjas Negri


07 I NTRODUO: Gilda Figueiredo Portugal Gouvea,
Haroldo da Gama Torres e Maria Helena Guimares de Castro

13 P
 arte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil
e no Estado de So Paulo
15 C
 aptulo 1 O Financiamento Pblico da Educao Bsica no Brasil:
1988-2012
Barjas Negri
37 C
 aptulo 2 Impactos do FUNDEF sobre matrculas, docentes e escolas em
So Paulo
Alison Pablo Oliveira, Ana Maria de Paiva Franco e Naercio Menezes Filho
83 C
 aptulo 3 Anlise da Municipalizao do Ensino Fundamental no Estado
de So Paulo e seus impactos
Andrea Zaitune Curi e Andr Portela de Souza

133 P
 arte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da
educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo
135 C
 aptulo 4 Educao infantil: expanso, qualidade e desafios
Maria Helena Guimares de Castro e Rafael Camelo
155 C
 aptulo 5 Ensino fundamental: evoluo dos indicadores, qualidade
e contexto
Priscilla de Albuquerque Tavares

169 C
 aptulo 6 Duas dcadas no Ensino Mdio
Haroldo da Gama Torres e Maria Helena Guimares de Castro
187 C
 aptulo 7 O Centro Paula Souza e a Educao Profissional no Brasil
Simon Schwartzman
217 C
 aptulo 8 O setor privado na Educao Bsica no Estado de So Paulo nos
anos 2000
Cibele Yahn Andrade, Stella Silva Telles e Maria Alice Aguiar Remy

241 Parte III Reformas Institucionais


243 C
 aptulo 9 Reorganizao das escolas estaduais paulistas: novo modelo
pedaggico, ciclos e municipalizao
Rose Neubauer
273 C
 aptulo 10 Gesto local e indicadores de qualidade
Ilona Becskehzy
299 C
 aptulo 11 Formao de Professores da Educao Bsica no Estado de
So Paulo: poltica nacional, ao paulista
Guiomar Namo de Mello
327 C
 aptulo 12 Diretrizes Nacionais e carreira docente em So Paulo
Mariza Vasques de Abreu
359 C
 aptulo 13 Currculo e Avaliao: uma articulao necessria a favor da
aprendizagem
Maria Ines Fini
389 C
 aptulo 14 Novos Desafios da rede estadual paulista
Herman Voorwald
411 Currculos dos Autores
421 Anexo Estatstico

APRESENTAO
Barjas Negri
Este livro deve ser lido como uma tentativa
de registrar e avaliar o significado das principais
mudanas institucionais observadas no ensino
bsico nos ltimos 25 anos, tendo por foco o Estado de So Paulo. Isso se faz necessrio porque,
depois da promulgao da Constituio Federal
de 1988, a educao brasileira mudou de modo
substancial e a reflexo sobre esse processo ainda
est por ser feita de modo sistemtico, apesar do
grande volume de informao atualmente disponvel sobre o tema. De fato, um exame criterioso
da literatura tcnica existente na rea de ensino
bsico evidencia que essa produo fragmentada, incompleta e no raro fundamentada em evidncias empricas limitadas, sendo marcada por
vieses ideolgicos de diferentes matizes.
Vale notar, porm, que estamos nos referindo
a mudanas de grande magnitude. Por exemplo,
o papel dos municpios na oferta de ensino bsico foi substancialmente ampliado, especialmente
nos primeiros anos do ensino fundamental; alguns
nveis de ensino que h 25 anos apresentavam
baixssima cobertura como o ensino infantil,
mdio e tcnico cresceram substancialmente; o
modelo de financiamento foi alterado de modo
notvel; e foi institucionalizado um importante
sistema de monitoramento e avaliao da poltica educacional. Alm disso, no mbito da rede
paulista ocorreram outras inovaes relevantes,
tais como o currculo unificado, reviso das estratgias de formao e remunerao de professores,
programas especficos de alfabetizao etc.
O leitor ver que alguns dos aspectos aqui
discutidos nunca tinham sido sistematizados de
forma completa em um nico artigo, como no

caso da discusso sobre a carreira do magistrio


no Estado de So Paulo. Para outros temas, a discusso sobre o impacto de iniciativas relevantes
como o Fundef tem sido feita de modo muito
limitado, apesar da extensa literatura dedicada a
esse Fundo. Alm disso, mudanas de grande relevo em escala estadual, como a questo da municipalizao do primeiro ciclo do fundamental,
raramente foram analisadas de modo detalhado.
A reflexo aqui apresentada se torna ainda
mais oportuna quando tudo indica que os efeitos desse primeiro ciclo de mudanas parecem
estar perdendo trao. De fato, os nveis de cobertura, sobretudo no nvel mdio, pararam de
se ampliar, enquanto os indicadores de qualidade do ensino vm avanando muito lentamente, apesar do nvel relativamente baixo em que
ainda nos encontramos.
Esses elementos sugerem ser urgente o avano da discusso a respeito de um novo ciclo de
mudanas institucionais na rea educacional, sobretudo agora que o II Plano Nacional de Educao (PNE) prope novas metas e recursos vultosos.
No bastam metas e recursos. Para fazer diferena, preciso saber onde, como e por que investir
os recursos pblicos alocados em educao.
Nesse sentido, o grupo de autores aqui
reunidos, ao agregar tanto acadmicos quanto gestores da rea educacional, oferece uma
perspectiva indita dessa poltica no Estado de
So Paulo, constituindo uma reflexo de grande
relevo, podendo inclusive vir a subsidiar outras
inovaes da poltica educacional que venham
a ocorrer na prxima dcada no apenas no Estado, mas em todo pas.

Introduo
Gilda Figueiredo Portugal Gouvea
Haroldo da Gama Torres
Maria Helena Guimares de Castro

A educao bsica no Estado de So Paulo (e


no Brasil em geral) passou por significativas transformaes nos ltimos 25 anos. inegvel que nosso sistema educacional pblico avanou muito em
termos quantitativos. A universalizao foi alcanada no ensino fundamental e encontra-se muito
prxima na pr-escola. No ensino mdio, o avano
na cobertura tambm foi substancial, embora a universalizao plena ainda no tenha sido atingida e
persistam nveis elevados de evaso. A despeito do
salto quantitativo, permanecem grandes desafios,
especialmente os de natureza qualitativa.
As mudanas observadas foram induzidas por
importantes alteraes no marco legal federal, incluindo iniciativas de grande magnitude: a Constituio de 1988; a LDB de 1996 (Lei de Diretrizes e
Bases da Educao Nacional); o Fundef criado em
1997 (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio); a estruturao de um sistema de monitoramento e avaliao educacional a partir de 1996
(Censo Escolar, exames nacionais de avaliao
etc.); e o Fundeb (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao
dos Profissionais da Educao), que substituiu o
Fundef em 2007.
Mudanas institucionais importantes tambm
foram realizadas no plano da educao paulista,
incluindo o estabelecimento da progresso continuada para o ensino fundamental e a reorganizao do sistema com forte incentivo por parte do
governo do Estado municipalizao do primeiro
segmento do ensino fundamental. Nesse processo

ocorreram mudanas importantes na gesto do sistema, tais como: nova organizao curricular no
ensinos fundamental e mdio; reformulao do
sistema de avaliao; inovaes na carreira e programas de formao de professores; implantao
de programas de educao integral; poltica de inovaes e parcerias; e expanso e diversificao da
educao profissional.1
Atualmente, os aspectos relacionados qualidade da educao se tornaram o grande desafio
para a educao paulista. De fato, embora o Estado
continue bem posicionado em termos nacionais e
tenha apresentado melhoras em termos de desempenho escolar nos ltimos anos, quando consideramos referncias internacionais como o Programa
Internacional de Avaliao de Estudantes (Pisa, na
sigla em ingls), a qualidade da educao em So
Paulo pblica e privada mostra-se ainda muito
deficiente.
Em outras palavras, nem sempre a permanncia do aluno na escola tem assegurado o aprendizado. Essa constatao ainda mais preocupante
num contexto de forte transformao do universo
laboral, em funo da emergncia das novas tecnologias de informao e comunicao. O mercado
de trabalho em todo o mundo passou a demandar
habilidades mais sofisticadas e difusas, tambm denominadas competncias para o sculo XXI, para
as quais poucos sistemas educacionais esto pre1

 a esfera federal tambm foram introduzidas mudanas


N
institucionais de menor escopo, como o programa Mais
Educao, o Pronatec e outros.

parados. E nosso sistema, alm de ter ainda que


lidar com as deficincias do passado, precisar
tambm investir de modo sistemtico nos desafios
do futuro.
Neste trabalho, apresentamos e debatemos a
evoluo da educao bsica em So Paulo nos
ltimos 25 anos, colocando foco em trs dimenses principais. Em primeiro lugar, diferentes autores fazem o regaste da histria desse processo.
De fato, as importantes inovaes institucionais
aqui tratadas nem sempre foram registradas e discutidas de modo sistemtico, anteriormente. Mais
do que realizar o registro cuidadoso, esses autores
tambm se posicionaram criticamente em relao
a essas inovaes, observando sua evoluo e especulando sobre suas consequncias para a poltica pblica.
Um segundo conjunto de analistas buscou
avaliar o impacto de parte dessas inovaes institucionais. Embora esse esforo no tenha sido exaustivo uma vez que o escopo dessas inovaes
bastante amplo e diversificado os artigos voltados
para o tema de avaliao includos nessa resenha
trazem evidncias de grande relevncia para o entendimento de aspectos especficos das polticas
implementadas.
Finalmente, o terceiro conjunto de autores
estudou a evoluo dos principais indicadores
educacionais do Estado, tentando compreender a
dinmica recente da poltica em diferentes dimenses quantitativas e qualitativas. Esse grupo tentou
tambm aprofundar a discusso sobre alguns dos
principais desafios para a poltica educacional do
Estado nos prximos anos, com destaque para a
educao infantil, ensino mdio, ensino profissionalizante e setor privado.2
2 E ste documento traz tambm um anexo estatstico com os
principais indicadores educacionais no Estado. Nessa seo,
alm de indicadores gerais, so includas informaes de natureza regional que podem despertar o interesse de pblicos
mais especficos.

Alguns temas centrais do nosso debate educacional contemporneo emergem desse conjunto. Por exemplo, diferentes autores buscaram
dissecar o Fundef em seus diferentes ngulos, refletindo tambm sobre o significado da transio
desse sistema para o Fundeb, que a partir de 2007
passou a prever que a aplicao dos recursos dos
fundos constitucionais fosse estendida para todos
os nveis da educao bsica nas suas diferentes
modalidades.
Negri (Captulo 1) discute as profundas alteraes observadas a partir da Constituio de 1988,
atingindo as finanas estaduais e municipais e alterando a distribuio dos recursos pblicos para a
educao bsica. O autor destaca que as mudanas na distribuio dos recursos foram responsveis
pela universalizao do atendimento das crianas
nos anos iniciais do ensino fundamental, levaram a
uma acelerao da municipalizao das redes de
ensino e elevaram a remunerao dos professores.
O artigo pontua tambm as principais diferenas
entre o Fundef e o Fundeb, revisitando a necessria
discusso a respeito da articulao entre financiamento e resultado de polticas pblicas.
Oliveira, Menezes Filho e Franco (Captulo 2),
por sua vez, discutem em detalhe o impacto do
Fundef sobre vrios resultados educacionais: nmero de alunos matriculados nas escolas pblicas,
nmero de professores, tamanho de turmas, aprovao e evaso escolar, infraestrutura das escolas e,
por fim, qualificao dos professores. Compara-se
a evoluo desses indicadores para todos os municpios paulistas nos anos de 1995, 1997, 1999,
2001, 2003 e 2005, tomando-se vrios grupos
como controle. Esse conjunto oferece um leque de
evidncias bastante variado e relevante a respeito
do impacto dessa poltica para o sistema educacional paulista.
Ainda se referindo ao Fundef, Neubauer (Captulo 9) apresenta como se deu o processo de reorganizao das escolas de ensino fundamental em
So Paulo no contexto das extensas reformas obser-

vadas na segunda metade da dcada de 1990. Esse


movimento foi impulsionado em So Paulo pelo
projeto de Reorganizao da Rede Fsica, que consistiu em separar uma parte dos prdios escolares
para atendimento exclusivo dos alunos de 1 a 4
srie do ensino fundamental, de outra, destinada a
atender alunos de 5 a 8 srie e/ou ensino mdio,
alm de criar condies necessrias a implementar
vrias medidas pedaggicas. A autora tambm discute outras inovaes de grande magnitude, como
a municipalizao do primeiro ciclo do fundamental e o sistema de progresso continuada.
A municipalizao um dos aspectos mais
marcantes da poltica implementada em So Paulo
como decorrncia do Fundef, discutida em detalhe
nessa coletnea. Para compreender melhor essa dimenso, Cury e Portela (Captulo 3) buscam avaliar,
para cada um dos ciclos do ensino fundamental,
como esse processo ocorreu nas escolas do Estado
de So Paulo e quais foram suas consequncias para
a qualidade do ensino. A rigor, o artigo evidencia
que essa inovao institucional trouxe resultados
muito significativos em termos de qualidade. Trata-se de um achado emprico de grande relevncia,
relativamente negligenciado na discusso recente
sobre a poltica educacional brasileira.
Ainda sobre o tema de municipalizao, Ilona
Ferro de Souza (Captulo 10) discute a dinmica
desse processo para diferentes regies do Estado
de So Paulo nas ltimas dcadas. O artigo destaca o papel central dos convnios firmados entre o
governo do estado e municpios como instrumento operacional do processo de municipalizao
que ocorreu no momento posterior ao Fundef. A
autora mostra que a transferncia de escolas estaduais para os municpios, processo focado no ciclo I do ensino fundamental, obedeceu a padres
especficos relacionados ao porte dos municpios
e s suas caractersticas socioeconmicas. O artigo tambm discute o efeito desse processo do
ponto de vista da evoluo de diferentes indicadores educacionais.

Outro aspecto bsico do conjunto de reformas


inaugurado pelo Fundef diz respeito formao
inicial dos professores. Nesse sentido, o texto de
Mello (Captulo 11) contempla os marcos legais e
normativos (nacionais e estaduais) que serviriam de
base para a formulao da poltica de formao de
professores. Adotando uma perspectiva histrica
de flego mais longo, o artigo sistematiza um conjunto importante de informaes sobre o tema, e
evidencia a significativa transformao da poltica
pblica nesse campo.
Finalmente, ainda aprofundando a questo
dos desdobramentos da implementao do Fundef, Abreu (Captulo 12) trata das polticas salariais e da carreira docente. No desenvolvimento
do artigo, so analisadas as diretrizes nacionais
para a valorizao do magistrio pblico, incluindo as normas do regime militar, as relativas
Constituio de 1988 e ao governo Fernando
Henrique Cardoso e, por fim, as dos governos
Luiz Incio Lula da Silva e Dilma Rousseff. Nessa
anlise so destacadas as concepes em debate, especialmente o confronto entre posies de
cunho corporativo e as que advogam a valorizao do magistrio de forma articulada com a
melhoria do servio educacional oferecido populao. Na sequncia, analisada a evoluo
da legislao paulista de forma a identificar a influncia das alteraes das normas nacionais no
plano estadual e as concepes que orientam a
poltica de valorizao dos professores no Estado
de So Paulo.
A questo da qualidade da educao e o
sistema de avaliao necessrio para aferir essa
qualidade so tambm partes essenciais deste
debate. Nesse sentido, Tavares apresenta (Captulo 5) a evoluo dos indicadores que nascem
do novo sistema de avaliao nacional e estadual
implantado nos anos 1990 para o ensino fundamental (Saresp, Saeb, Prova Brasil, Ideb e Idesp),
mostrando o avano que estas mtricas trouxeram
para a conduo das polticas pblicas dirigidas

a esta etapa da escolarizao. O estudo mostra


como evoluram os indicadores de qualidade para
seis geraes de alunos que ingressaram no sistema educacional bsico a partir de 1994. Esse
exerccio foi capaz de decompor a desigualdade
das notas dos estudantes em dois componentes:
os fatores associados ao background familiar e
caractersticas scio demogrficas dos alunos, por
um lado; e as caractersticas das redes de ensino
das escolas, relacionadas infraestrutura, gesto e
qualidade do professor, por outro.
A questo da avaliao tambm tratada por
Fini (Captulo 13), com outra perspectiva. A autora
discute a relao entre ensinar e avaliar, um dos
mais controversos temas da educao bsica brasileira. O estudo aborda tambm o papel do currculo como referncia obrigatria da avaliao, e
apresenta os dilemas atuais acerca do currculo da
educao bsica e suas consequncias para a avaliao. O captulo aprofunda a discusso do que se
consolidou chamar de escola de qualidade, defendendo uma ao compartilhada entre gestores
e professores para fazer os alunos progredirem no
desenvolvimento de sua autonomia de pensamento
e ao. Para tanto, a autora reflete tambm sobre
os debates mais recentes sobre a modernizao do
currculo, abordando propostas como a reduo
do tempo em sala de aula formal e a ampliao
do acesso a metodologias de ensino que permitam
aos alunos construir sua autonomia de pensamento
por meio de pesquisas orientadas para a busca de
informaes que antecedam as aulas formais.
O terceiro conjunto de autores aqui reunidos
aborda quatro reas relativamente negligenciadas
nos estudos sobre ensino bsico no Brasil, mas essenciais para a compreenso das tendncias mais
recentes do nosso sistema educacional: as dinmicas observadas na educao infantil, no ensino mdio, no ensino profissionalizante e no setor privado.
Castro e Camelo (Captulo 4), em primeiro lugar, argumentam que a educao infantil tem grande importncia para o desenvolvimento futuro das

crianas, aspecto documentado em diversos estudos de psicologia, neurocincia e economia. Este


captulo se prope a analisar a evoluo da educao infantil no Estado de So Paulo nos ltimos 20
anos, descrevendo as condies de oferta, o perfil
do pblico atendido e os futuros desafios da oferta
de educao infantil. O artigo aborda tambm o
perfil de renda, a composio familiar e a escolaridade dos pais. Com isso foi possvel analisar aspectos relacionados ao direcionamento da oferta
de educao infantil para pblicos especficos.
O ensino mdio, por sua vez, tratado por
Castro e Torres (Captulo 6). Os autores vo argumentar que, embora o ensino mdio tenha passado
por grandes transformaes com aumento importante e disseminado a cobertura , a concluso
do processo de universalizao e os problemas da
qualidade do ensino continuam a constituir grandes dificuldades. Os autores vo tambm argumentar que nossa escola pblica de ensino mdio continua sendo um local desestimulante e, por vezes,
desorganizado e inseguro. Refletindo sobre esses
elementos, eles revisitam ao fim do texto alguns
debates sobre as polticas educacionais voltadas
para este nvel de ensino, tratando de temas como
o modelo de perodo integral e a diversificao de
trajetrias escolares com foco no ensino profissionalizante como alternativa ao ensino acadmico,
dentre outros caminhos.
Para termos um cenrio mais preciso do
ensino profissional no Brasil e em So Paulo,
Schwartzman (Captulo 7) analisa a evoluo dos
indicadores, as polticas desenvolvidas, seu contexto institucional e os impactos para o mercado
de trabalho. E, para desenhar melhor o cenrio
de So Paulo, o artigo destaca o papel do Centro
Paula Souza nesse contexto. O autor faz um relato do desenvolvimento do Centro Paula Souza
com destaque ao relacionamento desta instituio com o setor produtivo e, tambm, programas federais, com o sistema S e com as universidades pblicas paulistas. O artigo tambm

discute a expanso do sistema e a perspectiva da


organizao em relao s principais tendncias
da economia e do sistema de ensino mdio e
superior do Estado.
Finalmente, o papel do setor privado no cenrio da educao bsica abordado por Andrade, Telles e Sampaio (Captulo 8). O tema
tem crescente relevncia, pois dados do ltimo
Censo Escolar mostraram uma reduo do nmero de estudantes matriculados no ensino bsico
pblico no Brasil, com crescimento da matrcula
na rede privada. Alm de apresentar os padres
regionais dessa dinmica no mbito do Estado
de So Paulo, o artigo procura observar os fatores que afetam o crescimento do nmero de
estudantes na rede privada. Para tanto, vo ser
considerados aspectos relacionados dinmica
demogrfica, evoluo do nvel de renda familiar, ao gasto familiar com a educao e ao tipo
de famlias em questo (nmero de filhos e nvel
de instruo dos pais).
O ltimo captulo dessa resenha (Captulo
14) traz o artigo de Herman Voorwald, secretrio
estadual de Educao no perodo (2011-2014). O
autor busca descrever as mudanas mais recentes
no ensino pblico estadual com foco no Programa Educao Compromisso de So Paulo, que
norteia as aes da Secretaria da Educao. Esse
programa tem, entre seus objetivos principais, a
valorizao da carreira do magistrio, buscando
torn-la uma das mais procuradas pelos jovens
estudantes e futuros profissionais, e como viso
de futuro fazer com que o ensino paulista figure
entre os melhores e mais avanados do mundo at
o ano de 2030.
Em suma, os artigos desse livro trazem uma
perspectiva ao mesmo tempo profunda e diversificada de vrios aspectos da educao paulista no
passado recente. Alm de profissionais com ampla
produo acadmica na rea, vrios deles foram
ou so protagonistas da formulao e implementao das polticas aqui discutidas.

Os autores apresentam questes centrais para


o debate educacional brasileiro e paulista. Para o
maior conforto do leitor, organizamos abaixo uma
pequena sntese dos principais desafios que essa
coletnea coloca.
As novas formas de financiamento da educao pblica foram capazes de alterar as taxas de
aprovao e evaso escolar, o nmero de professores, a qualificao dos professores, o tamanho
das turmas, a infraestrutura das escolas? E qual o
impacto das mudanas na ampliao do acesso e
permanncia dos estudantes no ensino mdio?
A reduo do foco no ensino fundamental do
Fundef para o Fundeb foi uma boa escolha, considerando que a aplicao dos recursos foi estendida
para todos os nveis da educao bsica nas suas
diferentes modalidades?
Estudos mostram que as desigualdades educacionais motivadas pelas desigualdades socioeconmicas se reduziram na ltima dcada, pois houve uma melhora nas condies dos alunos. O que
a escola deve fazer para se adequar a esse novo
perfil de estudantes? Quais medidas poderiam melhorar o desempenho escolar nesse novo cenrio?
Deve-se optar pelo atendimento universal pela
rede pblica na educao infantil para crianas de
0 a 5 anos ou deve-se optar pela universalizao
de 4 a 5 anos e buscar alternativas diversas para a
faixa de 0 a 3 anos?
Observa-se uma tendncia diminuio do
total das matrculas na educao bsica em decorrncia da queda da fecundidade e consequente
reduo da populao infanto-juvenil. Ao mesmo
tempo observa-se na rede privada de ensino, principalmente no ensino fundamental, um movimento de crescimento das matrculas. Qual o impacto
desse movimento sobre equipamentos e recursos
humanos na rede pblica se essa tendncia se
mostrar duradoura?
Como tratar a evaso escolar em todos os nveis, mas principalmente do segundo ciclo do ensino fundamental e do ensino mdio?

O ensino em perodo integral na educao


bsica uma escolha vivel para o conjunto do
sistema? Aqui h dois modelos: o de So Paulo,
que trabalha as disciplinas bsicas e inclui novas
disciplinas no perodo integral, e o federal, que
trabalha no contra-turno com atividades desligadas do currculo e apenas dois ou trs dias por
semana.
A diversificao do ensino mdio com foco no
ensino profissionalizante deve se apresentar como
uma alternativa ao ensino acadmico?
Qual a melhor alternativa de ensino mdio
para a elevada proporo de alunos que estudam
no perodo noturno?
Qual o impacto da municipalizao do ensino
fundamental, e quais seus efeitos sobre a qualidade
do ensino? Qual a resposta aos que defendem a
federalizao da educao bsica?
Quais estratgias podem ajudar a construir um
efetivo regime de colaborao entre os nveis de
governo como define a nossa Constituio, a Lei de
Diretrizes e Bases da Educao Nacional e o novo
Plano Nacional da Educao que prev o investimento de 7% do PIB at 2019 e 10% at 2024?
Quais mudanas devem ser prioritrias na organizao da carreira dos professores? Como atrair
os melhores talentos?
A formao de professores deve ser definida
por uma poltica nacional com seus braos estaduais e locais, ou basta a transferncia de recursos
para as universidades federais? Neste caso, quais
seriam os mecanismos de accountability e o sistema de superviso?
Qual deve ser o papel das instituies privadas
na formao de professores? Hoje elas so responsveis pela formao da maioria dos professores
que esto atuando nas escolas pblicas.

Qual deve ser o papel do governo federal na


definio e acompanhamento dos programas de
formao inicial dos professores?
O currculo da educao bsica tem alimentado as avaliaes ou as avaliaes tem alimentado o
currculo? O que melhor? Ou nenhum dos dois?
Como articular os currculos municipais com
os das redes estaduais? desejvel discutir uma
Base Nacional Comum para orientar os currculos
estaduais e municipais?
Quais aprimoramentos devem ser feitos nos
sistemas de avaliao da educao bsica?
Como as novas tecnologias podem ajudar a
implantar sistemas de avaliao formativa e incentivar o uso dos resultados das avaliaes no processo de aprendizagem?
A articulao entre carreira docente e melhoria da aprendizagem dos alunos um caminho seguro para os avanos na qualidade do ensino?
Como enfrentar o desafio de uma situao, na
qual os professores conhecem pouco as tecnologias de informao e a maioria dos alunos j domina estas ferramentas quase plenamente?
Como inovar na sala de aula e transform-la
em um ambiente mais estimulante?
Todas essas questes so centrais para o debate
educacional brasileiro e paulista. Afinal, o desafio
geral de ampliar a qualidade de grande magnitude, exigindo grande capacidade de inovao institucional. E o nosso sistema educacional tem um porte
gigantesco, organizado em trs nveis de governo
diferentes, apresentando por isso mesmo maior inrcia institucional e resistncia mudana. Esperamos
que este livro possa contribuir para a reflexo sobre
um novo ciclo de inovaes na rea da educao
bsica, inovaes que comeam a emergir e que se
fazem crescentemente necessrias.

Impactos do Fundef e Fundeb

na educao bsica no Brasil

e no Estado de So Paulo

Parte

1
CAPTULO

O financiamento pblico
da educao bsica no Brasil: 1988-2012
Barjas Negri

Desde a Constituio de 1988, a sociedade


brasileira tem procurado dar prioridade educao bsica, responsabilizando estados e municpios com o cumprimento das metas estabelecidas
pelos planos e programas aprovados em mbito
nacional.
Com a aprovao das Emendas Constitucionais n 14, de 1996, e n 53, de 2007, procurou-se
criar mecanismos de financiamento que tornassem
mais claras e efetivas as prioridades com a educao bsica, visando num primeiro instante a expanso das matrculas e o alcance gradativo de sua
universalizao, acompanhado de programas importantes para a melhoria da qualidade do ensino.
Nossa preocupao central esclarecer o papel e a importncia do Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef) e de sua posterior
transformao em Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao
dos Profissionais da Educao (Fundeb).
Os resultados ressaltados referem-se expanso do nmero de matrculas e evoluo das

taxas de cobertura e de escolaridade por nvel da


educao bsica, sem, contudo, analisar de forma
mais sistemtica os aspectos da melhoria da qualidade, como, por exemplo, a implantao de sistemas de avaliaes educacionais e de informaes,
parmetros curriculares, formao e capacitao
de professores, alm de outras polticas complementares objeto de diversos e importantes programas, como o Bolsa Escola que, posteriormente,
junto com o Bolsa Alimentao do Ministrio da
Sade, foi transformado no Bolsa Famlia.

1. As vinculaes constitucionais de


recursos para a educao: 1934-1988
O financiamento da educao pblica brasileira est associado busca por uma fonte estvel
de recursos, por meio da garantia legal ou constitucional de vinculao de um percentual mnimo
de receitas tributrias para a educao. A Constituio Federal de 1934 determinava, em seu artigo
156, que a Unio e os municpios aplicariam nun-

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

15

ca menos de 10% da renda resultante de impostos


na manuteno e no desenvolvimento de sistemas
educacionais e os estados e o Distrito Federal, 20%.
A Constituio da ditadura do Estado Novo,
de 1937, revogou as vinculaes tributrias para
a educao e a Constituio de 1946 as reestabeleceu nos mesmos percentuais anteriores para
a Unio (10%), estados e Distrito Federal (20%) e
ampliou as dos municpios para 20%. Essa regra
perdurou at 1967, quando foram revogadas pela
Constituio Federal da ditadura militar. Em 1969,
a Emenda Constitucional n 01/69, tambm conhecida como Constituio de 1969, garantiu uma
vinculao parcial, apenas para os municpios, na
proporo de 20% de suas receitas tributrias destinadas ao ensino primrio.
Em 1983, o Congresso Nacional aprovou a
Emenda Constitucional n 24, de autoria do senador Joo Calmon, resgatando a vinculao de
impostos destinados educao e determinando

aplicao de 13% para a Unio e de 25% para estados, Distrito Federal e municpios. A Constituio
Federal de 1988, em seu artigo 212, consolidou e
ampliou os recursos de impostos educao, a
participao da Unio para 18% e mantendo a de
estados, Distrito Federal e municpios em 25%.
No embalo do processo democrtico da Assembleia Constituinte de 1987-1988, alguns estados aprovaram uma vinculao ainda maior,
como foram os casos do Rio Grande do Sul
(35%), Mato Grosso do Sul (30%), Rio de Janeiro
(30%), So Paulo (30%) e Piau (30%). A capital
paulista, em sua Lei Orgnica, tambm estabeleceu uma vinculao de 30% de seus impostos
para a educao.
Vale destacar como de fundamental importncia a criao, em 1964, da contribuio social do
salrio educao como fonte adicional de financiamento destinado ao ensino fundamental, que foi
reafirmado pela Constituio Federal de 1988.

Tabela 1 Evoluo da vinculao de recursos de impostos para a educao


nas Constituies Federais do Brasil: 1934 1988
Vinculao de impostos em porcentagem
Esfera de governo

CF 34
(Art. 139)

CF 37

CF 46
(Art. 169)

CF 67

EC n
01/69

EC n
24/83

CF 88
(Art. 212)

Unio

10

10

13

18

Estados e DF

20

20

25

25

Municpios

10

20

20

25

25

Fonte: Menezes, Janana S. S. (2008).

16

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

2. A
 evoluo dos gastos pblicos
com educao at 1988
Historicamente, o Brasil sempre gastou muito
pouco com a educao pblica. Na dcada de 30,
gastava-se pouco mais de 1% do PIB com a educao pblica, ndice que supera a casa de 1,5% nos
anos 1950 e, pela primeira vez, em 1962 atinge
2% do PIB. A partir da, esse ndice vai elevando-se
gradativamente, ultrapassando a casa dos 3% em
1986 precisamente 3,5% do PIB.
Esse baixo investimento em educao est associado lenta evoluo da carga tributria brasileira. Na dcada de 30, a carga tributria brasileira foi
de 11,36% do PIB, perodo em que se aplicou 1,1%
em educao pblica. Ainda que lentamente, a carga tributria foi subindo, atingindo 14,4% do PIB em
1950 e 17,4% em 1960. Com a reforma tributria de
1965/66, que visava recompor a capacidade de financiamento do estado, necessria ao novo modelo
de desenvolvimento econmico que se desenhava
pelo governo militar, a carga tributria foi elevada
de forma expressiva, atingindo a mdia de 23,9% do
PIB no perodo de 1966-1970, patamar em que se
manteve at 1988, quando registrou 23,4%.
Como havia vinculaes constitucionais de
recursos pblicos para a educao, a elevao da
carga tributria obrigou os governos a gastarem um
pouco mais com educao. Assim, entre 1966 e
1970, aplicou-se 2,7% do PIB em educao e, em
que pese ser um ndice pequeno para os padres
internacionais, ele quase o dobro do que se investiu na dcada anterior.
Mesmo com esse esforo no gasto pblico, a
elevada taxa de crescimento populacional tornou
o financiamento pblico insuficiente para a educao brasileira, em especial a educao bsica.
Com isso, nos anos 50, de cada dez crianas de 7 a
14 anos, seis estavam fora da escola e uma proporo bem maior ocorria na faixa de 15 a 17 anos.
O resultado no poderia ser pior. Nos 20 anos
das dcadas de 1960 e 1970, a escolaridade da

fora de trabalho mostrou um avano praticamente


inexpressivo: em 1960, a populao economicamente ativa tinha apenas 2,9 anos mdios de estudo e, em 1980, 3,1 anos mdios. O desempenho
brasileiro, que em 1960 era superior apenas ao dos
pases do Sul da sia e da frica Subsaariana,
alcanado, em 1980, pelos pases do Sul da sia,
ficando frente apenas dos pases da frica Subsaariana. A ttulo de informao, vale mencionar
que em 1980 nos maiores pases latino-americanos
esse ndice era de 5,6 anos mdios de estudo e, nos
tigres asiticos, de 6,8 anos mdios.
A crise da economia brasileira no incio dos
anos 1980, que provocou decrscimo no PIB, reduo no nvel do emprego, acelerao inflacionria e
problemas fiscais, levou o governo militar a adotar
medidas impopulares, como o aumento de alquotas de impostos e criao de novos tributos, como o
Finsocial em 1982. O somatrio dessas ocorrncias
fez com que o governo militar comeasse a perder
o apoio da classe mdia. O empresariado ficou descontente com os rumos da economia. O desemprego e o arrocho salarial levaram parcela significativa
dos trabalhadores e de seus sindicatos a cerrar fileiras com a oposio, que teve expressiva vitria nas
eleies de 1982, quando se restabeleceram as eleies diretas para governadores. A oposio tambm
se fortaleceu no Congresso Nacional, que passou
a aprovar projetos que contrariavam interesses do
poder executivo federal.
A promulgao da Emenda Constitucional n
23, de 01 de dezembro de 1983 (Emenda Passos
Porto), provocou maior descentralizao de recursos federais para estados e municpios e, ao mesmo
tempo, a Emenda Constitucional n 24 (Emenda
Joo Calmon) ampliou a destinao de recursos
para a educao, sendo 13% dos impostos da
Unio e 25% dos impostos dos estados, Distrito
Federal e dos municpios. Esses dois movimentos
fragilizaram o governo federal e fortaleceram os governos subnacionais. Essas duas Emendas Constitucionais foram bastante importantes para a educa-

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

17

o brasileira, pois aumentaram os impostos para


estados e municpios, mas tambm vincularam um
volume maior de gastos com a manuteno e desenvolvimento do ensino.
Qual o resultado disso? Os estados ampliaram
de 23,2% para 25,9% sua participao nas receitas tributrias disponveis e os municpios elevaram
suas participaes em uma proporo maior ainda,
de 9,7% para 13,1%. Assim, reduziu-se de 67,1%
para 61% a participao da Unio nos recursos
tributrios, o que, em outras palavras, significa dizer que essa reduo de 6,1 pontos porcentuais da
Unio, onde uma parcela estava obrigada a aplicar
13% com educao, foi transferida para os estados
e municpios, que tinham a obrigao de aplicar
25% em educao. Com isso, o Brasil comea a
aplicar, pela primeira vez em sua histria, mais de

3,0% do PIB com educao pblica, alcanando a mdia de 3,74% no perodo de 1986-1988,
concentradamente na educao bsica. Foi nesse
perodo que se destinou a maior parcela da carga
tributria educao pblica: 15,14% do total.
O aumento da carga tributria e a garantia de
vinculao de impostos para a educao, o que
representou mais recursos para o setor, no foram
suficientes para aumentar de forma significativa a
cobertura de crianas nas escolas, a qualidade do
ensino e nem os desequilbrios regionais da educao. Algo estava errado. Por isso, chegamos a
1990 com graves problemas na educao bsica:
muitas crianas fora da escola, muitos professores
sem a qualificao adequada, a qualidade do ensino bastante deficiente e enormes desigualdades
regionais. Um verdadeiro apago educacional.

Tabela 2 Evoluo da carga tributria brasileira e dos gastos pblicos


com educao: 1933 1988

Carga tributria
(em porcentagem do pib)

Gastos pblicos
com educao
(em porcentagem do PIB)

Gastos pblicos
com educao
(em porcentagem
da carga tributria)

1930 1935

10,23

1936 1940

12,5

1,18

9,44

1941 1945

12,71

1,02

8,03

1966 1970

23,99

2,7

11,25

1971 1975

25,31

2,81

11,10

1976 1980

25,1

2,5

9,96

1981 1985

25,25

2,66

10,53

1986 1988

24,7

3,74

15,14

Perodo

Fonte: 1
 . Oliveira, Fabricio Augusto (2010)
2. Maduro Jr, Paulo Rogrio Rodrigues (2007)

18

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

3. O
 impacto da Constituio Federal
de 1988 sobre as finanas estaduais
e municipais e sobre o gasto com
educao
A Assembleia Nacional Constituinte de 19871988 foi presidida pela lgica da descentralizao
em reao predominncia centralizadora e autoritria do regime militar. Os parlamentares constituintes, que procuraram dar resposta s demandas
da sociedade por mais polticas sociais, ampliaram
o captulo da ordem social e as responsabilidades
do estado, ao mesmo tempo em que tentavam montar uma estrutura de financiamento dessas polticas,
indo alm daquelas estabelecidas pelos impostos.
Com a presso de governadores e prefeitos
eleitos democraticamente, a reforma tributria da
Constituinte de 1988 modificou bastante a estrutura de competncias e de receitas entre os entes
federados, beneficiando principalmente os estados
e municpios, em detrimento da Unio.
A Unio perdeu os impostos nicos incidentes sobre energia eltrica, combustveis e minerais
e, tambm, os impostos especiais incidentes sobre
transportes rodovirios e servios de comunicaes, que foram incorporados ao novo imposto
estadual o Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS). Alm disso, os estados
passaram a ter uma participao maior no total
da arrecadao de importantes impostos federais
Imposto de Renda (IR) e Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), ampliando os recursos do
Fundo de Participao dos Estados (FPE).
Os municpios, por sua vez, ampliaram suas
participaes no ICMS, agora mais robusto, de
20% para 25% e, tambm, tiveram ampliados os
recursos do Fundo de Participao dos Municpios
(FPM) devido s maiores contribuies do IR e do
IPI. Essas aes, associadas a outras medidas, ampliaram a capacidade de estados e municpios de
financiar suas polticas pblicas.

Os resultados dessas mudanas na repartio


dos recursos tributrios entre os diversos nveis de
governo aparecem nos primeiros anos dessas reformas: a participao da Unio na receita tributria
disponvel caiu de 60,1%, em 1988, para 54,3%,
em 1991, ao passo que a dos estados passou de
26,6% para 29,8% e, a dos municpios, de 13,3%
para 15,9% no mesmo perodo.
A Constituio Federal de 1988 confirmou as
vinculaes de impostos para o financiamento da
manuteno e desenvolvimento do ensino, ampliando a participao da Unio de 13% para 18%
e mantendo a de estados e municpios em 25%.
Agora, com a base das vinculaes estaduais e municipais um pouco mais ampliada, garantiu-se um
incremento de recursos para a educao. No caso
da Unio o efeito foi praticamente nulo, pois com
a reduo de sua participao no total de recursos
tributrios, o aumento da vinculao apenas manteve o mesmo nvel de gasto com educao antes
da Constituio.
Diante do novo quadro de repartio das receitas tributrias, a Unio passou a priorizar a cobrana e a criao de contribuies sociais como
forma de retomar a sua capacidade de financiar
suas polticas pblicas, no precisando repartir o
aumento da arrecadao das contribuies sociais
com os estados e municpios e nem aplicar parte
na educao devido no obrigatoriedade de vinculao (apenas impostos so vinculados).
Assim, em 1993, a Unio amplia sua participao nas receitas tributrias para 57,8%, a dos estados recua para 26,4% e mantm-se a dos municpios em 15,8%. Para ilustrar as aes da Unio, vale
mencionar que, ainda em 1988, criou-se a Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL), com alquota de 8% para as empresas e de 12% para o setor financeiro, que passou a vigorar em 1989 e, em
1990, ampliou-se a alquota do Finsocial de 0,6%
para 2%, alm de expandir o campo de incidncia
do PIS. Essas aes aumentaram as receitas federais
e recuperam parte da participao relativa da Unio

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

19

no total de tributos, sem contribuir para aumentar os


gastos com educao como frao do PIB.
Mesmo com o baixo crescimento mdio da
economia brasileira no incio da dcada de 1990, a
carga tributria em relao ao PIB ampliou-se para
27%, mas a participao do gasto pblico em relao ao PIB ficou estvel, na casa dos 3,83%, ligeiramente superior aos 3,74% ocorrido no perodo
pr-Constituinte.
A ampliao da carga tributria ocorre em funo do aumento da arrecadao de contribuies
sociais, livres de vinculao para a educao. Por
outro lado, a determinao de vinculao mnima
de impostos com educao nas trs esferas de governo virou teto, ou seja, cada ente federado passou a
destinar apenas o porcentual estabelecido na Constituio, nada mais. Isso significa dizer que, dadas as
dificuldades oramentrias dos governos, seus oramentos previam que os ndices de vinculaes deveriam ser o mximo a ser gasto com a manuteno e
desenvolvimento do ensino e, sempre que possvel,
incluam como despesa de educao, despesas de
outras reas com carncia de recurso.
Em 1994, com a acelerao da inflao e as dificuldades da economia e das finanas pblicas federais, lanado um novo plano de estabilizao: o Plano Real, que implanta um ajuste fiscal provisrio,
aumentando impostos e criando novas contribuies
sociais, como a Contribuio Provisria sobre a Movimentao Financeira (CPMF), em 1996, e o Fundo
Social de Emergncia (FSE), em 1994, um instrumento
de desvinculao de receitas da Unio, que depois,
em 1996, foi transformado em Fundo de Estabilizao
Fiscal e, em 2001, na Desvinculao das Receitas da
Unio (DRU). Com isso, a Unio passa a reter 20%
da receita de impostos e contribuies federais para
o atendimento de suas necessidades oramentrias,
antes de realizar as transferncias a estados, municpios e demais polticas fiscais. Em 1994, a economia
cresce 5,8% e a carga tributria eleva-se para 29,7%.
No perodo 1994-2010 foram adotadas novas
medidas nas reas fiscal e tributria, que contri-

20

buram para aperfeioar a arrecadao da receita


tributria dos trs entes federados, dentre as quais
se destacam a prorrogao da CPMF e elevao
de sua alquota em 1999; duas novas prorrogaes
da CPMF, em 2002 e 2004, e sua extino a partir
de 2008; a criao da Contribuio da Interveno
do Domnio Econmico (CIDE), imposto incidente sobre combustveis; a prorrogao da DRU em
2003 at o final de 2007; o aumento da alquota da
CSLL das empresas optantes pelo regime de lucro
presumido de 12% para 32%; a criao da Lei de
Responsabilidade Fiscal em 2000; a ampliao da
base de clculo do ISS municipal; e diversas alteraes tributrias que, no conjunto, contriburam
para a elevao gradativa da carga tributria que,
sob a liderana das contribuies sociais, chega a
30,4% em 2000, a 32,4% em 2002, a 34,1% em
2006 e a 35,1% em 2010.
Todo esse aumento da carga tributria teve
pouco impacto no aumento dos gastos com educao, como proporo do PIB, pois vale repetir
que as contribuies tributrias esto desobrigadas
de serem aplicadas em educao e as vinculaes
das receitas com impostos viraram teto de gastos
com educao. Assim, entre 1995 e 2005, a mdia
de gastos pblicos com educao foi de 4,0% do
PIB, variando quase nada de um ano para outro.
Em todo esse perodo, os municpios foram os
mais beneficiados com as receitas tributrias disponveis. Na trajetria de 1988 a 2010, houve a
seguinte modificao na distribuio das receitas
tributrias disponveis: a Unio reduziu a sua participao de 62,3% para 57,0%, os estados reduziram suas participaes de 26,9% para 24,7%, enquanto os municpios ampliaram as suas de 10,8%
para 18,3%.
Desse expressivo aumento municipal de 7,5
pontos porcentuais no total de recursos tributrios,
um quarto destina-se quase que exclusivamente
a gastos com educao, elevando-se, mais uma
vez, os gastos municipais com educao em todo
o Pas. A ttulo de ilustrao, vale lembrar que o

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

perodo ps-Constituinte, de 1988 at 1999, foi o


de maior proporo de carga tributria aplicada na
educao pblica mdia superior a 15% do total,
reduzindo-se a partir da. Mesmo com a ampliao

dos gastos com educao em relao ao PIB no


perodo 2006/2010, a parcela da carga tributria
destinada educao no retorna ao patamar anterior, chegando em 2010 a 14,5%.

Tabela 3 Evoluo da carga tributria brasileira e dos gastos pblicos com educao Brasil: 1988 2010
Anos

Carga tributria
(em porcentagem do PIB)

Gastos pblicos com educao


(em porcentagem do PIB)

Gastos pblicos com educao


(em porcentagem da
carga tributria)

1988

23,40

3,99

17,05

1989

23,70

3,87

16,33

1990

29,60

3,77

12,74

1991

24,40

3,80

15,57

1992

25,00

3,83

15,32

1993

25,30

3,85

15,22

1994

27,90

3,88

13,91

1995

26,00

3,90

15,00

1996

26,40

3,81

14,43

1997

26,50

3,76

14,19

1998

27,40

4,24

15,47

1999

28,40

4,30

15,14

2000

30,40

3,90

12,83

2001

31,90

4,00

12,54

2002

32,40

4,10

12,65

2003

31,90

3,90

12,23

2004

32,80

3,90

11,89

2005

33,80

3,90

11,54

2006

34,10

4,30

12,61

2007

34,70

4,50

12,97

2008

34,90

4,70

13,47

2009

34,68

5,00

14,42

2010

35,16

5,10

14,51

Fontes: 1. FGV/IBRE Contas Nacionais (2012) 2. Maduro Jr., Paulo Roberto Rodrigues (2007) 3. MEC/Inep (2013).
Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

21

4. A
 criao do Fundef: objetivos e
impactos sobre a educao bsica
O Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio (Fundef) surge da percepo de que era preciso modernizar a
utilizao de recursos para as polticas pblicas sociais, em especial na rea da educao. Ao propor
a realizao de uma minirreforma tributria, repartindo parte dos recursos de impostos entre cada estado e seus respectivos municpios, na proporo
dos alunos matriculados nas redes de ensino fundamental, o Fundef constitui-se em um importante instrumento de gesto econmica e social, com
controle social, propiciando avanos na educao
bsica, em especial no ensino fundamental.
A radiografia da situao da educao bsica
no incio dos anos 1990 era desalentadora: 12%
das crianas entre 7 e 14 anos (ensino fundamental) estavam fora da sala de aula; 42% na faixa etria de 5 e 6 anos (pr-escolar) e 38% na faixa de
15 a 17 anos (ensino mdio) tambm. Alm disso,
a taxa de escolarizao lquida dos ensinos fundamental e mdio era baixa e o mesmo ocorria com
o nmero de alunos concluintes no ensino fundamental e mdio regular.
No que diz respeito aos professores, o quadro no era mais animador. Em 1995, havia um
total de 262,5 mil funes docentes com formao bsica (leigos) na educao infantil e ciclo
I do ensino Fundamental (24% do total) e os
baixssimos salrios nos vrios nveis de ensino
desestimulavam a carreira docente. Do ponto de
vista social e regional, as disparidades eram ainda maiores. A proporo de crianas mais pobres
fora da sala de aula era maior, o mesmo ocorrendo com crianas das regies menos desenvolvidas e de afrodescendentes.
Dada a dimenso continental do Brasil e
as caractersticas de seu desenvolvimento econmico, com grande concentrao nas regies
do Sul e Sudeste, notadamente em So Paulo, as

22

disparidades regionais sempre foram acentuadas, persistindo nas regies do Norte, Nordeste
e Centro-Oeste baixa renda per capita e tributria, o mesmo acontecendo com municpios
menores, com pequena atividade econmica,
em praticamente todas as regies. Contraditoriamente, esses mesmos municpios, menores e
mais pobres, concentrados na regio Nordeste e
parte na regio Norte, eram os que possuam as
maiores redes de ensino fundamental. Vale dizer
que a municipalizao do ensino fundamental,
proposta por diversas legislaes, ocorreu de
forma mais acentuada exatamente nas regies e
municpios com menores receitas tributrias per
capita e, bem por isso, tinham os piores indicadores educacionais do Pas e menor proporo
de atendimento escolar. O Fundef propunha-se a
enfrentar essas questes.
Os principais aspectos da nova nfase do
financiamento da educao bsica esto consubstanciados na Emenda Constitucional n 14,
de 13 de setembro de 1996, que criou o Fundef
e determinou outras obrigaes para a educao
pblica.
De forma resumida, preconiza os seguintes
aspectos:
a) Transitoriamente, durante 10 anos, os estados, o Distrito Federal e os municpios
ficam obrigados a destinar, pelo menos,
15% de seus impostos e transferncias
constitucionais na manuteno e desenvolvimento do ensino fundamental, com o
objetivo de assegurar a universalizao do
atendimento e melhorar a remunerao de
seus professores;
b) os municpios devem aplicar mais 10% de
seus impostos e transferncias constitucionais, prioritariamente na educao infantil;
c) os estados e o Distrito Federal, tambm de
forma prioritria, devem destinar mais 10%
de seus impostos e suas transferncias constitucionais ao ensino mdio;

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

d) a Unio assume, pela primeira vez, a funo redistributiva e supletiva em matria


educacional, visando garantir equalizao
de oportunidades educacionais e padro
mnimo de qualidade do ensino, mediante
assistncia tcnica e financeira aos estados,
Distrito Federal e aos Municpios.
Assim, foi criado o Fundef, com caractersticas contbeis, no mbito de cada estado, composto
por 15% do ICMS, do FPE e do FPM, a serem distribudos entre o prprio estado e seus respectivos
municpios, de acordo com o nmero de alunos
regularmente matriculados nas escolas estaduais e
municipais de ensino fundamental. Um passo decisivo na organizao da rede de educao bsica em
todo territrio nacional, com a garantia de recursos
para estados e municpios investirem na expanso e
na melhoria da qualidade rede educacional.
O Fundef era de muita simplicidade, o que
contribuiu para a sua aprovao pelo Congresso
Nacional. Como boa parcela dos impostos federais, como o IR e o IPI, transferida a estados e
municpios via FPE e FPM, o Fundef passou a reter,
automaticamente, 15% do total desses fundos destinados a cada estado e seus respectivos municpios
e a redistribu-los, tambm automaticamente, para
cada estado e respectivos municpios na proporo
do nmero de matrculas do ensino fundamental
pblico, registrado anualmente no censo escolar
do MEC. No mbito de cada estado, ocorreu o
mesmo com a reteno de 15% do ICMS estadual,
que tambm passou a ser repartido entre os estados e seus respectivos municpios na proporo do
nmero de suas matrculas no ensino fundamental.
Assim, quem tinha mais alunos, receberia
mais recursos e quem tinha menos alunos, receberia menos recursos. Vale dizer que o ensino fundamental passou a ser financiado por 15% do FPE,
PFM e ICMS dos estados, garantindo, no mbito
de cada estado, um nico valor por aluno, o que
reduziu distores regionais, beneficiando quem

tivesse mais alunos. Tudo isso aconteceu em 1998,


no primeiro ano de vigncia do Fundef, movimentando muito recurso tributrio de um municpio
para o outro ou do estado para seus municpios ou
vice-versa. claro que isso no ocorreu tranquilamente, pois quem tinha pouco aluno sentiu-se
prejudicado com a transferncia de seus recursos
para aqueles que tinham mais alunos, os mais beneficiados com o Fundef.
A partir de 1999 at 2007, a lgica se alterou,
pois estados e municpios que ampliassem suas redes de ensino fundamental e matriculassem mais
alunos, receberiam recursos adicionais. Por isso
ocorreu, na maioria das vezes, um processo acelerado de municipalizao do ensino fundamental
no ciclo I (anos iniciais), pois as prefeituras poderiam construir escolas e expandir suas redes com a
garantia de ter, no ano seguinte, recursos do Fundef
para a manuteno de suas redes escolares. Colocar crianas nas escolas no era mais um encargo
de despesas sociais, mas sim, uma garantia de obteno de recursos tributrios para a manuteno
e melhoria da rede educacional. Essa foi a grande
diferena em relao s vinculaes de impostos
com educao, presentes nas Constituies anteriores. Mudou-se a lgica e, por isso, o nmero de
matrculas cresceu extraordinariamente.
A determinao de um gasto anual mnimo
por aluno, com a garantia de o recurso ser complementado pelo governo federal, caso os estados
e municpios no alcancem esse piso com receitas fiscais prprias, propiciou maior segurana nos
gastos com educao, diminuindo e muito a
possibilidade de desvios de recursos da educao,
alm da contribuio com a reduo das disparidades regionais.
O Fundef tambm valoriza a carreira do professor, assegurando a utilizao mnima de 60% de
seus recursos para o pagamento de docentes em
efetivo exerccio no respectivo sistema de ensino,
bem como a transparncia nos gastos pblicos e
controle social, uma vez que os recursos so trans-

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

23

feridos de forma automtica, em conta corrente


especfica e especial no Banco do Brasil, evitando
atrasos, desvios e facilitando a fiscalizao.
Essa transparncia e fiscalizao so reforadas com a criao de Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do Fundef em cada
estado, no Distrito Federal e em todos os municpios, para impedir que recursos vinculados
educao continuassem a financiar gastos gerais
de outras reas.
To importante quanto a Emenda Constitucional n 14 foi a aprovao da Lei n 9424, de
dezembro de 1996, que regulamentou o Fundef
tornando claras as novas regras de financiamento
e da aplicao dos recursos na educao bsica.
Nesse sentido, merecem ser destacados trs relevantes aspectos na aprovao do Fundef que,
s vezes, no so mencionados na literatura pertinente.
O primeiro foi o aprimoramento na arrecadao da Contribuio Social do Salrio Educao, que vetou o repasse de parte de seus recursos ao setor educacional particular, contribuindo
para a ampliao de sua arrecadao ao longo
dos anos. O segundo foi a regulamentao do
que se pode gastar com a manuteno e desenvolvimento do ensino, reduzindo gradativamente desvios de recursos da educao. O terceiro,
mas no menos importante, foi a clara disposio do governo federal de colocar a educao
bsica, em especial o ensino fundamental, na
agenda nacional de prioridades e, pela primeira
vez, alocando recursos para tal fim, complementando os gastos necessrios para que as regies
menos desenvolvidas do Brasil atingissem o gasto mnimo anual por aluno.
O conjunto dessas trs aes elevou os gastos com educao bsica, como tambm o gasto
anual por aluno. O sucesso foi to grande que a
adeso ao Fundef foi extraordinria, trazendo resultados esperados e positivos logo nos primeiros
anos de sua implantao, iniciada em 1998.

24

5. O impacto do Fundef sobre a


educao bsica
No demais lembrar que os dois primeiros
anos da gesto do presidente Fernando Henrique
(1995-1996), sob o comando do ministro da Educao Paulo Renato Souza e sua equipe, foram de
intenso debate nacional a respeito das mazelas e
da situao crtica pela qual passava a educao
bsica brasileira. Na verdade, a necessidade de
corrigir as distores existentes foi colocada na
Agenda Nacional, com o envolvimento de governadores e secretrios estaduais de Educao,
por meio do Conselho Nacional de Secretrios de
Educao Consed; de prefeitos e secretrios municipais de Educao, pela Unio Nacional dos
Dirigentes Municipais de Educao (Undime); e
tambm dos parlamentares federais, em especial
daqueles que participavam das Comisses de Educao da Cmara e do Senado Federal.
Os intensos debates culminaram com uma
espcie de pacto pela educao bsica, envolvendo vrias aes que passavam pela melhoria
do material didtico e do livro escolar, pela criao do programa Dinheiro Direto na Escola, pela
criao da TV Escola, pela necessidade de aperfeioamento dos professores, pela melhoria do
sistema de avaliao, pela melhoria salarial dos
professores e, sobretudo, pela colocao de todas
as crianas na escola, com a criao do programa
Bolsa Escola.
A aprovao da EC 14/96, a criao do Fundef e sua regulamentao pela Lei n 9424/96, e a
aprovao da Lei de Diretrizes e Bases da Educao
(LDB) em 1996, em vigor at hoje, foram os instrumentos legais necessrios para que se avanasse em
relao Educao Bsica, com a participao de
todos de governantes e da sociedade civil.
Com o Fundef posto em prtica, no demorou
muito para que os avanos na melhoria da educa-

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

o bsica brasileira pudessem ser percebidos e os


primeiros resultados obtidos, ambos satisfatrios.
Os efeitos redistributivos do Fundef foram plenamente alcanados j em 1998, mantendo-se e
melhorando a partir da. Em seu primeiro ano de
vigncia, um total de 2.703 municpios brasileiros,
responsveis por 10 milhes de alunos do ensino
fundamental tiveram uma receita adicional de R$
2 bilhes nominais para serem aplicados exclusivamente em suas redes de ensino fundamental.
Esses benefcios concentraram-se no Nordeste,
onde 1.557 municpios, detentores de uma rede
com 5 milhes de alunos, receberam um adicional
de R$ 931,1 milhes.
No conjunto dos municpios brasileiros, o valor
aplicado por aluno/ano no ensino fundamental em

1998 teve uma variao significativa: sem o Fundef,


o valor gasto teria sido de R$ 335 por aluno/ano e,
com o Fundef, passou para R$ 411 por aluno/ano,
um aumento de 23%. Mais uma vez, os melhores
resultados ocorreram no Nordeste, com o valor de
R$ 170 por aluno/ano sem o Fundef e de R$ 321
por aluno/ano com o Fundef: um aumento de 89%.
Aps a implantao em 1998, nos demais
anos que se seguiram, o processo ocorreu com
mais tranquilidade e a municipalizao do ensino
fundamental, que vinha se acentuando desde ento, foi concretizada com a estabilidade e garantia
de seu financiamento, o que explica grande parte
da incorporao de 2 milhes de novos alunos
rede pblica do ensino fundamental em um perodo muito curto.

Tabela 4 Valor aplicado por aluno, por ano, no ensino fundamental


da rede pblica municipal no Brasil 1998
Valor por aluno/ano em 1998 R$

Regies

Sem o Fundef

Com o Fundef

Variao %

Norte

251

366

46

Nordeste

170

321

89

Centro-Oeste

370

371

Sudeste

602

550

-7

Sul

407

482

18

Brasil

335

411

23

Fonte: Souza, Paulo Renato (2005).

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

25

Ao garantir efetivamente um valor mnimo


anual por aluno do ensino fundamental, mediante transferncias federal e estadual aos municpios
que mantinham redes de ensino fundamental, em
especial aos mais carentes, concentrados nas regies Norte e Nordeste do Pas, o Fundef corrige
distores histricas e oferece mais equidade entre
as unidades federadas.
A reduo significativa dos desequilbrios
regionais e tributrios, que tanto prejudicavam
alunos, professores e a prpria educao bsica
brasileira, propiciou, de imediato, que gestores
municipais e estaduais pudessem ofertar novas
vagas no ensino fundamental, com a garantia
constitucional de recursos para a manuteno de
suas escolas.
Para se ter uma ideia, no perodo de 1995/2003,
o sistema pblico de educao bsica incorporou
6,3 milhes de novos alunos (aumento de16,9%).
Com isso, o ensino fundamental foi praticamente
universalizado, com destaque para a regio Nordeste, que tinha a menor participao de crianas
na escola. A taxa de matrcula lquida no ensino
fundamental que, no Brasil, era de 85,9%, salta
para 94,0% e, no Nordeste, o crescimento foi mais
expressivo, passando de 77,1% para 92,2%.
As redes estaduais dobraram o nmero de matrculas no ensino mdio, incorporando 3,8 milhes
de novos alunos, algo sem precedentes na histria
da educao brasileira. A duplicao do nmero
desses alunos em apenas seis anos deve-se expanso da municipalizao do ensino fundamental,
em especial do ciclo I (anos iniciais), que gerou espaos fsicos nas escolas e recursos oramentrios
para que os estados avanassem no ensino mdio.
Os municpios brasileiros, por sua vez, absorveram 1 milho de novas crianas no ensino infantil (creche e pr-escola) e 7,4 milhes de novos
alunos do ensino fundamental, dos quais 2,3 milhes pelo aumento da demanda ou que estavam
fora da escola e 5,1 milhes que vieram das redes
estaduais devido ao processo de municipalizao.

26

Ao longo do perodo de 10 anos de vigncia do Fundef, outros avanos significativos foram


obtidos. S para citar alguns:
Em 1995, a taxa de matrcula lquida no
ensino fundamental passa de 85,9% para
94,0% em 2002, mantendo-se estvel em
torno de 94,5% a partir de 2003 e estendendo-se assim at 2011 em pleno funcionamento do Fundeb;
a taxa de concluso do ensino fundamental, que era de apenas 33,5% dos jovens
de 16 anos e de 43,6% dos jovens de 18
anos em 1997, chega, em 2007, a 60,8%
e 73,5%, respectivamente;
o rendimento escolar, medido pela taxa
de aprovao do ensino fundamental, elevou-se 7,1 pontos porcentuais, passando
de 76%, em 1997, para 83,1%, em 2007;
a taxa de abandono do ensino fundamental, que era de 12,8% em 1997, foi reduzida para 4,8% em 2007, graas melhoria
do ambiente escolar;
entre as crianas com 8 anos de idade, a
taxa de alfabetizao subiu de 76,7% para
85,9% de 1997 a 2007 e, no Nordeste, o
crescimento foi ainda mais expressivo,
passando de 49,7% para 75,5% em 2007;
a taxa de analfabetismo das pessoas com
15 anos ou mais caiu de 14,7% em 1997
para 10,1% em 2007.
Com esse avano obtido no ingresso de crianas e de jovens na rede pblica do ensino bsico, aliado melhora expressiva no fluxo escolar,
observou-se um importante aumento na escolaridade mdia da populao com 15 anos e mais, que
passou de 5,8 anos de escolaridade, em 1997, para
7,3 anos em 2007.

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

E no foi s isso. Com os recursos para o ensino


fundamental mais bem distribudos, evidenciou-se
a melhoria significativa na remunerao de professores, em especial das redes municipais e das regies mais pobres do Pas; benefcio que tambm se
estendeu aos professores das redes de educao infantil e de ensino mdio. A remunerao mdia dos
professores da rede pblica aumentou 29,6% em
termos nominais entre dezembro de 1997 e junho
de 2000, enquanto a inflao do mesmo perodo,
medida pelo INPC/IBGE, foi de 12%. No Nordeste,
o aumento mdio foi de 59,8% no mesmo perodo.
Outro importante avano ocorreu no processo
de qualificao dos professores, com a substituio
gradativa daqueles com formao bsica (leigos)
pelos com curso superior, principalmente na educao infantil e ciclo I (anos iniciais) do ensino fundamental. Com isso, o nmero de professores leigos caiu de 262,5 mil para 68,8 mil no perodo de
1995/2002 e o de professores com curso superior
no ciclo II (anos finais) do ensino fundamental e
no ensino mdio passou de 898,4 mil para 1.334,9
mil (aumento de 48,4%).

Os principais resultados obtidos durante a


implantao do Fundef podem ser observados
nos grficos a seguir. O grfico 1 mostra com
clareza a evoluo da porcentagem de crianas
de 0 a 3 anos que frequentam escola no Brasil
no perodo de 1995 a 2007, com expressiva expanso de 8,62% para 18,95%, assim como a de
crianas de 4 e 5 anos, que saltou de 48,07 %
para 74,58%, um aumento de 26,51 pontos percentuais.
O grfico 2 mostra a expressiva expanso da
taxa de matrcula lquida no ensino fundamental e
mdio no Brasil, durante o perodo 1995 2007,
quando a do ensino fundamental passa de 85,9%
em 1995 para 94% em 2002, permanecendo nesse
patamar at o final da dcada. A do ensino mdio
mais que dobrou, passando de 23,49% em 1995
para 49,29% em 2007.
Esses avanos na educao bsica brasileira
foram obtidos mesmo no tendo havido crescimento dos gastos pblicos em relao ao PIB, que se
manteve estvel na casa de 4,0% em quase todo
perodo que vai de 1995 a 2006.

Grfico 1 Educao infantil


Porcentagem de crianas de
0 a 5 anos que frequentam escola
Brasil: 1995 2007

Grfico 2 Ensino fundamental e mdio


Taxa de matrcula lquida em porcentagem
Brasil: 1995 2007

80
67,60
64,65 66,58
60,75 62,14

70
60
50

48,07 48,46

72,24 74,58

54,92
51,58 52,64

40

10

90,0

92,7 93,5 94,0 94,0 93,9 94,5 94,8 94,2


89,2 91,4
85,9 87,0

75,0
60,0
45,0

30
20

105,0

8,62

8,48

9,39

17,24 18,95
13,29 13,45 15,01 14,53
9,86 10,49 12,01

30,0

28,01
23,49 25,57

31,41

34,54

39,18 41,56

48,60 49,29
44,90 45,97 47,18

15,0
0,0

1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
0 a 3 anos

1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
7 a 14 anos

4 e 5 anos

15 a 17 anos

Fonte: IBGE/Pnad Elaborao: Todos pela Educao.

Fonte: IBGE/Pnad Elaborao: Todos pela Educao.

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

27

Isso se deve em grande medida implantao


do Fundef, que evitou desperdcios de recursos
com educao, repassando parcela significativa de
recursos tributrios para que estados e municpios
aplicassem efetivamente seus recursos em educao. Isso significa dizer que, com os mesmos recursos disponveis, pde-se fazer muito mais pela
educao brasileira.
Para isso, criou-se o Fundef e o seu objetivo foi
amplamente alcanado: o de ser um instrumento
modernizador das polticas pblicas, criando instrumentos de gesto econmico-oramentria e financeira, visando os avanos da educao bsica
brasileira e enfrentando o apago educacional que
perdurou nos anos 1980 e incio dos anos 1990.
Na verdade, o Fundef foi um verdadeiro projeto
de poltica pblica educacional, coordenado pelo governo federal e implantado pelos parceiros estaduais
e municipais que pretendeu criar condies efetivas
para o cumprimento dos direitos civis estabelecidos
pela Constituio Federal de 1988 para a educao
brasileira: acesso obrigatrio escola pblica para as
crianas de 7 a 14 anos, progressiva obrigatoriedade
do ensino mdio e a valorizao do professor.

6. A
 transformao do Fundef em
Fundeb: objetivos e impactos
A transitoriedade do Fundef terminaria em
2007, j no governo Lula, que tanto o combateu e
o criticou durante todo o perodo, mas no encontrando uma alternativa mais criativa para o financiamento e melhoria da educao bsica, optou
por copi-lo propondo, em linhas gerais, o mesmo
caminho distributivo de recursos tributrios e sua
redistribuio pelo nmero de alunos da educao
bsica. E foi criado o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb). Qual
a diferena entre o Fundef e o Fundeb? De modo
resumido: bastante pequena!

28

Se o Fundef redistribua 15% de um conjunto


de impostos e os transferia na proporo do nmero de alunos do ensino fundamental, o Fundeb eleva essa distribuio para 20%, acrescentando dois
novos impostos o IPVA e o ITCMD, mas inclui os
alunos do ensino infantil e do ensino mdio, fazendo uma verdadeira confuso. Vamos aos fatos.
Durante a vigncia do Fundef, as redes pblicas da educao bsica foram reorganizadas.
Continuaram compartilhadas entre estados e municpios, mas com forte processo de municipalizao em que os municpios passaram, em 2007,
a responsabilizar-se por 76% dos alunos do ciclo
I (anos iniciais) e os estados por 58% do ciclo II
(anos finais). A educao infantil avanou com
a participao dos municpios responsveis por
96,4% das matrculas pblicas e, os estados, pelo
ensino mdio com 97,8% das matrculas pblicas.
Diante disso, preciso alertar que o Fundeb deu
solues iguais para problemas e responsabilidades diferentes.
O ensino fundamental, praticamente universalizado, precisava de apoio para melhorar a qualidade do ensino e a qualificao dos professores, tanto
das redes estaduais como das municipais. A educao infantil municipalizada, de menor taxa de
atendimento, precisava de apoio para a expanso e
organizao de sua rede e, tambm, para o aumento da oferta de novos e bons professores. O ensino
mdio estadualizado precisava de apoio para a expanso e organizao de sua rede, para o aumento
da oferta de novos e bons professores e, ainda, de
auxlio para ampliar a taxa de concluso do curso.
Ao misturar tudo em um nico fundo, corre-se o risco de perder o foco, alm de transferir
recursos de um ciclo para o outro, dependendo
de sua dependncia administrativa. Muito mais
lgico e racional seria criar um Fundo para a
Educao Infantil, passando o MEC a articular-se
com a Undime para auxiliar os municpios com
recursos para a expanso da rede, a ampliao da
cobertura e a manuteno de suas redes. O mes-

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

mo ocorreria com a criao de um fundo para o


ensino mdio, com o MEC articulando-se com o
Consed para auxiliar os estados com recursos para
a expanso da rede, a ampliao da cobertura e
a manuteno de suas redes. O ensino fundamental poderia, tambm, ser aprimorado utilizando-se
do mecanismo de funcionamento do Fundef, com
sua experincia de 10 anos.
O Fundeb passou a ser um fundo maior, com
pouca ou nenhuma inovao. O que ocorreu de
diferena substancial em relao ao Fundef foi
o crescimento dos recursos complementares da
Unio, que mais tem contribudo para ampliar um
pouco a participao percentual dos gastos com
educao em relao ao PIB, mais do que em relao qualidade do ensino ou expanso de redes,
sobretudo no ensino mdio.
Alm do mais, o volume maior de recursos
adicionais da Unio continua concentrado em
oito estados do Nordeste e em dois do Norte,
sem ser transferido aos demais estados, que continuam com problemas para expanso das redes
de educao infantil e do ensino mdio, isso sem
mencionar o lento avano em relao a sua qualidade.
claro que cinco anos um prazo curto para
avaliao dos resultados do Fundeb, cuja transitoriedade vai at 2020. Mas, j era para se observar
alguns resultados significativos, a exemplo do que
aconteceu com o Fundef em seu incio.
Mesmo assim, vamos mostrar alguns resultados disponveis para o perodo de 2007 2012.
Em 2007, a porcentagem de crianas de 0 a 3
anos atendidas nas creches brasileiras, que era de
18,95%, passou para 21,20% em 2012. Durante
a vigncia do Fundef, o atendimento nessa faixa
etria aumentou 11,33 pontos percentuais sem recursos de qualquer fundo e, agora, com recursos
do novo fundo, o crescimento foi de apenas 2,25
pontos percentuais, faltando muito para atingir a
meta de 50% atendimento no final do atual Plano
Nacional de Educao (PNE).

em 2007, a porcentagem de crianas de 4


e 5 anos atendidas nas pr-escolas do Pas,
que era de 74,58%, passou para 78,20%
em 2012. Durante a vigncia do Fundef, o
atendimento nessa faixa etria aumentou
25,88 pontos porcentuais e, durante os primeiros anos de vigncia do Fundeb, esse
aumento foi de 3,62 pontos porcentuais,
faltando muito para a meta de universalizao em 2016. H de haver um grande
esforo em investimentos para absorver um
milho de crianas de 4 a 5 anos que ainda
encontram-se fora da escola.
no ensino fundamental, parece que nada
mudou, uma vez que a taxa de matrcula
lquida est estvel desde a extino do
Fundef, situando-se, em 2011, em 94,6%,
com mais de 500 mil crianas ainda fora
da escola.
no ensino mdio, as dificuldades so ainda maiores, uma vez que a taxa de matrcula lquida cresceu pouco no perodo
20072012, passando de 49,29% para
apenas 54,00%. O crescimento de apenas
4,71 pontos porcentuais pode ser considerado pfio se comparado com todo alarde
feito em relao aprovao do Fundeb e
ao que se propunha em relao aos jovens
de 15 a 17 anos: afinal, so 1,6 milho de
jovens ainda fora da escola.
a escolaridade mdia da populao de 25
anos ou mais continuou crescendo, fruto
do enorme esforo em colocar quase todas as crianas na escola em meados dos
anos 1990. Quem tinha 7 ou 8 anos, em
1995, agora est na faixa dos 25 anos e,
portanto, est mais escolarizado. Enquanto a taxa de escolaridade cresceu de 5,2
para 6,9 anos estudados de 1995 a 2007,
chegou a 7,6 anos em 2012.

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

29

Grfico 3 Porcentagem de crianas de 0 a 5


anos que frequentam escola Brasil: 2007-2012
90
74,58

80

77,01

79,00

81,69

Grfico 4 Taxa de matrcula lquida


nos ensinos fundamental e mdio
Brasil: 2007-2012 (em%)

78,20

94,2

94,4

94,7

94,6

94,7

90,3

90,8

91,7

92,4

92,5

51,49

51,89

52,25

2008

2009

2011

95
70

85

60
50

75
40
30

18,95

20,33

20,34

22,95

21,20

65

20

55
10
0
2007

2008

2009

2011

2012

49,29

54,00

45
2007

2012

7 a 14 anos

4 e 5 anos

6 a 14 anos

0 a 3 anos

15 a 17 anos

Fonte: IBGE/Pnad Elaborao: Todos pela Educao


2007-2011
IBGE Sntese de indicadores Sociais 2012.

Fonte: IBGE/Pnad Elaborao: Todos pela Educao.


IBGE Sntese de indicadores Sociais 2012.

Deve-se reconhecer que, enquanto a complementao da Unio para o Fundef em seu incio
representou 3,4% de toda contribuio de estados
e municpios, a contribuio da Unio para o Fundeb cresceu, representando 4,5% em seu 1 ano e
9,72% em 2012, reafirmando o compromisso do
governo federal e do Congresso Nacional com o
financiamento da educao bsica.
O recente aumento da carga tributria de impostos e a vinculao obrigatria de parte desses
recursos para a educao contriburam para o crescimento constante dos gastos pblicos com educao no Pas, passando de 4,3% do PIB, em 2006,
quando ainda vigorava o Fundef, para 5,1% em
2010, aumento que ocorreu, praticamente, s na
educao bsica, que passou de 3,6% do PIB para
4,3% no mesmo perodo.

O grfico 3 mostra a lenta evoluo da porcentagem de crianas de 0 a 5 anos que frequentam


escolas de educao infantil durante o perodo de
2007 a 2012, cobrindo cinco anos de vigncia do
Fundeb. Por outro lado, o grfico 4 mostra a mesma tendncia em relao aos ensinos fundamental
e mdio, quando se verifica a lenta evoluo de
taxa de matrcula lquida no mesmo perodo. Tudo
isso muito preocupante.

30

7. O financiamento pblico
no perodo recente
Na segunda metade da dcada de 2000, evidencia-se a ampliao dos gastos pblicos com
a educao brasileira, provocada pelo aumento

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

da carga tributria de impostos nos trs nveis de


governo. Na esfera federal, a Emenda Constitucional n 59 extinguiu a Desvinculao de Receita da Unio (DRU), de forma gradativa no trinio
2009/2011; a extino da CPMF em 2007 levou o
governo federal a compensar parte da perda dessa
receita, ampliando a receita de IOF de R$ 6,7 bilhes, em 2006, para R$ 20,3 bilhes, em 2008, e
para R$ 31,8 bilhes em 2011.
Alm disso, a formalizao do emprego e o
seu crescimento contriburam para aumento da
arrecadao do salrio educao. O crescimento
da economia contribuiu para o aumento da arrecadao do ICMS e do IPVA estaduais, beneficiando tambm os municpios, que ficam com 25% e
50%, respectivamente, das transferncias constitucionais. No menos importante foi a modernizao
das mquinas arrecadadoras nos trs nveis de governo que, ao reduzir as brechas para a sonegao, possibilitaram mais receitas de impostos.
O conjunto dessas trs aes ampliou a base
de impostos passveis de vinculao para a manuteno e desenvolvimento do ensino: a carga tributria, que em 2000 era de 30,4% do PIB, passa para
33,8% em 2005 e para 35,1% em 2010, ampliando
os recursos destinados educao. De uma mdia
de 4,0% do PIB no perodo 2000/2005, os recursos
da educao alcanam 5,1% em 2010.
Esse aumento do gasto com educao foi liderado por estados e municpios que, juntos, ampliaram suas participaes no PIB de 3,3% em 2005
para 4,2% em 2011. Ao contrrio do que se imaginava, o aumento dos gastos federais foi inexpressivo: apenas 0,2 pontos porcentuais do PIB entre
2005 e 2010, enquanto estados e municpios ampliaram 0,9 pontos porcentuais no mesmo perodo. Ao ampliar os gastos educacionais de estados
e municpios, quem mais se beneficiou foi a educao bsica.
Os estudos mais recentes sobre gastos pblicos com educao mostram que o Brasil no
gasta pouco com educao, estando um pouco

acima do esperado em relao aos pases com


o mesmo nvel de renda per capita. A questo
que se coloca que a populao em idade escolar no Brasil proporcionalmente maior comparativamente a outros pases. Por isso, o gasto
pblico por aluno em todos os nveis nos pases
desenvolvidos varia entre 20% e 28% da renda
per capita, enquanto no Brasil essa proporo
de 18,9%. Em relao educao bsica, essas
propores no so muito diferentes, com ndices superiores a 20% nos pases desenvolvidos
e, no Brasil, de 18% no ensino fundamental e de
13,4% no ensino mdio.
Uma questo relevante em discusso saber
se o Brasil gasta muito ou pouco com educao
em relao ao PIB. A polmica grande em decorrncia de posies ideolgicas e devido grande
disparidade de informaes entre um Pas e outro.
A seguir, algumas estatsticas oficiais disponveis
sobre o gasto pblico no ano de 2006 para 14 pases selecionados:
O Brasil gastava 18,9% do PIB per capita com educao em todos os nveis,
participao superior de seis pases
Argentina, Chile, Coria do Sul, ndia,
Mxico e Uruguai.
No ensino fundamental, o Brasil gastava 18,0% do PIB per capita, superior
a nove pases Coria do Sul, Frana,
ndia, Irlanda, Japo, Mxico, Uruguai,
Argentina e Chile.
No ensino mdio, com 13,4% do PIB per
capita, a situao era menos confortvel,
pois o gasto brasileiro era superior ao de
apenas trs pases Chile, ndia e Uruguai.
A grande distoro brasileira ocorre no
gasto pblico com o ensino superior, uma
vez que o gasto de 93,2% do PIB per capita, colocou o Brasil no incmodo 1 lugar,
a frente de 13 pases. O custo pblico do

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

31

aluno de curso superior no Brasil muito maior do que o do aluno da educao


bsica.
Esses dados mostram que o gasto pblico com
educao no Brasil est um pouco acima do que se
verifica em pases com o mesmo nvel de renda per

capita brasileira. Em outras palavras, o Brasil no


gasta to pouco com educao, como se debate
na atualidade. O problema que o Brasil tem uma
proporo muito grande de populao em idade
escolar e ainda falta muito para a universalizao
do ensino bsico.

Tabela 5 Gasto pblico em educao em relao ao PIB, por nvel de governo e


por dependncia administrativa Brasil: 2000 2010
Dependncia administrativa
(em % do PIB)

Nvel de ensino (em % do PIB)

Ano

Educao
Todos os
nveis

Ensino Fundamental

Bsica

Infantil

1 a 4
Sries

5 a 8
Sries

Ensino
mdio

Ensino
superior

Unio

Estados

Municpios

2000

3,9

3,2

0,3

1,3

1,1

0,5

0,7

0,7

1,7

1,5

2001

4,0

3,3

0,3

1,3

1,1

0,6

0,7

0,8

1,7

1,6

2002

4,1

3,3

0,3

1,5

1,1

0,4

0,8

0,7

1,8

1,6

2003

3,9

3,2

0,3

1,3

1,0

0,5

0,7

0,7

1,6

1,6

2004

3,9

3,2

0,3

1,3

1,1

0,5

0,7

0,6

1,6

1,6

2005

3,9

3,2

0,3

1,4

1,1

0,4

0,7

0,7

1,6

1,7

2006

4,3

3,6

0,3

1,4

1,3

0,6

0,7

0,7

1,9

1,8

2007

4,5

3,8

0,4

1,5

1,4

0,6

0,7

0,8

1,9

1,8

2008

4,7

4,0

0,4

1,5

1,5

0,7

0,7

0,8

2,0

1,9

2009

5,0

4,2

0,4

1,6

1,6

0,7

0,7

2010

5,1

4,3

0,4

1,6

1,7

0,8

0,8

Fonte: INEP/MEC

32

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Tabela 6 Gasto pblico em educao,


por aluno, em relao ao PIB per capita
Pases selecionados: 2006
Pases

Gasto pblico em % do PIB


per capita

1 Portugal

28,0

2 Reino Unido

25,8

3 Frana

24,7

4 EUA

23,9

5 Espanha

22,3

6Japo

21,5

7 Irlanda

19,8

8 Brasil

18,9

9 Coria do Sul

16,7

10 Argentina

15,8

11 Mxico

15,5

12 ndia

14,0

13 Chile

11,7

14 Uruguai

10,6

Fonte: Veloso, Fernando (2010)

8. Consideraes finais
Por se tratar de uma minirreforma tributria,
com foco na educao, responsabilizando estados
e municpios pela ampliao da oferta de vagas na
educao bsica, com critrios muito bem definidos em relao repartio de parte das receitas
de impostos, garantidos constitucionalmente, o

Fundef projetou para as prximas dcadas uma


nova forma de financiamento da educao bsica,
caminho este que dificultava qualquer retrocesso.
As trs principais receitas dos estados e municpios ICMS, FPE e FPM passaram a ter 15%
de seus valores redistribudos, no mbito de cada
estado, para os gestores estaduais e municipais,
na proporo das respectivas matrculas do ensino fundamental regular, induzindo expanso de
novas matrculas, com a garantia de recursos para
a manuteno de suas redes de ensino. Ao mesmo tempo, induziu os municpios a expandirem as
matrculas do ensino infantil, mediante a prioridade da aplicao de mais 10% de seus impostos, o
mesmo acontecendo com os estados em relao ao
ensino mdio.
Em um curto perodo de menos de 5 anos, as
redes de educao bsica se organizaram, cada
qual assumindo sua responsabilidade, o que provocou um expressivo processo de municipalizao
no ciclo I do ensino fundamental (anos iniciais).
Isso tambm deve ser considerado uma reorganizao dessa rede.
Como havia uma transitoriedade de implantao ao longo de uma dcada, seria muito difcil
que, ao seu final, houvesse uma mudana profunda que desarticulasse os seus objetivos. Uma
mudana ou aprimoramento que no levasse em
conta o nmero de alunos matriculados na rede
pblica seria um retrocesso. Tambm no daria
mais para retirar recursos de impostos de estados
e municpios j aplicados na manuteno e desenvolvimento do ensino.
Repartir recursos tributrios entre estados e
municpios, na proporo de seus respectivos alunos, mudou completamente a lgica que perdurou
por dcadas durante a vigncia dos critrios de distribuio e partilha do FPE, do FPM e do ICMS, que
sempre levaram em conta a renda, a capacidade
tributria e a populao.
Por isso, a constituio de fundos tributrios
destinados educao sempre foi bastante dis-

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

33

cutida e apenas se concretizou com a EC 14, que


criou o Fundef. Criou-se, a partir da, uma lgica tributria focada na educao, determinando
que os governantes estaduais e municipais passassem a se preocupar em colocar crianas nas
escolas, investindo na expanso de suas redes
educacionais e na melhoria progressiva de sua
qualidade.
Na Cmara Federal, o debate sobre o Fundef foi intenso e contou com o apoio da maioria,
tanto que foi aprovado com votao expressiva.
Apenas o Partido dos Trabalhadores (PT) votou
contra. O que se constitui em enorme contradio
ou incoerncia.
Os crticos apressados do Fundef no perceberam que, o que estava em marcha, era um
novo modelo de financiamento da educao
bsica, que poderia ser aperfeioado no decorrer
dos anos.
A nova equipe do Ministrio da Educao,
que assumiu em 2003 sob o comando do Partido dos Trabalhadores, deu continuidade ao Fundef at o ano de 2006, quando venceu o prazo
legal de existncia do fundo conforme previa a
legislao. Em 2007, o governo federal implantou o Fundeb que manteve a mesma lgica de
funcionamento do Fundef e introduziu algumas
mudanas com o intuito de ampliar o modelo de
financiamento do sistema para toda a educao
bsica.
O novo fundo adicionou 5 pontos porcentuais de impostos ao coeficiente de transfernciado
Fundef (que passou de 15% para 20%), acrescentando novos impostos como o IPVA, ITCMD e ITR
ao Fundeb com o objetivo de incluir os alunos de
educao infantil e ensino mdio, alm dos alunos de ensino fundamental. Foi mantido o critrio
do Fundef de garantir, com recursos da Unio, o
valor mdio de gastos por aluno em todo o territrio nacional. Como o nmero de alunos contemplados foi ampliado em mais de 50%, ampliaram-se tambm as contribuies complementares da

34

Unio aos estados que no atingiam o per capita


mdio por aluno.
O que deve ser salientado a marcha da expanso de cobertura do atendimento de crianas
na educao bsica brasileira, decorrente da implantao do Fundef. Na verdade, o que se pretendia era dar condies para que todas as crianas tivessem acesso educao pblica e que os
instrumentos de gesto e de apoio educao pudessem, gradativamente, melhorar a qualidade da
educao oferecida aos filhos dos trabalhadores
brasileiros.
Durante a vigncia do Fundef, a expanso
da cobertura no atendimento, com prioridade no
ensino fundamental, avanou de forma extraordinria, o mesmo no pode ser dito em relao
ao Fundeb, com prioridade na educao infantil
e ensino mdio. O crescimento da cobertura de
seu atendimento teve um ritmo inferior ao ocorrido durante a vigncia do Fundef. A anlise da
evoluo das matrculas e de cobertura de atendimento nas vrias faixas etrias no deixa qualquer
dvida.
Uma coisa o Fundeb criou de bom, que foi
garantir a partir do 5 ano de sua existncia uma
complementao federal de 10% dos recursos do
Fundeb para a educao bsica que, em 2012,
totalizaram R$ 10,3 bilhes a preos correntes,
correspondendo a 0,2% do PIB, a ttulo de complementao para que estados e municpios aplicassem na educao bsica pelo menos a mdia
do gasto pblico por aluno, por ano. Foram precisos vrios anos de administrao do PT para que
ampliassem seus gastos com educao bsica e,
mesmo assim, parece no estar trazendo o resultado esperado pela sociedade, que a universalizao da educao bsica, com qualidade.
Quando estados e municpios recebiam seus
recursos de transferncias constitucionais de impostos, tinham a obrigao de aplicar 25% na
manuteno e desenvolvimento do ensino, com
total liberdade de aplicao. A prioridade era,

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

tambm, com a educao bsica, mas muitos


aplicavam parte desses recursos, direta ou indiretamente, no ensino superior, e at encontravam
brechas legais para aplicar parte no esporte, na
cultura e at mesmo em infraestrutura.
No caso dos municpios, estimava-se um
desvio total da ordem de 2,5 pontos porcentuais do total de impostos. Isso equivalia a 10%
de tudo que eram obrigados a aplicar com a educao. A regulamentao do Fundef procurou
fechar essas brechas legais, reduzindo a possibilidade de aplicao de recursos da educao
em outras reas, tambm importantes.
O Fundeb herdou todos os aspectos positivos criados pelo Fundef: recursos focados no aluno e na educao de forma geral, transparncia
e controle social da aplicao desses recursos,
controle de aplicao e de sua gesto, complementao de recursos federais. O que se espera
o aperfeioamento da gesto e a continuidade da prioridade com o desenvolvimento e manuteno da educao bsica, permitindo que
as metas estabelecidas pelo Plano Nacional da
Educao cheguem, em 2020, em um patamar
aceitvel por toda sociedade para o benefcio de
nossas crianas e dos jovens em idade escolar.
Se o Fundef contribuiu de forma significativa
para a universalizao do ensino fundamental,
agora sob a vigncia do Fundeb, o esforo maior
deve ser feito para a universalizao do ensino
mdio e da ampliao do atendimento infantil. A
tmida meta de elevar a taxa de matrcula lquida do ensino mdio para 85% de acordo com o
atual Plano Nacional de Educao pode no ser
alcanada no prazo previsto.
As autoridades educacionais do Pas no podem mais continuar em falta com os jovens de
15 a 17 anos, dos quais 2,7 milhes (25,5% do
total) esto com atraso educacional, ainda permanecem matriculados no ensino fundamental e
devem ser estimulados a continuar seus estudos.

E o que falar dos 1,6 milho de jovens que no


estudam (15,1% do total) e, portanto, esto fora
da escola? Importante mencionar, ainda, que as
metas de ampliao do atendimento da educao infantil e do ensino mdio vo encontrar
dificuldades, caso no haja aumento de gastos
com a educao ao longo dos prximos anos.
Vale mencionar que o valor por aluno/ano
do Fundeb inferior ao praticado no Fundef e,
em uma simulao feita com os dados disponveis para 2010, a vinculao de recursos tributrios estadual e municipal deveria ser de 23%
(e no 20%) para alcanar o mesmo valor per
capita aplicado no ensino fundamental durante
a vigncia do Fundef.
Por fim, imprescindvel ressaltar que o mecanismo de financiamento do Fundeb nos municpios pode estar se esgotando, pois parcela significativa do seu valor j est comprometida com
o pagamento de professores, bem acima dos 60%
previstos pela legislao. O crescimento da rede
e das matrculas do ensino infantil, necessrio
ao cumprimento das metas do PNE, pode levar a
um estrangulamento dos recursos municipais ao
longo dos prximos anos, o mesmo acontecendo com os estados em relao ao ensino mdio.
Alm disso, est em marcha a gradativa implantao de cursos em tempo integral, que demandam
mais recursos e mais professores.
Assim, mesmo com a estagnao e at reduo no nmero de alunos ao longo dos prximos anos, por conta da transio demogrfica, o atual gasto com educao pblica como
porcentual do PIB ter, necessariamente, que
se elevar e, a eventual fonte do financiamento
desses gastos maiores, como os royalties do petrleo, concentrada na Unio, de difcil equacionamento para uma rede de educao bsica
de responsabilidade estadual e municipal e s
vir aps 2016.

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

35

Referncias
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educao bsica no Brasil e comparaes
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LTC, 2011. p. 215-253.

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

2
CAPTULO

Impactos do FUNDEF sobre matrculas,


docentes e escolas em So Paulo
Alison Pablo Oliveira (USP)
Ana Maria de Paiva Franco (Insper e USP)
Naercio Menezes Filho (UFU)

1. Introduo
No debate sobre como elevar a qualidade no
sistema educacional pblico, discute-se se preciso elevar os recursos destinados educao,
em particular no que diz respeito remunerao dos professores, para que bons profissionais
sejam atrados e mantidos na rede pblica. Esta
questo discutida tambm no mbito internacional: quanto os recursos extras para escolas e
professores podem efetivamente contribuir para
a melhoria da qualidade de ensino e diminuir as
desigualdades?
No Brasil, o Fundo para Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio (Fundef) foi um programa
do governo federal que entrou em vigor em janeiro de 1998, durante o segundo governo do
Presidente Fernando Henrique Cardoso, e que
significou uma profunda transformao na forma
de financiamento do ensino fundamental pbli-

co do Pas1. Alm de garantir uma melhor distribuio dos recursos educacionais, o Fundef aumentou a quantidade total de recursos investidos
neste nvel de ensino. O programa estabeleceu
regras antes inexistentes para a distribuio de
recursos entre estados e municpios, que passou
a depender do nmero de alunos matriculados
nas respectivas redes sob a responsabilidade de
cada esfera pblica dentro dos estados e, alm
disso, vinculou 60% dos fundos a gastos com
salrios dos professores do ensino fundamental.
Por ter significado uma mudana exgena,
ou no diretamente correlacionada com os resultados educacionais, o Fundef proporciona uma
importante experincia para testar o efeito que
variaes nos recursos causam no sistema educacional. Neste trabalho, busca-se analisar os efei1  O Fundef foi substitudo pelo Fundeb em 2007. O novo
fundo estendeu a lgica de financiamento do Ensino Fundamental instaurada pelo Fundef para todo o Ensino Bsico.

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

37

tos do Fundef sobre vrios resultados escolares


dos municpios paulistas disponveis no Censo
Escolar, como o nmero de alunos matriculados
nas escolas pblicas, o nmero de professores, o
tamanho de turmas, aprovao e evaso escolar,
infraestrutura das escolas e, por fim, qualificao
dos professores. Utilizando-se a metodologia de
estimao de diferenas em diferenas, e tomando-se como grupo de tratamento as escolas municipais, compara-se a evoluo desses indicadores
para os municpios paulistas nos anos de 1995,
1997, 1999, 2001, 2003 e 2005, tomando-se vrios grupos como controle.
Em primeiro lugar, comparamos as escolas
municipais com as escolas privadas, no Estado
de So Paulo como um todo, para ver se o efeito da introduo do Fundef alterou os indicadores
educacionais, independentemente de a escola ter
ganhado ou perdido recursos. H possveis efeitos decorrentes dos incentivos gerados pelo fundo, como as escolas aumentarem as matrculas,
reprovarem os alunos e mesmo reclassific-los
como alunos especiais para tentarem ganhar mais
recursos2.
Em segundo lugar, analisamos os efeitos do
Fundef, em termos de escolas ganhadoras de recursos e escolas perdedoras, na prpria rede municipal. Neste caso, busca-se verificar se quem
ganhou recursos os aplicou em infraestrutura, na
contratao de professores (mais contrataes e
contrataes de professores mais escolarizados).
Em terceiro lugar, buscou-se verificar se a magni2 A
 partir do ano 2000, a frmula de clculo do coeficiente de
participao nos recursos do fundo mudou e passou a incluir
tambm aqueles alunos classificados como especiais que,
assim como os de 5 a 8 srie do Ensino Fundamental Regular, receberam uma ponderao 5% maior que os alunos de
1 a 4 srie no clculo de recursos a receber. Isso pode ter
gerado vrios incentivos, como a busca por maior incluso
deste tipo de aluno no ensino pblico ou, simplesmente, a
reclassificao de alunos j matriculados no Ensino Fundamental Regular.

38

tude do valor ganho com o Fundef importa para os


resultados acima mencionados.
Para as informaes sobre o desempenho e caractersticas dos alunos, caractersticas dos professores e escolas, so utilizados os dados do Censo
Escolar, levantamento do Ministrio da Educao.
Para as informaes sobre os recursos recebidos
do Fundef, gastos com Educao e demais informaes da execuo oramentria (receitas e despesas) dos municpios, so utilizados os dados do
Ministrio da Fazenda sobre Finanas Pblicas Municipais (Finbra).
Este trabalho est dividido da seguinte forma:
alm desta introduo, a seo 2 faz uma breve reviso da literatura sobre o tema, a seo 3 descreve
as caractersticas do Fundef, a seo 4 apresenta a
estratgia emprica e os dados utilizados, a seo 5
traz os resultados das anlises e, por fim, na seo
6 esto os comentrios finais.

2. Reviso da literatura
2.1. Literatura Internacional
Em pases em desenvolvimento, de se esperar que polticas voltadas para a elevao de recursos possuam efeitos maiores sobre o desempenho
dos alunos do que em pases desenvolvidos. Isso
porque os pases em desenvolvimento partem de
um ponto inferior no nvel de recursos existentes.
Porm, observar as experincias dos pases desenvolvidos pode ajudar a melhorar a eficincia dos
investimentos em educao. No basta elevar os
gastos sem uma correta percepo de como esses
recursos efetivamente contribuem para a melhoria
da qualidade.
Hanushek (2005) argumenta que poucos pases obtiveram sucesso na busca de melhorar a

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

qualidade de suas escolas3. A razo, segundo o


autor, que pouco se atentou para a importncia
da habilidade dos professores, e que, por isso, as
polticas que visam aumentar capacitao e experincia desses profissionais no surtiram efeito
sobre o desempenho dos alunos. O debate acerca
de como elevar a oferta de bons professores ainda
est em aberto. Apesar de toda nfase que o autor
costuma dar ao papel do professor na qualidade
do ensino, ele ctico quanto capacidade de o
aumento de recursos per capita melhorar os resultados. Em Hanushek (2002), defende-se desenhar
um sistema de incentivos com foco no desempenho dos alunos, e no desperdiar recursos com
polticas de insumo infraestrutura, salrios de
professores, classes menores que, a seu ver, so
pouco eficazes. Esse trabalho argumenta que a
chave est na criao de incentivos de desempenho para professores e funcionrios das escolas e
no na simples elevao dos nveis salariais dos
profissionais da educao.
J no estudo de Barber e Mourshed (2007), realizado para verificar o que os pases com os melhores sistemas educacionais do mundo fizeram e
esto fazendo para alcanar a excelncia no ensino pblico, os autores chegaram concluso de
que a qualidade de um sistema educacional no
pode exceder a qualidade de seus professores. No
centro do aprendizado e da qualidade do ensino,
os autores colocam a valorizao dos professores
e dos diretores. Em todos os pases analisados,
independentemente do grau de centralizao do
sistema, de sua histria ou cultura nacional, esses
profissionais so atrados por diversas polticas de
3 C
 omo melhorar a qualidade nas escolas ainda um desafio
para os formuladores de polticas educacionais e h uma forte corrente que defende que a sada no est correlacionada
com os nveis de gasto no setor. Para uma maior discusso das evidncias internacionais, ver HANUSHEK (2002,
2005a, 2005c), HANUSHEK e RIVKIN (2004) e BARBER e
MOURSHED (2007). Para o caso do Brasil ver, por exemplo,
MENEZES-FILHO (2007).

incentivo, principalmente monetrio, de forma que


conseguem recrutar para a formao de professores
o tero superior da distribuio de cada gerao de
formandos, que no Brasil corresponderia ao ensino
mdio4. Dentre as principais formas de atrair bons
profissionais destaca-se a equiparao do salrio
de um professor iniciante ao salrio inicial dos
demais recm-formados que entram no mercado,
a valorizao do status da profisso de professor5,
alm de um processo de seleo para a entrada,
acirrado e controlado pelo Estado (Ibid., p. 19).
Outro estudo que destaca a importncia do diferencial de salrios para a atrao e manuteno de
bons profissionais o de Clotfelter et al. (2007). O
estudo traz evidncias de que um programa de interveno do governo no Estado da Carolina do Norte,
que oferecia um bnus salarial de US$1.800 para
professores certificados em determinadas disciplinas
e que trabalhassem em escolas com elevada taxa de
pobreza ou baixo desempenho acadmico, foi capaz
de reduzir em 17% a taxa de rotatividade dos professores-alvo, apesar de sua curta durao (2001, 2002
e 2003). Alm disso, o estudo mostra que os professores que mais responderam ao incentivo foram os mais
experientes, e a experincia do professor uma das
poucas caractersticas observveis que, na literatura
internacional, aparece relacionada ao aprendizado
4 N
 a Coria do Sul so recrutados os 5% melhores, na Finlndia os 10%, e em Singapura e Hong Kong os 30% melhores.
Nos Estados Unidos, os programas de sistemas em rpida
melhoria, como o Boston Teaching Residency, o New
York Teaching Fellows e o Chicago Teaching Fellows fazem a mesma coisa, recrutando os graduados das melhores
universidades.
5 Segundo (BARBER e MOURSHED, 2007), a Inglaterra conseguiu transformar o professor na profisso mais popular entre
os alunos do 2 e 3 graus em apenas cinco anos. Mesmo nos pases em que a profisso j tem um status elevado,
como a Finlndia e a Coria do Sul, o governo elevou o status do professor primrio em relao ao secundrio controlando a oferta de professores em cada nvel ou oferecendo
um pequeno diferencial mensal no salrio para os professores do ensino primrio.

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

39

dos alunos. Nessa mesma linha, Ondrich, Pas e


Yinger (2008) mostraram que a probabilidade de
professores deixarem de lecionar menor nos municpios onde os professores tm salrios relativos
maiores na comparao com os demais trabalhadores. Alm disso, professores com salrios prximos ao topo da distribuio de salrios possuem
uma probabilidade menor de trocar de distrito.
Quanto a gastos em infraestrutura para reduo da desigualdade, utilizando regresso descontnua, Leuven, Lindahl, Oosterbeek e Webbink
(2007) estimaram o impacto de fundos extras para
escolas com grande proporo de alunos com baixo desempenho. O primeiro esquema dava recursos extras para pessoal s escolas primrias com
pelo menos 70% dos alunos de minorias desfavorecidas. J o segundo dava recursos extras para
computadores e softwares s escolas primrias com
pelo menos 70% dos alunos de qualquer grupo
desfavorecido. Os autores no encontraram efeitos
positivos para nenhum dos dois esquemas. Alm
disso, foi encontrado um impacto negativo e significativo para o segundo esquema, o que sugere que
polticas de investimentos em informtica no so
eficazes para melhorar o desempenho nas escolas.
Essa tese corroborada por outros estudos como
Angrist e Lavy (2002), Goolsbee e Guryan (2006),
Rouse and Krueger (2004).
Analisando o impacto de classes menores no
aprendizado, Konstantopolous e Chun (2009) utilizaram dados do Projeto STAR e do Lasting Benefits
Study para estimar os efeitos de classes pequenas
nas diferenas de resultados em matemtica, leitura e cincias. No Projeto STAR, 11.571 alunos do
Tennessee e seus professores foram aleatoriamente
escolhidos para salas de aula dentro de suas escolas, desde a educao infantil at a terceira srie.
Os resultados mostraram que todos os tipos de estudantes que estudaram em classes pequenas nas
sries iniciais obtiveram um melhor desempenho
nas sries mais avanadas. Especialmente em leitura e cincias, alunos com baixo desempenho se

40

beneficiaram mais, o que sugere que polticas de


reduo de classes podem ser eficazes para reduzir
a diferena de resultados entre os alunos.
Ainda utilizando dados do Projeto STAR, Chetty et al. (2011) avaliaram seus impactos de longo
prazo juntando os dados experimentais a registros
administrativos. O estudo relata que os resultados
dos testes no jardim de infncia esto altamente
correlacionados com os rendimentos aos 27 anos
de idade, como a chance de entrar na faculdade,
de possuir casa prpria, como poupana e aposentadoria. Os autores tambm relatam uma maior
probabilidade de estudantes de classes menores
entrarem na faculdade e de obterem melhores resultados. No entanto, os autores no encontraram
efeitos significativos do tamanho das classes nos
rendimentos aos 27 anos de idade. Outro ponto
levantado que alunos que tiveram professores
mais experientes obtiveram melhores salrios aos
27 anos.
Clotfelter, Ladd e Vigdor (2011) chamam ateno para o fato de que h uma grande desigualdade
na distribuio entre a qualidade dos professores
nas diferentes escolas norte-americanas, e essa desigualdade claramente desvantajosa para as minorias e para os estudantes de mais baixa renda.
Utilizando dados da Carolina do Norte, os autores
medem o potencial de polticas de diferencial de
salrios para alterar esse padro. No entanto, os
autores chegam concluso de que os professores
mais qualificados respondem mais mistura racial
e de renda dos alunos da escola do que aos salrios
quando comparados aos professores menos qualificados.
De uma maneira mais geral, Fryer (2011) mede
o impacto de uma srie de polticas relacionadas a
aumentos de gastos nos resultados de escolas com
baixo desempenho em Houston, Texas. No ano letivo 2010-2011, foram implantadas cinco estratgias
tidas como bem sucedidas em escolas charter em
nove das escolas com mais baixo desempenho em
Houston. As medidas adotadas foram: aumento do

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

tempo de instruo (horas-aula), uma abordagem


mais rigorosa voltada para formao de capital humano, amplo uso de tutoriais para orientar o ensino, uso frequente de dados para avaliar o aprendizado e uma poltica de expectativa de resultados
elevados. O estudo mostra que houve um impacto
positivo de 0,277 desvios padres em matemtica
e de 0,062 em leitura, resultado muito semelhante
aos de outros estudos do gnero.
Mais recentemente, em diversas partes do
mundo, houve a adoo de polticas de incentivos
financeiros atrelados ao desempenho dos professores. Dentro da lgica de remunerao dos professores por desempenho, o governo Jos Serra
implantou, em 2008, um sistema de bonificaes
aos professores e funcionrios das escolas paulistas que cumprissem as metas do Idesp pr-estabelecidas pela Secretaria de Educao. Oshiro et al.
(2011) avaliaram o efeito do pagamento desses bnus na proficincia escolar dos alunos paulistas e
encontraram efeitos significativos para as notas de
portugus e matemtica no quinto ano do ensino
fundamental.

2.2. Literatura Nacional


A literatura brasileira a respeito da relao entre gastos educacionais e qualidade da educao
bastante escassa. Embora esse tema esteja frequentemente na agenda poltica, so necessrios mais
estudos cientficos que analisem os verdadeiros
impactos de aumentos nos gastos na qualidade do
ensino. No entanto, alm de Oshiro e Scorzafave,
j citado anteriormente, existem outros estudos feitos no Brasil.
Anuatti-Neto et al. (2003) apontam que houve ganho salarial relativo a favor dos professores
das escolas pblicas decorrentes do Fundef. Segundo este estudo, os principais beneficiados
pelo programa (em termos de ganhos salariais)
foram os professores de escolas municipais, localizadas em cidades pequenas e, em termos

regionais, pertencentes s regies menos favorecidas (Nordeste, Norte e Centro-Oeste)6.


J Menezes-Filho e Pazello (2007) analisam o
impacto do Fundef sobre a proficincia dos alunos
e os salrios dos professores no ano imediatamente
posterior criao do programa. Os autores utilizam
como grupo de tratamento as escolas pblicas (municipais e estaduais) e como grupo de controle as escolas particulares. Assim, identificam um efeito positivo do aumento dos salrios dos professores sobre a
proficincia dos alunos da rede pblica. Alm disso,
os autores sugerem que o ganho de proficincia seja
fruto da atrao de melhores professores em funo
dos melhores salrios oferecidos.
Por outro lado, Andrade et al. (2008) argumentam que o Fundef gerou incentivos para que professores aumentassem a taxa de repetncia dos alunos
e com isso tambm os seus salrios, uma vez que os
recursos do fundo, da forma como o programa desenhado, so diretamente proporcionais ao nmero
relativo de alunos matriculados nas escolas pblicas
de estados e municpios. O aumento da taxa de repetncia seria observado nas ltimas sries do ensino
fundamental (de 6 a 9 ano), por serem as que apresentam menores taxas de evaso e, alm disso, apenas nos municpios com pequeno nmero de escolas,
em que a ao individual de uma escola (agente) teria
poder de influenciar o resultado final do jogo (receber mais recursos por ter mais alunos matriculados).
No entanto, a partir de 2009, passou a vigorar o Idesp
no Estado de So Paulo. E, como o fluxo escolar
considerado para seu clculo, o incentivo para o aumento da taxa de repetncia foi mitigado.
Com relao aos gastos em geral, Menezes-Filho
e Amaral (2009) utilizam dados da prova Brasil e dos
6 O
 utros estudos para o caso do Brasil apontam que, em geral,
o salrio dos professores das redes pblicas de ensino vem
aumentando nos ltimos dez anos e que, alm disso, o diferencial de salrios em relao ao pago pelo setor privado e
outras ocupaes no setor pblico, tambm tem diminudo
(ver Afonso, 2007; Barbosa Filho e Pessa, 2008).

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

41

gastos municipais disponibilizados atravs do Finbra


para testar a existncia de relao entre as despesas
municipais com educao e o desempenho mdio
das escolas municipais. Os resultados mostram que,
aps controlarem por caractersticas da populao do
municpio e por horas-aula, o efeito encontrado foi
pequeno e apenas para municpios com notas mais
altas no 5 ano. Nesse mesmo sentido, Nascimento (2007) elaborou um estudo com base nos dados
disponveis para 274 municpios do Estado da Bahia,
nos quais o governo estadual aplicou provas de proficincia em matemtica e portugus para alunos do 5
ao 9 ano. Aps controlar por caractersticas observveis, o autor no encontrou efeitos significativos seja
para os gastos ou para seus determinantes.
Por outro lado, Diaz (2007) tambm utilizou
dados do Finbra, no entanto, mediu o impacto dos
gastos no Ideb municipal. A autora conclui que existe
um impacto positivo dos gastos, mas sua magnitude
pequena. Como ser exposto a seguir, no Estado de
So Paulo, o Fundef impactou de forma positiva uma
srie de indicadores educacionais.

3. O Fundef
O Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio
(Fundef) foi criado em 1997, no segundo governo do
Presidente Fernando Henrique Cardoso. Entrou em
vigor a partir de 1 de janeiro de 1998 em todo o Pas,
exceto no Estado do Par, onde teve incio em julho
de 1997. O fundo alterou a estrutura de financiamento do ensino fundamental pblico do Pas pela subvinculao de uma parcela dos recursos da educao
a esse nvel de ensino, com distribuio de recursos
automtica de acordo com o nmero de alunos matriculados nas redes municipal e estadual de ensino
fundamental.
A Constituio de 1988 estabeleceu que 25%
das receitas totais de estados e municpios e 18% das
receitas da Unio fossem gastos com educao, mas

42

no estabeleceu regras para o emprego destes recursos e nem mecanismos de fiscalizao. Embora atendesse a uma reinvindicao antiga da sociedade por
reserva e garantia de mais recursos para a educao,
a lei no solucionou o problema da disparidade de
recursos existentes entre as redes de ensino em cada
Estado e entre unidades da federao, e no conseguiu garantir o financiamento adequado do ensino
obrigatrio. A heterogeneidade observada nas escolas
se agravou porque estados e municpios com diferentes demandas por educao apresentavam recursos e
gastos por aluno que variavam diretamente com relao renda per capita da regio e inversamente demanda por educao pblica. Estados ou municpios
ricos, com poucas escolas, acabavam apresentando
elevado gasto por aluno, e no havia garantia alguma
de que estes correspondessem realmente a gastos no
sistema educacional em si7.
A partir da entrada em vigor do Fundef, 60% das
receitas totais que cabiam aos gastos com educao
de estados e municpios passaram a ser obrigatoriamente gastas na manuteno e desenvolvimento da
educao fundamental. Porm, ao invs de serem diretamente aplicados nas diferentes esferas de governo, esses recursos passaram a ir antes para um fundo
comum do Estado e ento, num segundo momento,
redistribudos para estados e municpios na mesma
proporo de alunos matriculados nas suas escolas
de ensino fundamental. O fundo foi composto, basicamente, por recursos prprios de estados e municpios, originrios de fontes j existentes, sendo constitudo de 15% do:
Fundo de Participao dos Estados (FPE);
Fundo de Participao dos Municpios
(FPM);

7 C
 omo ressaltam MENEZES-FILHO e PAZELLO (2007), em
municpios ricos em que sobravam recursos, os gastos eram
feitos em atividades pouco relacionadas educao, como
pavimentao de ruas prximas escola, construo de ginsios de esportes, etc.

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Imposto sobre a Circulao de Mercadorias


e Servios ICMS (incluindo os recursos
relativos desonerao de exportaes, de
que trata a Lei Complementar no 87/96), e
Imposto sobre Produtos Industrializados,
proporcional s exportaes IPIexp.
Alm desses recursos, houve complementao
por parte do governo federal para que fosse garantido
um valor mnimo por aluno/ano aos governos estaduais e municipais no mbito do Estado em que esse
valor per capita no fosse alcanado (ver INEP, 2004).
Os recursos do fundo iam para os estados e
municpios que atendiam alunos do ensino fundamental em suas respectivas redes de ensino pblico,
de acordo com o nmero de matrculas reportado
pelo Censo Escolar do ano anterior. As matrculas
na educao infantil (creche e pr-escola) e no ensino mdio e ensino supletivo, em qualquer nvel,
no eram consideradas para efeito da distribuio
de recursos do fundo.

CD =

Em 1998 e 1999, os coeficientes de distribuio


dos recursos foram estabelecidos com base no nmero de alunos do ensino fundamental regular. Porm,
a partir de 2000, houve mudana na regra de alocao, de maneira que o clculo passou a ser realizado
considerando-se:
O nmero de matrculas no ensino fundamental regular e na educao especial;
O valor mnimo nacional por aluno/ano,
diferenciado para os segmentos de 1 a 4
srie, da 5 a 8 srie e da educao especial
(em todos os nveis);
Diferencial de 5% no valor por aluno/ ano
dos alunos de 5 a 8 e educao especial
com relao aos alunos da 1 a 4 srie.
Seguindo essas regras, calculava-se o coeficiente de distribuio dos recursos do fundo de
um dado municpio ou governo estadual de acordo
com a frmula:

{[FD1(NA1a4 + ENM1a4)] + [FD2(NA5a8 + ENM5a8 + NAe + ENMe]}


{[FD1(TA1a4 + TENM1a4)] + [FD2(TA5a8 + TAe + TENM5a8 + TENMe)]}

Onde:
CD = coeficiente de distribuio dos recursos
FD1= fator de ponderao das matrculas de 1 4 srie do ensino fundamental regular = 1,00
FD2= fator de ponderao das matrculas de 5 8 srie do ensino fundamental regular e do ensino fundamental especial = 1,05
NA1a4= nmero de alunos da 1 4 srie do ensino fundamental regular do municpio ou governo estadual
ENM1a4= estimativa de novas matriculas da 1 4 srie do ensino fundamental regular do municpio ou governo estadual = zero
NA5a8= nmero de alunos da 5 8 srie do ensino fundamental regular do municpio ou governo estadual
ENM5a8= estimativa de novas matrculas da 5 8 srie do ensino fundamental regular do municpio ou governo estadual = zero
NAe= nmero de alunos do ensino fundamental especial do municpio ou governo estadual
ENMe= estimativa de novas matrculas do ensino fundamental especial do municpio ou governo estadual = zero
TA1a4= total de alunos de 1 4 srie do ensino fundamental regular no mbito do Estado
TENM1a4= total de estimativas de novas matrculas de 1 4 srie do ensino fundamental regular no mbito do estado = zero
TA5a8= total de alunos de 5 8 srie no mbito do estado
TENM5a8= total de estimativas de novas matrculas de 5 8 srie do ensino fundamental regular no mbito do estado = zero
TAe= total de alunos do ensino fundamental especial no mbito do estado
TENMe= total de estimativas de novas matrculas no ensino fundamental especial no mbito do estado = zero

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

43

No mbito de cada estado havia um valor por


aluno/ano com base na previso de receita do Fundef e no nmero de alunos no ensino fundamental
(regular e especial) das redes municipais e estaduais do ano anterior. O valor per capita era calculado de maneira que o valor referente aos alunos de
5 a 8 e da educao especial fosse 5% superior ao
referente aos alunos de 1 a 4.
Valor por aluno /ano de 1 a 4 srie =

Como exemplo, suponha que o montante anual


de recursos calculado do Fundef no mbito de um Estado em um determinado ano fosse R$ 90 milhes. Se
o nmero total de alunos matriculados de 1 a 4 srie
nas redes pblicas de ensino (municipais e estaduais)
dentro deste Estado fosse ento 120 mil, de 5 a 8 fosse
80 mil e na modalidade educao especial fosse 2 mil,
o valor por aluno era calculado da seguinte maneira:
R$ 90.000.000,00

120.000 + 80.000 x 1,05 + 2.000 x 1,05

= R$ 436,68

Valor por aluno /ano de 5 a 8 srie e Educao Especial


= (1,05) x R$ 436,68 = R$ 458,52

Desta forma, tambm era possvel calcular o


montante previsto do fundo para cada municpio
de acordo com o nmero de alunos matriculados
na sua rede de ensino. Suponha, por exemplo, que
num dado exerccio do ano t um municpio dentro do Estado dado acima possusse 2 mil alunos
matriculados de 1 4 srie, 1,7 mil matriculados
de 5 8 e 200 alunos na modalidade educao
especial. O total de recursos que este municpio
receberia do fundo da Unidade Federada em que
se encontra seria calculado previamente como:
R$ 436,68 x 2.000
+ R$ 458,52 x 1.700
R$ 458,52 x 200

= R$ 873.360,00
= R$ 779.484,00
= R$ 91.704,00

Receita anual do municpio = R$ 1.744.548,00


Como dito anteriormente, foi estabelecido um valor anual mnimo por aluno/ano, a ser
assegurado ao governo estadual e aos governos
municipais localizados nos estados onde esta relao entre o total da receita estimada do fundo
e o total de alunos do ensino fundamental (redes

44

estadual e municipal) fosse inferior a esse valor


mnimo8.
8 P
 ara 1997 esse valor foi estabelecido pela prpria lei que regulamentou o Fundef. Em 1998 passou a ser fixado por meio de
Decreto Federal e a partir de 2000 passou a ocorrer definindo-se
valores diferenciados para a 1 a 4 srie e de 5 a 8 e educao especial. Os repasses da complementao da Unio tinham
seus valores definidos no incio de cada exerccio (anualmente),
em que os valores mensais eram calculados e publicados por
meio de Portaria do Ministrio da Fazenda. O valor do Fundo
repassado mensalmente no equivalia a 1/12 do valor anual estimado no incio do exerccio, pois as previses de receitas se
alteram no decorrer do ano devido s variaes nas receitas tributrias tanto da Unio quanto dos estados. Os demais recursos
que compunham o Fundef eram creditados automaticamente
na conta especfica do Fundo no Banco do Brasil, a partir do
seu valor efetivamente arrecadado, e a cada ms os depsitos
se efetivavam nas mesmas datas de transferncias para as contas estaduais e municipais das fontes originrias dos recursos
que compunham o Fundo. Assim, os repasses do ICMS ocorriam semanalmente, os do FPE, FPM e IPI exportao ocorriam
decenalmente (dias 10, 20 e 30 do ms) e a desonerao das
exportaes e complementao da Unio ocorriam ao final de
cada ms. Os recursos do Fundef, antes de serem distribudos,
iam para o Banco do Brasil, que ento realizava o rateio (por
governos do Estado e do municpio) no mbito de cada Estado
separadamente, tendo como base os coeficientes de distribuio passados pelo MEC (INEP, 2004, p. 11).

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Quanto s regras de utilizao dos recursos do


Fundef, a mais importante delas foi aquela que estabeleceu que, no mnimo, 60% dos recursos do fundo
deveriam ser destinados anualmente remunerao
dos profissionais do magistrio em efetivo exerccio
no ensino fundamental pblico (regular, especial,
indgena, supletivo, inclusive alfabetizao de adultos), englobando os professores e os profissionais que
exercem atividade de suporte pedaggico, como:
direo ou administrao escolar, planejamento,
inspeo, superviso e orientao educacional, em
efetivo exerccio. Isto valeria tanto para os profissionais integrantes do Regime Jurdico nico do Estado
ou Municpio, quanto aos regidos pela Consolidao
das Leis do Trabalho (CLT) e aos formais e legalmente
contratados em carter temporrio, na forma da legislao vigente (Inep, 2004, p.14).
O restante dos recursos (de at 40% do total)
deveria ser direcionado para despesas diversas
para manuteno e desenvolvimento do ensino.
Estas despesas incluam:
a. Remunerao e aperfeioamento do pessoal docente e dos profissionais de educao (como habilitao de professores
leigos, formao continuada para os profissionais da educao, remunerao de
pessoal em atividades tcnico-administrativas etc.9);
b. Aquisio, manuteno, construo e conservao das instalaes e equipamentos
necessrios ao ensino (como a aquisio
de imveis, reformas, mobilirio necessrio
ao atendimento das necessidades do ensino, manuteno de equipamentos existentes, reforma de instalaes fsicas etc);

9 F oi proibida a remunerao do Secretrio Estadual ou Municipal de Educao com recursos do Fundef, bem como a
daqueles profissionais dos servios de assistncia mdico-odontolgica, farmacutica e psicolgica oferecidos aos
alunos do ensino fundamental.

c. Uso e manuteno de bens vinculados


ao sistema de ensino (aluguel de imveis
e equipamentos, despesas com servios
de luz, gua, comunicao etc.)
d. Levantamentos estatsticos, estudos e
pesquisas para o aprimoramento da qualidade e expanso do ensino;
e. Realizao de atividades necessrias
ao funcionamento do ensino (despesas
com vigilncia, limpeza, conservao,
aquisio de materiais como giz, papel,
canetas etc.);
f. Amortizao e custeio de operaes de
crdito destinadas a atender ao disposto
nos itens acima (quitao de emprstimos realizados para investimentos em
educao);
g. Aquisio de material didtico escolar e
manuteno de transporte escolar.
Portanto, o governo Fernando Henrique Cardoso inovou, alterando profundamente o financiamento do ensino fundamental no Pas. Primeiramente, porque o seu desenho foi feito de modo
a diminuir as disparidades de recursos existentes entre as escolas do ensino pblico dentro de
cada estado, uma vez que passou a redistribuir
os recursos entre estados e municpios de acordo
com o nmero de alunos matriculados nas escolas de ensino fundamental sob responsabilidade de cada esfera pblica. Alm disso, passou a
garantir uma homogeneidade de recursos maior
entre as unidades da federao e Distrito Federal, uma vez que estabeleceu um gasto nacional
mnimo por aluno, ficando o governo federal responsvel por realizar repasses sempre que este
gasto mnimo no fosse atendido. E, por fim, vinculou 60% dos recursos provenientes do fundo a
gastos com salrios dos professores.

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

45

4. E stratgia Emprica e
bases de dados
4.1. Estratgia emprica
Para avaliar os impactos do Fundef sobre os
diversos indicadores educacionais de interesse, neste trabalho ser utilizada a metodologia
de diferenas em diferenas aplicada de forma
pioneira em Card (1990) e descrita em Angrist e
Krueger (1999). A abordagem a mesma daquela
utilizada por Andrade et al. (2007) na anlise dos
impactos do Fundef sobre a taxa de reprovao
dos alunos, bem como daquela que Menezes-Filho e Pazello (2007) utilizam para estimar os
impactos do Fundo sobre os salrios dos professores e o aprendizado dos alunos.
No caso mais simples de aplicao de diferenas em diferenas, tem-se dois perodos de
tempo e dois grupos de comparao, um grupo
de tratamento e outro de controle. Idealmente,
as unidades de observao se encontram em um
dos dois grupos por acidente, e uma mudana
exgena na varivel explicativa de interesse, que
afete apenas o grupo de tratamento, permitir a
identificao de um efeito causal desta sobre a
varivel dependente. Os dois perodos de tempo
marcam antes e depois de ocorrida essa mudana exgena na varivel causal, por exemplo, decorrente de uma poltica do governo (como no
caso aqui em questo).
Como nas aplicaes empricas a aleatoriedade dos grupos nem sempre observada,
um importante componente desta estratgia de
identificao a escolha do grupo de controle
que, de preferncia, deve apresentar a mesma
tendncia que o grupo de tratamento no que diz
respeito evoluo da varivel dependente antes
da mudana. Desta forma, pode-se atribuir com
maior preciso a mudana ocorrida na varivel
como efeito causal.

46

Em um primeiro momento, os grupos de comparao sero as escolas municipais, potenciais beneficiadas com a introduo do Fundef em 1998,
e as escolas privadas no Estado de So Paulo. As
variveis de interesse sero: o nmero de alunos
matriculados nas escolas pblicas, o nmero de
professores, o tamanho de turmas, aprovao e
evaso escolar, infraestrutura das escolas e a qualificao dos professores. O ano base de comparao 1997, antes da introduo do Fundef. O
que se pretende observar, nesse momento, se o
Fundef gerou incentivos para que as escolas municipais aumentassem, ao longo do tempo, o seu
nmero de alunos como tentativa de receber mais
recursos do Fundo.
Em seguida, sero utilizados como grupo de
tratamento e controle, respectivamente, aquelas
escolas municipais que ganharam recursos do
Fundo em determinado ano e as escolas municipais que no ganharam recursos do Fundo no
mesmo ano. Neste caso, sero comparados os indicadores de infraestrutura nas escolas, de caractersticas do corpo docente (se houve mais contrataes de professores, nmero de professores
por ciclo e nvel escolaridade dos mesmos) entre
as escolas municipais que ganharam recursos do
Fundo e as que no ganharam.
Por fim, pretende-se investigar se o montante
de recursos recebidos/transferidos ao Fundo importa. Neste caso, equao adiciona-se o valor lquido de recursos do Fundo em determinado ano na
equao de interesse. A formalizao do modelo
enunciado encontra-se no apndice II.

4.2. Bases de dados


Censo Escolar
O Censo Escolar realizado anualmente pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep/MEC), em parceria com

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

os governos estaduais (Secretarias Estaduais de


Educao) e prefeituras municipais. Ele contm
informaes sobre caractersticas das escolas,
como insumos de produo e infraestrutura,
composio do corpo docente em termos de
modalidade de ensino, nveis de instruo dos
professores, desempenho acadmico dos alunos
(apenas no que diz respeito a taxas de aprovao
e reprovao), nmero de matrculas e turmas
nos diferentes turnos entre outras.
Os dados sobre as matrculas so levantados entre os meses de maro e abril de cada
ano e consolidados por Estado, no mbito das
Secretarias Estaduais de Educao, processados no Inep e publicados no Dirio Oficial da
Unio. Depois da publicao dos dados preliminares (entre os meses de setembro e outubro)
os estados e municpios tm o prazo de 30 dias
para apresentao de recursos com vistas retificao de dados eventualmente incorretos. No
final de novembro de cada ano, os dados do
Censo Escolar so publicados de forma definitiva 10.

Finbra
Os dados sobre as receitas e contribuies
dos municpios ao fundo a partir de 1998, bem
como o montante lquido de recursos do Fundef
ao final de cada exerccio, podem ser obtidos a
partir da base de dados do Ministrio da Fazenda
denominada Finanas do Brasil dados contbeis dos Municpios, conhecida tambm como
Finbra. Ela contm dados da execuo oramentria (receitas e despesas) e do balano patrimonial (ativo e passivo) para cada municpio, bem

como os dados consolidados por estados e para


o Brasil (ver Ministrio da Fazenda, 2008).
A cobertura da Finbra, porm, no completa e, ao se juntar as informaes sobre os recursos do Fundef que cada municpio recebeu
com aquelas das escolas por municpio, perderam-se algumas observaes de escolas naqueles
municpios que no constavam no mesmo ano
na base da Finbra.

Estatsticas Descritivas
A Tabela 1 apresenta algumas estatsticas
descritivas para os municpios do Estado de So
Paulo com relao a recebimento de recursos
lquidos do Fundef. A primeira coluna refere-se
aos municpios que no tiveram saldo lquido
positivo com Fundef em nenhum ano da anlise (1999, 2001, 2003 e 2005); na segunda coluna encontram-se as mdias dos municpios da
amostra que obtiveram saldos positivos em um
ou dois anos e, finalmente, a terceira coluna representa os municpios mais beneficiados pelo
programa aqueles com saldos positivos em trs
ou em todos os anos da anlise. O ndice de Gini
apresentado na tabela corresponde renda familiar per capita, no ano de 2000, nos municpios
do Estado de So Paulo.

10 D
 epois de sua publicao definitiva no Dirio Oficial da
Unio, os dados sobre as matrculas eram ento utilizados
para o clculo dos coeficientes de distribuio dos recursos
do Fundef para o ano seguinte (Inep, 2004, p.8).

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

47

Tabela 1 Estatsticas descritivas mdias municipais

PIB per capita (1996)

Gini (2000)

Matrculas (1997)

Professores (1997)

Razo aluno/professor (1997)

Laboratrio de cincias (1997)

Biblioteca (1997)

Laboratrio de informtica (1997)

Quadra esportiva (1997)

Ensino superior 1 a 4 (1997)

Ensino superior 5 a 8 (1997)

48

No ganhou

Ganhou 1 ou 2 anos

Ganhou 3 ou 4 anos

8.395,14

6.402,12

5.850,87

(979,45)

(999,73)

(379,26)

0,287

0,388

0,367

(0,024)

(0,021)

(0,020)

2.702,69

3.076,29

13.799,98

(879,55)

(740,67)

(9.350,58)

81,881

53,121

431,000

(31,766)

(11,985)

(315,458)

24,124

25,635

27,530

(1,001)

(0,807)

(0,690)

0,206

0,065

0,118

(0,053)

(0,018)

(0,022)

0,511

0,365

0,403

(0,066)

(0,053)

(0,046)

0,084

0,024

0,067

(0,037)

(0,011)

(0,023)

0,456

0,448

0,559

(0,063)

(0,053)

(0,046)

0,410

0,424

0,341

(0,035)

(0,031)

(0,027)

0,133

0,083

0,122

(0,033)

(0,019)

(0,021)

42

58

59

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Nota-se que o Fundef teve sucesso em beneficiar os municpios paulistas mais pobres e com
maior concentrao de renda. Os beneficiados
possuam os menores produtos per capita, cerca de
30% menos com relao aos municpios que no
receberam ou perderam recursos em todos os anos
do estudo.
Outro fato que merece destaque que o nmero de matrculas bem maior entre os municpios que mais ganharam recursos, cerca de 70%
das matrculas da amostra. Isso se deve ao critrio
de distribuio de recursos apresentado na seo
3, que leva em conta o nmero de matrculas em
cada rede de ensino. No entanto, esses municpios
tambm apresentavam uma maior quantidade de
professores, de modo que a relao aluno/professor

mostrou-se semelhante entre os grupos analisados.


Quanto infraestrutura, observou-se que os
municpios que no ganharam recursos apresentavam uma maior porcentagem de escolas com
laboratrios de cincias, bibliotecas e laboratrios
de informtica. No entanto, os municpios mais
beneficiados apresentavam uma maior porcentagem de escolas com quadras esportivas, alm de
proporcionalmente mais bibliotecas, laboratrios
e professores de 5 a 8 sries graduados, quando
comparados a regies que obtiveram saldo positivo
uma ou duas vezes.
Com relao aos professores de 1 a 4 srie,
os municpios que mais receberam recursos possuam cerca de 8 pontos percentuais, ou 20%, menos
professores com ensino superior.

Tabela 2 Total de municpios na amostra do Estado de So Paulo por receita lquida do Fundef

Receita lquida positiva


Receita lquida nula
Receita lquida negativa
Porcentagem com receita lquida positiva

1999

2001

2003

2005

113

158

191

126

198

156

123

192

36,3%

50,3%

59,9%

39,6%

Finalmente, a tabela 2 apresenta o total de municpios por saldo da receita do Fundef para todos
os anos da anlise. Alm disso, a ltima linha apresenta a porcentagem de municpios com receita lquida positiva em cada ano. Percebe-se que houve
um aumento da porcentagem de localidades com
receita lquida positiva at o ano 2003 e uma queda em 2005.

5. Resultados
Nmero de alunos e professores
De acordo com as estimaes reportadas no
Apndice I, tendo como base o ano de 1997, as
escolas municipais do Estado de So Paulo apresentaram um crescimento no nmero de matrculas

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

49

no ensino fundamental superior ao das escolas privadas, em todo o perodo analisado. Isto pode ter
decorrido devido a outros fatores, como a municipalizao do ensino e a elevada repetncia relativa observada nas escolas pblicas (ver Tabela 6). No caso
da municipalizao, no entanto, de se esperar que
as escolas privadas tambm tenham captado alunos
neste processo. Quanto importncia que as taxas
de fluxo escolar desempenharam, observa-se que a
taxa de abandono tambm superior nas escolas
municipais (o que tenderia a diminuir o nmero de
matrculas). Em todo caso, essa questo ser discutida com mais detalhes a seguir.
A Tabela 4 mostra o estimador de Diferenas
em Diferenas para razo alunos por professor
no ensino fundamental. Nota-se que houve um
efeito-Fundef de aumento do nmero de alunos
por professor em 1999. Porm, nos demais anos, o
efeito se mostrou no significativo, na maioria dos
casos. O aumento do nmero de alunos por professor no bom, porque poderia indicar uma maior
escassez de recursos advinda da implantao do
fundo. No entanto, o efeito negativo observado em
1999 pode ser atribudo a uma possvel demora no
processo de contratao de professores frente ao
aumento das matrculas, que foi contornada com o
passar dos anos. No ano de 2005, embora no seja
estatisticamente significativo, o coeficiente estimado tem sinal negativo. Isso pode significar o incio
de um processo de reduo da distncia entre as
escolas pblicas e particulares do Estado de So
Paulo com relao razo aluno professor.
Com relao ao nmero de professores no ensino fundamental, no Estado de So Paulo, as estimativas mostraram que houve um aumento maior
nas escolas municipais, em todos os anos analisados. Na Tabela 5, observa-se que todos os estimadores de diferenas em diferenas apresentaram
sinais positivos e significantes a 1%, exceo do
estimador da varivel de receitas do Fundef nos
modelos 2 e 3, que foram estatisticamente iguais
a zero. Dessa forma, tomando-se o perodo como

50

um todo, houve crescimento no nmero de professores no ensino fundamental e esse crescimento


foi significativamente maior do que aquele observado nas escolas privadas. Os resultados obtidos
para o nmero de professores vo ao encontro dos
resultados obtidos para o nmero de matrculas no
ensino fundamental nos municpios (Tabelas 3) e
aos obtidos para os efeitos do fundo sobre a razo
alunos/ professor (Tabelas 4). Houve um aumento
no nmero de matrculas mais que proporcional ao
aumento no nmero de professores no ensino fundamental das escolas municipais em 1999, mas, a
partir de ento, a contratao de professores vem
acompanhando o aumento do nmero de matrculas nos municpios paulistas.

Fluxo escolar
Com relao ao fluxo escolar, foram estimados
os efeitos do Fundef sobre a repetncia, aprovao
e abandono. A Tabela 6 traz os resultados para o
caso do total de alunos reprovados como varivel
dependente. O efeito Fundef se mostra positivo e
significativo em todos os anos exceto para 1999
no modelo 3 que pode ter acontecido porque os
alunos que foram includos no sistema tinham mais
dificuldades do que os alunos j existentes. No entanto, pode-se notar (modelos 2 e 3 ) que a taxa de
reprovao parece no estar correlacionada com
o recebimento de recursos do Fundef. Alm disso,
percebe-se que houve uma diminuio da taxa de
reprovao no ano de 2005 quando comparado
com o ano de 2003.
Quanto ao total de abandono, os resultados
apontam uma diminuio devido ao Fundef (Tabela 7). Isto um claro avano que pode ser atribudo
ao programa. Alm disso, a diferena na taxa de
abandono entre escolas particulares e pblicas tem
ficado cada vez menor com o passar o tempo.
Finalizando a anlise do fluxo escolar, a Tabela 8 mostra que houve poucos efeitos sobre a taxa
de aprovao nas escolas pblicas do Estado de

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

So Paulo. Apenas no modelo 3, em 1999, nota-se


queda de 1%. No entanto, isso pode ser atribudo
poltica de progresso continuada adotada em
1998, no governo Mrio Covas.

Infraestrutura
Tambm se estimou o efeito-Fundef sobre a
proporo de escolas com laboratrio de cincias
nos municpios paulistas. Para este caso, os parmetros resultantes da estimao se mostraram no
significativos, como mostra a Tabela 9.
A Tabela 10 reporta as estimaes da equao
para a varivel dependente laboratrio de informtica nas escolas. Inicialmente, o Fundef no
teve impacto sobre esse tipo de insumo nas escolas. Mas, a partir de 2003, nota-se um aumento da
proporo de escolas pblicas paulistas com laboratrio de informtica quando comparadas s escolas privadas. Essa observao pode indicar que investimentos em infraestrutura so mais demorados
e exigem um tempo maior para que os resultados
possam ser observados.
Os resultados da estimao para a varivel
dependente proporo de escolas com biblioteca apontam que houve um aumento relativo das
escolas municipais com bibliotecas em todo perodo analisado: 1999, 2001, 2003 e 2005. J as estimaes pelo modelo 2 indicam que, nas escolas
municipais daqueles municpios que receberam
transferncias maiores do fundo, houve um aumento relativo da proporo de bibliotecas apenas
em 2001. Outro ponto a ser destacado que, em
2005, a proporo de escolas pblicas com biblioteca cresceu menos do que a proporo de escolas
particulares, com relao ao ano de 2003.
Procurou-se estudar tambm se o Fundef teria gerado incentivo para gastos com quadra de
esportes nas escolas municipais. Os parmetros
estimados pelo mtodo de diferenas em diferenas no modelo 1 apontam que no houve aumento
relativo das escolas municipais com quadras de es-

porte nos anos analisados (Tabela 12). Os modelos


2 e 3 mostram, respectivamente, que houve um aumento nos municpios que receberam mais recursos com relao aos demais e nos que receberam
transferncias positivas.

Formao dos professores


Um dos objetivos do Fundef foi valorizar o papel do professor no ensino fundamental. O compromisso de dedicar 60% dos recursos advindos do
fundo com salrios dos profissionais do ensino visou incentivar a carreira e, consequentemente, elevar a concorrncia e a qualidade dos professores.
A Tabela 13 traz os resultados do estimador de
diferenas em diferenas para a varivel dependente proporo de professores de 1 a 4 srie com
o ensino superior. Os resultados indicam ter havido um efeito-Fundef de melhora relativa deste
indicador nas escolas municipais paulistas em todos os anos. Observa-se que, em mdia, as escolas
pblicas paulistas possuem maior porcentagem de
professores com ensino superior completo de 1 a
4 do que as escolas particulares. Alm disso, essa
diferena aumentou em cada ano da anlise.
A Tabela 14 traz os resultados da mesma estimao para a varivel dependente proporo de
professores de 5 a 8 srie com o ensino superior.
Neste caso, todos os parmetros estimados para
comparao entre as escolas pblicas e particulares se mostraram negativos e significativos. Dessa
maneira, pode-se pensar que o impacto positivo do
Fundef sobre a qualidade dos professores da rede
pblica s ocorreu no caso dos professores de 1
a 4 srie. No entanto, prestando-se mais ateno
nos resultados, nota-se que a diferena entre as redes de ensino sempre diminuiu quando comparada com a diferena do ano imediatamente anterior.
Ou seja, embora a proporo de professores de 5
a 8 com ensino superior tenha crescido mais entre
as escolas particulares, a diferena de crescimento
tem sido cada vez menor ao longo do tempo.

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

51

6. Concluso
Neste captulo procurou-se captar o efeito que
o Fundef exerceu sobre uma srie de indicadores
educacionais do ensino fundamental no Estado de
So Paulo, a saber: total de matrculas; razo do
nmero de alunos pelo total de professores; total
de professores; taxa de reprovao; taxa de aprovao; taxa de abandono; proporo de escolas com
laboratrio de cincias, laboratrio de informtica, quadra de esportes, biblioteca; proporo de
professores no ensino fundamental de 1 a 4 srie
com o ensino superior completo e proporo de
professores no ensino fundamental de 5 a 8 srie
com o ensino superior completo.
Para tal, foram utilizadas as informaes do
Censo Escolar e da base de dados do Ministrio
da Fazenda conhecida como Finbra para se construir um painel de municpios com informaes
dos anos 1997, 1999, 2001, 2003 e 2005 sobre as
caractersticas (na mdia, por municpio) de suas
escolas municipais e privadas e sobre os recursos
lquidos repassados pelo Fundef aos municpios a
partir de 1999. Estimou-se o efeito Fundef sobre
cada indicador educacional de interesse pelo mtodo de diferenas em diferenas com o ajuste de
trs diferentes modelos.
No que diz respeito aos efeitos do fundo sobre as matrculas e alguns dos insumos escolares
no ensino fundamental, as estimaes indicam
que o Fundef provocou um aumento das matrculas nas escolas pblicas do Estado de So Paulo, e
esse aumento foi superior ao aumento observado
nas escolas particulares do Estado. Alm disso, a
diferena de crescimento mostrou-se crescente ao
longo do tempo.
Olhando-se para a quantidade de alunos por
professor, aps a implantao do Fundef, houve
um aumento no ano de 1999. No entanto, a diferena entre escolas pblicas e particulares cresceu
cada vez menos com o passar dos anos, havendo
indcios de incio de reduo no ano de 2005.

52

Tambm nota-se, no Estado de So Paulo, aumento maior da proporo de escolas municipais


com bibliotecas e laboratrio de informtica (especialmente a partir de 2003, neste ltimo caso),
quando comparadas s escolas particulares.
Com relao aos professores, observa-se um
aumento do nmero de professores dedicados ao
ensino fundamental pblico paulista. O aumento
persistiu mesmo quando descontado o crescimento no nmero de professores no ensino privado e,
alm disso, a diferena de crescimento entre as redes de ensino aumentou ao longo do perodo.
Quanto formao dos professores, o Fundef teve um impacto positivo sobre a proporo de
professores de 1 a 4 srie com ensino superior
completo. J essa mesma proporo de 5 a 8 srie
cresceu mais entre as escolas particulares paulistas.
No entanto, a diferena entre as taxas de crescimento diminuiu ao longo tempo.
Alguns efeitos estimados do Fundo aparentemente foram nulos, como no caso de: a proporo
de escolas com laboratrio de cincias e a taxa de
aprovao dos alunos (a no ser em 1999). Efeitos negativos foram encontrados sobre as taxas de
reprovao. Por outro lado, houve diminuio da
taxa de abandono nas escolas paulistas.

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Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

55

APNDICE I Tabelas de Regresses


Tabela 3 Efeitos do Fundef sobre Matrculas

1999

2001

2003

2005

Pblica

Pblica*1999

Pblica*2001

Pblica*2003

Pblica*2005

Modelo1

Modelo2

Modelo3

0.081

0.081

0.082

(1.14)

(1.21)

(1.18)

0.132

0.134

0.133

(1.88)

(2.04)*

(1.95)

0.146

0.150

0.148

(2.09)*

(2.29)*

(2.17)*

0.142

0.147

0.145

(2.04)*

(2.24)*

(2.13)*

0.333

0.362

0.345

(4.83)**

(5.57)**

(5.11)**

0.630

0.808

0.404

(6.80)**

(9.16)**

(4.20)**

0.802

0.894

0.490

(8.72)**

(10.27)**

(4.90)**

0.976

1.013

0.648

(10.65)**

(11.72)**

(6.25)**

1.032

1.021

1.016

(11.26)**

(11.82)**

(10.55)**

Pblica*1999*Fundef

0.157
(13.18)**

56

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

continuao
Modelo1
Pblica*2001*Fundef

Modelo2

Modelo3

0.130
(10.43)**

Pblica*2003*Fundef

0.129
(8.06)**

Pblica*2005*Fundef

-0.001
(0.58)

Pblica*1999*Fundef>0

0.615
(6.81)**

Pblica*2001*Fundef>0

0.607
(7.01)**

Pblica*2003*Fundef>0

0.540
(6.20)**

Pblica*2005*Fundef>0

0.020
(0.23)

Constant

6.085

6.071

6.080

(117.13)**

(124.21)**

(119.69)**

R2

0.41

0.48

0.44

2,643

2,643

2,643

* p<0.05; ** p<0.01

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

57

Tabela 4 Efeitos do Fundef sobre a razo alunos /professor

1999

2001

2003

2005

Pblica

Pblica*1999

Pblica*2001

Pblica*2003

Pblica*2005

Modelo1

Modelo2

Modelo3

-0.107

-0.107

-0.107

(4.40)**

(4.41)**

(4.41)**

-0.135

-0.135

-0.135

(5.65)**

(5.66)**

(5.66)**

-0.188

-0.188

-0.188

(7.90)**

(7.91)**

(7.91)**

-0.233

-0.232

-0.232

(9.78)**

(9.78)**

(9.78)**

0.898

0.900

0.900

(38.09)**

(38.24)**

(38.23)**

0.068

0.085

0.030

(2.16)*

(2.66)**

(0.89)

0.036

0.041

0.004

(1.13)

(1.29)

(0.12)

0.023

0.025

-0.001

(0.75)

(0.81)

(0.02)

-0.004

-0.004

-0.013

(0.14)

(0.13)

(0.39)

Pblica*1999*Fundef

0.015
(3.40)**

Pblica*2001*Fundef

0.007
(1.62)

58

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

continuao
Modelo1
Pblica*2003*Fundef

Modelo2

Modelo3

0.007
(1.22)

Pblica*2005*Fundef

-0.001
(0.80)

Pblica*1999*Fundef>0

0.104
(3.32)**

Pblica*2001*Fundef>0

0.060
(2.00)*

Pblica*2003*Fundef>0

0.039
(1.29)

Pblica*2005*Fundef>0

0.019
(0.64)

Constant

2.370

2.369

2.369

(133.60)**

(133.83)**

(133.80)**

R2

0.77

0.77

0.77

2,643

2,643

2,643

* p<0.05; ** p<0.01

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

59

Tabela 5 Efeitos do Fundef sobre o nmero de professores no Ensino Fundamental

1999

2001

2003

2005

Pblica

Pblica*1999

Pblica*2001

Pblica*2003

Pblica*2005

Modelo1

Modelo2

Modelo3

0.166

0.166

0.166

(2.68)**

(2.87)**

(2.75)**

0.258

0.261

0.260

(4.22)**

(4.57)**

(4.35)**

0.335

0.339

0.337

(5.51)**

(5.96)**

(5.66)**

0.374

0.378

0.377

(6.15)**

(6.67)**

(6.34)**

-0.512

-0.485

-0.502

(8.50)**

(8.62)**

(8.53)**

0.583

0.742

0.395

(7.22)**

(9.72)**

(4.70)**

0.767

0.853

0.486

(9.56)**

(11.32)**

(5.57)**

0.940

0.975

0.642

(11.76)**

(13.03)**

(7.11)**

1.022

1.011

1.020

(12.79)**

(13.52)**

(12.16)**

Pblica*1999*Fundef

0.141
(13.63)**

Pblica*2001*Fundef

0.122
(11.27)**

60

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

continuao
Modelo1
Pblica*2003*Fundef

Modelo2

Modelo3

0.122
(8.81)**

Pblica*2005*Fundef

-0.001
(0.35)

Pblica*1999*Fundef>0

0.514
(6.54)**

Pblica*2001*Fundef>0

0.547
(7.26)**

Pblica*2003*Fundef>0

0.490
(6.46)**

Pblica*2005*Fundef>0

-0.013
(0.17)

Constant

3.606

3.593

3.602

(79.63)**

(84.93)**

(81.40)**

R2

0.30

0.39

0.34

2,643

2,643

2,643

* p<0.05; ** p<0.01

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

61

Tabela 6 Efeitos do Fundef sobre taxa de reprovao

1999

2001

2003

2005

Pblica

Pblica*1999

Pblica*2001

Pblica*2003

Pblica*2005

Modelo1

Modelo2

Modelo3

-0.417

-0.416

-0.415

(1.02)

(1.01)

(1.02)

0.250

0.253

0.252

(0.62)

(0.62)

(0.62)

-0.351

-0.349

-0.349

(0.87)

(0.87)

(0.87)

-0.200

-0.197

-0.198

(0.50)

(0.49)

(0.49)

3.271

3.284

3.284

(8.18)**

(8.21)**

(8.22)**

1.355

1.494

0.757

(2.53)*

(2.76)**

(1.33)

2.434

2.412

2.564

(4.58)**

(4.51)**

(4.34)**

3.008

2.992

2.927

(5.68)**

(5.64)**

(4.79)**

2.866

2.858

2.925

(5.41)**

(5.39)**

(5.15)**

Pblica*1999*Fundef

0.123
(1.69)

Pblica*2001* Fundef

-0.022
(0.29)

62

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

continuao
Modelo1
Pblica*2003* Fundef

Modelo2

Modelo3

-0.029
(0.29)

Pblica*2005* Fundef

0.001
(0.06)

Pblica*1999*Fundef>0

1.645
(3.10)**

Pblica*2001*Fundef>0

-0.271
(0.53)

Pblica*2003*Fundef>0

0.127
(0.25)

Pblica*2005*Fundef>0

-0.167
(0.32)

Constant

2.140

2.134

2.135

(7.13)**

(7.11)**

(7.12)**

R2

0.29

0.30

0.30

2,637

2,637

2,637

* p<0.05; ** p<0.01

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

63

Tabela 7 Efeitos do Fundef sobre a taxa de abandono

1999

2001

2003

2005

Pblica

Pblica*1999

Pblica*2001

Pblica*2003

Pblica*2005

Modelo1

Modelo2

Modelo3

-0.189

-0.188

-0.188

(0.44)

(0.44)

(0.44)

-0.383

-0.380

-0.381

(0.91)

(0.91)

(0.91)

-0.503

-0.500

-0.501

(1.21)

(1.20)

(1.20)

-0.412

-0.409

-0.409

(0.99)

(0.98)

(0.98)

5.373

5.398

5.392

(12.98)**

(13.03)**

(13.02)**

-3.045

-2.952

-3.341

(5.49)**

(5.26)**

(5.67)**

-2.582

-2.495

-3.190

(4.69)**

(4.51)**

(5.21)**

-4.478

-4.504

-4.532

(8.17)**

(8.20)**

(7.15)**

-4.754

-4.788

-4.812

(8.67)**

(8.72)**

(8.18)**

Pblica*1999*Fundef

0.086
(1.13)

Pblica*2001*Fundef

0.124
(1.56)

64

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

continuao
Modelo1
Pblica*2003*Fundef

Modelo2

Modelo3

-0.042
(0.41)

Pblica*2005*Fundef

0.013
(0.85)

Pblica*1999*Fundef>0

0.804
(1.46)

Pblica*2001*Fundef>0

1.192
(2.26)*

Pblica*2003*Fundef>0

0.075
(0.14)

Pblica*2005*Fundef>0

0.121
(0.23)

Constant

0.687

0.675

0.678

(2.21)*

(2.17)*

(2.18)*

R2

0.15

0.15

0.16

2,637

2,637

2,637

* p<0.05; ** p<0.01

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

65

Tabela 8 Efeitos do Fundef sobre a taxa de aprovao

1999

2001

2003

2005

Pblica

Pblica*1999

Pblica*2001

Pblica*2003

Pblica*2005

Modelo1

Modelo2

Modelo3

0.605

0.603

0.604

(0.98)

(0.98)

(0.98)

0.133

0.128

0.129

(0.22)

(0.21)

(0.21)

0.855

0.849

0.850

(1.41)

(1.40)

(1.40)

0.612

0.606

0.606

(1.01)

(1.00)

(1.00)

-8.645

-8.683

-8.676

(14.37)**

(14.43)**

(14.43)**

1.691

1.458

2.584

(2.10)*

(1.79)

(3.02)**

0.148

0.083

0.626

(0.18)

(0.10)

(0.70)

1.470

1.513

1.606

(1.85)

(1.89)

(1.74)

1.888

1.930

1.887

(2.37)*

(2.42)*

(2.21)*

Pblica*1999*Fundef

-0.209
(1.90)

Pblica*2001*Fundef

-0.102
(0.89)

66

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

continuao
Modelo1
Pblica*2003*Fundef

Modelo2

Modelo3

0.070
(0.48)

Pblica*2005*Fundef

-0.014
(0.62)

Pblica*1999*Fundef>0

-2.449
(3.07)**

Pblica*2001*Fundef>0

-0.921
(1.20)

Pblica*2003*Fundef>0

-0.202
(0.26)

Pblica*2005*Fundef>0

0.045
(0.06)

Constant

97.173

97.192

97.187

(215.21)**

(215.23)**

(215.43)**

R2

0.26

0.26

0.26

2,637

2,637

2,637

* p<0.05; ** p<0.01

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

67

Tabela 9 Efeitos do Fundef sobre laboratrio de cincias

1999

2001

2003

2005

Pblica

Pblica*1999

Pblica*2001

Pblica*2003

Pblica*2005

Modelo1

Modelo2

Modelo3

0.005

0.005

0.005

(0.24)

(0.23)

(0.24)

-0.017

-0.017

-0.017

(0.81)

(0.80)

(0.80)

0.001

0.001

0.001

(0.05)

(0.06)

(0.06)

0.002

0.003

0.003

(0.11)

(0.12)

(0.12)

-0.529

-0.529

-0.528

(24.91)**

(24.85)**

(24.82)**

0.025

0.029

0.014

(0.86)

(1.00)

(0.47)

0.011

0.014

0.007

(0.41)

(0.49)

(0.22)

-0.018

-0.017

-0.029

(0.66)

(0.62)

(0.88)

-0.012

-0.012

-0.019

(0.41)

(0.42)

(0.64)

Pblica*1999*Fundef

0.004
(0.94)

Pblica*2001*Fundef

0.003
(0.81)

68

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

continuao
Modelo1
Pblica*2003*Fundef

Modelo2

Modelo3

0.004
(0.69)

Pblica*2005*Fundef

0.000
(0.05)

Pblica*1999*Fundef>0

0.028
(0.98)

Pblica*2001*Fundef>0

0.008
(0.31)

Pblica*2003*Fundef>0

0.017
(0.62)

Pblica*2005*Fundef>0

0.019
(0.68)

Constant

0.621

0.621

0.621

(38.85)**

(38.80)**

(38.79)**

R2

0.56

0.56

0.56

2,643

2,643

2,643

* p<0.05; ** p<0.01

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

69

Tabela 10 Efeitos do Fundef sobre laboratrio de informtica

1999

2001

2003

2005

Pblica

Pblica*1999

Pblica*2001

Pblica*2003

Pblica*2005

Modelo1

Modelo2

Modelo3

0.089

0.089

0.089

(3.31)**

(3.31)**

(3.31)**

0.132

0.132

0.132

(4.94)**

(4.94)**

(4.94)**

0.185

0.185

0.185

(6.97)**

(6.98)**

(6.97)**

0.231

0.231

0.231

(8.72)**

(8.73)**

(8.72)**

-0.477

-0.476

-0.476

(18.16)**

(18.11)**

(18.10)**

-0.046

-0.049

-0.055

(1.30)

(1.36)

(1.46)

0.018

0.023

-0.003

(0.51)

(0.64)

(0.08)

0.107

0.112

0.095

(3.07)**

(3.20)**

(2.34)*

0.170

0.166

0.165

(4.86)**

(4.76)**

(4.40)**

Pblica*1999*Fundef

-0.002
(0.45)

Pblica*2001*Fundef

0.006
(1.24)

70

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

continuao
Modelo1
Pblica*2003*Fundef

Modelo2

Modelo3

0.013
(1.99)*

Pblica*2005*Fundef

0.002
(1.67)

Pblica*1999*Fundef>0

0.023
(0.66)

Pblica*2001*Fundef>0

0.041
(1.22)

Pblica*2003*Fundef>0

0.020
(0.60)

Pblica*2005*Fundef>0

0.011
(0.32)

Constant

0.515

0.514

0.514

(26.05)**

(26.04)**

(26.01)**

R2

0.44

0.44

0.44

2,643

2,643

2,643

* p<0.05; ** p<0.01

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

71

Tabela 11 Efeitos do Fundef sobre biblioteca

1999

2001

2003

2005

Pblica

Pblica*1999

Pblica*2001

Pblica*2003

Pblica*2005

Modelo1

Modelo2

Modelo3

-0.008

-0.008

-0.008

(0.28)

(0.28)

(0.28)

0.032

0.032

0.032

(1.13)

(1.14)

(1.13)

0.010

0.011

0.010

(0.37)

(0.38)

(0.36)

-0.353

-0.352

-0.353

(12.58)**

(12.60)**

(12.58)**

-0.478

-0.476

-0.479

(17.23)**

(17.17)**

(17.22)**

0.134

0.138

0.151

(3.60)**

(3.67)**

(3.80)**

0.128

0.141

0.142

(3.47)**

(3.80)**

(3.45)**

0.205

0.208

0.222

(5.56)**

(5.64)**

(5.21)**

0.180

0.177

0.176

(4.89)**

(4.81)**

(4.44)**

Pblica*1999*Fundef

0.004
(0.71)

Pblica*2001*Fundef

0.018
(3.28)**

72

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

continuao
Modelo1
Pblica*2003*Fundef

Modelo2

Modelo3

0.011
(1.57)

Pblica*2005*Fundef

0.001
(1.08)

Pblica*1999*Fundef>0

-0.045
(1.21)

Pblica*2001*Fundef>0

-0.027
(0.75)

Pblica*2003*Fundef>0

-0.029
(0.81)

Pblica*2005*Fundef>0

0.012
(0.32)

Constant

0.854

0.853

0.854

(40.90)**

(40.92)**

(40.87)**

R2

0.37

0.38

0.38

2,643

2,643

2,643

* p<0.05; ** p<0.01

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

73

Tabela 12 Efeitos do Fundef sobre quadra de esportes

1999

2001

2003

2005

Pblica

Pblica*1999

Pblica*2001

Pblica*2003

Pblica*2005

Modelo1

Modelo2

Modelo3

0.022

0.022

0.022

(0.79)

(0.80)

(0.80)

0.078

0.078

0.078

(2.80)**

(2.82)**

(2.81)**

0.139

0.140

0.140

(5.04)**

(5.07)**

(5.05)**

0.160

0.161

0.161

(5.81)**

(5.84)**

(5.82)**

-0.163

-0.162

-0.161

(5.96)**

(5.96)**

(5.88)**

0.024

0.042

-0.006

(0.66)

(1.14)

(0.15)

0.053

0.054

0.034

(1.44)

(1.49)

(0.84)

0.043

0.044

0.024

(1.18)

(1.22)

(0.56)

0.048

0.053

0.037

(1.33)

(1.47)

(0.95)

Pblica*1999*Fundef

0.015
(3.08)**

Pblica*2001*Fundef

0.003
(0.56)

74

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

continuao
Modelo1
Pblica*2003*Fundef

Modelo2

Modelo3

0.005
(0.73)

Pblica*2005*Fundef

-0.003
(3.02)**

Pblica*1999*Fundef>0

0.082
(2.24)*

Pblica*2001*Fundef>0

0.035
(1.01)

Pblica*2003*Fundef>0

0.031
(0.88)

Pblica*2005*Fundef>0

0.026
(0.73)

Constant

0.598

0.598

0.597

(29.08)**

(29.16)**

(29.03)**

R2

0.11

0.11

0.11

2,643

2,643

2,643

* p<0.05; ** p<0.01

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

75

Tabela 13 Efeitos do Fundef sobre a proporo de professores de 1 a 4 srie com ensino superior

1999

2001

2003

2005

Pblica

Pblica*1999

Pblica*2001

Pblica*2003

Pblica*2005

Modelo1

Modelo2

Modelo3

0.022

0.022

0.022

(1.34)

(1.35)

(1.33)

0.049

0.049

0.048

(2.99)**

(3.01)**

(2.99)**

0.077

0.077

0.077

(4.75)**

(4.77)**

(4.75)**

0.110

0.111

0.110

(6.81)**

(6.84)**

(6.81)**

0.073

0.074

0.073

(3.46)**

(3.50)**

(3.45)**

0.082

0.076

0.100

(3.14)**

(2.87)**

(3.63)**

0.106

0.101

0.120

(4.05)**

(3.85)**

(4.20)**

0.146

0.142

0.172

(5.57)**

(5.44)**

(5.84)**

0.197

0.198

0.197

(7.54)**

(7.59)**

(7.20)**

Pblica*1999*Fundef

-0.004
(1.43)

Pblica*2001*Fundef

-0.004
(1.48)

76

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

continuao
Modelo1
Pblica*2003*Fundef

Modelo2

Modelo3

-0.006
(1.50)

Pblica*2005*Fundef

0.009
(3.27)**

Pblica*1999*Fundef>0

-0.054
(2.11)*

Pblica*2001*Fundef>0

-0.028
(1.19)

Pblica*2003*Fundef>0

-0.045
(1.91)

Pblica*2005*Fundef>0

0.002
(0.08)

Constant

0.226

0.226

0.226

(19.35)**

(19.41)**

(19.38)**

R2

0.40

0.40

0.40

1,862

1,862

1,862

* p<0.05; ** p<0.01

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

77

Tabela 14 Efeitos do Fundef sobre a proporo de professores de 5 a 8 srie com ensino superior

1999

2001

2003

2005

Pblica

Pblica*1999

Pblica*2001

Pblica*2003

Pblica*2005

Modelo1

Modelo2

Modelo3

0.035

0.035

0.036

(2.25)*

(2.24)*

(2.26)*

0.039

0.039

0.039

(2.49)*

(2.48)*

(2.50)*

0.034

0.034

0.035

(2.21)*

(2.21)*

(2.22)*

0.061

0.061

0.061

(3.88)**

(3.88)**

(3.89)**

-0.295

-0.295

-0.294

(14.50)**

(14.48)**

(14.48)**

-0.122

-0.117

-0.135

(4.82)**

(4.56)**

(5.10)**

-0.099

-0.096

-0.114

(3.92)**

(3.78)**

(4.15)**

-0.076

-0.075

-0.101

(3.02)**

(2.98)**

(3.56)**

-0.102

-0.103

-0.108

(4.07)**

(4.08)**

(4.08)**

Pblica*1999*Fundef

0.004
(1.29)

Pblica*2001*Fundef

0.003
(1.09)

78

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

continuao
Modelo1
Pblica*2003*Fundef

Modelo2

Modelo3

0.002
(0.44)

Pblica*2005*Fundef

-0.002
(0.80)

Pblica*1999*Fundef>0

0.041
(1.64)

Pblica*2001*Fundef>0

0.031
(1.33)

Pblica*2003*Fundef>0

0.043
(1.87)

Pblica*2005*Fundef>0

0.015
(0.61)

Constant

0.474

0.474

0.474

(42.21)**

(42.20)**

(42.23)**

R2

0.62

0.62

0.63

1,862

1,862

1,862

* p<0.05; ** p<0.01

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

79

APNDICE II MODELO ECONOMTRICO


Para formalizar o raciocnio, denominando-se A o grupo de controle, B o grupo de tratamento, dB a
varivel dummy igual a 1 para as observaes no grupo de tratamento (e zero caso contrrio) e d2 a varivel dummy que denota o segundo perodo de tempo (t2 aps a mudana de poltica), a equao mais
simples para se analisar o impacto da mudana de poltica pode ser escrita como:
Y = b0 +d0.d2 + b1.dB + d1.d2.dB + u

(1)

Em que Y a varivel resposta de interesse. A dummy de tempo d2 captura fatores conjuntos no tempo
que afetam Y da mesma maneira para os dois grupos. A dummy dB captura possveis diferenas entre os
grupos de controle e tratamento antes da mudana de poltica. O coeficiente de interesse d1, que capta
o efeito da interao entre o tempo 2 e o grupo de tratamento B. A interao d2 .dB igual 1 apenas para
o grupo de tratamento no tempo seguinte mudana ocorrida.
Seja YA,1 a varivel resposta do grupo de controle A no tempo 1, YA,2 a varivel resposta do grupo de
controle A no tempo 2, YB,1 a varivel resposta do grupo de tratamento B no tempo 1 e YB,2 a varivel resposta do grupo de tratamento B no tempo 2, o estimador OLS de d1, pode ser expresso como:
1OLS = {E(yB,1) E(yB,1)} {E (yB,1) E(yB,1)}
O estimador OLS, 1OLS, denominado o estimador de diferenas em diferenas. Comparando-se as
mudanas no tempo das mdias condicionais dos grupos de tratamento e controle, permite-se a existncia de efeitos especficos de grupo e de tempo. Porm, para que o estimador de diferenas em diferenas
seja no enviesado, preciso que a mudana de poltica no seja sistematicamente relacionada a outros
fatores que afetam y e se encontram em u. Ou seja, requer-se a hiptese de identificao:
E [ u / s, t ] =0
Em que s indica o status de controle (A) ou tratamento (B) e t indica o momento no tempo, antes (t1)
ou depois da mudana de poltica (t2).
possvel incluir variveis adicionais na equao de estimao por diferenas em diferenas. Isto faz
com que se leve em conta, supostamente, diferenas sistemticas nas amostras aleatrias dentro de um
grupo nos diferentes perodos de tempo. A equao ajustada pelo vetor de caractersticas individuais Xi
pode ser escrita como:
Yi = b0 + d0.d2 + b1.dB + d1.d2.dB + b2Xi + ui

(2)

A incluso do vetor Xi s ir alterar a estimao de 1 se d2 . dB e Xi forem correlacionados, condicionais nos efeitos de tempo e status. Por fim, cabe ressaltar que, na prtica, 1 pode diferir para diferentes
perodos ps-tratamento (ANGRIST e KRUEGER, 1999).

80

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

No caso da avaliao dos impactos do Fundef nos diversos indicadores educacionais que aqui se
pretende realizar, a primeira equao bsica a ser estimada pode ser escrita como:
Yi = 0 + 0.dt1999+ 1.t2001 + 2.dt2003 + 3.dt2005 + 1.dmunic + 4.dt1999.dmunic + 5.dt2001.dmunic+ 6.dt2003.dmunic+ 7.dt2005.dmunic + ui (3)
Neste caso, os grupos de comparao so as escolas municipais (dmunic=1), potenciais beneficiadas
como a introduo do Fundef em 1998, e as escolas privadas (dmunic=0) no Estado de So Paulo. Yi a varivel resposta de interesse, que no caso pode se referir ao nmero total de matrculas, nmero de matrculas
por nvel educacional, taxa de repetncia total e por ciclo, taxa de abandono, matrculas na educao
especial, entre outras. O ano base de comparao 1997, antes da introduo do Fundef. As dummies de
tempo dt para 1999, 2001, 2003 e 2005 visam captar os efeitos agregados comuns no tempo para os dois
grupos de comparao aps a introduo do Fundef, e a dummy dmunic capta as diferenas pr-Fundef entre
o grupo de tratamento (escolas municipais) e controle (escolas privadas). Os parmetros de interesse so
4, 5, 6, e 7, que captam o efeito Fundef nas escolas municipais. O que se pretende observar aqui se
o Fundef gerou incentivos para que as escolas municipais aumentassem, ao longo do tempo, o seu nmero
de alunos como tentativa de receber mais recursos do fundo.
Em seguida sero utilizados como grupo de tratamento e controle, respectivamente, aquelas escolas
municipais que ganharam recursos do fundo em determinado ano (dganhaF =1) e as escolas municipais que
no ganharam recursos do Fundo no ano (dganhaF =0). Neste caso, sero comparados os indicadores de infraestrutura nas escolas, de caractersticas do corpo docente (se houve mais contrataes de professores,
nmero de professores por ciclo e nvel de escolaridade) entre as escolas municipais que ganharam recursos do Fundo e as que no ganharam. A equao a ser estimada neste caso pode ser representada por:
Yi = 0 + 0.dt1999+ 1.t2001 + 2.dt2003 + 3.dt2005 + 1. dganhaF + 4.dt1999. dganhaF + 5.dt2001. dganhaF + 6.dt2003. dganhaF +
7.dt2005. dganhaF + ui
(4)
Por fim, pretende-se investigar se o montante de recursos recebidos/transferidos ao fundo importa.
Neste caso, equao (4) adiciona-se o valor lquido de recursos do fundo ($F) em determinado ano na
equao de interesse, e estima-se:
Yi = 0 + 0.dt1999+ 1.t2001 + 2.dt2003 + 3.dt2005 + 1.dganhaF + 4.dt1999.dganhaF + 5.dt2001. dganhaF + 6.dt2003. dganhaF + 7.dt2005.
dganhaF + 8$F + ui
(5)

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

81

3
CAPTULO

Anlise da municipalizao do ensino fundamental


no Estado de So Paulo e seus impactos
Andra Zaitune Curi
Andr Portela de Souza

1. Introduo
Reformas educacionais visando a descentralizao da administrao educacional, caracterizada pela transferncia de poderes administrativos e
financeiros s escolas, foram implementadas em
diversos pases latino-americanos na dcada de
1990: Chile (1990), Argentina (1993), Mxico
(1993), Bolvia (1994), Colmbia (1994), Brasil
(1996) etc.
O processo de municipalizao do ensino bsico, iniciado em 1996, no Brasil resultou em grande aumento no nmero de crianas matriculadas
em escolas municipais, porm suas caractersticas
e consequncias so pouco conhecidas.
Nesse trabalho, procuramos entender, separadamente para cada um dos ciclos do ensino fundamental, como esse processo ocorreu nas escolas do
Estado de So Paulo e quais foram suas consequncias para a qualidade do ensino.
Alm dessa introduo, o trabalho composto
por mais sete sees. Na segunda seo, apresentamos uma reviso bibliogrfica sobre processos

de descentralizao da gesto educacional e seus


efeitos, considerando trabalhos que relatam experincias nacional e internacionais.
Em seguida, detalhamos os objetivos desse
trabalho e as bases de dados utilizadas. Na quarta seo, realizamos o mapeamento da gesto
educacional do ensino fundamental no Estado de
So Paulo.
Na seo seguinte procuramos entender
como se deu o processo de municipalizao das
matrculas de ensino fundamental em So Paulo a
partir de uma metodologia de decomposio.
A sexta seo apresenta a metodologia economtrica de diferenas em diferenas aplicada nesse
estudo em que avaliamos os impactos educacionais
do processo de descentralizao da gesto do ensino fundamental ocorrido em So Paulo, caracterizado pela transferncia da administrao escolar do
Estado para o municpio. Na seo seguinte, expomos os resultados economtricos obtidos. Por fim,
na ltima seo, apresentamos nossas concluses.

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

83

2. Reviso da literatura
A descentralizao dos servios pblicos
uma caracterstica importante de inovao institucional em todo o mundo (World Bank, 2004). A
principal justificativa que ela traz a tomada de
deciso para mais perto das pessoas, sendo suas
preferncias melhor refletidas na poltica (Oates,
1972). A ideia que a descentralizao reduz os
problemas de assimetrias de informao sobre as
preferncias heterogneas de modo que a prestao de servios pblicos pode ser melhor adaptada
aos gostos e s necessidades locais. Alguns argumentam que, adicionalmente, a descentralizao
evita problemas de tomada de deciso coletiva em
nvel central (Besley e Coate, 2003). Outra hiptese
que pode reduzir a corrupo burocrtica central
(Bardhan e Mookherjee, 2005), melhorar a responsabilizao poltica (Tommasi e Weinschelbaum,
1999) e aumentar os incentivos na prestao de
servios pblicos (Besley e Ghatak, 2003).
No entanto, a descentralizao pode tambm
deteriorar a prestao de servios pblicos sob
uma srie de circunstncias. Um caso importante
quando os governos locais so menos capazes
tecnicamente de administrar os servios pblicos
do que o governo central (Smith, 1985). Outra
possibilidade que a descentralizao pode facilitar a captao de recursos pelas elites locais
que enfrentam menor concorrncia poltica, envolvendo corrupo explcita ou alocao dos
recursos pblicos para usos preferidos delas. De
qualquer maneira, os grupos que tm menos voz
com os tomadores de deciso locais podem ser
marginalizados na alocao de recursos (Bardhan
e Mookherjee, 2005). Alm disso, os governos locais podem subofertar os servios na presena de
externalidades positivas e de economias de escala
na produo (Oates, 1972).
Uma implicao da literatura terica que a
descentralizao pode levar a aumento da desigualdade. Uma vez que normalmente h variao

84

nas caractersticas dos governos e das populaes


locais ao longo de vrias dimenses, seria de esperar uma resposta heterognea descentralizao. Especificamente, nas reas que so bem administradas com populaes que tm condies
suficientes de expressar e defender suas preferncias, a descentralizao deve melhorar a prestao de servios e os benefcios pblicos. Por outro lado, a descentralizao pode no ajudar e,
realmente, pode prejudicar os servios pblicos
nas reas que so mal administradas, com populaes que no tm capacidade de expressar suas
preferncias. Como resultado, a descentralizao
pode ajudar o que bom ficar melhor, mas tambm pode fazer o ruim ficar pior (Galiani, Gertler
e Schargrodsky, 2008).

2.1 Experincia brasileira


No Brasil, a descentralizao dos recursos educacionais juntamente expanso das matrculas
teve incio a partir de 1996, aps as reformas constitucionais que culminaram na criao do Fundo
de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorizao do Magistrio (Fundef). O fundo criou
incentivos para que ocorresse a transferncia (total
ou parcial) de estudantes das escolas estaduais para
as municipais.
A municipalizao do sistema educacional
pblico no Brasil foi resultado de vrias mudanas
de legislao que incentivaram os municpios a investirem na educao fundamental. Este processo
se deu de vrias formas: aumento do nmero de
alunos que frequentam as escolas preexistentes,
construo de novas escolas e transferncia de escolas anteriormente sob o controle do estado para
a gesto municipal.
Todavia, tais mudanas, na opinio de Souza,
Leme e Paredes (2009), ocorreram sem a coordenao entre as secretarias estaduais e municipais de
educao, gerando confuso de polticas pedaggicas e perda de economias de escala.

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

DAtri (2007) utiliza dados agregados por municpios dos Censos Escolares para analisar o impacto do Fundef sobre a taxa de matrcula, taxa
de abandono e distoro idade-srie, comparando
dois perodos distintos: antes do Fundef e depois
do Fundef. Controlando por caractersticas dos alunos e das escolas, este estudo mostra que os alunos
em escolas municipais apresentam desempenho
inferior aos alunos em escolas estaduais. Adicionalmente, a autora demonstra que o pior desempenho das escolas municipais est mais associado
expanso do prprio sistema (novas escolas) do
que migrao de alunos das escolas estaduais
para as municipais.
Madeira (2007) restringe sua anlise para o
Estado de So Paulo, onde ele obtm dados administrativos do sistema escolar. Utilizando dados
de 1996 a 2003, ele analisa o impacto da municipalizao sobre taxas de abandono, matrcula e
distoro idade-srie, bem como sobre o uso de
insumos, como horas em sala de aula, tamanho da
classe e utilizao de equipamentos. Os resultados
so ambguos: positivos para o uso de insumos,
mas negativos para o desempenho escolar como
em DAtri (2007).
Souza, Leme e Paredes (2009) estendem a
anlise para o impacto da descentralizao sobre
a proficincia escolar, e a aprimoram ao controlar
por caractersticas no observveis das escolas. Os
autores utilizam um painel de escolas pblicas por
pares de anos, o que permite comparar os resultados dos alunos da 4a srie do ensino fundamental
antes e depois da municipalizao. Essas so classificadas em grupos de escolas estaduais e municipais em cada ano inicial (1997, 1999, 2001 ou
2003) e final (2005).
Os autores estimam o efeito da descentralizao, que corresponde ao efeito mdio do grupo
de escolas que transitaram da gesto estadual para
a municipal em comparao quelas escolas que
permaneceram na gesto estadual, sem levar em
conta o tempo de exposio gesto municipal.

De acordo com os resultados, comparando


ex-ante os alunos destes dois grupos de escolas,
observa-se que eles so muito semelhantes nas
distribuies das caractersticas socioeconmicas (idade, cor, gnero e educao dos pais), bem
como nas notas mdias de proficincia em matemtica e lngua portuguesa. Comparando-os ex-post, encontra-se que as diferenas das mudanas
de proficincias dos dois grupos o estimador de
diferenas em diferenas no estatisticamente
diferente de zero. Em outras palavras, o efeito da
descentralizao como um todo sobre o desempenho em exames de proficincia dos alunos da 4
srie que foram diretamente afetados por esta poltica nulo para essa amostra.

2.2 Experincias internacionais


Jimenez e Sawada (1999) analisam se a descentralizao da administrao educacional para
as comunidades e as escolas em El Salvador afetou
os resultados dos alunos. Eles usam o exemplo do
Programa de Escolas Administradas pela Comunidade de El Salvador (Education con Participation
de la Comunidad, Educo), que foi projetado para
expandir a educao rural rapidamente aps a
guerra civil no pas. Os alunos das escolas Educo
so comparados aos estudantes das escolas tradicionais. O artigo conclui que uma comunidade
maior e o envolvimento dos pais nas escolas Educo
melhorou o desempenho em lingustica e diminuiu
as faltas dos alunos, o que pode ter efeitos a longo
prazo sobre as conquistas dos estudantes.
O estudo de King e Ozler (2000) analisa o impacto da reforma educacional ocorrida na Nicargua focada em maior autonomia das escolas (administrao descentralizada) na aprendizagem dos
alunos. Esse processo comeou a ser implementado
em 1991, quando o novo governo de coalizo criou
conselhos, compostos pelos diretor e professores da
escola, por pais e alunos, em todas as escolas pblicas para assegurar a participao da comunidade

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

85

escolar e dos pais na tomada de decises da escola. A reforma foi ampliada em 1993, quando foram
criadas as escolas pblicas autnomas, e em 1995
foi estendida s escolas primrias.
Os resultados mostram que as escolas pblicas
autnomas esto realmente tomando mais decises
sobre as questes pedaggicas e administrativas do
que as escolas pblicas tradicionais, embora menos que as particulares. No entanto, h diversidade
nos nveis observados de autonomia. A autonomia
de jure (se uma escola pblica assinou oficialmente
um contrato com o Ministrio da Educao transformando seu conselho escolar em um conselho de
administrao escolar) no parece ter qualquer impacto sobre o desempenho escolar dos alunos. No
entanto, a outra varivel de autonomia, que mede
o nvel real de tomada de deciso pela escola (a
proporo de decises tomadas pela escola ou a
autonomia de facto), positivamente relacionada
s notas dos alunos. Em particular, as escolas que
exercem maior autonomia em relao ao pessoal
docente e ao acompanhamento e avaliao dos
professores parecem ser mais eficazes em melhorar
o desempenho dos alunos.
Para a Argentina, os efeitos da reforma que estabeleceu a descentralizao do sistema de ensino
no pas sobre a qualidade da educao analisada
por Galiani, Gertler e Schargrodsky (2008). Entre
1992 e 1994, o governo central argentino transferiu
todas as escolas secundrias sob seu controle para
o controle provincial e vrias provncias transferiram substancial poder de deciso para as escolas e
as comunidades locais.
Os resultados indicam que, em mdia, a descentralizao melhora o desempenho dos alunos
em testes de matemtica e espanhol. Ainda, os impactos so crescentes com o tempo de exposio
ao sistema descentralizado. No entanto, quando
relacionam o efeito da descentralizao com as
medidas de capacidade administrativa local e de
pobreza da populao, os autores acham que a
descentralizao s teve efeito positivo em escolas

86

localizadas em municpios no pobres nas provncias bem geridas. A descentralizao no teve qualquer impacto sobre as escolas em municpios no
pobres em provncias mal geridas, nem em escolas
localizadas em municpios pobres em provncias
bem geridas. Os resultados dos testes realmente
pioraram nas escolas transferidas em municpios
pobres localizados nas provncias mal gerenciadas.
Estes resultados sugerem que a descentralizao na
Argentina no s aumentou a desigualdade nos resultados educacionais, como tambm piorou muito os resultados dos mais desfavorecidos.
Tambm para a Argentina, Eskeland e Filmer
(2002) analisam se a autonomia das escolas e a participao dos pais esto relacionados com aprendizado acima do que seria esperado dado o contexto
socioeconmico e outros insumos escolares.
Os autores apontam que autonomia tem um
efeito direto sobre aprendizagem (mas no para
nveis muito baixos de participao), e a participao afeta o aprendizado somente por meio da
mediao do efeito de autonomia. Assim, a interao entre autonomia e participao tem impacto
no aprendizado (representado pelo desempenho
no exame de proficincia em matemtica). Alm
disso, para subamostras de crianas de famlias
pobres, filhos de mes sem instruo, escolas com
baixo background familiar mdio e escolas pblicas, os resultados so iguais ou mais fortes.
O estudo de Hanushek e Welch (2006), por
sua vez, argumenta que apenas o processo de descentralizao no tem necessariamente efeito, mas
que a associao entre descentralizao e accountability tem efeito positivo. Resultados encontrados
para o Mxico sugerem que a descentralizao tem
impactos positivos sobre o desempenho dos alunos, principalmente quando associada a polticas
de accountability para os gestores locais1. Similar1 V
 er lvarez, Moreno e Patrinos (2006), Gertler, Rubio-Codina
e Patrinos (2006) e Skoufias e Shapiro (2006).

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

mente, no caso do Chile observa-se uma enorme


variao nos resultados de municpios, sendo os
mais bem sucedidos aqueles que tm claros sistemas de gesto e accountability (Vegas, 1999).
O Chile passou por duas fases de reforma educacional. A primeira, iniciada em 1981, enfatizou
a mudana da estrutura ou a organizao do sistema educacional atravs da municipalizao e da
introduo da concorrncia e da escolha. Porm
estes aspectos da reforma educativa chilena no
tiveram qualquer efeito sobre a qualidade das escolas pblicas (McEwan e Carnoy, 1998).
Na segunda fase da reforma no Chile, iniciada
em 1990, simultaneamente, aprofundou-se a descentralizao e estabeleceram-se objetivos claros
tendentes a melhorar a qualidade e a equidade. Em
contraste com o que ocorrera na dcada de 1980, o
rendimento dos alunos no exame padronizado chileno, o SIMCE, melhorou significativamente, tanto
em linguagem, como em matemtica (Cox e Lemaitre, 1999). Em nvel nacional, o nmero de respostas corretas aumentou aproximadamente 18%.
Um programa de descentralizao em maior
escala foi aplicado nas escolas da cidade de Nova
York a partir de 20042. Os principais eixos da reforma
foram o acompanhamento e o apoio ao professor em
sala de aula e o envolvimento dos pais nos esforos
de melhoria da aprendizagem. Programas alternativos para contratao e formao de educadores, autonomia para os diretores e a participao da iniciativa privada completaram as estratgias usadas para
impulsionar o ensino. Em compensao, todas as escolas passaram a ser avaliadas e a ter maior responsabilidade pelos resultados dos alunos. Os diretores se
tornaram alvo de demisso pelo secretrio caso no
cumprissem com as metas de progresso no desempenho de seus alunos. Como resultado, foi observada
uma melhora no desempenho dos alunos. Ainda, a
2 V
 er A Reforma Educacional de Nova York: Possibilidades
para o Brasil. Disponvel em http://p.download.uol.com.br/
gd/reformaeducacional.pdf. Acesso em 27/07/2012.

autonomia sobre os gastos mostrou que os recursos financeiros podiam ser usados de forma mais eficiente.

3. Objetivos e dados
Neste artigo, estudamos a mudana ocorrida
no ensino fundamental brasileiro desde 1996: a
descentralizao da gesto do sistema educacional, caracterizada pela transferncia do controle do
estado para o municpio, com foco nas escolas do
Estado de So Paulo.
O final dos anos 1990 caracterizou-se por um
amplo processo de municipalizao do ensino fundamental no Brasil, resultando em grande aumento
no nmero de crianas matriculadas em escolas
municipais. Assim, procuramos entender como
esse processo ocorreu nas escolas do Estado de
So Paulo e quais foram suas consequncias para a
qualidade do ensino, isto , quais foram os impactos do processo de descentralizao administrativa
do ensino fundamental sobre o desempenho escolar dos alunos.
Esta anlise feita comparando as diferenas
de desempenho escolar de dois grupos de alunos:
aqueles que estudam em escolas estaduais e aqueles
que estudam em escolas que eram estaduais e foram
transferidas para a gesto municipal. Consideramos
o tempo de exposio ao tratamento, isto , o tempo
em que a escola est sob gesto municipal.
Analisamos tambm a existncia de impactos
heterogneos nas variveis explicativas e as consequncias da associao do processo de descentralizao a um programa de accountability.

3.1 Impactos da municipalizao


A evoluo do desempenho dos alunos ao
longo do tempo depende de diversos fatores associados s escolas, aos professores e gestores, aos
alunos e suas famlias etc. O exerccio deste trabalho consiste precisamente em separar o efeito da

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

87

municipalizao dos demais fatores associados a


esta evoluo. O efeito da municipalizao representa o impacto que a transferncia da gesto estadual para a municipal tem sobre o desempenho
dos alunos, em comparao sua continuidade
sob gesto estadual.
O exerccio ideal compara os mesmos alunos
em duas situaes diferentes: uma, na qual os alunos esto sob uma gesto descentralizada e, outra, tudo o mais igual, exceto que os alunos esto
sob uma gesto centralizada. Em outras palavras,
busca-se comparar uma situao observada com
outra situao contrafactual: como estariam os alunos que se encontram sob a gesto municipal caso
no estivessem sob esta gesto? A diferena entre
estas duas situaes o que se chama de efeito da
descentralizao que, neste estudo em particular,
o efeito da municipalizao.
Como no podemos observar estas duas situaes ao mesmo tempo, temos que construir este
contrafactual a partir de dados observados de diferentes alunos e escolas ao longo do tempo. O
desafio est em encontrar um grupo de alunos e
escolas que sejam muito parecidos com os alunos
das escolas municipais, mas que no estejam sob
a gesto municipal. As bases de dados do Sistema
de Avaliao da Educao Bsica (Saeb), realizado
bianualmente de 1997 a 2005, e da Prova Brasil,
tambm bianual e que abrange os anos de 2005 a
2011, permitem a construo desse contrafactual;
assim como a base de dados do Censo Escolar, com
a qual conseguimos acompanhar as escolas, anualmente, no perodo de 1996 a 2011.
Com estes dois testes e o Censo Escolar, criamos painis de escolas onde as mesmas escolas
so observadas ao longo do tempo. Com isso, conseguimos montar dois grupos de escolas, um que
afetado diretamente pela municipalizao, e outro
no afetado diretamente pela municipalizao. O
primeiro grupo consiste de escolas cujo controle
transferido do estado para o municpio (EM), chamado grupo de tratamento. O segundo grupo for-

88

mado por escolas que permaneceram sob a gesto


estadual (EE), grupo de controle.
O exerccio envolve comparar as mudanas
de desempenho mdio das escolas que fazem parte
do grupo que mudou sua gesto do estado para o
municpio (grupo de tratamento), com as mudanas do desempenho mdio daquelas que permaneceram sob gesto estadual (grupo de controle).
A hiptese que se no houvesse o tratamento, a
evoluo dos dois grupos seria a mesma.
Ainda a partir dos dados do Censo Escolar, cuja
amostra universal, para as escolas que transitaram
da gesto estadual para a municipal, identificamos
o momento exato desta transio e, portanto, por
quanto tempo elas esto expostas administrao
descentralizada.
Assim, o impacto da municipalizao aqui
estimado o efeito mdio deste grupo de escolas
que transitaram de um sistema centralizado para
um sistema descentralizado, em comparao quelas escolas que permaneceram sob gesto estadual,
levando em conta o tempo de exposio gesto
municipal.

4. Mapeamento da gesto escolar


em So Paulo
A municipalizao do ensino fundamental
constituiu um dos eixos estratgicos da poltica
educacional do governo do Estado de So Paulo. No final de 1995 foram implementadas vrias
medidas com a finalidade de preparar a rede de
escolas para esse processo de transio. As escolas estaduais de 1a a 4a sries se tornaram o alvo
prioritrio.
Esse processo teve incio em 1996 e foi
marcado pela adeso de um pequeno nmero
de municpios (6,7%). No final desse ano, o
Fundef foi discutido e aprovado pelo Congresso.
No ano seguinte, ocorreu a maior proporo de
municipalizaes, perodo em que um tero dos

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

municpios assinou convnio com a Secretaria


Estadual, antecipando a implementao do Fundef. Esse foi o primeiro ano das novas gestes
eleitas.
O processo de municipalizao do ensino
fundamental ganhou maior velocidade com o
advento do Fundef, que passou a funcionar em
1998. O fundo uma forma peculiar de concentrar e distribuir recursos financeiros para o ensino fundamental pblico, observados normas e
critrios bsicos estabelecidos em disposies
transitrias da Constituio Federal. O objetivo a
ser alcanado tornar mais efetiva a cooperao
entre diferentes nveis de governo, no provimento
dos recursos e nas responsabilidades assumidas,
em relao universalizao e qualidade desse
nvel de ensino obrigatrio3.
Em 1998, ano em que foi implementado o
Fundef, 43 municpios aderiram municipalizao. No ano seguinte, o processo tomou flego,
incorporando mais 18% dos municpios. Nos dois
anos seguintes, ocorreu um declnio do nmero
3 Os recursos concentrados no Fundef de cada estado, medida que entram, saem repartidos na proporo do nmero de
alunos matriculados no ensino fundamental regular dos sistemas de ensino estadual e municipais. Assim, em cada estado,
proporcionalmente s respectivas matrculas, o estado e seus
municpios tornam-se os beneficirios dos recursos distribudos
pelo Fundef. Para efeito da distribuio, as matrculas so as do
Censo Escolar do ano anterior, realizado pelo MEC. O fator de
repartio o coeficiente atribudo, individualmente, ao estado
e a cada um dos seus municpios, calculado ano a ano, definindo a relao do nmero de alunos de cada um deles (estado e
municpios), com o total dos alunos, na soma do alunado estadual e dos alunados municipais. O clculo desse coeficiente
leva em conta apenas os alunos do ensino fundamental regular,
desconsiderando o ensino supletivo. No clculo, aplicam-se diferenciais estabelecidos em decreto presidencial, relativamente
aos alunos de 1 a 4 sries, de 5 a 8 sries, de educao especial e de escolas rurais. Unio cabe complementar os recursos do Fundef respectivo nos estados (ou no Distrito Federal)
em que o valor aluno/ano deixa de alcanar o mnimo definido
nacionalmente; em montante suficiente para que, em nenhum
estado (ou Distrito Federal), o valor aluno/ano do seu Fundef
fique abaixo do valor aluno/ano mnimo nacional.

de adeses que atingiram, no mximo, 6% dos


municpios.
A anlise desse processo de municipalizao segundo o porte do municpio4 aponta para
dados relevantes quanto ao momento de adeso
e intensidade. No primeiro ano de municipalizao, foram os municpios grandes que mais
aderiram. Os municpios de porte mdio passaram a municipalizar com mais intensidade no
segundo ano, em 1997. Os municpios pequenos
entraram nesse processo mais intensamente entre
1997 e 1999, mas continuaram municipalizando
ainda nos trs anos seguintes. Em 2001, ainda
existiam 32% dos municpios pequenos que no
possuam rede municipal de ensino fundamental, entre os municpios mdios, havia 10% e
entre os grandes apenas 2% estavam nessa situao. Tambm havia um conjunto de municpios
que no aderiram ao processo de municipalizao porque j possuam rede prpria de ensino
fundamental. Nesse caso, encontravam-se 28%
dos municpios grandes, 15% dos mdios e 8%
dos pequenos.

4.1 Evoluo da gesto escolar


No incio dos anos 1990, cerca de 6,4 milhes
de alunos estavam matriculados no ensino fundamental por ano, sendo quase 80% deles em escolas estaduais, 9,5% em escolas municipais e 11,0%
em escolas particulares.

4 Os municpios do Estado de So Paulo foram classificados


segundo o nmero de habitantes: porte pequeno (at 10 mil
habitantes), mdio (de 10 mil a 100 mil) e grande (mais de 100
mil). Dos 645 municpios, 45% eram pequenos, 45% mdios e
10% grandes.

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

89

Milhes

Grfico 1 Evoluo do nmero de matrculas


no ensino fundamental total e por
dependncia administrativa no Estado
de So Paulo (milhes)

Grfico 2 Evoluo da participao das matrculas


em escolas particulares e pblicas estaduais e
municipais em relao s matrculas totais no ensino
fundamental no Estado de So Paulo
90,0%

7,0

80,0%

6,0

70,0%

5,0

60,0%

4,0

50,0%

3,0

40,0%
30,0%

2,0

20,0%

1,0

10,0%

0,0

0,0%
Estadual

Municipal

Particular

Estadual

Total

Municipal

Particular

Fonte: Celso Escolar/Inep: 1991-2012. Elaborao: prpria.

Em meados da dcada de 1990, com o incio


do processo de municipalizao da gesto escolar,
o nmero de matrculas nas escolas municipais aumentou em detrimento das matrculas nas escolas
estaduais. Em 2012, o nmero de alunos matriculados na rede pblica municipal era quase o mesmo da rede pblica estadual, 2,33 milhes (40,5%)
contra 2,45 milhes (42,4%). As escolas particulares contavam 17,1% dos alunos.
Em termos absolutos, o nmero de matrculas
no ensino fundamental do Estado de So Paulo diminuiu 6,5% no perodo de 1991 a 2012. Entretanto, o nmero de matrculas nas escolas municipais
aumentou quase 300% nesse perodo, enquanto na
rede pblica estadual houve retrao de 49,6%.
O nmero total de matrculas nos primeiros
anos do ensino fundamental (1 ao 5 ano) caiu

90

15,7% no perodo de 1996 a 2012, sendo que na


rede pblica estadual essa retrao foi de 74,7%.
Em paralelo, na rede pblica municipal houve aumento de 304,2% no nmero de matrculas. Nas
escolas particulares tambm aumentou o nmero
de alunos matriculados nesse perodo, 35,2%.
O processo de municipalizao foi acelerado
nesse ciclo. Em 2002, o nmero de alunos de 1 a
4 srie matriculados em escolas sob gesto municipal superava o nmero de alunos nas escolas
sob controle do estado, 1,44 milho (47,2%) contra 1,23 milho (40,4%). Em 2004, as escolas municipais contavam mais da metade das matrculas
do primeiro ciclo do ensino fundamental. No final
do perodo, em 2012, quase 60% das matrculas
eram na rede pblica municipal e menos de 23%
na rede pblica estadual.

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Milhes

Grfico 3 Evoluo do nmero de matrculas


no ensino fundamental (1 ao 5 ano) total
e por dependncia administrativa no Estado
de So Paulo (milhes)

Grfico 4 Evoluo da participao das matrculas


em escolas particulares e pblicas estaduais e
municipais em relao s matrculas totais no ensino
fundamental (1 ao 5 ano) no Estado de So Paulo

3,5

80,0%

3,0

70,0%

2,5

60,0%

2,0

50,0%
40,0%

1,5

30,0%

1,0

20,0%

0,5

10,0%

0,0

0,0%
Estadual

Municipal

Particular

Total

Estadual

Municipal

Particular

Milhes

Fonte: Censo Escolar/Inep: 1996-2012. Elaborao: prpria.

O processo de municipalizao tambm vem


ocorrendo nos anos finais do ensino fundamental
(6 ao 9 ano), porm mais lentamente. O nmero
de matrculas na rede pblica estadual ainda supera o da rede pblica municipal. Em 1996, menos
de 10% dos alunos estavam matriculados em escolas municipais, enquanto quase 80% estavam em
escolas estaduais.

No perodo de 1996 a 2012, o nmero de matrculas na rede pblica estadual caiu 27,2%. Por
outro lado, o nmero de matrculas na rede pblica
municipal mais que dobrou (aumento de 106,5%).
Assim, em 2012, 22% dos alunos de 6 ao 9 ano
do ensino fundamental estavam matriculados em
escolas municipais (aumento de 12,2 pontos porcentuais) e 62% em escolas sob gesto estadual
(retrao de 16,1 p.p.).

Grfico 5 Evoluo do nmero de matrculas


no ensino fundamental (6 ao 9 ano) total
e por dependncia administrativa no Estado
de So Paulo (milhes)

Grfico 6 Evoluo da participao das matrculas


em escolas particulares e pblicas estaduais e
municipais em relao s matrculas totais no ensino
fundamental (6 ao 9 ano) no Estado de So Paulo

3,5

80,0%

3,0

70,0%

2,5

60,0%

2,0

50,0%
40,0%

1,5

30,0%

1,0

20,0%

0,5

10,0%

0,0

0,0%

Estadual

Municipal

Particular

Total

Estadual

Municipal

Particular

Fonte: Censo Escolar/Inep: 1996-2012. Elaborao: prpria.

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

91

em mdia, nos anos seguintes esse valor ficou em


torno de 500 e chegou a 384 em 2012.
Analisando por dependncia administrativa,
observamos que em 1991 eram, em mdia, 645
alunos matriculados no ensino fundamental por
estabelecimento sob gesto estadual. Ao longo
do perodo, esse nmero ficou em torno de 500
alunos matriculados por escola. Considerando as
escolas sob gesto municipal, o nmero mdio de
alunos por estabelecimento teve forte retrao,
passando de mais de mil nos primeiros anos analisados para menos de 400 alunos por escola, em
mdia, em 2012.

Grfico 7 Evoluo do nmero de escolas de


ensino fundamental total e por dependncia
administrativa no Estado de So Paulo

Grfico 8 Evoluo do nmero mdio de alunos


por escola de ensino fundamental total e por
dependncia administrativa no Estado de So Paulo

16,0

1200
nmero de matrculas por escola

Milhares

No perodo de 1991 a 2012, houve aumento


de 56,4% no nmero de estabelecimentos de ensino fundamental, passando de pouco mais de 9,5
mil para quase 15 mil. Enquanto o nmero de escolas estaduais caiu de 10 mil no incio do perodo
para menos de 5 mil em 2012 (32,6% do total), o
nmero de escolas municipais passou de menos de
mil para quase 6 mil estabelecimentos no final do
perodo, representando 40% das escolas de ensino
fundamental em So Paulo.
No perodo de 1991 a 2012 houve reduo
de 40% no nmero mdio de alunos por escola.
Em 1991, eram 643 alunos por estabelecimento,

14,0
12,0
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
0,0

Estadual

Municipal

1100
1000
900
800
700
600
500
400
300
Estadual

Total

Municipal

Total

Fonte: Censo Escolar/Inep: 1991-2012. Elaborao: prpria.

No perodo de 1997 a 2012 o nmero total de


turmas de ensino fundamental aumentou 13,7%.
No entanto, destacamos que o nmero de turmas
na rede pblica estadual caiu quase 40% nesse perodo, enquanto o nmero de turmas na rede pblica municipal aumentou 183%.

92

Em 2009, o nmero de turmas em escolas administradas pelos municpios (88,8 mil) superava o
nmero de turmas em escolas sob gesto estadual
(83,3 mil), sendo 41% das turmas em escolas municipais e 38,2% em escolas estaduais.

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Milhares

Grfico 9 Evoluo do nmero de turmas


de ensino fundamental total e por
dependncia administrativa no Estado
de So Paulo (milhares)

Grfico 10 Evoluo da participao das turmas


em escolas particulares e pblicas estaduais e
municipais em relao s turmas totais de ensino
fundamental no Estado de So Paulo
70,0%

250

60,0%

200

50,0%

150

40,0%
30,0%

100

20,0%
50

10,0%
0,0%

Estadual

Municipal

Particular

Total

Estadual

Municipal

Particular

Milhares

Fonte: Censo Escolar/Inep: 1997-2012. Elaborao: prpria.

No incio do perodo, em 1997, 62% das turmas de 1 ao 5 ano eram em escolas estaduais e
21,6% em escolas municipais. Porm em 2001, a
participao da rede pblica municipal em nmero de turmas superava a participao da rede pblica estadual (41,1% contra 40,4%). Essa diferena
aumentou ao longo dos anos.

Isso ocorreu porque, no perodo de 1997 a


2012, o nmero de turmas na rede pblica estadual diminuiu 62,7% em paralelo ao aumento de
198% na rede pblica municipal. Assim, em 2012,
55% das turmas de 1 ao 5 ano do ensino fundamental eram da rede pblica municipal (66,7 mil) e
menos de 20% da rede pblica estadual (24,1 mil),
que foi superada tambm pelas escolas particulares
que contavam com 25% das turmas.

Grfico 11 Evoluo do nmero de


turmas de ensino fundamental (1 ao 5 ano)
total e por dependncia administrativa no
Estado de So Paulo (milhares)

Grfico 12 Evoluo da participao das


turmas em escolas particulares e pblicas
estaduais e municipais em relao s turmas
totais de ensino fundamental (1 ao 5 ano) no
Estado de So Paulo

140

70,0%

120

60,0%

100

50,0%

80

40,0%

60

30,0%

40

20,0%

20

10,0%

0,0%

Estadual

Municipal

Particular

Total

Estadual

Municipal

Particular

Fonte: Censo Escolar/Inep: 1997-2012. Elaborao: prpria.

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

93

Milhares

Em 1997, o nmero de turmas dos anos finais do ensino fundamental na rede pblica
estadual era muito maior do que o nmero de
turmas na rede pblica municipal. Em termos de
representatividade, 74,5% das turmas estavam
em escolas estaduais e apenas 10,3% em escolas
municipais.
Porm, com o processo de municipalizao
do ensino fundamental, em 2012 o percentual de

turmas na rede pblica municipal aumentou para


23% e na rede pblica estadual caiu para 57%.
Isso porque, no perodo de 1997 a 2012 ocorreu
aumento de 146% no nmero de turmas na rede
pblica municipal, enquanto o nmero de turmas
na rede pblica estadual diminuiu 15,2%.
O nmero mdio de alunos por turma de ensino fundamental sofreu retraes, sendo mais forte
para as escolas municipais.

Grfico 13 Evoluo do nmero de turmas de


ensino fundamental (6 ao 9 ano) total e
por dependncia administrativa no Estado
de So Paulo (milhares)

Grfico 14 Evoluo da participao das turmas


em escolas particulares e pblicas estaduais e
municipais em relao s turmas totais de
ensino fundamental (6 ao 9 ano) no
Estado de So Paulo

120
100

80,0%

80

70,0%

60

60,0%

40

50,0%
40,0%

20

30,0%

20,0%
10,0%

Estadual

Municipal

Particular

0,0%

Total

Estadual

Municipal

Particular

Fonte: Censo Escolar/Inep: 1997-2012. Elaborao: prpria.

Grficos 15 e 16 Evoluo do nmero mdio de alunos por turma de ensino fundamental


total e por dependncia administrativa no Estado de So Paulo
6 ao 9 ano
39,0

36,0
34,0

39,0
37,0

nmero de alunos por turma


nmero de alunos por turma

nmero de alunos por turma


nmero de alunos por turma

1 ao 5 ano
36,0
34,0
32,0

37,0
35,0

32,0
30,0

35,0
33,0

30,0
28,0

33,0
31,0

28,0
26,0

31,0
28,0

26,0
24,0

28,0
27,0

24,0
22,0
22,0
20,0
20,0

27,0
25,0

25,0

Estadual
Estadual

Municipal
Municipal

Total
Total

Fonte: Censo Escolar/Inep: 1997-2012. Elaborao: prpria.

94

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Estadual
Estadual

Municipal
Municipal

Total
Total

5. D
 ecomposio da municipalizao
do ensino fundamental
Como mostramos, no final dos anos 1990
ocorreu um amplo processo de municipalizao
do ensino fundamental no Estado de So Paulo,
resultando em grande aumento no nmero de
crianas matriculadas em escolas municipais.
Soares e Souza (2003) definiram a municipalizao como sendo o processo de aumento
da proporo de alunos do ensino pblico matriculados em escolas municipais. Com as informaes anuais dos censos escolares realizados entre
1996 e 2001, eles procuram entender como esse
processo se deu. Nesse trabalho, reproduzimos
o estudo para o Estado de So Paulo com dados
atualizados at 20115.
Segundo os autores, nem o aumento da populao em idade escolar, nem a dinmica do
fluxo escolar explicam a municipalizao do ensino fundamental no Brasil. Eles indicam que os
meios para atingir esse processo de municipalizao so diversos:
i. Transferncia da gesto escolar do estado
para o municpio;
ii. Aumento do nmero de escolas municipais a um ritmo maior do que o nmero
de escolas estaduais, isto , o saldo entre
as escolas municipais que foram criadas
e as que foram fechadas tem de ser maior
que o mesmo saldo relativo s escolas estaduais; e
iii. Mudana no nmero de alunos por escola
sem alterao na quantidade de escolas, via
construo de novas salas de aula em esco5 A
 ssim como os autores, vamos ignorar a rede privada de ensino, que apresenta uma outra lgica, e a matrcula em escolas
federais, que residual.

las existentes ou simplesmente o aumento


no nmero de alunos por sala de aula.
Os autores ento utilizaram uma metodologia, a qual reproduzimos, que permite decompor as mudanas na matrcula em: transferncia
de escolas da gesto estadual para a municipal,
criao e fechamento (desativao) de escolas
municipais e mudanas na matrcula mdia por
dependncia administrativa6.
Destacamos na Tabela 1 que nas quatro primeiras sries do ensino fundamental o aumento
do nmero de matrculas em escolas sob gesto
municipal ocorreu de 1996 a 2009, sendo os
dois ltimos anos caracterizados por retraes.
Ainda, como mostramos, a participao porcentual das matrculas em escolas municipais em
relao ao total aumentou no perodo analisado,
caracterizando um processo de municipalizao
das matrculas do 1 ao 5 ano no Estado de So
Paulo. No perodo todo foram adicionados matrcula municipal mais de 1,3 milho de alunos
em paralelo a diminuio de 482 mil matrculas
do 1 ao 5 ano no total, representando um aumento na participao das matrculas municipais
nas matrculas totais de 12,2% para 58,7%.
Com relao s matrculas municipais do 6
ao 9 ano, ocorreram aumentos anuais em todo
o perodo. Assim, foram adicionados matrcula municipal do segundo ciclo do ensino fundamental mais de 327,6 mil alunos de 1996 a
2011, enquanto o nmero de matrculas total
dessas sries diminuiu em 202,6 mil. A participao percentual das matrculas municipais do
segundo ciclo aumentou 2,2 vezes, saindo de
menos de 10% no incio do perodo para quase
22% em 2011.

6 Detalhamos tal metodologia no Apndice.

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

95

Tabela 1 Variao na matrcula municipal no


Estado de So Paulo (em nmero de alunos)

bela 2 apresentamos a evoluo do nmero mdio


de alunos matriculados por escola municipal em
cada ciclo. Notamos que esse valor diminuiu tanto
para 1 ao 5 ano quanto para 6 ao 9 ano. Esses
resultados sugerem que o aumento na matrcula
em escolas municipais (304% do 1 ao 5 ano e
106,5% do 6 ao 9 ano) foi menor proporcionalmente ao aumento do nmero de escolas (572%
do 1 ao 5 ano e 186,4% do 6 ao 9 ano).

Anos

1 ao 5 ano

6 ao 9 ano

1996-1997

328.024

21.122

1997-1998

108.146

10.823

1998-1999

251.138

65.227

1999-2000

75.206

9.491

2000-2001

129.738

46.148

2001-2002

122.950

40.384

Anos

1 ao 5 ano

6 ao 9 ano

2002-2003

48.581

28.061

1996

491

539

2003-2004

47.398

16.728

1997

347

528

2004-2005

44.098

8.027

1998

329

520

2005-2006

104.307

16.961

1999

328

501

2006-2007

47.433

16.601

2000

327

474

2007-2008

7.443

17.728

2001

327

472

2008-2009

89.205

4.887

2002

329

464

2009-2010

-46.363

24.580

2003

333

455

2010-2011

-51.785

834

2004

334

443

Total

1.305.519

327.602

2005

332

435

2006

332

435

2007

317

408

2008

321

413

2009

307

399

2010

304

397

2011

299

391

Tabela 2 Mdia de alunos matriculados por


escola municipal no Estado de So Paulo

Fonte: Censo Escolar/Inep: 1996-2011. Elaborao: prpria.

Vamos ento decompor essas duas colunas


em trs componentes cada, em funo do nmero
de crianas por escola, da transferncia de escolas
entre as dependncias administrativas e do saldo
entre escolas criadas e desativadas.
O primeiro componente da decomposio,
NS DmS , calculado mantendo o nmero de escolas
constante e variando a matrcula por escola. Na Ta-

96

Fonte: Microdados do Censo Escolar/Inep: 1996-2011. Elaborao: prpria.

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

O segundo e o terceiro componentes so calculados mantendo o nmero de alunos por escola


constante e variando o nmero de escolas, seja
em funo da transferncia de gesto, seja em
funo do saldo entre criao e desativao de
escolas municipais7.
Primeiramente, a Tabela 3 mostra que a transferncias de escolas do 1 ao 5 ano sob gesto
estadual para a gesto municipal se concentrou
entre 2000 e 2002, quando totalizou quase 370
escolas8 das quase mil escolas cuja administrao
foi descentralizada. Destacamos ainda que, com
exceo de trs anos quando houve desativao
lquida de escolas, o perodo como um todo se
caracteriza por um forte saldo positivo, com as
criaes superando as desativaes de escolas
municipais.

Assim, o resultado dos dois movimentos


um grande aumento no nmero total de escolas
municipais do 1 ao 5 ano de quase 5 mil no perodo todo, o que representa 6,7 vezes mais que
as 859 escolas municipais existentes em 1996.
Dessas 5 mil novas escolas municipais, 20% so
decorrentes de transferncia de gesto e o restante de criao lquida de escolas sob controle
dos municpios.
Esse aumento, em paralelo a um aumento
proporcionalmente menor de novas matrculas
nas escolas municipais, sugere que esses alunos
foram absorvidos por novas escolas municipais
do 1 ao 5 ano.
Os resultados para as escolas do 6 ao 9
ano indicam um aumento de mais de mil escolas, triplicando o nmero de escolas municipais
em relao s 565 existentes em 1996. Ainda,
87% desse aumento se deu pela criao lquida
de escolas, sugerindo que a criao de escolas
um forte componente explicativo do aumento na
matrcula municipal do 6 ao 9 ano.

7 D
 efinimos, criao de uma escola no ano t: escola no
existia em nenhum ano antes de t (no aparece nos dados
do Censo Escolar) e foi criada (apareceu nos dados do
Censo Escolar) com dependncia administrativa municipal e condio de funcionamento ativa em t; e desativao de uma escola no ano t: escola de dependncia administrativa municipal e com condio de funcionamento
ativa em t-1 que no existe em nenhum ano depois de t
(no aparece nos dados do Censo Escolar); ou escola de
dependncia administrativa municipal com condio de
funcionamento ativa em t-1 que se mantm municipal em
t, mas com condio de funcionamento extinta ou paralisada.
8 As escolas pblicas do Estado de So Paulo ao transferirem sua gesto do estado para o municpio tiveram seu
cdigo de identificao alterado. Assim, para localizar as
escolas paulistas que passaram pelo processo de descentralizao foi preciso segui-las a partir do nome e endereo (rua ou avenida, nmero e CEP). Ainda, consideramos
que se tratava da mesma escola, quando a escola estadual aparecia na amostra com condio de funcionamento
extinta ou paralisada a partir do ano em que a escola
municipal de nome e endereo idnticos comeava a
aparecer na amostra.

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

97

Tabela 3 Transferncia e saldo de criao e desativao de escolas do 1 ao 5 ano no


Estado de So Paulo (em nmero de escolas)
Escolas transferidas para o
municpio

Saldo de criao e
desativao de escolas
municipais

Variao total no nmero


de escolas municipais

1996-1997

19

1.283

1.302

1997-1998

14

437

451

1998-1999

52

721

773

1999-2000

21

213

234

2000-2001

176

225

401

2001-2002

193

156

349

2002-2003

52

43

95

2003-2004

42

86

128

2004-2005

93

72

165

2005-2006

68

234

302

2006-2007

65

328

393

2007-2008

50

-87

-37

2008-2009

45

482

527

2009-2010

79

-172

-93

2010-2011

20

-96

-76

Total

989

3.925

4.914

Anos

Fonte: Microdados do Censo Escolar/Inep: 1996-2011. Elaborao: prpria.

98

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Tabela 4 Transferncia e saldo de criao e desativao de escolas do 6 ao 9 ano


no Estado de So Paulo (em nmero de escolas)
Escolas transferidas para o
municpio

Saldo de criao e
desativao de escolas
municipais

Variao total no nmero


de escolas municipais

1996-1997

51

52

1997-1998

31

31

1998-1999

147

155

1999-2000

65

65

2000-2001

31

71

102

2001-2002

24

80

104

2002-2003

12

70

82

2003-2004

66

68

2004-2005

37

41

2005-2006

33

40

2006-2007

14

113

127

2007-2008

21

27

2008-2009

58

63

2009-2010

18

49

67

2010-2011

26

29

135

918

1.053

Anos

Total

Fonte: Microdados do Censo Escolar/Inep: 1996-2011. Elaborao: prpria.

A Tabela 5 apresenta os trs componentes da


decomposio da variao da matrcula municipal
para as escolas do 1 ao 5 ano. A segunda coluna
contm o termo NS DmS , que representa a mudana
na matrcula devido ao aumento de vagas em escolas existentes. A terceira coluna contm o termo

mSD NS,Cd , que representa a variao em funo


do saldo entre criao e desativao de escolas
municipais. A coluna seguinte tem o aumento de
matrcula ligado transferncia da gesto escolar,
representado por mS D NS, transf. .

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

99

Para esse ciclo, no perodo como um todo, o


componente mais importante foi a criao lquida
de escolas municipais, cabendo a esse componente 81% do processo. Isso ocorre devido aos
acontecimentos dos primeiros anos, at 2000. De
2000 a 2008, entretanto, as transferncias tiveram
participao considervel, superior a 40%, e nos

dois ltimos perodos (2009/2010 e 2010/2011)


s ocorreram aumentos de matrcula nas escolas
municipais do 1 ao 5 ano em funo das transferncias de gesto do estado para o municpio.
Os demais componentes foram responsveis por
retraes no nmero de matrculas na rede pblica
municipal no final do perodo.

Tabela 5 Decomposio da variao na matrcula municipal do 1 ao 5 ano


no Estado de So Paulo (em nmero de alunos)
Anos

NDm

mDN(c-d)

mDN(transf.)

DM

1996-1997

-217.648

537.709

7.963

328.024

1997-1998

-44.191

147.608

4.729

108.146

1998-1999

-2.485

236.562

17.061

251.138

1999-2000

-1.425

69.754

6.877

75.206

2000-2001

-1.427

73.596

57.569

129.738

2001-2002

8.505

51.156

63.289

122.950

2002-2003

17.148

14.228

17.206

48.581

2003-2004

4.730

28.667

14.000

47.398

2004-2005

-10.799

23.955

30.942

44.098

2005-2006

4.053

77.680

22.574

104.307

2006-2007

-80.193

106.518

21.109

47.433

2007-2008

19.242

-27.743

15.945

7.443

2008-2009

-76.245

151.323

14.128

89.205

2009-2010

-17.932

-52.583

24.151

-46.363

2010-2011

-28.855

-28.964

6.034

-51.785

Total

-427.522

1.409.466

323.576

1.305.519

Fonte: Microdados do Censo Escolar/Inep: 1996-2011. Elaborao: prpria.

100

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

f.)

Grfico 17 Decomposio da variao na matrcula municipal


do 1 ao 5 ano no Estado de So Paulo

Milhares

Em nmero de alunos
600

100%

500
400

80%
60%

300

40%

200
100

20%
0%

-20%
-40%

-100

-60%

-200

-80%
-100%

-300

NDm

mDN(c-d)

mDN(transf.)

Grfico 18 Decomposio da variao na matrcula municipal


do 1 ao 5 ano no Estado de So Paulo
Em % da variao total
100%
80%
60%
40%
20%
0%
-20%
-40%
-60%
-80%
-100%

NDm

mDN(c-d)

mDN(transf.)

Fonte: Microdados do Censo Escolar/Inep: 1996-2011. Elaborao: prpria.

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

101

A Tabela 6 mostra o exerccio considerando


escolas do 6 ao 9 ano. Tambm nesse caso, a
maior parte do aumento de 327 mil matrculas do
6 ao 9 ano ocorreu em funo da criao de escolas municipais. A transferncia de escolas entre

as dependncias administrativas (estadual para municipal) foi responsvel por 12,5% desse aumento.
Destacamos, porm, que do ano 2000 em diante as
transferncias tiveram participao superior a 25%.

Tabela 6 Decomposio da variao na matrcula municipal do 6 ao 9 ano


no Estado de So Paulo (em nmero de alunos)
Anos

NDm

mDN(c-d)

mDN(transf.)

DM

1996-1997

-6.637

27.225

534

21.122

1997-1998

-5.419

16.242

10.823

1998-1999

-13.840

74.986

4.081

65.227

1999-2000

-22.183

31.674

9.491

2000-2001

-2.086

33.575

14.659

46.148

2001-2002

-8.258

37.417

11.225

40.384

2002-2003

-9.607

32.155

5.512

28.061

2003-2004

-13.821

29.650

898

16.728

2004-2005

-9.990

16.259

1.758

8.027

2005-2006

-449

14.363

3.047

16.961

2006-2007

-36.938

47.637

5.902

16.601

2007-2008

6.648

8.618

2.462

17.728

2008-2009

-20.674

23.533

2.029

4.887

2009-2010

-2.095

19.508

7.166

24.580

2010-2011

-10.596

10.248

1.182

834

Total

-155.945

423.091

60.456

327.602

Fonte: Microdados do Censo Escolar/Inep: 1996-2011. Elaborao: prpria.

102

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Grfico 19 Decomposio da variao na matrcula municipal


do 6o ao 9o ano no Estado de So Paulo

Milhares

Em nmero de alunos
80

100%
80%

60

60%
40

40%

20

20%
0%

-20%
-20

-40%

-40

-60%

NDm

mDN(c-d)

mDN (transf.)

Grfico 20 Decomposio da variao na matrcula municipal


do 6o ao 9o ano no Estado de So Paulo
Em % da variao total
100%
80%
60%
40%
20%
0%
-20%
-40%
-60%

NDm

mDN(c-d)

mDN (transf.)

Fonte: Microdados do Censo Escolar/Inep: 1996-2011. Elaborao: prpria.

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

103

6. Metodologia economtrica
para estimao dos impactos
da municipalizao do ensino
fundamental
Com o objetivo de avaliar os impactos do processo de municipalizao da gesto do ensino fundamental sobre o desempenho escolar dos alunos
nas escolas do Estado de So Paulo, construmos
painis no balanceados de escolas pblicas com
os dados anuais do Censo Escolar de 1996 a 2011
e os dados bianuais do Saeb e da Prova Brasil para

o perodo de 1997 a 2011, e aplicamos a metodologia de diferenas em diferenas com intensidade


de tempo.
Calculamos impactos heterogneos nas variveis explicativas (variveis socioeconmicas), para
verificar se os efeitos da medida adotada so diferenciados por nveis socioeconmicos.
Ainda, analisamos o impacto da introduo de
um sistema de accountability em paralelo ao processo de municipalizao do ensino, a partir de uma
metodologia de diferenas triplas (triple difference).
A linha do tempo exposta na Figura 1 apresenta os eventos analisados.

Figura 1 Linha do tempo


Censo Escolar
Prova Brasil

SAEB

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Pr-IDEB

1996: Incio da descentralizao dos


recursos educacionais juntamente
expanso das matrculas

2007: Divulgao do indice de


Desenvolvimento da Educao
Bsica (Ideb).

Elaborao: prpria. Nota: Os exames de proficincia so bianuais e ocorreram nos anos impares. O Censo Escolar anual.

6.1. Metodologia de diferenas


em diferenas
A ideia bsica da metodologia de diferenas
em diferenas observar dois grupos diferentes
(tratados e controles) em dois perodos no tempo
(antes e depois) e comparar as evolues temporais
(depois-antes) entre os dois grupos. O efeito trata-

104

mento deve ser capturado por essa diferena em


diferena. A seleo ao tratamento pode ter sido
feita com base em caractersticas observveis ou
no. A condio de identificao que na ausncia de tratamento, os dois grupos evoluiriam paralelamente. Assim, desvios das trajetrias paralelas
indicariam o efeito do tratamento.

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Para estudarmos as diferenas entre os dois grupos, precisamos de dados antes e depois do evento
para os dois grupos. Assim, a amostra dividida em
quatro grupos: (i) o grupo de controle antes da mudana, (ii) o grupo de controle depois da mudana,
(iii) o grupo de tratamento antes da mudana e (iv) o
grupo de tratamento depois da mudana.
Quadro 1 Esquema de diferenas em diferenas
Antes

Depois

Diferenas

Controle

A-B

Tratamento

C-D

Diferenas

A-C

B-D

(A-B)-(C-D)

Elaborao: prpria

As diferenas A-B e C-D representam em que


medida o grupo de controle e o grupo de tratamento
se alteram, respectivamente, entre o perodo anterior e o posterior ao evento que est sendo examinado. Como, por hiptese, o grupo de controle no
sofreu impacto do evento, essas mudanas se devem
a outros fatores, que tambm podem ter influenciado o grupo de tratamento. J A-C e B-D representam
as diferenas entre os grupos de controle e de tratamento antes e depois do evento, respectivamente.
Subtraindo ento A-B de C-D (ou A-C de B-D,
que exatamente a mesma coisa) temos a diferena verificada entre os grupos entre os dois perodos, ou a diferena verificada entre os dois perodos entre cada um dos grupos.

6.2 Modelagem para clculo dos


impactos da municipalizao
Aplicamos, ento, a metodologia de diferenas em diferenas com intensidade de tempo com
dados em painel para calcular os impactos da mu-

nicipalizao da administrao do ensino fundamental no desempenho dos alunos controlando


pelo tempo de exposio gesto municipal.
Primeiramente, consideramos que a escola i
pertence a um grupo, Gi [ {0, 1} (em que o grupo 1
o grupo de tratamento), e, supondo que haja dois
perodos (antes e depois da municipalizao), a escola observada no perodo de tempo Ti [ {0, 1}.
Assim, considerando Yit o desempenho mdio da
escola i no tempo t, assumimos que essa varivel
de interesse gerada pelo seguinte processo:
(1)
o efeito fixo de tempo,

Em que,
indica
um efeito fixo associado escola,

que a escola i municipal no tempo t,


o efeito da municipalizao no desempenho
um componente
(parmetro de interesse), e
idiossincrtico.
igual a inO indicador de tratamento
terao dos indicadores de grupo e de tempo,
. Assim, o efeito do tratamento estimado atravs do coeficiente da interao entre os
indicadores para o segundo perodo de tempo e
para o grupo de tratamento.
Em seguida, consideramos o tempo de exposio ao tratamento. Calculamos o impacto da
municipalizao por ano de gesto municipal.
Se consideramos uma relao linear entre desempenho escolar e o tempo de exposio ao tratamento, a varivel que representa h quantos anos
a escola est sob gesto municipal contnua. As gerada pelo seguinte processo:
sim, a varivel
(2)
uma varivel contnua que inEm que,
dica que a escola i municipal h a perodos no
o efeito da municipalizao no detempo t,
sempenho (parmetro de interesse) considerando
uma relao linear entre o desempenho escolar e o

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

105

tempo de exposio ao tratamento,


um efeito
um componente
fixo associado escola e
idiossincrtico.
Ainda, se queremos saber o impacto no desempenho escolar por ano de exposio ao tratamento (sem considerar uma relao linear entre as
variveis), estimamos um coeficiente para cada ano
de gesto municipal, como indicado na especificao abaixo:

Podemos escrever as equaes (1), (2) e (3) no


nvel do aluno. Assim,

(1)

(2)
(3)

(3)
Em que, a representa o tempo em que a escola est exposta gesto municipal. Assim,
indica que a escola i municipal por a perodos
o efeito da municipalizao
no tempo t,
no desempenho (parmetro de interesse) quando
um efeiexposta ao tratamento por a anos,
um componente
to fixo associado escola e
idiossincrtico.

Em que
representa o desempenho do
aluno j da escola i do municpio k no tempo t.
Por fim, condicionando pelas caractersticas
dos alunos (vetor A, que representa os atributos
dos alunos e de sua famlia), das escolas (vetor X,
que indica os aspectos relacionados infraestrutura e gesto escolar) e dos municpios (vetor M,
que representa questes socioeconmicas locais)
que variam no tempo, temos:

(1)
(2)
(3)

6.3 Modelagem para clculo dos


impactos heterogneos da
municipalizao

Para sabermos se a municipalizao gerou impactos diferenciados no desempenho mdio dos

alunos em funo das condies socioeconmicas


dos municpios nos quais as escolas esto localizadas, estimamos, pela metodologia de diferenas
em diferenas, impactos heterogneos na varivel
explicativa, como indicado na equao abaixo.
(4)

106

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

(4)

Em que
a interao entre a municipalizao e o PIB per
capita municipal em 1996, ano de incio

do processo de municipalizao e
o efeito heterogneo da municipalizao asso-

ciada caracterstica socioeconmica do municpio.


Considerando o modelo no nvel do aluno e
controlando pelas caractersticas individuais, da
escola e do municpio, rescrevemos (4) como:
(4)

Outra possibilidade estimar a equao (1)


por grupos de municpios, separados em funo do
PIB per capita menores e maiores.

6.4 Modelagem para clculo dos

impactos da municipalizao
associado a um programa de
accountability

Para mensurarmos o efeito do Ideb no desempenho dos alunos em paralelo ao processo de descentralizao utilizamos a metodologia de diferenas triplas (triple difference), a qual permite que os

grupos de tratamento e controle tenham trajetrias


distintas. Isto , fazemos um procedimento de diferenas em diferenas antes da divulgao dos resultados do Ideb e outro clculo de diferenas em
diferenas depois da divulgao. Ento, obtemos a
diferena desses dois processos de diferenas em
diferenas.
Esse modelo permite que o grupo de tratamento e o grupo de controle no sejam apenas diferentes em nvel, mas tambm em tendncia, desde que
a diferena entre essas tendncias sejam potencialmente iguais (isto , mantidas ao longo do tempo)
na ausncia do tratamento.

Quadro 2. Esquema de diferenas triplas


1997-2007

Antes

Depois

Diferenas

2008-2011

Antes

Depois

Diferenas

Controle

A-B

Controle

E-F

Tratamento

C-D

Tratamento

G-H

Diferenas

A-C

B-D

(A-B)-(C-D)

Diferenas

E-G

F-H

(E-F)-(G-H)

2007: Criao do ndice


de Desenvolvimento da
Educao Bsica (Ideb)

Elaborao: prpria

Diferenas

[(A-B)-(C-D)] [(E-F)-(G-H)]

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

107

Consideramos, ento, a introduo de um programa de accountability. Assim, a quarta especificao da varivel Yit dada por:
(5)
Em que,
representa a interveno (criao do Ideb em 2007, divulgao
de 2008 em diante), varivel binria (ou dummy)
que assume valor zero para o perodo anterior
interveno e valor um a partir de ento:

Nesse caso, os parmetros de interesse


representam o efeito da municipalizao
no desempenho antes da divulgao do ndice e
o efeito da municipalizao no des
empenho aps a divulgao do Ideb. Logo,
a diferena tripla, que representa a diferena entre
esses efeitos em cada perodo.
Considerando o modelo no nvel do aluno e
controlando pelas caractersticas individuais, da
escola e do municpio, reescrevemos (5) como:
(5)

7. I mpactos da municipalizao do
ensino fundamental
Nesta seo, analisamos econometricamente a relao entre o desempenho dos alunos
em exames de proficincia e o processo de des
centralizao da gesto educacional nas escolas do Estado de So Paulo, caracterizado pela
transferncia da administrao do estado para
o municpio. Comparamos, ento, dois grupos
de escolas: aquelas que passaram pelo processo de descentralizao da gesto educacional e
aquelas que continuaram sob gesto estadual9.

9 O
 teste de diferena de mdias entre os grupos de tratamento e controle estexposto na Tabela 7 e na Tabela 8 do Anexo. Os resultados
indicam que os grupos so diferentes em relao as suas caractersticas escolares mdias. Assim, temos indcios de que a opo pela municipalizao talvez tenha ocorrido naquelas escolas com condies
de infraestrutura e insumos mais precrias e alunos em condies socioeconmicas inferiores. Por isso, utilizamos essas caractersticas das
escolas e dos alunos como controles nos modelos estimados.

108

Estimamos os modelos pela metodologia de diferenas em diferenas, considerando o tempo de


exposio nova gesto.
Para explicar a evoluo das variveis dependentes, consideramos alm das variveis de gesto
educacional e tempo de exposio ao tratamento,
variveis que representam as caractersticas das escolas, dos alunos e dos municpios.
So variveis que identificam os cursos que
as escolas oferecem pr-escola, ensino fundamental 1, ensino fundamental 2 e ensino mdio , o total de turmas e o nvel educacional
dos docentes. Ainda consideramos variveis relacionadas infraestrutura escolar e ao material
utilizado, tais como: diretoria, biblioteca, laboratrios, impressora, televiso, videocassete e
retroprojetor. Por fim, inclumos informaes sobre as condies de saneamento, abastecimento
de gua e energia eltrica.
As variveis caractersticas dos alunos so
referentes ao background familiar, histrico escolar

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

e hbitos de estudo. Para os municpios, utilizamos


o PIB per capita10.

7.1 Relao entre municipalizao e

desempenho escolar em testes de


proficincia

Estimamos trs grupos de quatro modelos cada,


totalizando doze modelos para cada matria/srie.
No primeiro grupo, utilizamos a varivel binria que
identifica se a escola est sob gesto municipal ou
no; no segundo, a varivel de gesto uma varivel
contnua que assume valores de 0 a 15 indicando o
nmero de anos de exposio gesto municipal.
Por fim, no terceiro grupo de modelos usamos 15
variveis binrias que indicam o tempo, em anos, de
exposio gesto municipal.
O primeiro dos quatro modelos estimados
com cada tipo de varivel de exposio ao tratamento no considera as variveis de controle. No
segundo modelo, inserimos as variveis caractersticas dos alunos. Na terceira estimao colocamos
as caractersticas das escolas e na quarta consideramos o PIB per capita municipal.

mo ano de exposio ao tratamento tm impactos positivos e crescentes na qualidade do ensino


medida pelo desempenho mdio dos alunos em
matemtica em comparao ao grupo de controle
escolas que permaneceram estaduais. Na Figura 21 esses coeficientes estimados esto expostos
graficamente.
O desempenho dos alunos do 5 ano em lngua portuguesa (Tabela 10), por sua vez, alm de ter
uma relao positiva e significante com a mudana
de gesto do estado para o municpio (colunas I a IV
da Tabela 10), apresenta resultado positivo crescente
com o tempo de exposio ao tratamento (colunas
V a XII). Isto quer dizer que os alunos das escolas
que passaram pelo processo de descentralizao
administrativa apresentaram resultados em lngua
portuguesa, em mdia, melhores do que os alunos
das escolas que permaneceram estaduais em todo
o perodo. Ainda, o desempenho mdio dos alunos
das escolas que mudaram de gesto h mais tempo foi melhor do que o dos alunos das escolas cuja
gesto foi descentralizada mais recentemente. Os
resultados ficam mais claros nos Grficos 21 e 22.

5 ano do ensino fundamental


Observamos que o processo de municipalizao tem efeito positivo e significante no desempenho
dos alunos em matemtica (colunas I a IV da Tabela 9), porm, o tempo de exposio ao tratamento no estatisticamente significante para explicar os resultados na prova (colunas V a VIII). De
acordo com os coeficientes estimados por ano de
exposio gesto municipal (colunas IX a XII),
apenas o segundo, o terceiro, o quinto e o sti-

10 O
 IBGE no divulgou o PIB Municipal para os anos de
1997. Para esse ano replicamos o PIB per capita de 1996.
Para o ano de 2011 ainda no houve divulgao dos resultados, por isso utilizamos os valores de 2010 para esse ano.

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

109

Grficos 21 e 22 Coeficientes estimados para tempo de exposio gesto municipal 5 ano do ensino fundamental
Matemtica

Lngua Portuguesa

6,0

6,0

9,0

9,0

5,0

5,0

8,0

8,0

4,0

4,0

7,0

7,0

3,0

3,0

6,0

6,0

2,0

2,0

5,0

5,0

1,0

1,0

4,0

4,0

0,0

0,0

3,0

3,0

-1,0

-1,0

2,0

2,0

-2,0

-2,0

1,0

1,0

-3,0

-3,0
2

31

42

53

64

75

86

97

10
8 11
9 12
10 13
11 14
12 15
13 14 15

0,0

0,0
2

31

tempo detempo
exposio
de exposio
gesto municipal
gesto municipal

42

53

64

75

86

97

10
8 11
9 12
10 13
11 14
12 15
13 14 15

tempo detempo
exposio
de exposio
gesto municipal
gesto municipal

Fonte: Microdados do Censo Escolar (1996-2011), do Saeb (1997-2005) e da Prova Brasil (2005-2011)/Inep, Sistema de Contas
Regionais/IBGE. Elaborao: prpria. Estimaes: prprias. Nota: no significante 10%.

9 ano do ensino fundamental


Para o 9 ano do ensino fundamental, os resultados estimados indicam que o desempenho
mdio dos alunos tanto em matemtica (Grfico
21) quanto em lngua portuguesa (Grfico 22)
so relacionados positivamente ao processo de
municipalizao administrativa e, ainda, que o
impacto crescente com o tempo de exposio
ao tratamento.

Assim, os alunos das escolas que passaram pelo


processo de mudana de gesto do estado para o
municpio apresentaram desempenho mdio melhor
do que os alunos das escolas que permaneceram sob
gesto estadual. Alm disso, o desempenho mdio
dos alunos das escolas municipalizadas h mais tempo foi melhor do que dos alunos das escolas que passaram por tal processo mais recentemente. Nos grficos 23 e 24, expomos graficamente os coeficientes
estimados por ano de exposio gesto municipal.

Grficos 23 e 24 Coeficientes estimados para tempo de exposio gesto municipal 9 ano do ensino fundamental
Matemtica

30,0 30,0

Lngua Portuguesa

19,0 19,0

25,0 25,0
14,0 14,0

20,0 20,0
15,0 15,0

9,0 9,0

10,0 10,0

4,0 4,0

5,0 5,0
0,0 0,0
1

21

32

43 54 65 76 87 98 10
9 11
10 12
11 13
12 14
13 15
14 15
tempo
de
exposio

gesto
municipal
tempo de exposio gesto municipal

-1,0 -1,0
1

21

32

43 54 65 76 87 98 10
9 11
10 12
11 13
12 14
13 15
14 15
tempo
de exposio
gesto
municipal
tempo
de exposio
gesto
municipal

Fonte: Microdados do Censo Escolar (1996-2011), do Saeb (1997-2005) e da Prova Brasil (2005-2011)/Inep, Sistema de Contas
Regionais/IBGE. Elaborao: prpria. Estimaes: prprias. Nota: no significante 10%.

110

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

7.2 Impactos heterogneos da

municipalizao no desempenho
escolar em testes de proficincia

Para verificarmos se os impactos da municipalizao foram diferenciados por nvel socioeconmico dos municpios, estimamos o modelo
representado pela equao (3) que interage o impacto da municipalizao e o PIB per capita municipal de 1996 e o modelo (1) separadamente
para grupos de municpios em funo do PIB per
capita.
Na primeira coluna do Grfico 25 e do Grfico
26, o coeficiente estimado negativo associado interao entre municipalizao e PIB per capita municipal sugere que a municipalizao afetou mais
as escolas localizadas em municpios mais pobres
do que as escolas localizadas em municpios com
PIB per capita maior. Consequentemente, temos
indcios de que o processo de municipalizao levou a uma reduo da desigualdade nos resultados

educacionais no primeiro ciclo do ensino fundamental nas escolas do Estado de So Paulo.


Em seguida, separamos os municpios em
grupos: 50% mais pobres em 1996 (menores PIB
per capita) e os demais; e 35% com menor PIB per
capita e os 65% restantes.
Nos Grficos 25 e 26 expomos os coeficientes
estimados para o impacto da municipalizao na
proficincia em matemtica e em lngua portuguesa, separadamente por grupo socioeconmico de
municpios, considerando os alunos do 5 ano do
ensino fundamental.
As quatro estimaes corroboram os resultados anteriores: o processo de municipalizao foi
responsvel por melhoria no desempenho mdio
dos alunos em exames de proficincia, mas os
coeficientes estimados referentes ao impacto da
municipalizao na proficincia escolar so muito
maiores para o grupo de municpios mais pobres,
indicando reduo da desigualdade nos resultados
educacionais.

Grficos 25 e 26 Coeficientes estimados para os impactos da municipalizao na proficincia


por grupo de municpio 5 ano do ensino fundamental
Matemtica

Lngua Portuguesa

11,93
8,33

7,63
6,47

50% menor PIB pc

50% maior PIB pc

35% menor PIB pc

65% maior PIB pc

2,71

2,49

1,83

1,28

50% menor PIB pc

50% maior PIB pc

35% menor PIB pc

65% maior PIB pc

Fonte: Microdados do Censo Escolar (1996-2011), do Saeb (1997-2005) e da Prova Brasil (2005-2011)/Inep, Sistema de Contas Regionais/IBGE. Elaborao: prpria. Estimaes: prprias.

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

111

Para os alunos do 9 ano do ensino fundamental, ocorre o inverso. O coeficiente positivo


associado interao entre municipalizao e
PIB per capita municipal (Tabela 15 e Tabela 16)
sugere que a municipalizao afeta mais as escolas localizadas em municpios com PIB per capita maior do que as escolas localizadas nos municpios mais pobres. Isso indica que a mudana
de gesto escolar aumentou a desigualdade nos
resultados educacionais desse ciclo nas escolas
paulistas.

Ainda, os modelos estimados por grupos de


municpios apresentam coeficientes associados ao
impacto da municipalizao mais fortes para os
municpios com maior PIB per capita como mostramos nos Grficos 27 e 28. Destacamos que, para o
grupo composto pela metade dos municpios com
menor PIB per capita, o impacto da mudana de
gesto nulo. Assim, a municipalizao melhorou,
em mdia, o desempenho dos alunos do 9 ano,
porm, esse efeito foi maior nos municpios com
maior PIB per capita.

Grficos 27 e 28 Coeficientes estimados para os impactos da municipalizao na proficincia


por grupo de municpio 9 ano do ensino fundamental
Matemtica

Lngua Portuguesa
12,7212,72

8,67 8,67
7,26 7,26

10,2510,25
8,40 8,40

5,83 5,83
4,95 4,95

6,80 6,80

50% menor
50% menor
PIB pc PIB pc50% maior
50%PIB
maior
pc PIB pc70% menor
70% menor
PIB pc PIB pc30% maior
30%PIB
maior
pc PIB pc

50% menor
50% menor
PIB pc PIB pc50% maior
50%PIB
maior
pc PIB pc70% menor
70% menor
PIB pc PIB pc30% maior
30%PIB
maior
pc PIB pc

Fonte: Microdados do Censo Escolar (1996-2011), do Saeb (1997-2005) e da Prova Brasil (2005-2011)/Inep, Sistema de Contas
Regionais/IBGE. Elaborao: prpria. Estimaes: prprias. Nota: no significante 10%.

7.3 Relao entre municipalizao

associada a um programa de
accountability e desempenho
escolar em testes de proficincia

Para analisarmos o efeito do programa de accountability do governo brasileiro divulgao


do Ideb no desempenho dos alunos em paralelo ao processo de descentralizao administrativa do ensino fundamental, utilizamos a metodo-

112

logia de diferenas triplas (triple difference). Para


tanto, interagimos a varivel binria que identifica se a escola municipal ou no com o perodo
posterior divulgao do ndice. Isso equivale a
realizar um procedimento de diferenas em diferenas para o perodo anterior divulgao dos
resultados do Ideb (1997-2007) e outro clculo
de diferenas em diferenas para o perodo posterior divulgao do ndice (2008-2011). Ento,

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

obter a diferena desses dois processos de diferenas em diferenas.


O coeficiente estimado Gesto Municipal*
Ideb a diferena tripla, que representa a diferena entre os efeitos da transferncia de gesto
antes e depois da divulgao do ndice. O coeficiente estimado Gesto Municipal representa o
efeito antes da divulgao do Ideb. Logo, a soma
desses dois coeficientes indica o efeito da descentralizao administrativa associada divulgao do Ideb.

5 ano do ensino fundamental


Os resultados indicam que a municipalizao
da gesto educacional melhorou o desempenho
dos alunos do 5 ano do ensino fundamental nas
provas de proficincia, tanto em matemtica quanto em lngua portuguesa, em ambos os perodos
antes e depois do programa de accountability.
Porm, o efeito da municipalizao antes da
divulgao do Ideb maior do que depois, o que
representado pelo coeficiente negativo e significante estimado para a interao entre os dois eventos
como mostram os Grficos 29 e 30 e a Tabela 17.

Grficos 29 e 30 Coeficientes estimados para o efeito da municipalizao antes e depois


da divulgao do Ideb na proficincia 5 ano do ensino fundamental
Matemtica

Lngua Portuguesa

4,24
3,44
2,50
1,12

-0,94
-3,12
Antes

Depois

Depois - Antes

Antes

Depois

Depois - Antes

Fonte: Microdados do Censo Escolar (1996-2011), do Saeb (1997-2005) e da Prova Brasil (2005-2011)/Inep, Sistema de Contas
Regionais/IBGE. Elaborao: prpria. Estimaes: prprias.

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

113

9 ano do ensino fundamental


Tambm para o 9 ano do ensino fundamental
a municipalizao da gesto educacional melhorou o desempenho dos alunos em matemtica e em
lngua portuguesa em ambos os perodos pr e
ps-Ideb como apresentado nos Grficos 26 e 27
e na Tabela 18.
Entretanto, nesse caso, a relao estimada
entre a gesto municipal associada ao perodo
posterior divulgao do Ideb e o desempenho
dos alunos, tanto em matemtica quanto em ln-

gua portuguesa, positiva e significante. Isso quer


dizer que o impacto positivo da mudana de gesto no desempenho escolar dos alunos no perodo
ps-Ideb supera o resultado dessa mudana ocorrido no perodo pr-Ideb, gerando um resultado
lquido positivo.
Assim, para as duas disciplinas, o processo
de municipalizao associado ao programa de accountability gera melhores resultados em termos
de proficincia escolar do que quando aplicado de
forma isolada corroborando os resultados encontrados na literatura internacional.

Grficos 31 e 32 Coeficientes estimados para o efeito da municipalizao antes e depois da


divulgao do Ideb na proficincia 9 ano do ensino fundamental
Lngua Portuguesa

Matemtica
10,38
10,38

7,69
7,69

7,51
7,51

3,88
3,88

3,64
3,64
2,70
2,70

Antes
Antes

Depois
Depois

Depois
Depois
- Antes
- Antes

Antes
Antes

Depois
Depois

Depois
Depois
- Antes
- Antes

Fonte: Microdados do Censo Escolar (1996-2011), do Saeb (1997-2005) e da Prova Brasil (2005-2011)/Inep, Sistema
de Contas Regionais/IBGE. Elaborao: prpria. Estimaes: prprias.

114

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Concluso
Nesse trabalho analisamos o processo de municipalizao do ensino fundamental ocorrido nas
escolas do Estado de So Paulo e seus efeitos na
qualidade do ensino, representada pelo desempenho dos alunos em exames de proficincia, considerando o tempo de exposio gesto descentralizada.
A transferncia de gesto do Estado para o municpio melhorou, em mdia, o desempenho dos
alunos de ambas as sries do ensino fundamental.
Os resultados estimados indicam que o desempenho mdio dos alunos, tanto em matemtica
quanto em lngua portuguesa, so relacionados positivamente ao processo de descentralizao administrativa e, ainda, que os impactos so crescentes
com o tempo de exposio gesto municipal. Isto
, os alunos das escolas que mudaram de gesto
apresentam resultados mdios melhores do que os
alunos das escolas que permaneceram estaduais e,
ainda, os alunos das escolas municipalizadas h
mais tempo tm melhor desempenho, em mdia,
que os alunos das escolas cuja descentralizao
administrativa ocorreu mais recentemente.
Considerando o primeiro ciclo do ensino fundamental, a descentralizao administrativa afetou
mais os alunos do 5 ano que estudam nas escolas
localizadas em municpios mais pobres dos que os
alunos das escolas localizadas em municpios com
PIB per capita maior, indicando reduo da desigualdade nos resultados educacionais. Por outro
lado, para o segundo ciclo do ensino fundamental,
ocorreu o inverso: a municipalizao melhorou,
em mdia, o desempenho de todos os alunos do
9 ano, porm, esse efeito foi maior nos municpios
com maior PIB per capita, aumentando a desigualdade de desempenho educacional. Isso pode estar
associado ao fato de que os municpios mais pobres tm mais dificuldade de gerir as escolas municipalizadas. Mesmo quando bem sucedidos na
municipalizao do primeiro ciclo do ensino fun-

damental, esses municpios enfrentam obstculos


na implementao desse processo no segundo ciclo do fundamental, como a contratao de professores especializados nesse ciclo.
Por fim, ao associarmos o processo de mudana de gesto do estado para o municpio ao
programa de accountability do governo brasileiro,
acreditamos que para os alunos do 5 ano do ensino fundamental, embora os efeitos estimados da
descentralizao no desempenho escolar antes e
depois da divulgao do Ideb sejam positivos, esse
maior para o perodo anterior ao programa de
accountability. Por outro lado, para os alunos do
9 ano do ensino fundamental, a descentralizao
tem impactos positivos sobre o desempenho dos
alunos, principalmente quando associada ao programa de accountability, corroborando os resultados encontrados na literatura internacional.

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Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Anexo
Metodologia de decomposio da municipalizao
Considerando: Ms a matrcula no nvel de ensino s; ms o nmero mdio de alunos matriculados por
escola; e Ns o nmero de escolas.
A variao de matrcula de um ano para outro pode ser expressa como:

Como Ms msNs , podemos escrever tal variao, utilizando a regra do produto, como:

Temos uma decomposio em duas partes: (i) a variao no nmero de escolas municipais e (ii) a
variao na matrcula mdia das escolas.
pode ser decomposta em duas partes: (i) as escolas que migram do sistema estadual
Porm,
para o sistema municipal (e vice-versa) e (ii) a diferena entre as escolas que foram criadas e as que foram
desativadas.

Assim, a variao na matrcula municipal pode ser decomposta em trs termos:

Para a decomposio ser exata, para as variveis que no esto em diferena, usamos a mdia dos
dois anos. No caso:
e

Como analisamos os dois ciclos do ensino fundamental separadamente, definimos uma escola que
tenha ensino tanto do 1 ao 5 ano quanto do 6 ao 9 ano como sendo duas escolas: uma de primeiro ciclo
e outra de segundo. Ainda, ignoramos os menos de 10% dos alunos que no esto matriculados nem nas
escolas municipais, nem nas estaduais.

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

117

DA = A1 A2

Box 1: Regra do produto


Considerando o retngulo de base b e lado l em
dois momentos do tempo, em que A1 = b1l1 e
A2 = b2l2, a mudana de rea (DA) dada pela regra
do produto.

DA = b1l1 b2l2
DA = b1l1 b2l2 + (b1l2 b1l2)
DA = (b1l1 b1l2 )+ (b1l2 b2l2)

l2

DA = b1(l1 l2) + l2(b1 b2)


DA = (bDl + lDb) em que:

l1

b=
b1

b2

b1 + b2
l +l
e l= 1 2
2
2

Modelos estimados Tabelas


Tabela 7 Teste de diferena de mdias 5 ano do ensino fundamental
Matemtica

Lngua portuguesa

EE

EM

P-valor

EE

EM

P-valor

Sexo: Masculino

0,5107

0,5112

0,7138

0,5106

0,5113

0,6188

Raa: Branca

0,4200

0,4474

0,0000

0,4200

0,4474

0,0000

Raa: Parda

0,4356

0,4311

0,0009

0,4355

0,4311

0,0009

Raa: Negra

0,0938

0,0758

0,0000

0,0938

0,0759

0,0000

Raa: Amarela/Indgena

0,0506

0,0456

0,0000

0,0507

0,0456

0,0000

Idade: 9 anos ou menos

0,0521

0,0411

0,0000

0,0522

0,0411

0,0000

Idade: 10 anos

0,6962

0,6441

0,0000

0,6961

0,6441

0,0000

Idade: 11 anos

0,1989

0,2341

0,0000

0,1989

0,2340

0,0000

Idade: 12 anos

0,0354

0,0547

0,0000

0,0353

0,0548

0,0000

Idade: 13 anos

0,0109

0,0171

0,0000

0,0109

0,0172

0,0000

Idade: 14 anos

0,0041

0,0061

0,0000

0,0041

0,0061

0,0000

Idade: 15 anos ou mais

0,0024

0,0028

0,0119

0,0025

0,0028

0,0210

Mora com a me

0,9478

0,9467

0,0907

0,9477

0,9467

0,0965

Grupos

118

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

continuao

Tabela 7 Teste de diferena de mdias 5 ano do ensino fundamental


Matemtica

Lngua portuguesa

EE

EM

P-valor

EE

EM

P-valor

Escolaridade me: no completou a 4 srie

0,0787

0,0930

0,0000

0,0787

0,0930

0,0000

Escolaridade me: 1 a 4 srie

0,1878

0,2075

0,0000

0,1878

0,2075

0,0000

Escolaridade me: 5 a 8 srie

0,1492

0,1414

0,0000

0,1491

0,1413

0,0000

Escolaridade me: ensino mdio

0,1488

0,1321

0,0000

0,1488

0,1321

0,0000

Escolaridade me: ensino superior

0,1137

0,1030

0,0000

0,1137

0,1030

0,0000

Escolaridade me: no sei

0,3218

0,3230

0,3397

0,3219

0,3230

0,3482

Nunca reprovou

0,8569

0,8102

0,0000

0,8569

0,8102

0,0000

Reprovado: uma vez

0,1098

0,1446

0,0000

0,1098

0,1446

0,0000

Reprovado: duas ou mais vezes

0,0333

0,0452

0,0000

0,0333

0,0452

0,0000

Faz o dever de casa: nunca ou quase nunca

0,0292

0,0274

0,0001

0,0391

0,0349

0,0000

Faz o dever de casa: sempre ou quase sempre

0,7539

0,7609

0,0000

0,7095

0,7220

0,0000

Faz o dever de casa: de vez em quando

0,1921

0,1933

0,2414

0,2178

0,2175

0,8048

Faz o dever de casa: o professor no passa

0,0249

0,0184

0,0000

0,0336

0,0256

0,0000

Nvel de ensino ministrado: pr-escolar

0,0000

0,1159

0,0000

0,0000

0,1159

0,0000

Nvel de ensino ministrado:


EF2: 5 a 8 srie (finais)

0,3575

0,1233

0,0000

0,3575

0,1233

0,0000

Nvel de ensino ministrado: ensino mdio

0,2522

0,0113

0,0000

0,2522

0,0113

0,0000

Total de turmas: 1 a 4 srie

17,9974

17,7525

0,0000

17,9974

17,7522

0,0000

Equipamentos em uso na escola: televiso

0,9934

0,9889

0,0000

0,9934

0,9888

0,0000

Equipamentos em uso na escola: retroprojetor

0,8004

0,7600

0,0000

0,8004

0,7599

0,0000

Escola tem abastecimento de energia eltrica

0,9995

1,0000

0,0000

0,9995

1,0000

0,0000

Escola tem abastecimento de gua

0,9990

0,9999

0,0000

0,9990

0,9999

0,0000

PIB municipal per capita

12,9530

9,7927

0,0000

12,9534

9,7921

0,0000

Grupos

Fonte: Microdados do Censo Escolar (1996-2011), do Saeb(1997-2005) e da Prova Brasil (2005-2011)/Inep, Sistema de Contas
Regionais/IBGE. Elaborao: prpria.

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

119

Tabela 8 Teste de diferena de mdias 9 ano do ensino fundamental


Matemtica
Grupos

EE

EM

Lngua portuguesa
P-valor

EE

EM

P-valor

Sexo: Masculino

0,5055

0,4955

0,0005

0,5055

0,4956

0,0006

Raa: Branca

0,4482

0,4933

0,0000

0,4482

0,4934

0,0000

Raa: Parda

0,4114

0,3933

0,0000

0,4113

0,3936

0,0000

Raa: Negra

0,0964

0,0737

0,0000

0,0964

0,0737

0,0000

Raa: Amarela/Indgena

0,0441

0,0396

0,0002

0,0441

0,0393

0,0001

Idade: 15 anos ou menos

0,8906

0,8799

0,0000

0,8906

0,8800

0,0000

Idade: 16 anos

0,0786

0,0835

0,0014

0,0786

0,0833

0,0021

Idade: 17 anos

0,0226

0,0267

0,0000

0,0226

0,0267

0,0000

Idade: 18 anos

0,0051

0,0056

0,1888

0,0051

0,0056

0,1966

Idade: 19 anos ou mais

0,0031

0,0043

0,0004

0,0031

0,0043

0,0003

Mora com a me

0,9369

0,9347

0,1117

0,9369

0,9345

0,0946

Escolaridade me: no completou a 4 srie

0,1039

0,1258

0,0000

0,1040

0,1259

0,0000

Escolaridade me: 1 a 4 srie

0,2640

0,2878

0,0000

0,2640

0,2879

0,0000

Escolaridade me: 5 a 8 srie

0,1927

0,1803

0,0000

0,1927

0,1803

0,0000

Escolaridade me: ensino mdio

0,2327

0,1999

0,0000

0,2327

0,1997

0,0000

Escolaridade me: ensino superior

0,0606

0,0655

0,0004

0,0606

0,0655

0,0003

Escolaridade me: no sei

0,1460

0,1407

0,0093

0,1460

0,1407

0,0090

Nunca reprovou

0,7999

0,7740

0,0000

0,7999

0,7742

0,0000

Reprovado: uma vez

0,1551

0,1683

0,0000

0,1551

0,1680

0,0000

Reprovado: duas ou mais vezes

0,0449

0,0577

0,0000

0,0449

0,0578

0,0000

Faz o dever de casa: nunca ou quase nunca

0,0825

0,0748

0,0000

0,0475

0,0471

0,7839

Faz o dever de casa: sempre ou quase sempre

0,5137

0,5312

0,0000

0,5396

0,5455

0,0408

Faz o dever de casa: de vez em quando

0,3739

0,3744

0,8784

0,3768

0,3848

0,0040

Faz o dever de casa: o professor no passa

0,0299

0,0197

0,0000

0,0361

0,0226

0,0000

Trabalha fora

0,1777

0,2131

0,0000

0,1777

0,2130

0,0000

Nvel de ensino ministrado: pr-escolar

0,0000

0,0546

0,0000

0,0000

0,0546

0,0000

Nvel de ensino ministrado:


EF1: 1 a 4 srie (iniciais)

0,1853

0,3683

0,0000

0,1853

0,3682

0,0000

Nvel de ensino ministrado: ensino mdio

0,8985

0,0556

0,0000

0,8985

0,0556

0,0000

Total de turmas: 5 a 8 srie

17,4539

17,8958

0,0000

17,4540

17,8967

0,0000

Equipamentos em uso na escola: retroprojetor

0,9125

0,8743

0,0000

0,9125

0,8743

0,0000

Dependncias existentes: diretoria

0,9778

0,9638

0,0000

0,9778

0,9638

0,0000

Dependncias existentes: sanitrio

0,9999

1,0000

0,0377

0,9999

1,0000

0,0377

PIB municipal per capita

11,7256

10,4644

0,0000

11,7257

10,4636

0,0000

Fonte: Microdados do Censo Escolar (1996-2011), do Saeb (1997-2005) e da Prova Brasil (2005-2011)/Inep, Sistema de Contas
Regionais/IBGE. Elaborao: prpria.

120

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Tabela 9 Estimaes para proficincia em matemtica 5 ano do ensino fundamental


Proficincia em matemtica
Variveis

Gesto municipal

Anos de
municipalizao

1 ano de
municipalizao
2 anos de
municipalizao
3 anos de
municipalizao
4 anos de
municipalizao
5 anos de
municipalizao
6 anos de
municipalizao
7 anos de
municipalizao
8 anos de
municipalizao
9 anos de
municipalizao

10 anos de
municipalizao

(I)

(II)

(III)

(IV)

1,635

1,961

1,963

1,878

(V)

(VI)

(VII)

(X)

(XI)

(XII)

-1,362

-1,325

-1,163

-1,224

-0,042

-0,031

-0,093

-0,093

(0,787) (0,833) (0,536) (0,533)

(IX)

(0,047) (0,012) (0,014) (0,018)

(VIII)

(0,255) (0,243) (0,297) (0,270)


1,972

2,158

2,223

2,141

(0,094) (0,054) (0,051) (0,060)


4,783

4,990

4,746

4,579

(0,003) (0,001) (0,001) (0,002)


1,067

1,883

1,828

1,891

(0,486) (0,217) (0,240) (0,225)


4,728

5,408

4,939

4,817

(0,006) (0,001) (0,002) (0,003)


0,688

1,760

1,612

1,666

(0,724) (0,342) (0,399) (0,384)


5,515

5,853

5,279

5,052

(0,007) (0,002) (0,006) (0,008)


-2,263

-2,036

-2,087

-1,998

(0,261) (0,285) (0,281) (0,303)


3,056

3,546

2,953

2,770

(0,157) (0,080) (0,145) (0,169)


-1,934

-1,434

-1,576

-1,501

(0,370) (0,492) (0,457) (0,480)

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

121

continuao

Tabela 9 Estimaes para proficincia em matemtica 5 ano do ensino fundamental


Proficincia em matemtica
Variveis
(I)

(II)

(III)

11 anos de
municipalizao

12 anos de
municipalizao

13 anos de
municipalizao

14 anos de
municipalizao

15 anos de
municipalizao

(IV)

(V)

(VI)

(VII)

(VIII)

(IX)

(X)

(XI)

(XII)

2,956

3,502

2,770

2,518

(0,214) (0,116) (0,216) (0,258)


4,256

4,689

4,525

4,780

(0,172) (0,117) (0,134) (0,114)


2,780

2,272

1,590

1,418

(0,418) (0,481) (0,622) (0,658)


-0,574

-0,775

-1,046

-0,931

(0,894) (0,821) (0,757) (0,784)


2,985

3,760

2,729

2,439

(0,746) (0,651) (0,744) (0,770)

Caractersticas do
aluno

No

Sim

Sim

Sim

No

Sim

Sim

Sim

No

Sim

Sim

Sim

Caractersticas da
escola

No

No

Sim

Sim

No

No

Sim

Sim

No

No

Sim

Sim

Caractersticas do
municpio

No

No

No

Sim

No

No

No

Sim

No

No

No

Sim

Efeito-ano

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Efeito fixo escola

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

188,43

166,39

147,28

149,55

188,32

166,24

146,64

149,08

189,01

167,04

149,61

151,49

(0,000)

(0,000)

(0,000)

(0,000)

(0,000)

(0,000)

(0,000)

(0,000)

(0,000)

(0,000)

(0,000)

(0,000)

893.730

739.334

739.311

739.311

893.730

739.334

739.311

739.311

893.730

739.334

739.311

739.311

Constante
N

Fonte: Microdados do Censo Escolar (1996-2011), do Saeb(1997-2005) e da Prova Brasil (2005-2011)/Inep, Sistema de Contas
Regionais/IBGE. Elaborao: prpria. Estimaes: prprias. Nota: Entre parnteses o p-valor.

122

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Tabela 10 Estimaes para proficincia em lngua portuguesa 5 ano do ensino fundamental


Proficincia em lngua portuguesa
Variveis

Gesto
municipal

Anos de
municipalizao
1 ano de
municipalizao
2 anos de
municipalizao
3 anos de
municipalizao
4 anos de
municipalizao
5 anos de
municipalizao
6 anos de
municipalizao
7 anos de
municipalizao
8 anos de
municipalizao
9 anos de
municipalizao
10 anos de
municipalizao

(I)

(II)

(III)

(IV)

2,498

2,863

2,747

2,732

(V)

(VI)

(VII)

(IX)

(X)

(XI)

(XII)

(0,000) (0,000) (0,000) (0,000)

(VIII)

0,368

0,388

0,349

0,349

(0,004) (0,001) (0,004) (0,004)

0,781
0,870
1,000
0,989
(0,419) (0,327) (0,257) (0,262)
2,281
2,617
2,498
2,482
(0,009) (0,002) (0,004) (0,005)
5,534
5,355
5,180
5,147
(0,000) (0,000) (0,000) (0,000)
3,072
4,274
4,131
4,143
(0,017) (0,001) (0,001) (0,001)
5,742
6,163
5,857
5,834
(0,000) (0,000) (0,000) (0,000)
4,265
5,390
5,174
5,184
(0,006) (0,000) (0,001) (0,001)
6,675
6,819
6,482
6,438
(0,000) (0,000) (0,000) (0,000)
2,805
3,414
3,219
3,236
(0,094) (0,033) (0,049) (0,049)
6,537
6,569
6,248
6,213
(0,000) (0,000) (0,000) (0,000)
3,899

4,890

4,664

4,678

(0,029) (0,004) (0,007) (0,007)

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

123

continuao

Tabela 10 Estimaes para proficincia em lngua portuguesa 5 ano do ensino fundamental


Proficincia em lngua portuguesa
Variveis
(I)

(II)

(III)

(IV)

(V)

(VI)

(VII)

11 anos de
municipalizao

12 anos de
municipalizao

13 anos de
municipalizao

14 anos de
municipalizao

15 anos de
municipalizao

(VIII)

(IX)

(X)

(XI)

(XII)

5,950

6,347

5,999

5,950

(0,003) (0,000) (0,001) (0,001)


7,619

8,357

8,076

8,126

(0,002) (0,000) (0,001) (0,000)


7,652

7,413

7,094

7,060

(0,006) (0,002) (0,004) (0,004)


2,416

1,848

1,622

1,644

(0,534) (0,534) (0,585) (0,580)


5,899

6,639

6,139

6,082

(0,310) (0,164) (0,200) (0,204)

Caractersticas do
aluno

No

Sim

Sim

Sim

No

Sim

Sim

Sim

No

Sim

Sim

Sim

Caractersticas da
escola

No

No

Sim

Sim

No

No

Sim

Sim

No

No

Sim

Sim

Caractersticas do
municpio

No

No

No

Sim

No

No

No

Sim

No

No

No

Sim

Efeito-ano

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Efeito fixo escola

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Constante

185,50 167,07 150,46 150,85


(0,000) (0,000) (0,000) (0,000)

185,52 167,07 151,19 151,80


(0,000) (0,000) (0,000) (0,000)

186,01 167,51 152,76 153,13


(0,000) (0,000) (0,000) (0,000)

893.865

893.865

893.865

736.274

736.250

736.250

736.274

736.250

736.250

736.274

736.250

Fonte: Microdados do Censo Escolar (1996-2011), do Saeb (1997-2005) e da Prova Brasil (2005-2011)/nep, Sistema de Contas
Regionais/IBGE. Elaborao: prpria. Estimaes: prprias. Nota: Entre parnteses o p-valor.

124

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

736.250

Tabela 11 Estimaes para proficincia em matemtica 9 ano do ensino fundamental


Proficincia em matemtica
Variveis
(I)

(II)

(III)

(IV)

11,900 11,256 10,116 10,127


Gesto municipal (0,000) (0,000) (0,000) (0,000)
Anos de
municipalizao
1 ano de
municipalizao
2 anos de
municipalizao
3 anos de
municipalizao
4 anos de
municipalizao
5 anos de
municipalizao
6 anos de
municipalizao
7 anos de
municipalizao
8 anos de
municipalizao
9 anos de
municipalizao
10 anos de
municipalizao
11 anos de
municipalizao

(V)

(VI)

(VII)

(VIII)

(IX)

(X)

(XI)

(XII)

1,680
1,431
1,378
1,386
(0,000) (0,000) (0,000) (0,000)

6,448
5,924
4,771
4,767
(0,150) (0,106) (0,189) (0,190)
12,588 11,755 10,695 10,729
(0,000) (0,000) (0,000) (0,000)
13,046 11,559 10,426 10,382
(0,042) (0,040) (0,062) (0,063)
8,607 10,273 9,181
9,202
(0,085) (0,021) (0,040) (0,040)
19,234 17,682 16,651 16,603
(0,003) (0,001) (0,002) (0,002)
19,821 17,375 16,271 16,307
(0,005) (0,004) (0,008) (0,008)
24,733 22,480 21,423 21,380
(0,000) (0,000) (0,000) (0,000)
15,790 13,029 12,007 12,069
(0,015) (0,024) (0,037) (0,036)
21,983 21,493 20,450 20,428
(0,001) (0,000) (0,000) (0,000)
19,011 16,347 15,313 15,399
(0,004) (0,005) (0,008) (0,008)
27,447 26,208 25,120 25,123
(0,000) (0,000) (0,000) (0,000)

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

125

continuao

Tabela 11 Estimaes para proficincia em matemtica 9 ano do ensino fundamental


Proficincia em matemtica
Variveis
(I)

(II)

(III)

12 anos de
municipalizao
13 anos de
municipalizao
14 anos de
municipalizao
15 anos de
municipalizao

(IV)

(V)

(VI)

(VII)

(VIII)

(IX)

(X)

(XI)

(XII)

(omitida) (omitida) (omitida) (omitida)


24,875

21,129

20,147

20,178

(0,004) (0,004) (0,005) (0,005)

(omitida) (omitida) (omitida) (omitida)


12,580

17,495

16,415

16,443

(0,077) (0,004) (0,009) (0,009)

Caractersticas do
aluno

No

Sim

Sim

Sim

No

Sim

Sim

Sim

No

Sim

Sim

Sim

Caractersticas da
escola

No

No

Sim

Sim

No

No

Sim

Sim

No

No

Sim

Sim

Caractersticas do
municpio

No

No

No

Sim

No

No

No

Sim

No

No

No

Sim

Efeito-ano

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Efeito fixo escola

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Constante

232,312 231,265 224,206 223,974 232,336 231,323 224,155 223,815 232,165 231,144 224,120 223,850
(0,000) (0,000) (0,000) (0,000) (0,000) (0,000) (0,000) (0,000) (0,000) (0,000) (0,000) (0,000)

1.304.627 1.177.814 1.177.814 1.177.814 1.304.627 1.177.814 1.177.814 1.177.814 1.304.627 1.177.814 1.177.814 1.177.814

Fonte: Microdados do Censo Escolar (1996-2011), do Saeb (1997-2005) e da Prova Brasil (2005-2011)/Inep, Sistema de Contas
Regionais/IBGE. Elaborao: prpria. Estimaes: prprias. Nota: Entre parnteses o p-valor.

126

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Tabela 12 Estimaes para proficincia em lngua portuguesa 9 ano do ensino fundamental


Variveis

Gesto
municipal
Anos de
municipalizao
1 ano de
municipalizao
2 anos de
municipalizao
3 anos de
municipalizao
4 anos de
municipalizao
5 anos de
municipalizao
6 anos de
municipalizao
7 anos de
municipalizao
8 anos de
municipalizao
9 anos de
municipalizao
10 anos de
municipalizao
11 anos de
municipalizao

Proficincia em lngua portuguesa


(I)

(II)

(III)

(IV)

8,617

7,718

7,110

7,135

(V)

(VI)

(VII)

(IX)

(X)

(XI)

(XII)

0,273

0,033

-0,606

-0,614

(0,000) (0,000) (0,000) (0,000)

(VIII)

1,512

1,310

1,288

1,303

(0,000) (0,000) (0,000) (0,000)

(0,952) (0,991) (0,833) (0,831)


9,741

8,519

8,013

8,085

(0,000) (0,000) (0,000) (0,000)


9,098

8,021

7,321

7,225

(0,139) (0,086) (0,118) (0,124)

12,925

(0,032) (0,009) (0,014) (0,016)

18,429

(0,000) (0,000) (0,000) (0,000)

18,817

(0,003) (0,000) (0,001) (0,001)

18,920

(0,000) (0,000) (0,000) (0,000)

16,453

(0,008) (0,001) (0,002) (0,002)

18,364

(0,000) (0,000) (0,000) (0,000)

17,915

(0,005) (0,001) (0,001) (0,001)

8,931

9,444

8,896

8,941

(0,019) (0,004) (0,008) (0,008)


11,439

16,282

16,697

16,238

15,326

16,240

17,014

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

10,855

15,751

15,914

15,752

14,682

15,719

16,391

10,749

15,828

15,820

15,883

14,634

15,904

16,395

127

continuao

Tabela 12 Estimaes para proficincia em lngua portuguesa 9 ano do ensino fundamental


Proficincia em lngua portuguesa
Variveis
(I)

(II)

(III)

12 anos de
municipalizao
13 anos de
municipalizao
14 anos de
municipalizao
15 anos de
municipalizao

(IV)

(V)

(VI)

(VII)

(VIII)

(IX)

(X)

(XI)

(XII)

(omitida)

(omitida)

(omitida)

(omitida)

21,616

18,110

17,577

17,640

(0,001) (0,000) (0,001) (0,001)

(omitida)

(omitida)

(omitida)

(omitida)

8,403

2,580

3,203

3,261

(0,183) (0,589) (0,529) (0,524)

Caractersticas
do aluno

No

Sim

Sim

Sim

No

Sim

Sim

Sim

No

Sim

Sim

Sim

Caractersticas
da escola

No

No

Sim

Sim

No

No

Sim

Sim

No

No

Sim

Sim

Caractersticas
do municpio

No

No

No

Sim

No

No

No

Sim

No

No

No

Sim

Efeito-ano

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Efeito fixo escola

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

237,537 246,062 238,838 238,311 237,508 246,056 238,715 238,080 237,389 245,931 238,666 238,089
Constante

(0,000) (0,000) (0,000) (0,000)

1.304.646 1.179.166 1.179.166 1.179.166 1.304.646 1.179.166 1.179.166 1.179.166 1.304.646 1.179.166 1.179.166 1.179.166

(0,000) (0,000) (0,000) (0,000)

(0,000) (0,000) (0,000) (0,000)

Fonte: Microdados do Censo Escolar (1996-2011), do Saeb(1997-2005) e da Prova Brasil (2005-2011)/Inep, Sistema de
Contas Regionais/IBGE. Elaborao: prpria. Estimaes: prprias. Nota: Entre parnteses o p-valor.

128

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Tabela 13 Estimaes de impactos heterogneos na proficincia em matemtica


5 ano do ensino fundamental
Proficincia em matemtica

Variveis

Interao

50% menor

50% maior

35% menor

65% maior

4,6667
(0,008)

11,9334
(0,028)

1,2847
(0,105)

6,4716
(0,114)

1,8307
(0,024)

-0,3847
(0,087)

Constante

Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
149,2663
(0,000)

Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
154,6758
(0,000)

Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
150,7078
(0,000)

Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
252,5809
(0,000)

Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
149,4863
(0,000)

738.099

30.972

707.127

7.247

730.852

Gesto municipal
Gesto municipal*PIB_pc1996
Caractersticas do aluno
Caractersticas da escola
Caractersticas do municpio
Efeito-ano
Efeito fixo escola

Fonte: Microdados do Censo Escolar (1996-2011), do Saeb(1997-2005) e da Prova Brasil (2005-2011)/Inep, Sistema de Contas
Regionais/IBGE. Elaborao: prpria. Estimaes: prprias. Nota: Entre parnteses o p-valor.

Tabela 14 Estimaes de impactos heterogneos na proficincia em lngua portuguesa


5 ano do ensino fundamental
Proficincia em lngua portuguesa

Variveis

Interao

50% menor

50% maior

35% menor

65% maior

4,2418
(0,002)

7,6275
(0,111)

2,4897
(0,000)

8,3338
(0,046)

2,7084
(0,000)

-0,2041
(0,225)

PIB municipal per capita

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Caractersticas do aluno

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Caractersticas da escola

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Efeito-ano

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Efeito fixo escola

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Constante

150,6892
(0,000)

155,6285
(0,000)

153,4759
(0,000)

208,2990
(0,000)

150,6931
(0,000)

735.043

30.893

704.150

7.211

727.832

Gesto municipal
Gesto municipal*PIB_pc1996

Fonte: Microdados do Censo Escolar (1996-2011), do Saeb (1997-2005) e da Prova Brasil (2005-2011)/Inep, Sistema de Contas
Regionais/IBGE. Elaborao: prpria. Estimaes: prprias. Nota: Entre parnteses o p-valor.

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

129

Tabela 15 Estimaes de impactos heterogneos na proficincia em matemtica


9 ano do ensino fundamental
Proficincia em matemtica

Variveis

Interao

50% menor

50% maior

70% menor

30% maior

6,3566
(0,085)

8,4030
(0,596)

10,2465
(0,000)

6,7952
(0,016)

12,7181
(0,000)

0,6383
(0,267)

Constante

Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
224,1251
(0,000)

Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
261,3819
(0,000)

Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
224,2422
(0,000)

Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
235,3579
(0,000)

Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
222,8668
(0,000)

1.175.362

42.873

1.132.489

153.809

1.021.553

Gesto municipal
Gesto municipal*PIB_pc1996

Caractersticas do aluno
Caractersticas da escola
Caractersticas do municpio
Efeito-ano
Efeito fixo escola

Fonte: Microdados do Censo Escolar (1996-2011), do Saeb (1997-2005) e da Prova Brasil (2005-2011)/Inep, Sistema de Contas
Regionais/IBGE. Elaborao: prpria. Estimaes: prprias. Nota: Entre parnteses o p-valor.

Tabela 16 Estimaes de impactos heterogneos na proficincia em lngua portuguesa


9 ano do ensino fundamental
Proficincia em lngua portuguesa

Variveis

Interao

50% menor

50% maior

70% menor

30% maior

5,3343
(0,098)

5,8347
(0,487)

7,2558
(0,000)

4,9500
(0,079)

8,6749
(0,001)

0,3048
(0,460)

Sim
Sim
Sim
Sim
Sim

Sim
Sim
Sim
Sim
Sim

Sim
Sim
Sim
Sim
Sim

Sim
Sim
Sim
Sim
Sim

Sim
Sim
Sim
Sim
Sim

Constante

238,4277
(0,000)

259,5049
(0,000)

238,6289
(0,000)

261,5752
(0,000)

234,1038
(0,000)

1.179.166

Gesto municipal
Gesto municipal*PIB_pc1996

PIB municipal per capita


Caractersticas do aluno
Caractersticas da escola
Efeito-ano
Efeito fixo escola

42.905

1.133.804

153.891

1.022.818

Fonte: Microdados do Censo Escolar (1996-2011), do Saeb (1997-2005) e da Prova Brasil (2005-2011)/Inep, Sistema de Contas
Regionais/IBGE. Elaborao: prpria. Estimaes: prprias. Nota: Entre parnteses o p-valor.

130

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Tabela 17 Estimaes para proficincia 5 ano do ensino fundamental


Antes e depois da divulgao do Ideb
Variveis

Proficincia em matemtica
(I)

(II)

(III)

Proficincia em lngua portuguesa


(IV)

(I)

(II)

(III)

(IV)

Gesto municipal
(antes)

4,0560

4,2086

4,3169

4,2412

3,3807

3,4780

3,4567

3,4432

(0,000)

(0,000)

(0,000)

(0,000)

(0,000)

(0,000)

(0,000)

(0,000)

Gesto
municipal*IDEB
(depois antes)

-3,1122
(0,000)

-2,9062
(0,000)

-3,1046
(0,000)

-3,1243
(0,000)

-1,1347
(0,039)

-0,7956
(0,120)

-0,9361
(0,067)

-0,9396
(0,066)

Caractersticas do
aluno

No

Sim

Sim

Sim

No

Sim

Sim

Sim

Caractersticas da
escola

No

No

Sim

Sim

No

No

Sim

Sim

Caractersticas do
municpio

No

No

No

Sim

No

No

No

Sim

Efeito-ano

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Efeito fixo escola

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

184,9893
(0,000)

166,4898
(0,000)

145,7324
(0,000)

148,1252
(0,000)

185,5436
(0,000)

149,5497
(0,000)

133,7299
(0,000)

134,1925
(0,000)

893.730

739.334

739.311

739.311

893.865

736.274

736.250

736.250

Depois

0,9439

1,3024

1,2122

1,1169

2,2461

2,6824

2,5206

2,5036

Constante

Fonte: Microdados do Censo Escolar (1996-2011), do Saeb (1997-2005) e da Prova Brasil (2005-2011)/Inep, Sistema de Contas
Regionais/IBGE. Elaborao:prpria. Estimaes: prprias. Nota: Entre parnteses o p-valor.

Parte I Impactos do Fundef e Fundeb na educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

131

Tabela 18 Estimaes para proficincia 9 ano do ensino fundamental


Antes e depois da divulgao do Ideb
Proficincia em matemtica

Variveis

(I)

(II)

(III)

Proficincia em lngua portuguesa


(IV)

(I)

(II)

(III)

(IV)

Gesto municipal
(antes)

8,6378

8,8970

7,7005

7,6890

4,4333

4,3583

3,6596

3,6354

(0,001)

(0,000)

(0,001)

(0,001)

(0,079)

(0,032)

(0,079)

(0,081)

Gesto
municipal*IDEB
(depois antes)

3,5740

2,5994

2,6683

2,6960

4,5846

3,7026

3,8199

3,8778

(0,010)

(0,049)

(0,047)

(0,044)

(0,000)

(0,000)

(0,000)

(0,000)

Caractersticas do
aluno

No

Sim

Sim

Sim

No

Sim

Sim

Sim

Caractersticas da
escola

No

No

Sim

Sim

No

No

Sim

Sim

Caractersticas do
municpio

No

No

No

Sim

No

No

No

Sim

Efeito-ano

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Efeito fixo escola

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Constante

244,8739
(0,998)

228,4111
(0,997)

222,0032
(0,997)

221,5658
(0,997)

220,6028
(0,000)

246,0901
(0,000)

238,6358
(0,000)

238,0192
(0,000)

1.304.627

1.177.814

1.177.814

1.177.814

1.304.646

1.179.166

1.179.166

1.179.166

12,2118

11,4965

10,3688

10,3850

9,0179

8,0609

7,4795

7,5132

Depois

Fonte: Microdados do Censo Escolar (1996-2011), do Saeb (1997-2005) e da Prova Brasil (2005-2011)/Inep, Sistema de Contas
Regionais/IBGE. Elaborao: prpria. Estimaes: prprias. Nota: Entre parnteses o p-valor.

132

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Avanos e desafios da

expanso e qualidade da
educao bsica no Brasil e

no Estado de So Paulo
Parte

II

4
CAPTULO

Educao infantil: expanso,


qualidade e desafios
Maria Helena Guimares de Castro
Rafael de Sousa Camelo

1. Introduo
Desde meados dos anos de 1990, os municpios brasileiros enfrentam inmeros desafios para
atender a crescente demanda por vagas na pr-escola e nas creches. Este processo tem razes na
Constituio de 1988 e na Lei de Diretrizes e Bases
da Educao Nacional (LDB) de 1996 (e posteriores alteraes) que consagraram o direito educao das crianas de zero a 6 anos de idade e definiram a educao infantil em creches e pr-escolas
como primeira etapa da educao bsica.
Mais recentemente, a Lei n 11.274, de 06
de fevereiro de 2006, estabeleceu o ensino fundamental de nove anos letivos e tornou obrigatria
a matrcula aos seis anos de idade. Pouco depois,
a Emenda Constitucional 59, de 11 de novembro
de 2009, ampliou o dever do estado de garantia
do ensino fundamental obrigatrio e gratuito
para educao bsica obrigatria e gratuita dos
4 aos 17 anos. Com essas medidas legislativas a
educao pr-escolar passou a integrar a educao
formal obrigatria, seguindo regras e normas de-

finidas pelos conselhos estaduais e municipais de


educao, de acordo com orientaes e diretrizes
emanadas do Conselho Nacional de Educao e do
Ministrio de Educao.
Em relao ao atendimento em creches no h
obrigatoriedade por parte da famlia, mas h responsabilidade do poder pblico no atendimento
ao direito das crianas que demandam atendimento (Abreu, 2013). Alm de ser direito da criana,
o atendimento criana de at 3 anos tambm
exigncia da vida atual, na qual a mulher trabalha
e participa da vida social em igualdade de direitos
com os homens, o que reconhecido na Constituio brasileira, no captulo que trata dos Direitos
Sociais.
Este conjunto de medidas legislativas foi acompanhado de mudanas importantes no perfil de financiamento da educao bsica (Captulo 1) e estimulou a crescente demanda por educao infantil.
Pode-se afirmar que o atendimento de crianas de 4
e 5 anos em pr-escolas no Estado de So Paulo est
prximo da universalizao e apresenta tendncia
semelhante em todo o Brasil. Tambm tem se ex-

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

135

pandido o atendimento em creches nos ltimos


anos, impulsionado por polticas pblicas governamentais e crescente processo de judicializao do acesso educao infantil, como ressalta
Abreu (2013).
Este artigo analisa a evoluo da educao
infantil no Estado de So Paulo e no Brasil nos ltimos 20 anos, caractersticas de sua oferta e demanda, o perfil de qualificao dos profissionais,
os problemas de financiamento e as tendncias
das polticas pblicas de ateno infncia, com
nfase no atendimento em creches, que demanda
aes articuladas com programas de orientao
e apoio s famlias com crianas de at 3 anos.

2. Educao infantil: conceitos


e questes em debate
cada vez mais disseminado o acmulo
de evidncias sobre a relevncia da educao
infantil para o desenvolvimento da criana. H
evidncias slidas a respeito do impacto positivo da educao infantil em diversos aspectos. Os
indicadores mais fortes referem-se socializao e desenvolvimento emocional e cognitivo da
criana pequena, com impacto no desempenho
escolar nos anos iniciais, permanncia na escola
e indicadores sociais importantes como menor
taxa de abandono escolar, de gravidez precoce,
de criminalidade e desemprego1.
H evidncias fortes de que a interao entre adultos e crianas nos anos iniciais de vida
afeta o desenvolvimento fsico, social, emocional e cognitivo das crianas. Sabe-se que essa
interao influenciada pela cultura e pelo nvel
socioeconmico dos pais e que intervenes por
1 Ver a respeito pesquisas realizadas pelo Center on the Developing Child da Universidade de Harvard, tais como o relatrio A Science-Based Framework for Early Childhood Policy.

136

parte das famlias e instituies podem alterar o


rumo do desenvolvimento das crianas.
A capacidade de desenvolvimento das crianas, segundo as evidncias acumuladas nos ltimos 40 anos, depende em grande parte da qualidade de interaes da criana com estmulos
do meio ambiente. No basta amar e cuidar da
criana e deix-la desenvolver-se naturalmente,
como tambm no suficiente enriquecer seu
ambiente cultural sem cuidar dos fatores de carter scioemocional.
As crianas pequenas podem ter experincias muito mais integradas, que associem ao seu
desenvolvimento cognitivo tambm os aspectos
afetivo e emocional que considerem seu prprio
desenvolvimento fsico, uma vez que as primeiras construes simblicas tm a referncia nas
experincias corporais. A afetiva e emocional,
por exemplo, so absolutamente essenciais ao
processo de aprendizagem. A socializao, que
resulta de boas interaes mediadas pelos professores, fator determinante do desenvolvimento infantil. Se a criana no se sentir bem com
seus colegas na escola, com os professores, com
o ambiente em casa, ela ter maior dificuldade
para se desenvolver em outros campos. Por essa
razo, a nfase s no aspecto cognitivo no suficiente para assegurar uma educao infantil de
qualidade2.
A criana nasce preparada para aprender,
mas a realizao de seu enorme potencial e a
predisposio para a aprendizagem esto em
grande medida condicionadas sua interao
com o ambiente. Em particular, o desenvolvimento lingustico, especialmente o vocabulrio
e a sintaxe, dependem em grande medida da natureza dessa interao com os adultos, dos contextos em que a criana vive e se relaciona. Um
clima de confiana e apoio essencial para o de2

Campos (2009).

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

senvolvimento scioemocional da criana, para


que ela se sinta estimulada a aprender e interagir
com os adultos que a cercam, a brincar e se relacionar com outras crianas.
H tambm evidncias a respeito do impacto das intervenes na primeira infncia sobre
o sucesso escolar futuro da criana. Pesquisas
indicam que a educao infantil de qualidade
pode afetar de maneira significativa o sucesso
escolar e social de crianas provenientes de famlias de baixa renda. No Brasil, estudos elaborados por Ruben Klein (2007) e por Andrea Curi
e Naercio Menezes-Filho (2009) com base nos
resultados do Saeb mostram uma relao positiva entre a frequncia pr-escola e o desempenho escolar. Evidncias como essas tm levado
alguns analistas a defender a educao infantil
de qualidade para os grupos mais vulnerveis
da populao como investimento relevante para
a reduo das desigualdades sociais (Heckman;
Cunha, 2009).
Em suma, a educao infantil pode ter um
impacto importante na vida das crianas oriundas de ambientes socioculturais mais desfavorecidos. Intervenes de qualidade na primeira
infncia podem estimular o desenvolvimento de
competncias scioemocionais e preparar melhor o aluno para o mundo da escola, com sua
linguagem, hbitos de socializao, de independncia e cooperao.
Para isso, as intervenes bem sucedidas se
estruturam em torno de polticas pblicas integradas e apresentam algumas caractersticas comuns. Pesquisa recente da OCDE (2012) analisou a oferta de servios de educao infantil em
diversos pases e, apesar dos diferentes estgios
de cada Pas pesquisado, apontou medidas fundamentais para garantir a qualidade da educao
infantil.
Em primeiro lugar, necessrio estabelecer
explicitamente os objetivos das polticas para a
primeira infncia, bem como os padres mni-

mos de qualidade a serem atendidos. Isso ajuda a


prover servios mais consistentes e coordenados
com os objetivos pedaggicos, alm de fornecer
maior orientao aos provedores, melhor direcionamento para os profissionais e maior clareza para os pais. Neste quesito, um ponto fundamental tambm a regulao do setor privado
e de instituies subvencionadas pelo estado, as
quais devem ser monitoradas e supervisionadas
pelo poder pblico de acordo com critrios claros e transparentes que garantam a qualidade do
atendimento de educao infantil.
Para isso, necessrio estabelecer um currculo e um conjunto de expectativas de aprendizagem que garantam padres de qualidade do
atendimento em diferentes instituies e sirvam
de apoio aos profissionais da educao infantil,
como tambm essencial informar os pais sobre
o servio oferecido pelas instituies e o papel
da famlia no desenvolvimento da criana.
Equipes altamente qualificadas tambm devem contribuir para a qualidade da educao infantil. Neste caso, alm da formao do profissional, deve contar tambm sua habilidade de criar
um ambiente pedaggico que envolva a criana
e estimule interaes com e entre as crianas.
Para viabilizar tal ambiente favorvel, creches e
pr-escolas devem garantir infraestrutura (mobilirio, instalaes, etc.) adequada e, para que as
interaes entre profissionais e crianas sejam
benficas, preciso garantir que a proporo de
profissionais por criana seja adequada aos parmetros de qualidade estabelecidos pelos rgos
responsveis.
Por fim, o engajamento dos pais tambm
essencial, j que grande parte da formao das
crianas nesta faixa etria acontece em casa, no
mbito familiar. Neste sentido, os estudos enfatizam a importncia de informar as famlias e criar
espaos de aprendizagem que propiciem maior
conhecimento sobre o desenvolvimento das
crianas na primeira infncia.

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

137

O atendimento primeira infncia (0 a 3 anos)


deve ter prioridade na agenda pblica. onde as
intervenes tendem a gerar os maiores impactos
e, assim, se pode prevenir dficits e preparar melhor o futuro das novas geraes. Embora metas
de expanso de creches sejam proclamadas por
todos os governantes, do federal ao municipal, o
debate sobre o modelo de atendimento avana
ainda em ritmo lento.
Este processo tem razes na prpria concepo de creches que se engendrou com a Constituio de 1988: um equipamento a ser gerido pela
poltica de educao, quando a ateno primeira infncia necessariamente transetorial. Crianas pequenas exigem, alm da educao, o cuidado (sade) e a proteo (assistncia social). Por
essa razo, alm de professores, o atendimento
primeira infncia requer profissionais preparados
para produzir cuidados, afetividades, estmulos e
proteo. Este novo profissional precisa ser devidamente preparado.
Outra questo, de enorme importncia, que
os arranjos neste servio devem ter alta flexibilidade para responder diversidade de modelos de
ateno reivindicados pelas famlias. obvio que a
definio de padres de qualidade fundamental,
mas podem e devem transitar por modelos diversificados. possvel incentivar modelos hbridos e
parcerias pblico-privadas com presena de organizaes sociais para assumir a gesto de creches
de acordo com padres de qualidade definidos e
supervisionados pelo setor pblico. necessrio
ainda, como em outros pases, pensar modelos alternativos que assegurem licenas/auxlios monetrios para que a prpria me ou o pai possa cuidar
de seus filhos pequenos (ao menos at um ano).
Estas caractersticas tornam as polticas de
atendimento primeira infncia, especialmente
de 0 a 3 anos, caras e difceis de serem universalizadas mesmo em pases desenvolvidos. O mesmo trabalho da OCDE aponta para os principais
desafios enfrentados pelos pases estudados.

138

Os desafios comeam pela dificuldade em se


chegar a um consenso sobre os objetivos, padres
curriculares e de qualidade. Apesar do avano nas
pesquisas sobre os benefcios da educao infantil, ainda h dvidas sobre o como fazer. No h
consenso, por exemplo, sobre o quanto os currculos de educao infantil devem focar questes
cognitivas ou questes afetivas ou quanto tempo
a criana deve passar na escola vis--vis o tempo
que passa com a famlia.
Educao de qualidade requer investimentos elevados e um complexo planejamento para
sua implementao. E se o objetivo da poltica
de educao infantil promover a equidade, os
recursos necessrios sero ainda mais elevados.
Como os recursos so escassos, preciso desenhar uma poltica pblica vivel e justa que priorize o atendimento aos grupos mais vulnerveis
da populao e as mes que trabalham. Nas prximas sees veremos como a educao infantil
tem evoludo do ponto de vista institucional e
dos indicadores de oferta.

3. Evoluo dos indicadores de oferta


Cobertura
A oferta de educao infantil em So Paulo tem
crescido sem parar desde o incio dos anos 2000. Em
2001, o estado atendia a pouco menos de 60% de
suas crianas de 4 e 5 anos de idade. Na dcada seguinte, em 2012, a educao infantil paulista j atendia a mais de 80% das crianas dessa faixa etria.
Este crescimento foi maior que o observado no Pas
como um todo, que em 2012 atendia a 78% dessas
crianas. As diferenas entre So Paulo e o Pas so
maiores na faixa etria de 0 a 3 anos de idade. Em
2001, pouco mais de 10% dessas crianas frequentavam a creche. No incio da dcada seguinte, a taxa
de atendimento j chegava a 30%, enquanto o Pas
avanou para uma taxa de 21% (Grficos 1 e 2).

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Grfico 1 Taxa de atendimento para crianas de


0 a 3 anos Brasil e So Paulo
De 0 a 3 anos
35%
29%

30%

25%
21%
20%

15%
Brasil

12%

So Paulo

11%

10%

5%

0%
2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2011

2012

Grfico 2 Taxa de atendimento para crianas de


4 a 5 anos Brasil e So Paulo
De 4 a 5 anos
90%
82%
78%

80%

70%

60%

58%
55%
Brasil
So Paulo

So Paulo, no mesmo perodo, as matrculas em


creches cresceram 5% e em pr-escolas, 3,5%.
Esse expressivo aumento da cobertura mostra como o estado vem atendendo a crescente demanda por educao infantil e indica que,
seguindo o ritmo de criao de vagas da ltima
dcada, So Paulo deve cumprir a meta nmero
um do Plano Nacional de Educao, de universalizao do atendimento e cobertura de 50% para
as faixas etrias de 4 e 5 anos e 0 a 3 anos, respectivamente.
Quando analisamos a frequncia na educao
infantil por idade, vemos que poucas crianas com
at um ano completo j esto em creches. A entrada comea mais aos dois anos (cerca de um tero
dessas crianas frequentam creche em So Paulo)
e aos trs anos (onde a taxa de frequncia j passa
de 50% em So Paulo). Assim, se considerarmos as
crianas com 3 anos completos, a meta do PNE j
estaria cumprida em So Paulo (Grfico 3). Seria
necessrio ento investir na incluso de crianas
mais novas, o que traz um desafio maior j que os
cuidados com crianas menores exigem investimentos mais elevados.

50%

Grfico 3 Taxa de frequncia escolar


por idade (em anos completos)
So Paulo 2012

40%

30%

20%
2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2011

2012

100,0
90,0

Fonte: PNAD, IBGE.

87,0

Brasil
So Paulo

80,0

75,1
69,2

70,0

Segundo o Censo Escolar, a populao frequentando educao infantil no estado chegou a


1,9 milho de crianas em 2013 (com cerca de
900 mil em creches e 1 milho na pr-escola). No
Pas, so 7,5 milhes de matrculas em educao
infantil (2,7 milhes em creches e 4,8 milhes em
pr-escolas). Isso implica, em nvel nacional, um
crescimento de 7,5% nas matrculas em creches e
de 2,2% em pr-escolas entre 2012 e 2013. Para

89,0

60,0

52,4
50,0

43,6

40,0

34,9

30,0

22,7

24,1

20,0

12,1
10,0

3,6

6,5

0,0

Menos de 1 ano

1 ano

2 anos

3 anos

4 anos

5 anos

Fonte: Censo Demogrfico, IBGE.

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

139

Esse padro de entrada tardia na educao


infantil se assemelha ao padro observado em pases
com maior tradio em educao, onde o ingresso
das crianas acontece a partir dos 2 ou 3 anos.
Os Grficos 4 e 5 mostram tambm uma caracterstica importante da expanso da educao
infantil no estado: a equidade. O acesso a creches
entre as crianas mais pobres (com renda domiciliar per capita menor que de salrio mnimo)
saiu de cerca de 6% para 24% em dez anos. Mas
a desigualdade grande, pois ainda h um longo
caminho para chegar ao atendimento entre as famlias mais ricas, nas quais a taxa j chega a 50%.
Este um aspecto muito relevante da oferta de
educao infantil no estado, uma vez que, como
apontamos no incio do captulo, os cuidados nos primeiros anos de vida tm sido apontados como potenciais indutores para reduo das desigualdades sociais.
J o acesso pr-escola foi nitidamente mais
inclusivo, uma vez que a expanso entre as famlias mais pobres foi muito maior que entre famlias
ricas. Entre os mais pobres, a taxa de atendimento
saiu de 31% para 77% e entre os mais ricos, o atendimento j est universalizado.
Este aumento expressivo na cobertura da edu120,0%
cao infantil, no entanto, no foi uniforme
em
todo o estado. Os prximos dois mapas apresentam a taxa municipal de atendimento 100,0%
escolar para
crianas de 0 a 3 anos e de 4 a 5 anos para o ano de
2012. Os dados foram estimados com base
nas ma80,0%
trculas informadas pelo Censo Escolar (Inep/MEC)
e nas projees demogrficas municipais para as
60,0%
faixas etrias de interesse (Fundao Seade)3.

Grfico 4 e 5 Taxa de atendimento para crianas


de 0 a 5 anos por faixa de renda domiciliar
per capita So Paulo
Dea0 3
a 3anos
anos
De 0
60,0%
50,0%
40,0%
30,0%
20,0%
10,0%
0,0%

2000

2010

De 4 a 5 anos
120,0%

100,0%

80,0%
Mdia

60,0%

At 1/4 SM
Mais de 3 SM

40,0%

20,0%

0,0%
2000

2010

Mdia
At 1/4 SM

Fonte: Censo Demogrfico, IBGE.

Mais de 3 SM

40,0%

20,0%

 s estimativas de taxa de atendimento municipal so calA


culadas a partir de duas bases de dados distintas.
Por isso,
0,0%
em alguns casos, a taxa pode passar de 100%, o que no
faz sentido na prtica. De qualquer forma, neste caso, podemos interpretar que a taxa de atendimento real deve ser
alta, prxima de 100%.

140

Nota-se que os municpios do oeste do estado so, em geral, os que apresentam maiores taxas de atendimento para creches (acima de 40%).
Esse resultado pode ser, em parte, explicado pelo
fato de esta regio concentrar
municpios de pe2000
2010
queno porte e com populao mais envelhecida,
o que pode facilitar o atendimento da demanda.

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Figura 1 Taxas estimadas de atendimento creche (0 a 3 anos), por municpio


Estado de So Paulo 2012

Fonte: Censo Escolar (Inep/MEC) e Projees Populacionais (Seade). Elaborao: Fundao Seade.

Por outro lado, municpios maiores, como a


capital e parte da Regio Metropolitana, devem ter
maiores dificuldades em atender sua demanda. De
fato, a capital, por exemplo, atendia, em 2012, pouco mais de 260 mil crianas em suas creches (privadas e pblicas), o que representa 43% das 610 mil
crianas de 0 a 3 anos que viviam na cidade.
Trata-se de um ndice relativamente alto,
considerando que a cobertura em todo o estado
est em torno de 30%, mas indica que s o municpio de So Paulo tem 350 mil crianas de 0 a 3
anos fora da creche. Considerando o compromisso previsto pelo Plano Nacional de Educao, de
atendimento de 50% das crianas de 0 a 3 anos
at 2020, a capital deve criar nos prximos seis

anos pouco mais de 120 mil vagas em creches.


A Figura 1, que mostra o mapa do estado, revela
ainda uma carncia de atendimento em municpios
das regies de Sorocaba, Registro e So Jos dos Campos. A Figura 2, o mapa de atendimento para crianas
de 4 e 5 anos, por sua vez, revela um cenrio em que
grande parte dos municpios (mais de 90%) consegue
atender pelo menos 80% das crianas nesta faixa etria. Aqui, tambm, os municpios menores tm mais
facilidade em atender suas demandas, e as regies de
Registro, So Jos dos Campos e Sorocaba so as de
menor atendimento. Note-se tambm que essas regies concentram muitos municpios vulnerveis de
acordo com o IPRS e IPVS da Fundao Seade.

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

141

Figura 2 Taxas estimadas de atendimento pr-escola (4 e 5 anos), por municpio


Estado de So Paulo 2012

Fonte: Censo Escolar (Inep/MEC) e Projees Populacionais (Seade). Elaborao: Fundao Seade.

Condies de oferta
Essa expanso na educao infantil paulista
tem sido viabilizada tanto pelo setor pblico quanto pelo privado. Como se sabe, a responsabilidade
legal pela oferta de educao infantil compete aos
municpios e, de fato, as prefeituras paulistas so
responsveis pela maior parte das matrculas. Porm, o setor privado vem tendo papel fundamental
neste processo de expanso (Tabela 1).
Na pr-escola, o setor pblico abriga quase 80%
do total de matrculas, enquanto o setor privado atende 20% dos alunos. Entre as instituies privadas,

142

distinguem-se as conveniadas e subvencionadas pela


prefeitura (3%) que oferecem vagas gratuitas e as
no conveniadas (18% das matrculas).
J entre as creches, a oferta gratuita tem
forte participao do setor privado. Do total de
matrculas em creches paulistas, 29% esto em
estabelecimentos privados conveniados ou subvencionados pelas prefeituras e 18% em creches
administradas diretamente pelos municpios. No
total, 53% das vagas em creches no estado so
gratuitas.

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Tabela 1 Estabelecimentos, turmas e matrculas em educao infantil So Paulo


Pblico

Conveniado

Privado
No conveniado

Total

Creches
Nmero de estabelecimentos

5.109

2.368

4.740

12.217

460.578

251.387

156.507

868.472

90,2

106,2

33,0

71,1

Total de turmas

28.605

19.005

17.446

65.056

Turmas em perodo integral

21.945

17.705

4.838

44.488

76,7

93,2

27,7

68,4

6.269

624

5.067

11.960

812.063

34.173

185.995

1.032.231

Mdia de matrculas por creche

129,5

54,8

36,7

86,3

Total de turmas

35.215

1.823

15.711

52.749

Turmas em perodo integral

4.341

1.166

1.940

7.447

% de turmas em turno integral

12,3

64,0

12,3

14,1

Nmero de matrculas
Mdia de matrculas por creche

% de turmas em turno integral

Pr-escolas
Nmero de estabelecimentos
Nmero de matrculas

Fonte: Censo Escolar, Inep/MEC.

Em linhas gerais, essas parcerias pblico-privadas funcionam com as prefeituras subsidiando


100% as vagas em instituies privadas, de tal
modo que as crianas podem frequentar estas escolas/creches sem custos.
Esta estratgia tem uma vantagem clara em
termos da velocidade de expanso das vagas, j
que o setor privado, em geral, capaz de criar
vagas de educao infantil de forma mais rpida
que o setor pblico. Alm disso, o setor pblico
passa a ter mais flexibilidade tambm na organizao da oferta em caso de queda da demanda, o
que deve acontecer nos prximos anos, segundo
as tendncias demogrficas para o estado.

De fato, este tipo de parceria entre setor pblico e privado bastante positivo e est se tornando uma tendncia forte em outros nveis de
educao, como o ensino superior e a educao
profissional. Um dos exemplos mais conhecidos
o ProUni, em que o governo federal subsidia vagas
no ensino superior privado, e mais recentemente
o Pronatec (para o ensino profissionalizante) e o
Programa Vence, pelo qual o governo do estado
subsidia vagas no ensino tcnico de nvel mdio
privado para alunos da rede pblica estadual.
No entanto, este tipo de parceria lana desafios ao setor pblico no que se refere a regulao, superviso e monitoramento dos servios

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

143

oferecidos pelas entidades privadas. Ou seja,


ao adotar este tipo de estratgia, as prefeituras
devem se estruturar para garantir que o servio
privado seja ofertado conforme alguns parmetros de qualidade considerados adequados sob a
superviso do poder pblico.
Este monitoramento da qualidade do servio envolve, entre outras questes, a construo
e levantamento de indicadores. Porm, diferente
do ensino bsico, para o qual se dispe hoje de
uma srie de indicadores de qualidade e de uma
longa literatura sobre o assunto, h ainda pouco
consenso sobre como medir a qualidade na educao infantil.
Ainda assim, com as bases de dados disponveis possvel investigar algumas importantes
caractersticas da oferta de educao infantil.
Com base na extensa literatura em Economia da
Educao possvel apontar alguns insumos escolares considerados importantes como determinantes do desempenho escolar.
O Censo Escolar permite avaliar aspectos
importantes das condies de oferta de educao infantil. A durao do turno escolar um deles. Em geral, a durao do turno escolar divide-se em perodos parciais, com menos de 7 horas
por dia, e perodos integrais, a partir de 7 horas
por dia.
Muito se discute sobre as vantagens dos regimes de perodo integral em relao s possibilidades de ampliao do currculo e diversificao
das atividades escolares (o que contribuiria para
o desempenho dos alunos), mas no caso da educao infantil a questo do perodo integral vai
alm do currculo.
Sabe-se que parte da demanda por educao
infantil vem de pais, em especial mes, em busca
de solues para conciliar trabalho e paternidade. Desse modo, do ponto de vista da demanda,
a educao infantil em turno integral parece essencial e se constituir em demanda crescente.
Em So Paulo, as redes pblicas parecem

144

cumprir mais este papel. Das 28 mil turmas de


creches pblicas, mais de 75% so de turno integral, percentual ainda maior entre as privadas
conveniadas ou subvencionadas (93% das turmas em perodo integral). J a oferta de creches
integrais no setor privado no conveniado bem
inferior (28%).
Quanto pr-escola, o perfil da oferta em termos de durao do turno bem diferente. A grande
maioria das turmas de escolas pblicas (88%) de
perodo parcial. A oferta de turmas em tempo integral s difere entre as escolas privadas conveniadas,
para as quais o ndice chega a 64%.
Alm do tipo de provedor, o tamanho das escolas/creches outra condio de oferta relevante.
Segundo o Censo Escolar 2012, as creches em So
Paulo so, em mdia, pequenas, com cerca de 70
matrculas. Em geral, as creches privadas no conveniadas so ainda menores, atendendo em mdia
33 crianas. J as pblicas tm porte maior. So
90 matrculas em mdia nas instituies pblicas e
quase 106 nas conveniadas.
Esta discrepncia refora a importncia dos
convnios como estratgia de expanso das creches, j que cada unidade conveniada consegue
atender um pblico maior que as pblicas. Por outro lado, o fato de as creches conveniadas serem
maiores refora tambm o argumento sobre os desafios de monitoramento e regulao neste setor, j
que a gesto de escolas maiores tende a ser mais
complexa. As pr-escolas pblicas tambm so
muito maiores que as privadas. Em mdia, cada
pr-escola pblica recebe trs vezes mais matrculas que as privadas no conveniadas.
Sabe-se que no h parmetros exatos para o
tamanho ou nmero ideal de alunos em cada escola ou creche, mas essa discrepncia levanta uma
questo sobre como as crianas da educao infantil pblica esto sendo atendidas, se comparadas s crianas que ingressam no setor privado. A
anlise do nmero de profissionais das escolas joga
mais luz a nesta questo (Tabela 2).

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Tabela 2 Indicadores de condio de oferta de ensino infantil So Paulo


Pblico

Conveniado

Privado
No conveniado

Total

Creches
Nmero de funes docentes

44.815

19.878

23.858

88.551

Nmero de auxiliares de ensino

30.663

7.006

10.285

47.954

Razo de alunos por profissional


(docentes + assistentes)

10,3

12,6

6,6

9,8

Docentes com ensino superior

37.622

12.135

18.046

67.803

Auxiliares com ensino mdio

18.217

4.071

5.611

27.899

Auxiliares com ensino superior

10.505

2.205

3.499

16.209

Profissionais com formao especfica para creches

7.234

2.461

2.272

11.967

% de auxiliares com pelo menos ensino mdio

93,7

89,6

88,6

92,0

% de docentes com ensino superior

83,9

61,0

75,6

76,6

% de docentes com formao especfica

9,6

9,2

6,7

8,8

Nmero de funes docentes

56.628

2.587

28.097

87.312

Nmero de auxiliares de ensino

5.792

818

3.952

10.562

Razo de alunos por profissional


(docentes + assistentes)

14,3

13,2

6,6

11,8

Docentes com ensino superior

51.744

2.015

23.070

76.829

Auxiliares com ensino mdio

2.769

389

1.716

4.874

Auxiliares com ensino superior

2.822

393

2.021

5.236

Profissionais com formao especfica


para pr-escolas

11.140

297

3.047

14.484

% de auxiliares com pelo menos ensino mdio

96,5

95,6

94,6

95,7

% de docentes com ensino superior

91,4

77,9

82,1

88,0

% de docentes com formao especfica

17,8

8,7

9,5

14,8

Pr-escolas

Fonte: Censo Escolar, Inep/MEC.

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

145

O nmero de crianas por profissional adulto


em cada escola um indicador que revela, pelo
menos em mdia, o nvel de ateno que cada
criana recebe. De acordo com parmetros nacionais e internacionais, um indicador de qualidade
de educao infantil o baixo nmero de alunos
por professor ou, no caso especfico da educao
infantil, por profissional adulto. Quanto menor a
idade da criana, maior o nmero de profissionais
adultos necessrio ao atendimento de qualidade.
Com mais de 136 mil funes docentes, as
creches de So Paulo tm em mdia um profissional (somando-se professores e auxiliares de educao infantil) para cada 9,8 crianas matriculadas.
Entre as instituies pblicas este ndice chega a
quase 12 crianas por profissional, enquanto no setor privado cada profissional responde, em mdia,
por 6,6 alunos.
A comparao do ndice das creches privadas
com as conveniadas chama ateno, pois h duas
vezes mais crianas por profissional nas creches
parceiras das prefeituras do que nas creches privadas no conveniadas. A mesma diferena pode ser
vista na pr-escola. Enquanto cada profissional no
setor privado (no conveniado) atende, em mdia,
quase 7 crianas, nas pr-escolas pblicas h 14,3
crianas para cada profissional (13,2 nas pr-escolas parceiras privadas).
No h na literatura um consenso sobre qual
seria o nmero ideal de matrculas por profissional,
mas os nmeros mostram que nas instituies privadas as crianas provavelmente tm condies de
receber maior dedicao dos profissionais. Como
referncia para este parmetro de qualidade, o
documento Parmetros Nacionais de Qualidade
para a Educao Infantil, elaborado pelo MEC
em 2006, resgata uma recomendao do Conselho Nacional de Educao, de 1999, que sugere
a seguinte relao educador-criana na educao
infantil: um educador para cada 6 a 8 bebs de 0
a 2 anos; um educador para cada 15 crianas de 3
anos; e um educador para cada 20 crianas a partir

146

de 4 anos. Como o prprio documento ressalva, os


parmetros so referncias aos sistemas educacionais, no tendo carter mandatrio. J as Diretrizes
Curriculares Nacionais para a Educao Infantil,
que tm carter mandatrio, no especificam o nmero ideal de crianas por profissional.
Com relao ao perfil desses profissionais, diversas caractersticas devem contribuir para uma
educao de qualidade, tais como formao, experincia, etc. Para a educao infantil, no entanto,
poucas destas informaes esto disponveis.
Se considerarmos a escolaridade formal, h
poucas diferenas entre os profissionais das diferentes redes. Nas creches, mais de 90% dos auxiliares de educao infantil tm pelo menos ensino
mdio. Com relao aos professores, mais de 75%
j tm ensino superior completo (exceo s creches conveniadas, onde pouco mais de 60% dos
professores tm ensino superior). O cenrio muito semelhante entre as pr-escolas.
A escolaridade formal, no entanto, diz pouco
sobre a adequao da formao destes profissionais para exercer funes na educao infantil. Isso
porque, como a educao infantil uma realidade
relativamente recente, poucos cursos superiores j
esto adaptados para formar profissionais para este
setor. Por isso, podemos analisar a formao dos
profissionais em cursos de formao especfica.
O Censo Escolar apura se o profissional (seja
docente ou auxiliar de educao infantil) tem
formao continuada (de no mnimo 80 horas)
especfica para pr-escola ou creche. Esses dados revelam que, em qualquer rede, o nvel de
formao especializada em educao infantil
muito baixo. No mais do que 10% dos profissionais de creches e 15% dos de pr-escola declaram ter cursos que os especializam em educao infantil. A formao inicial e continuada de
profissionais de educao infantil certamente o
maior desafio do processo de expanso da oferta.
Mais do que isso, o grande desafio definir o
perfil profissional adequado ao atendimento em

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

creche e pr-escola e os currculos que devem


orientar sua formao.
Assim, os esforos das prefeituras municipais
paulistas em expandir a educao infantil, inclusive por meio de parcerias com a iniciativa privada,
lograram resultados expressivos em termos de cobertura, sobretudo entre as crianas mais pobres.
No entanto, esta expanso deve estar acompanhada de investimentos suficientes nas condies de oferta destes servios. Se comparadas
s escolas e creches privadas, as creches pblicas atendem um nmero muito maior de crianas com um contingente menor de profissionais
e que, na maioria dos casos, no tm formao
especfica para a educao infantil. Ou seja, na
oferta de educao infantil j h gargalos importantes a serem resolvidos.
certo que, em geral, a expanso rpida de um
servio conflita com a garantia de qualidade, que
sempre requer um planejamento mais lento e cuidadoso. certo tambm que se sabe pouco sobre
o que requer uma boa educao infantil e esta, na
verdade, uma questo que vem em primeiro lugar.
Assim, para que o setor pblico continue o
processo de expanso da educao infantil (que
deve se acelerar para atender as metas do Plano
Nacional), garantindo padres de qualidade, preciso, antes de mais nada, avanar na compreenso
sobre como atender bem as crianas em sua primeira infncia. S a partir da ser possvel direcionar melhor os recursos destinados a creches e
pr-escolas.

A Educao infantil em contexto


A expanso da educao infantil um fenmeno nacional, mesmo ocorrendo em intensidades
diferentes entre os estados. E recentemente vem
ganhando prioridade, aps um perodo de grandes
avanos na educao bsica, com a universalizao do ensino fundamental e o estabelecimento de
metas para qualidade.

Esta expanso, que ser descrita em nmeros


na prxima seo, vem sendo impulsionada por
diversos fatores, que podem ser divididos em dois
grupos: de demanda e de oferta.
A crescente demanda por educao infantil
est associada s recentes transformaes nas famlias brasileiras. Por um lado, as mes, que tm
se inserido cada vez mais no mercado de trabalho
precisam de instituies que recebam seus filhos
durante o dia. Segundo o IBGE, j no incio da
dcada passada (em 2002) metade das mulheres
paulistas estava na fora de trabalho e, em 2012,
a participao passava de 52%. Deste grupo, 92%
estavam trabalhando em 2012, enquanto no incio
da dcada anterior eram 86%.
Outro fator que contribui para o aumento da
demanda por educao infantil a disposio dos
pais em investir em seus filhos. A taxa de fecundidade em So Paulo caiu muito rapidamente nas
ltimas dcadas, saindo de pouco mais de 4 filhos
por mulher nos anos 1980 para 1,9 filho por mulher em 2010.
Este movimento tem dois resultados concorrentes. Por um lado, indica que no longo prazo o
contingente de crianas a ser atendido pela educao infantil deve se reduzir (discutiremos mais este
ponto na seo sobre desafios para o futuro). Por
outro lado, medida que as famlias tm menos filhos, mais recursos podem ser investidos na formao de capital humano (sade, educao, nutrio
etc.) dessas crianas, o que tende a elevar a demanda por servios de ateno primeira infncia.
Do lado da oferta de educao infantil, principalmente a pblica, alguns movimentos tambm
tm sido importantes. Como exposto na seo anterior, tm ganhado fora os argumentos sobre a
importncia da primeira infncia para o desenvolvimento de aspectos cognitivos, sociais e emocionais ao longo da vida. Dessa forma, a educao
infantil tem sido vista como uma boa oportunidade
para fazer com que a criana ingresse no ensino
fundamental mais bem preparada e, por conse-

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

147

quncia, tenha melhor desempenho escolar. Com


esta base, uma srie de leis e polticas tem estimulado a oferta de novas creches e pr-escolas.
Desde a Constituio de 1988, a promulgao
do Estatuto da Criana e do Adolescente em 1990
e principalmente com a Lei de Diretrizes e Bases
da Educao Nacional (LDB) de 1996, o direito
educao das crianas de zero a 6 anos de idade j
estava estabelecido. Posteriormente, o dever do estado de garantia do ensino fundamental obrigatrio e gratuito foi ampliado para educao bsica
obrigatria e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos pela Emenda Constitucional 59/09.
Mais recentemente, em 2013, a Lei n 12.796
reformou o texto da LDB para incluir a oferta de
educao infantil como dever do estado e atualmente tramita no Congresso o projeto do novo Plano Nacional de Educao, que tem como primeira
meta universalizar, at 2016, o atendimento escolar
da populao de 4 e 5 anos, e ampliar, at 2020,
a oferta de educao infantil de forma a atender a
50% da populao de at 3 anos.
Alm disso, a legislao estabelece que os
municpios so responsveis pela oferta de educao infantil, sempre em colaborao com estado e
Unio. Como discutido na seo anterior, a oferta
de educao infantil de qualidade exige alto investimento, portanto, a questo do financiamento
torna-se fundamental e no se restringe aos investimentos em educao. Apesar de no ser o foco
deste captulo, preciso ressaltar que o pleno desenvolvimento da criana pequena depende tambm de aes de sade materno-infantil e polticas
articuladas de atendimento s famlias4.

 ara um cenrio ampliado sobre os cuidados na primeira


P
infncia, consulte o estudo Primeirssima infncia da gestao aos trs anos: percepes e prticas da sociedade
brasileira sobre a fase inicial da vida (2013), realizado
pela Fundao Maria Cecilia Souto Vidigal, Instituto Paulo
Montenegro e Ibope.

148

Desde 2007 o financiamento da educao infantil passou a contar com recursos do Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb). Desde ento, da mesma forma como
acontece com o ensino fundamental, a partir da
criao do Fundef em 1996, os municpios passaram a receber repasses do fundo, de modo a garantir um valor mnimo de gasto por aluno/ano para as
creches e pr-escolas.
Pelos critrios do fundo, que levam em conta
as matrculas em cada etapa de ensino e as estimativas de receitas tributrias estaduais e federais,
os repasses devero garantir, para cada municpio
do Estado de So Paulo em 2014, um gasto mnimo por aluno de R$2.525,24 a R$4.103,52 para
educao infantil (valores variam entre creches e
pr-escolas, parciais e integrais). Os valores so
vlidos tanto para as instituies pblicas quanto
para as conveniadas.
Para alm do gasto mnimo por aluno que o
Fundeb procura garantir, os recursos aplicados na
educao infantil tm ainda duas fontes importantes: as receitas municipais, das quais a Constituio estabelece que pelo menos 25% devem ser
investidos em educao, e os programas federais
e estaduais geridos pela Fundao para o Desenvolvimento da Educao (FDE) do governo de So
Paulo e pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento
da Educao (FNDE) do governo federal, que transferem recursos para fins especficos, como merenda e transporte escolar.
Segundo clculos do relatrio Elementos para
a Melhoria das Condies de Oferta de Educao
Infantil no Estado De So Paulo, elaborado pelas
fundaes Cepam, Fundap e Seade, as receitas dedicadas, por lei, educao bsica dos municpios
paulistas totalizaram, em 2012, R$ 25,2 bilhes.
Neste clculo, esto includas as receitas vinculadas via Constituio, os recursos transferidos pelo
Fundeb e os convnios com programas federais e
estaduais. Considerando as despesas realizadas

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

com educao bsica, os municpios paulistas


gastaram um total de R$ 29 bilhes, isto , R$ 3,8
bilhes acima das despesas obrigatrias.
Desse volume de gastos com educao bsica,
calcula-se que os municpios aplicaram R$ 10 bilhes em educao infantil, R$ 4,7 bilhes em creches e R$ 5,3 bilhes em pr-escolas. Isso implica
que, em mdia, os municpios paulistas gastaram,
em 2012, R$ 7,0 mil por criana nas creches e R$
6,5 mil por criana nas pr-escolas.
Estes valores so pelo menos 50% maiores
que os pisos estabelecidos pelo Fundeb, ou seja,
apesar de os valores mnimos estabelecidos pelo
fundo serem baixos para atender s especificidades dos servios de educao infantil, as receitas
dos municpios paulistas garantem para o estado
um patamar de investimento significativamente
mais elevado.
O relatrio ainda calcula que o Fundeb foi responsvel por 43% das receitas aplicadas em educao infantil nos municpios paulistas em 2012,
enquanto as receitas municipais responderam por
48% dos recursos investidos em educao infantil.
Isso mostra a importncia do Fundeb para o sistema de financiamento da educao infantil pblica e, como bem ressalta o relatrio, denota certo
grau de dependncia dos municpios em relao s
transferncias do fundo.
Alm da legislao que garante a oferta e o
financiamento da educao infantil, o Brasil avanou tambm no estabelecimento de alguns padres
para operacionalizao desta oferta, com relao a
infraestrutura, currculo, etc. O Referencial Curricular Nacional para a Educao Infantil, publicado pelo MEC em 1998, traz algumas referncias
e orientaes pedaggicas para construo de um
currculo para a educao infantil. O documento,
no entanto, no tem um carter obrigatrio, serve
apenas de referncia s redes de ensino e, alm
disso, aborda apenas princpios muito gerais sobre as polticas e programas de educao infantil,
tais como respeito dignidade e aos direitos das

crianas e atendimento aos cuidados essenciais


associados sobrevivncia.
J as Diretrizes Curriculares e Operacionais
para a Educao Infantil, ambas estabelecidas pelo
Conselho Nacional de Educao em 1999/2000,
contemplam os recursos materiais e espaos fsicos
para a Educao Infantil. Este documento, alm de
carecer de orientaes mais tcnicas sobre como
implementar o currculo para educao infantil,
pouco conhecido. Comisso da Unesco/OCDE
constatou, em 2005, que tais documentos de referncia eram pouco utilizados pelas redes municipais e, em geral, desconhecidos. Em 2009, o MEC
lanou novas Diretrizes Curriculares de Educao
Infantil, aprovadas pelo CNE, mas no h ainda
uma avaliao precisa a respeito de sua aplicao
nas redes municipais.
Essas novas diretrizes estabelecem, entre outros,
que a educao infantil deve respeitar princpios de
sensibilidade, criatividade e ludicidade. Alm disso,
as instituies de educao infantil devem oferecer
condies e recursos para que as crianas usufruam seus direitos, assumindo uma responsabilidade
compartilhada e complementar famlia sobre a
educao e os cuidados das crianas.
Para as instituies de educao infantil tambm se coloca a responsabilidade de possibilitar a
convivncia entre crianas e entre adultos e crianas quanto ampliao de saberes de diferentes
naturezas, promovendo a igualdade de oportunidades educacionais e construindo novas formas de
sociabilidade e de subjetividade.
A operacionalizao destes padres nacionais em mbito municipal, no entanto, ainda
um desafio. A falta de articulao entre as diretrizes estabelecidas em nvel nacional e sua implantao nas redes municipais constitui um grande
gargalo no estabelecimento de padres mnimos
para a oferta de educao infantil, que, segundo
a experincia de pases mais desenvolvidos, um
dos pilares para garantia de qualidade de creches
e pr-escolas.

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

149

O Estado de So Paulo, no diferente dos demais estados da federao, tambm tem pouca margem de ao para contribuir com a oferta de educao infantil. O esforo do governo estadual tem se
concentrado no apoio aos municpios na ampliao
das vagas de creche, por meio do Programa Creche
Escola, cujo foco o estabelecimento de convnios
com prefeituras para construo de novas creches.
At abril de 2014, o programa j havia entregado 23
creches e mais 157 estavam em obras e outras 108
em licitao. At o final deste ano, projeta-se um
investimento total de R$ 1 bilho.
Seguindo a mesma linha, o governo federal, por
meio da FNDE, criou em 2007 o Programa Nacional de Reestruturao e Aquisio de Equipamentos
para a Rede Escolar Pblica de Educao Infantil
(Proinfncia). Seu objetivo prestar assistncia financeira a municpios na construo de creches e
pr-escolas, bem como para a aquisio de equipamentos. Desde sua criao at o final de 2014,
calcula-se que mais de 8 mil novas unidades de educao infantil tero sido apoiadas pelo programa.
Assim, as principais articulaes entre governos municipais, estaduais e federal esto fortemente centradas no apoio criao de novas vagas
em creches e pr-escolas. Mas isso resolve apenas
parte dos problemas das redes municipais, j que,
atualmente, uma das maiores preocupaes dos
gestores municipais como garantir o custeio das
creches e contratar profissionais de educao sem
ultrapassar o limite prudencial da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Como no h um modelo de atendimento que
regulamente as parcerias com o setor privado, muitas prefeituras, pressionadas por sindicatos e pelo
Ministrio Pblico, esto organizando concursos
pblicos de seleo de professores de educao
infantil, o que poder afetar as finanas pblicas
municipais, alm de no contemplar um planejamento de longo prazo que leve em conta o acelerado processo de envelhecimento da populao e
a consequente tendncia ao declnio da demanda.

150

Em relao pr-escola que ser integrada


educao bsica compulsria a partir de 2016, a
organizao de concursos para professores necessria e seria desejvel o planejamento de cursos
de formao que os preparassem para o atendimento a crianas de 4 e 5 anos de acordo com as
diretrizes nacionais. J no caso das creches, seria
recomendvel pensar na flexibilizao do modelo
de atendimento de modo a contemplar perfis profissionais de nvel tcnico em apoio ao trabalho
dos professores.
Assim, a despeito das questes mais operacionais e de custeio da oferta de educao infantil, o
Pas tem avanado em termos das condies bsicas para esta oferta, ao fixar as responsabilidades
legais, estrutura de financiamento e at o estabelecimento de metas para ampliao de vagas.

Concluses e desafios futuros


Aps um perodo de grande ativismo estatal no estabelecimento do quadro institucional e
legal, a recente e acelerada expanso da oferta
de educao infantil no Brasil e em So Paulo
coloca alguns desafios para a implantao de
polticas pblicas de ateno primeira infncia
que, como indicam evidncias de vrios estudos
e pesquisas, constitui-se em etapa crucial para
o desenvolvimento social, emocional e cognitivo
da criana pequena e tem impacto importante no
seu futuro.
Em primeiro lugar, embora a educao infantil englobe o atendimento de zero a 5 anos,
importante distinguir os desafios presentes na expanso da oferta de creche e de pr-escola. Pode-se afirmar que a obrigatoriedade da pr-escola a
todas as crianas de 4 e 5 anos at o ano de 2016
impulsionou o crescente processo de universalizao do acesso, como indica a rpida expanso
das matrculas em So Paulo e em todo o Pas. O
grande desafio agora assegurar a qualidade das
escolas, o que requer investimentos na formao e

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

qualificao de pessoal, na produo de materiais


e orientao pedaggica adequada, na infraestrutura dos equipamentos. A definio de padres de
qualidade para pr-escolas pblicas, conveniadas,
comunitrias e particulares torna-se assim crucial
para a efetivao do direito de todas as crianas s
exigncias contemporneas da aprendizagem.
Em relao ao atendimento a crianas de at
3 anos a situao mais complexa e exige uma reflexo cuidadosa sobre os desafios futuros. O primeiro diz respeito ao direito da criana e da famlia
face s exigncias da vida atual na qual a mulher
trabalha e participa da vida social em igualdade
de direitos com os homens, como dispe a Constituio. No entanto, os indicadores de expanso
do atendimento em creches indicam que quanto
menor a renda das famlias, menor o percentual de
crianas atendidas. Como se sabe, a maioria das famlias de baixa renda chefiada por mulheres com
crianas que mais necessitam desse tipo de atendimento. Uma poltica coerente de expanso da
oferta de creches deveria dar prioridade ao acesso
de famlias e crianas mais vulnerveis com nfase
na qualidade e equidade do atendimento. No faz
sentido conceber o direito creche de forma genrica e universal quando a cobertura atinge pouco
mais de 30% da faixa etria no Estado de So Paulo
e menos de 25% no Brasil.
O segundo desafio refere-se ao modelo de
atendimento em creches. Na atual conjuntura
observa-se expressivo nmero de aes e decises
judiciais com determinao a prefeituras de matrculas de crianas de at 3 anos em instituies de
educao infantil. Pouco se discute temas relacionados qualidade e flexibilidade dos modelos de
atendimento, bem como critrios de priorizao
para famlias de baixa renda chefiadas por mulheres trabalhadoras. Tais iniciativas judiciais pouco
contribuem para a soluo do problema que certamente requer aes articuladas entre os trs nveis
de governo e maior integrao com programas locais de orientao e apoio s famlias com crianas

de at 3 anos. No adianta transformar creches em


depsitos de crianas que no oferecem um padro
mnimo de qualidade e, muitas vezes, afetam os direitos bsicos da criana pequena, trazendo riscos
a seu desenvolvimento fsico, social e emocional.
Qualquer que seja o modelo de atendimento em
creche indispensvel garantir padres bsicos de
qualidade dos servios e a adoo de critrios de
equidade que respeitem o direito ao pleno desenvolvimento humano de crianas oriundas de famlias mais vulnerveis.
Os modelos de atendimento em creche, alm
de contemplarem a diversidade cultural das comunidades e a necessria articulao de aes na rea
de sade e orientao s famlias, devem se pautar pela construo de um ambiente de interaes
entre todos os envolvidos crianas, profissionais,
familiares no qual se desenvolvem processos pedaggicos essenciais formao de atitudes e comportamentos que tero impacto no desenvolvimento
cognitivo e scioemocional das geraes futuras.
Um terceiro desafio refere-se ao planejamento
do processo de expanso da educao infantil num
contexto demogrfico de rpida queda das taxas de
natalidade e crescente envelhecimento da populao. fundamental assegurar o direito educao
infantil, portanto, a construo de equipamentos
pblicos que garantam o acesso a este servio
cada vez mais necessria. Porm, diante da dinmica demogrfica que se desenrola, pode-se prever
que dentro de alguns anos muitos destes equipamentos no tero mais utilidade pblica, sobretudo
em localidades onde j se observa acentuado processo de envelhecimento da populao.
Outro ponto relevante em relao localizao espacial da demanda que sofre variaes imprevistas em consequncia de mudanas no perfil
territorial, e a proximidade dos equipamentos de
educao infantil do local de moradia fator crucial
na garantia do atendimento. Neste caso, o desafio
dos municpios planejar a expanso da oferta buscando equilibrar o atendimento de uma demanda

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

151

premente com a tendncia futura de esvaziamento dessa mesma demanda. Este problema recoloca
a importncia de pensar modelos de atendimento
mais flexveis especialmente em relao a creches.
Em decorrncia deste complexo trade-off, as
parcerias com o setor privado surgem como alternativa, mas, por sua vez, colocam outro desafio, o
do monitoramento e avaliao. A coordenao do
trabalho das instituies concessionrias essencial para o sucesso de uma estratgia de expanso
via parcerias com setor privado.
Porm, como possvel regular a qualidade de um servio sem a definio de parmetros
e indicadores de qualidade? De acordo com os
marcos legais e diretrizes que regem a educao
infantil brasileira, ainda no h clareza sobre os
objetivos e critrios de qualidade que devem nortear o atendimento primeira infncia. preciso
avanar neste sentido e disseminar intensamente as diretrizes bsicas de educao infantil de
modo a influenciar politicas pblicas mais efetivas. Como no h ainda um patamar mnimo de
qualidade que caracterize a grande maioria das
creches, o debate sobre a qualidade da oferta vai
depender do contexto, dos direitos, necessidades,
demandas, conhecimentos e possibilidades sem
deixar de lado a importncia de programas de
orientao s famlias e garantia de padres mnimos que devem ser definidos e monitorados pelo
poder pblico municipal.
Ainda sobre a qualidade do servio de educao infantil, um grande desafio refere-se formao e carreira dos professores. Segundo as
Diretrizes Nacionais de 2009, o profissional que
atua na educao infantil deve ter nvel mdio
na modalidade normal como formao mnima.
No caso da pr-escola todos os professores devero ter formao em pedagogia e se preparar
como mediadores pedaggicos que favoream o
desenvolvimento das aprendizagens. Em relao
s creches, prioriza-se a formao de nvel superior, mas admite-se o nvel mdio na modalida-

152

de normal como etapa de transio. Posto isso, e


considerando que a qualificao dos professores
requisito chave para a qualidade da educao
infantil, como ser possvel formar bons profissionais em cursos de pedagogia de formao geral
que no possuem programas curriculares e estgios voltados para a primeira infncia? Alm da
formao dos professores, qual deve ser o perfil
de qualificao dos profissionais de apoio aos
professores nas creches? Essas so questes de
enorme relevncia para avanar o debate sobre
expanso e qualidade da educao infantil.
Com a necessidade de rpida expanso e
considerando que a educao infantil requer, entre outros recursos, um nmero elevado de profissionais qualificados, o seu sistema de custeio
tambm outro desafio. Mesmo com as transferncias do Fundeb ajudando a alcanar nveis mnimos de gasto por aluno, a responsabilidade por
maior parte do custeio de creches e pr-escolas
ainda vem do oramento municipal. Diante deste
contexto, o grande desafio do processo de expanso da matrcula em creches e universalizao da
pr-escola assegurar um atendimento de qualidade sem criar situaes difceis de serem administradas pelas prefeituras.
Em suma, o processo de universalizao do
acesso educao infantil avana rapidamente
no Estado de So Paulo, aproveitando a alta demanda e o contexto institucional favorvel. Provavelmente, as metas previstas na legislao e no
Plano Nacional de Educao em discusso sero
cumpridas. O desafio que se coloca de outra
natureza e diz respeito qualidade e equidade
do modelo de atendimento de educao infantil da definio dos parmetros at a criao
de indicadores de monitoramento e ao impacto
deste processo nas finanas pblicas municipais,
considerando a crescente presso da demanda
num contexto de acelerado processo de envelhecimento da populao.

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Referncias
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Poder Judicirio. In: II Revista Jurdica, Braslia,
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Estabelece as diretrizes e bases da educao
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FUNDAO MARIA CECILIA SOUTO VIDIGAL.


Primeirssima infncia da gestao aos trs
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Braslia, 7 fev. 2006.
BRASIL. Emenda Constitucional n 59, de 11 de
novembro de 2009. Prev a obrigatoriedade
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Entrevista concedida a Rubem Barros.
CENTER ON THE DEVELOPING CHILD. A Science-Based Framework for Early Childhood

nmicos, So Paulo, v. 39, n. 4, dez. 2009.

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III: A Quality Toolbox for ECEC. OECD, 2012.
Disponvel em: <www.oecd.org/edu/school/
startingstrongiii-aqualitytoolboxforearlychildhoodeducationandcare.htm>.

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

153

5
CAPTULO

Ensino fundamental:evoluo dos


indicadores, qualidade e contexto
Priscilla Albuquerque Tavares

1. Introduo
A cada divulgao de indicadores educacionais
internacionais, a notcia sobre o Brasil que ele figura entre os pases que atingem os piores resultados. De fato, apenas no incio dos anos 2000 o pas
alcanou a universalizao do ensino fundamental.
No pas, o desafio de colocar todas as crianas e
adolescentes na escola do tamanho de suas dimenses continentais. Hoje, o sistema pblico brasileiro da educao bsica composto por mais de
cinco mil redes de ensino, que gerenciam 124.614
escolas municipais e 32.316 escolas estaduais, alm
de 37.551 escolas privadas. No ensino fundamental,
so mais de 13 milhes de alunos nas sries iniciais
(1 ao 5 ano) e 16 milhes de alunos nas sries finais (6 ao 9 ano)1. O Estado de So Paulo responsvel pela maior rede pblica de ensino do pas. So
cerca de 18 mil escolas e 5 milhes de alunos no
ensino fundamental nas redes pblicas (2,5 milhes
1

Censo Escolar, 2011.

nas sries iniciais e 2,5 milhes nas sries finais).


As redes municipais respondem por 70% das matrculas do 1 ao 5 ano, enquanto a rede estadual
responsvel por 75% das matrculas do 6 ao 9 ano.
A rede privada composta por 9 mil escolas com
quase um milho de alunos no ensino fundamental.
Superada a tarefa da incluso, a poltica educacional dedica-se a traar estratgias para melhorar a qualidade da educao. De fato, os alunos
brasileiros aprendem pouco, levam muito tempo
para aprender, reprovam muito e muitas vezes
no concluem a educao bsica. A taxa de distoro idade-srie brasileira de 17% no ensino
fundamental. Ou seja, a cada cem estudantes, 17
apresentam atraso escolar de dois anos ou mais.
Em So Paulo, esta taxa de 5%. Isto explicado
pelas altas taxas de reprovao, que no Brasil so
de 7,2% e 12,4% nos ciclos 1 e 2 do ensino fundamental, respectivamente. Os maiores gargalos so
o 3 e o 6 ano, quando as taxas de reprovao
saltam para 11,4% e 15,2%. As taxas de abandono
tambm so muito elevadas no Brasil: 1,5% e 4,2%
dos estudantes deixam a escola nos ciclos 1 e 2 do

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

155

ensino fundamental. Em So Paulo, os problemas


de fluxo so menos severos. Neste Estado as taxas
de reprovao e abandono so consideravelmente
menores: 3,3% e 0,3% nas sries iniciais e 6,5%
e 1,5% nas sries finais2. Os dados sobre aprendizado tambm no so animadores. No 5 ano do
ensino fundamental, a proporo de alunos brasileiros com nvel de proficincia adequado de
33% e 35% em matemtica e lngua portuguesa.
No 9 ano, esta proporo de 12% e 22%, respectivamente. Em So Paulo, o quadro um pouco
melhor: 42% e 44% e dos alunos paulistas apresentam nvel de proficincia adequado em matemtica e lngua portuguesa no 5 ano, enquanto no
9 ano estes valores so de 12% e 26%. Estes dados
mostram que o nvel de aprendizado dos estudantes brasileiros insatisfatrio.
Ainda h muito que avanar. Apenas 50%
das escolas pblicas brasileiras possuem biblioteca. Apesar de 93% dos professores terem o ensino
superior completo, 34% afirmam no ter o hbito
de ler. Os professores tm uma jornada intensa de
trabalho, de quase 30 horas por semana em sala
de aula, e metade deles trabalha em mais de uma
escola3. Com salrios mdios de R$ 1.900,004, so
atrados para a carreira os jovens de ensino mdio
com os piores desempenhos no ENEM5. Cerca de
30% dos diretores possuem mais de um trabalho
e quase 80% deles permanecem apenas por dois
anos na escola. Dentre os estudantes da educao
bsica, quase 40% possuem pais que no completaram o ensino fundamental. Apesar deste quadro,
no incio dos anos 2000 estes indicadores eram
ainda mais alarmantes. Lentamente, os indicadores
da educao pblica esto melhorando. Conhecer
todos estes nmeros j um grande avano h
duas dcadas, no havia quase nenhuma informa2
3
4
5

Inep/MEC.
Prova Brasil, 2011.
UBS, 2011.
Louzano et. al. (2005).

156

o de monitoramento e avaliao dos sistemas


educacionais brasileiros.
A seo 2 trata de um breve histrico da implantao da avaliao educacional no Brasil, direcionada ao ensino fundamental. Com esta ampla
disponibilidade de dados, somos capazes de traar diagnsticos das diferentes redes de ensino e
etapas da escolarizao, em termos de indicadores
de rendimento e aprendizado, alm de fatores de
contexto. Somos ainda capazes de acompanhar o
desempenho das diferentes geraes de estudantes
e identificar os fatores associados sua evoluo,
relacionados ao perfil dos estudantes e suas famlias, bem como aos insumos escolares e polticas
educacionais. A seo 3 deste texto traz uma anlise da evoluo do aprendizado e do fluxo escolar
nos ltimos anos, na tentativa de identificar a contribuio destes dois fatores para o aprimoramento
da qualidade do ensino fundamental. As sees 4 e
5 apresentam uma anlise da trajetria de desempenho educacional de seis geraes de estudantes
brasileiros, alm da evoluo das desigualdades
educacionais na ltima dcada, colocando luz no
papel que a famlia e a escola tm tido em aprimorar a qualidade e elevar a equidade educacional.

2. Indicadores de qualidade educacional


Uma das maiores transformaes da poltica
educacional brasileira dos ltimos 20 anos foi a implantao da avaliao educacional. At h pouco
tempo, o Brasil no contava com um sistema de
coleta de informaes sobre a qualidade do aprendizado, que subsidiasse a formulao das polticas
pblicas na rea de educao.
Esta realidade mudou com a criao do exame
de proficincia do Sistema Nacional de Avaliao
da Educao Bsica (Saeb) em meados dos anos
1990, pelo Inep/MEC. O Saeb uma avaliao do
desempenho acadmico e dos fatores associados a
ele, de abrangncia nacional. composto por exa-

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

me de proficincia, aplicado a uma amostra de escolas pblicas e privadas, representativa do Brasil


e das Unidades da Federao e das redes estadual,
municipal e privada. A cada dois anos, so avaliados alunos do 5 e 9 anos do ensino fundamental
e do 3 ano do ensino mdio, nas disciplinas de
lngua portuguesa e matemtica. Desde 1995, os
itens da prova compem uma Matriz de Referncia
Curricular, que reflete as diretrizes dos Parmetros
Curriculares Nacionais. A metodologia empregada na construo dos itens do Saeb6 define uma
escala de proficincia que permite a interpretao
pedaggica dos resultados. Em outras palavras, o
desempenho obtido na prova permite saber quais
competncias e habilidades os alunos compreendem e dominam. ainda possvel comparar o desempenho dos estudantes por disciplina, ao longo
do tempo e entre diferentes sries.
O Saeb ainda conta com uma srie de questionrios socioeconmicos e de contexto, aplicados a
alunos e pais, diretores, coordenadores pedaggicos e professores. Os itens dos questionrios fazem
referncia a um marco lgico7, que compreende os
determinantes do aprendizado e suas interaes,
em diferentes dimenses: Aluno (caractersticas
pessoais; atitudes em relao escola; trajetria escolar), Famlia (estrutura; recursos econmicos e
culturais; envolvimento dos pais), Escola (projeto
pedaggico; gesto; comunidade escolar; recursos
fsicos, humanos e pedaggicos; conhecimento,
experincia e envolvimento do professor; turma)
e Sociedade (legislao, polticas educacionais).
Com estes instrumentos, possvel relacionar as
medidas de aprendizado aos fatores internos e externos escola que afetam o aprendizado.
A divulgao dos resultados do Saeb revelou a
fragilidade da educao bsica brasileira, tanto devido baixa qualidade do ensino, quanto elevada
6
7

A Teoria de Resposta ao Item (TRI).


Ver Soares (2007).

iniquidade. A disponibilizao destes dados para a


comunidade cientfica deu origem a uma extensa
agenda de pesquisa em diversas reas do conhecimento na literatura brasileira. Desde ento, muitos
trabalhos e artigos acadmicos tm se dedicado a
compreender por que os resultados educacionais
brasileiros so persistentemente baixos e to desiguais, quais fatores se relacionam ao desempenho
dos estudantes, quais so os insumos escolares
mais eficazes, quais so os impactos de diferentes
intervenes sobre os resultados educacionais. Os
resultados destas pesquisas proporcionam informaes teis para a formulao e avaliao de polticas pblicas. As evidncias mais consolidadas
destas pesquisas apontam para a relao entre as
elevadas taxas de repetncia e de distoro idade-srie e o baixo desempenho8.
O sistema de avaliao do desempenho brasileiro foi aprimorado em 2005, com a criao da
Prova Brasil e do ndice de Desenvolvimento da
Educao Bsica (Ideb). A Prova Brasil possui as
mesmas caractersticas do Saeb, em termos de metodologia e estrutura (exames de proficincia em
lngua portuguesa e matemtica e questionrios socioeconmicos e de contexto). No entanto, trata-se
de uma prova censitria, que avalia o universo de
alunos do 5 e 9 anos do ensino fundamental, em
escolas pblicas urbanas. O avano trazido pela
Prova Brasil foi permitir a avaliao do universo de
escolas que oferecem estas etapas da escolarizao
nas redes estadual e municipal.
Alm disso, a avaliao censitria ainda possibilitou a criao do Ideb em 2007. Trata-se de um indicador sinttico de qualidade da educao, que combina o desempenho dos estudantes nos exames da
Prova Brasil e as taxas mdias de aprovao em cada
ciclo do ensino fundamental (1 ao 5 ano e 6 ao 9
ano). Este indicador permite acompanhar a evoluo
do desempenho das escolas e das redes, consideran8

Ver Castro (2009).

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

157

do os dois aspectos mais fundamentais na avaliao


de qualidade educacional: o quanto os alunos aprendem e quanto tempo levam para aprender o que
necessrio. Assim, o avano no Ideb penalizado
caso a proficincia se eleve custa de maiores taxas
de reprovao ou caso a promoo para sries mais
elevadas se d custa do aprendizado.
A partir do Ideb, foi possvel ainda estabelecer
metas anuais de qualidade individuais para cada escola, em cada etapa da escolarizao. Com a criao da Prova Brasil e do Ideb, passaram a ser divulgados boletins de desempenho por escola, com suas
notas mdias e distribuio dos alunos em nveis de
proficincia, alm da comparao do desempenho
da escola com agregados regionais (municpio, Estado, Brasil). O objetivo fornecer informaes aos
gestores escolares, que sirvam de subsdios para a
gesto escolar e pedaggica baseada em resultados.
Assim, a ampla divulgao de resultados educacionais e o estabelecimento de metas de qualidade
consolidam um sistema de soft accountability educacional no pas. O desafio agora ampliar o uso
destas informaes pelos gestores das redes e das
escolas, para que elas sirvam efetivamente como os
principais instrumentos de gesto.
Em consonncia com a poltica nacional de
avaliao, o Estado de So Paulo criou em 1996 o
Sistema de Avaliao do Rendimento Escolar do Estado de So Paulo (Saresp). Em 2007, o Saresp sofreu
uma grande reformulao e passou a ser elaborado
com base na metodologia TRI e a contar com uma
matriz de competncias e habilidades bem definida,
pautada na Proposta Curricular Unificada implantada no mesmo ano e levada a cabo pelos programas
Ler e Escrever (ciclo 1 do ensino fundamental) e So
Paulo Faz Escola (ciclo 2 do ensino fundamental e
ensino mdio). Com esta mudana, a matriz de avaliao do Saresp pode ser traduzida em termos das
expectativas de aprendizagem definidas no currculo para cada etapa da escolarizao.
Outro avano significativo foi o estabelecimento de quatro nveis de proficincia, que correspon-

158

dem a faixas de desempenho na matriz de avaliao


que pontuam o desempenho do estudante em relao expectativa de aprendizagem para sua srie.
Assim, estudantes posicionados nos nveis abaixo
do bsico e bsico so aqueles que demonstram,
respectivamente, domnio insuficiente e parcial dos
contedos, competncias e habilidades esperados
para sua srie. J os alunos nos nveis adequado e
avanado so aqueles que apresentam domnio desejvel ou excepcional dos contedos, competncias e habilidades esperados para sua srie. O Saresp
uma avaliao anual e censitria, que abrange todos os alunos do 2, 3, 5, 7 e 9 anos do ensino
fundamental e do 3 ano do ensino mdio. Inclui
os exames de lngua portuguesa e matemtica, alm
de avaliar a cada dois anos as disciplinas de cincias humanas e cincias da natureza. Tambm conta
com questionrios socioeconmicos e de contexto,
que abrangem, alm dos itens tradicionais, questes
especficas do sistema educacional paulista.
Em 2007, tambm foi criado o ndice de Desenvolvimento da Educao do Estado de So Paulo
(Idesp). Muito semelhante ao Ideb, este tambm
um indicador que combina medidas de desempenho e fluxo. A principal diferena que considera
a distribuio dos alunos em nveis de proficincia
(ao invs da mdia) e, por isso, leva em conta no
s o desempenho mdio da escola, como tambm
a desigualdade de desempenho existente entre seus
alunos. A partir dos resultados do Idesp 2007, foram
estabelecidas metas anuais individuais por escola,
para cada etapa da escolarizao. As metas individuais so calculadas a partir de uma meta comum a
toda a rede estadual de So Paulo: alcanar em 2030
os padres de qualidade educacional verificados
nos pases desenvolvidos. Os resultados do Saresp
e Idesp so divulgados anualmente em boletins especficos para cada escola, disponveis na Internet.
Alm disso, h dois dias do calendrio escolar dedicados anlise e discusso destes resultados, com
o apoio de especialistas da Secretaria da Educao.
Desde 2008, o cumprimento das metas anuais do

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

perversos da reprovao sobre a proficincia e a prpria permanncia dos alunos na escola. Mais recentemente, a discusso tem se centrado nas estratgias
para o aprimoramento do aprendizado.
A metodologia de clculo do Ideb coloca a
mesma prioridade nestas duas medidas desempenho e fluxo ao avaliar a qualidade das escolas. O
objetivo , portanto, evitar que as escolas e as redes
adotem padres de aprovao demasiado severos
priorizando a proficincia em detrimento do fluxo ou aceitem padres de aprendizagem pouco
criteriosos priorizando o fluxo em detrimento do
aprendizado. Como mostra a Tabela 1 , os resultados
do Ideb no ensino fundamental vm melhorando ao
longo do tempo, tanto em So Paulo quanto no resto
do Brasil, nas redes pblicas (estadual e municipal)
e privada. No entanto, a pergunta que se coloca :

Idesp serve de base para o pagamento de bnus por


desempenho a professores e equipes escolares. A
combinao e divulgao de resultados, metas e incentivos torna o sistema de avaliao de So Paulo
o primeiro sistema de hard accountability do Brasil.

3. Evoluo do Ideb: desempenho


ou fluxo?
Os dados do Censo Escolar e das avaliaes de
desempenho (Saeb e Prova Brasil) apontam para dois
fatos estilizados sobre a educao pblica do pas: os
estudantes brasileiros aprendem pouco e reprovam e
evadem muito. Sendo assim, h cerca de duas dcadas iniciou-se o debate sobre polticas para melhorar
o fluxo escolar, j que os estudos apontam os efeitos

Tabela 1 Ideb 2005 a 2011, segundo rede de ensino (Brasil, sem SP e So Paulo)
Ensino fundamental, ciclo I (1 ao 5 ano)

Rede de Ensino

Brasil, sem SP

So Paulo

2005

2007

2009

2011

2005

2007

2009

2011

Estadual

3,7

4,2

4,7

5,0

4,5

4,7

5,4

5,4

Municipal

3,2

3,9

4,2

4,6

4,5

4,9

5,3

5,4

Privada

5,7

5,9

6,2

6,4

6,5

6,4

7,2

7,0

Ensino fundamental, ciclo II (6 ao 9 ano)

Rede de Ensino

Brasil, sem SP

So Paulo

2005

2007

2009

2011

2005

2007

2009

2011

Estadual

3,1

3,5

3,6

3,8

3,8

4,0

4,3

4,3

Municipal

3,0

3,3

3,5

3,7

3,8

4,0

4,3

4,7

Privada

5,6

5,6

5,9

5,9

6,3

6,2

6,0

6,4

Fonte: Inep/MEC.

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

159

qual fator mais contribuiu para o avano do Ideb nos


ltimos anos? O desempenho ou o fluxo?
Para responder esta pergunta, necessrio realizar a decomposio do Ideb nos indicadores de
desempenho e fluxo. Para obter a contribuio da
evoluo do aprendizado para a melhoria do Ideb,
preciso calcular o quanto o Ideb teria crescido
caso as taxas de aprovao no tivessem se alterado. Os Grficos 1 e 2 apresentam o peso do desempenho para a variao mdia do Ideb no perodo
2005 a 2011. Nas sries iniciais do ensino fundamental, o desempenho responde por cerca de 90%
da variao do Ideb nas redes pblicas de So Paulo. Ou seja, a variao do fluxo escolar contribui
muito pouco para a melhoria do Ideb nesta etapa
da escolarizao no Estado. Na rede privada, inclusive, o fluxo escolar apresenta uma contribuio negativa para a melhoria do Ideb. Em outras
palavras, o ndice teria se reduzido no perodo se o
desempenho no tivesse melhorado, o que sugere
uma piora nos ndices de reprovao ou abandono
nesta rede. Isto se justifica pelo fato de So Paulo
apresentar elevadas taxas de aprovao nas sries
iniciais do ensino fundamental, em comparao
com o restante do Brasil, o que abre pouco espao
para a melhoria do Ideb via fluxo escolar.

No ciclo 2 do ensino fundamental, novamente a contribuio para a melhoria do desempenho


explica boa parte do aumento mdio do Ideb nas
redes pblicas. Na rede estadual, praticamente toda
a variao do Ideb deve-se ao aumento das notas no
Saeb. No restante do pas, a importncia das melhorias nas taxas de aprovao relativamente maior do
que a observada em So Paulo, principalmente nas
redes pblicas. Isto pode ser explicado pela poltica
de progresso continuada implantada no final dos
anos 1990 no Estado e em muitos municpios: uma
vez que as taxas de aprovao j se encontravam em
patamares mais elevados no h muito espao para
melhorias do Ideb via aumento do fluxo. No restante
do Brasil, a contribuio do desempenho para a melhoria do Ideb maior no ciclo 1 do que no ciclo 2
do ensino fundamental. Em outras palavras, a evoluo do fluxo escolar tem se mostrado relativamente
mais importante como explicao para o crescimento do Ideb nas sries finais do ensino fundamental
do que nas sries iniciais. Este resultado esperado,
uma vez que os problemas de fluxo (reprovao e
abandono) so de fato mais severos entre os estudantes mais velhos. Alm disso, a evoluo das notas do Saeb nesta etapa da escolarizao tambm
tem sido tmida.

Grficos 1 e 2 Contribuio do desempenho para o crescimento do Ideb, segundo a rede


(mdia de 2005 a 2011)

CicloI I-EF
EF
Ciclo

120%

Brasil, sem SP

So Paulo

100%
80%

91%

99%

100%

62%

60%

40%

40%

20%

20%

So Paulo
86%

80%

60%

59%

62%

49%

49%

0%

0%
Estadual Municipal

Privada

Estadual

Municipal

Privada

Fonte: Inep/MEC. Elaborao prpria.

160

Brasil, sem SP

101%

90%

73%
63%

CicloIIII-EF
EF
Ciclo

120%

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Estadual Municipal

Privada

Estadual

Municipal

Privada

Em resumo, para o Brasil como um todo, ambos o aumento das notas dos estudantes e a melhoria do fluxo escolar tm contribudo para o
aprimoramento da qualidade da educao, medido pelo Ideb. Em particular, em So Paulo, o papel
do fluxo escolar tem sido pequeno para explicar o
aumento do Ideb e isto pode ser justificado tanto
pelas altas taxas de aprovao observadas no Estado (as maiores do pas) quanto pelas polticas de
progresso continuada.

4. Evoluo do aprendizado:


anlise por geraes
Na seo anterior, mostrou-se que, em termos
gerais, a proficincia mdia dos alunos no Saeb
tem contribudo para a melhoria do Ideb. Tradicionalmente, costuma-se analisar a evoluo das
notas do Saeb em dada srie ao longo dos anos.
Como mostram os Grficos 3 e 4, as mdias do
Saeb no 5 ano vm evoluindo de maneira praticamente contnua a partir de 2005 (em lngua portuguesa e matemtica), depois de algumas quedas
entre 1997 e 2005. J no 9 ano, a tendncia geral
de estabilidade das notas nas duas disciplinas.

Esta anlise reflete a evoluo do desempenho em


determinada etapa da escolarizao entre diferentes geraes de estudantes. Assim, por exemplo, ao
comparar as notas de matemtica no 5 ano do ensino fundamental para diferentes perodos, observamos a proficincia mdia dos alunos que cursavam esta etapa da escolarizao em anos distintos.
Esta evoluo reflete tanto as mudanas ocorridas
no perfil dos alunos quanto nas polticas educacionais ao longo do tempo, mas no permite observar
os ganhos de aprendizagem de cada gerao de
alunos. Sendo assim, outra possibilidade analisar
o valor adicionado para cada gerao, observando
no ano t as notas do 5 ano e comparando-as com
as notas do 9 ano em (t+4)9. Os dados do Saeb de
1997 a 2011 permitem realizar esta anlise para
seis geraes de estudantes10.

 or exemplo, a gerao de alunos que ingressou na escola


P
em 1994 realizou os exames do Saeb no 5 ano em 1997
e do 9 ano em 2001.
10 Gerao (ano de ingresso no ensino fundamental): gerao
1 (1994), gerao 2 (1996), gerao 3 (1998), gerao 4
(2000), gerao 5 (2002), gerao 6 (2004).

Grficos 3 e 4 Evoluo das notas do Saeb, segundo a disciplina (Brasil, 1997 a 2011)
9 ano do ensino fundamental

5 ano do ensino fundamental


300

250
230
210

204
188

190
170

183

183

184

150
1997

172

172

1999

2001

matemca

185

178
2003

210

280
260

193
182

240

172

176

2005

2007

184

191

253

255

255

254

240
252
240

220

245

242

247

232

235

2005

2007

249

253

244

245

2009

2011

200
2009

lngua portuguesa

2011

1997

1999

2001

2003

matemca

lngua portuguesa

Fonte: Inep/MEC. Elaborao prpria.

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

161

Segundo o Todos pela Educao11, a pontuao considerada adequada em lngua portuguesa e


matemtica de, no mnimo, 200 e 225 para o 5
ano e de 275 e 300 pontos para o 9 ano. Ou seja,
a expectativa que, se os alunos partirem de um
patamar de proficincia satisfatrio nas sries iniciais, os ganhos de aprendizagem ideais nas sries
finais so de 75 pontos. Entretanto, a Figura 2 mostra que historicamente o desempenho mdio no 5
ano no alcana o nvel mnimo adequado. Assim,
se a evoluo do aprendizado apresentar retornos
decrescentes, seria de se esperar que os ganhos
de aprendizagem ao longo do ciclo 2 do ensino
fundamental superassem os 75 pontos. Em outras
palavras, se os ganhos de aprendizagem esperados para alunos que partem do nvel adequado de
proficincia no 5 ano so de 75 pontos, entre os
estudantes com desempenho inferior caso atual
brasileiro os ganhos de aprendizagem deveriam
ser ainda maiores.
No entanto, no esse o quadro que se observa no Brasil. Os Grficos 5, 6, 7 e 8 apresentam
a anlise para as geraes, ao revelar o diferencial
de notas entre as sries iniciais e as sries finais de
uma mesma gerao de estudantes. Grosso modo,
em So Paulo, a nota mdia do 5 para o 9 ano
elevou-se cerca de 56 pontos em matemtica e 58
pontos em lngua portuguesa, entre as seis geraes analisadas. No Brasil como um todo (exceto
So Paulo), a evoluo na rede pblica de 62 e
65 pontos em matemtica e lngua portuguesa. Na
rede privada, os ganhos de proficincia so em mdia mais elevados: 74 e 67 pontos em So Paulo
e 69 e 60 pontos no resto do Brasil. Em resumo,
os ganhos de aprendizagem ao longo do ciclo 2
do ensino fundamental esto abaixo do desejvel,
tanto nas redes pblicas quanto nas redes privadas.

11

Ver http://www.todospelaeducacao.org.br/educacao-no-brasil/dados-das-5-metas.

162

Mais interessante, no entanto, analisar a


evoluo do valor adicionado das notas entre o
5 e o 9 ano do ensino fundamental, ao longo
das geraes. Na rede privada, o valor adicionado
nas notas vem diminuindo ao longo das geraes
e esta queda ainda mais acentuada em matemtica. J nas redes estadual e municipal, o valor
adicionado nas notas de matemtica cada vez
menor entre as geraes de estudantes mais novos, enquanto o valor adicionado nas notas de
lngua portuguesa cada vez maior.
Em So Paulo, a magnitude das variaes no
valor adicionado ao longo das geraes menor
do que as observadas para o restante do Brasil.
No h grandes diferenas entre os dados das redes estadual e municipal.
As variaes no valor adicionado entre as geraes so reflexo dos resultados alcanados nas
sries iniciais e dos ganhos de aprendizagem ao
longo das sries finais. As notas mdias do 5 ano
oscilaram entre 1997 e 2003 e passaram a crescer continuamente a partir de 2005 at 2011. Este
aumento das notas pode estar associado tanto
melhoria do background familiar das novas geraes de alunos (principalmente aumento na escolaridade dos pais e na renda) quanto s polticas
educacionais direcionadas ao ciclo 1 do ensino
fundamental. A variao de notas entre o 5 e o
9 ano do ensino fundamental ao longo das geraes pode ser explicada pelos mesmos fatores.
A cada gerao, ingressam nas sries finais alunos com caractersticas familiares mais favorveis
ao aprendizado e com maior conhecimento dos
contedos das sries iniciais. Os ganhos de aprendizagem, portanto, dependem da adequao das
polticas educacionais direcionadas ao ciclo 2 do
ensino fundamental a este novo perfil de alunos.
Por um lado, o desafio de elevar as notas de
alunos mais bem preparados grande e isto pode
explicar redues no valor adicionado entre o 5
e o 9 ano ao longo das geraes. Por outro lado,
uma vez que os ganhos histricos de proficincia

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

entre estas duas sries esto abaixo do desejvel,


para alcanarmos nveis adequados de aprendizagem ao final do ensino fundamental, preciso
que o valor adicionado aumente ao longo das
geraes.
Os dados dos Grficos 5, 6, 7 e 8 mostram
que o esforo das polticas pblicas de So Paulo
e do resto do Brasil tem se refletido em ganhos de
aprendizagem cada vez maiores em lngua portuguesa entre os alunos das redes estadual e municipal ao longo das geraes, a despeito da dificuldade que h em atender alunos cada vez melhor
preparados. J no caso de matemtica, estes ganhos esto cada vez menores entre as geraes
mais novas de estudantes, o que mostra que o esforo das estratgias direcionadas a esta disciplina
no tem sido suficiente para compensar o efeito
da entrada de estudantes cada vez melhores. Isto
pode ser explicado pela prioridade das polticas

educacionais brasileiras dos ltimos anos em investir na melhoria da leitura e escrita.


Ou seja, a evoluo das notas de matemtica
no 9 ano ao longo do tempo pode ser interpretada como uma piora de desempenho das escolas,
j que ao longo das geraes os alunos saem de
pontos de partida cada vez mais prximos da linha de chegada, mas todos terminam a corrida
no mesmo ponto e sem complet-la. J em lngua portuguesa, alunos das geraes mais novas
alcanam pontos na pista cada vez mais perto da
linha de chegada. Interessante notar que nas redes
privadas o valor adicionado tem diminudo de forma generalizada, inclusive em lngua portuguesa.
Entre as duas ltimas geraes analisadas (estudantes que ingressaram no ensino fundamental
em 2002 e 2004), o ganho de proficincia entre
o 5 e o 9 ano do ensino fundamental maior na
rede pblica do que na rede privada.

Grficos 5 e 6 Valor adicionado nas notas do Saeb, segundo a gerao


(Brasil, sem SP)
Brasil, sem SP (Matemca)

Brasil, sem SP (Lngua Portuguesa)

90

90

85

85

80

80

75

75

70

70

65

65

60

60

55

55
50

50
Gerao 01 Gerao 02 Gerao 03 Gerao 04 Gerao 05 Gerao 06
rede estadual

rede municipal

rede privada

Gerao 01 Gerao 02 Gerao 03 Gerao 04 Gerao 05 Gerao 06


rede estadual

rede municipal

rede privada

Fonte: Inep/MEC. Elaborao prpria.

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

163

Grfico 7 e 8 Valor adicionado nas notas do Saeb, segundo a gerao


(So Paulo)
So Paulo (Lngua Portuguesa)

So Paulo (Matemca)
95
90
85
80
75
70
65
60
55
50
45

95
90
85
80
75
70
65
60
55
50
45
Gerao 01 Gerao 02 Gerao 03 Gerao 04 Gerao 05 Gerao 06
rede estadual

rede municipal

Gerao 01 Gerao 02 Gerao 03 Gerao 04 Gerao 05 Gerao 06


rede estadual

rede privada

rede municipal

rede privada

Fonte: Inep/MEC. Elaborao prpria.

preciso ressaltar que, uma vez que as notas


do ciclo 1 comearam a crescer apenas em 2005,
o efeito do ingresso de alunos com notas mais elevadas no ciclo 2 sobre o valor adicionado s comeou a se refletir a partir da gerao 5, j que estes so os alunos que cursavam o 5 ano em 2005.
Assim, com o aumento contnuo das notas nas sries iniciais, podemos prever quedas no valor adicionado para as prximas geraes. Isto refora a
importncia do esforo das polticas educacionais
em adequar a escola pblica para um novo perfil de alunos: estudantes que ingressam mais cedo
na escola, possuem pais mais escolarizados, maior
renda e acesso a bens culturais devem exigir melhor infraestrutura, professores melhor capacitados
e com maiores expectativas acadmicas, materiais
e prticas pedaggicas mais interessantes e gesto
escolar mais eficiente.

5. Evoluo das desigualdades


educacionais: o papel da famlia e o
papel da escola
Na seo anterior, argumentou-se que mudanas no background familiar dos alunos podem estar contribuindo para as melhorias de desempenho
dos estudantes do ensino fundamental ao longo das
geraes e que os ganhos de aprendizagem para os
prximos anos dependero dos esforos da poltica
pblica para adequar a escola a este novo perfil discente. Nesta seo, apresenta-se uma anlise mais
qualificada para justificar este argumento. Segundo a
abordagem de desigualdade de oportunidades12, um
determinado resultado individual depende de fatores
circunstanciais, que no podem ser escolhidos ou
modificados, e dos esforos do indivduo em alcanar resultados mais satisfatrios. Enquadrando esta
abordagem ao contexto educacional, o aprendizado
12 Ver Roemer, 1998.

164

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Grficos 9 e 10 Desigualdade educacional no ensino fundamental nas redes pblicas (estadual e municipal)

Fonte: Inep/MEC. Elaborao prpria. Nota: ndice L de Theil das notas do Saeb.

dependeria de certas circunstncias como o perfil


dos alunos, que no pode ser modificado por polticas
pblicas educacionais e dos esforos dos sistemas
de ensino, que se manifestam nos recursos financeiros, fsicos e didtico-pedaggicos; no perfil do corpo
docente e da equipe gestora que atuam nas escolas e
nas escolhas de gesto pedaggica e administrativa.
Desta forma, possvel agrupar os fatores associados ao aprendizado em circunstncias e esforos e
avaliar em que medida cada um deles contribui para
explicar as desigualdades de notas entre os estudantes do ensino fundamental13. O peso das circunstncias sobre as diferenas de notas representa, portanto,
a desigualdade de oportunidades educacionais, uma
vez que estes so os fatores que no podem ser afetados pela poltica educacional. Quanto maior for o
peso das circunstncias, menores sero as possibilidades de atuao dos gestores das redes e das escolas
13 C
 alcula-se o ndice L de Theil para as notas do Saeb para
obter a desigualdade total das notas . Para obter a desigualdade devido s circunstncias, estima-se uma regresso das
notas sobre as caractersticas socioeconmicas dos alunos,
obtm-se os valores previstos das notas a partir da mdia destas caractersticas e dos resduos desta regresso e calcula-se
o ndice L de Theil sobre esta srie de notas previstas . A desigualdade de oportunidades obtida a partir da razo .

para melhorar o aprendizado e reduzir as disparidades entre os diferentes estudantes.


Os Grficos 9 e 10 mostram a evoluo das
desigualdades de notas no ensino fundamental, medidas pelo ndice L de Theil. Em 2001, a disperso
de notas em lngua portuguesa no 5 e no 9 ano
do ensino fundamental em So Paulo e no restante
do Brasil era bastante semelhante. Em matemtica, a
iniquidade das notas era ainda mais elevada em So
Paulo, nas duas sries avaliadas. A desigualdade de
notas maior para lngua portuguesa do que para
matemtica, mas isto se deve ao fato de que o desempenho mdio na segunda disciplina em geral
relativamente menor do que na segunda. Ao longo
de uma dcada, as redes pblicas de So Paulo (estadual e municipal) observaram uma forte reduo
das disparidades de resultados de aprendizado entre
os alunos. Esta reduo foi ainda mais acentuada no
5 ano do ensino fundamental. Para o restante do
Brasil, as desigualdades de notas em lngua portuguesa se reduziram entre 2001 e 2011, mas entre os
alunos das sries finais esta diminuio foi bastante
tmida. J em matemtica, as desigualdades de notas
no 5 e no 9 ano do ensino fundamental praticamente no se alteraram ao longo desta dcada.
Os Grficos 11 e 12 apresentam a evoluo na
ltima dcada (2001 a 2011) da parcela da desigual-

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

165

dade de notas explicada por diferenas no perfil dos


alunos das redes pblicas, em termos de seu nvel
socioeconmico, medido pela escolaridade dos pais
e nvel de renda da famlia. H muito tempo, a literatura acadmica brasileira ressalta o grande peso
que o perfil dos alunos e suas famlias exercem sobre os resultados escolares. Os dados apresentados
abaixo corroboram esta concluso. A contribuio
do perfil dos alunos para a desigualdade educacional bastante elevada no Brasil: cerca de um tero
da desigualdade de notas no pas explicado por
diferenas no perfil socioeconmico dos estudantes.
A desigualdade de oportunidades ser tanto mais
elevada quanto menos favorvel for o background
familiar dos estudantes, na mdia, e quanto mais desiguais forem os alunos de uma mesma rede.
interessante notar que no incio do perodo, o
peso do perfil dos alunos para a desigualdade de notas no ensino fundamental era mais elevado em So
Paulo do que no restante do Brasil, principalmente
para o 9 ano. Isto explicado pelo fato de So Paulo
ser o Estado que primeiro iniciou o processo de incluso na escola. A entrada de crianas e adolescentes
pobres nas escolas pblicas paulistas elevou a heterogeneidade do perfil dos alunos primeiro neste Estado
e, portanto, a complexidade da gesto de suas redes

pblicas de ensino, antes que o mesmo fosse observado no Brasil. A poltica de progresso continuada
da rede estadual paulista, que atua principalmente no
sentido de evitar que os alunos mais pobres abandonem a escola, tambm pode explicar as diferenas
nas desigualdades de oportunidades entre So Paulo
e o restante do Brasil.
De maneira geral, as desigualdades de oportunidades diminuram no Brasil como um todo, ao
longo de todo o ensino fundamental (sries iniciais
e sries finais). Em outras palavras, o peso do nvel
socioeconmico dos alunos menos importante
para explicar as desigualdades de resultados educacionais hoje do que era no passado. Este resultado
corrobora e complementa a interpretao dada
anlise de geraes realizada na seo anterior: a
melhora do perfil socioeconmico dos estudantes
tem contribudo no s para elevar o aprendizado
mdio dos estudantes, como tambm para reduzir
as desigualdades existentes entre eles. Nota-se ainda
que as desigualdades de oportunidades reduziram-se de forma muito acentuada e atualmente so consideravelmente menores em So Paulo do que no
restante do Brasil. Isto significa que neste Estado, o
background familiar dos estudantes mais favorvel
ao aprendizado do que no restante do pas.

Grfico 11 e 12 Contribuio do perfil dos alunos para evoluo da desigualdade educacional nas
redes pblicas (estadual e municipal)

Fonte: Inep/MEC. Elaborao prpria.

166

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

J que a desigualdade de notas explicada pelas circunstncias e pelos esforos dos sistemas de
ensino e o peso dos primeiros fatores tem diminudo ao longo do tempo, as escolhas embutidas nas
polticas educacionais tm hoje maiores possibilidades de atuar para reduzir as iniquidades educacionais do que tinham no passado. Em resumo, o
aumento da escolaridade mdia da populao e o
crescimento da classe mdia tm transformado o
perfil dos alunos atendidos pelas escolas pblicas,
que hoje muito mais favorvel ao aprendizado
do que h uma dcada. Assim, o desafio do ensino fundamental para os prximos anos traar
estratgias para a implantao de polticas pblicas
adequadas a atender s novas geraes de alunos.
Se antes o impacto das polticas educacionais rivalizava com as contingncias impostas pelo background familiar desfavorvel dos estudantes, daqui
por diante o esforo dos sistemas educacionais ter
um papel cada vez maior no aprimoramento do
aprendizado e na reduo de suas disparidades.
Mas quais fatores tm maiores possibilidades
de atuar sobre a melhoria do aprendizado e a reduo das disparidades educacionais? A literatura na
rea de Educao e Economia h muito vem tentando entender quais so os insumos intraescolares
que exercem maior impacto sobre a proficincia e
a equidade. Por todo o mundo, h uma vasta gama
de pesquisas empricas que se dedicam a estimar
as correlaes entre os diferentes recursos escolares financeiros, fsicos, didtico-pedaggicos
e humanos e as notas dos estudantes em testes
de proficincia padronizados, na tentativa de identificar polticas educacionais eficazes para serem
implantadas em larga escala. Os resultados desta
agenda de pesquisa no so muito animadores14.
Em geral, encontra-se pouca relao entre as notas
dos estudantes e o oramento da escola, as condies fsicas e manuteno do prdio escolar, o am-

biente fsico das salas de aula, a existncia e o uso


de espaos e recursos didtico-pedaggicos. Tambm h pouca evidncia sobre o impacto positivo
de polticas de aumentos salariais para professores
e pagamento de remunerao por desempenho.
O resultado mais consensual refere-se ao impacto
que a qualidade do professor possui sobre o aprendizado. Professores com melhor formao, maior
conhecimento e maior experincia constituem o
insumo escolar mais importante15. Selecionar e
manter bons profissionais nas escolas pblicas, no
entanto, um grande desafio.

14 Hanushek (2007).

15 Rivkin et. al. (2005).

6. Consideraes Finais
Este captulo apresentou a evoluo dos indicadores educacionais do ensino fundamental
em So Paulo e no restante do Brasil, procurando destacar algumas dimenses importantes para
o aprimoramento da qualidade da educao. Em
primeiro lugar, destacamos o fato de que tanto a
melhoria do fluxo (reduo das taxas de reprovao e abandono) quanto o aumento das notas de
lngua portuguesa e matemtica do Saeb tm contribudo para o crescimento do Ideb no Brasil. Esta
uma boa notcia, j que significa que as redes
educacionais esto colocando esforos em elevar o
conhecimento dos estudantes, reduzindo o tempo
necessrio para que os alunos aprendam o que
necessrio para a etapa da escolarizao que frequentam. Em So Paulo, com as polticas de progresso continuada, h pouco espao para avanar
em reduzir as taxas de reprovao. Por este motivo,
o crescimento do Ideb neste Estado deve-se quase
que exclusivamente melhoria do desempenho.
Em segundo lugar, mostramos que ao longo
das geraes de estudantes de ensino fundamental,
as notas do 5 ano vm crescendo desde 2005. En-

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

167

tretanto, o valor adicionado no 9 ano tem crescido


em lngua portuguesa, mas no em matemtica. De
maneira geral, os ganhos de aprendizagem ao longo do ensino fundamental tem sido insuficientes, se
comparados com as expectativas de aprendizagem
e metas de qualidade estabelecidas pelo governo
federal e a sociedade civil. As polticas educacionais voltadas leitura e escrita parecem estar exercendo efeitos positivos ao longo de todo o ensino
fundamental. No entanto, a prioridade em lngua
portuguesa desacelerou o aprimoramento da qualidade em matemtica. Para o mdio prazo, possvel que o valor adicionado no ensino fundamental
continue em queda, se as trajetrias das notas do
Saeb seguirem as tendncias recentes.
Finalmente, mostramos que as desigualdades
educacionais se reduziram na ltima dcada, especialmente em So Paulo. A explicao para isto
est, em parte, mudana do perfil socioeconmico
dos alunos, que atualmente possuem renda mais
elevada, pais mais escolarizados e acesso a bens
de consumo e culturais que favorecem o aprendizado. Hoje, a importncia do nvel socioeconmico para explicar as desigualdades de notas entre
os estudantes brasileiros muito menor do que
h dez anos. Isto significa que as polticas, aes
e programas educacionais possuem muito mais
possibilidades de atuar para elevar o aprendizado
e reduzir ainda mais as diferenas existentes entre os alunos. O desafio agora adequar a escola a este novo perfil de estudantes, como novos
anseios e novas demandas para a escola pblica.

168

Referncias
Castro, M. H. G. A Consolidao da Poltica de
Avaliao da Educao Bsica no Brasil. Revista Meta: Avaliao, Rio de Janeiro, v. 1, n.
3, 271-296, 2009.
Hanushek, E; Luque, J. Efficiency and equity in
schools around the world. Economics of Education Review, v. 22, n. 5, p. 481-502, out.
2003.
Louzano, P. et al. Quem quer ser professor?
Atratividade, seleo e formao docente no
Brasil. Estudos em Avaliao Educacional, So
Paulo, v. 21, n. 47, p. 543-568. set./dez. 2010.
Rivkin, S; Hanushek, E; Kain, J. Teachers, Schools, and Academic Achievement. Econometrica, v. 73, n. 2, p. 417-458, 2005.
Roemer, J. Equality of Opportunity. Harvard University Press, Cambridge, 1998.
Soares, J. F. Melhoria do desempenho cognitivo
dos alunos do ensino fundamental. Cadernos
de Pesquisa, Fundao Carlos Chagas, So
Paulo, n. 37, p. 135-160, 2007.

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

6
CAPTULO

Duas dcadas no ensino mdio


Maria Helena Guimares Castro
Haroldo da Gama Torres

O ensino mdio brasileiro (e paulista) passou por


importantes transformaes entre 1992 e 2012. Nesse perodo, a cobertura aumentou substancialmente, sobretudo para os mais pobres. Por exemplo, em
1992 apenas 18,2% dos brasileiros de 15 a 17 anos
cursavam o ensino mdio, segundo a Pesquisa Nacional de Amostra por Domiclios (PNAD). Em 2012,
essa proporo atingiu 54,1%. Em So Paulo, esse indicador tambm evoluiu de modo significativo, passando de 29,7% para 69,7% no mesmo perodo.1
Esse resultado em escala nacional fruto tanto
da expanso da oferta de vagas, quanto da melho1 As estatsticas de cobertura escolar disponveis pela PNAD
no so compatveis com as disponibilizadas pelo Censo Escolar, uma vez que as duas fontes de dados tm perodos
de referncia diferentes, bem como modelos de captao da
informao diferentes. No entanto, a PNAD a nica fonte
de dados com sries de dados completas para o perodo de
observao considerado nesse artigo. Vale observar que os
dados disponibilizados pelo Todos pela Educao so ligeiramente diferentes dos apresentados aqui, uma vez que essa
organizao calcula as taxas de concluso levando em conta
o calendrio de matrculas e no o ano gregoriano, como
aqui calculado.

ra do fluxo educacional no nvel fundamental. Com


o advento do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do
Magistrio (Fundef), mais crianas lograram entrar
na escola e com a melhora do fluxo uma maior
proporo conseguiu ingressar no ensino mdio na
idade correta. Como resultado, os nveis de cobertura
do nvel mdio se ampliaram de modo importante.
Vale notar que esse avano apesar de expressivo deve ser relativizado. Em primeiro lugar, os
nveis de cobertura do ensino mdio brasileiros ainda so baixos, mesmo quando comparados a pases
com nveis de renda similar.2 Esse resultado fruto
do severo atraso da educao brasileira at o incio dos anos 1990, aspecto que tem implicaes de
longo prazo para o avano educacional das geraes subsequentes. Em segundo lugar, a melhoria da
cobertura do ensino mdio no Brasil (incluindo So
Paulo) ocorreu, sobretudo, no perodo de 1995 a
2

E sse indicador atinge 76% na Colmbia e 62% na Repblica


Dominicana, por exemplo. Ver: http://data.worldbank.org/
indicator/SE.SEC.NENR (indicar data da pesquisa)

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

169

2004. Depois disso, passou-se a observar uma desacelerao na evoluo da taxa lquida de escolarizao. Por exemplo, entre 2007 e 2012 esse indicador
evoluiu apenas seis pontos porcentuais no Brasil e
trs pontos porcentuais em So Paulo.
Alm disso, os nveis de qualidade so particularmente problemticos, e tm apresentado uma melhora muito modesta, segundo os dados do Sistema
de Avaliao da Educao Bsica (Saeb) discutidos
mais frente. Finalmente, diferentes estudos indicam
que nossa escola pblica de ensino mdio continua
sendo um local desestimulante e, por vezes, desorganizado e inseguro (Torres Teixeira e Frana, 2013;
Unesco, 2008).
Para aprofundar esses elementos, esse artigo
apresenta uma anlise da evoluo do ensino mdio
de So Paulo e no Brasil nas ltimas dcadas, buscando observar tanto as dimenses de cobertura quanto
de qualidade. No que pese a perspectiva descritiva
aqui adotada, sempre que possvel, focaremos nos
aspectos relacionados s transformaes mais claramente associadas s polticas pblicas nesse campo.
Apresentamos na primeira seo uma breve discusso da evoluo da poltica educacional nas ltimas dcadas. Em seguida, detalhamos a evoluo
dos indicadores de cobertura focando em particular
nos aspectos associados observao desse indicador, segundo grupo de renda. Mais frente, discutimos a evoluo dos indicadores de qualidade. Ao final, apresentamos uma breve concluso, retomando
aspectos relacionados poltica educacional.

1. Evoluo da poltica educacional


A poltica de educao bsica, que historicamente era oferecida por estados e municpios no
Brasil, viu o princpio da descentralizao ser consagrado na Constituio de 1988. Desde ento se
desenvolve um modelo descentralizado, mas coordenado centralmente: o governo federal assume a
coordenao formal da poltica, caracterizada pela

170

descentralizao na execuo e monitoramento e


transferncias de recursos no mbito federal. O principal instrumento para isso foi a instituio, por meio
de emenda constitucional, do Fundef (1996), que especificou e vinculou os gastos obrigatrios de estados
e municpios com educao, previstos na Constituio de 1988.3
Em que pese a existncia de polmicas importantes na esfera parlamentar em relao proposta
do Fundef (Gomes, 2008), a nova gerao de polticas decorrentes da Constituio de 1988 (sobretudo
a LDB/1996 e o Fundef/1996) produziu, conforme
Veloso (2011), um modelo de poltica baseado em
trs pilares principais:
descentralizao da oferta educacional com
atribuies claras das responsabilidades de cada ente
federado a educao infantil de responsabilidade
dos municpios; o ensino fundamental est a cargo,
simultaneamente, de estados e municpios; e a oferta
do ensino mdio compete aos Estados;4
critrios de financiamento definidos pela Federao vinculao oramentria para cada esfera
de governo; suplementao de recursos por parte
do governo federal para as unidades da federao
com maiores dificuldades oramentrias; e critrios
de distribuio de recursos baseados no nmero de
matrculas;
avaliao centralizada sistema que permite
a comparao entre unidades da federao, redes de
ensino e escolas.
Esse arcabouo institucional, consolidado nos
anos 1990, foi mantido na dcada seguinte.5 Houve,
por exemplo, ampliao dos nveis de ensino cobertos pelos fundos constitucionais com o advento do
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Edu3 Ver discusso sobre essa poltica nos captulos 1 e 2 deste
livro.
4 Essa diviso de competncias foi estabelecida na LDB e
consolidada na emenda constitucional que criou o Fundef.
5 Existem, no entanto, diferenas importantes no plano da
execuo.

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

cao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da


Educao Fundeb (2006), processo que manteve em
grande parte a lgica descrita acima.
Apesar da polmica existente em torno do sistema de avaliao, observou-se tambm uma relativa
consolidao dos instrumentos de avaliao da qualidade do ensino. O Saeb, realizado a partir dos anos
1990, foi ampliado em 2005, passando a avaliar o
universo de escolas pblicas do 6 ao 9 ano. A amostra do Saeb continuou sendo aplicada nas escolas de
ensino mdio (pblicas e privadas) e nas de ensino
fundamental, com os questionrios aplicados a professores, pais e alunos para garantir a srie histrica dos
fatores associados ao aprendizado. Foi criado o ndice
de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb), um
indicador sinttico de monitoramento do sistema. O
Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem), apesar de
sofrer modificaes importantes a partir de 2009, continuou sendo realizado.
No entanto, 25 anos depois da Constituio de
1988, a chamada educao bsica (que engloba a
educao infantil e os ensinos fundamental e mdio)
est longe de ser universalizada, sendo que o nvel fundamental o nico que apresentava uma taxa lquida
de escolarizao prxima dos nveis de universalizao, segundo a PNAD 2012. No caso do ensino mdio, a taxa de escolarizao lquida encontrava-se em
nveis muito aqum dos satisfatrios 54%.
Outro aspecto importante da poltica educacional
no Brasil diz respeito presena do ensino privado na
oferta de servios para os grupos de renda mais elevada. Esse segmento atende s famlias mais ricas, que
abandonaram o sistema pblico de ensino, sobretudo
nas regies metropolitanas. Na ltima dcada, num
contexto de reduo da populao escolar em funo
da melhoria do fluxo educacional e da queda da fecundidade, a escola privada vem conseguindo apresentar crescimento absoluto do nmero de matrculas
no ensino bsico, segundo os dados do Censo Escolar.6
6

Ver o Captulo 2 dedicado a esse tema.

Apesar desse crescimento, o setor privado tem


menos abrangncia nos nveis fundamental e mdio,
mas registra participao significativa nos nveis infantil e superior. Vale notar que a expanso privada
no ensino superior parece dever-se, em parte, aos novos programas federais nesse campo, como o ProUni e o crdito estudantil, que cresceram a partir do
recurso ao subsdio oferta de vagas para alunos de
renda mais baixa, oriundos do ensino mdio pblico.

2. Evoluo da cobertura
No ano de 2012, o nmero de estudantes superava 50 milhes de pessoas Brasil. Essa grande massa
de estudantes superior populao, por exemplo,
da Espanha reflete a enorme centralidade desse
tema na vida nacional. No apenas a educao tem
sido vista, crescentemente, como aspecto decisivo
para o desenvolvimento econmico e social, como
tambm um em cada quatro brasileiros estudante
e, na faixa de 6 a 17 anos, mais de 94% frequentam
algum tipo de escola.
Na Tabela 1 apresentamos a evoluo do nmero de pessoas declaradas cursando a escola no Brasil
e em So Paulo entre 2007 e 2012, segundo as informaes da PNAD. Podemos observar que o total
de estudantes vem caindo nos ltimos anos. Alm
de refletir melhoras no fluxo escolar, essa evoluo
retrata a fase mais tardia da chamada transio demogrfica, quando as fortes expanses do nmero de
crianas ingressantes no sistema escolar tpicos dos
anos 1980 e 1990 deixaram de acontecer. De fato,
podemos observar que tanto no Brasil quanto em So
Paulo o nmero total de alunos vem declinando sistematicamente desde 2007, sem que as taxas de escolarizao estejam caindo (Grfico 1), como veremos
mais frente.7
7 Esses dados no so comparveis aos do Censo Escolar e
correspondem ao informado pelas famlias entrevistadas no
perodo de referncia da pesquisa (o ms de setembro).

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

171

Tabela 1 Nmero de pessoas com quatro anos ou mais que cursavam a escola, por nvel
de ensino Brasil e So Paulo, 2007_2012

2007

2008

2009

2011

2012

Brasil

55.290

54.933

54.159

52.831

51.469

Pr-escolar total (1)

5.846

6.113

5.291

4.789

3.969

Fundamental total (2)

33.823

32.824

32.868

32.017

31.313

Mdio total (3)

9.584

9.758

9.535

9.379

9.411

Superior (4)

6.037

6.238

6.465

6.646

6.776

Brasil, escola pblica

43.770

43.448

42.201

41.352

39.825

Pr-escolar total (1)

4.385

4.633

3.863

3.558

2.863

Fundamental total (2)

29.886

29.064

28.743

27.937

27.133

Mdio total (3)

8.047

8.274

8.087

8.076

8.105

Superior (4)

1.452

1.477

1.508

1.781

1.724

So Paulo

11.045

10.743

10.603

10.090

9.908

Pr-escolar total (1)

1.166

1.164

984

861

705

Fundamental total (2)

6.246

5.949

5.993

5.817

5.700

Mdio total (3)

2.034

2.064

1.987

1.881

1.904

Superior (4)

1.599

1.566

1.639

1.531

1.599

So Paulo, escola pblica

8.226

8.146

7.883

7.466

7.298

961

955

778

691

550

Fundamental total (2)

5.361

5.223

5.171

4.941

4.897

Mdio total (3)

1.661

1.743

1.691

1.584

1.639

243

225

243

250

212

Pr-escolar total (1)

Superior (4)

Fonte: IBGE. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD 2007 a 2012.
Notas:
Inclui crianas em qualquer tipo de pr-escola e em classes de alfabetizao
Inclui o EJA de ensino fundamental
Inclui o EJA de ensino mdio e o pr-vestibular
Inclui matrculas na graduao, mestrado e doutorado

172

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

100,0
90,0
80,0

Grfico 1 Taxas lquidas de escolarizao dos nveis fundamentais


e mdio Brasil e So Paulo, 1992-2012
70,0
60,0

100,0

50,0

90,0

40,0

80,0

30,0

70,0

20,0

60,0

10,0

50,0

0,0

40,0

1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

30,0
Brasil, Fundamental, 7 a 14 anos
Brasil, Mdio, 15 a 17 anos
So Paulo, Fundamental 7 a 14 anos
So Paulo, Mdio 15 a 17 anos

20,0
10,0
0,0
1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2011 2012

Fonte: IBGE. Pesquisa Nacional por Brasil,


Amostra
de Domiclios
Fundamental,
7 a 14 anos PNAD 1992 a 2012.
Brasil, Mdio, 15 a 17 anos
So Paulo, Fundamental 7 a 14 anos

Em linhas gerais, o ensino


continuou
a
So superior
Paulo, Mdio 15
a 17 anos
crescer em escala nacional nesses cinco anos, passando de 6,0 milhes em 2007 para 6,8 milhes em
2012. Neste ltimo ano, o total de matriculados correspondia a 72% do nmero de alunos no ensino
mdio, uma proporo muito expressiva. Porm, vale
notar que parte desse crescimento do nvel superior
pode ser creditada ao ingresso tardio de pessoas com
mais de 24 anos de idade. 8
Por outro lado, a evoluo do nmero de pessoas cursando o ensino mdio tinha se estagnado no
Brasil, enquanto o total de pessoas cursando o nvel
fundamental caiu, fruto da melhora do fluxo escolar
e da reduo do ritmo de crescimento demogrfico.
No caso da educao infantil, os dados no so totalmente comparveis ao longo do tempo, uma vez que
esse nvel de ensino passou de trs para dois anos de
durao, depois da introduo do ensino fundamental,
que passou a ter nove anos de durao.
A reduo no nmero de pessoas que declarava
cursar a escola parece sugerir um cenrio relativamente benigno, onde a expanso da oferta educacional j
8

E mbora o ensino superior no seja objeto de polticas de


universalizao em nenhum pas, no Brasil os nveis de
cobertura ainda so baixos, quando comparados a outros
pases da Amrica Latina, como Chile e Argentina.

teria se resolvido em grande parte no Pas, com pouca


necessidade do sistema educacional acrescentar novas
vagas. No entanto, apesar do contexto demogrfico
mais favorvel, o cenrio da universalizao da cobertura ainda est longe de se realizar, tanto no caso do
ensino infantil (discutido em outro artigo dessa coletnea), quando no caso do ensino mdio.9
O grfico 1 especifica esse argumento, detalhando a evoluo das taxas lquidas de escolarizao no
ensino fundamental e no ensino mdio do Brasil e
no Estado de So Paulo. Podemos observar que a
proporo de crianas matriculadas na idade correta
atingiu, a partir de 2003, nveis prximos universalizao no caso do ensino fundamental. Ao contrrio,
no caso do ensino mdio embora a cobertura tenha
crescido nas duas regies a cobertura no Brasil continua muito mais baixa, e a distncia entre So Paulo
e o conjunto do Brasil se ampliou: em 1992, a diferena entre a cobertura no Brasil e em So Paulo era
da ordem de 11,4 pontos porcentuais. Em 2012, essa
diferena tinha crescido para 15,6 pontos (Tabela 2).
9

S o diferentes as razes que podem explicar a no universalizao no mdio e na pr-escola. Em geral a universalizao da pr-escola tende a ser mais simples porque no
h reteno do aluno em etapas anteriores do processo de
aprendizagem.

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

173

Tabela 2 Taxas de escolarizao lquida no ensino mdio (15 a 17 anos) e sua evoluo relativa
Brasil e Unidades da Federao, 1992-2012
Taxa de escolarizao lquida
no ensino mdio

1992

1997

2002

2007

Evoluo em pontos porcentuais


2012

1992-1997

1997-2002

2002-2007

2007-2012

1992-2012

SP

29,7

43,0

61,7

66,8

69,7

13,3

18,7

5,1

2,9

40,0

DF

27,4

37,7

47,1

55,6

64,9

10,4

9,4

8,5

9,3

37,6

MT

15,4

23,3

38,6

48,0

61,9

7,9

15,4

9,4

13,9

46,5

GO

14,7

24,7

39,4

53,3

60,7

10,0

14,8

13,9

7,4

46,0

PR

20,8

32,2

51,3

57,4

60,0

11,4

19,1

6,1

2,6

39,1

MG

14,9

22,2

43,4

51,3

59,7

7,3

21,2

7,9

8,4

44,8

SC

20,7

35,9

55,0

57,8

58,6

15,3

19,1

2,7

0,9

38,0

36,7

47,2

56,5

30,5

46,6

44,8

54,9

12,4

16,2

RR

ES

18,1

10,5

9,3

-1,8

10,1

36,9

Brasil

18,3

26,6

40,3

48,1

54,1

8,4

13,7

7,8

6,0

35,9

RS

27,2

39,1

48,6

51,7

53,8

11,9

9,5

3,1

2,1

26,6

CE

7,6

13,5

28,7

42,4

53,6

5,9

15,2

13,7

11,2

46,0

RJ

25,1

30,8

43,7

53,1

50,7

5,7

12,9

9,4

-2,4

25,6

TO

4,4

11,7

30,2

42,2

50,1

7,3

18,5

12,0

8,0

45,7

AP

20,0

19,8

40,6

48,0

48,3

-0,2

20,8

7,4

0,3

28,3

RO

14,1

23,8

38,0

41,3

46,9

9,7

14,2

3,3

5,7

32,8

AC

6,4

20,0

32,8

41,1

46,8

13,7

12,8

8,3

5,7

40,4

PE

13,1

16,0

24,7

33,5

45,7

2,9

8,7

8,8

12,1

32,6

RN

10,1

18,1

29,5

38,7

44,2

8,1

11,3

9,2

5,5

34,2

MA

9,1

12,5

18,8

36,3

43,9

3,4

6,4

17,4

7,6

34,8

PB

9,8

16,6

18,3

31,7

43,6

6,8

1,7

13,4

11,8

33,7

MS

18,2

27,6

38,9

40,0

43,3

9,3

11,4

1,0

3,3

25,0

BA

8,7

11,8

23,2

33,1

42,9

3,1

11,4

10,0

9,8

34,2

PI

7,4

11,6

16,3

29,8

42,9

4,2

4,7

13,6

13,1

35,5

AM

16,0

18,8

32,5

33,9

42,9

2,8

13,6

1,4

9,0

26,9

SE

11,2

10,1

23,2

33,0

41,6

-1,1

13,0

9,9

8,5

30,3

PA

10,7

16,7

23,8

32,2

38,3

6,0

7,2

8,4

6,2

27,7

AL

9,0

11,3

18,6

25,6

37,6

2,2

7,4

6,9

12,0

28,6

Fonte: IBGE. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD 1992 a 2012.

174

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Outra caracterstica dessa evoluo que depois de um forte perodo de acelerao do crescimento das taxas lquidas de escolarizao entre os
anos de 1993 e 2004, nas duas regies, elas passaram a crescer mais lentamente depois do ano de
2004. No caso de So Paulo, esse indicador parece
ter quase estagnado, com nvel de cobertura lquida
em torno de 70% para os jovens entre 15 e 17 anos.
Para investigarmos mais detidamente a dinmica da evoluo do ensino mdio no perodo
recente, apresentamos na Tabela 2 as taxas de escolarizao lquida em todos os estados brasileiros
para quatro pontos no tempo ao longo do perodo
descrito acima. Podemos observar que o Estado
de So Paulo apresentava os nveis mais elevados
desse indicador em 1992 e mantinha a primeira
posio no ranking nacional em 2012, tendo avanado 40,0 pontos porcentuais no perodo. Trata-se
de uma expanso muito expressiva em termos numricos, sobretudo considerando tratar-se da maior
rede e ensino mdio existente no Brasil.
O Distrito Federal se mantinha na segunda posio, embora tendo apresentado um avano mais
lento que o observado em So Paulo (37,6 pontos
porcentuais). No entanto, o Rio Grande do Sul e o
Rio de Janeiro, posicionados em terceiro e quarto
lugares no ranking de 1992, avanaram muito mais
lentamente, localizando-se em 2012 na dcima primeira e dcima terceira posies, respectivamente.
Os estados que mais avanaram em termos relativos no perodo foram Mato Grosso, Gois, Cear, Tocantins e Minas Gerais, todos com acrscimos
superiores a 44 pontos porcentuais. A evoluo
do Cear a mais notvel, porque se trata de um
Estado com renda mdia muito inferior s outras
regies aqui consideradas, e por se diferenciar de
modo importante de outros estados do Nordeste,
regio caracterizada tradicionalmente por indicadores de educao muito problemticos. Em mdia, o Brasil avanou 35,9 pontos porcentuais em
termos da escolarizao lquida no ensino mdio,
sendo que os estados que menos evoluram ao lon-

go do tempo foram Amazonas, Rio Grande do Sul,


Rio de Janeiro e Mato Grosso do Sul, com evolues inferiores a 27 pontos porcentuais.
Em 2012, metade dos estados brasileiros ainda
apresentava taxas de escolarizao lquida do ensino mdio inferiores a 50%, todos eles localizados
nas regies Norte e Nordeste, a exceo do Mato
Grosso do Sul. Os estados ocupando a pior posio
no ranking brasileiro em 2012 eram Amazonas, Sergipe, Par e Alagoas, sendo que todos eles no apenas j se encontravam mal posicionados em 1992,
como tambm avanaram em ritmo mais lento do
que a mdia nacional no perodo aqui considerado.
Em suma, apesar dos avanos observados nas
ltimas duas dcadas, em 2012, 46% dos brasileiros de 15 e 17 anos estavam ainda no ensino
fundamental ou j tinham abandonado a escola.
Esses dados revelam sem mais adjetivos a dramaticidade da situao escolar do jovem brasileiro,
apesar da melhora observada no perodo recente.
No entanto, mais de 2 milhes de jovens de 18 a
24 anos ainda tentavam concluir o ensino mdio, o
que sugere que a busca por esse nvel de ensino
percebida como relevante, pelo menos no que diz
respeito percepo de que tal grau de escolaridade importante para o ingresso no mercado de
trabalho (Torres Teixeira e Frana, 2013).

3. Concluso do ensino mdio


Como discutido acima, observou-se uma sensvel
desacelerao do avano da taxa de escolarizao lquida no perodo posterior a 2004. A partir desse ano,
a expanso da cobertura no ensino mdio comeou a
se desacelerar, sendo que em So Paulo os nveis se estabilizaram em nveis prximos a 70% depois do ano
de 2007. Esse um fenmeno que tambm se verificou em outros estados, como Rio de Janeiro, Santa Catarina, Rio Grande do Sul e Paran. No entanto, alguns
estados com nveis de cobertura relativamente elevados, como Mato Grosso, Distrito Federal, Minas Gerais

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

175

0,9

Grfico 2 Pessoas que tinham 8 anos de ensino,


aos 16 anos, e 11 anos de ensino, aos 19 anos
0,8
Brasil e So Paulo, 1992-2012
0,7

0,9

0,6

0,8

0,5

0,7

0,4

0,6

0,3

0,5

0,2

0,4

0,1

0,3

0,2

1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2011

0,1
0
1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2011 2012

Com oito anos de estudo ou mais, 16 anos, Brasil


Com oito anos de estudo ou mais, 16 anos, So Paulo
Com 11 anos de estudo ou mais, Brasil
Com 11 anos de estudo ou mais, So Paulo

oito
anos de estudo
mais, 16 anos,
Brasil
Fonte: IBGE. Pesquisa NacionalCom
por
Amostra
de ou
Domiclios
PNAD 1992 a 2012.
Com oito anos de estudo ou mais, 16 anos, So Paulo
Com 11 anos de estudo ou mais, Brasil
Com 11 anos de estudo ou mais, So Paulo

e Gois continuaram a apresentar avanos substanciais


mesmo depois do ano de 2007.
Vale a pena destacar que a cobertura do ensino
mdio fortemente influenciada pela dinmica do
nvel fundamental. Se os alunos chegam ao ensino
mdio na idade correta, as chances de permanecerem e conclurem esse nvel de ensino aumentam de
modo substancial, como diversos estudos economtricos indicam (Cratty, 2012). Nesse sentido, o perodo de maior expanso do ensino mdio no Brasil
corresponde, no por acaso, ao perodo posterior
implantao do Fundef (1997). Muito provavelmente,
o incentivo dado a estados e municpios para promo-

verem a escolarizao em nvel fundamental induziram o maior acesso das crianas e jovens ao prximo
nvel de ensino.10
Para avaliarmos melhor o significado da progresso educacional no ensino fundamental para a
concluso do nvel mdio, buscamos observar aqui
a proporo de jovens que tinha oito anos de ensino (nvel fundamental) aos 16 anos e a proporo
daqueles que tinham atingido 11 anos de ensino
(nvel mdio) aos 19 anos no Brasil e em So Paulo
(Grfico 2). Esses indicadores tm sido usualmente utilizados para captar a questo da concluso

10  No mesmo perodo, o governo federal promoveu uma poltica


de estmulo expanso do ensino mdio financiada pelo BID
que, apesar das dificuldades observadas do ponto de vista do
dispndio dos recursos, contribuiu em alguma medida para o
aumento da cobertura. Vale notar, porm, que esse programa
teve pouco resultado em termos de evoluo da qualidade da
educao, como veremos mais frente (BID, 2007; GOUVEIA
et al, 2009). O objetivo especfico associado expanso foi

10 alcanado. A expanso das matrculas foi obtida, especialmente, por racionalizao das redes e adaptao de escolas
(reformas e equipamentos). Verificou-se que os estados optaram pela realizao de obras com recursos de outras fontes
(projetos especficos e recursos prprios), com base nas necessidades identificadas nos PI e aes inicialmente previstas no
mbito do PROMED. J os relacionados repetncia, evaso
e aprendizagem no foram positivos. (BID, 2007).

176

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

dos diferentes nveis escolares na idade certa.11


Podemos observar que a evoluo das coberturas aos 16 anos e 19 anos para as duas regies consideradas apresenta paralelismo, embora essas curvas captem experincias escolares
de grupos etrios diferentes. Esse paralelismo
mostra que possuir 11 anos de ensino ou mais aos
19 anos est condicionado em grande parte pela
concluso do ensino fundamental em idade correta, trs anos antes.
A estabilizao da cobertura dos jovens com
oito anos de estudo aos 16 anos ocorre claramente
em So Paulo a partir de 2004, depois do estado ter
atingido um nvel elevado, prximo a 80%. Esse indicador continua a crescer no Brasil, embora num
ritmo mais lento depois de 2004. Para os jovens
com 11 anos de ensino aos 19 anos, a cobertura se
estabiliza mais tardiamente em So Paulo, a partir
de 2007 e no Brasil a partir de 2009.
No caso do ensino mdio do Estado de So Paulo, apesar dos nveis mais elevados de cobertura do
que a mdia nacional e do forte incremento observado at 2007, as evidncias disponveis sugerem que
a expanso da taxa lquida de escolarizao estadual
parece ter atingido algum tipo de obstculo relevante
expanso adicional. Em parte, isso tem a ver com a
estabilizao da melhoria do fluxo no ensino fundamental ocorrida no por acaso a partir de 2004.
Mas provvel que tambm existam outras dinmicas do prprio ensino mdio que influenciam
esses resultados. Vale notar que, em muitos pases
desenvolvidos como os Estados Unidos (89% em
2010) e a Sua (82% em 2011)12 o ensino mdio
no atingiu o nvel de universalizao plena sugerindo que existem dificuldades importantes para
a universalizao desse sistema medida que as taxas de participao ultrapassam determinado nvel.
11 Utilizamos anos de ensino e no taxa de concluso porque
o nmero de anos do nvel fundamental passou de 8 para 9
ao longo do perodo observado.
12 Ver: http://data.worldbank.org/indicator/SE.SEC.NENR.

Podem contribuir para isso, por exemplo, aspectos


relacionados atratividade e ao currculo desse nvel de ensino vis--vis a expectativa de entrada precoce de parte dos jovens no mercado de trabalho.
Para aprofundar essa discusso, apresentamos
na prxima seo a evoluo do ensino mdio, segundo grupos de renda em So Paulo e no Brasil.

4. Evoluo do ensino mdio segundo


grupos de renda
Quando se considera a evoluo das coberturas
dentro de cada grupo de renda, observa-se que as taxas de escolarizao lquidas entre os jovens de 15 a
17 anos cresceram de modo expressivo em todos os
quintis da distribuio de renda, tanto no Brasil quanto
em So Paulo, ao longo do perodo considerado (19922012). Esses dados esto resumidos nos Grficos 3 e 4.
Por outro lado, a estagnao na evoluo dos
nveis de cobertura a partir de meados da dcada
passada se d tanto no caso do Brasil, quanto de
So Paulo nos estratos superiores da distribuio
de renda, sendo que no caso brasileiro a estabilizao no primeiro quintil se d pouco abaixo de 80%
e, em So Paulo, abaixo de 90%. O segundo quintil
tambm d sinais de estabilizao, tanto no Brasil
quanto em So Paulo. No primeiro caso, abaixo de
70% e, no segundo, abaixo de 80%.
Esse resultado refora a hiptese de que parece haver algum limite ao avano da escolarizao
fenmeno claramente observado no Brasil e em
So Paulo nos estratos superiores da distribuio de
renda. A rigor, como tal limite no pode ser atribudo a causas econmicas como a necessidade de
ingressar precocemente no mercado de trabalho o
mais provvel que o fenmeno esteja associado s
prprias condies de oferta do ensino bsico atualmente existentes. Questes como a adequao do
currculo, o interesse do jovem pelos contedos, a
percepo de relevncia do nvel mdio para a sua
vida tambm precisam passar a ser consideradas nes-

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

177

se caso, aspecto, alis, que parte das tendncias do


debate internacional sobre esse nvel de ensino (Secrtariat la Jeunesse, 2006; Achieve, 2011).
No caso brasileiro, a significativa proporo
de adolescentes de 15 a 17 anos fora da escola,
mesmo em estratos de renda mais elevados, sugere
que os problemas da cobertura do ensino mdio
no decorrem apenas de demandas relacionadas

necessidade de abandonar a escola para gerar renda e nem mesmo de eventuais problemas de oferta do setor pblico: o quintil superior atendido,
predominantemente, pelo sistema privado. De fato,
possvel que existam elementos relacionados
prpria lgica do ensino mdio brasileiro que induzem evaso, como sugerido por outros estudos
(Torres, Camelo e Frana, 2013).

Grficos 3 e 4 Taxas lquida de escolarizao do nvel mdio, segundo quintis de renda familiar
Brasil e So Paulo, 1992-2012
Brasil

So Paulo

90,0

100,0

80,0

90,0

70,0

80,0

60,0

70,0
60,0

50,0

50,0

40,0

40,0

30,0

30,0

20,0

20,0

10,0

10,0
0,0

0,0
1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2011 2012

1 quinl

2 quinl

3 quinl

4 quinl

1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2011 2012

5 quinl

1 quinl

2 quinl

3 quinl

4 quinl

5 quinl

Fonte: IBGE. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD 1992 a 2012.

Por outro lado, nas duas regies a cobertura continuou a se ampliar durante todo o perodo considerado entre os mais pobres. Em 1992, no ltimo quintil da
distribuio de renda as taxas de escolarizao lquida
se encontravam no deprimente nvel de 3,6% para o
Brasil e 10% para So Paulo. Em 2012, porm, esse indicador apesar de problemtico tinha ultrapassado
60% em So Paulo e 40% no caso do Brasil.
Em outras palavras, a desigualdade em termos
da presena de jovens de 15 a 17 anos no ensino
mdio caiu de forma significativa nas duas ltimas
dcadas. No entanto, vale notar que essa desigualdade caiu muito mais rapidamente em So Paulo do que

178

no conjunto do Pas. Enquanto em 1992 a diferena


entre o primeiro e o ltimo quintil da distribuio de
renda era 47 pontos porcentuais no Brasil e 51 pontos
porcentuais em So Paulo, em 2012 essa diferena
atingia 37 pontos porcentuais no Brasil e 21 pontos
porcentuais em So Paulo. Esses dados evidenciam
que no perodo considerado a desigualdade de acesso ao ensino mdio na idade correta reduziu-se muito
mais acentuadamente em So Paulo do que no Brasil.
Se exclussemos o Estado de So Paulo do conjunto do Brasil, veramos que grande parte da queda da
desigualdade de acesso observada no Pas pode ser
creditada ao movimento observado em So Paulo.

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Muito provavelmente, esse movimento discrepante de So Paulo com ntida reduo da


desigualdade s pode ser creditado ao conjunto
especfico de polticas adotadas no mbito desse
Estado, uma vez que no se observaram em escala
nacional. De fato, as polticas de correo do fluxo
do ensino fundamental, como a prevista no mbito
da progresso continuada, por exemplo, parecem
ter tido como consequncia uma importante expanso do ensino mdio entre os mais pobres do
Estado de So Paulo.13
Apesar dos avanos observados nas ltimas dcadas, os nveis de cobertura do ensino mdio so
claramente melhores para as camadas sociais mais
altas e piores para os grupos em condies sociais
desfavorveis. As desigualdades educacionais no Brasil, mesmo sem considerar os aspectos de desempenho escolar, continuam muito pronunciadas. Merece
especial ateno a grande proporo de adolescentes
entre 15 e 17 anos que estava fora da escola em 2012
(15,9%), principalmente quando comparados com a
faixa etria de 7 a 14 anos (2,1%).14
Em sntese, pode-se dizer que os principais
avanos na escolarizao dos adolescentes ocorreram na camada de renda mais baixa. No entanto,
dadas as desigualdades ainda existentes, os nveis
observados continuam problemticos. Nos outros estratos, os avanos foram menores, como se
houvesse um limite escolarizao. Alm disso,
na faixa etria de 15 a 17 anos, tornam-se mais
evidentes os problemas de atraso e de abandono
escolar em todos os grupos de renda, mostrando
quo acentuadas so essas dificuldades no mbito
nacional.
13 Ver o Captulo 9 deste livro a propsito dessa poltica.
14 Segundo a PNAD 2012, 65,4% dos jovens brasileiros de
15 a 17 anos apenas estudavam; 18,8% estudavam e trabalhavam; 6,5% apenas trabalhavam e 9,4% nem trabalhavam e nem estudavam. Na faixa etria de 18 a 24 anos
essas propores eram, respectivamente, 14,5%, 14,8%,
47,3% e 23,4%.

5. Fluxo e evaso escolar


No perodo estudado, alm da reduo dos
nmeros absoluto e relativo dos jovens de 15 a 17
anos fora da escola, houve outra mudana importante: observa-se uma tendncia geral de melhoria
do fluxo escolar, com a queda da distoro srie-idade tanto no Brasil quanto em So Paulo, sendo
que os nveis observados neste estado foram sistematicamente mais baixos para a srie histrica
considerada (Grficos 5 e 6).15
Em 1998, mais da metade dos alunos do fundamental II em So Paulo e no restante do Pas
cursava a escola em idade incorreta, sendo que
os nveis para o ensino mdio eram ligeiramente
superiores. Mas esse indicador evoluiu de forma
substancial na dcada seguinte, sendo que em So
Paulo a taxa de distoro idade-srie atingiu nveis
muito mais baixos: 11,1% para o segundo ciclo do
fundamental em 2012 e 16,3% no nvel mdio. Em
outras palavras, observou-se substancial reduo
nesse indicador, o que muito provavelmente est
relacionado poltica de progresso continuada
adotada a partir do final da dcada de 1990.
A rigor, alm de relacionado reduo dos
nveis de repetncia, a queda na distoro idade-srie est tambm ligada reduo dos nveis de
evaso observados no perodo. De fato, no caso de
So Paulo, a mudana observada acima se manifesta de forma pronunciada em termos da evaso
escolar (Grficos 7 e 8). Na ltima dcada, uma
parte significativa da evaso deixou as sries finais
do fundamental e passou a se concentrar no ensino
mdio. Em outras palavras, a evaso (em nvel mais
baixo) passou a se dar mais frente no processo
educacional e acentuou o papel do ensino mdio
como um momento crtico para a reteno de alunos no sistema.
15 A
 taxa de distoro idade-srie expressa o percentual de
alunos, em cada srie, com idade superior idade recomendada para cada uma das etapas de ensino.

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

179

Grfico 5 e 6 Taxa de distoro idade-srie no ensino fundamental (ciclo 2) e mdio.


Brasil e So Paulo, 1998-2012

Fundamental - ciclo 2

Ensino Mdio
57,9

57,3

43,5

36,1

35,5

33,8

16,3

11,1

1998

2002

2007

2012

1998

Brasil sem Estado de So Paulo


Estado de So Paulo

2002

2007

2012

Brasil sem Estado de So Paulo


Estado de So Paulo

Fonte: Censo Escolar. Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Inep.

Grfico 7 e 8 Distribuio dos adolescentes de 15 a 17 anos que abandonaram a escola,


segundo a ltima srie concluda
So Paulo, 1999-2011

Fonte: IBGE. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD 1999 e 2011.
Nota: Em funo da alterao do nmero de anos de durao do ensino fundamental, passando de oito para nove, as duas sries
no so perfeitamente comparveis.

180

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Em suma, o fluxo escolar melhorou, mas o


ensino mdio passou a concentrar boa parte da
evaso. Alunos sem o conhecimento mnimo de
matemtica, com dificuldade de leitura e escrita,
etc. tm grandes dificuldades com um currculo
que supe patamares mnimos de conhecimento
no assegurados na etapa anterior. Alm do grave
problema da formao deficiente ao fim do nvel
fundamental, os estudantes do ensino mdio se deparam com escolhas difceis relacionadas ao seu
contexto socioeconmico. Esse fenmeno se torna
mais intenso para aqueles que tm idade mais elevada e que esto matriculados no ensino noturno
(Torres, Camelo e Frana, 2013).

6. Desempenho dos alunos


Esta seo tem o objetivo de aferir a evoluo
dos indicadores de desempenho dos alunos do
ensino mdio. Para tanto, utilizam-se como indicadores os resultados da proficincia dos alunos
do terceiro ano do ensino mdio nos exames de
Portugus e Matemtica do Saeb de 1999 e 2011
para So Paulo e para o Brasil. Para o perodo mais

recente, o Saeb publicado conjuntamente aos


resultados do ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb), o que, no entanto, no impede a comparao. Como aqui se tm em vista
as recentes transformaes na educao pblica
brasileira, os indicadores da rede pblica de ensino so apresentados separadamente daqueles da
rede privada.
A Tabela 3 mostra, para o Brasil, a queda na
proficincia mdia dos alunos de escolas pblicas
nas avaliaes de Portugus entre 1999 e 2005,
com avano desse indicador a partir da. Considerando o conjunto do perodo, houve estagnao
do indicador, com evoluo de 257,01 em 1999
para 261,38 em 2011. No caso das escolas pblicas de So Paulo, a queda entre 1999 e 2005
tambm ocorreu para Portugus, mas a partir da
houve uma evoluo mais rpida do que a verificada no Brasil. De fato, no conjunto do perodo,
esse indicador evoluiu positivamente em So Paulo, passando de 258,83 em 1999 para 272,56 em
2011. Em 2005 a diferena entre as duas regies
era pequena, prxima a 4 pontos na escala, tendo
crescido para pouco mais de 10 pontos em 2011 a
favor de So Paulo.

Tabela 3 Proficincia mdia dos alunos do terceiro ano do ensino mdio de escolas pblicas e
particulares nos exames Matemtica e Portugus do Saeb
Brasil e So Paulo, 1999-2011
Disciplinas

1999

2005

2007

2009

2011

Escola pblica

270,24

261,81

269,36

270,66

274,19

Escola particular

340,46

337,16

337,98

319,03

336,87

Escola pblica

258,83

253,64

261,44

268,69

272,56

Escola particular

313,67

307,37

310,86

301,17

317,13

Matemtica

Portugus

Fonte: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Inep.

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

181

A queda da proficincia entre os anos de


1999 e 2005 nas duas regies parece fazer sentido, pois corresponde ao perodo de mais rpida expanso do sistema de ensino mdio, como
decorrncia da melhoria da cobertura e fluxo do
ensino fundamental, como discutido anteriormente. A rigor, em fases de crescimento muito rpido, o sistema tende a incorporar alunos
oriundos de famlias mais pobres e com menor
capital cultural, isto , com menos conhecimentos e recursos tcnicos (como livros) presentes no ambiente familiar que facilitem o processo
educacional. Alm disso, uma parcela importante da expanso do ensino mdio verificada entre
1999 e 2005 se deu em funo do crescimento
do ensino noturno (Gouveia et al., 2009).
Ainda assim, esses resultados devem ser
considerados problemticos para as duas regies. Na escala Saeb, uma proficincia entre 175
e 250 pontos no ensino mdio significa que o
aluno tem severas limitaes no domnio culto
do nosso idioma. Sabe apenas distinguir fato de
opinio relativa esse fato diante de um fragmento de texto e identificar a finalidade de texto informativo simples.16 Tanto So Paulo quanto
o Brasil esto, em mdia, prximos a esse limite
de 250, o que significa que uma parcela muito
substancial do seu alunado est abaixo desse nvel e apresenta deficincias muito substanciais
no domnio da lngua.
Em Matemtica, o quadro tambm muito
preocupante. O nvel do indicador mdio permaneceu estvel para o conjunto do perodo considerado, tanto em So Paulo quanto no Brasil. As
duas regies estavam posicionadas em torno de
270 pontos para esse indicador no caso da escola pblica. Em So Paulo, o resultado de 2011 superava em apenas 4 pontos o nvel de 1999. No
16

Ver: http://download.inep.gov.br/educacao_basica/prova_
brasil_saeb/escala/2011/escala_desempenho_lingua_portuguesa_medio.pdf (indicar data da pesquisa)

182

Brasil, o nvel de 2011 era ligeiramente inferior.17


Por sua vez, os colgios particulares que tm
nveis mdios mais elevados apresentaram evoluo estvel em Portugus no mbito do Brasil, em
torno de 310 pontos, e em Matemtica, prximos
a 330 pontos. Em So Paulo, as escolas privadas
avanaram substancialmente em Matemtica, mas
no em Portugus.
A rigor, esses resultados podem ser interpretados como uma evidncia eloquente das dificuldades do sistema de ensino pblico em combinar o
aumento da cobertura com a qualidade na transmisso dos contedos. Os dados mostram de forma
clara que na ltima dcada, a evoluo dos nveis
de desempenho foi muito lenta, algo muito preocupante quando consideramos os nveis muito baixos
ainda existentes.

7. Reflexo
Os resultados aqui apresentados permitem
evidenciar que o ensino mdio de So Paulo avanou de modo muito substancial nas ltimas duas
dcadas. A cobertura do ensino mdio avanou de
modo importante e continua a crescer nos grupos
de renda mais baixos, evidenciando a existncia
de uma escola pblica que foi se tornando mais inclusiva ao longo do tempo. Porm, em seu aspecto
qualitativo a escola pblica pouco progrediu. Os
indicadores de desempenho mostram uma escola que ainda muito deficiente e progrediu lentamente. Alm disso, existem indicaes de que a
cobertura deixou de evoluir nos estratos superiores
da distribuio de renda, sugerindo a existncia de
17 Vale notar que apenas o nvel de proficincia superior a
300 pontos inclui o domnio de equaes de primeiro grau,
que em tese devem ser aprendidas ainda no ensino fundamental. Ver: http://download.inep.gov.br/educacao_basica/
prova_brasil_saeb/escala/2011/escala_desempenho_matematica_medio.pdf (indicar data da pesquisa)

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

motivos que vo alm das carncias econmicas


das famlias para explicar a questo da evaso.
Os aspectos aqui discutidos corroboram evidncias da necessidade de uma ampla reflexo sobre a oferta de ensino mdio no Brasil e em So
Paulo (Castro, Torres e Frana, 2013). verdade
que diversas iniciativas de reforma foram anunciadas nos ltimos 15 anos, mas sua no efetivao
revela uma distncia importante entre a formulao de polticas e o processo de implementao
das mudanas. Em consequncia, a crise do ensino
mdio continua desafiando governos, gestores e
professores.
No Brasil, como em muitos pases, o ensino
mdio nasceu como preparatrio para o ingresso
na universidade, centrado na preparao de um
nmero reduzido e selecionado de alunos para
o vestibular. Apesar da expanso do sistema, as
iniciativas recentes no resultaram em mudanas
significativas nos currculos dos sistemas estaduais, que continuaram seguindo a tradio, posteriormente reforada pela grande expanso do papel do Enem. De fato, a despeito da expanso da
matrcula do ensino mdio entre 1999 e 2005, a
estrutura do sistema permaneceu presa ao passado.
E, se no passado recente os vestibulares descentralizados eram a grande referncia do currculo do
ensino mdio, aps 2009 passamos a conviver com
o currculo do Enem como a principal referncia
do sistema.
No atual modelo, torna-se praticamente impossvel pensar em percursos escolares alternativos ou num sistema mais diversificado e flexvel
que atenda s diferentes demandas e aspiraes
dos jovens. Alm de selecionar estudantes para o
ingresso no ensino superior, o Enem transformou-se em requisito obrigatrio a inmeros programas
federais de financiamento ao estudante, tais como
Prouni, Pronatec e bolsas de estudo, ou seja: sem
ele, o aluno no tem acesso a nada.
Assim, o atual debate sobre o ensino mdio
retoma o velho dilema sobre a finalidade desse n-

vel de ensino. Formamos apenas para o ingresso


na universidade, ou consideramos tambm a grande massa de jovens que no segue esse percurso e
ingressa no mercado de trabalho durante o ensino
mdio ou logo em seguida sua concluso?
Por outro lado, integrar ou no o ensino mdio educao profissional no uma soluo,
mas ainda hoje o velho debate sobre as reformas
continua a evocar esse falso dilema como se no
houvesse alternativa para resolver os problemas
da educao dos jovens. Afinal, a questo saber
como a simples integrao com a educao profissional conseguir resolver o problema do baixo
desempenho escolar e da falta de motivao dos
jovens em frequentar uma escola desconectada de
suas aspiraes.
Ser que tudo o que se pretende ensinar no
ensino mdio de fato necessrio para todos, qualquer que seja o curso tcnico ou rea de conhecimento escolhida nos cursos superiores? Que reas
do currculo devem ser aprofundadas? Deve ser diversificado e flexvel? E como deve ser a arquitetura
do sistema para dar conta de diferentes percursos
escolares, projetos de vida e situaes existenciais
dos jovens? Quo variados devem ser os graus de
flexibilidade?
Recentemente, o governo de So Paulo abraou o projeto de Ensino Mdio Integral, que pretende expandir de modo substancial essa modalidade
de ensino para uma parcela importante das escolas
pblicas do estado.18 No entanto, existem mudanas que dependem de regulamentao federal. De
fato, alm de avanar na soluo dos nossos problemas de gesto escolar aspecto que a escola de
ensino integral busca enfrentar a reflexo sobre
que rumo dar ao ensino mdio deve enfrentar outros dois temas principais: o desenho do currculo
articulado definio de expectativas de aprendizagem que propiciem o domnio de competncias
18 Ver o Captulo 9 sobre esse tema nesta coletnea.

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

183

gerais; e o redesenho da arquitetura do sistema, na


medida em que a flexibilizao e diversificao do
ensino mdio continuam como aspectos centrais
da agenda da educao contempornea.
Em resumo, o debate sobre reformas do ensino mdio que contemplem uma transformao real
deveria considerar em escala nacional mudanas
relacionadas ao desenho do currculo e sua estrutura organizacional:
Currculo as diretrizes da reforma de
1998 e aquelas de 2012 j delineiam as
reas de conhecimento e as competncias
gerais que todos precisam aprender para
orientar os currculos estaduais. Seria recomendvel revisit-las com olhar crtico,
construir consensos sobre as expectativas
de aprendizagem e incentivar a permanente integrao do currculo s tecnologias educacionais. Uma ateno especial
deve ser dada dimenso da implementao. No basta apenas construir um
modelo conceitual. Faz-lo efetivamente
chegar sala de aula a parte mais difcil
do processo;
integrao/articulao com a educao
profissional importante organizar opes abertas a todos com alternativas de
formao diferenciadas, dentro dos limites da viabilidade financeira, sempre
mantendo uma sada para quem quer estudar mais e ingressar no nvel superior e,
tambm, para quem opta por sair com 18
anos e trabalhar;
estrutura organizacional deve ser mais
flexvel para dar suporte a uma poltica de
diversificao do ensino mdio, podendo
se criar programas de educao profissional com planejamento e logstica municipal ou com parcerias pblico-privadas,
como prevm o Pronatec e algumas experincias estaduais.

184

Em suma, parece fundamental estimular um


debate srio sobre a flexibilizao do currculo,
com nfases ou graus de dificuldade diferenciados
nas reas de preferncia dos estudantes, desde que
asseguradas a aprendizagem dos contedos e competncias bsicas para todos. Um tema polmico,
mas inadivel, diz respeito ao modelo nico de ensino mdio. necessrio discutir alternativas organizacionais diversificadas que permitam combinar
a formao bsica geral para todos com reas de
interesse dos alunos, tanto nos cursos de preparao acadmica ao ensino superior quanto nas opes de educao profissional. Qualquer que seja
o rumo da reforma, fundamental ouvir a sociedade organizada e, sobretudo, os jovens, em geral
ausentes desse debate que lhes afeta diretamente.

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Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

7
CAPTULO

O Centro Paula Souza e a educao


profissional no Brasil
Simon Schwartzman

1. Introduo
O Centro Estadual de Educao Tcnica e Tecnolgica Paula Souza (CEETPS) uma autarquia
vinculada Secretaria de Desenvolvimento Econmico, Cincia, Tecnologia e Inovao do Estado
de So Paulo, responsvel por administrar a rede de
escolas tcnicas e faculdades tecnolgicas estaduais. O Centro foi criado em 1969, por um decreto
do governador Roberto de Abreu Sodr, dedicado
inicialmente formao tecnolgica de nvel superior, e mais tarde passou a englobar tambm a rede
de escolas tcnicas de nvel mdio, criadas em dcadas anteriores no Estado de So Paulo. Em 2013,
o Centro compreendia 211 escolas tcnicas (Etecs),
com 216 mil alunos, e 56 faculdades de tecnologia
(Fatecs) com 65 mil alunos, distribudos em 161 municpios paulistas. O Centro Paula Souza a maior
instituio estadual do Pas dedicada educao
profissional articulada ao ensino mdio, assim como
educao tecnolgica de nvel superior.
Para os estudantes que fazem seus cursos, o
Centro Paula Souza traz ganhos importantes, que

se revertem em benefcio do estado e do Pas. Pesquisa de egressos realizada pelo Centro mostra que
uma parte significativa dos formados nas escolas
tcnicas de nvel mdio continua estudando em
universidades, e, quando os estudantes optam por
trabalhar, tm facilidade em conseguir emprego e
consideram que o curso contribuiu para seu desempenho profissional. Os formados pelas Fatecs
encontram trabalho em empresas de grande e mdio porte, e tambm avaliam de forma positiva sua
experincia como estudantes.
Os resultados positivos do trabalho do CEETPS
so claros, mas a contribuio relativa do Centro
para a educao brasileira geral e profissional, em
So Paulo e no Pas como um todo mais difcil
de precisar, na medida em que o ensino tcnico e
profissional tambm proporcionado por muitas
outras instituies, sobretudo privadas. Existe, desde 2006, um programa de expanso do Centro Paula Souza para outros municpios do estado, assim
como um ambicioso Programa Nacional de Acesso
ao Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec) do governo federal, que poderia em princpio aproveitar da

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

187

experincia do Paula Souza e lev-la para outros


estados. Esta difuso da experincia depende, em
parte, de um entendimento adequado do papel do
Centro Paula Souza na educao paulista e, mais
amplamente, do papel da educao profissional e
tcnica no contexto da educao brasileira.

2. Educao profissional, tcnica e


outras modalidades de ensino
Quando falamos em educao profissional e
tcnica, de que estamos falando, exatamente? No
Brasil, o entendimento de sentido comum que
a educao escolar, at o fim do ensino mdio,
geral, formativa, e a educao superior profissional, formando mdicos, engenheiros, advogados,
professores, etc.; e que existem, alm disso, cursos
tcnicos que formam profissionais como eletricistas, soldadores, bombeiros, programadores, etc.,
que ocorrem geralmente fora do sistema escolar
regular. Este entendimento de sentido comum no
descreve bem, no entanto, a forma em que o sistema educacional brasileiro funciona. Pela legislao vigente, os ttulos universitrios podem ser
de licenciatura, que credenciam os estudantes para
lecionar na educao bsica, e os bacharelados,
que requerem normalmente quatro anos de estudo e, no Brasil (mas nem sempre em outros pases)
em geral credenciam os formados para trabalhar
em uma profisso de nvel superior regulamentada
por lei, e do acesso aos cursos de ps-graduao.
Mas existem tambm cursos superiores de menor
durao (dois ou trs anos), proporcionados por
instituies de ensino superior, que recebem e denominao de cursos tecnolgicos. O termo no
apropriado, porque, embora alguns destes cursos
possam ter um forte componente tcnico e instrumental, outros podem se dar na rea de servios
administrativos ou hotelaria, por exemplo, onde
no existe o que normalmente se entende por tecnologia. No ensino mdio existe tambm, ao lado

188

do ensino geral, a possibilidade de realizar um


curso voltado mais diretamente para o mercado de
trabalho, proporcionando muitas vezes um certificado especfico. Este tipo de curso recebe a denominao de curso tcnico, mas, da mesma forma
que com os cursos tecnolgicos de nvel superior,
no tem necessariamente um componente tcnico
propriamente dito. Em tese, o que diferenciaria um
curso profissional superior de nvel universitrio
de um curso superior tecnolgico que os cursos
universitrios requereriam uma formao cientfica
mais abrangente, enquanto os cursos tecnolgicos
seriam mais aplicados e prticos, o que nem sempre ocorre na prtica.
Neste texto, usamos a expresso educao
profissional como equivalente ao que na literatura
internacional se denomina vocational education,
utilizada normalmente para descrever a educao
formal de nvel mdio ou superior orientada mais
diretamente para o mercado de trabalho, em contraste com a educao geral no nvel secundrio e
a educao superior universitria em outras palavras, o que se entende no Brasil por educao
tcnica de nvel mdio e educao tecnolgica
de nvel superior ou ps-secundrio. Uma caracterstica central destes cursos que eles proporcionam uma titulao de nvel mdio ou superior
(independentemente do fato de que elas sejam ou
no equivalentes a outras titulaes). Isto exclui
tanto a capacitao de curto prazo, orientada para
o desenvolvimento de competncias especficas,
quanto a formao de nvel universitrio orientada
para a obteno de licenciaturas, bacharelados, especializao e ps-graduao, assim como o universo cada vez mais amplo da chamada educao
continuada.

3. A educao profissional em contexto


Na tradio europeia, que o Brasil buscou
adaptar a partir dos anos 1930 e 1940, a educa-

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

o acadmica e os cursos universitrios eram


destinados a uma pequena parcela da populao,
geralmente mais rica ou formada por funcionrios
pblicos e clrigos; enquanto isto, a maior parte da
populao era destinada, desde os 15 anos de idade ou at antes, a cursos de preparao para o mercado de trabalho, proporcionados por escolas tcnicas especializadas e desenvolvidos muitas vezes
em colaborao com empresas e sindicatos, como
educao dual. Com isto, a educao se expandia
e a mo de obra se qualificava, mas ao mesmo tempo se mantinham importantes diferenas sociais e
de classe entre os diferentes tipos de educao.
Nas ltimas dcadas, em muitos pases, a educao profissional de nvel mdio comeou a perder lugar para a educao geral, em um processo
motivado pela reduo do emprego industrial, por
uma parte, e pela crescente aspirao da popula-

o por acesso aos benefcios da educao geral


e universitria, por outra, que os sistemas tradicionais no permitiam (Shavit e Mller 2000). Na medida em que a educao mdia se universalizava
e a educao superior deixava de ser o privilgio
de uma pequena elite e se massificava, no entanto,
foi ficando evidente que era necessrio oferecer
populao um leque bastante amplo e diferenciado de oportunidades educacionais, para atender
grande variedade de pessoas que buscavam a educao formal. Na Europa, as escolas tcnicas de
nvel mdio continuaram a coexistir com os cursos
de formao geral, com os estudantes fazendo suas
escolhas ou sendo selecionados para os diferentes
setores, conforme seus interesses e aptides, geralmente aos 15 anos de idade, que quando se
inicia o que em alguns pases se denomina secundrio superior (Quadro 1).

Quadro 1 Proporo de estudantes de nvel mdio superior em cursos


profissionais e pr-profissionais (vocacional)
Pas

Pas

Pas

ustria

76,1

Rssia

51,8

Estnia

34,4

Repblica
Checa

73,0

Mdia
Unio Europeia

53,0

Chile

33,3

Blgica

72,8

Austrlia

48,9

Islndia

34,3

Eslovquia

70,9

Alemanha

48,6

Grcia

31,7

Finlndia

69,6

Polnia

48,3

Nova Zelndia

29,4

Holanda

69,1

Dinamarca

46,1

Japo

22,3

Eslovnia

65,4

Espanha

45,3

Coria do Sul

21,3

Sua

65,1

Frana

44,6

Argentina

18,1

Luxemburgo

61,4

Mdia OCDE

46,0

Hungria

26,2

Itlia

60,0

Turquia

43,6

Brasil

13,6

Sucia

56,3

Portugal

42,4

Mxico

9,0

Noruega

52,6

Israel

38,5

Canad

5,6

China

52,2

Reino Unido

36,0

Irlanda

1,3

Fonte: Extrado de OCDE, Education at a Glance 2013, tabela C1.3


http://dx.doi.org/10.1787/888932850338

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

189

Nos Estados Unidos, o ensino mdio permite uma gama ampla de escolhas entre currculos mais acadmicos ou mais profissionais, e um
grande nmero dos estudantes que entram nos
community colleges obtm certificados profissionais de um ou dois anos que podem proporcionar melhores condies de trabalho e maiores
salrios do que os bacharelados universitrios
(Amorim e Schwartzman 2013; Gray 2004; Schneider 2012). Na Europa e nos pases da sia,
assim como no Chile e outros pases da Amrica Latina, o ensino superior tambm altamente
diferenciado, com um grande nmero de institutos e escolas tcnicas de nvel superior oferecendo cursos de especializao voltados diretamente para o mercado de trabalho, equivalentes
aos cursos tecnolgicos brasileiros. O termo
short-cycle higher education tem sido utilizado
na Europa para caracterizar este tipo de curso,
que passou a se tornar cada vez mais presente
com a implantao gradativa do Processo de
Bologna, que reduziu a etapa inicial de formao universitria para dois anos (Kintzer 1984;
Slantcheva-Durst 2010).
As vantagens e desvantagens de diversificar
a educao geral e a educao tcnica desde o
ensino mdio so objeto de controvrsias em
todo o mundo. Nos Estados Unidos, o ensino
tcnico de nvel passou por um perodo de crise, sobretudo com o relatrio de 1983 que deu
nfase na educao de alto nvel (United States
Department of Education e The National Commission on Excellence in Education, 1983), mas
vem ganhando fora novamente, na medida em
que se acumulam informaes sobre as oportunidades profissionais que proporciona (Gray 2004;
Schneider 2012). Relatrio da OCDE mostra que,
na crise econmica recente, pases que tm
maior proporo do que a mdia de diplomados
de programas de formao profissional, como a

190

ustria, Repblica Checa, Alemanha e Luxemburgo (acima de 32%), foram capazes de manter
as taxas de desemprego entre jovens com apenas
ensino secundrio abaixo de 8 pontos percentuais. Por outro lado, pases como a Grcia, Irlanda
e Espanha, onde menos de 25% dos jovens se
formam no ensino secundrio profissional, registraram aumentos nas taxas de desemprego de
12 pontos percentuais entre os jovens. Para os
jovens que no continuam no ensino superior,
a educao profissional oferece claramente melhores perspectivas de empregabilidade do que o
ensino secundrio geral, mais academicamente
orientado (OCDE 2013, p. 14).
No Brasil, muitos educadores entendem que
a obrigao de que todos os estudantes dos cursos tcnicos completem tambm o ensino mdio
formal, que a norma hoje, fazendo da educao profissional uma atividade complementar
e no uma alternativa um avano em relao
aos sistemas diferenciados que predominam no
resto do mundo. No entanto, o grande nmero
de jovens que no termina o ensino mdio ou
termina sem um mnimo de competncias, gerais
ou profissionais, indica que o atual sistema no
adequado. Isto pode ser facilmente constatado
observando o grande funil, cujo gargalo principal
o Exame Nacional do Ensino Mdio Enem ,
(Quadro 2).
O normal seria que todos os jovens aos 17
anos de idade estivessem concluindo o ensino
mdio e, aos 18, pudessem continuar estudando
em cursos superiores ou que tivessem uma qualificao valorizada no mercado de trabalho. O
que se observa, no entanto, que, em 2012, 30%
da gerao de 15 a 17 anos ainda estavam no
ensino bsico, 16% j no estudavam, e somente
30% estavam na srie adequada. Aos 18 anos,
16,4% dos jovens nem estudavam, nem trabalhavam (dados da PNAD 2012).

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Quadro 2 Concluses do ensino mdio e acesso ao ensino superior no Brasil, 2012


Descrio

Populao com 17 anos de idade (1)

3.403.674

Populao jovem de 17 anos no ensino mdio (1)

1.995.930

Total de 17 anos na ltima srie no ensino mdio em 2012 (1)

1.041.070

Total de Inscritos no Enem 2012 (2)

5.791.065

Total que pretende se candidatar ao ensino superior pblico (2)

4.810.443

Total com pontuao suficiente para certificao mdia pelo Enem (2)

2.868.048

Total de candidatos inscritos no Sisu (3)

1.949.958

Total de vagas oferecidas no Sisu em 2012 (3)

39.724

Total de ingressantes no ensino superior pblico em 2012 (4)

334.212

Total de ingressantes no ensino superior 2012 (4)

2.747.089

Fontes: (1) PNAD 2012; (2) Microdados do Enem 2012) (3) informao divulgada pelo Ministrio da Educao (4) Censo da
Educao Superior de 2012.

O Exame Nacional de Ensino Mdio, criado


inicialmente para estabelecer um padro de qualidade e referncia para o ensino mdio, transformou-se em uma competio extremamente rdua
e de resultados praticamente inacessveis para a
maioria dos que se apresentam para a prova. Dos
5,8 milhes de pessoas que se candidataram ao
Enem de 2012, 4,8 milhes diziam que seu objetivo principal era ingressar no ensino superior pblico federal (Quadro 3), que oferecia naquele ano
pouco menos de 40 mil vagas, atravs do Sistema
de Seleo Unificada (Sisu), ou seja, uma vaga para
cada 121 candidatos. Em 2013, o nmero de vagas

foi ampliado para 171 mil, o que no alterou muito a situao, inclusive porque a demanda fortemente concentrada em determinados cursos e instituies. Os dados mostram tambm que 42% dos
que fazem o Enem obtm notas inferiores s que
seriam necessrias para o certificado de concluso de nvel mdio que o exame proporciona (um
mnimo de 450 pontos em cada uma das provas
de conhecimento e 500 pontos na prova de redao). A grande maioria dos ingressantes no ensino
superior vai para instituies que no requerem o
Enem, como as privadas ou os sistemas estaduais
que mantm sistemas prprios de seleo.

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

191

Quadro 3 Motivo muito relevante para participar do Enem


% que indica como
motivo mais relevante

% com qualificao
mnima

Ingressar na Educao Superior Pblica

86,5

58,1

Conseguir uma bolsa de estudos (ProUni, outras)

82,2

54,5

Testar meus conhecimentos

62,9

55,4

Aumentar a possibilidade de conseguir um emprego

61,5

54,0

Participar do Programa de Financiamento Estudantil FIES

55,1

53,4

Ingressar na Educao Superior Privada

52,8

55,7

Progredir no meu emprego atual

28,2

54,5

Motivo

Fonte: Enem 2012, tabulao prpria.

Seria possvel argumentar que, em um futuro


longnquo, quando todo o ensino bsico brasileiro
for de boa qualidade, as diferenas socioeconmicas que afetam o desempenho dos alunos ao longo da vida tiverem desaparecido, e houver ampla
oferta de ensino de qualidade em todos os nveis,
este sistema passaria a ser de fato ideal. Mesmo em
condies timas que no esto no horizonte, no
entanto, as variaes de interesse e competncia
acadmica da populao continuariam existindo,
o que requereria de qualquer forma alternativas diferenciadas de formao. Em todo o mundo, exceto no Brasil, os estudantes comeam a se especializar e aprofundar em determinadas reas conforme
seus interesses e capacidades no ensino mdio, o
que o sistema brasileiro no permite.

192

4. As transformaes da educao


profissional no Brasil
A educao profissional no Brasil vem passando por sucessivas transformaes, expressas
em instrumentos legais que tm como principal
referncia a Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional (Lei n 9.394 de 1996). At ento, a organizao do sistema escolar brasileiro era a definida basicamente pelas leis orgnicas da dcada de
1940, que previam a existncia de cinco tipos de
formao mdia a partir dos quatro anos iniciais
da escola primria secundrio, normal, tcnico
industrial, tcnico comercial e tcnico agrcola,
cada um deles de dois ciclos de quatro e trs anos,
respectivamente. Em 1971, o governo Mdici promulga a Lei n 5.692, complementada posterior-

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

mente pelo Parecer 56/72 do Conselho Federal de


Educao, que institui o ensino fundamental de 8
anos e institui a obrigatoriedade de habilitaes
profissionais no ensino mdio, combinada com um
ncleo comum. Esta obrigatoriedade, no entanto,
nunca chegou a ser implementada, e foi eliminada
pela Lei n 7.044, de 1982, que tornou o ensino
profissional facultativo (Cunha 2000).
Com a nova legislao, as diferentes modalidades de formao mdia deixaram de existir. Desapareceram o antigo ginsio e os cursos bsicos
de formao normal, industrial, comercial e agrcola, e o ensino tcnico passou a ser um adendo ou
complementao do ensino mdio geral (tambm
denominado de acadmico, propedutico ou tradicional), que antes ainda permitia a escolha entre as
vertentes clssica ou cientfica. Na nova sistemtica, os cursos tcnicos profissionais de nvel mdio
podem ser feitos de forma integrada, concomitante
(em outra instituio) ou subsequente ao ensino
mdio (Manfredi 2002; Matos 2012).
At a Lei de Diretrizes e Bases de 1961, o ensino tcnico de nvel mdio no permitia acesso
ao ensino superior. Depois desta lei, que omissa
neste particular, passou a ser possvel aos tcnicos
ingressarem no ensino superior, mas somente nas
reas correlatas de sua formao. A Lei de Diretrizes e Bases de 1996, vigente, tem sido interpretada
de formas diferentes em relao a isto. Em 1997, o
governo federal publicou o Decreto n 2.208, que
regulamentava os artigos da Constituio relativos
ao ensino profissional, estabelecendo em seu artigo 5 que a educao profissional de nvel tcnico
ter organizao curricular prpria e independente
do ensino mdio, podendo ser oferecida de forma
concomitante ou sequencial a este. O decreto estabeleceu, na prtica, o trmino da vinculao obrigatria entre o ensino tcnico e o ensino mdio geral,
em um esforo em expandir o ensino profissional
em todos os nveis, do bsico ao superior. Ao mesmo tempo, foi lanado um ambicioso Programa de
Apoio ao Ensino Profissional, o Proep, financiado

por um acordo com o Banco Interamericano de Desenvolvimento, para estimular o desenvolvimento


do ensino tcnico (Castro 2002; Castro, Medici e
Tejada 2000; Gouvea e Tiezzi 2004). Este decreto foi
seguido pela Portaria N 646/97, que passou a exigir
que os Centros Federais de Formao Tecnolgica
(Cefets) dedicassem 50% de suas vagas para o ensino tcnico e profissional. Antes disso, generosamente financiados pelo governo federal, estes centros
proporcionavam ensino tcnico integrado ao mdio
de tempo integral para alunos selecionados que,
em sua maioria, se preparavam para o ensino superior. Esta poltica foi interpretada, sobretudo, entre
educadores marxistas e professores dos Cefets, que
aspiravam que suas instituies adquirissem status
universitrio, como se significasse um rebaixamento dos Centros Federais, e interpretada por muitos
como uma tentativa estimulada pelo Banco Mundial
de mercantilizar a educao, aproximando-a do
mercado (Azevedo, Shiroma e Coan 2012; Castro
2005; Coelho 2014). Em 2004, a poltica foi revertida por outro decreto que, atendendo aos crticos do
perodo anterior, restabeleceu a obrigatoriedade da
vinculao entre o ensino tcnico e o ensino geral,
especificando, em seu art. 7, que para a obteno
de seu diploma de tcnico de nvel mdio, o aluno
dever concluir seus estudos de educao profissional tcnica de nvel mdio e de ensino mdio. (Decreto n 5.154/2004).
No ensino superior, a primeira iniciativa de
criar um curso de graduao de cunho tecnolgico foi do Centro Paula Souza. Em 1969, foi criado
um curso de construo civil nas modalidades edifcios, obras hidrulicas e pavimentao, que no
proporcionava um ttulo universitrio como o de
engenharia, e por isto foi objeto de controvrsias.
Na viso dos fundadores do Paula Souza, este e os
demais cursos tecnolgicos deveriam ser prticos,
especializados e de trs anos de durao, voltados
para as necessidades mais imediatas do mercado
de trabalho, e dispensando os estudos mais elaborados de matemtica e cincias que faziam parte

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

193

do currculo tradicional de engenharia (Motoyama


1995). Os candidatos naturais seriam pessoas mais
velhas, j trabalhando ou necessitando trabalhar,
que buscassem adquirir uma competncia valorizada no mercado de trabalho, mas que no tivessem a aptido ou as condies para seguir os cursos universitrios tradicionais.
A Lei de Diretrizes e Bases abriu a possibilidade de criar nas universidades cursos superiores de
curta durao na forma de cursos sequenciais,
uma modalidade que quase no foi adotada na
prtica. Em 2006, o governo federal criou um Catlogo Nacional dos Cursos Superiores de Tecnologia (Decreto n 5.773/06), especificando 22 eixos
tecnolgicos, buscando regular o setor, que vinha
se expandindo lentamente. O termo curso tecnolgico passou a se referir a estes cursos superiores
de formao profissional, independentemente de
seus contedos.
Ao lado do que ocorria no mbito da educao regular, o Brasil vinha desenvolvendo, ao longo
do sculo 20, um sistema de educao profissional
administrado pelo setor empresarial conhecido
como o Sistema S, onde predominam o Servio
Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai) e o
Servio Nacional de Aprendizagem Comercial
(Senac). Originalmente, o Sistema S se dedicava,
sobretudo, capacitao prtica de operrios especializados para o mercado de trabalho, adaptando
de preferncia o sistema de mestre e aprendiz da
tradio germnica (Castro 1979). Posteriormente,
porm, o sistema S comeou tambm a criar cursos
tcnicos de nvel mdio, proporcionando titulao
equivalente s demais escolas secundrias.
Pela legislao atual, tal como interpretada
pelo Ministrio da Educao, todos os estudantes
de nvel mdio devem seguir o mesmo programa
de formao geral, que culmina no Enem ou nos
exames vestibulares das universidades paulistas e
outras, somente podendo seguir cursos tcnicos
de forma adicional; e os antigos Centros Federais
de Educao Tcnica se transformaram, pela Lei

194

n 11.892, de 2008 em Institutos Federais de nvel superior equiparados a universidades, podendo


inclusive proporcionar cursos de mestrado e doutorado, embora continuem responsveis por cursos
tcnicos de nvel mdio que so obrigados tambm
a proporcionar a formao mdia geral (Schwartzman 2011).
Isto levou a um sistema educacional aparentemente democrtico e igualitrio, em que todos
tm direito de acesso ao mesmo tipo de educao,
mas que na realidade extremamente estratificado e discriminatrio, na medida em que a maior
parte das pessoas, sobretudo de origem social mais
pobre, no tem condies de aceder aos cursos superiores e carreiras mais prestigiosas e bem pagas,
e tm poucas alternativas de se capacitar. A crise
no ensino mdio brasileiro, que se tornou evidente
pela m qualidade dos cursos, pelos altos nveis de
abandono e repetncia, e pela dificuldade em se
universalizar como requer a atual legislao, tem
trazido novamente tona a necessidade de criar
alternativas efetivas de formao no nvel mdio e
tambm de um sistema mais dinmico e flexvel
de formao de nvel tecnolgico ps-secundrio.
Neste contexto, o Centro Paula Souza ocupa
uma posio especial como responsvel por uma
rede significativa de escolas e faculdades de tecnologia de longa tradio de qualidade, com cursos em
22 eixos tecnolgicos e que vm, ao mesmo tempo,
buscando se adaptar tanto aos requisitos formais da
legislao educacional brasileira, quanto s demandas e transformaes dos estudantes e do mercado
de trabalho, que procura acompanhar e atender.

5. A educao profissional de nvel


mdio no Brasil e em So Paulo
Apesar da dificuldade criada pela exigncia do
currculo geral, o ensino profissional de nvel mdio vem crescendo rapidamente, enquanto o ensino mdio como um todo se mantm estagnado. O

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Quadro 4 mostra que, entre 2007 e 2012, o ensino


tcnico, em suas diferentes modalidades, cresceu
77%, enquanto o ensino mdio geral, excludo o
tcnico, diminuiu em quase 7%. Em 2012, havia
no Brasil 1,4 milho de estudantes em cursos tc-

nicos de nvel mdio, quase o dobro de cinco anos


antes. Destes, 386 mil estavam no Estado de So
Paulo. Boa parte dos estudantes de cursos profissionais, 45%, estava em escolas privadas, uma proporo que subia para 51,4% em So Paulo.

Quadro 4 Evoluo do ensino mdio e tcnico no Brasil e em So Paulo, 2007-2013


Tipo de Ensino

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Brasil

2013

Mdio tradicional

9.690.277

9.675.983

9.690.277

9.349.554

9.301.885

9.255.987

9.139.433

Mdio Integrado c tcnico

96.565

147.733

96.565

267.683

324.028

352.621

399.714

Mdio Magistrio

209.519

196.611

209.519

182.537

164.800

133.608

120.246

Tcnico concom. e subseq.

700.953

800.411

700.953

925.353

993.984

1.064.392

1.103.014

10.697.314

10.820.738

10.697.314

10.725.127

10.784.697

10.806.608

10.762.407

797.518

948.144

797.518

1.193.036

1.318.012

1.417.013

1.502.728

7,5

8,8

7,5

11,1

12,2

13,1

14,0

Total
Total tcnico
% tcnico

So Paulo

Mdio tradicional

2.188.001

2.187.633

2.188.001

2.119.281

2.099.527

2.095.733

2.091.732

Mdio Integrado c tcnico

12.767

15.020

12.767

23.201

22.659

29.410

37.333

Mdio Magistrio

1.876

1.269

1.876

553

485

459

409

246.795

292.729

246.795

329.180

343.902

356.962

359.427

2.449.439

2.496.651

2.449.439

2.472.215

2.466.573

2.482.564

2.488.901

259.562

307.749

259.562

352.381

366.561

386.372

396.760

11,9

14,1

11,9

16,6

17,5

18,4

19,0

Tcnico concom. e subseq.


Total
Total tcnico
% tcnico

Fonte: MEC, Censo Escolar, 2007-2013.

Os quadros seguintes permitem ver que instituies esto proporcionando estes cursos, e como
o sistema escolar est se adaptando nova legislao. O principal provedor de ensino tcnico o
setor privado, seguido dos sistemas estaduais. Classificado pelo Inep como parte do sistema privado,
o Sistema S contribua com 11% do ensino tcnico

nvel mdio no Pas em 2012. Com 160 mil estudantes em cursos profissionais, o sistema estadual
paulista o Centro Paula Souza cobria 42% da
educao tcnica do estado. O sistema federal,
que proporcionava 16% das matrculas em todo o
Pas, s participava com 2% das matrculas em So
Paulo (Quadro 5).

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

195

Embora a justificativa pedaggica da legislao de 2004 seja a de que o ensino tcnico devesse ser integrado ao ensino mdio geral, na grande
maioria dos casos isto no ocorre. Pela legislao
vigente, os cursos tcnicos podem ser dados de
forma integrada ao ensino mdio, quando os estudantes fazem ao mesmo tempo, no mesmo estabelecimento e no mesmo currculo, tanto o cur-

so mdio geral quanto o tcnico; concomitante,


quando a formao profissional e a tradicional
so feitas em matrculas e currculos diferentes;
e subsequente, quando a formao profissional
feita depois de terminado o ensino mdio. Os cursos profissionais integrados duram trs anos, e os
concomitantes e subsequentes podem durar entre
um e dois anos.

Quadro 5 Matrculas no ensino tcnico de nvel mdio, 2012, por tipo de ensino
Integrado

Concomitante

Subsequente

EJA Integrado

Misto
(conc. e subs.)

Total

Escola privada,
empresa

18.642

51.550

222.975

3.453

141.079

437.699

ONG

1.281

2.082

2.010

92

1.333

6.798

Sistema S

2.252

17.887

59.672

482

77.202

157.495

Sindicato

2.360

13.496

23.470

88

20.600

60.014

Privada sem
fins lucrativos

2.996

8.620

26.333

200

16.871

55.020

Tipo de Instituio
Brasil

Federal

104.957

19.578

71.236

14.107

15.014

224.892

Estadual

158.369

28.894

149.287

17.171

152.189

505.910

Municipal

10.105

1.773

9.482

634

9.128

31.122

Total

300.962

127.199

532.716

35.993

404.477

1.398.954

So Paulo
Escola privada,
empresa

10.699

ONG

9.368

71.765

54.575

146.407

106

106

Sistema S

573

1.355

24.800

23.101

49.829

Sindicato

53

978

471

1.502

492

544

2.925

2.693

6.654

Privada sem fins lucrativos


Federal

1.217

420

545

150

5.008

7.340

Estadual

7.997

2.573

17.099

67

131.848

159.584

Municipal

8.062

1.358

4.940

6.580

20.940

Total

29.040

15.671

119.191

217

222.100

386.219

Fonte: Censo Escolar 2012, tabulao prpria

196

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

No Brasil como um todo, a grande maioria dos


estudantes inicia os cursos tcnicos depois de terminado o ensino mdio geral (532 mil) ou esto
em cursos mistos (404 mil, em escolas que proporcionam cursos concomitantes e subsequentes), e
somente 21% fazem os dois cursos de forma integrada. Mesmo no sistema federal, a proporo de
estudantes que fazem os dois cursos de forma integrada no chega metade. A interpretao otimista
seria que os cursos gerais, mesmo se feitos no passado ou em outra instituio que no o curso tcnico, esto proporcionando aos alunos uma capacitao ampla que complementa os conhecimentos
especficos adquiridos nos cursos profissionais. A
hiptese mais realista que estes cursos so, para
os alunos, somente um requerimento burocrtico
sem maior significado, alm do custo em termos de
tempo e esforo. O grupo reduzido que faz os dois
cursos de forma integrada, em escolas pblicas seletivas nos antigos Cefets ou sistema Paula Souza,
formado sobretudo por jovens que se preparam
para os exames seletivos para o ensino superior, e
para os quais a formao profissional neste nvel
no a prioridade (as caractersticas destes alunos
sero examinadas em detalhe mais adiante).
O Quadro 6 permite ver as reas de formao
tcnica de nvel mdio que existem por tipo de
mantenedora. A maior rea de formao tcnica
no Brasil a de ambiente e sade, onde predominam os cursos de enfermagem, com 158 mil
estudantes, e que tambm a principal rea de
formao do setor privado. No se trata de formao de enfermeiros, que no Brasil uma profisso

de nvel superior, mas de cursos de tcnicos para


funes auxiliares em servios de sade. Em So
Paulo os cursos na rea de ambiente e sade so
tambm predominantes, e proporcionados pela
rede estadual e pelo Sistema S. A segunda rea
em importncia a de controle e processos industriais, onde predominam os cursos de mecnica e
eletrnica. O principal provedor o setor privado.
Esta a principal rea de atuao do Senai, e nela
atuam tambm as escolas tcnicas federais e estaduais, o mesmo ocorrendo em So Paulo. A terceira rea em importncia a de gesto e negcios,
onde predominam as escolas tcnicas estaduais
e tambm a principal rea de atuao do Centro Paula Souza. Nesta rea, metade dos cursos
de administrao, seguida de cursos de comrcio
exterior, contabilidade e logstica. Em quarto lugar vm informao e comunicao, em que novamente predominam as escolas estaduais, sendo
a terceira em importncia em So Paulo. A quase
totalidade dos cursos de informtica. A quinta a
de segurana do trabalho, seguida de recursos naturais, com predomnio dos cursos de agropecuria, ambos proporcionados sobretudo pelas escolas
pblicas. Na rea de produo industrial, que ocupa posio relativamente pequena, predominam os
cursos de petrleo e gs, com 17% dos alunos, seguidos de vesturio e produo de acar e lcool.
Na classificao do Centro Paula Souza, que inclui
os alunos que esto no ensino mdio geral, a maior
rea de formao a de gesto e negcios, seguida
pelo ensino mdio geral e depois por controle e
processos industriais (Grfico 1).

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

197

Quadro 6 reas de formao tcnica no ensino mdio, por tipo de mantenedora


reas de
Formaco Tcnica

Tipo de Mantenedora

Federal

Estadual

Municipal

Escola
Privada/
Empresa

ONG

Sistema S

Sindicato

Privada
sem fins
lucrativos

Total

Ambiente e sade

15.414

85.610

3.491

162.399

1.668

23.348

10.264

17.796

319.990

Desenvolvimento
educacional e social

1.481

5.532

57

2.035

342

36

173

9.656

Controle e processos
industriais

57.397

66.526

5.702

78.322

629

34.802

19.010

10.207

272.595

Gesto e negcios

16.372

152.528

10.180

43.171

534

17.414

9.470

7.417

257.086

Turismo,
hospitalidade
e lazer

6.099

15.929

566

1.739

13

1.309

391

836

26.882

Informao e
comunicao

40.886

83.962

5.902

31.478

398

7.994

5.224

4.806

180.650

Infraestrutura

23.659

17.101

1.508

11.999

1.603

969

2.141

58.980

218

238

147

1.705

31

115

2.454

Alimentos

10.385

7.580

379

23

1.325

344

120

20.156

Produo cultural
e lazer

3.003

12.937

646

9.717

5.316

1.967

1.414

35.000

Produo industrial

5.039

4.806

100

3.394

26

6.273

1.518

699

21.855

Recursos naturais

38.115

37.810

1.591

8.159

463

622

1.995

3.693

92.448

Segurana do
trabalho

6.824

16.406

1.240

50.112

420

17.377

5.245

6.064

103.688

224.892

506.965

31.130

404.609

4.174

117.756

56.433

55.481

1.401.440

Brasil

Militar

Total

198

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

continuao

Quadro 6 reas de formao tcnica no ensino mdio, por tipo de mantenedora

reas de
Formaco Tcnica

Tipo de Mantenedora

Federal

Estadual

Municipal

Escola
Privada/
Empresa

Sistema S

Sindicato

Privada
sem fins
lucrativos

Total

Ambiente e sade

17.276

2.134

57.053

11.037

805

2.958

91.263

Desenvolvimento
educacional
e social

33

219

252

2.595

30.845

3.649

28.407

13.704

557

635

80.392

Gesto e negcios

532

59.127

7.270

14.920

6.990

1.272

90.120

Turismo,
hospitalidade e lazer

130

4.011

511

830

857

117

6.456

Informao e
comunicao

2.398

23.806

4.745

12.267

4.035

658

47.909

Infraestrutura

995

5.270

978

3.406

670

112

11.431

Militar

157

161

147

1.479

31

1.975

Alimentos

132

1.499

51

656

25

2.363

4.915

551

7.132

2.932

400

15.930

Produo industrial

147

1.987

47

1.453

3.890

16

7.540

Recursos naturais

254

5.805

101

441

6.601

4.849

807

13.037

4.808

486

23.987

7.340

159.584

20.940

140.476

49.829

1.396

6.654

386.219

So Paulo

Controle e processos
industriais

Produo cultural
e lazer

Segurana
do trabalho
Total

ONG

Fonte: Censo Escolar de 2012, tabulao prpria.

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

199

Grfico 1 Distribuio de alunos das Etecs por eixos Tecnolgicos

ETCS, Eixos Tecnolgicos

49.799

Educao Bsica

66.229

Gesto e Negcios

30.608

Controle e Processos Industriais

23.514

Informao e Comunicao

17.160

Ambiente e Sade
Segurana

5.698

Recursos Naturais

5.551

Infraestrutura

5.560
4.873

Produo Cultural e Design

4.044

Turismo, Hospitalidade e Lazer


Produo Industrial

1.503

Produo Alimen cia

1.497

Desenv. Educacional e Social

119

Fonte: Centro Paula Souza, 2013.

6. A educao tcnica no
Centro Paula Souza
O Estado de So Paulo tem uma longa tradio
de ensino profissional de nvel mdio, que se inicia ainda no sculo 19, e se consolida com a criao da Superintendncia da Educao Profissional
em 1934. A partir de 1980, o Centro Paula Souza,
at ento dedicado ao ensino tecnolgico de nvel
superior, comea a incorporar escolas tcnicas de
nvel mdio. Em 1992, todas as escolas tcnicas e
profissionais do estado passaram da Secretaria da
Educao para a Secretaria de Cincia, Tecnologia e Desenvolvimento Econmico e, a partir de

200

1993, foram incorporadas ao Centro Paula Souza


(Carvalho e Batista 2012). Em 2013, o Centro Paula
Sousa possua 216 mil alunos de nvel mdio, sendo 166 mil em cursos tcnicos e 50 mil no ensino
mdio geral. So poucos os alunos matriculados
em cursos tcnicos integrados com o ensino mdio
cerca de 18 mil. O ingresso nas escolas tcnicas
estaduais feito por um exame vestibulinho administrado pela Fundao de Apoio Tecnologia,
uma entidade de direito privado vinculada ao Centro Paula Souza. No primeiro semestre de 2013,
havia 211 mil inscritos para 60 mil vagas, uma taxa
prxima de 3.5 candidatos por vaga. Cada aluno,
ao se candidatar, especifica o curso e a escola na
qual pretende ser admitido (Quadro 7).

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Quadro 7 Caractersticas dos alunos das escolas tcnicas Paula Souza


vestibulinho 1 semestre de 2013
Inscritos

Aprovados

211.219

100,0

59.885

28,4

at 17 anos

52.653

24,9

18.956

31,7

de 18 a 23 anos

76.217

36,1

20.034

33,5

Candidatos
Faixa etria

Renda familiar

Zero

1.616

0,8

370

0,6

De 1 a 2 sm

91.731

43,4

22.252

37,2

De 3 a 5 sm

100.709

47,7

30.647

51,2

De 6 a 10 sm

15.043

7,1

5.730

9,6

De 11 a 20 sm

1.753

0,8

744

1,2

De 21 a 30 sm

259

0,1

106

0,2

Mais de 30 sm

108

0,1

36

0,1

72.858

34,5

18.895

31,6

182.252

86,3

50.018

83,5

Curso superior completo

8.836

4,2

3.654

6,1

Curso superior incompleto

9.510

4,5

3.281

5,5

Ensino mdio completo

114.842

54,4

27.536

46,0

2 srie do ensino mdio

30.197

14,3

8.815

14,7

1 srie do ensino mdio

31.604

15,0

12.058

20,1

Ensino fundamental completo

15.048

7,1

4.337

7,2

Afrodescendentes
Estudo anterior
Cursaram integralmente o ensino fundamental,
de 5 a 8 srie, em instituio pblica

Ensino fundamental incompleto

1.182

0,6

204

0,3

175.244

83,0

51.941

86,7

Tcnico integrado

8.681

4,1

2.639

4,4

Educao para Jovens e Adultos EJA (Supletivo)

22.049

10,4

4.258

7,1

No cursou o ensino mdio

5.245

2,5

1.047

1,7

Mdio regular

Fonte: Centro Paula Souza.

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

201

Os dados mostram as caractersticas gerais dos


inscritos e aprovados no Vestibulinho no primeiro
semestre de 2013, com uma taxa de aprovao
de 28.4%, ou 3.5 candidatos por vaga. Observa-se que a grande maioria dos inscritos tem 18 anos
ou mais, 43% tem renda familiar de 1 a 2 salrios
mnimos e mais da metade tm o ensino mdio
completo. So, assim, jovens de famlias mais pobres que terminaram ou esto terminando o ensino
mdio e esto buscando uma qualificao para ingressar no mercado de trabalho.
Surgem diferenas importantes, no entanto,
quando comparamos os tipos de curso que pretendem seguir. No processo seletivo para o primeiro
semestre de 2014, conforme divulgado no site do
Centro Paula Souza1, os cursos proporcionalmente
mais demandados foram os de tcnico integrado ao
ensino mdio, onde o nmero de candidatos por
vaga entre os mais procurados varia de 28.9 (curso
de mecatrnica da Etec Martin Luther King, em So
Paulo) a 16.8 (curso de administrao da Etec Prof.
Andr Bogasian, em Osasco). Para os cursos de ensino mdio geral, tambm oferecidos pelo Centro,
o nmero de candidatos por vaga nos cursos mais
procurados varia entre 22.6 para a Etec Getlio
Vargas em So Paulo e 12.3 para a Etec de Po. Vrios cursos tcnicos, noturnos e diurnos, tambm
tm muitos candidatos por vagas em todas as reas, incluindo os cursos noturnos de edificaes da
Etec Guarany Silveira, em So Paulo e da Escola Jlio de Mesquita. em Santo Andr, e cursos da Etec
de Artes de So Paulo, em canto e arte dramtica,
todos com mais de 12 candidatos para cada uma
das 30 ou 40 vagas disponveis.

h ttp://www.centropaulasouza.sp.gov.br/Noticias/2013/
novembro/08_vestibulinho-divulga-cursos-mais-concorridos-das-etecs.asp , acessado em 6/01/2014.

202

O Quadro 8 permite comparar os estudantes de ensino tcnico do Paula Souza com os


do Brasil, em termos das modalidades de cursos
que seguem e as respectivas idades. Os estudantes dos cursos integrados esto na idade prxima ao esperado para o ensino mdio, perto
dos 17 anos, mas so a minoria, 22% do total
no Brasil e 6% dos alunos do Paula Souza. Nos
cursos subsequentes, a idade mdia acima
de 27 anos, inferior dos que fazem cursos
profissionais associados Educao de Jovens
e Adultos, que esto prximos dos 35 anos. No
Centro Paula Souza predominam os cursos mistos, em que os alunos ou j concluram ou esto
concluindo o ensino mdio, com a idade mdia
de 24.4 anos.
Apesar de sua origem social relativamente
mais baixa, e da orientao aplicada dos cursos, os alunos oriundos das Escolas Tcnicas do
Paula Souza apresentam excelentes resultados
no Enem, que avalia as competncias gerais dos
estudantes deste nvel. Segundo informao disponvel no site do Centro, no Pas, entre as 50
melhores escolas pblicas, 12 so Etecs. Se forem consideradas as 50 melhores escolas estaduais do Brasil, 38 so unidades administradas pelo
Centro Paula Souza. No Estado de So Paulo, 44
Etecs esto entre as 50 melhores pblicas. Alm
da Escola Tcnica de So Paulo, as Etecs Getlio Vargas (Capital), Presidente Vargas (Mogi das
Cruzes) e Parque da Juventude (Capital) aparecem, respectivamente, na quinta, sexta e stima
colocaes2.

 ttp://www.centropaulasouza.sp.gov.br/etec/enem/ acessado
h
em 6/01/2014.

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Quadro 8 Idade mdia dos estudantes de cursos tcnicos, Brasil e Centro Paula Souza (2012)
Modalidade

Tipo de Mantenedora

Integrado

Concomitante

Subsequente

nmero
Idade
nmero
Idade
nmero
Idade

EJA

nmero

Mista
(conq. e subs.)
Total

Idade

Idade
nmero
Idade
nmero

Federal
17,0

Estadual Municipal Empresas


17,3

103.552 152.021

ONGS Sindicatos Sistema S Filantrpicas

Total

Paula
Souza

16,7

16,6

17,7

17,8

19,4

17,1

17,1

15,8

10.012

18.345

360

940

2.174

2.993

290.397

7.651

21,7

19,7

24,0

23,3

26,5

22,3

20,2

20,8

21,8

16,5

15.932

19.506

1.400

36.201

1.267

2.599

11.421

5.654

93.980

1.238

26,0

28,4

27,3

27,4

27,3

27,9

27,5

27,4

27,5

27,8

70.470

147.844

9.423

206.693

1.463

8.527

57.511

26.013

527.944

109.936

30,7

29,7

29,0

27,3

38,6

31,9

23,7

25,8

29,8

35,0

14.057

17.114

632

3.261

92

15

474

193

35.838

67

24,2

24,8

24,4

25,3

24,0

25,2

24,9

25,6

25,0

24,4

13.671

128.204

7.914

115.208

659

3.937

66.870

14.899

351.362

109.936

21,6

23,4

22,8

25,8

25,8

25,7

25,5

25,5

24,1

24,3

29.381

379.708

3.841

16.018

138.450

49.752

217.682 464.689

1.299.521 135.887

Fonte: Censo Escolar, Ministrio da Educao, tabulao prpria.

No existem dados equivalentes para a participao dos alunos da Paula Souza no vestibular da
Fuvest, o exame de seleo das universidades paulistas, mas se pode esperar resultado semelhante.
Outra informao que falta qual modalidade de
curso estes candidatos bem sucedidos esto seguindo no Paula Souza. O mais provvel que eles pertenam ao pequeno grupo de estudantes que hoje
fazem os cursos integrados ou cursos mdios de
tipo geral, que o Paula Souza tambm oferece. So
jovens que passaram por um exame de seleo extremamente competitivo e tiveram a oportunidade
de estudar em tempo integral em escolas pblicas
gratuitas bem financiadas pelo governo estadual, e
assim se capacitam para o ensino superior tambm
pblico e de qualidade. A questo que se coloca

se este ou deveria ser o tipo de aluno prioritrio


para o Centro, e no os estudantes mais velhos que
buscam uma qualificao profissional no mercado
de trabalho e que para isto foram forados a fazer
um curso mdio geral que muito provavelmente
nada contribuiu para sua qualificao.

7. A educao tecnolgica de nvel


superior no Brasil e em So Paulo
No Brasil, as opes limitadas de formao
profissional no nvel mdio se reproduzem no nvel
superior, em que as universidades pblicas oferecem poucas alternativas de formao tecnolgica
de curta durao, que so oferecidas sobretudo

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

203

Quadro 9 Estudantes de graduao, 2012, por categoria administrativa e grau do curso


Grau
do Curso

Categoria Administrativa
Privada
Privada sem fins
fins lucrativos
lucrativos

Federal

Estadual

Municipal

Bacharelado

692.080

298.672

43.479

Licenciatura

322.178

250.843

Tecnolgico

64.424

Especial (*)

Total

1.672.063

1.901.853

95.546

4.703.693

16.575

376.056

386.020

14.887

1.366.559

62.318

2.167

506.285

297.684

12.026

944.904

1.078.682

611.833

62.221

2.554.404

2.585.557

122.459

7.015.156

Bacharelado

23.690

86.276

15.761

329.598

625.343

17.683

1.098.351

Licenciatura

5.421

22.910

2.903

56.110

90.200

2.337

179.881

Tecnolgico

4.235

50.065

1.424

114.900

110.184

652

281.460

33.346

159.251

20.088

500.608

825.727

20.672

1.559.692

Brasil

Total
So Paulo

Total

(*) Instituies criadas por lei mas que cobram anuidades


Fonte: Censo da Educao Superior 2012, tabulao prpria.

pelo setor privado. Ultimamente, porm, o setor


tem crescido. O Censo do Ensino Superior de 1998
identificava a existncia de apenas 214 cursos de
nvel tecnolgico, em um total de 8 mil, com somente 56 mil alunos, dos quais 42 mil em instituies privadas e 10 mil em instituies estaduais
(sendo 9 mil no Centro Paula Souza) e 1,2 mil em
instituies federais, para uma matrcula total de
2,1 milhes de estudantes3. Em 2012, o nmero
de estudantes em cursos tecnolgicos j se aproximava de um milho (Quadro 9).
Por estes dados mais recentes, 67% dos estudantes de graduao esto em cursos de bacharelado, 20% em licenciaturas e 13% em cursos
tecnolgicos (existe ainda um pequeno nmero
3

Censo do Ensino Superior de 1998, tabulao prpria.

204

de estudantes matriculados em cursos de ciclo


bsico e sequenciais, que no entram nesta tabulao). A grande maioria dos cursos tecnolgicos continua sendo oferecida por instituies
privadas, e em partes iguais pelos institutos federais de tecnologia, o Centro Paula Souza e outras
instituies de ensino estaduais. Em So Paulo a
proporo de estudantes em cursos tecnolgicos
aumenta para 18%, com a maior parte das matrculas tambm em instituies privadas. A maioria dos estudantes 60% est concentrada nas
profisses de cincias sociais e educao. Mesmo nos cursos tecnolgicos, mais da metade est
nas reas de administrao, negcios e humanidades. A distribuio em So Paulo, no geral, d
mais peso para as reas de cincia e tecnologia
propriamente ditas (Quadro 10).

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Quadro 10 reas de Formao dos Estudantes de nvel superior, por grau acadmico
reas de Formao Tcnica

Grau Acadmico
Bacharelado

Licenciatura

Tecnolgico

Total

2.924

1.359.212

99

1.362.235

116.930

639

42.438

160.007

2.345.766

4.983

546.114

2.896.863

Matemtica e computao

307.292

708

123.014

431.014

Engenharia, produo e construo

799.837

86.075

885.912

Agricultura e veterinria

150.142

14.933

165.075

Sade e bem estar social

944.335

34

16.954

961.323

Servios

36.467

983

115.277

152.727

4.703.693

1.366.559

944.904

7.015.156

Brasil
Educao
Humanidades e artes
Cincias sociais, negcios e direito

Total
So Paulo
Educao

600

178.454

179.054

Humanidades e artes

38.597

128

12.980

51.705

Cincias sociais, negcios e direito

526.987

1.192

156.728

684.907

Matemtica e computao

85.889

107

45.749

131.745

Engenharia, produo e construo

231.821

33.465

265.286

Agricultura e veterinria

22.782

3.738

26.520

Sade e bem estar social

180.952

5.951

186.903

Servios

10.723

22.849

33.572

1.098.351

179.881

281.460

1.559.692

Total
Fonte: Censo da Educao Superior, 2012.

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

205

A comparao do Centro Paula Souza com os


institutos e centros federais de educao tecnolgica e os cursos tcnicos do setor privado permite observar importantes diferenas (Quadro 11).
No Paula Souza, 62% dos alunos esto em cursos
nas reas de construo, produo e matemtica e
computao, enquanto no setor federal so 52%
e no setor privado 17%. A maioria dos alunos no
setor privado est concentrada na rea de cincias

sociais, negcios e direito (63%), que tambm significativa no Centro Paula Souza (28.3%), mais do
que nas instituies federais (21%). Na classificao adotada pelo Paula Souza (que adota a classificao do Catlogo Nacional de Cursos Superiores
de Tecnologia do Ministrio da Educao) um tero
dos alunos das Fatecs est na rea de informao e
comunicao, seguida das reas de gesto e negcios e controle e processos industriais (Grfico 2).

Quadro 11 reas de Formao dos Estudantes, por Instituio de Ensino Tecnolgico (%) (2012)
rea de Formao

Instituio de Ensino Tecnolgico (%)


Paula Souza

Institutos e Centros Federais

Setor privado

Educao

0,0

0,2

0,0

Humanidades e artes

0,2

3,6

4,9

Cincias sociais, negcios e direito

28,3

20,7

63,2

Matemtica e computao

30,6

24,1

10,9

Produo e construo

31,3

28,1

6,0

Agricultura e veterinria

6,3

6,3

0,7

Sade e bem estar social

0,4

1,5

1,9

Servios

3,0

15,4

12,5

Total

100,0

100,0

100,0

Total de estudantes (N)

49.473

111.639

815.995

Fonte: Censo da Educao Superior 2012, tabulao prpria.

206

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Grfico 2 Distribuio de alunos das Fatecs por eixos Tecnolgicos

FATECS - Eixos Tecnolgicos

20.796

Informao e Comunicao

17.533

Gesto e Negcios

11.636

Controle e Processos Industriais

5.286

Produo Industrial

3.488

Recursos Naturais

2.651

Infraestrutura
Ambiente e Sade

1.614

Hospitalidade e Lazer

863

Produo Alimen cia

598

Produo Cultural e Design

159

Fonte: Centro Paula Souza.

8. Os alunos das Fatecs


O ingresso nas Fatecs se faz por meio de exames de seleo prprios que ocorrem semestralmente. Em 2013, havia 56 mil candidatos para 12
mil vagas no primeiro semestre, uma relao de
4.58 candidatos por vaga. No semestre seguinte
foram abertas mais 12 mil vagas para as quais se
inscreveram 44 mil candidatos, muitos que provavelmente haviam se apresentado no semestre
anterior. Tal como para as Etecs, os candidatos s
Fatecs devem escolher com antecedncia a rea de
estudo e a escola em que pretendem estudar.
O Quadro 12 permite comparar a dificuldade
ou facilidade de acesso aos cursos de graduao
tecnolgica do Paula Souza em relao a outros ti-

pos de instituies no Brasil e no estado4. As taxas


de candidatos por vaga para os cursos tecnolgicos
dos institutos tcnicos federais podem parecer altas
demais, mas elas constam tambm da Sinopse da
Educao Superior para 2012 publicada pelo Ministrio da Educao, que indica que havia 549 mil
candidatos para 18 mil vagas, resultando em uma
taxa geral de 30.8 candidatos por vaga (quadro 1.2
em Inep 2013). O ingresso nos institutos federais se
d atravs do sistema do Sisu, que classifica os can4

 s informaes sobre inscries e vagas nos cursos dos miA


crodados do Censo da Educao Superior de 2012 contm
vrios casos em que aparecem os nmeros de inscritos e
vagas da instituio como um todo, e no de cada curso.
Estes casos foram excludos desta tabulao, e por isto estes resultados so aproximados.

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

207

didatos conforme seu desempenho no Enem. Cada


candidato ao Enem pode se candidatar a dois cursos. Ao final de 2013 havia 5 milhes de inscries
para 171 mil vagas, resultando em 29 candidatos
por vaga, e os institutos federais esto entre os que
apresentam o maior nmero de inscritos por vaga,
de vrias centenas em muitos casos.
Estes dados mostram que, para o candidato ao
ensino superior em So Paulo, o Centro Paula Souza
apresenta uma tima opo. A competio por vagas bem menor do que para as universidades pblicas estaduais e federais, e menor tambm do que
para os institutos federais. Os cursos so gratuitos, a
durao menor do que a dos cursos universitrios
convencionais, e as perspectivas no mercado de trabalho so razoveis. Os alunos das Fatecs so, nitidamente, de origem social mais baixa do que os do
ensino superior geral no Estado de So Paulo, tanto
no setor pblico como no setor privado, aproximando-se mais do perfil de renda da populao como
um todo (Quadro 13). Tal como no sistema federal,

o Paula Souza mantm uma poltica de ao afirmativa que atribui pontos adicionais aos estudantes que
se declaram pretos ou pardos e que so oriundos
de escolas pblicas. Segundo informa a instituio,
no vestibular das Fatecs para o 2 semestre de 2013
o percentual de afrodescendentes aprovados foi de
27,6% e os que fizeram integralmente o Ensino Mdio em instituies pblicas correspondem a 76,5%.
Esses nmeros so decorrentes do uso do sistema
de pontuao acrescida que vem sendo utilizado
pelo Centro Paula Souza desde 2006. O Sistema de
Pontuao Acrescida concede acrscimo de pontos
nota final obtida no exame, beneficiando candidatos afrodescendentes (com bnus de 3% nas notas)
e oriundos do ensino pblico (10% de acrscimo).
Se o candidato estiver nas duas situaes, acumula 13%. Em comparao, a porcentagem de pretos e pardos no Estado de So Paulo em 2013 era
de 36,1% na populao como um todo; 19,8% nas
universidades pblicas (incluindo as Fatecs) e 24,6%
nas universidades privadas, conforme a PNAD 2012.

Quadro 12 Candidatos por vaga, por rea de estudo e tipo de instituio


Tipo de Instituio

Educao

Federal

Estadual Municipal

Privada

Federal
Tecnolgica

Estadual
Paulista

Paula Souza

11,2

0,9

0,9

0,9

56,5

6,9

Humanidades e artes

8,3

0,8

0,8

1,2

24,2

10,7

1,7

Cincias sociais, negcios e direito

18,9

1,8

1,8

1,6

26,0

23,7

4,5

Cincias, matemtica e computao

11,6

1,1

1,1

1,2

25,7

8,7

4,0

Engenharia, produo e construo

21,7

1,9

1,9

1,8

23,0

28,0

3,8

Agricultura e veterinria

16,8

2,0

2,0

1,8

15,4

11,7

1,5

Sade e bem estar social

19,2

1,1

1,1

1,7

44,7

8,4

4,3

Servios

21,3

0,9

0,9

1,3

24,8

6,4

2,9

Engenharia

17,1

2,1

2,1

2,1

19,0

Medicina e Odontologia

52,9

24,2

24,2

15,4

46,4

Total

14,9

1,6

1,6

1,7

13,6

3,9

Fonte: Censo do Ensino Superior de 2012, processamento prprio.

208

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

24,1

Quadro 13 Renda familiar dos estudantes de nvel superior em So Paulo em salrios mnimos
% em Salrios Mnimos
% Populao total do Estado

% No ensino superior
Setor Pblico

Setor Privado

Aprovados no vestibular
das Fatecs 2013

menos de 1 SM

3,9

2,8

1,2

0,8

de 1 a 2 SM

34,6

10,3

13,2

25,1

at 5 SM

28,0

24,3

24,8

53,4

at 10 SM

23,0

36,9

37,0

17,0

mais de 10 SM

10,5

25,8

23,9

3,6

Fontes: Para a rede como um todo: PNAD 2012, tabulao prpria. Para o Paula Souza, informao da instituio.

Existem alguns estudos que buscam entender


a motivao dos alunos ao buscar os cursos das
Fatecs. Uma pesquisa realizada em uma amostra
de inscritos nos exames de seleo dos cursos
superiores de tecnologia em todo Pas identificou trs motivaes principais: a perspectiva de
insero no mercado de trabalho depois de formados, a valorizao social do diploma de tecnlogo e a valorizao dos aspectos prticos do
currculo (Andrade 2009). Os mesmos resultados
foram obtidos em uma pesquisa entre os candidatos Fatec de Guaratinguet (Chaim e Neves
2011). O fato de os cursos terem durao menor
tambm importante, sobretudo para estudantes mais velhos e que j esto trabalhando. Esta
procura por cursos tecnolgicos feita a partir
das condies reais dos candidatos, muitos dos
quais no tiveram a oportunidade de seguir um
curso mdio de qualidade e nem tm recursos
para pagar uma boa universidade privada. Apesar da competitividade que existe para entrar no

sistema, ela menor do que a que existe para os


cursos universitrios mais valorizados, sobretudo
nas universidades pblicas.
Um estudo de egressos realizado entre os
formados pelas Fatecs do Centro Paula Souza em
2010 mostra que, em 2012, 62% trabalhavam
em sua rea de formao, 30% trabalhavam em
outra rea, e somente 7,8% no estavam empregados. Ao mesmo tempo, 44% continuavam estudando. A maioria trabalhava em empresas de
grande porte (39%) ou no servio pblico (22%),
sendo um quarto na rea industrial, 23% em informtica e 21% na rea de servios. Mais da
metade dos que no estavam empregados anteriormente teve facilidade em conseguir emprego,
e 12% dos formados relataram alguma dificuldade em relao titulao de tecnlogo, por
ser desconhecida ou discriminada no mercado
de trabalho (Grfico 3).

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

209

Grfico 3 Facilidade em conseguir ou manter emprego

A mesma pesquisa mostrou que a faixa salarial predominante entre os egressos entre 3 e 6
salrios mnimos, com um tero ganhando menos
do que isto. A grande maioria diz que no teve
dificuldades no desempenho profissional e tambm considera que o curso atendeu expectativa
e contribuiu para seu desenvolvimento pessoal e
profissional.
O Quadro 14 apresenta uma comparao
aproximada dos salrios mdios em salrios mnimos mensais dos formados pelas Fatecs em 2000
com a populao brasileira entre 25 e 35 anos de
idade com nvel superior (do trabalho principal e
de todos os trabalhos)5. O que se observa que a
5

remunerao dos formados pelas Fatecs est acima da mdia da renda tanto do trabalho principal
quanto da soma de todos os trabalhos, confirmando que esta capacitao pode ser bem mais recompensadora do que muitos cursos superiores em
setores menos competitivos. Uma anlise mais detalhada dos dados da Fatec permitiria chegar a uma
comparao mais precisa e seguramente mostraria
importantes diferenas entre as reas de formao
mais especializadas e as de tipo mais geral.

 esta tabulao, a ausncia de renda foi considerada


N
como renda zero.

210

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Quadro 14 Salrios mdios, em salrios mnimos mensais, dos formados nas Fatecs (1) e no ensino
superior, por rea de formao (2) (em salrios mnimos)
Nvel Superior

Em Salrios Mnimos
Em todos os trabalhos

No trabalho principal

Setor Militar

10,69

10,64

Medicina, Odontologia

10,38

8,42

Engenharia Civil e Arquitetura

7,33

7,04

Engenharia (outras)

7,19

7,00

Economia

6,47

6,33

Direito

6,24

6,01

Curso de Ps-Graduao no especificado

6,11

5,78

Computao e Estatstica

5,83

5,69

Processamento de Dados

5,11

4,96

Formados pelas Fatecs

4,85

Fabricao e Processamento

4,82

4,79

Total de nvel superior

4,65

4,36

Administrao

4,54

4,43

Jornalismo, Informao

4,42

4,23

Cincias Sociais

4,15

3,84

Curso Superior ignorado

4,11

3,83

Artes

3,95

3,69

Cincias Fsicas, Matemtica

3,83

3,55

Sade

3,82

3,44

Servios

3,60

3,45

Cincias da Vida

3,35

3,11

Humanidades

2,93

2,65

Professores

2,65

2,39

Agricultura, Pecuria

0,04

4,62

Fontes: (1) Calculado a partir dos dados do Sistema de Acompanhamento Institucional de Egressos WebSai / do Sistema Paula Souza
Concluintes 2010
(2) Microdados do Censo Populacional de 2010, populao entre 25 e 35 anos de idade, com educao superior (tabulao prpria)

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

211

9. O
 funcionamento do
Centro Paula Souza
A condio de autarquia pblica d ao Centro
Paula Souza um perfil peculiar, de ser parte do sistema pblico, mas operar com algumas caractersticas do setor privado. O Centro dirigido por uma
diretora superintendente e vice-superintendentes
nomeados pelo governo do estado e uma equipe
de coordenadores para as diversas reas de atuao ps-graduao, extenso e Pesquisa; ensino
superior de graduao; ensino mdio e tcnico;
formao inicial e educao continuada; desenvolvimento e planejamento; infraestrutura; gesto
administrativa e financeira; e recursos humanos.
O Centro ainda abriga uma unidade associada, a
Agncia Inova Paula Souza, criada em 2010 e dedicada a estimular as atividades de inovao junto
ao setor produtivo.
Cada escola gerida por um diretor nomeado pela superintendncia a partir de consulta entre
professores e alunos. Os professores, aproximadamente 14 mil, so contratados por aula, em regime
de CLT, mas na prtica, uma vez contratados, so
assemelhados aos professores da rede pblica em
termos de estabilidade. O contrato por aula permite que os professores continuem ativos no mercado
de trabalho privado, o que importante para o tipo
de ensino profissional e prtico que devem ministrar. Os valores pagos so em geral competitivos em
relao ao setor privado. Conforme o desempenho,
avaliado regularmente, os professores se beneficiam da evoluo funcional e bonificaes anuais,
e o Paula Souza desenvolve um amplo programa de
capacitao. Existem ainda 5 mil funcionrios das
reas tcnicas e administrativas.
O Centro bastante flexvel para criar e modificar cursos, dentro dos recursos oramentrios
disponveis. As decises sobre a criao de novos
cursos so feitos atravs de estudos sobre a demanda do mercado de trabalho nos diferentes locais na
capital e interior, e muitos cursos funcionam em

212

parceria com prefeituras e outras instituies. Alm


dos espaos prprios das escolas, muitos cursos
tcnicos so dados em classes descentralizadas
em outros estabelecimentos, aproveitando muitas
vezes horrios noturnos de ociosidade dos equipamentos. O Relatrio de Gesto de 2008-2012 mostra que 18% das matrculas das escolas tcnicas se
do em parcerias com escolas estaduais, Centros
Educacionais Unificados da Prefeitura de So Paulo (CEU) e outras escolas municipais (Centro Paula
Souza 2013).
Alm dos cursos regulares de ensino tcnico
e tecnolgico, o Paula Souza tem ampliado tambm sua atuao em formao inicial e continuada, chegando a 28 mil alunos atendidos em 2012.
Parte deste atendimento feito por unidades mveis que se deslocam para os locais de instruo
transportando equipamentos e espaos de estudo.
O Centro contratou um portal prprio de acesso
Internet, o Clickidea, amplamente utilizado por
alunos e professores do ensino tcnico, e est dando incio a uma nova linha de cursos distncia na
rea de gesto empresarial, tendo as Fatecs como
polos. Os cursos se iniciam em 2014, com o oferecimento de 6.400 vagas anuais.
O oramento do Centro Paula Souza para 2013
foi de R$ 1,7 bilho, tendo sido R$ 407 milhes
em 2006, o que mostra a prioridade crescente que
o Centro vem assumindo na poltica educacional
do Estado de So Paulo. Com isto, o custo/ aluno
nas Etecs foi de R$ 4.202,11 e o das Fatecs de R$
5.195,92 (dados do Centro Paula Souza). Segundo
os dados do Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos em Educao (Siope), o Estado de
So Paulo gastou, em 2012, R$ 7.762,48 por aluno
da educao profissional e R$ 6.886,32 por aluno
do ensino mdio (em comparao, o investimento
pblico por aluno no Brasil, em 2011, foi de R$
4.212,00 no ensino mdio e de R$ 20.690,00 para
o ensino superior, conforme o Portal do Inep).

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

10. Concluses e questes


para o futuro
Pesquisa recente publicada pelo Instituto
McKinsey identifica duas caractersticas fundamentais dos sistemas de educao profissional bem sucedidos, que conseguem qualificar bem seus estudantes e coloc-los no mercado de trabalho (Mourshed,
Farrell e Barton 2012). A primeira que educadores
e empresas trabalhem juntos, com os empregadores ajudando a definir os currculos dos cursos, por
exemplo, e oferecendo oportunidades de estgio e
experincia prtica. A segunda que as trs etapas
do processo de formao recrutamento, capacitao e emprego no sejam tratadas de forma estanque e linear, mas integradas em uma s sequncia,
em que os empregadores j garantam possibilidades
de emprego para os estudantes desde o processo de
seleo. O Centro Paula Souza tem experincias
importantes de relacionamento com o setor produtivo e agncias de diferentes tipos em seus cursos
tcnicos, como, em 2011-2013, o Conservatrio
Dramtico e Musical Dr. Carlos de Campos Tatu,
Federao Brasileira de Bancos, Fundao Gol de
Letra, Rede Globo de Televiso/ Fundao Roberto Marinho, Cmara Municipal de So Paulo, Corregedoria Geral da Justia do Estado de So Paulo,
Catraca Livre Portal e Comunicao Ltda., Concessionria Elektro, IBM Brasil, Instituto Nextel e Instituto Singularidades na identificao e formulao
de currculos, estgios e obteno de equipamentos
para seus laboratrios, assim como para estgios
prticos de seus alunos. Mas possvel afirmar que
so excees, e no a regra, para o funcionamento
do Centro como um todo. Existem tambm vrios
exemplos de cooperao com o setor produtivo nas
Fatecs, como em Pindamonhangaba, Olmpia, Capo Bonito, Franca e Diadema. Faltam, no entanto, informaes sistemticas que permitam estimar
o peso relativo destas atividades de cooperao no
conjunto dos cursos. O Ncleo de Inovao Paula
Souza Agncia Inova foi criado com a inteno

de aumentar os vnculos do centro com o setor produtivo, nas reas de inteligncia competitiva, empreendedorismo, startups, propriedade intelectual e
prospeco tecnolgica, estimulando os professores
a atuar, junto a empresas em projetos de inovao,
mas os resultados ainda so modestos.
Por outra parte, no existe praticamente nenhuma experincia de compromisso de longo
prazo do setor produtivo e empresarial com a
contratao dos estudantes desde o incio de seu
recrutamento. O Brasil tem algumas experincias
deste tipo no setor pblico, como, por exemplo,
nas academias militares e no Instituto Rio Branco,
onde a seleo dos alunos j faz parte do processo
seletivo para as carreiras, mas uma prtica pouco
difundida, em parte pelas eventuais complicaes
trabalhistas que isto possa implicar, e em parte por
uma atitude geralmente passiva dos empregadores
em relao ao mercado de trabalho. Existem muitas queixas sobre a falta de mo de obra qualificada, mas pouca disposio para participar mais
diretamente do processo de capacitao, com as
importantes excees de sempre.
Sem desmerecer a importncia destes relacionamentos, deve-se assinalar que o Centro Paula
Souza no desenvolveu um sistema de formao
profissional dual semelhante ao que existe nos
pases em que o setor educacional, o sistema produtivo e as associaes profissionais e sindicatos
cooperam de maneira organizada para proporcionar aos estudantes educao formal e experincia
prtica de forma coordenada (Culpepper e Thelen
2008). A experincia internacional mostra que
extremamente difcil, se no impossvel, transplantar para outros pases este modelo em escala significativa, e no Brasil oscila-se entre dois modelos
opostos, o escolar, em que a formao profissional
se d de forma separada do setor produtivo, ou o
de mercado, em que o setor privado que toma
as decises sobre que cursos e que certificados
proporcionar, com ou sem apoio governamental
(Valiente et al. 2013).

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

213

Uma outra questo que chama a ateno, em


relao ao Centro Paula Souza, a falta de integrao e ordenamento claro entre o ensino tcnico de
nvel mdio e o tecnolgico de nvel superior. Idealmente, o ensino tcnico de nvel mdio deveria
ser uma etapa de formao inicial que, ao mesmo
tempo, desse uma capacitao para o mercado de
trabalho e permitisse que os alunos evolussem,
querendo, para o ensino superior. Na prtica, os
dois segmentos funcionam de forma estanque, embora o pblico de ambos seja em grande parte semelhante jovens adultos de renda mais baixa que
concluram o ensino mdio e pretendem obter uma
qualificao profissional para o mercado de trabalho. Seria espervel que competncias desenvolvidas no nvel tcnico pudessem ser identificadas e
reconhecidas pelos cursos superiores de tecnologia, possibilidade que hoje no existe. A favor do
Centro Paula Souza importante assinalar que este
problema da falta de clareza sobre a natureza do
ensino tcnico e tecnolgico mais geral, e provocado em grande parte pela exigncia de que os
alunos dos cursos tcnicos completem tambm a
educao mdia geral. Este problema tende a se
agravar ainda mais na medida em que o governo
federal, atravs do Pronatec, est estimulando as
instituies de educao superior privada a criar
cursos tcnicos de nvel mdio, com estudantes
selecionados pelo Enem atravs de um sistema especfico de seleo, o Sisutec. Estimuladas pelos
subsdios prometidos pelo governo federal, as instituies de ensino superior privadas esto criando
milhares de vagas de ensino tcnico de nvel mdio
para alunos que j completaram o ensino mdio
regular, ao mesmo tempo em que no tm estmulo
para oferecer cursos tecnolgicos de nvel superior,
fazendo com que os dois nveis de formao profissional tendam a se confundir.
Para onde o Centro Paula Souza deveria evoluir, dentro do sistema educacional paulista e, de
forma mais geral, do Pas? Existe claramente o risco
de que o Centro Paula Souza desenvolva uma ten-

214

dncia ao vis acadmico que afetou no passado


os Cefets, que se transformaram em institutos universitrios (Schwartzman 2011)? Existe a inteno
de fazer com que as escolas tcnicas funcionem
cada vez mais no regime integrado e em tempo integral, o que significaria dar preferncia aos jovens
mais qualificados que conseguem se classificar
bem nos exames seletivos e que buscam se qualificar para o ensino universitrio, em detrimento dos
adultos menos qualificados que precisam trabalhar
e se qualificar de forma mais imediata para o mercado de trabalho? Os cursos integrados certamente
tm menos problemas de abandono, que so uma
das dificuldades importantes que o Centro enfrenta
com os cursos tcnicos e tecnolgicos, mas seria
uma lstima se o Centro viesse a deixar de lado o
que hoje seu pblico principal.
Outra questo o lugar do Centro Paula Souza
no conjunto do sistema educacional do Estado de
So Paulo. As trs universidades pblicas paulistas,
embora entre as melhores do Pas, atendem a menos de 10% dos estudantes de nvel superior do
estado, onde tambm so escassas as universidades
federais. Existe uma necessidade clara de expandir
a presena do setor pblico na educao superior
do estado, o que, no entanto, no pode ser feito
pela simples multiplicao do modelo das universidades estaduais, com seus professores doutores
de tempo integral e programas de pesquisa e ps-graduao. O modelo do Estado da Califrnia, nos
Estados Unidos, muitas vezes citado como o formato para o qual o sistema paulista deveria evoluir.
O sistema da Califrnia contm trs nveis claramente diferenciados, o da Universidade da Califrnia, altamente seletiva e fortemente orientada para
a pesquisa e a ps-graduao; as state universities,
menos seletivas e orientadas para formao profissional superior e formao de professores; e os
community colleges, de livre acesso e permitindo
tanto a formao profissional ps-secundria quanto a preparao para os cursos universitrios propriamente ditos. Outra caracterstica importante do

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

sistema da Califrnia que os alunos podem passar


e levar seus crditos de um tipo de instituio para
outro (Douglass 2007).
Em So Paulo, seria possvel pensar na USP e
Unicamp desempenhando o papel da Universidade da Califrnia, na Unesp em suas diversas localidades no papel das state universities, e no Centro
Paula Souza no papel semelhante ao dos community colleges. Com mais flexibilidade e menor custo por aluno, o Paula Souza poderia ampliar muito
seus convnios com municipalidades e com o setor
privado, proporcionando um leque bastante amplo
de formao inicial, desde os cursos profissionais
at os de formao mais geral, como em parte j
est sendo feito, e tambm uma integrao mais
bem definida com a Secretaria de Educao, hoje
responsvel pelo ensino mdio pblico do estado,
o que j vem ocorrendo tambm. No seria uma
evoluo simples, pelas dificuldades legais e institucionais que implicaria, e as mudanas na cultura de cada um dos segmentos envolvidos. Mas
j existem muitas experincias que apontam nesta
direo, e por isto mereceriam ser estudadas com
profundidade.

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Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

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Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

8
CAPTULO

O setor privado na educao bsica no Estado


de So Paulo nos anos 2000
Stella Silva Telles
Cibele Yahn Andrade
Maria Alice Aguiar Remy

1. Introduo
So vrios os fatores que produzem influncia na evoluo das matrculas na educao bsica1 na rede pblica e na privada. Em geral,
ocorrem simultaneamente e de forma sobreposta
uns impactam os outros, exercem influncia entre
si tornando-se complexa a tarefa de identificar e
quantificar o efeito de cada um dos fatores sobre o
crescimento ou retrao das matrculas.
Alguns desses fatores independem do sistema
educacional, como a mudana na composio demogrfica do pas em funo da queda da fecundidade e a consequente diminuio da populao
em idade escolar.
Outros fatores so consequncia de decises
tomadas no mbito das polticas pblicas da rea
de educao, por exemplo, a adoo da progres-

so continuada2 e a consequente melhoria do fluxo


escolar ocorrido ao longo das ltimas dcadas, que
contribuiu para a queda das matrculas no ensino
fundamental e mdio. Podemos citar ainda a implantao do ensino fundamental de nove anos que
agrega matrculas no 1o ano para crianas a partir
dos seis anos3 e, a reduo de seis para quatro anos
como idade obrigatria para as crianas estarem
2

3
1 A educao bsica divide-se em: educao infantil (creche e
pr-escola), ensino fundamental (EF I 1 ao 5 ano e EF II 6
ao 9 ano) e ensino mdio de acordo com a LDB de 1996.

 progresso continuada surgiu nos anos 1960. um sisteA


ma que no prev a reprovao do aluno ao final da srie ou
ano letivo. A ideia que os estudantes que no atingirem o
nvel de conhecimento desejado recebam acompanhamento contnuo dos professores, de preferncia paralelamente
s aulas normais, como recomenda a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional. Cabe aos estados adotarem ou
no o sistema de progresso continuada. No caso do Estado
de So Paulo o sistema foi implantado em toda a rede pblica do ensino fundamental. Mesmo sendo implementado
apenas no ensino fundamental, a melhoria do fluxo nessa
etapa produz reflexos tambm no ensino mdio.
A ampliao do ensino fundamental de oito para nove
anos foi regulamentada em 2006, e estabelecido o prazo
at 2010 para que essa adaptao ocorresse em todo Brasil
(Lei n 11.274 de 06/02/2006).

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

217

matriculadas na educao bsica4. So medidas


que pressionam o acrscimo de matrculas na pr-escola e no 1o ano do ensino fundamental.
Devemos considerar ainda a prpria extenso
da cobertura da rede pblica em cada uma das
diferentes etapas da educao bsica, que induz
a maior ou menor participao do setor privado
como forma de suprir os limites da oferta pblica
esse o caso da educao infantil.
Na ltima dcada vem diminuindo o nmero de matrculas na educao bsica no Brasil.
Essa diminuio, embora seja um fenmeno geral, apresenta comportamento oposto na rede privada, que cresceu quase 30% entre 2000 e 2012
(Inep). Passou de 5,8 para 7,4 milhes de alunos
no perodo. Vale ainda ressaltar que a evoluo das
matrculas apresenta comportamento distinto nas
diferentes etapas da educao bsica educao
infantil, ensino fundamental (primeiro e segundo
ciclo) e ensino mdio.
Nosso objetivo neste captulo analisar a evoluo das matrculas na rede privada, nesse quadro
de diminuio geral das matrculas no Brasil. Analisaremos, de modo especial, a situao do Estado
de So Paulo.
O captulo est organizado em trs partes
complementares, alm desta introduo e das consideraes finais.
Na primeira parte, apresentamos a evoluo
das matrculas da educao bsica no Brasil e Estado de So Paulo em suas diferentes etapas, segundo
os dados de Censos Escolares do Ministrio da Educao (2000 - 2012).
Na segunda parte, aprofundaremos a anlise
desse fenmeno especificamente para o Estado de
So Paulo. O objetivo comparar a presena da
4

 s pais ficam responsveis por colocar as crianas na


O
educao infantil a partir dos 4 anos. J os municpios e
os estados tm at o ano de 2016 para garantir a incluso dessas crianas na escola pblica (Lei n 12.796 de
04/04/2013).

218

escola privada, segundo os grupos de idade das


crianas e jovens que frequentam o ensino bsico,
entre as regies do Estado (regies metropolitanas
e no metropolitanas). Os dados so do Censo Demogrfico de 2010. Ainda em relao ao Estado de
So Paulo foi analisada a evoluo do porcentual
da populao de 0 a 17 anos que frequenta a escola privada, segundo as microrregies do Estado
de So Paulo. As fontes de dados foram os Censos
Demogrficos IBGE, de 2000 e 2010. Foram analisadas tambm as propores de crianas e jovens
que estudam na rede privada em relao ao tamanho populacional do municpio e renda mdia
familiar per capita municipal. Tambm nessa parte
a fonte de dados utilizada foi o Censo Demogrfico de 2010. Finalmente, a partir das informaes
da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio
(PNAD) dos anos de 2001 e 2012 investigou-se o
acesso das crianas e adolescentes rede privada
de ensino levando-se em conta o perfil socioeconmico dos alunos.
A terceira parte deste captulo utiliza a Pesquisa de Oramento Familiar (POF) do IBGE (20022003 e 2008-2009) para apresentar os gastos das
famlias brasileiras e, em especial, das paulistas
com a educao.

Parte 1

2. Evoluo das matrculas na


educao bsica no Brasil e no
Estado de So Paulo
No Brasil e no Estado de So Paulo observou-se um movimento sistemtico de queda das matrculas, na ltima dcada, referentes educao
bsica. Esse movimento ocorreu basicamente na
rede pblica de educao, responsvel pela grande
maioria das matrculas 84% no Brasil e 82% em
So Paulo.

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Os dados do Censo Escolar referentes ao perodo 2000 - 2012 mostram que a queda das matrculas da educao bsica foi de 8% no Brasil o
que significa menos 3,8 milhes de estudantes e
de 2% no Estado de So Paulo o equivalente a
200 mil alunos a menos (Tabela 1).
Apesar dessa diminuio no nmero total de
matrculas, a rede privada no Brasil e no Estado
de So Paulo apresenta no mesmo perodo movimento no sentido oposto, ou seja, de acrscimo
no nmero de matrculas. Entre 2000 e 2012 aumentou 29% no Brasil e 38% no Estado de So
Paulo (Tabela 2).
Estes dados devem ser analisados com cautela
devido reduzida participao da rede privada na
oferta total de matrculas na educao bsica5 e a
limitada oferta pblica e gratuita na etapa inicial da
educao bsica.
Embora o direito educao pblica infantil
(creche e pr-escola) tenha sido reconhecido na
Constituio de 1988 e na LDB de 1996, a sua
oferta ainda insuficiente no Pas, o que talvez
justifique a opo de parte das famlias pela escola privada nesse nvel educacional. Diferentemente, no ensino fundamental e mdio a oferta
pblica ampla; desta forma a opo pela escola
privada pode ser considerada como uma escolha
das famlias.
Em vista dessas consideraes necessrio
analisar a participao e o crescimento recente da
rede privada em cada uma das etapas da educao
bsica:

 s matrculas da rede privada correspondem a 16% do


A
total das matrculas da educao bsica no Brasil e 20%
no Estado de So Paulo (Inep, 2012).

Tabela 1 Matrculas na educao bsica


no ensino regular
Brasil e Estado de So Paulo, 2000 e 2012
Matrculas Totais
2000

2012

Crescimento no perodo (%)

916.864

2.540.791

177,1

Pr-Escola

4.421.332

4.754.721

7,5

EF I

20.211.506

16.016.030

-20,8

EF II

15.506.442

13.686.468

-11,7

EM

8.192.948

8.376.852

2,2

Total

49.249.092

45.374.862

-7,9

2000

2012

Crescimento no perodo (%)

258.949

837.453

223,4

Pr-Escola

1.130.293

1.014.809

-10,2

EF I

2.990.401

2.904.189

-2,9

EF II

3.234.803

2.861.714

-11,5

EM

2.079.141

1.885.107

-9,3

Total

9.693.587

9.503.272

-2,0

Brasil
Creche

So Paulo
Creche

Fonte: Censo Escolar Inep.

Nas creches houve intenso crescimento das


matrculas e esse, diferentemente do que se observa nas outras etapas, ocorreu nas duas redes de
ensino na pblica e na privada. A rede pblica
triplica a oferta de vagas6 em funo do esforo
de ampliao do atendimento gratuito enquanto o
acrscimo de matrculas da rede privada ocorreu
com a mesma intensidade.

 rede pblica contabiliza tambm as matrculas em creA


ches privadas conveniadas, pois o convnio uma estratgia prevista em lei para que o poder pblico possa expandir a oferta de educao infantil em muitos municpios.

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

219

Tabela 2 Matrculas na educao bsica no ensino regular, segundo rede de ensino.


Brasil e Estado de So Paulo, 2000 e 2012
Matrculas Rede Pblica

Matrculas Rede Privada

2000

2012

Crescimento no
perodo (%)

2000

2012

Crescimento no
perodo (%)

582.238

1.611.054

176,7

334.626

929.735

177,8

Pr-Escola

3.332.173

3.579.074

7,4

1.089.159

1.175.647

7,9

EF I

18.552.996

13.533.964

-27,1

1.658.510

2.482.066

49,7

EF II

13.975.711

11.897.602

-14,9

1.530.731

1.788.866

16,9

EM

7.039.529

7.310.689

3,9

1.153.419

1.066.163

-7,6

Total

43.482.647

37.932.383

-12,8

5.766.445

7.442.479

29,1

2000

2012

Crescimento no
perodo (%)

2000

2012

Crescimento no
perodo (%)

Creche

144.448

446.587

209,2

114.501

390.866

241,4

Pr-Escola

941.022

805.568

-14,4

189.271

209.241

10,6

EF I

2.615.421

2.369.149

-9,4

374.980

535.040

42,7

EF II

2.845.973

2.412.875

-15,2

388.830

448.839

15,4

EM

1.789.298

1.613.628

-10,3

280.843

271.479

-3,3

Total

8.345.162

7.647.807

-8,4

1.348.425

1.855.465

37,6

Brasil
Creche

So Paulo

Fonte: Censo Escolar Inep.

Embora o crescimento das matrculas, no perodo, tanto na rede pblica como na privada, tenha sido bastante significativo de fato foi na creche, entre todas as etapas do ensino bsico, onde
ocorreu o maior acrscimo de matrculas deve-se
considerar que o patamar inicial de matrculas (ano
2000) era pouco expressivo, comparado s demais
etapas do ensino bsico. Outro aspecto a ser observado a elevada participao da oferta privada
nesse nvel educacional em 2012: 37% no Brasil
e 47% no Estado de So Paulo, o que decorre da
ainda limitada oferta de creches na rede pblica.
Quanto s matrculas na pr-escola, o seu
crescimento tanto na rede pblica como na privada

220

foi muito modesto no Brasil (entre 7% e 8%) e, no


Estado de So Paulo chegou a ser mesmo negativo
na rede pblica (Tabela 3). Em relao participao da rede privada no total de matrculas na
pr-escola ela tem se mantido em torno de 25% no
Brasil. No Estado de So Paulo ela cresce um pouco, passando de 17% para 21% (Tabela 3).
O crescimento mais expressivo da participao das matrculas privadas ocorreu no primeiro
ciclo do ensino fundamental e isso se deu tanto no
Brasil como no Estado de So Paulo. No Brasil,
passou de 8% para 16%, e no Estado de So Paulo, de 13% para 18%. No segundo ciclo do ensino
fundamental o crescimento da participao relativa

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Tabela 3 Participao das matrculas da rede privada na educao bsica


Brasil e Estado de So Paulo, 2000 e 2012

Brasil

Participao percentual
da rede privada (%)
2000

2012

Creche

36,5

36,6

Pr-Escola

24,6

EF I

So Paulo

Participao percentual
da rede privada (%)
2000

2012

Creche

44,2

46,7

24,7

Pr-Escola

16,7

20,6

8,2

15,5

EF I

12,5

18,4

EF II

9,9

13,1

EF II

12,0

15,7

EM

14,1

12,7

EM

13,5

14,4

Total

11,7

16,4

Total

13,9

19,5

Fonte: IBGE, Censo Demogrfico de 2010.

da rede privada foi de 10% para 13% no Brasil e


de 12% para 16% no Estado de So Paulo (Tabela
3). Em ambos os ciclos, todavia, constata-se uma
diminuio no montante total de matrculas.
Deve-se notar que a dinmica das matrculas
na pr-escola e no ensino fundamental sensvel ao
processo de implantao do ensino fundamental de
9 anos, o qual incluiu alunos de 6 anos de idade,
que estavam na pr-escola, no 1 ano dessa etapa
educacional. Nesse sentido, se no houvesse ensino fundamental de 9 anos, muito provavelmente o
crescimento das matrculas nessa etapa seria maior
na pr-escola.
Em relao ao ensino mdio, a situao bastante peculiar considerando-se as outras etapas do
ensino bsico. Ocorre a reduo das matrculas
tanto pblica como privada no Estado de So
Paulo a reduo foi, respectivamente, de 8% e de
3%. No Brasil a reduo foi 8% na rede privada e
um pequeno acrscimo de 4% na rede pblica.
Conforme mostram os dados, constata-se ao longo de toda a dcada de 2000, apesar do crescimento
da rede privada, uma tendncia diminuio no total

das matrculas na educao bsica7 tanto no Brasil


como no Estado de So Paulo. Essa diminuio mais
significativa em algumas etapas educacionais.
Com efeito, a diminuio das matrculas na
educao bsica associa-se s projees populacionais do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE, 2013), as quais indicam uma tendncia de reduo da populao em idade escolar no
Pas, de modo geral, e no Estado de So Paulo, em
particular. Ainda de acordo com o IBGE, a diminuio populacional ocorrer de forma rpida, sendo
a faixa etria de 0 a 9 anos a que sofrer uma reduo mais intensa, com diminuio em nmeros
absolutos. Em decorrncia, diminui-se a demanda
para a educao infantil e o primeiro ciclo do ensino fundamental (Grficos 1 e 2).
7

E m funo das mudanas demogrficas possvel que haja


melhoria das taxas de cobertura ainda que no se amplie o
nmero de escolas e de vagas. Trabalhos de Montali, 2012
e Andrade, 2008 mostram a ampla expanso da cobertura
educacional, o que permitiu a incluso da populao nos
grupos etrios correspondentes educao bsica, apesar
dos altos nveis de desigualdade social.

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

221

Grficos 1 e 2 Projees Populacionais IBGE (2013)


Brasil

Estado de So Paulo

Brasil

So Paulo
3800000

18000000

3600000

17000000

3400000

16000000

3200000

15000000

3000000

14000000

2800000

13000000

2600000

10-14

2030

2029

2028

2027

2026

2025

2024

2023

2022

2021

2020

2019

2018

2017

2016

2015

2014

2013

2012

2010

2009

2011

5-9

15-19

2400000

20
0
20 0
01
20
0
20 2
0
20 3
04
20
0
20 5
06
20
0
20 7
0
20 8
09
20
1
20 0
11
20
1
20 2
13
20
1
20 4
1
20 5
16
20
1
20 7
18
20
1
20 9
20
20
2
20 1
2
20 2
23
20
2
20 4
25
20
2
20 6
2
20 7
28
20
2
20 9
30

0-4

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

12000000

0-4

5-9

10-14

15-19

Fonte: Projees Populacionais IBGE.

Parte 2

3. A educao bsica e a expanso da


rede privada no Estado de So Paulo
Esta parte dedicada anlise da presena da
rede privada no Estado de So Paulo. Nosso objetivo
mapear a presena dessa rede e investigar alguns
fatores que podem estar associados sua expanso
na ltima dcada. Primeiramente, vamos apresentar
a frequncia escola na rede privada, segundo os
grupos etrios8 por regio (metropolitana e no metropolitana) do Estado; em um segundo momento,
apresentaremos a expanso do setor privado segundo as microrregies geogrficas e, a seguir a presen8

a do setor privado no estado, segundo o porte e a


riqueza dos municpios. Para finalizar, ser analisada a participao da rede privada, segundo o perfil
de renda das famlias.
No Estado de So Paulo, de acordo com dados
do Censo Demogrfico de 2010, crianas de 0 a
3 anos e jovens de 15 a 17 so os que menos frequentam escolas privadas (respectivamente, 9,6% e
12,5%); essas faixas de idade correspondem ao incio e ao final da educao bsica. J as maiores propores de crianas e jovens frequentando a escola
privada esto nas faixas etrias de 4 a 5 anos, 6 a 10
anos, e 11 a 14 anos, com participaes de, respectivamente, 18,3%, 16,1% e 14,9%, (Grfico 3).

 s crianas foram divididas em: grupos de 0 a 3 anos e,


A
de 4 a 5 anos que esto associados educao infantil.
Analogamente, o grupo das crianas de 6 a 10 anos para o
ensino fundamental I e o grupo de 11 a 14 para o ensino
fundamental II. Os adolescentes de 15 a 17 esto associados ao ensino mdio.

222

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Grfico 3 Participao das redes de ensino no atendimento das crianas e adolescentes


do Estado de So Paulo (%), 2010
22,3
9,6

68,2

81,6

81,5

16,1

14,9

2,3

3,6

72,9

68,1
18,3
13,5
0a3
No freq.

4a5

6 a 10
Freq. Privada

12,5
14,7

11 a 14
15 a 17
Freq. Pblica

Fonte: IBGE, Censo Demogrfico de 2010.

Os dados a seguir mostram a oferta total de


educao bsica e a participao da rede privada
nas diferentes regies do Estado de So Paulo9.
No Estado de So Paulo, menos de 1/3 das
crianas menores de 3 anos frequentava creche
(Censo Demogrfico, 2010). Esse porcentual ligeiramente superior nas regies metropolitanas do
que nas regies no metropolitanas do estado.
Quanto frequncia na pr-escola, esta
maior do que na creche: 87% das crianas de 4 e
5 anos frequentavam a pr-escola em 2010 e isso
variou pouco entre as diferentes regies.
9

 e acordo com a documentao do Censo Demogrfico:


D
A Constituio Federal de 1988, no seu Art. 25, pargrafo 3, facultou aos estados a instituio de regies metropolitanas, constitudas por agrupamentos de municpios
limtrofes, com o objetivo de integrar a organizao, o
planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum. Assim, a partir de 1988, as unidades da
Federao, buscando solucionar problemas de gesto do
territrio estadual, definiram novas regies metropolitanas,
criadas por lei complementar estadual. Assim, no Estado
de So Paulo temos trs regies metropolitanas: R.M. de
So Paulo, R.M. de Campinas e R.M. da Baixada Santista.

Nas faixas etrias de 6 a 10 anos e de 11 a 14


anos, a quase totalidade das crianas frequentava a
escola10. A frequncia na rede privada nas regies
metropolitanas do Estado (Baixada Santista, Campinas e So Paulo) ligeiramente maior que nas
regies no metropolitanas e isso ocorre nos dois
grupos de idade considerados (Tabela 4).
Quanto aos jovens de 15 a 17 anos, em 2010,
85% frequentavam a escola11 e 12,5% se encontravam matriculados na rede privada, no Estado de
So Paulo, em 2010. Ao analisar a participao da
rede privada nas regies metropolitanas, observa-se que quase no h variao com relao mdia do Estado.

10 E mbora algumas dessas crianas se encontrem em defasagem idade/srie.


11 
Dos 85% dos jovens que frequentavam a escola, 32%
apresentavam algum nvel de defasagem idade/srie e 53%
atraso.

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

223

Tabela 4 Participao das redes de ensino no atendimento das crianas e dos adolescentes nas regies
metropolitanas e no metropolitanas no Estado de So Paulo (%), 2010.
0 a 3 anos
No
frequenta

Regies

4 a 5 anos

Frequenta Frequenta
Escola
Escola
Privada
Pblica

Total

No
frequenta

Frequenta Frequenta
Escola
Escola
Privada
Pblica

Total

Metropolitana da Baixada

70,1

9,9

19,9

100,0

16,7

19,0

64,3

100,0

Metropolitana de Campinas

63,4

10,8

25,8

100,0

11,0

17,3

71,7

100,0

Metropolitana de So Paulo

66,6

11,4

22,0

100,0

14,5

22,8

62,7

100,0

No Metropolitanas

70,5

7,1

22,3

100,0

12,4

13,0

74,6

100,0

Estado de So Paulo

68,1

9,6

22,3

100,0

13,5

18,3

68,2

100,0

6 a 10 anos
No
frequenta

Regies

11 a 14 anos

Frequenta Frequenta
Escola
Escola
Privada
Pblica

Total

No
frequenta

Frequenta Frequenta
Escola
Escola
Privada
Pblica

Total

Metropolitana da Baixada

2,4

17,1

80,5

100,0

3,3

15,8

80,9

100,0

Metropolitana de Campinas

2,4

16,2

81,4

100,0

3,3

15,6

81,1

100,0

Metropolitana de So Paulo

2,9

18,6

78,5

100,0

4,3

16,2

79,5

100,0

No Metropolitanas

1,5

12,8

85,6

100,0

3,0

13,2

83,9

100,0

Estado de So Paulo

2,3

16,1

81,6

100,0

3,6

14,9

81,5

100,0

15 a 17 anos
No
frequenta

Regies

Frequenta Frequenta
Escola
Escola
Privada
Pblica

Total

Metropolitana da Baixada

15,3

12,5

72,2

100,0

Metropolitana de Campinas

14,0

13,0

73,0

100,0

Metropolitana de So Paulo

14,0

13,1

72,9

100,0

No Metropolitanas

15,5

11,7

72,8

100,0

Estado de So Paulo

14,7

12,5

72,9

100,0

Fonte: IBGE, Censo Demogrfico de 2010.

224

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

A seguir os mapas do Estado de So Paulo referentes aos anos de 2000 e 2010 (Figura 1) apresentam a expanso da rede privada na educao
bsica, segundo os percentuais mdios de participao dessa rede nas microrregies geogrficas. Coerentemente com os dados anteriormente apresentados, constata-se que a rede privada
est mais presente nos municpios das regies

metropolitanas e nas regies onde a expanso


urbano-industrial, iniciada nos anos 1970, foi
mais forte, ou seja, no sentido metrpole para
o interior. Assim, desde 2000, a rede privada na
educao bsica se faz mais presente nas reas
mais desenvolvidas, situadas ao longo das rodovias Anhanguera, Bandeirantes, Castelo Branco e
Washington Lus e da Via Dutra.

Figura 1 Porcentual de crianas e adolescentes (0 a 17 anos) que frequentava a educao bsica


ensino regular da rede privada de ensino. Microrregies Geogrficas do Estado de So Paulo, 2010.
2000

2010

Fonte: IBGE, Censo Demogrfico 2000 e 2010.

Outro fator relacionado presena da rede privada de ensino o tamanho do municpio. Para verificar
essa correlao, vamos analisar o logaritmo da populao do municpio e o porcentual de participao da
rede privada no total das redes de ensino. Do mesmo
modo, vamos comparar a renda mdia familiar per capita dos municpios em salrios mnimos e o porcentual de participao da rede privada de ensino.
Para verificar se h uma relao positiva entre renda familiar e tamanho do municpio com
nvel de participao da rede privada para todos

os pblicos-alvo foram elaborados grficos considerando-se os grupos de idade correspondentes s


diferentes etapas da educao bsica.
Os grficos que compem a Figura 2 mostram
que a proporo de crianas e jovens que estudam
na rede privada nos municpios est relacionada
com o tamanho populacional do municpio e com
o nvel mdio de renda familiar per capita municipal. Quanto mais populoso for o municpio e quanto maior for a sua renda mdia per capita, maior
a presena da rede privada de ensino.

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

225

Figura 2 Proporo de crianas e adolescentes nos municpios do Estado de So Paulo que frequenta
a rede privada, segundo tamanho e renda domiciliar per capita em salrios mnimos dos municpios.
Censo Demogrfico de 2010.

20

20

16

16

% em escola privada

% em escola privada

0 a 3 anos

12
8
4
0

12
8
4
0

11

13

15

17

renda domiciliar per capita em SM

tamanho do municpio (ln da pop.)

40

32

32

% em escola privada

% em escola privada

4 a 5 anos
40

24
16
8
0
5

11

13

15

24
16
8
0

17

renda domiciliar per capita em SM

tamanho do municpio (ln da pop.)

40

32

32

% em escola privada

% em escola privada

6 a 10
40

24
16
8
0

24
16
8
0

11

13

15

17

tamanho do municpio (ln da pop.)

226

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

renda domiciliar per capita em SM

40

32

32

% em escola privada

% em escola privada

11 a 14
40

24
16
8
0

24
16
8
0

11

13

15

17

renda domiciliar per capita em SM

tamanho do municpio (ln da pop.)

40

32

32

% em escola privada

% em escola privada

15 a 17
40

24
16
8

24
16
8
0

0
5

11

13

15

17

tamanho do municpio (ln da pop.)

renda domiciliar per capita em SM

Fonte: IBGE, Censo Demogrfico de 2010.

Outra dimenso da anlise mostra a evoluo


da frequncia escola por grupos de idade segundo
a rede de ensino pblica e privada e a distribuio das famlias por dcimos da renda12. Os dados
utilizados so oriundos das PNADs dos anos 2001
e de 2012.
Podemos observar, nos grficos a seguir, que o
movimento de queda das matrculas da rede pblica,
apontado anteriormente, no ocorre de forma homognea para todas as famlias, quando analisado segun12 Foi considerada a renda familiar per capita.

do os decis de renda familiar per capita. O movimento


de queda bastante evidente entre as crianas e jovens
pertencentes s famlias do 4o ao 10o decil da renda.
No entanto, o movimento de crescimento de matrculas inverso entre as famlias dos decis inferiores da
renda (do 1o ao 3o decil da renda familiar per capita).
Tambm o crescimento de matrculas, observando especificamente a rede privada, no ocorre
igualmente em todos os decis de renda. Entre o 1o
e o 7o decil, h crescimento das matrculas, embora
pequeno. Porm, a partir do 7o decil h queda de
matrculas no perodo analisado.

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

227

O crescimento da demanda pelo servio educacional privado por uma parcela das famlias pode
estar associado, em parte, mudana na estrutura da
distribuio da renda ocorrida no ltimo decnio no
Brasil. De acordo com Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, a renda familiar per capita no Brasil cresceu 33% entre 2001 e
2011. Assim, a renda familiar per capita passou de R$
591,00 para R$ 783,00. No entanto, foi na classe
mdia onde a renda familiar per capita mais cresceu.
Enquanto a renda familiar per capita para o total das
famlias cresceu 2,9% ao ano, na classe mdia esse
crescimento alcanou a taxa de 4,2% ao ano13. Os
dados aqui apresentados indicam que entre os anos
de 2001 e 2012 a transferncia14 de crianas e jovens
da escola pblica para a privada ocorreu nos decis
mdios e inferiores da renda e no entre os estratos
superiores da renda. Porm, h que se destacar que o
movimento foi discreto e lento no perodo analisado.
Os dados a seguir apresentam a participao da
frequncia na escola das redes pblica e privada, segundo a renda familiar para cada um dos grupos de
idade correpondentes s etapas da educao bsica.
O grande incremento das matrculas em creche mostrado anteriormente ocorre em todos os decis de renda familiar per capita, entre 2001 e 2012.
Porm, foi mais intenso nos cinco primeiros decis
da distribuio por renda familiar para as crianas
13 A
 classe mdia ou tambm chamada Nova Classe Mdia
considerada neste estudo da SAE apresenta renda familiar
per capita: entre R$ 291 e R$ 1.019. Ver:http://www.sae.
gov.br/site/?p=17351#ixzz2wVaTRC3Z. Ainda segundo a
Secretaria de Assuntos Estratgicos, estes resultados so
consequncia do crescimento do emprego com carteira
assinada, sendo que na classe mdia 62% das pessoas so
trabalhadores com carteira assinada.
14 Devemos relativizar a situao de transferncia para a escola privada, pois Nogueira (2003) alerta sobre as condicionalidades das famlias para manter essa opo: os pais
se submetem a um duro exerccio de conciliao entre a
mensalidade suportvel e o oramento (familiar), a distncia vivel do domicilio (e a escola) de modo a se tornar
sustentvel sua opo pela escola particular.

228

que frequentavam creches pblicas15. E com uma


distribuio mais uniforme entre as crianas que
frequentavam a creche privada considerando-se todos os decis de renda familiar per capita.
As crianas com idade entre 4 e 5 anos, que so
pblico-alvo da pr-escola, passaram a ter mais acesso escola e, isto ocorreu mais fortemente para o primeiro decil, puxado pela rede pblica. Com relao
rede privada, o total de crianas que frequentava
pr-escola particular praticamente no se alterou at
o 6 decil de renda. Nos decis de renda familiar per
capita subsequentes ocorreu um declnio no total de
crianas que frequentavam creches.
O total de crianas com idade entre 6 e 10
anos que frequentavam escola pblica foi incrementado ligeiramente nos dois primeiros decis de
renda familiar per capita e caiu entre o 5 e o ltimo decil de renda familiar per capita. O volume de
crianas desta faixa etria que frequentava escola
particular foi modestamente incrementado entre o
primeiro e o stimo decil de renda familiar per capita e sofre decrscimo entre o 8 e o ltimo decil
de renda familiar per capita.
Um movimento similar ao das crianas de 6
a 10 anos tambm observado para as crianas
com idade entre 11 e 14 anos. Para estas crianas
houve um movimento sutil de incremento no total
de crianas que frequentavam a rede privada at o
8 decil de renda familiar per capita seguido de um
ligeiro declnio nos ltimos decis.
Os dados das PNADs referentes aos jovens de
15 a17 anos mostraram que houve incremento da
frequncia escola pblica nos dois primeiros decis de renda familiar per capita e queda a partir
do 5 decil de renda at o ltimo. Com relao
frequncia escola privada, o incremento foi muito pequeno at o 5 decil com subsequente queda
pronunciada entre os dois ltimos decis de renda
familiar per capita (Figura 3).
15 Includas as creches privadas conveniadas.

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Figura 3 Crianas e adolescentes que frequentam escola ou creche por faixa etria,
segundo rede de ensino. Estado de So Paulo, 2001 e 2012.
0a3

0a3
90.000

90.000

75.000

75.000

60.000

60.000

45.000

45.000

30.000

30.000

15.000

15.000

0
D1

D2

D3

D4

D5

D6

Pblica 2012
Pblica 2001

D7

D8

D9

D 10

D1

D2

Parcular 2012
Parcular 2001

D3

D4

D5

D6

Total 2012

D7

D8

D9

D 10

D9

D 10

D9

D 10

Total 2001

4a5

4a5

200000

120000

180000

100000

160000
140000

80000

120000
100000

60000

80000

40000

60000
40000

20000

20000
0

0
D1

D2
D3
D4
Pblica 2012
Pblica 2001

D5

D6

D7
D8
Parcular 2012
Parcular 2001

D9

D1

D 10

D2

D3

D4

D5

D6

Total 2012

D7

D8

Total 2001

6 a 10

6 a 10
420000

420000

360000

360000

300000

300000

240000

240000

180000

180000

120000

120000

60000

60000
0

0
D1

D2
D3
D4
Pblica 2012
Pblica 2001

D5

D6

D7
D8
Parcular 2012
Parcular 2001

D9

D 10

D1

D2

D3
Total 2012

D4

D5

D6

D7

D8

Total 2001

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

229

11 a 14

11 a 14

400000

500000

350000

450000
400000

300000

350000

250000

300000

200000

250000

150000

200000
150000

100000

100000

50000

50000

0
D1

D2

D3

D4

D5

D6

Pblica 2012
Pblica 2001

D7

D8

D9

D 10

D1

D2

Parcular 2012
Parcular 2001

D3

D4

D5

D6

Total 2012

D7

D8

D9

D 10

D9

D 10

Total 2001

15 a 17

15 a 17
300000

250000

250000

200000

200000

150000

150000
100000

100000

50000

50000
0

0
D1

D2

D3

D4

D5

Pblica 2012
Pblica 2001

D6

D7

D8

D9

D 10

D1

Parcular 2012
Parcular 2001

D2

D3
Total 2012

D4

D5

D6

D7

D8

Total 2001

Fonte: IBGE, PNADs 2001 e 2012.

Levando-se em conta todas as faixas etrias,


podemos dizer com relao rede privada que
houve incremento das matrculas, embora pequeno, entre o primeiro e o stimo decil de renda no
perodo analisado, e um movimento de queda mais
pronunciado nos dois ltimos decis onde se concentra a maior parte das matrculas na rede particular. Este movimento resultou, de qualquer forma,
em um saldo positivo de matrculas da rede privada
como foi visto anteriormente.
Ao contrrio das matrculas na rede privada,
com relao rede pblica observou-se um incre-

230

mento principalmente nos dois primeiros decis de


renda familiar per capita, que onde est concentrada a maior parte das crianas, e queda entre o
quinto16 e o ltimo decil, resultando em saldo negativo para a rede pblica. Em termos de participao
porcentual, as matrculas na rede privada ganharam
espao em praticamente todos os decis de renda
familiar per capita e nas faixas etrias referentes

16

Renda familiar per capita equivalente a R$ 730,00 ou renda familiar total de R$ 2.360,00 em 2012.

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

educao infantil e s duas etapas do ensino fundamental. Na faixa etria dos 15 aos 17 anos, o
incremento na participao das matrculas na rede

privada foi muito pequeno comparativamente s


faixas etrias mais jovens (Figura 6).

Figura 4 Porcentual de crianas e adolescentes que frequenta escola privada (%),


segundo decis de renda familiar per capita. Estado de So Paulo, 2001 e 2012.
0a3
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0

4a5
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0

0 a 3 anos

D1

D2

D3

D4

D5

D6

D7

2001

D8

D9

4 a 5 anos

D1

D 10

D2

D3

D4

D5

D6

2001

2012

D7

D8

D9

D 10

D9

D 10

2012

11 a 14

6 a 10
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0

90
80
70
60
50
40
30
20
10
0

6 a 10 anos

D1

D2

D3

D4

D5

D6

2001

D7

D8

D9

11 a 14 anos

D1

D 10

D2

D3

D4

2001

2012

D5

D6

D7

D8

2012

15 a 17
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0

15 a 17 anos

D1

Fonte: IBGE, PNADs 2001 e 2012.

D2

D3

2001

D4

D5

D6

D7

D8

D9

D 10

2012

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

231

Parte 3

4. G
 asto das famlias brasileiras e
paulistas com educao no perodo
2002/2003 a 2008/2009
Esta parte apresenta os gastos17 das famlias
brasileiras e, em especial, das paulistas para manter os filhos em escolas da rede privada a partir da
Pesquisa de Oramento Familiar (POF) do IBGE18
para os anos de 2002-2003 e 2008-200919.
So poucas as pesquisas sobre o gasto privado
com educao no Brasil e no Estado de So Paulo.
Curi e Menezes (2010) analisam os principais determinantes da deciso familiar de matricular os filhos
nas escolas privadas. Concluem que esses determinantes so a educao da me, a renda familiar,
a oferta de escolas pblicas, o custo da educao
no estado e a regio de moradia. Com relao ao
valor gasto com mensalidades, seu maior determinante a renda familiar per capita, sendo que a
elasticidade-renda maior no ensino fundamental do que no ensino mdio. Abraho de Castro e
Monteiro Vaz investigam, entre outras dimenses, a
relao entre os gastos privados com educao e as

17 O
 s gastos ou despesas totais so compostos pelas despesas correntes, somadas ao aumento de ativo e diminuio
de passivo. As despesas correntes incluem o consumo em
geral (alimentao, habitao, educao, transporte, etc.),
alm de outras despesas correntes como impostos, contribuies trabalhistas, penses, mesadas e doaes, previdncia privada, entre outros.
18 Esta pesquisa ocorre com frequncia indeterminada, normalmente com um intervalo de 6 a 7 anos, a partir de pesquisa amostral nos domiclios brasileiros. Na POF, a famlia considerada como a unidade de consumo. Portanto,
se diferencia do conceito de famlia usualmente considerado no campo sociolgico, como grupo de pessoas com
laos de parentesco.
19 A amostra da POF 2002-2003 representa 48.534.638 milhes de famlias brasileiras com 175.845.964 milhes de
pessoas e a POF 2008-2009 representa 57.815.504 milhes de famlias e 190.519.297 milhes de brasileiros.

232

caractersticas dos chefes, apontando que quanto


maior o nvel de escolaridade do chefe da famlia,
maior a parcela de despesas correntes destinadas
educao, sobretudo ao pagamento de cursos regulares e essa tendncia ocorre mesmo nas famlias
com menor rendimento mensal.
De acordo com as informaes da POF, 2008
e 2009, o porcentual do gasto das famlias com
educao realizado no Estado de So Paulo superior ao das famlias do Brasil respectivamente,
os percentuais so de 3% e de 2,5% das despesas
totais com o item educao20. Em valores absolutos, os recursos mdios gastos em educao foram
de aproximadamente R$165,00 em So Paulo e de
R$100,00 (em valores de janeiro de 2009) para o
Brasil. Esses montantes incluem alunos das diversas
etapas educacionais, bem como os diversos componentes de despesa21.
Os porcentuais examinados segundo os vrios
itens de gasto em educao apontam que no Estado de So Paulo o gasto superior ao observado
para o Brasil em todos os subitens, com exceo de
livros didticos e artigos escolares (Tabela 5).
20 M
 enezes-Filho, 2012, estima os gastos totais privados com
educao no Brasil, verificando que esses so maiores que
a mdia dos pases da OCDE.
21 A POF possui a seguinte composio das despesas: a) cursos regulares, b) curso superior, c) outros cursos, d) livros
didticos, e) artigos escolares e f) outros gastos. cursos
regulares (a) so constitudos por cursos pr-escolares,
cursos de primeiro e de segundo graus. O item seguinte (b), curso superior, dispensa maiores explicaes. Na
sequncia (c) aparecem outros cursos e atividades que
abrangem uma gama heterognea de tipos de despesa,
desde aula de natao a curso de doutorado. O grupo de
gastos seguinte, (d), compreende subitens como assinatura
de peridico tcnico, livros, revistas e at aluguel de livro
denominado por livros didticos e revistas tcnicas. No
segmento de artigos escolares (e) esto gastos com lpis,
caneta, borracha e artigos de papelaria em geral. Por ltimo, no grupo outros (f) constam despesas como caixa
escolar, taxas, transporte, uniforme e excurses escolares,
taxas de inscrio para concursos/vestibulares, inscrio
em congressos, alm de outros.

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Tabela 5 Participao porcentual dos subitens


das despesas no total das despesas em educao
das famlias paulistas e brasileiras: 2008/2009

Tabela 6 Participao porcentual das despesas


em educao no total das despesas das famlias,
segundo dcimos de renda familiar per capita:
2008/2009

So Paulo

Brasil

Cursos regulares

27,1

26,0

Dcimo

Brasil

So Paulo

Curso superior

34,3

31,6

+Pobre

1,1

0,7

1,5

1,3

Outros cursos

25,2

23,9

Livros didticos

1,9

4,2

1,3

1,1

Artigos escolares

5,3

8,2

1,5

1,3

Outros gastos

6,1

6,0

1,6

1,2

100,0

100,0

1,9

1,6

2,3

2,6

2,6

2,9

3,5

4,5

Total

Fonte: POF 2008 2009 microdados

O gasto em educao das famlias brasileiras


e paulistas, distribudas segundo os dcimos22 da
renda mdia familiar per capita revela uma tendncia de crescimento porcentual do gasto at o 9o decil. Em outras palavras, as famlias tendem a gastar
mais em educao medida que ascende o nvel
de renda. Essa tendncia s no ocorre no dcimo
mais rico das famlias23 (Tabela 6).

22 Utilizada a mesma distribuio dos dcimos de renda para


as famlias paulistas e brasileiras, sendo que as famlias
paulistas tm peso menor nos dcimos relativamente mais
pobres por terem rendimentos mais elevados do que as famlias brasileiras.
23 
Tanto na literatura internacional (MEHROTHA & DELAMONICA, 1998; CHISWICK & KOUTROUMANES, 1996)
como na literatura nacional (CASTRO & VAZ, 2007; CURI
& MENEZES, 2008; REMY, 2014) h afirmaes sobre
associao entre renda e gastos em educao. Entretanto, Castro & Vaz chamaram a ateno, com base na POF
2002-2003, para o fato de que apenas no dcimo mais rico
das famlias no se constatava a participao crescente. Os
autores explicam que o rendimento do dcimo mais rico
tal maior que o impacto dos gastos seria limitado por outras
variveis, como por exemplo, o tamanho mdio da famlia.

+Rico

2,8

3,0

Total

2,5

2,9

Fonte: POF 2008 2009 microdados

No Estado de So Paulo, aproximadamente 86%


das crianas e jovens em idade escolar esto matriculados em alguma etapa da educao bsica, enquanto no Brasil esta proporo um pouco maior
(88,6%), provavelmente pelo fato de que esta unidade da Federao vivencie um estgio de transio
demogrfica mais avanada do que o brasileiro, ou
seja, h proporcionalmente uma populao em idade
escolar (da educao bsica) menor em So Paulo24
do que no Brasil. Para se avaliar a despesa mdia das
famlias com esses estudantes importante considerar a rede de ensino na qual o aluno est matriculado.
Em todas as unidades da Federao brasileira, a
rede pblica gratuita e grande parte dos livros escolares distribuda por programas governamentais,
24 S o Paulo possua aproximandamente12 milhes de alunos, dos quais pouco mais de 66% estavam matriculados
no ensino fundamental e 19,6% no ensino mdio.

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

233

fazendo, portanto, com que os recursos gastos pelas


famlias sejam de menor monta. J as famlias dos alunos matriculados na esfera privada, alm das mensalidades, devem arcar com os livros didticos.
Para avaliar as despesas com educao, calculamos o valor correspondente: a) ao ensino em
geral e ao ensino relacionado especificamente
educao bsica, b) rede privada do ensino (educao bsica); tanto para o Estado de So Paulo
quanto para o Brasil. Foram selecionadas apenas
as famlias com estudantes. Identificamos ainda a
etapa/srie e a rede escolar do aluno incluindo os
diversos tipos de despesas (artigos escolares, livros,
etc.), conforme o desenho da POF.
Os resultados mostram que tanto para a educao em geral quanto para a educao bsica, as
despesas realizadas pelos domiclios paulistas superam os valores encontrados para as famlias brasileiras em geral.
As despesas das famlias paulistas com educao
bsica privada superam os gastos das famlias brasileiras na mesma situao em quase 80%. Essa constatao apenas refora a j mencionada associao
positiva da renda com as despesas, inclusive de educao. O Estado de So Paulo detm quase um tero
do produto brasileiro e a renda mdia total de suas
famlias excede das demais unidades da federao,
o que tambm ocorre para as despesas mdias em
educao em relao dos demais estados brasileiros exceo do Distrito Federal.
Quando observamos os gastos em educao em
geral25 e em educao bsica, vemos que no Estado
de So Paulo o gasto mdio maior do que a mdia
nacional. As famlias paulistas com membros exclusivamente no ensino privado gastaram quase 80% a

mais com educao bsica do que as famlias brasileiras no perodo 2008-2009 (Tabela 7).
Tabela 7 Gastos mdios das famlias paulistas
com educao em geral, com educao bsica (nas
famlias com membros na rede pblica e privada) e
com educao bsica (nas famlias com membros
apenas na rede privada) em reais. 2008-2009.
Local

Educao
em Geral

234

Pblico
e/ou Privado

Somente
Privado

Brasil

100,64

81,19

283,36

So Paulo

164,74

132,8

507,78

Fonte: POF 2008 2009 microdados. Valores de janeiro de


2009 em reais

A desagregao das despesas das famlias com


educao bsica entre as etapas de ensino fundamental e mdio, conforme mostrado na Tabela 8,
mostra que as famlias despendem valores inferiores
com os alunos de nvel fundamental do que com
alunos de nvel mdio. Tambm se verifica que as
despesas das famlias que tm gastos de educao
somente na esfera privada so cerca de quatro vezes maior que as despesas das famlias que tm gastos tanto na esfera pblica quanto na privada.
Tabela 8 Gastos mdios em educao das
famlias paulistas com alunos matriculados no
ensino fundamental e com alunos no ensino
mdio: na rede pblica e ou privada e somente na
rede privada. Estado de So Paulo, 2008-2009
Pblico e/ou
Privado

Somente
Privado

Ensino Fundamental

121,30

488,58

Ensino Mdio

177,76

667,04

25 Gastos em educao em geral referem-se a ensino superior,


ensino fundamental e mdio da esfera pblica ou privada,
alm de cursos de ensino complementar. Os gastos em educao bsica esto discriminados entre despesas mdias
mensais das famlias com alunos na educao bsica pblica e privada e despesas mdias mensais das famlias com
estudantes apenas na educao bsica da rede privada.

Educao Bsica

Fonte: POF 2008 2009 microdados. Valores de janeiro de


2009 em reais

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

A seguir apresentamos a evoluo das despesas das famlias paulistas, exclusivamente em educao bsica, ao longo dos anos 2000.
Os dados da POF revelaram que houve uma
reduo no gasto mdio das famlias com despesas
na educao bsica da rede privada de quase 9%.
As famlias em 2002-2003 gastavam em mdia R$
558 passaram a dispender R$ 508 em 2008-2009.
Este declnio deu-se, sobretudo, devido queda mais
acentuada para as famlias com gastos em educao
bsica da rede privada pertencentes aos dois primeiros quintis de renda familiar per capita. As famlias do
primeiro quintil que gastavam cerca de R$ 85 com

educao bsica da rede privada passaram a gastar


quase R$ 38. As famlias com os mesmos gastos pertencentes ao 2 quintil que dispendiam R$ 250 passaram a gastar R$ 206 no final do perodo estudado.
As famlias com gastos educacionais tanto privados quanto pblicos tambm passaram a gastar
menos. No incio do perodo dispendiam R$ 163 e
no final passaram a dispender R$ 133. No entanto,
este resultado se d fundamentalmente devido ao
declnio do gasto para as famlias que fazem parte do ltimo quintil de renda. Assim, estas famlias
diminuram o gasto de R$ 656 em 2002-2003 para
R$ 594 em 2008-2009 (Tabela 9).

Tabela 9 Gasto mdio das famlias em educao bsica subdivididos em gastos da esfera pblica e privada e,
gastos somente da esfera privada em Reais (R$) segundo quintis de renda familiar per capita.
Estado de So Paulo (2002-2003 / 2008-2009).
Gasto Mdio das Famlias com membros cursando a Educao Bsica
Quintis
de renda
familiar
per capita

2002-2003
com filhos no
Ensino Pblico e
ou Privado

2008-2009

com filhos
somente no
Ensino Privado

com filhos no
Ensino Pblico e
ou Privado

Variao Percentual entre


2002-2003 e 2008-2009 (%)

com filhos
somente no
Ensino Privado

com filhos no
Ensino Pblico e
ou Privado

com filhos
somente no
Ensino Privado

+Pobre

16,96

85,20

18,94

37,87

11,7

-55,6

45,09

250,39

45,48

206,10

0,9

-17,7

91,05

247,02

98,10

249,05

7,7

0,8

272,44

520,88

281,28

521,19

3,2

0,1

+Rico

656,25

879,60

594,05

783,97

-9,5

-10,9

Total

163,43

557,59

132,80

507,78

-18,7

-8,9

Fonte: POF 2008 2009 microdados

Em resumo, os dados apresentados nessa ltima


parte indicam que no Estado de So Paulo o gasto mdio realizado pelas famlias com educao superior
ao gasto mdio das famlias no Brasil. Especificamente
para o Estado de So Paulo foi possvel identificar que

as famlias passaram a dispender menos recursos com


gastos educacionais quando comparamos o incio e o
final da dcada de 2000. Foi possvel observar ainda
que o declnio dos gastos foi mais acentuado entre as
famlias mais pobres, do ltimo quintil de renda.

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

235

5. Consideraes finais
Os dados apresentados neste trabalho permitiram constatar no Brasil e no Estado de So Paulo,
nos ltimos anos, uma tendncia diminuio do
total das matrculas na educao bsica em decorrncia da queda da fecundidade e consequente
reduo da populao em idade escolar. Simultaneamente observa-se, especificamente na rede privada, um movimento oposto de crescimento das
matrculas. Assim, possvel que esteja ocorrendo,
embora lentamente, uma migrao de crianas e
adolescentes que estudavam na rede pblica para
a rede privada.
Esse movimento no uniforme em todas as
etapas do ensino bsico. mais significativo no
ensino fundamental (sobretudo no 1o ciclo) onde
ocorre o aumento mais acentuado da participao porcentual da rede privada em relao rede
pblica. necessrio destacar que esse fenmeno
ocorre em uma etapa do ensino na qual existe de
forma abrangente a oferta pblica e gratuita.
Esse j no o caso das creches, etapa do
ensino na qual o setor privado cresceu de forma
ainda mais significativa. Porm, este fato provavelmente se deu, em parte, limitada oferta pblica,
induzindo a maior participao da oferta privada.
Nota-se tambm que nesta etapa no h a retrao das matrculas pblicas, ao contrrio, essas
crescem, num esforo de ampliar a restrita oferta
gratuita, com a mesma intensidade observada na
rede privada.
Na etapa da pr-escola o crescimento das matrculas privadas menos expressivo e no ensino
mdio chega-se a observar retrao das matrculas
na rede privada, ao menos, no caso de So Paulo.
Em termos regionais a presena da rede privada no Estado de So Paulo tem maior concentrao
nas reas metropolitanas, nos municpios maiores
e mais ricos (em termos populacionais e da renda
mdia das famlias) e nas regies economicamente
mais desenvolvidas do estado.

236

O aumento da demanda de servio educacional privado pode estar associado mudana na estrutura da renda ocorrida nas ltimas dcadas no
Brasil. Os dados aqui apresentados indicam que
entre os anos de 2001 e 2012, a transferncia de
crianas e jovens da escola pblica para a privada
ocorreu nos decis mdios e inferiores da renda.
Em relao aos gastos com educao foi possvel identificar, especificamente para o caso do Estado de So Paulo, que as famlias passaram a dispender menos recursos com gastos educacionais
quando comparamos o incio e o final da dcada
de 2000. Constata-se ainda que o declnio dos
gastos foi mais acentuado entre as famlias mais
pobres, dos ltimos quintis de renda. O que pode
estar associado ao desenvolvimento de um mercado privado de educao bsica voltado para esse
segmento da populao.
O incremento das matrculas na rede privada
pode tambm estar associado a um movimento de
preferncia das famlias pela escola privada em
detrimento da escola pblica. Cabe questionar
sobre os motivos que levam famlias pertencentes
aos quintis inferiores de renda a escolher a escola
privada para seus filhos. Os dados utilizados neste
trabalho no possibilitam explorar a questo das
preferncias das famlias pelo ensino privado. No
entanto, o artigo de Nogueira (2003) sobre famlias
pertencentes ao novo grupo social que emerge da
recente mudana da estrutura da renda no Brasil
apresenta suas possveis motivaes. A autora destaca que a opo desses pais pela escola privada
recente e que essa escolha constitui um ato de
consumo altamente instvel no h nenhuma
garantia dessas famlias de conseguirem manter
seus filhos na rede privada, devido aos muitos condicionantes que devem estar presentes, ao longo
dos anos de escolaridade de seus filhos. Entre esses
condicionantes os entrevistados citam o custo da
mensalidade, a proximidade da escola residncia;
a viabilidade de transporte, o desempenho do filho
para fazer jus ao investimento realizado, o equil-

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

brio positivo do oramento familiar. Quanto aos


motivos de rejeio escola pblica citam, com
grande constncia, a falta de segurana da escola,
indisciplina, sujeira, briga, violncia, roubo, armas, drogas, ms companhias, bandidos, etc. Em
contraposio existncia de disciplina, regras, segurana, presena de adultos responsveis durante
todo o perodo escolar, na escola privada. Nogueira cita tambm uma atitude de desconfiana por
parte dos pais quanto qualidade do ensino que
oferecido nas escolas pblicas em relao escola
privada e o prejuzo no desenvolvimento educacional dos filhos acarretado pelas greves recorrentes
dos trabalhadores da educao pblica.
De forma que, segundo Nogueira, as motivaes no so apenas ou prioritariamente relacionadas a qualidade do ensino, no sentido didtico,
pedaggico ou curricular, mas abrangem questes
de padro de gesto reconhecidos como fortemente inadequados nas escolas pblicas a questo da
segurana aparece com grande destaque nas motivaes da escolha pela escola pblica.
Por outro lado, conhecida a heterogeneidade das escolas privadas. Menezes Filho e Cury
(2013) afirmam que o valor da mensalidade cobrada reflete a qualidade do ensino oferecido aos
alunos As escolas mais caras contratam professores e diretores com alto nvel de qualificao,
que utilizam mtodos pedaggicos modernos e
participam de programas de aperfeioamento;
apresentam boas condies de infraestrutura, com
salas de aula e laboratrios bem equipados, com
sistemas de iluminao adequados e que permitem
aos alunos acesso a computadores e equipamentos
de ltima gerao; possuem biblioteca com amplo
acervo (jornais, revistas, livros didticos); alm de
outras caractersticas que facilitam o aprendizado.
Assim, o valor cobrado est diretamente relacionado a melhores condies de ensino, o que se reflete em mais aprendizado e, consequentemente,
em melhor desempenho dos alunos nos exames de
proficincia.

Nesse sentido, importante conhecer o perfil destes estabelecimentos privados que atendem
populao que optou recentemente pelo ensino
privado, ainda que seja de baixo custo. Conhecer
a localizao dessas escolas se se encontram na
periferia e ou em reas mais vulnerveis , conhecer o porte do estabelecimento e at que ponto
elas concorrem com a oferta de escola pblica
so questes importantes para o planejamento das
aes em educao. Desenvolver investigaes
que apontem as preferncias das famlias pelo ensino privado e, tambm conhecer como so as escolas escolhidas relevante para o entendimento
desta tendncia de crescimento da rede de ensino
privada. Conhecer a qualidade de ensino dessas
escolas uma questo importante. As famlias que
optaram pelo ensino privado, seja por questes de
segurana ou porque reconhecem a escola privada como sendo de melhor qualidade, tm o direito
de conhecer esta escola e, paradoxalmente, como
apontou Chico Soares, em CENPEC (2012), a escola privada de ensino fundamental no avaliada.
Em suma, embora o crescimento da rede privada de educao bsica seja pequeno no conjunto do sistema educacional, indica um grande empenho das famlias em busca de melhor ambiente
educacional, aprovando e desaprovando aspectos
que consideram fundamentais na formao de seus
filhos e um alerta sobre a melhoria da qualidade
do setor pblico e a necessidade de avaliao da
rede privada.

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Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

237

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Anexo informaes sobre a POF


Os objetivos principais da POF so mensurar
as estruturas de consumo, dos gastos, dos rendimentos e da variao patrimonial das famlias26.
Neste trabalho utilizam-se as POFs 2002-2003 e
2008-200927. Essas duas verses diferem das anteriores28, pois passam a cobrir todo o territrio nacional. Alm dos gastos monetrios incorporaram
tambm os gastos no monetrios. O desenho
amostral da pesquisa permite obter resultados espaciais para o Brasil, grandes regies (Norte, Nordeste, Sudeste, Sul e Centro-Oeste) e unidades da
Federao, o que fundamental em um estudo
para So Paulo.
Foram investigados apenas os domiclios particulares permanentes29, nos quais se identifica a
unidade bsica da pesquisa, isto , a unidade de
26 Isso permite o clculo dos ndices de custo de vida, ou
seja, a determinao e atualizao das estruturas de ponderao de dois ndices de preos do IBGE o ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC) e o ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA). A pesquisa
investiga os bens consumidos e os servios utilizados pelas
famlias brasileiras durante um ano, alm do que representa este conjunto de gastos na despesa global, resultando
no conhecimento da parcela do consumo das famlias no
Sistema de Contas Nacionais (SCN) e da cesta bsica de
compras da populao.
27 Historicamente, a primeira POF data de 1987-1988 e as
demais ocorreram em 1995-1996, 2002-2003 e 20082009.
28 As pesquisas de 1987-1988 e 1995-1996 foram realizadas
apenas nas nove principais regies metropolitanas do Pas,
mais os municpios de Braslia e Goinia.
29 De acordo com o conceito do IBGE, o domiclio particular permanente destina-se habitao de uma ou mais
pessoas, ligadas por laos de parentesco, dependncia domstica ou normas de convivncia, sendo todo ou parte
destinado exclusivamente moradia. (IBGE, 2010 p. 17)

consumo. A unidade de consumo compreende


um nico morador ou conjunto de moradores que
compartilham da mesma fonte de alimentao ou
as despesas com moradia (IBGE, 2010, p.17).

Deflao de rendimentos
e despesas nominais
Para possibilitar a comparao entre informaes referentes a rendimentos e gastos nominais em instantes distintos foi necessrio levar-se
em considerao a inflao entre este hiato temporal, isto , entre janeiro de 2003 e janeiro de
2009. Adotou-se o INPC como deflator, sendo os
valores correntes da POF 2002-2003 multiplicados por 1,391437, a fim de express-los em reais
de janeiro de 2009. O INPC costuma ser o ndice
mais utilizado por basear-se justamente na cesta
de consumo.

Procedimento metodolgico
Foram retiradas da amostra observaes com
informaes ignoradas para o peso de expanso e
outros atributos como: anos de estudos e raa/cor
do responsvel pela famlia.

Parte II Avanos e desafios da expanso e qualidade da educao bsica no Brasil e no Estado de So Paulo

239

Reformas
Institucionais
Parte

III

9
CAPTULO

Reorganizao das escolas estaduais


paulistas: novo modelo pedaggico,
ciclos e municipalizao
Rose Neubauer

A partir de 1995, a rede estadual de ensino


paulista, responsvel por 90% das matrculas do
ensino fundamental e mdio, com estrutura gigantesca e altamente centralizada, passaria por profundas modificaes.
Para mudar o grave quadro de repetncia e evaso, que atingia mais de 25% dos 6,7 milhes de
alunos da rede estadual, o governo recm empossado priorizou trs eixos de poltica educacional. Em
livro sobre a histria da educao no Brasil e em So
Paulo, Marclio (2005) assim define esses eixos: 1.
racionalizao organizacional, com enxugamento
da mquina; informatizao dos dados gerenciais e
reorganizao da rede fsica, com a implementao
de um novo modelo pedaggico; 2. mudanas nos
padres de gesto, por meio de uma poltica de desconcentrao e de flexibilidade, dando maior competncia e recursos para as Diretorias de ensino e as
unidades escolares, e finalmente, por uma poltica
de parceria com os Municpios, na gesto do ensino
fundamental; 3. melhoria da qualidade do ensino,
atravs das aes integradas que envolveram compra de materiais didticos de qualidade pelas esco-

las, livros de literatura e equipamentos, valorizao


do magistrio, correo do fluxo escolar, construo
de uma cultura avaliativa, extenso do perodo escolar de 4 para 5 horas, preveno contra drogas
etc. E mais: foi implantada em todas as escolas uma
coordenao pedaggica, com programas de recuperao de alunos defasados e de capacitao de
professores.

A. Reorganizao: novo modelo


pedaggico e progresso
continuada em ciclos1
A racionalizao organizacional envolveu vrias medidas e uma das primeiras efetuadas foi a reorganizao das escolas estaduais. Anunciada em
1995 e vigorando a partir do ano seguinte, tinha
como objetivo implantar um novo modelo pedag1

 programa de aes desenvolvido pela Secretaria de EducaO


o entre 1995 e 2002 denominou-se Escola de Cara Nova.

Parte III Reformas Institucionais

243

gico com cinco horas dirias de permanncia dos


alunos na escola; ambientes escolares adequados
a cada faixa etria e aulas adicionais de reforo e
recuperao para garantir aos alunos aprender em
progresso continuada.
A organizao escolar existente, em 1995, regia-se pela lei n 5.692/71, que fixara as diretrizes e
bases da educao e institura o ensino fundamental obrigatrio e gratuito, de oito anos. A lei no
estabeleceu que os oito anos fossem ofertados em
um nico estabelecimento. Entretanto, a presso
por vagas levou, a partir de 1976, os sistemas de
ensino a optarem por unificar numa nica escola
as oito sries. Esperavam, assim, otimizar recursos
fsicos, humanos e favorecer a integrao das sries
iniciais com as finais.
No entanto, vinte anos aps a juno dos antigos primrio e ginsio, poucas escolas pblicas
paulistas ofertavam ensino de oito anos integrado e
de qualidade. Em geral, as classes de 1 4 srie
funcionavam em horrios diferentes das demais,
dificultando o contato entre docentes e impedindo o planejamento articulado e a integrao das
vrias disciplinas. Alm disso, para atender demanda, as escolas passaram a abrigar, tambm, o
ensino mdio e a funcionar em quatro ou mais turnos, com menos de quatro horas de aula por dia, o
que tornou catico o uso do equipamento escolar
e piorou a qualidade do ensino.
Essa configurao trouxe alguns problemas
crticos rede estadual:
as diferentes faixas etrias atendidas numa
mesma escola, levavam os diretores a enfrentar inmeros entraves para desenvolver projetos adequados a cada segmento
de ensino
as condies de trabalho dos professores foram afetadas. A diversidade de sries atendidas e o crescimento de escolas pequenas
conduziram oferta de poucas classes de
5 8 sries e ensino mdio nessas unidades escolares, obrigando os professores

244

a se deslocar por at quatro escolas para


completar sua jornada de trabalho
o espao escolar no permitia um uso pedaggico adequado, pois impossibilitava
colocar permanentemente disposio
dos alunos mobilirio e materiais didticos apropriados s diferentes faixas etrias
Estudo feito pela administrao da Secretaria
de Educao do Estado de So Paulo (SEE), no incio dos anos 1990, j apontava esses problemas
(So Paulo, 1991), mas nenhuma iniciativa fora tomada para corrigi-los. Em 1995, havia clareza da
necessidade de um novo modelo pedaggico e a
reorganizao da rede estadual seria o primeiro
passo nessa direo.

 ressupostos que orientaram


P
a reorganizao
O pressuposto bsico que orientou a reorganizao foi o de que o ambiente fator fundamental
para estimular a aprendizagem. Por conseguinte, o
ambiente escolar deve apoiar e estimular os alunos
de diferentes faixas etrias a enfrentar o desafio de
aprender com sucesso e a preparar-se para confrontar o mundo em que vivem.
Do mesmo modo, consiste fato inquestionvel
que a organizao do espao da escola e da sala
de aula influencia no s a aprendizagem mas tambm o ensino.
Alm disso, estudos e pesquisas sobre desenvolvimento e cognio indicam que crianas
e jovens tem padres de aprendizagem bastante
diferenciados e requerem espaos e situaes de
aprendizagem diversos.
Crianas mais jovens devem estudar em ambientes facilmente identificados, de modo a propiciar-lhes segurana e orientao. Nessa idade,
a aprendizagem exige concretude. preciso manipular materiais, observar fenmenos, recortar e
classificar, folhear livros e interpretar gravuras. Ma-

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

teriais devem estar na sala de aula, disposio


das crianas, estimulando a descoberta. Espaos ao
ar livre para jogos e brincadeiras, playgrounds com
escorregadores, gangorras, etc.
Por outro lado, pr-adolescentes e jovens requerem espaos e equipamentos pedaggicos
adequados ao seu desenvolvimento cognitivo e
emocional: computadores, laboratrios, mapas,
bibliotecas, livros para pesquisa e extenso dos
contedos escolares. A escola deve possuir quadra
de esportes para prticas esportivas coletivas bem
como atividades musicais, teatrais que estimulem
o protagonismo e participao em projetos sociais
constitutivos da formao do cidado.
O modelo pedaggico da rede estadual paulista obrigava a convivncia, numa mesma unidade escolar, de crianas pequenas com adolescentes e at adultos, desconsiderando diferenas
biolgicas, cognitivas e psicolgicas, o que impedia a existncia de ambientes de aprendizagem
adequados.
Estudos efetuados sobre a ocupao das escolas mostravam que a reorganizao da rede permitiria mudar radicalmente esse modelo. A separao dos alunos em dois tipos de escolas: uma, que
atendesse crianas de 1a 4a sries do ensino fundamental e, outra, que abrigasse pr-adolescentes,
de 5a 8a sries, e/ou jovens do ensino mdio,
possibilitaria:
diminuir o nmero de turnos na maioria
das escolas: enquanto as escolas de 1 4
funcionariam em apenas dois turnos diurnos; as de 5 8 sries e de ensino mdio
teriam dois turnos diurnos e um noturno.
Alm disso, haveria uma hora vaga entre
cada turno
assegurar aos alunos uma hora diria de
permanncia em sala de aula: com a reduo do nmero de turnos, os alunos
passariam a ficar cinco horas por dia na
escola. Isto significava ampliar a jornada
escolar em 180 horas anuais

adequar espaos fsicos, mobilirios e


equipamentos a cada nvel de ensino, segundo a faixa etria da clientela atendida
promover a fixao do corpo docente em
uma ou duas escolas, o funcionamento
das mesmas sries nos vrios turnos da escola (1 a 4 ou 5 a 8) possibilitava maior
oferta de aulas aos professores para completar sua jornada
Algumas medidas preliminares, porm, eram
necessrias para o sucesso da reorganizao: o cadastramento dos alunos; o planejamento criterioso
do processo de operacionalizao e a divulgao
de informaes s equipes escolares, aos alunos e
suas famlias.
O cadastramento dos alunos do ensino fundamental e mdio era prioritrio pois permitia saber
exatamente quantas crianas e jovens frequentavam as escolas, uma vez que os dados do Censo
de 1991 e as informaes da SEE sobre matrculas
eram muito diversos2.
A origem dessa discrepncia parecia residir
nas prticas correntes poca das escolas manterem a vaga de alunos evadidos, pressupondo seu
eventual retorno, e das famlias matricularem a
criana ou o jovem em vrias escolas para garantir
uma vaga ou transferncia.
2

E m entrevista Folha de So Paulo em 5/9/95, a administrao assim justificava o cadastramento. A ideia de cadastrar os estudantes partiu da constatao de que sem um
controle informatizado impossvel administrar de forma
eficiente a rede estadual com 6.700 escolas, nas quais estudam quase sete milhes de alunos. inadmissvel num
Estado como So Paulo, onde os mais sofisticados avanos tecnolgicos esto difundidos, no existir essa base
de informaes. Um dado importante revela a dimenso
do desconhecimento sobre quantos so e onde esto os
alunos: o censo de 1991, do IBGE, mostra que naquele
ano residiam no Estado 3.388.615 crianas com idade
entre 7 e 12 anos. Entretanto, pelos dados educacionais,
3.554.370 crianas nessa faixa etria estavam matriculadas nas escolas paulistas. Considerando que nem todas as
crianas frequentavam escolas, onde esto essas 165.755
matrculas fantasmas? [...]

Parte III Reformas Institucionais

245

Em 11 de setembro de 1995 Dia Estadual


do Cadastramento de Alunos as aulas foram suspensas e o cadastramento realizado. Os estudantes
compareceram s escolas com documento de identificao (certido de nascimento ou carteira de
identidade) e endereo residencial. Em cada sala
de aula, um professor orientou pais, responsveis
e/ou alunos no preenchimento de uma ficha cadastral que serviu de base para a emisso do RA (Registro do Aluno), imprescindvel, desde 1996, para
efetivao da matrcula e para assegurar a vaga do
aluno at o final do ensino mdio.
O cadastramento detectou 286 mil matrculas
duplicadas e a ocupao real das escolas e salas de
aula. Assim, possibilitou melhor utilizao dos prdios escolares, disponibilizou centenas de vagas e
gerou economia de recursos, em decorrncia do
no envio de milhares de merendas e livros didticos a alunos no existentes.
Desde 1996, as matrculas ocorreriam sistematicamente em setembro e organizadas em conjunto com a rede municipal, a fim de orientar, com
antecedncia, a construo de salas de aula e garantir vaga aos estudantes.
O planejamento detalhado da operacionalizao da reorganizao, iniciado em junho de
1995, foi um processo complexo e crucial para
o sucesso da mudana proposta. Sob a coordenao da assistncia tcnica do gabinete da SEE,
das coordenadorias e diretorias de ensino, supervisores e diretores de escolas deslancharam vrias
aes envolvidas nessa operacionalizao. Cada
municpio e regio foram minuciosamente examinados na busca de solues que levassem em
conta a complexidade de cada rea. O trabalho
exigiu o uso de mapas atualizados, com localizao das escolas e indicao das barreiras fsicas;
informaes sobre a situao socioeconmica e
demogrfica da populao; dados sobre a evoluo do nmero de escolas, classes e matrculas;
plantas detalhadas das escolas e informaes sobre prdios municipais.

246

Foram organizadas reunies por escola envolvendo a comunidade para apresentar e discutir a
proposta de reorganizao e colher sugestes de
como aprimor-la. Foram consultados os conselhos de escola, a comunidade local e as prefeituras.
Ao mesmo tempo, para melhor difundir e socializar as informaes, a SEE elaborou e distribuiu
vrias publicaes. A primeira (So Paulo, 1995a)
orientava a racionalizao organizacional das mudanas e destinava-se equipe tcnica das diretorias de ensino; outra, destinada aos diretores das
escolas e suas equipes (So Paulo, 1995b) dava
orientaes sobre procedimentos e pressupostos
da reorganizao. Uma terceira publicao (So
Paulo, 1995c), com a fundamentao pedaggica
e as vantagens da reorganizao para o ensino e a
aprendizagem foi elaborada e distribuda nas escolas a todos os docentes e; finalmente, um folheto
ilustrativo (So Paulo, 1995d) explicando o que era
a reorganizao e seus benefcios foi encaminhado
a todos os alunos e s suas famlias.
Em 26 de outubro, a SEE lanou o programa
de reorganizao das escolas estaduais, com ampla
divulgao nos meios de comunicao de massa e,
em 21 de novembro de 1995, o decreto n 40.4733,
estabelecia oficialmente o Programa de Reorganizao das Escolas da Rede Pblica Estadual.
A administrao enfrentaria resistncias de
educadores, sindicalistas e parlamentares. Argumentavam que a reorganizao separaria membros
de uma mesma famlia, ocasionando-lhes custos
adicionais de transporte e tempo; que os ndices de
evaso aumentariam porque o nmero de classes
seria reduzido e as salas ficariam superlotadas.
Apoios tambm vieram, entre eles cabe destacar o do Conselho Estadual de Educao, da Udemo (Sindicato dos Diretores de Escolas da Rede
Estadual) e de Associaes de Pais, como o Movimento Pr-Educao.
3

 irio Oficial do Estado de So Paulo.Publicado em


D
21/11/1995 na Secretaria de Estado e Gesto Estratgica.

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

O Conselho Estadual dos Direitos da Criana


e do Adolescente, bem como juzes da Infncia e
da Juventude, tentaram suspender o processo. Suas
objees foram esclarecidas, arguidas e o processo
deslanchado.
Em dezembro de 1995, as matrculas foram
confirmadas e as famlias orientadas sobre qual escola seus filhos frequentariam no prximo ano. Em
1996, as aulas comearam para os 6,7 milhes de

alunos da rede estadual com 4638 escolas reorganizadas, ou seja, 69 %. Alm disso, 295 escolas
com mais de um prdio ou anexos conseguiram
reorganizar-se internamente, os alunos foram separados por faixa etria (Tabela 1). No primeiro dia
de aula cerca de trs milhes de alunos mudaram
de escola e, graas ao compromisso e competncia
dos profissionais da rede estadual, esse processo
ocorreu sem problemas.

Tabela 1 Perfil das escolas antes e aps reorganizao


Tipo de escola

1995

1996

CB a 4 srie

559

3.025

5 a 8 srie

410

5 a 8 e 2 grau

1.066

104

137

295

CB a 8 srie

3.659

1.008

CB a 8 e 2 grau

2.461

779

Total

6.783

6.720

2o grau (+ CEFAM)
CB a 8 e 2 grau com
separao de ambiente

69% DAS ESCOLAS


ORGANIZADAS NO
MODELO PEDAGGICO
ADEQUADO S FAIXAS
ETRIAS

Fonte: CIE Centro de Informaes Educacionais SEE/SP

A reorganizao permitiu a dispensa de vrios profissionais que lecionavam sem habilitao


e a extino de 63 escolas ociosas (posteriormente com a ampliao da reorganizao elas somariam 148) localizadas em regies com populao
decrescente ou bairros residenciais transformados
em comerciais. Os alunos foram remanejados
para escolas prximas de suas casas e os prdios
tiveram finalidades sociais, como postos de sa-

de, escolas municipais de educao infantil etc.


O cadastramento e a reorganizao possibilitaram uma poltica de ampliao e construo
escolar mais especfica com maiores investimentos
nas reas onde existiam turnos escolares encurtados, fruto do planejamento deficiente das administraes anteriores.
O montante de construes realizado at
2002, com criao de mais de um milho de

Parte III Reformas Institucionais

247

Tabela 2 Perfil das escolas por modalidade e nvel de ensino


2002 a 2013
2002

Tipo de escola

Reorganizadas

No
Reorganizadas

2008

2013

1 a 4 srie

1.246

23,0

1003

19,3

838

16,6

5 a 8 srie

340

6,3

162

3,1

186

3,7

ensino mdio

166

3,1

184

3,54

281

5,6

Cefam

53

0,9

5 a 8 srie e
ensino mdio

2.231

41,1

2.754

52,89

2.847

56,4

subtotal

4.036

74,4

4.103

78,8

4.152

82,2

1 a 4 srie e
5 a 8 srie

517

9,5

224

4,3

226

4,5

1 a 4 srie e
ensino Mdio

73

1,3

41

0,8

37

0,7

1 a 4; 5 a 8 e
ensino Mdio

799

14,7

839

16,1

634

12,6

Subtotal

1.389

25,6

1.104

21,2

897

17,8

Total

5.425

5.207

5.049

Fonte: CIE Centro de Informaes Educacionais SEE/SP

vagas, seria indito na histria da rede estadual4.


Ele foi viabilizado, de um lado, pelo repasse
de recursos s APMs das escolas e s prefeituras, para construo ou ampliaes de escolas
(Anexos I e II), e pela instalao de um Sistema
Informatizado de Controle Gerencial (SIG) para
racionalizar custos, dimenses e qualidade das
construes.
4

 s gestes anteriores (1987 a 1994) haviam, juntas, criado


A
395.220 novas vagas, com consequente reduo da jornada escolar. Entre 1995 a 2002, a Secretaria da Educao
disponibilizou 1.075.725 vagas e aumentou a jornada escolar de milhares de alunos.

248

Independente das resistncias iniciais, a reorganizao das escolas foi consolidada: 74% em
2002; 79% em 2008; 82%, em 2013 (Tabela 2).

Avanos iniciais da reorganizao


A reorganizao possibilitou, de imediato, algumas mudanas: aumento de 180 horas anuais de
permanncia na escola para a maioria dos alunos;
adequao dos ambientes pedaggicos; horas adicionais de reforo e recuperao para garantir a
aprendizagem dos alunos.

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

 inco horas dirias de aula para


C
a maioria dos alunos
Por que foi possvel?
A existncia de grande nmero de escolas pequenas (cinco a sete salas de aula) com todas as
sries e nveis de ensino, associada a altos ndices
de reprovao, resultara numa baixa ocupao das
classes nas sries mais avanadas. Turnos escolares
eram multiplicados independente de existirem escolas prximas, com 10 a 15 alunos por classe, a
partir da sexta srie e nmeros ainda menores de
alunos no ensino mdio.
Ao organizar as escolas em dois tipos para
atender alunos das sries iniciais ou das finais
e colocar em uma nica escola alunos de escolas
prximas com classes ociosas, o uso do espao era

racionalizado. Nesse processo, classes foram extintas o que possibilitou diminuir o nmero de turnos
das escolas e ampliar a jornada diria de quatro
para cinco horas para milhes de alunos do turno
diurno. Alm disso, a disponibilizao, pelo cadastramento, de milhares de vagas foi crucial.
A Tabela 3 mostra os ganhos da reorganizao j em 1996: diminuio de 50% das escolas
funcionando em quatro e cinco turnos e aumento
para a maioria dos alunos do nmero de horas/
aula anuais de 720 para 900 horas. Em 1997, com
a ampliao, pela LDB 9394/96, do ano letivo de
180 para 200 dias, seriam 1.000 h/aula anuais no
diurno para 70% das escolas. Isso representou,
desde 1995, um aumento de 40% na jornada escolar.

Tabela 3 Turnos escolares e durao da jornada antes e depois da reorganizao


Nmero de turnos

1995

1996

escolas

escolas

Cinco turnos

214

3,1

68

1,0

Quatro turnos

825

12,2

446

6,6

4.598

67,8

3.493

52,1

Dois turnos (diurno de cinco horas)

999

14,7

2.379

35,4

Um turno (diurno de cinco horas)

147

2,2

329

4,9

6.783

100,0

6.715

100,0

Trs turnos (dois diurnos cinco horas e um


noturno)

Total

Fonte: CIE Centro de Informaes Educacionais SEE/SP

Parte III Reformas Institucionais

249

Adequao dos ambientes pedaggicos:


salas-ambiente e materiais didticos
Na medida em que as mesmas classes eram utilizadas por alunos de faixas etrias e sries muito diferentes, era necessrio manter os escassos materiais
existentes trancados em armrios ou no almoxarifado da escola, o que desestimulava os professores a
us-los no cotidiano da sala de aula. Negava-se aos
alunos a possibilidade de contar com ferramentas de
apoio e enriquecimento da aprendizagem.
A reorganizao permitiu mudar esse quadro. A
partir de 1996, a transformao das salas de aula em
salas-ambiente de aprendizagem proposta e, atravs
das Associaes de Pais e Mestres (APMs), as escolas recebem recursos para escolherem e adquirirem
equipamentos e materiais pedaggicos que julgassem
necessrios e adequados a seu projeto pedaggico5
(Neubauer e Cruz, 2006).
As salas-ambiente eram consideradas oficinas de
construo do saber, espaos para agregar os materiais dispersos na escola, facilitar e estimular os alunos participao, troca de experincias, observao
e criatividade. Alm dos materiais adquiridos pela escola, poderiam conter outros produzidos ou emprestados por alunos e professores livros, revistas, jogos,
CDs etc. Buscavam decretar o fim do quadro-negro
como nico recurso usado no processo de ensino e
aprendizagem, assim como a disposio permanente
das carteiras em fila indiana voltadas para o professor.
Propunham arranjo de mesas e cadeiras variando em
funo da atividade proposta e dos objetivos que se
pretendia alcanar.
As salas das turmas de 1 4 sries deveriam ser
organizadas, preferencialmente por srie (usadas por
alunos de uma mesma srie nos vrios turnos, manh
5

E m 1996, por exemplo, as APMs receberam R$ 53 milhes


para adquirir material pedaggico para os diferentes componentes curriculares; R$ 17 milhes para mobilirio para
esse material; R$ 11 milhes para a compra de aparelhos
de TV, vdeos etc.

250

e tarde) e abrigar os materiais e recursos da srie que


ficariam permanentemente disposio das crianas
para explorao e estimulao.
Unidades que atendiam alunos de 5 8 sries
e ensino mdio eram estimuladas a organizar salas-ambiente por disciplina, equipadas com os recursos
didtico-pedaggicos da escola para o desenvolvimento desses contedos. O professor da disciplina
permanecia na sala e, ao final de cada aula, os alunos
locomoviam-se de uma sala-ambiente para outra.
Publicaes encaminhadas s escolas
(Cenpec,1996; So Paulo, 1997a) apresentavam, de
forma integrada, a proposta de salas-ambiente, objetivos, formas de organizao e sugestes e uso de
materiais pedaggicos de acordo com a faixa etria
dos alunos e as reas curriculares. Para orientar as
compras, as escolas receberam publicaes sugerindo como usar diferentes materiais para enriquecer os
Parmetros Curriculares Nacionais. Alm disso, os
assistentes tcnicos das diretorias de ensino foram
capacitados para estimular e auxiliar a escola a organizar salas-ambiente.
Houve escolas em que professores e diretores
resistiram implementao desse recurso considerando absurdo os alunos deslocarem-se a cada intervalo, pois se dispersariam com essa movimentao.
Por outro lado, professores de escolas que aderiram
mudana reconheceram que, com aulas duplas (110
minutos de durao) e material didtico-pedaggico
mo, o rendimento dos alunos era maior6. Os alunos faziam pesquisas, ampliavam suas fontes de consulta, reuniam-se em grupos, discutiam7.
6

O Dirio do Grande ABC publicou vrias entrevistas em


1997, entre elas, a reportagem (junho de 1997), Aluno
motivado exige mais do professor sobre escola em Ribeiro Pires, que conseguira transformar todos os espaos
destinados ao ensino em salas ambiente.
Algumas experincias de salas-ambiente encontram-se

relatadas no Jornal Escola Agora, publicado pela Secretaria de Estado da Educao, com apoio da Unicef e enviado a todos os docentes: Ano II, No.7, out.1996 & No.8,
dez.1996; Ano III, No.15,out.1997.

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

 arantia de horas de recuperao


G
paralela e nas frias
Ciente da importncia de garantir a aprendizagem dos alunos, a administrao instituiu, a partir de
1996, dois tipos de recuperao: a paralela e a nas
frias, em janeiro. Tinham o objetivo de dar apoio
adicional a alunos com dificuldade de aprendizagem para reverem contedos disciplinares e alcanarem o desempenho mdio de seu grupo classe.
A recuperao paralela ocorria at trs vezes
por semana, durante todo o ano escolar, a partir de
maro, fora do perodo regular das aulas, entre os
diferentes turnos escolares. Ela tornou-se possvel
devido reorganizao que permitiu uma hora vaga
entre cada turno escolar8.
As classes de recuperao tinham nmero menor de alunos entre 10 e 15 e eram regidas por
docente habilitado a lecionar na srie ou disciplina,
ainda que de outra escola. Abrangiam tambm os
alunos do ensino mdio.
Em 17 de dezembro de 1996, a Secretaria de
Educao, considerando as disposies exaradas no
parecer n 492/96 do Conselho Estadual de Educao, estabelece, pela resoluo SE-183, a sistemtica de recuperao e avaliao nas frias que ocorreria para alunos de todas as sries com resultados
insatisfatrios, em janeiro de 1997. Dada a importncia dessa recuperao para manter o aluno motivado e no retroceder em sua aprendizagem, vrios
materiais e publicaes seriam produzidos e enviados s escolas at 2002, orientando e oferecendo
sugestes enriquecedoras recuperao nas frias9
8

 recuperao paralela era ofertada das 12h s 13h, at trs


A
vezes por semana, para alunos que estudavam das 7h s
12h, e para os que iniciavam as aulas s 13h. Para os alunos
do noturno, ela ocorria das 18h s 19h ou aos sbados.
A partir de 1999, comearam a ser enviadas s escolas publicaes propondo para recuperao nas frias projetos
que aglutinassem as experincias de alunos e professores:
em 1999, O Jornal na Sala de Aula; em 2000, Recuperao em Revista; em 2001, Em foco: a escola nas frias.

(So Paulo, 1996a, 1997b, 1997c, 2000a, 2001,


2002a).
Em 1997, a administrao envia folheto (So
Paulo, 1997d) a todos os alunos e famlias estimulando e explicando a importncia de participar da
recuperao nas frias de janeiro de 2008, tambm
estendida aos alunos do ensino mdio. Em 10 de
abril de 1999, o Dirio Oficial do Estado comunicava, em Atos do Governo, os resultados do programa
Escola nas Frias: atingia 486.330 alunos, dos quais
85% haviam sido aprovados. Ou seja, milhares de
estudantes recuperavam suas dificuldades e progrediam no ano seguinte.
Entre 1997 e 2002 desconsiderando custos
adicionais a administrao estimularia a recuperao paralela e, nas frias, ampliando a jornada de
milhares de alunos para alm das 1000 h/ano. Essa
sistemtica impactaria principalmente o noturno e
o ensino mdio, com frequncia de alunos mais velhos e inseridos no mercado de trabalho.
A partir de 2003, a recuperao paralela e a nas
frias eram abandonadas e seriam retomadas s em
2008 e 2009 e, de forma parcial, em 2013.

 ovos avanos e a progresso continuada


N
em ciclos
Alm das mudanas apresentadas, outras ocorriam na rede estadual desde 1995, dando suporte
ao novo modelo pedaggico. Em 4 de dezembro
de 1995, o decreto n 40510, assegurava cinco horas de aula/dia no perodo diurno aos docentes e
garantia:
nova jornada de trabalho aos professores:
30 horas/aula, na regncia de classe
2 horas de trabalho pedaggico coletivo na escola (HTPC)
8 horas-atividade em local de livre escolha
carga suplementar de at trs horas semanais a todos professores para projetos de
reforo e recuperao

Parte III Reformas Institucionais

251

presena de professor-coordenador no
diurno e noturno em todas as escolas para
implementar o projeto pedaggico e articular o reforo e a recuperao.
Alm disso, desde 1997, as escolas comearam a receber para o seu planejamento relatrios
detalhados dos resultados dos seus alunos no Sistema de Avaliao do Rendimento Escolar do Estado
de So Paulo (Saresp) (So Paulo, 1997e) que lhes
permitia identificar seus pontos frgeis e tomar decises para correo dos mesmos.
Para facilitar a compreenso sobre as mudanas que estavam ocorrendo na rede estadual, no
incio de 1997 a administrao elabora uma publicao denominada O que j mudou na escola
pblica paulista (So Paulo, 1997f) informando e
esclarecendo as mudanas (inclusive as relativas a
salrios e carreira docente) que foi enviada a diretores de escolas, docentes, pais e alunos para subsidiar reunies de pais e mestres, das APM e dos
Conselhos da Escola.
Como resultado das aes desencadeadas entre
1995 e1997 ocorrem quedas significativas nos indi-

cadores de reteno (de 14,1 para 3,8%) e evaso


(de 8,9% para 5,4%) do ensino fundamental da rede
estadual (Tabela 4). A promoo saltaria de 77% no
final de 1994 para 90,8%, em dezembro de 1997,
assinalando o acerto das medidas adotadas pela poltica de educao.
Concomitantemente, no cenrio nacional, era
aprovada em 1996 a nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) conferindo ampla
liberdade aos sistemas educacionais para serem organizados em sries ou ciclos. Mantinha o carter
presencial do ensino com frequncia mnima para
aprovao 75% do total de horas letivas (artigo 24,
inciso VI).
Compreendendo as vantagens da nova lei, o
Conselho Estadual de Educao de So Paulo possibilita, na deliberao CEE n 9/97, o regime de
progresso continuada para o ensino fundamental
paulista, organizado em um ou mais ciclos.
Esses dois fatores a queda nas taxas de evaso
e reprovao e a deliberao CEE n 9/97 induzem a administrao, em 1998, a adotar o regime
de progresso continuada no ensino fundamental,

Quadro 1 Mdia de desempenho de alunos em sistemas de ciclos e seriados


Lngua portuguesa
4 srie

Saeb 2001

8 srie

Seriado

Ciclo

Seriado

Ciclo

158,21

159,76

226,91

228,79

Matemtica
4 srie

8 srie

Seriado

Ciclo

Seriado

Ciclo

168,11

170,3

231,15

233,64

Fonte: Menezes Filho (2004)

252

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Grfico 1 Mdia de desempenho de alunos em sistemas de ciclos e seriados


Crescimento da Matrcula Diurno e Noturno
Fundamental (5a a 8/9a.) e Mdio
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
0
ano 1990
diurno

ano 1995
noturno

ano 2000

ano 2005
diurno

ano 2010
noturno

Fonte: Centro de Informaes Educacionais CIE SEE/SP

organizado em dois ciclos de 1 4 e de 5 8


sries (resoluo SEE n 04/98).
A reteno dos alunos, obedecida a frequncia
de 75% das aulas, ficava restrita s 4 e 8 sries,
com um nico ano adicional de recuperao da
aprendizagem ao final de cada uma dessas sries.
Eram extintas as prticas, at ento recorrentes, de
reprovao em todas as sries do ensino fundamental, assim como de mltiplas repetncias de um aluno numa mesma srie.
A progresso no era novidade na educao paulista. Na verdade, h mais de 10 anos o professorado
convivia com o sistema de ciclos. Em 198410, fora
implantado o ciclo bsico na rede estadual, formado
pelas duas sries iniciais do ensino fundamental. A Prefeitura de So Paulo, em 199011, reconhecera as vantagens desse tipo de organizao escolar e promovera
sua expanso para todas as sries do ensino fundamental em trs ciclos: 1 3 , 4 6 e 7 e 8 sries.
10 Gesto Franco Montoro.
11 Gesto Luiza Erundina.

A despeito das mudanas e avanos favorveis


progresso, imprensa, professores e pais de alunos
reagiram contra ela. O mito das vantagens da repetncia prevalecia, embora estudos tericos e pesquisas apontassem suas consequncias deletrias
no desenvolvimento cognitivo e na motivao para
aprender (Costa Ribeiro, 1991; Poppovic, 1977;
Neubauer e Davis, 1994). De um lado, os professores pareciam no acreditar que conseguiriam garantir o aprendizado dos alunos e temiam a perda de
poder, representada pela ameaa da repetncia que
lhes escapava das mos. Afirmavam que a medida
iria gerar desinteresse pelos estudos e fomentar a indisciplina, em especial no segundo ciclo. De outro
lado, as famlias pareciam temer que, sem a repetncia, seus filhos no estudassem, faltassem s aulas e
ficassem expostos violncia das ruas.
Em outubro de 1998, para esclarecer e dirimir
dvidas sobre a progresso, a administrao elabora um boletim, com apoio da Unicef, distribudo a
todos os alunos da rede estadual e suas famlias (So
Paulo, 1998a), denominado Alerta s famlias, onde

Parte III Reformas Institucionais

253

Tabela 4 Indicadores de fluxo da rede estadual


Ensino fundamental

+1,1

+15,0

+8,5

ano

promoo

reteno

evaso

1978

68,5

24,3

7,2

1994

77,0

14,1

8,9

1997

90,8

3,8

5,4

2002

92,0

5,1

2,9

2012

93,1

4,8

2,1

}
}

+1,7

-6,0

-0,8

Fonte: CIE Centro de Informaes Educacionais SEE/SP

era enfatizada a necessidade de presena s aulas e a


importncia da frequncia do aluno na recuperao.
A organizao do ensino fundamental em ciclos
no se restringiria a So Paulo mas seria tambm adotada por outros 12 Estados. Em 2004, pesquisa realizada por Menezes-Filho e Vasconcellos (2004) usa
os dados do Saeb)12 para analisar os efeitos na evaso
e no desempenho escolar de alunos estudando sob
o sistema de progresso continuada em ciclos ou no
sistema seriado, com repetncia em todas as sries.
Ao contrrio do proclamado pelos opositores
da progresso, a pesquisa mostra que o desempenho
de alunos no sistema de progresso por ciclos era
semelhante ao dos alunos no sistema de repetncia
por srie (Grfico 1).
Entretanto, como as taxas de evaso dos alunos dos ciclos eram muito mais baixas (6,7%) que
as do sistema de repetncia por srie (12,3%), a
probabilidade dos alunos dos ciclos conclurem
tanto o ensino fundamental como o ensino mdio tornava-se muito maior (Anexos III e IV). Ela
12 S aeb Sistema de Avaliao do Ensino Bsico do Ministrio da Educao.

254

mostrou ainda que os alunos tinham maior sucesso


quando o nmero de ciclos era menor e a durao deles era mais longa. Ou seja, o sistema de
progresso era positivo pois no levava os alunos
a aprenderem menos e aumentava sua motivao
para ficar na escola e completar a escolaridade.
A anlise, a seguir, dos principais indicadores
educacionais da rede estadual, possibilita afirmar
que a reorganizao e o conjunto de aes que
desencadeou influenciaram positivamente esses
indicadores.
Na Tabela 5, observa-se que, a partir de 1995,
h uma total inverso das matrculas com acentua
da queda no noturno e crescimento no diurno,
possibilitando uma jornada escolar de 1000 h/ano
maioria dos alunos. So Paulo mudava radicalmente a tendncia que marcara as duas dcadas
anteriores de encurtar a permanncia dos alunos
da escola pblica estadual.
Por outro lado, embora as taxas de aprovao
tenham crescido pouco aps 2002 e mesmo regredido no ensino mdio, as taxas de evaso despencaram e, em 2012, elas atingiram 2,1% no ensino
fundamental (Tabela 4) e 7,0% no mdio (Tabela 5).

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Tabela 5 Indicadores de fluxo da rede estadual


Ensino mdio

-3,6

+12,0

+0,3

ano

promoo

reteno

evaso

1978

70,0

17,0

13,0

1994

70,3

10,8

18,9

2002

82,3

9,3

8,4

2008

78,6

16,0

5,4

2012

78,7

14,3

7,0

} +5,9

-10,5

} -1,4

Fonte: CIE Centro de Informaes Educacionais SEE/SP

Alm disso, as vrias medidas de correo de


fluxo (recuperao, classes de acelerao, matrcula por disciplina no ensino mdio) resultaram
nas menores taxas de distoro idade-srie do
pas. Tanto no ensino fundamental como no mdio, o Estado se distancia radicalmente das mdias do Brasil (Quadro 2 e Grfico 2). A queda

acentuada dessa distoro, entre 2002 e 2006,


consequncia indubitvel da opo pelo novo
modelo pedaggico e mais especificamente pela
adoo do sistema de progresso continuada iniciado em 1998 cujos efeitos na rede estadual sero mais acentuados nas geraes que chegam ao
ensino mdio a partir de 2004.

Quadro 2 Distoro idade srie


Ensino fundamental e mdio todas as redes

ens. fundamental

ens. mdio

1996

1998

2002

2006

2008

2010

Brasil

47,0

46,6

36,3

28,6

22,1

23,6

So Paulo

30,5

26,4

16,3

9,7

10,0

8,4

1996

1998

2002

2006

2008

2010

Brasil

55,2

53,9

51,1

44,9

33,7

34,5

So Paulo

48,5

43,5

36,9

22,6

19,1

18,1

Fonte: IBGE/PNAD

Parte III Reformas Institucionais

255

Finalmente, diferente das profecias dos crticos das mudanas ocorridas que apregoavam um
desastre no rendimento dos alunos das escolas estaduais paulistas, o Estado coloca-se entre os melhores do ndice de Desenvolvimento da Educao
Bsica (Ideb), avaliao nacional do Ministrio da

Educao, tanto na 8a. srie (Grfico 2) como no


ensino mdio (Grfico 3), segundo as anlises sobre qualidade da educao em So Paulo, efetuadas por Menezes-Filho (2013), a partir dos resultados do Ideb 2011.

Grfico 2 Desempenho das redes estaduais 8 srie Ideb 2011

Fonte: MEC/Inep Grfico: Menezes Filho 2013

Grfico 3 Desempenho das redes estaduais Ensino mdio Ideb 2011

Fonte: MEC/Inep Grfico: Menezes Filho 2013

256

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

B) Municipalizao da Educao
em So Paulo
Na arquitetura montada para a reforma do
sistema pblico educacional paulista a descentralizao do ensino fundamental colocava-se como
pea chave.
So Paulo, diferente dos demais estados do
Brasil, caracterizava-se, em 1995, por baixa participao dos municpios na oferta de ensino fundamental regular. Enquanto no pas como um todo os
municpios arcavam com 30% dessa oferta, em So
Paulo ela no atingia 11%. Em Alagoas, o ensino
fundamental municipal alcanava 79%; no Rio de
Janeiro, 60%; no Paran, 46%; e no Rio Grande do
Sul, 33%. Somente 76 municpios paulistas ofertavam esse nvel de ensino para 646.500 alunos dos
5.909.612 que frequentavam a escola pblica.
Em 1996, a rede estadual paulista mantinha
mais de seis mil escolas urbanas e 230 mil profissionais. Atendia cerca de 80% dos alunos do ensino
mdio pblico e, caso nico entre os estados, era
responsvel por mais de trs mil escolas rurais. Tal
gigantismo gerava inmeros problemas e escassez
de recursos financeiros para assegurar educao de
qualidade e melhor remunerao aos professores.
Descentralizar competncias e recursos, ampliar a parceria com os municpios era fundamental.
A reorganizao, ao viabilizar escolas atendendo unicamente as sries iniciais potencializou
as condies para a descentralizao. O processo
de municipalizao da rede pblica, iniciado pela
SEE j em 1995, seria fortalecido pela emenda
constitucional 14/96 e pela lei n 9424/96.

Emenda constitucional n14/96


uma nova repartio de recursos
O desequilbrio entre disponibilidade de recursos e prestao de servios educacionais era
antigo no Brasil e no fora corrigido pela Consti-

tuio de 1988 que estipulara: A Unio aplicar,


anualmente, nunca menos de 18% e os Estados, o
Distrito Federal e os municpios 25% no mnimo,
da receita resultante de impostos, compreendida
a proveniente de transferncias, na manuteno e
desenvolvimento do ensino. Segundo a lei maior,
cabia aos municpios, em regime de parceria com
os estados, a oferta de ensino fundamental.
No entanto, como a Constituio no definira com preciso as responsabilidades de cada
instncia administrativa, a maioria dos municpios
paulistas no mantinha ensino fundamental regular e poucos se encarregavam de forma efetiva da
educao infantil. Em 1995, cerca de 4,2 milhes
de crianas paulistas tinham menos de sete anos
e apenas 748 mil eram atendidas, sendo 400 mil
pelo municpio da capital e 348 mil pelos do interior. Em relao ao ensino supletivo pblico fundamental, a Secretaria Estadual supria 70% das
matrculas.
Devido obrigatoriedade de aplicao financeira em educao, vrias prefeituras usavam parte
desses recursos em atividades que pouca ou nenhuma relao guardava com o setor educacional.
Por outro lado, a administrao estadual era obrigada a esticar seus recursos para atender maioria
dos alunos do ensino fundamental e mdio.
Entretanto, em vrios estados do pas a situao era oposta: a rede estadual atendia menor parcela de alunos do ensino fundamental e a maioria
estudava nas redes municipais, independente do
municpio ter ou no recursos para faz-lo, gerando
baixssimos salrios no magistrio e um percentual
significativo de crianas fora da escola. Ou seja, o
regime de colaborao previsto na Constituio era
catico, ou melhor, inexistente.
Em 1995, o governo federal resolve estabelecer regras de redistribuio dos recursos pblicos
municipais, estaduais e federal de forma a garantir
sua aplicao equitativa em regime de colaborao.
Cria uma subvinculao especfica e regras que garantissem ao pas, como um todo, o mnimo a ser

Parte III Reformas Institucionais

257

gasto com cada aluno do ensino fundamental


e elevar o salrio do magistrio: uma emenda
constitucional.
A emenda constitucional n14, aprovada em
13 de setembro de 1996, criou o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef)e disciplinou os gastos de estados e municpios.
Determinou que, por 10 anos, fossem transferidas para um fundo comum para manuteno e
desenvolvimento do ensino fundamental (1 8
sries) uma parcela de 60% de alguns impostos
constitucionalmente vinculados Educao13 e,
do total obtido, 60% deveria ser alocado para
pagamento dos salrios dos docentes na ativa.
O Fundef foi organizado no mbito de cada
estado pela soma dos recursos obrigatrios a
ele destinado pelo governo estadual e seus municpios. O montante final era dividido pelo total de alunos/ano atendidos pela rede pblica
de cada estado estadual e municipal com
base no censo escolar do MEC, obtendo-se um
valor mnimo por aluno-ano (custo-aluno). Esse
valor per capita seria multiplicado pelo nmero
de alunos atendidos, e o total obtido repassado
instncia administrativa que efetivamente os
atendesse.
Nos estados em que o valor do fundo por
aluno/ano fosse inferior ao mnimo nacional estabelecido, caberia Unio complementar esses
recursos at o limite inferior que, na poca, era
R$ 300,00. Em 2014, o valor inferior previsto
pelo Fundeb R$ 2.071,24 aluno/ano e o governo federal complementar 10 estados14. Para So
Paulo, o valor mnimo previsto R$ 3.033,89 e
13 Esses recursos provinham da arrecadao dos seguintes
impostos: ICMS, FPE, FPM, IPI exportao. Outros impostos vinculados educao, tais como IPTU, ISS e IPVA,
no foram includos no Fundef.
14 Valores para 2014 constam do Anexo I da portaria interministerial No. 19 (27/12/2013) MEC/Fundeb.

258

o mximo R$ 3.944,06, dependendo do nvel de


ensino e da durao da jornada escolar.
Para o MEC, a emenda n 14/96 era um instrumento importante para os graves problemas
das redes pblicas de ensino: de cada mil alunos
que ingressavam na 1 srie do fundamental, 400
repetiam o ano, apenas 58% chegava at a 4
srie e somente 48% alcanava a 8 srie. O ensino fundamental constitua, portanto, o grande
gargalo da educao brasileira.
A lei n 9.424, que regulamentou o Fundef,
foi aprovada em dezembro de 1996 e a vinculao oramentria prevista na emenda n 14
entrou em vigor a partir de 1997 e qualquer desrespeito resultaria em interveno da Unio nos
estados e municpios. A implantao do Fundef,
porm, foi adiada para 1998, ainda que, mediante aprovao da Assembleia Legislativa, os governadores pudessem adot-lo em 1997.
As vantagens inegveis do Fundef foram:
ampliao do conjunto de recursos para o ensino fundamental pblico; fixao de gasto mnimo por aluno/ano e aumento do salrio mdio
do magistrio15.

F undef pea importante no tabuleiro


das mudanas
O Governo do Estado de So Paulo apoiou a
emenda constitucional n 14 antes, durante e aps
a sua aprovao.
Em So Paulo, a maioria dos municpios teria recursos retidos no fundo e somente poderiam
reav-los ofertando ensino fundamental a uma
quantidade maior de alunos, o que estimulou a
municipalizao.

15 P
 ara maiores detalhes sobre o Fundef, seus efeitos e posteriores desdobramentos em Fundeb, ver Captulo 1.

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Vrios jornais divulgaram posies favorveis


de educadores, empresrios e lderes do terceiro
setor. Elogiaram o novo conceito de gerenciamento
financeiro e ressaltaram que as entidades de classe dificilmente manteriam sua forma monoltica de
atuao.
Houve rejeies nos 20 estados obrigados a
repassar recursos para os municpios, principais
responsveis pela oferta de ensino fundamental.
Nos outros seis, incluindo So Paulo, o desagrado
foi dos municpios, pois a situao a se invertia.
Muitos prefeitos afirmavam que, com os 10%
restantes dos impostos que faziam parte do Fundef e os demais impostos vinculados aplicao
compulsria na educao era impossvel fazer investimentos expressivos em educao, infantil e
no ensino supletivo. Entretanto, essas alegaes s
poderiam ser avaliadas com o disciplinamento dos
recursos.

 programa de municipalizao
O
em So Paulo
A SEE organizou, a partir de 1995, uma equipe
para atender os municpios. Coube a essa equipe,
com apoio da Fundao do Desenvolvimento Administrativo (Fundap), realizar estudos, assessorar
a implantao do Plano Municipal de Educao,
auxiliar e propor formas de cooperao.
A diretriz que norteou a municipalizao foi
a de analisar caso a caso com prefeitos e/ou autoridades municipais, considerando as particularidades locais. No havia um modelo padro obrigatrio. Foram mobilizados dados educacionais,
fiscais e demogrficos dos municpios, de modo a
identificar os que dispunham de capacidade tcnica, administrativa e financeira para assumir a responsabilidade pelo ensino fundamental
O Programa de Ao de Parceria Educacional
Estado-Municpio, proposto em 25 de maro de
1996, buscava:

estabelecer um processo de parceria tcnico-administrativa entre o Estado e os


municpios, para que assumissem integral
ou parcialmente o ensino fundamental
cooperar com os municpios com recursos humanos, materiais e financeiros, para
gesto do ensino fundamental
fortalecer a autonomia do poder local
supervisionar as redes municipais
capacitar os municpios para planejamento, gesto e avaliao dos sistemas municipais de Educao
criar mecanismos de compensao de desigualdades financeiras, administrativas e
tcnicas dos municpios
No primeiro trimestre de 1996, foram assinados os primeiros convnios de parceria com os
municpios de Santos, Jundia e Ilha Solteira. Nessa
ocasio, outros 90 prefeitos manifestaram, por escrito, sua adeso16. No obstante a acirrada oposio de vrias prefeituras e das entidades do magistrio, o processo fora deslanchado e em junho,
mais 44 cidades aderiam ao programa.
Alm do impulso gerado pelo Fundef, a grande expanso e crescimento da municipalizao
no estado ocorreu primordialmente em decorrncia do modo como a administrao conduziu a
municipalizao. Foi um processo cauteloso marcado pelo repasse de competncias aos municpios juntamente com os recursos necessrios para
assumi-las.
Havia disposio de apoiar os municpios em
termos tcnicos, administrativos e pedaggicos.
Nos acordos firmados era estabelecido que:

16 O
 sindicato dos professores (Apeoesp), por meio de seu
presidente, conclamava que os acordos assinados entre
prefeituras e a Secretaria da Educao poderiam ser cancelados. Essa resistncia, segundo o jornal A Folha de S.
Paulo (26.3.96), devia-se ao fato das entidades de classe
temerem que a municipalizao esfacelasse a categoria.

Parte III Reformas Institucionais

259

Tabela 6 Evoluo da municipalizao 1995/2013


matrculas por rede de ensino

Ano

municpios com ensino


fundamental

estadual

municipal

1995

72

5.263.112

646.500

5.909.612

1996

121

5.078.539

726.704

5.805.243

2002

538

3.285.418

1.935.191

5.220.519

2005

557

2.954.426

2.127.994

5.082.420

2013

629

2.452.968

2.490.180

4.943.148

97%

Total

Fonte: CIE Sistema de Informaes Educacionais SEE/SP

a adeso do municpio era voluntria,


com a parceria podendo ser ampliada, de
acordo com seu interesse e capacidade
os professores efetivos do estado ficavam
disposio das prefeituras para respeitar
as escolhas feitas por eles nos concursos
de remoo
o estado permanecia responsvel pela aposentadoria dos docentes efetivos a servio
do municpio e pela superviso escolar
as secretarias municipais realizariam
concursos para contratao de novos docentes, sempre que o nmero de efetivos
colocados disposio das prefeituras se
tornasse insuficiente
os prdios das escolas municipalizadas
seriam doados e incorporados ao patrimnio municipal, bem como materiais
didticos e equipamentos das escolas em
processo de municipalizao
as prefeituras deveriam criar Conselhos
Municipais de Educao, para garantir a
participao da sociedade na gesto do
ensino
Para esclarecer dvidas e orientar as prefeituras, a administrao produziu uma srie de pu-

260

blicaes (Secretaria da Educao/Fundap, 1997g;


Secretaria da Educao, 1997h, 1998b, 2000b;
Fundap, 2013). A equipe de municipalizao realizou, entre 1996 e 1997, palestras e seminrios em
mais de 300 municpios. A participao e o apoio
recebido da seo paulista da Unio Nacional dos
Dirigentes Municipais de Ensino (Undime) foi fundamental.
Para garantir a infraestrutura necessria oferta de vagas por parte das prefeituras, o programa
de ampliao e construes das escolas estaduais
foi reformulado e um novo delineado para as redes
escolares municipalizadas por meio de convnio,
pelo PAC (anexo II).
A municipalizao caminharia a passos largos nos primeiros anos e continuaria a crescer 17.
17 O
 efeito redistributivo do Fundef beneficiou os alunos da
maioria dos municpios paulistas. Em 1998, o per capita
aluno/ano da rede estadual paulista era R$ 677,22 mas
com os recursos do Fundef saltou imediatamente para R$
768,24. Em 2000, o municpio de Itapevi contava com recursos prprios no valor de R$ 6,8 milhes anuais para
manter o ensino fundamental. Com o Fundef, ele matricula 13 mil alunos e o total para manter esses alunos eleva-se
para R$ 14 milhes, ficando ainda com R$ 4,5 milhes
para atender 3700 alunos da educao infantil.

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

At maro de 2002, 538 municpios paulistas


ofertavam ensino fundamental e atendiam cerca de dois milhes de alunos e entre os alunos
das quatro primeiras sries, 50% j estudava
em redes municipais (Secretaria da Educao,
2002b).

Em 2013, havia 2.319.338 alunos estudando nos


anos iniciais do fundamental pblico dos quais 71%
estudavam em escolas das 629 redes municipais. A
rede estadual atendia pouco mais de 600 mil alunos
dessa clientela, mas ainda mantinha parcela significativa de alunos dos anos finais do fundamental.

Tabela 7 Matrcula por ciclo e rede de ensino 2013


ensino fundamental: 8 e 9 sries / anos
Rede de ensino

anos iniciais

anos finais

total

632.891

22,0

1.699.828

61,5

2.332.719

41,4

municipal

1.686.347

58,7

610.509

22,1

2.296.856

40,8

total rede pblica

2.319.238

estadual

particular
total

2.310.337

4.629.575

553.468

19,3

451.931

16,4

1.005.399

17,8

2.872.706

100,0

2.762.268

100,0

5.634.974

100,0

Fonte: CIE Sistema de Informaes Educacionais SEE/SP

Contrariando ao postulado por prefeitos, governadores e outros setores, estados e municpios


ampliaram de forma significativa o atendimento
tanto na educao infantil como no ensino mdio.
Negri (2014), em estudo recente, mostra que
entre 1995/2003 as redes estaduais dobraram o
nmero de matrculas no ensino mdio, incorporando 3,8 milhes de alunos novos, algo sem precedentes na histria da educao brasileira.....Os
municpios brasileiros, por sua vez, absorveram

mais de um milho de crianas novas no ensino infantil (creche e pr-escola) e 7,4 milhes de novos
alunos no ensino fundamental, dos quais 2,3 milhes pelo aumento da demanda, ou que estavam
fora da escola, e 5,1 milhes das redes estaduais
devido ao processo de municipalizao.
Processo semelhante ocorreu em So Paulo,
isto , entre 1995 e 2002 houve um aumento de
65% nas matrculas do ensino infantil e de 80% no
ensino mdio (Tabelas 8 e 9).

Parte III Reformas Institucionais

261

Tabela 8 Educao infantil rede municipal


ano

creche

1996

pr-escola

total

827.000

1999

137.891

915.651

1.053.542

2002

156.579

1.039.902

1.196.481

2005

207.812

1.141.282

1.349.094

2007

232.092

1.002.604

1.234.696

2013

467.223

829.018

1.296.241

+65%

+80%

Fonte: CIE Sistema de Informaes Educacionais -SEE/SP

Tabela 9 Ensino mdio matrculas rede estadual


ano

regular

jovens e adultos

total

1995

1.179.297

26.233

1.205.530

1998

1.529.328

226.638

1.755.966

2002

1.750.465

350.584

2.101.049

2007

1.449.387

451.118

1.900.505

2013

1.521.102

218.662

1.739.764

Fonte: CIE Sistema de Informaes Educacionais -SEE/SP

Mais uma vez, diferente das predies pessimistas, os municpios revelaram-se parceiros comprometidos com a qualidade da educao ofertada
aos seus cidados. Menezes-Filho (2013), em estudo

262

usando dados do Ideb 2011, mostra que, excetuando a capital, os municpios paulistas encontram-se
entre os melhores desempenhos do Brasil, tanto
na 4. (Grfico 4) como na 8 srie (Grfico 5).

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Grfico 4 Desempenho das redes municipais 4 srie


Ideb 2011

Fonte: MEC/Inep grfico: Menezes Filho 2013

Grfico 5 Desempenho das redes municipais 8 srie


Ideb 2011

Fonte: MEC/Inep grfico: Menezes Filho 2013

Parte III Reformas Institucionais

263

Finalmente, possvel ultimar que o crescimento da participao dos municpios na oferta de ensino fundamental, certamente contribuiu para que,
em 2004, 96,3% da populao paulista entre sete e
14 anos frequentasse esse nvel de ensino, posio
de liderana frente mdia do pas, 93,8%.
O governo estadual, portanto, assumiu o papel de articulador de uma poltica educacional de
sucesso a municipalizao implementada de
forma descentralizada, autnoma e em regime de
colaborao. Atualmente, o ensino municipal
uma realidade significativa na rede pblica de So
Paulo e somente 16 municpios ainda no ofertam
ensino fundamental.

Consideraes finais
Este artigo procurou mostrar que, a partir de
1995, o Estado de So Paulo avanou, de forma significativa, em relao universalizao da educao bsica em parcerias com os municpios. Alm
disso, introduziu um novo modelo pedaggico
mais motivador permanncia do aluno na escola
e mais adequado ao ensino e aprendizagem: ampliao da jornada escolar, ambientes organizados
por faixa etria e enriquecidos com materiais didticos, reforo e recuperao paralela durante o ano
escolar e nas frias.
Essas mudanas resultaram em estatsticas
educacionais como a evaso, repetncia e distoro idade-srie melhores para So Paulo, quando
comparadas ao resto do pas. Do mesmo modo, o
desempenho do estado num indicador complexo
como o Ideb destaca-se entre os melhores.
Entretanto, a descontinuidade de aes estratgicas do modelo pedaggico implementado a partir de 1995, tem contribudo para o avano tmido,
ou mesmo retrocesso de alguns desses indicadores
na ltima dcada, impedido tambm a melhoria do
desempenho dos alunos em avaliaes nacionais e
internacionais de rendimento escolar.

264

Comecemos pela progresso continuada em


ciclos que, embora mantida, sofreu constantes retrocessos. A progresso foi proposta em 1998, aps
os avanos obtidos nos trs anos anteriores (quedas
acentuadas da evaso e reprovao) decorrentes
da adequao dos ambientes de aprendizagem e
de um programa robusto de recuperao paralela e
nas frias. Elas eram condio sine qua non para o
sucesso dos alunos.
A recuperao constitua a garantia de que o
aluno com dificuldade de aprendizagem teria horas adicionais de reforo e orientao para acompanhar o seu grupo-classe como previsto na LDB
de 1996 e na Deliberao do Conselho que props
a progresso.
At o incio 2002, toda escola com desempenho
desfavorvel no Saresp apresentava projeto de recuperao paralela, bem como nas frias, para todos os
alunos com dficits de aprendizagem, independente
da srie cursada e do nvel de ensino. As diretorias de
ensino eram responsveis por acompanhar e avaliar
esses projetos. A recuperao tornava mais complexa
a rotina da escola, mas era fundamental para garantir
a aprendizagem no sistema de ciclos.
No caso do ensino mdio, a recuperao, juntamente com a matrcula por disciplina e o programa profisso, foram cruciais pelas quedas da evaso e reprovao que, nos ltimos anos, voltaram
a crescer.
O abandono da recuperao a partir de 2003,
seu curto retorno em 2008 e 2009, e sua retomada parcial em 2013 (somente nas frias de julho)
mostra falta de compromisso dos responsveis pela
poltica educacional com um dos fatores crticos
da aprendizagem: nmero maior de horas na escola para reforo e orientao a quem realmente
precisa o aluno com dficit de desempenho.
A extenso do perodo integral para todos os
alunos como resposta aos problemas de desempenho escolar uma proposta populista e irrealista,
pois no h recursos, professores e equipamentos
suficientes para faz-lo.

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Mais alarmante, porm, foi o aumento de um


ciclo no sistema de progresso paulista, ocorrido
em 2013. Independente das anlises ocorridas no
passado sobre os efeitos deletrios da reteno,
Menezes Filho (2004) j deixara claro em sua pesquisa que ciclos mais longos e em nmero menor
resultam em taxas mais baixas de evaso e probabilidade maior do aluno completar o ensino fundamental e o mdio.
Quais motivaes podem ter inspirado uma
atitude to destrambelhada? Anlises de pesquisadores e estudiosos mais recentes reafirmam as posies anteriores favorveis progresso
Soares (2007), em pesquisa para o Ipea sobre
repetncia, analisa o impacto da adoo de polticas de progresso continuada sobre os resultados
de alguns pases europeus e asiticos em avaliaes internacionais. O autor conclui que em todos os seis modelos, o coeficiente relativo progresso continuada positivo. E acrescenta: A
interpretao clara: no h nenhuma evidncia
de que a adoo de polticas de progresso continuada tenha qualquer impacto negativo sobre o
aprendizado...no se pode dizer que a progresso
continuada tenha efeitos deletrios sobre o aprendizado de contedos...O mistrio a rejeio continuada no nosso pas a uma poltica to acertada
quanto a progresso continuada.
Vasconcellos (2007) reafirma essa posio. O
autor faz uma incurso e reflexo sobre ciclos e
repetncia e disponibiliza dados histricos do que
considera uma lgica classificatria e excludente.
Considera que a organizao da escola em
ciclos uma das mais avanadas formas de proposta curricular que conseguimos concretizar em
grande escala na atualidade, dentro de um projeto
de emancipao humana. Significa um avano na
medida em que a prpria estrutura da instituio
volta-se para as necessidades educativas dos alunos (e no ao contrrio, como fazia a escola seriada), respeitando a questo bsica dos tempos diversos para a aprendizagem e desenvolvimento, pela

superao das interrupes artificiais. E pondera:


No fundo, o que est em questo o resgate do
papel essencial da escola: espao de produo de
aprendizagem e de desenvolvimento humano de
todos, e no de seleo social (ainda que de forma
irrefletida ou involuntria).
Em decorrncia dos descaminhos da progresso, a taxa de distoro idade-srie nos anos finais
do fundamental mantm-se em torno de 11% e
seus resultados nas avaliaes de desempenho so
pouco satisfatrios. Frente a essa situao como
explicar o descaso pelas classes de acelerao e
pelo material didtico desenvolvido, apesar de seu
papel fundamental na correo de fluxo no final da
dcada de 90, reconhecido e premiado por organizaes internacionais?
Outro ponto crtico foi a desacelerao do
processo de municipalizao, principalmente no
que se refere ao ciclo inicial do fundamental. O
crescimento da municipalizao ocorrido entre
1995 a 2002 1,3 milho de alunos gerou forte expectativa de que os municpios assumiriam a
totalidade das sries iniciais e boa parte das finais.
Entretanto, isso no ocorreu. O processo avanou
timidamente nos ltimos dez anos. Os municpios
agregaram pouco mais de 500 mil alunos.
Em consequncia, a rede estadual, de forma
esdrxula, mantm 600 mil alunos de 1 a 5 sries,
embora as municipalidades possuam mais de 1,6
milho de alunos nessa sries e redes de ensino
bem estruturadas para atend-los, inclusive com
desempenhos melhores que os do estado. Esse residual de alunos pulveriza e compromete o planejamento da rede estadual que continua gigantesca
e abrangendo 13 diferentes anos de escolaridade.
Alm disso, vrios municpios, a exemplo da
capital, que agregam outros recursos para educao e tm per capita/aluno maiores que os do
estado, no ampliam suas redes de ensino e desconsideram as dificuldades das escolas estaduais.
Isto resulta em dois tipos de prestao de servios
numa mesma municipalidade. Na medida em que

Parte III Reformas Institucionais

265

o estado tem aceitado passivamente essa situao,


a qualidade dos servios educacionais afastam-se
cada vez mais com consequncias negativas no
rendimento escolar e podem vir a comprometer os
efeitos positivos da municipalizao.
Alm disso, a transformao do Fundef em
Fundeb, incorporando todos nveis de ensino significou perda de prioridade do ensino fundamental
e ausncia de definio clara de quem e quanto
investir em cada nvel de ensino.
No caso de So Paulo, em funo da presso
exercida pelo Ministrio Pblico pela educao infantil, o estado vem direcionando milhes de reais
em construo de creches e pr-escolas, embora os
municpios tenham recursos do Fundeb para faz-lo. Desse modo, faltam recursos para implementar
o ensino mdio, que tem apresentado os piores indicadores de desempenho escolar paulista.
So Paulo tem hoje milhares de jovens de 15
a 24 anos fora da escola que no terminaram o ensino fundamental ou no ingressaram no mdio.
Esses dados mostram uma enorme desateno das
polticas pblicas para com o grupo de maior risco
da populao brasileira e que necessita ser urgentemente corrigida.
Portanto, para mudar os indicadores perversos
que ainda marcam a educao paulista, o estado
precisa ser capaz de tomar decises cruciais e corajosas e definir com clareza suas prioridades e
competncias.

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SO PAULO (Estado). Secretaria da Educao. Educao Paulista: Corrigindo Rumos. A escola de
Cara Nova. O Incio das aulas Diretores. So
Paulo, 1995b.
SO PAULO (Estado). Secretaria da Educao.
Educao Paulista: Corrigindo Rumos. Mudar
para Melhorar: Uma escola para a criana, outra para o Adolescente. Orientao para pais e
alunos. So Paulo, 1995d.
SO PAULO (Estado). Secretaria da Educao. Escola nas Frias: um Convite para Zerar a Repetncia. So Paulo, dez. 1996a.
SO PAULO (Estado). Secretaria da Educao. Escola nas Frias: Mais uma Oportunidade de
Aprender. So Paulo, dez. 1997b.
SO PAULO (Estado). Secretaria da Educao. Escola nas Frias. Recuperao nas Frias agora
para todos. So Paulo, 1997d. Folheto explicativo.
SO PAULO (Estado) Secretaria da Educao.
Exerccio Analtico de Poltica Educacional: o
caso do Estado de So Paulo. So Paulo, SEE/
ATPCE- Assessoria Tcnica de Planejamento e
Controle Educacional/CIE Centro de Informaes Educacionais, 1991.

268

SO PAULO (Estado). Secretaria da Educao.


Classes de Acelerao Reorganizao da
Trajetria Escolar no Ensino Fundamental.
Proposta Pedaggica Curricular. So Paulo:
SEE/FDE Fundao para o Desenvolvimento
da Educao, 1996b.
SO PAULO (Estado). Secretaria da Educao.
Classes de Acelerao Aprender para valer.
So Paulo: SEE/FDE Fundao para o Desenvolvimento da Educao, 1996c. 4v.
SO PAULO (Estado). Secretaria da Educao.
Classes de Acelerao Ensinar para valer.
So Paulo: SEE/FDE Fundao para o Desenvolvimento da Educao, 1996d. 4v.
SO PAULO (Estado). Secretaria da Educao. Ensinar e Aprender: Construindo uma proposta.
Projeto de correo de fluxo. So Paulo: SEE/
CENP Coordenadoria de Ensino e Normas
Pedaggicas, 1998c, 15v.
SO PAULO (Estado). Secretaria da Educao.
Sistema de Avaliao do Rendimento Escolar SARESP. Relatrio Final dos Resultados de 1996. So Paulo: SEE/FDE Fundao para o Desenvolvimento da Educao,
1997e. 3v.
SO PAULO (Estado) Secretaria da Educao. Recuperao. Lngua Portuguesa e Matemtica
1a. Srie do 2o. Grau. So Paulo: SEE/CENP
Coordenadoria de Estudos e Normas Pedaggicas, 1977f.
SOARES, S. S. D. A Repetncia no Contexto Internacional: o que dizem os dados de avaliaes
das quais o Brasil no participa? Braslia: IPEA/
Secretaria de Planejamento da Presidncia da
Repblica, ago. 2007.
VASCONCELLOS, C. S. Ciclos e Repetncia: Breve
Incurso Histrica. In: Ciclos em Revista, v. 2.
Rio de Janeiro: Wak, 2007.

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

ANEXO I Rede estadual obras novas e ampliaes


1995 a maro/2014*
obras novas

ampliaes

N de Obras

N de Salas

N de Obras

N de Salas

total de
novas salas

novas vagas**

1.995

61

521

24

95

616

64.680

1.996

29

259

11

25

284

29.820

1.997

52

683

196

575

1.258

132.090

1.998

73

697

248

802

1.499

157.395

1.999

44

431

204

591

1.022

107.310

2.000

15

135

122

357

492

51.660

2.001

110

1.329

133

473

1.802

189.210

2.002

38

443

71

241

684

71.820

sub-total

422

4.498

1.009

3.159

7.657

803.985

2.003

25

309

73

240

549

57.645

2.004

37

422

31

96

518

54.390

2.005

27

276

35

97

373

39.165

2.006

22

269

16

38

307

32.235

2.007

128

14

46

174

18.270

2.008

80

29

90

170

17.850

2.009

14

173

34

142

315

33.075

2.010

16

199

40

215

414

43.470

2.011

13

164

23

109

273

28.665

2.012

18

202

47

249

26.145

2.013

68

23

91

9.555

ano

2014

68

20

88

9.240

Total

618

6.856

1.322

4.322

11.178

1.173.690

Fonte: FDE -SEE/SP


* Dados no incluem Programa Ao Cooperativa Estado Municpios (PAC)
** Capacidade mdia de cada sala: 105 alunos

Parte III Reformas Institucionais

269

ANEXO II PROGRAMA AO COOPERATIVA ESTADO MUNICPIO (PAC)


Obras novas e ampliaes 1995 a maro de 2014
obras novas

ampliaes

n de obras

n de salas

n de obras

n de salas

total de novas
salas

novas vagas**

1.995

20

45

45

4.725

1.996

33

73

79

8.295

1.997

35

44

96

131

13.755

1.998

15

103

34

105

208

21.840

1.999

88

669

50

158

827

86.835

2.000

36

277

12

58

335

35.175

2.001

54

493

26

89

582

61.110

2.002

42

333

15

48

381

40.005

Sub-total

240

1.916

234

672

2.588

271.740

2.003

49

363

67

165

528

55.440

2.004

120

956

46

137

1.093

114.765

2.005

51

390

17

44

434

45.570

2.006

27

173

16

189

19.845

2.007

23

79

12

35

114

11.970

2.008

22

105

22

127

13.335

2.009

13

104

15

119

12.495

2.010

62

10

72

7.560

2.011

73

18

91

9.555

2.012

13

116

12

36

152

15.960

2.013

18

141

20

161

16.905

2014

67

76

7.980

Total

601

4.545

434

1.199

5.744

603.120

ano*

Fonte: FDE- SEE/SP


*A coluna ano refere-se ao ano de concluso da obra
**Capacidade mdia de cada sala de aula: 105 alunos
No inclui construo de creches

270

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

ANEXO III Efeitos na evaso em sistemas


com ciclos seriado
Vrios estados do Brasil Ideb 2001
Ensino fundamental

seriado

ciclo Brasil

ciclo SP

evaso

12,29

6,73

3,66

aprovao

75,19

86,54

91,29

reprovao

12,51

6,73

5,05

Fonte: Menezes Filho 2004

ANEXO IV Fluxo escolar em sistemas


com ciclos e seriado
Vrios estados do Brasil Ideb 2001
Ensino fundamental
probabilidades do
aluno

sem ciclos
(%)

com ciclos
(%)

atingir a 8 srie
sem reprovao

20,0

38,5

completar o ensino
mdio com reprovao

22,0

33,,0

Fonte: Menezes Filho 2004

Parte III Reformas Institucionais

271

10
CAPTULO

Gesto local e indicadores


de qualidade
Ilona Becskehzy

1. Introduo
A descentralizao da educao pblica
no um tema novo. Mesmo no caso do Brasil,
onde, de forma particular, a descentralizao na
educao tem sido, no recente perodo ps regime militar, caracterizada simplesmente como a
transferncia, pelos estados da Federao a seus
municpios, da oferta das atividades de ensino
com ampla autonomia administrativa, gerencial,
operacional e poltica. Vrios campos do conhecimento h anos esmiam o assunto e cada um
deles costuma ter um foco especfico, tpico de
sua rea de interesse, apesar de, mais recentemente, as produes acadmicas comearem a ter
componentes multidisciplinares e com metodologias mistas. No entanto, uma pergunta permanece
atual: qual a capacidade desse mecanismo em
contribuir para o binmio qualidade-equidade?.
A profuso de dados oriundos, principalmente, das avaliaes em larga escala e dos censos
escolares um campo frtil para o detalhamento e aprofundamento da indagao. O recente

trabalho de Soares & Alves (2013) mostrando o


efeito local das escolas no contexto de seus municpios um exemplo dessa nova fase de pesquisa.
Os projetos de pesquisa do Centro de Estudos da
Metrpole1, Polticas Pblicas e Desigualdade
Territorial e Poltica e Polticas redistributivas,
que produziram um indicador com 10 dimenses
das condies de sade e de educao dos municpios brasileiros (Arretche, Fusaro e Gomes,
2012), mostram um investimento acadmico
substancial na compreenso do tema das relaes
entre nveis de poder e a evoluo das polticas
pblicas de bem-estar para os cidados.
At que a poltica pblica em questo estivesse efetivamente implementada e houvesse
disponibilidade de dados confiveis para que
seus efeitos pudessem comear a ser compreendidos, a produo acadmica manteve o foco
em explicar as causas da eleio da descentralizao da operao de alguns dos servios p-

http://www.fflch.usp.br/centrodametropole/1102.

Parte III Reformas Institucionais

273

blicos como a melhor maneira de oferec-los


populao, alm de especular seus possveis
efeitos.
No campo das Cincias Polticas, Tavares de
Almeida, em The new local agenda: elite support
for decentralization of social services in brazil
(2000) argumenta que as aspiraes democrticas
ps-ditadura eram a principal motivao para tornar os servios pblicos mais locais no perodo
da democratizao:
A descentralizao foi um tema de maior relevncia na agenda da redemocratizao no Brasil nos
anos 1980. O regime autoritrio e burocrtico
(1964-1984) promoveu a concentrao das decises, dos recursos financeiros e da competncia
administrativa no nvel federal. O pas tornou-se
um exemplo extremo de federalismo centralizado, quase indistinguvel de um modelo poltico
unitrio. Foi natural at demais que a oposio ao
regime militar tivesse tomado a descentralizao
como o seu motto preferido, junto com justia
social, estado de direito e participao cidad.
Particularmente no domnio das polticas sociais,
a descentralizao para o nvel local era defendida tanto em nome da democracia quanto em
nome da eficincia e da eficcia. Ele permitiria
no s que os cidados execessem influncia no
processo decisrio, mas que controlassem a proviso de servios sociais, reduzindo a burocracia,
o clientelismo e a corrupo que tinham tornado
as polticas sociais ineficientes e, frequentemente, regressivas. (Almeida e Carneiro, 2000, pg.2
traduo nossa)

Na rea da Educao, a contribuio de


um af democrtico na melhoria da cobertura,
qualidade e equidade dos servios pblicos do
setor foi vista com mais cautela, uma vez que
a sua materializao complexa e onerosa, demandando muito mais que a mobilizao por
igualdade de direitos. Neste campo, cito Azanha
que em Uma idia sobre a municipalizao do
ensino (1991) faz a ponte entre democracia e
descentralizao, lembrando que a aspirao
por descentralizao talvez tenha pouca relao
com o aprimoramento da educao:

274

Em primeiro lugar, preciso lembrar que, aps


A. Teixeira 2, o tema da municipalizao saiu de
moda por muitos anos e no so poucos aqueles
que interpretam o seu retorno aos debates educacionais como expresso da vontade poltica de
fragmentao dos movimentos sindicais do magistrio. Embora essa interpretao possa ter seu
gro de verdade, inegvel que o tema da municipalizao do ensino tambm um componente
de um pathosparticipativo. Aps duas dcadas de
uma ordenao legal autoritria da vida nacional,
h uma nsia participativa em torno da qual tm
se congregado todas as camadas da populao.
Hoje, h at um mito da participao como se
apenas as iniciativas que dela decorressem fossem
vlidas e aceitveis, at mesmo quando a complexidade do assunto pudesse no recomendar
simples decises consensuais, frutos de esforos
participativos. Como integrante desse pathos, o
termo municipalizao se relaciona fortemente
com outros como descentralizao, desconcentrao, consenso, etc., todos eles positivamente
valorizados, como se invariavelmente indicassem

 autor se refere ao artigo TEIXEIRA, Ansio. A municipaO


lizao do ensino primrio. Revista Brasileira de Estudos
Pedaggicos. Rio de Janeiro, v.27, n.66, abr./jun. 1957.
p.22-43., no qual o autor comenta os dispositivos constitucionais que estabelecem as responsabilidades e nveis
mnimos de aplicao de recursos de cada ente federado
no que diz respeito a educao pblica e sugere a) a criao de fundos de educaoadministrados porConselhos
de Educao para gerir e fiscalizar o uso de recursos; b)
uma proposta para sua alocao, com base na noo de
que o fundo pertence s crianas e aos educandos dos
municpios, dos estados, do Brasil e smente pode ser dispendido de modo a assegurar aos seus legtimos beneficirios as vantagens que lhes deva virtualmente garantir,
por exemplo, sugerindo uma proporo de 60% do total
do custo da classe ao pessoal (sendo dos 60%, 80% para
o professor e 20% para administrao e demais auxiliares),
30% para material e 10% para o prdio, a ser construdo,
mediante emprstimo amortizvel por essa percentagem
fixa da despesa, c) que a Unio poderia complementar os
recursos de estados e municpios com no menos de 30%
de seus recursos para educao; demonstra a necessidade
de aumento de recursos para o setor, confrontando dados
sobre a cobertura existente e a necessria e d) mostra que
a importncia de se acompanhar o efetivo gasto por aluno
como forma de avaliar o esforo de cada ente federado.

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

maior democratizao e, tambm, maior racionalizao. Todos sabemos que as coisas no so bem
assim e que a simples administrao local do ensino no representa por si s nenhuma garantia de
sua efetiva democratizao e pode at mesmo ser
oportunidade de exerccio de formas mais duras
de coero sobre o processo educativo e sobre
o magistrio. (Azanha, 1991, pgs. 62-63) [grifos
autora]

No que se refere descentralizao, apesar de polticas decentralizadas estarem em voga na maioria


dos pases, o conceito de descentralizao vago
e ambguo. A popularidade da descentralizao
respalda-se em vrios fatores, como por exemplo,
nos ataques da direita e da esquerda no poder excessivo dos governos centrais e na capacidade que
o conceito traz embutida de prometer mais que se
pode cumprir. (idem, pg. 104) [grifos autora]

Esse argumento compartilhado, sob outra


perspectiva, por Arelaro (1980), que atribui descentralizao (naquele caso a proposta pela LDB
5692/71 que descentralizava do nvel federal
para o nvel estadual) um instrumento para a otimizao da produtividade e eficincia do sistema de
ensino pela busca por economia de tempo e de
recursos (pg. III), no necessariamente por democratizao do ensino.
Na rea de Polticas Pblicas, o trabalho de
Celina Souza, Reinventando o poder local: limites
e possibilidades do federalismo e da descentralizao (1996) traz contribuies particularmente interessantes porque estuda justamente a relao do
federalismo com o desenho de polticas pblicas
e a anlise das condies locais pr-existentes. A
autora apresenta uma viso realista dos condicionantes da descentralizao, argumentando que, ao
contrrio dos que atribuam os esforos de desconcentrao de poder a uma aspirao democrtica,
seu principal motor poderia ser antagnico melhoria da qualidade dos servios pblicos, embora
representasse grande utilidade poltica:

Com esses exemplos, percebe-se que, a priori,


a poltica de descentralizao dos servios prestados pelo Estado era mais uma ideologia que um
componente definido no desenho de implementao de polticas pblicas, em particular as da rea
da educao. De qualquer forma, para qualquer
que fosse a estrutura de Estado que tivesse sido
estabelecida no pas, no temos ainda nem trs
dcadas de regime democrtico com a nova Constituio Federal, que reconheceu e expandiu uma
ampla gama de direitos individuais e coletivos.
Portanto, no seria razovel esperar que todos os
direitos humanos, sociais e culturais j estivessem
plenamente atendidos, varrendo do cenrio nacional no s graves e histricas injustias sociais
cultivadas durante vrios sculos, mas tambm a
rgida hierarquia de poder que as determina.
Qualquer que tenha sido a motivao para a
estrutura escolhida, decises estruturais cruciais j
foram tomadas pela Assemblia Nacional Constituinte de 1987-1988 sobre a configurao das matrculas da educao bsica, tendo sido consolidadas por legislao complementar e por iniciativas
governamentais em todos os nveis. Assim, talvez
o que ainda esteja faltando desde a redemocratizao e da sua nova Constituio, seja definir o
que se quer alcanar de forma mais clara, verificar
se a estrutura existente apropriada para o que se
almeja, avaliando o potencial de contribuio de
cada ente federado para atingir os objetivos traados, alm de mapear necessidades de ajustes e
planejar a forma de faz-los. De fato, no mesmo
artigo de 1991, Azanha conclui apontando que a
descentralizao poltica e operacional da edu-

Apesar dos compromissos assumidos no Brasil a favor de valores voltados para a democracia poltica
e social, onde a descentralizao se inscreve, inmeros constrangimentos tm dificultado o alcance
dos objetivos constitucionais e o equacionamento
dos vrios problemas que a Constituio procurou
enfrentar. (Souza, 1996, pg. 103) [. . .]
Argumenta-se neste artigo que a razo de ser do federalismo brasileiro sempre foi, e continua sendo,
uma forma de acomodao de demandas de elites
com objetivos conflitantes, bem como um meio
para amortecer as enormes disparidades regionais.

Parte III Reformas Institucionais

275

cao permanecer vazia e sem efeito se no for


embasada por uma agenda poltica e operacional
claramente definida.
Municipalizao do ensino apenas uma expresso
abstrata e, nessas condies, nada indica que deva
provocar reaes de apoio ou de desaprovao.
preciso, como fez Ansio Teixeira, que indiquemos
claramente quais so os problemas que se pretende
resolver com uma poltica municipalista em educao. Sem isso, a retrica pr-municipalizao,
como tambm a retrica antimunicipalizao so
inteiramente vazias, no obstante o tecnicismo de
que se revistam e, eventualmente, podem at ensejar fortes prejuzos causa educacional. Contudo,
foi nesse quadro que as constituies federal e estadual (sic) instituram a municipalizao do ensino.
(Azanha, 1991, pg.63) [grifos autora]

Algumas das argumentaes de oposio


a mecanismos de descentralizao (ou seus sinnimos atuais, desconcentrao, municipalizao) partiam da percepo de que a agenda
era definida, principalmente depois da dcada
de 1980, por uma imposio estratgica e conceitual externa, articulada internacionalmente e
imposta, operacionalmente, por organismos internacionais, que desobrigaria o estado a cumprir sua funo social para manter interesses
econmicos, ao transferir suas responsabilidades para outros entes, estatais ou no. (Cortina,
2000; Adrio, 2001; Ghanen, E. et al., 2001;
Croso, 2007; Krawczyk, 2002).
No caso brasileiro, massificou-se a educao
pela via pblica, principalmente, e gastou-se mais
com sua implementao justamente a partir dos
anos 1990. A obrigatoriedade e a cobertura da educao foram substancialmente expandidas, incorporando exatamente as camadas mais pobres e vulnerveis da populao. O advento de mecanismos
legais de vinculao de receitas e de redistribuio
de recursos e a definio de escopo de despesas
educacionais vm facilitando a expanso da cobertura em todas as etapas da educao bsica, assim
como o aumento de gastos com educao de nvel

276

bsico, mesmo que ainda haja muito o que se expandir e melhorar em termos de qualidade e equidade. Assim, h um certo desequilbrio explicativo
nos argumentos que as presses externas, mesmo
que por meio de acordos internacionais, como os
de Jomtien em 1990 (Unesco, 2000) e de Dacar
em 2000 (Unesco, 2000), a cujos termos os pases
signatrios, entre eles o Brasil, se comprometem3,
seriam as principais determinantes de polticas de
descentralizao que teriam como fim restringir
ou privatizar os servios pblicos (entre eles os de
educao) oferecidos populao.
No se pode, entretanto, deixar de reconhecer
a influncia externa nas estratgias dos governos
nacionais e sub-nacionais dos pases, mas analis-las em uma dimenso ampliada, uma vez que
alguns dos compromissos e presses externas vo
justamente no sentido da garantia e expanso de
direitos humanos e sociais, como os acordos citados acima, por exemplo.
Alm da possibilidade de uma imposio externa, mais trs argumentos compem as ressalvas
a processos de descentralizao: i) a possibilidade
de que eles fossem artimanhas para eximir o Estado
brasileiro de suas responsabilidades, como descreve Krawczyk:
Esse novo modelo de regulao supe uma mudana radical da categoria sociedade civil e cidadania e vem sendo concretizado a partir de um
processo de descentralizao desenhado em trs
dimenses: descentralizao entre os diferentes

 s metas da iniciativa Educao para Todos so (http://


A
www.un.org/en/globalissues/briefingpapers/efa/): Goal 1:
Expand early childhood care and education;Goal 2: Provide free and compulsory primary education for all; Goal
3: Promote learning and life skills for young people and
adults; Goal 4: Increase adult literacy; Goal 5: Achieve
gender parity; Goal 6: Improve the quality of education
Segundo o Censo de 2010 do IBGE, 85% dos municpios
do estado de So Paulo tinham at 10 mil habitantes, correspondendo a 21% da populao do estado e 54 municpios concentram 50% do Produto Interno Bruto do Brasil,
sendo que outros 1.325 cidades compem apenas 1%.

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

rgos de governo (municipalizao), descentralizao para escola (autonomia escolar) e descentralizao para o mercado (responsabilidade social).
(Krawczyk 2005, Resumo);

ii) os significativos impeditivos de ordem interna e de contexto local para materializar a absoro
da responsabilidade sobre o cotidiano escolar pelos municpios, cenrio descrito por Arelaro (2007):
No processo turbulento e at irresponsvel de municipalizao de todo ou de parte significativa do
ensino fundamental, seus dirigentes educacionais
no conseguiram organizar, com um mnimo de
condies objetivas e dignas de trabalho, um cotidiano escolar que favorecesse o florescimento de
experincias pedaggicas singulares e interessantes
nas suas redes pblicas de ensino. (Arelaro, 2007,
pg.915) e

iii) o desrespeito s pautas do sindicato docente estadual e a ausncia de prticas democrticas


e de participao social (Cortina, 2000) que limitavam a legitimidade da poltica e poderiam minar sua sustentabilidade no longo prazo (Adrio,
2001).
Os dois primeiros argumentos combinados,
resultam em um alerta feito por Adrio (2009),
porque a precariedade tcnica, administrativa e
financeira dos municpios (a maior parte deles
de porte minsculo e sem renda prpria4) pode,
ainda, estar associada ao estmulo de aes de
terceirizao da oferta e da privatizao da educao municipal por meio de, por exemplo,
subveno pblica a vagas em estabelecimentos privados, assessoria privada para a gesto
educacional e compra de sistemas de ensino.
(Adrio, 2008; 2009; 2011).
Efetivamente, h o risco de se potencializar ou
perpetuar a precariedade tcnica dos profissionais
4

S egundo o Censo de 2010 do IBGE, 85% dos municpios


do estado de So Paulo tinham at 10 mil habitantes, correspondendo a 21% da populao do estado e 54 municpios concentram 50% do Produto Interno Bruto do Brasil,
sendo que outras 1.325 cidades compem apenas 1%.

da educao das localidades mais frgeis e at de


se deparar com o desaparecimento da possibilidade de matrcula, com a exacerbao da dependncia do setor privado, como antecipa Adrio: Na
ausncia de regulaes claras, a educao pblica
vem sendo incorporada s estratgias de ampliao
e concentrao do capital privado da rea educacional.
Vencer o crculo vicioso da precariedade em
nvel local passa a ser crucial em um pas ainda em
desenvolvimento como o Brasil, que arrasta historicamente limitaes de toda sorte em relao
populao e aos gestores que dela emanam, quer a
gesto seja totalmente pblica, centralizada, compartilhada com a comunidade ou por meio de arranjos institucionais diversos. O estudo de polticas
pblicas educacionais comparadas a compreenso
sobre as implicaes de seus desenhos e de seus
resultados parte inerente da responsabilidade do
Estado e da relevncia da pesquisa acadmica para
com os cidados e contribuintes.
No caso da municipalizao do ensino importante estudar a poltica levando em conta o que
prope Abreu (2003). A autora divide a municipalizao em antes de depois da dcada de 1990,
ou pr e ps Fundef/b (ou ainda, complementando,
antes/depois da democratizao, da nova Constituio e dos mecanismos de vinculao e de distribuio de recursos estatais), quando houve inverso da lgica de transferncia de encargos sem
recursos, fazendo o seguinte histrico:
a educao foi realmente massificada no
Brasil apenas no final do sc. 20 e no incio do seguinte. Em termos internacionais,
foi um processo rpido, mas atrasado, que
incorporou por ltimo as camadas mais
pobres e isoladas da populao. Esse contingente retardatrio foi absorvido em
maior proporo pelos municpios que
pelos estados, principalmente por uma
questo de restrio de recursos (e de interesse) por parte destes;

Parte III Reformas Institucionais

277

a partir dos anos 1970, em paralelo com a


massificao, comea tambm o processo
de transferncia de matrculas dos estados
para seus municpios, com a preocupao direcionada mais para a melhora das
contas pblicas do que da educao propriamente dita. Municpios politicamente
mais frgeis cederam mais s presses de
transferncia, ou simplesmente de expanso compulsria, que os que tinham
maior poder de barganha;
dessa forma, em 1997, ano anterior ao incio do funcionamento do Fundef, a regio
com maior taxa de municipalizao era
o Nordeste, com 57,3% e a menor estava na regio Sudeste, com 28,6%; entre
os estados, havia o grupo menos municipalizado formado por So Paulo (18,8%),
Minas Gerais (26,3%) e Esprito Santo
(30,2%) e os altamente municipalizados:
Piau (60,0%), Cear (64,3%), Maranho
(67,8%) e Alagoas (73,2%). O Rio de Janeiro, que teve sua capital (ex-Distrito
Federal) incorporada ao Estado, com as
matrculas automaticamente municipalizadas, tinha 64,9%, uma vez que a capital
respondia pela maior parte delas.
Aps o advento do Fundef e Fundeb, a lgica se inverte e o dinheiro passa a seguir o aluno
e o simples descarte deles do estado para seus
municpios diminui sensivelmente, uma vez que s
matrculas foi atrelado algum recurso.
De fato, Gomes (2008) faz uma anlise retrospectiva das possveis razes para estados e municpios aderirem ou no a processos de municipalizao a partir da implementao do Fundef em
1998, chegando s seguintes concluses a respeito
da evoluo da transferncia de matrculas entre
entes federados no Estado de So Paulo: i) do ponto
de vista do Governo Estadual era necessrio desacelerar o aumento de despesas, ao mesmo tempo
que se expandia a educao para o ensino mdio,

278

alm da complexidade de gesto inerente a uma


rede de propores gigantescas como a paulista que dificultava melhorias no atendimento; ii) o
Fundef, atrelado ao sistema de incentivos materiais
aos municpios que aderissem municipalizao,
explicam a alta adeso poltica no Estado; iii) o
porte (quanto maior) dos municpios foi um dificultador da municipalizao por questes de complexidade na absoro de um nmero expressivo de
matrculas em uma gesto; iv) a oposio poltica
transferncia de matrculas foi um impeditivo
transferncia de matrculas (no necessariamente
municipalizao) quando havia a combinao de
um governo local de oposio nacional ao partido que promoveu a municipalizao (PSDB5), mais
marcadamente o PT6 que fazia oposio sistemtica em nvel nacional e de mobilizao local do
sindicato estadual de docentes (Apeoesp7) que via
no processo uma fragilizao das contrataes dos
profissionais de educao, alm da diminuio de
sua prpria capacidade de mobilizao.
Neste breve percurso sobre descentralizao
fica a certeza de que esse um tema que no pode
ser simplificado, ainda mais quando est relacionado a outro complexo que a proviso de servios de educao de qualidade em larga escala.
Entretanto, apesar de sua compreenso ficar muito
limitada se no recorrermos a mais de uma rea
de conhecimento, no um enigma intransponvel, pois h um ponto comum entre as diferentes
abordagens tericas: a necessidade de se mapear,
sistematizar e analisar a grande variedade de realidades locais para que as solues possam ser corretamente selecionadas e aplicadas.
A consequncia provvel da diversidade de
contextos em mbito nacional que cada um deva
ser estudado frente as suas particularidades, no s

5
6
7

Partido da Social Democracia Brasileira.


Partido dos Trabalhadores.
Sindicato dos Professores do Ensino Oficial do Estado de
So Paulo.

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

em nvel de cada Unidade da Federao, mas tambm dos municpios e escolas, principalmente para
captar os detalhes da implementao da poltica.
Um trabalho icnico com esse escopo o de Eny
Maia (1995) que estudou em detalhes a descentralizao nos estados de Minas Gerais e do Rio Grande do Sul. Para o estado de So Paulo h inmeras
teses e dissertaes descrevendo em nvel local,
os processos de municipalizao. Mas entre esses
trabalhos, difcil identificar claramente fatores de
fracasso ou sucesso na administrao local de redes de ensino pblicas.
Alguns trabalhos mais recentes (Datri, 2007;
Leme, Paredes & Souza, 2009; Cano, 2010; Ceneviva, 2011; Leme et al., 2012; Andrews & Devries,
2012; Soares & Alves, 2013) procuram levantar evidncias sobre a contribuio da descentralizao
das matrculas e seus desdobramentos para o binmio qualidade-equidade. Tais trabalhos, marcadamente de cunho quantitativo, mostram, em geral,
que as evidncias empricas disponveis no sustentam que a nsia participativa ou a transferncia pura e simples de matrculas sejam preponderantes para a universalizao do ensino obrigatrio
ou para sua materializao com qualidade e equidade. Permanece o desafio de compreender a relevncia da diviso de responsabilidades, poderes e
atribuies entre os entes federados para o desenho
das polticas pblicas do setor, mais recentemente
com foco em seus resultados e em detalhes de sua
implementao.
Este estudo parte de uma pesquisa em nvel de mestrado8 que se concentrou na anlise do
processo de transferncia de matrculas no Estado
de So Paulo, com os objetivos de levantar alguns
determinantes locais do processo em si e de identificar alguns de seus resultados.

 ecskehazy, I A formao de redes escolares no Estado


B
de So Paulo: Em busca de padres de qualidade e equidade, 2014.

2. A municipalizao no Estado
de So Paulo
Como visto, o incio do processo de descentralizao de matrculas do ensino fundamental no
Estado de So Paulo diferente daquele de outras
Unidades da Federao, principalmente as localizadas nas regies Norte e Nordeste, que comearam, mais de uma dcada antes, a transferir matrculas do nvel estadual para o municipal. O estado
permanece como um dos menos municipalizados
do Pas, mesmo que algumas aes no sentido de
compartilhar, ou simplesmente transferir, responsabilidades relacionadas educao j tivessem sido
implementadas antes de 1995. Um dos aspectos
que no se discute em relao transferncia de
matrculas do estado para os municpios no Estado
de So Paulo o de que ela teve efetivamente incio
poltico, ideolgico e operacional na gesto Mrio
Covas (Governador) Rose Neubauer (Secretria
de Educao), entre 1995 e 2001. A viso da administrao Covas-Neubauer a respeito da relao
que o estado deveria manter com seus municpios
na operao dos servios de educao era a de parceria, descrita nas palavras da ento Secretria de
Educao (Neubauer, 1996):
Para esta administrao, municipalizar significa
criar e fortalecer a parceria com os governos municipais. Estabelecidas as diretrizes gerais norteadoras da relao Estado-Municpio e as especficas na
prestao do servio ao cidado, a relao direta
com a populao demandatria compete ao municpio. Municipalizar, pois, vai alm de descentralizar, de desconcentrar: o municpio compartilha
responsabilidades a partir de negociaes estabelecidas caso a caso. Desconcentrar, descentralizar
e municipalizar so formas que se complementam,
na distribuio do poder e da deciso sobre os
recursos financeiros que o sustentam. [. . .]
(Neubauer, 1996, pg. 71)
O governo do Estado e a Secretaria da Educao
sabem que a descentralizao no ir resolver todos os problemas do ensino pblico. Acredita-se

Parte III Reformas Institucionais

279

tambm que o caminho da descentralizao no


dispensa o Estado e a Secretaria da Educao de
trabalharem pela melhoria da educao bsica. Ao
contrrio, o Estado dever potencializar seu papel
de planejador e coordenador de polticas pblicas, atravs do estabelecimento de diretrizes sobre
contedos curriculares bsicos, uso racional dos
recursos, avaliao dos resultados de ensino, transferncia de recursos e garantia de eqidade, para
compensar as desigualdades entre os municpios.
(idem, pg. 72)

No Estado de So Paulo houve, ento, um


primeiro impulso autctone dado por um conjunto de providncias e convnios elaborados
nessa administrao (Neubauer, 1996; Gomes
2008; Adrio, 2008), seguido, em 1998, por um
estmulo federal dado pela implementao do
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef). Esses eventos no so aleatrios,
uma vez que os grupos polticos que governavam
o Estado e o Governo Federal estavam alinhados
com o princpio da descentralizao. As matrculas totais da educao bsica (da creche ao
ensino mdio), no estado, apresentaram o desenrolar ilustrado pelo Grfico 1 a seguir, no qual se
pode perceber que o pico de matrculas se deu
em 2000, com 9,6 milhes de alunos em todas
as esferas administrativas e que h, a partir de
1995, uma alterao substancial na distribuio
das matrculas que permanece at os dados mais
recentes (2012). Alm disso, possvel perceber
que a rede particular vem ocupando cada vez
mais espao no atendimento educacional no estado. Atualmente so, ento, trs atores relevantes no atendimento de toda a educao bsica (da
creche ao ensino mdio), que, em 2012, atendeu
9,4 milhes de alunos: o Estado, o conjunto dos
municpios e o conjunto das particulares, que
dividem o atendimento com, respectivamente,
43,0%, 38,5%, e 18,5% dos alunos.

280

Grfico 1 Evoluo das matrculas totais na


educao bsica por esfera administrativa

Fonte: Fundao Seade. Clculos e tabulao da autora.

No se pode fazer uma anlise de evoluo


das matrculas sem levar em conta a transio
populacional em curso no Brasil. Em So Paulo o
conjunto das coortes de 0-19 anos reduziu-se em
mais de um milho entre 2000 e 2011, conforme
Grfico 2.
Grfico 2 Evoluo das matrculas totais e da
populao de 0-19 anos So Paulo

Fonte: IBGE, Censo 2010 e Fundao Seade. Tabulao e


clculo da autora

Os dados de frequncia escolar por faixa etria (Censo IBGE 2010) mostram que so as faixas
das extremidades (creche e ensino mdio) as que
ainda devem incorporar mais alunos (Tabela 1).

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Tabela 1 Populao residente e que frequenta escola, por faixa etria Estado de So Paulo 2010
Populao residente por faixa etria
Estado de So Paulo

Total

0 a 4 anos

5 a 9 anos

10 a 14 anos

15 a 17 anos

18 a 19 anos

Populao residente

41.262.199

2.675.372

2.860.633

3.324.913

1.990.247

1.313.661

Com frequncia escola

12.332.765

1.121.361

2.763.520

3.214.344

1.697.923

529.624

30

42

97

97

85

40

Fonte: IBGE, Censo 2010. Tabulao e clulos da autora

O processo de transferncia de matrculas


conduzido pela Secretaria Estadual de Educao
de So Paulo tem como principal mecanismo legal,
alm do Fundef (que um mecanismo nacional),
um convnio assinado entre o estado e cada municpio aderente. A legislao que rege a municipalizao em So Paulo composta pelos seguintes grupos de instrumentos: o da formalizao do
processo dentro do Estado9, o dos detalhes sobre
a organizao das redes de ensino no estado10, o
de formalizao das transferncias de recursos hu-

 ecreto n 40.673, de 16/02/96, alterado pelo Decreto n


D
40.889, de 20/06/96, Decreto n 41.054, de 29/07/96 alterado pelo Decreto 45.777, de 26/04/01: institui o Programa Ao de Parceria entre Estado e Municpio e autoriza
a transferncia das escolas do estado para os municpios,
inicialmente por cinco anos e depois por tempo indeterminado; Decreto n 42.535 de 24 de Novembro de 1997:
Dispe sobre a extino das escolas e classes de escolas
estaduais transferidas aos municpios, nos termos do Decreto N 41.054, de 29 de julho de 1996, e d providncias correlatas; Lei n 14.461 de 25 de Maio de 2011 que
autoriza a Fazenda do Estado a transferir aos municpios
o domnio, mediante doao, e a ceder direitos possessrios, a ttulo gratuito, relativos aos imveis que especifica,
e d providncias correlatas.
10 Deliberao CEE N 11/97 e Indicao CEE N 10/97 Aprovada em 30.09.97: dispe sobre os sistemas municipais de
ensino e da outras providncias.

manos11 e o convnio de transferncia entre estado


e cada municpio propriamente dito12. Outras providncias fizeram parte da gesto que conduziu o
incio massivo do processo de municipalizao no
estado, por exemplo, a reorganizao da rede separando, a partir de 1995, os alunos de 1 a 4 srie
e os da 5 a 8 srie em unidades escolares diferentes, o aumento da carga horria mnima de aulas
para cinco horas e o sistema de matrcula conjunta
iniciado em 1999, por meio de um cadastro nico
de alunos.
A transferncia de escolas tem incio, ento,
em 1996 (Gomes, 2008). poca, apenas 10 municpios13, dos 645 existentes tinham 100% das
matrculas dos anos iniciais do Ensino Fundamental municipalizadas e outros 11 contavam com,
pelo menos, 50% da matrcula sob sua responsa-

11 R
 esoluo SE N 139, de 19 de setembro de 1997: Dispe
sobre providncias a serem adotadas pelas Delegacias de
Ensino no Programa de Ao de Parceira Educacional Estado-Municpio para Atendimento ao Ensino Fundamental,
Resoluo SE N 141, de 24 de setembro de 1997: Dispe
sobre transferncias de servidores e d providncias e Instruo DRHU N 8 , de 25 de setembro de 1997: dispe
sobre providncias a serem tomadas sobre transferncia de
servidores, conforme o disposto no artigo 6 da Resoluo
SE n 141/97.
12 Decreto n 43.072, de 04/05/98, substitudo pelo Decreto
n 51.673, de 19/03/2007: Elenca os objetivos e as obrigaes da Fase II do Programa Ao de Parceria entre Estado
e Municpio, j adequada ao Fundeb.
13 Ariranha, Bady Bassitt, Brana, Brodowski, Canitar, Ilha
Comprida, Ilha Solteira, Irapu, Orindiva, Tabapu.

Parte III Reformas Institucionais

281

bilidade14. Em 2000, esses nmeros eram, respectivamente, de 238 e 101 e em 2012, 492 e 29. Os
Grficos 3 e 4 mostram a evoluo do processo de
municipalizao nas duas etapas do ensino fundamental no Estado.
Grfico 3

Taxa de municipalizao (%)


.2
.4
.6
.8

Distribuio dos percentuais de municipalizao ao longo do tempo


Anos iniciais

Tx_Munic_FundI_1996
Tx_Munic_FundI_2000
Tx_Munic_FundI_2005
Tx_Munic_FundI_2007

Tx_Munic_FundI_2009
Tx_Munic_FundI_2011
Tx_Munic_FundI_2012

Grfico 4

Taxa de municipalizao (%)


.2
.4
.6
.8

Distribuio dos percentuais de municipalizao ao longo do tempo


Anos finais

Tx_Munic_FundII_1996
Tx_Munic_FundII_2000
Tx_Munic_FundII_2005
Tx_Munic_FundII_2007

Tx_Munic_FundII_2009
Tx_Munic_FundII_2011
Tx_Munic_FundII_2012

Fonte: Fundao Seade. Clculos e tabulao da autora.

14 P
 iracaia, Descalvado, Santos, Mato, Marapoama, Pontes
Gestal, Cubato, Itatiba, Jundia, Jardinpolis, Bertioga.

282

Como a unidade de transferncia a escola,


para cada ano fiscal pode-se ter um percentual diferente de municipalizao em cada cidade, o que
evidencia ritmos diferentes de absoro de matrculas em nvel local, que pode ser medido. O que
os grficos acima mostram uma grande adeso
dos municpios logo no incio do processo para os
anos iniciais do ensino fundamental, que continua
at 2012 e uma adeso gradual para os anos finais,
que tambm permanece.
Assim, em 2012, dois grupos opostos se destacam no processo: 120 municpios que controlam
100% das matrculas nas duas etapas do ensino
fundamental e 33 que no chegaram a municipalizar 25% das matrculas, nem nos anos iniciais.
Neste trabalho os resultados da municipalizao
sero comparados entre esses dois grupos e o conjunto do Estado.
O primeiro objetivo deste trabalho foi identificar se alguma caracterstica dos municpios afetou de forma sistemtica o ritmo de municipalizao (varivel dependente). Foram testadas quatro
variveis independentes: o Produto Interno Bruto
(PIB percapita) dos municpios que no apresentou relao com a varivel dependente e no
ser apresentada; o nvel de renda da populao
que apresenta relao positiva com o aumento
da municipalizao; o tamanho do municpio em
termos de populao que apresentou relao
negativa com o aumento da municipalizao, e a
Regio Administrativa a que estava vinculado, que
no apresenta uma relao alinhada por que no
uma varivel categrica, mas mostra que algumas
Regies Administrativas aderiram ao processo mais
rapidamente que outras e que, ao final do processo, algumas tinham um nvel bem menor de adeso
que o conjunto delas.
Em relao ao nvel de renda da populao,
calculou-se o percentual da populao com renda
individual acima de 2 Salrios Mnimos (Tabela 2),
com base nas informaes do Censo IBGE de 2010
e os municpios foram divididos da seguinte forma:

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Tabela 2 Percentual da populao com renda mensal acima de 2 SM

Nvel

Proporo (%) de pessoas


acima de 10 anos
com renda mensal percapita
acima de 2SM

Nmero de
municpios na
categoria

Populao total
na categoria

Muito baixa

De 0 a 10

61

9,5

611.721

1,5

Baixa

De 11 a 20

437

67,8

12.284.880

29,8

Mdia

De 21 a 30

136

21,1

24.599.712

59,6

Alta

De 31 a 40

10

1,6

3.616.623

8,8

Muito alta

Acima de 40

0,2

149.263

0,4

645

100,0

41.262.199

100,0

Categoria de
renda individual

Total

Fonte: Censo IBGE 2010. Clculos e tabulao da autora.

As categorias Alta e Muito Alta foram agrupadas no nvel 4. O recorte de 2SM foi escolhido
por estar mais prximo da linha de corte para
atendimento de vrios programas educacionais
do Governo Federal, que de 1,5 SM. A evoluo do processo de municipalizao por nvel

de renda da populao percentual de pessoas


acima de 10 anos com renda percapita mensal
acima de 2 Salrios Mnimos (SM) apresentada
em dois momentos: incio e final do processo,
Grficos 5 e 6, respectivamente.

Grfico 5

Grfico 6

Incio do processo de municipalizao (1996 - 2000)


Por nvel de renda da populao (acima de 2SM)

.2

.2

.4

.4

.6

.6

.8

.8

Perodo mais recente da municipalizao (2009-2012)


Por nvel de renda da populao (acima de 2SM)

2
Tx_Munic_FundI_1996

4
Tx_Munic_FundI_2000

2
Tx_Munic_FundI_2009

4
Tx_Munic_FundI_2012

Fonte: Fundao Seade e Censo IBGE 2010. Clculos e tabulao da autora.

Parte III Reformas Institucionais

283

Em relao ao processo de municipalizao


dos anos iniciais do ensino fundamental, foco principal da poltica de descentralizao no Estado de
So Paulo, percebe-se que houve uma maior adeso inicial dos 11 municpios da categoria 4 (mais
de 31% da populao acima de 10 anos com renda
acima de 2SM) metade deles em 2000 com municipalizao em torno de 90% e dos 136 da categoria 3 (de 21% a 30% de renda individual acima
de 2SM), metade j tinha municipalizado mais de
60% das matrculas.
No ano de 2012, as categorias 1, 2 e 3, que,
juntas, correspondem a 634 municpios, j estavam com quase a totalidade das matrculas sob
controle local. No possvel explicar essa re-

lao apenas com esses dados, apenas especular que esteja relacionada com maior nvel de
escolarizao das populaes locais que podem
exercer maior controle social sobre as questes de
educao, ou que pode resultar na presena de
um contingente maior de pessoas capacitadas a
prover servios de educao, alm de uma capacidade financeira em nvel local maior para absorver responsabilidades adicionais de atendimento
educacional.
Outro aspecto relacionado ao processo de
municipalizao foi o tamanho do municpio em
termos populacionais, de acordo com a diviso
proposta pelo IBGE, com nomes e nveis escolhidos pela autora (Tabela 3).

Tabela 3 Tamanho do municpio em termos populacionais, segundo diviso do IBGE


Nvel

Distribuio da populao
residente pelos municpios

Nmero de
municpios na
categoria

Populao total
na categoria

Nano

At 5.000

157

24,3

511.179

1,2

Micro

De 5.001 a 10.000

122

18,9

862.776

2,1

Muito pequenos

De 10.001 a 20.000

122

18,9

1.749.308

4,2

Pequenos

De 20.001 a 50.000

120

18,6

3.912.702

9,5

Mdios

De 50.001 a 100.000

49

7,6

3.402.226

8,2

Grandes

De 100.001 a 500.000

66

10,2

13.338.575

32,3

1,4

17.485.433

42,4

645

100,0

41.262.199

100,0

Categoria
de dimenso
populacional

Metrpoles
Total

Mais de 500.000

Fonte: Censo IBGE 2010. Clculos e tabulao da autora.

Percebe-se, pelo Grfico 7, que a adeso inicial foi mais alta para municpios menores e mais
baixa para os maiores, principalmente para as
9 metrpoles do estado, que permaneceram em
2012 menos municipalizadas que os demais grupos, metade delas com at 60% da taxa de muni-

284

cipalizao. O Grfico 8 mostra que o processo


continua em andamento nos anos mais recentes, j
tendo sido praticamente concludos nas categorias
Nano, Micro, Muito Pequenos e Pequenos, que
correspondem a 521 municpios com at 50 mil
habitantes.

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Grfico 8

Grfico 7

Perodo mais recente da municipalizao (2009-2012)


Por tamanho da populao (diviso IBGE)

.2

.2

.4

.4

.6

.6

.8

.8

Incio do processo de municipalizao (1996 - 2000)


Por tamanho da populao (diviso IBGE)

Tx_Munic_FundI_1996

Tx_Munic_FundI_2000

Tx_Munic_FundI_2009

Tx_Munic_FundI_2012

Fonte: Fundao Seade e Censo IBGE 2010. Clculos e tabulao da autora.

Mais uma vez, o trabalho no procurou estabelecer relaes de causa entre as variveis, mas possveis explicaes podem estar relacionadas com a
complexidade da gesto local em metrpoles, nas
quais a competio por recursos materiais e humanos para cada problema e grupo social muito
maior, alm de questes financeiras e operacionais
que podem reprimir a disposio em absorver mais
alunos; estarem mais expostos a presses polticas
tanto em nvel local, quer por alinhamento poltico
com o partido que mais se ops municipalizao
(Soares, 2008), quer pela capacidade local de mobilizao do sindicato docente do Estado, Apeoesp
(Soares, 2008 e Ghanem et al., 2001).
Finalizando esta parte inicial da anlise, um
componente geopoltico foi adicionado por meio da
distribuio poltico-administrativa do Governo do

Estado de So Paulo15. Essa diviso regional operacionalizada e institucionalizada com coordenao


conjunta dos municpios e apoio dos rgos centrais
do Governo Estadual16. Cada setor de interesse (sade, segurana, bacias hidrogrficas, educao etc.)
coordenado pela Secretaria de Estado correspondente e implica em uma reorganizao dos municpios

15 A
 Constituio Estadual, promulgada em outubro de 1989,
em seu artigo 152 prev que o estado seja subdividido em
regies, com os seguintes objetivos:
I -o planejamento regional para o desenvolvimento scio-econmico e melhoria da qualidade de vida;
II - a cooperao dos diferentes nveis de governo, mediante a descentralizao, articulao e integrao de seus
rgos e entidades da administrao direta e indireta com
atuao na regio, visando ao mximo aproveitamento
dos recursos pblicos a ela destinados;
III -a utilizao racional do territrio, dos recursos naturais, culturais e a proteo do meio ambiente, mediante o
controle da implantao dos empreendimentos pblicos e
privados na regio;
IV -a integrao do planejamento e da execuo de funes pblicas de interesse comum aos entes pblicos atuantes na regio;
V -a reduo das desigualdades sociais e regionais.
16 Artigos 154 a 156.

Parte III Reformas Institucionais

285

diferente. de se esperar, portanto, que haja grupos


de municpios com caractersticas semelhantes entre
si dentro do Estado, mas diferentes entre eles, obedecendo essa segmentao intencional.
A opo por dividir o Estado em Regies Administrativas e no nas Diretorias de Ensino, que
seria natural, dado o assunto, se justifica pelo seguinte: i) a deciso de municipalizar o ensino
tomada pelos prefeitos, mesmo que haja consultas
tcnicas e polticas em suas comunidades, uma
deciso que tem um componente de finanas pblicas muito importante e ii) a maior parte das RAs

se subdividem em Diretorias de Ensino, ento, se


houvesse uma lgica inerente a esta diviso, ela
seria, pelo menos em parte, capturada pela que foi
elegida (RAs). importante lembrar que os profissionais das Diretorias de Ensino so, na sua maioria, profissionais da educao, os mesmos que se
opem ao processo de municipalizao por meio
da Apeoesp, pode-se avaliar em quais Diretorias
essa oposio se deu com maior fora, mas no foi
a ideia neste trabalho.
A Tabela 4 mostra a composio de cada RA
por nmero de municpios e populao.

Tabela 4 Regies Administrativas do Estado de So Paulo, segundo Nmero


de Muncipios e Populao Residente
Numerao

Nmero de
municpios na
categoria

Populao total
na categoria

Reg. Metro. de So Paulo

39

6,0

19.683.975

47,7

Reg. Metro. de Campinas

19

2,9

2.797.137

6,8

Reg. Metro. da Baixada Santista

1,4

1.664.136

4,0

Reg. Metro. do V. Paraba e L.Norte

39

6,0

2.264.788

5,5

Central

26

4,0

952.269

2,3

Araatuba

43

6,7

734.701

1,8

Barretos

19

2,9

404.719

1,0

Bauru

39

6,0

1.061.671

2,6

Campinas (Sem RMC)

71

11,0

3.452.048

8,4

Franca

10

23

3,6

697.870

1,7

Marlia

11

51

7,9

868.696

2,1

Presidente Prudente

12

53

8,2

921.780

2,2

Registro

13

14

2,2

269.073

0,7

Ribeiro Preto

14

25

3,9

1.247.761

3,0

So Jos do Rio Preto

15

96

14,9

1.437.549

3,5

Sorocaba

16

79

12,2

2.804.026

6,8

Total

16

645

100,0

41.262.199

100,0

Regio Administrativa

Fonte: Fundao Seade e Censo IBGE 2010. Clculos e tabulao da autora.

286

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Incio do processo de municipalizao (2000)


Por Regio Administrativa

Situao da municipalizao mais recente (2012)


Por Regio Administrativa

Tx_Munic_FundI_2012
.4
.6
.8
.2
0

.2

Tx_Munic_FundI_2000
.4
.6
.8

Grfico 10

Grfico 9

10

11

12

13

14

15

16

10

11

12

13

14

15

16

Fonte: Fundao Seade. Tabulao da autora.

Percebe-se que no h uma distribuio homognea em relao a nenhum dos dois componentes. Os Grficos 9 e 10 mostram o processo de
municipalizao por RAs no ano 2000 e em 2012.
A comparao dos dois grficos permite concluir que algumas RAs engajaram-se no processo
de municipalizao dos anos iniciais mais que
outras, sendo que a maior parte deu seguimento ao processo, e que apenas uma, a de Barretos
(7) conluiu inteiramente para a totalidade de seus
municpios. Outras duas, Araatuba (6) e Registro
(13), esto prximas disso. Excetuando-se a Regio
Metropolitana de So Paulo (com mais de 19 milhes e um ponto muito fora da curva), as Regies
Metropolitanas mais populosas, com populao
acima de 2 milhes (RM de Campinas, RM do Vale
do Paraba e Litoral Norte, Campinas sem RMC e
Sorocaba) apenas a RM de Campinas manteve um
grande contingente com taxa de municipalizao
abaixo de 80%, o que se deve s cidades de Campinas, Americana e Sumar, com taxas de 22%,
46% e 66%, respectivamente. A RA com menor
proporo de municpios aderentes ao processo a
da Bauru (8), com 25% de seus componentes com
taxas de municipalizao entre 0% e 40%.

A segunda parte deste trabalho envolveu a


anlise de dois tipos de resultado, a evoluo
das mdias de Lngua Portuguesa e da taxa de
distoro idade-srie ao final da primeira etapa
do ensino fundamental, como indicadores de
qualidade dos servios prestados, mesmo com
a ressalva de que ambos, mesmo combinados,
traduzem apenas uma parte dos esforos locais
de atendimento educacional. Em primeiro lugar
comparou-se, de modo genrico, a evoluo dos
indicadores, por escola, entre a rede estadual (2)
e o conjunto das redes municipais (3).
Essa comparao inicial foi feita porque
ela parece estar muito presente na cobertura
de imprensa sobre educao: o louvor a escolas e municpios que se destacam na paisagem
com mdias altas de proficincia e a questo
da promoo automtica versus atraso escolar. De fato, as escolas das redes municipais (3)
esto tendo uma evoluo mais rpida que as
da rede estadual (2), mesmo atendendo a um
contingente muito maior de alunos (Grfico 11),
e a rede estadual (2) apresenta indicadores de
distoro significativamente mais baixos que
o conjunto das redes municipais (3), mesmo

Parte III Reformas Institucionais

287

Grfico 11

Grfico 12
Evoluo da taxa de distoro idade-srie por escola (2007-2012)
Anos iniciais - rede estadual (2) e redes municipais (3)

3
LP_5a_2005
LP_5a_2009

100

Mdia LP - 5 ano
150
200
250

5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

300

Evoluo da mdia de LP - 5 ano - por escola


Rede estadual (2) e redes municipais (3)

LP_5a_2007
LP_5a_2011

TDI_Esc_FundI_2007

3
TDI_Esc_FundI_2012

Fonte: INEP. Tabulao autora.

que esses estejam diminuindo (Grfico 12 17).


Para se compreender com maior detalhe alguns dos resultados da poltica de municipalizao
no Estado de So Paulo, os municpios foram divididos em trs grupos: Grupo1, com os 120 municpios que municipalizaram 100% das matrculas
nas duas etapas do ensino fundamental, considerando-os como os que optaram pela adeso total
poltica, o Grupo 2, com os 32 que no municipalizaram alm de 25% em nenhuma das etapas,
o que seria o conjunto dos que optaram por no
aderir poltica e Grupo 3, o dos 493 demais municpios.
O Quadro 1 mostra algumas das caractersticas desses grupos de anlise para dar uma ideia o
quanto eles podem ser diferentes entre si alm do
aspecto especfico da poltica pblica em questo.

17 C
 abe explicar que, para facilitar a leitura do grfico, s
foram includas escolas com taxas de distoro at 50%,
pois acima disso concentram-se escolas de atendimento
especial, como os centros scio-educativos, que poderiam
distorcer a percepo quanto evoluo do indicador nas
escolas regulares. Essas escolas correspondem a menos de
1% dos dados.

288

Em primeiro lugar, o Grupo 3 muito maior que os


demais e apresenta a distribuio dos municpios
por renda similar do conjunto dos municpios,
obviamente. O Grupo 1 tem uma concentrao
maior de municpios com renda no nvel 2 e menor nos nveis 3 e 4. Em relao populao, os
Grupos 1 e 2 apresentam uma concentrao maior
de municpios menores (de 1 a 3), com o Grupo 3
ficando com a maior parte dos municpios acima
de 500 mil habitantes.
Quanto frequncia escolar, com base nos
dados do Censo de 2010 e nas metas18 do Plano
Nacional de Educao que est em tramitao
no Legislativo Federal19, nota-se, em primeiro lugar, o desafio que o conjunto do Estado ainda
tem pela frente em termos de cobertura educa18 5
 0% de cobertura para a educao infantil e 100% de cobertura para as demais etapas, sendo que na tabela usou-se
98% para permitir uma margem de 2%. No ensino mdio,
como a cobertura ainda muito baixa, com nenhum municpio apresentando cobertura acima de 98%, foi apresentada uma cobertura de 70% para essa etapa, alcanada
por menos de 1/5 dos municpios.
19 Que prope metas muito prximas s do Plano anterior, de
2001 a 2010.

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Quadro 1 Principais caractersticas dos grupos de anlise

Grupo 1

Grupo 2

Grupo 3

120

32

493

Nvel de renda da populao

7,5%

15,6%

9,5%

74,2%

71,9%

65,9%

17,5%

9,4%

22,7%

0,8%

3,1%

1,8%

Tamanho de municpio
De 1 a 3

80,8%

78,1%

56,6%

De 4 a 5

16,7%

12,5%

29,4%

De 6 a 7

2,5%

9,4%

14,0%

Taxa de frequncia escolar


De 0 a 4 anos - acima de 50%

9,2%

9,4%

11,2%

De 5 a 9 anos - acima de 98%

54,2%

43,8%

48,1%

De 10 a 14 anos - acima de 98%

46,7%

56,3%

42,4%

15 a 19 anos - acima de 98%

0,0%

0,0%

0,0%

15 a 19 anos - acima de 70%

14,2%

25,0%

17,0%

Fonte: Censo IBGE 2010 e texto PNE da Cmara dos Deputados. Tabulao autora.

cional. O Grupo 2, de menor municipalizao,


apresentou contingente de municpios com taxa
de frequncia escolar de acordo com a meta do
PNE significativamente mais baixa para a faixa
etria correpondente aos anos iniciais do ensino fundamental e mais altas para os anos finais
e ensino mdio, lembrando que os nmeros se
referem taxa bruta de atendimento s faixas
etrias e no taxa lquida de atendimento em
cada etapa.
Os Grficos 13 e 14 comparam os trs grupos de anlise em relao evoluo da proficincia mdia de Lngua Portuguesa por escola,
entre as escolas da rede estadual e as das redes
municipais. Essa ilustrao relevante na medida

em que no incomum a argumentao de que


as escolas estaduais apresentariam uma evoluo
mais lenta no desempenho por atenderem alunos
de perfil socioeconmico mais vulnervel que as
municipais. Obviamente que essa lgica s seria
possvel de ser observada nos Grupos 2 e 3, onde
os dois tipos de redes convivem na mesma localidade. De fato, a rede estadual, quando comparada s municipais tem uma evoluo mais lenta e
mais homognea, com um contingente menor de
escolas com mdia acima de 200 pontos. As escolas do Grupo 1 atendem a todas as crianas de
sua cidade, menos as que esto matriculadas em
escolas particulares, o que faria o vis de seleo
trabalhar contra seus resultados.

Parte III Reformas Institucionais

289

Grfico 13

Grfico 14
Evoluo da mdia de LP - 5 ano - por escola (apenas estaduais)
1 - 100% municipalizados nas duas etapas; 2 - at 25%; 3 - Demais municpios

Evoluo da mdia de LP - 5 ano - por escola (apenas muncipais)

100

100

150

Mdia de LP - 5 ano
150
200
250

Mdia de LP - 5 ano
200
250

300

300

1 - 100% municializados nas duas etapas; 2 - at 25%; 3 - demais municpios

1
LP_5a_2005

2
LP_5a_2007

3
LP_5a_2009

LP_5a_2005

LP_5a_2011

2
LP_5a_2007

3
LP_5a_2009

LP_5a_2011

Fonte: INEP. Tabulao autora.

Assim, para saber o quanto a renda do municpio (e no a dos alunos que fizeram a Prova
Brasil) afeta o desempenho comparativo entre
as redes, a proficincia mdia por escola em
Lngua Portuguesa no 5 ano para a edio de
2011 da Prova Brasil foi distribuida pela quatro
categorias de renda individual local, mantendo-

-se a separao por rede. As redes municipais


apresentam melhores resultados em todos os nveis de renda local (de 1 a 4), Grfico 15, e para
as escolas do Grupo 1, seguindo a mesma diviso, quanto melhor a renda dos indivduos das
cidades, melhor o desempenho de suas escolas
(Grfico 16).

Grfico 15

Grfico 16

Mdias por escola de LP - 5 ano - Rede estadual (2) redes municipais (3)
Por nvel de renda da populao: muito baixa (1) e muito alta (4)

100

100

150

150

LP_5a_2011
200

LP_5a_2011
200

250

250

300

300

Mdia de LP por escola no Grupo 1


Por nvel de renda do municpio

Fonte: Censo IBGE 2010 e INEP. Tabulao autora.

290

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

A relao entre o nvel de renda individual local


(que tem alta correlao com o nvel de educao)
e o desempenho das escolas tanto pode ser explicada pelo nvel dos alunos e suas famlias, quanto pelo
nvel mdio dos profissionais da educao daquela
localidade.
Uma outra anlise relacionada renda local
a possbilidade de as famlias matricularem seus
filhos em escolas da rede particular local. Como j

apresentado, as matrculas nas redes particulares


vm crescendo no Estado, o que at intuitivo em
um contexto de aumento de renda disponvel da populao e de percepo de qualidade mais positiva
para escolas da rede privada. Entretanto, o crescimento das matrculas no uniforme nos grupos de
anlise (Grfico 17) nem quando se separa por nvel
de renda municipal para os dados mais recentes, de
2012 (Grfico 18).

Grfico 17

Grfico 18

Evoluo do percentual de matrculas na rede particular

Taxa de matrcula em redes particulares (%)


Por grupo de anlise e nvel de renda

Tx_Partic_FundI_2012
.1
.2
.3

.4

Percentual de escolas particulares


0
.1
.2
.3
.4

1 - 100% municipalizados nas duas etapas; 2 - at 25%; 3 - Demais municpios

2
Tx_Partic_FundI_1996
Tx_Partic_FundI_2000
Tx_Partic_FundI_2005
Tx_Partic_FundI_2007

3
Tx_Partic_FundI_2009
Tx_Partic_FundI_2011
Tx_Partic_FundI_2012

Fonte: Censo IBGE 2010 e INEP. Tabulao autora.

O Grupo 1 apresenta menor crescimento de


matrculas na rede particular que os dois grupos
de comparao e, quando se separa por renda, o
Grupo 1 tambm apresenta proporo menor de
matrculas na rede particular que os demais, a no
ser no nvel 3 de renda, no qual o Grupo 2 o que
tem menor nmero de municpios com matrculas
na rede particular. possvel que esse quadro seja
explicado por uma percepo de qualidade mais
positiva para as escolas pblicas do Grupo 1, mas
seria necessrio uma avaliao em maior detalhe
para compreender o porque das escolhas das famlias para cada Grupo de municpio.
Para finalizar, faz-se uma comparao entre os
grupos de anlise da evoluo da taxa de distor-

o idade-srie entre o ano de 2007 e o de 2012


(Grfico 19). Os trs grupos apresentam sensvel
diminuio das taxas de distoro no perodo de 5
anos, o que positivo, dada a cultura de reprovao nas escolas brasileiras, conhecida como pedagogia da repetncia (Costa Ribeiro, 1991) e que
combatida de forma mais sistemtica e uniforme nas escolas da rede estaduais. J foi visto que
as escolas estaduais apresentam taxas mais baixas
que as municipais. O Grupo 1 apresenta taxas bem
mais altas, com 25% das escolas entre 10% e 20%
dos alunos com mais de dois anos de atraso escolar
j nos anos iniciais, o que muito elevado para padres internacionais, que consideram uma taxa de
15% alta para essa etapa (Unesco, 2012).

Parte III Reformas Institucionais

291

Grfico 19
Evoluo da taxa de distoro por escola (2007-2012) - apenas municipais

10

20

30

40

50

Municpios 100% municipalizados (1); municpios at 25% (2); demais municpios (3)

TDI_Esc_FundI_2007

TDI_Esc_FundI_2012

Fonte: INEP. Tabulao autora.

Concluses e perspectivas
A transferncia de matrculas do Estado de
So Paulo para seus municpios uma poltica ao
mesmo tempo consolidada e estudada, mas ainda
pouco compreendida, principalmente nas formas
de implementar e de obter cada vez melhores resultados para os alunos e para o Estado.
A implementao chave para qualquer empreitada: depois de receber as matrculas, as prefeituras devem se empenhar para desenhar e por
de p estruturas educacionais competentes. Mas a
estrutura do Estado era originalmente competente a
ponto de poder estabelecer padres e dar o exemplo, ou localmente teria que se reinventar a roda
centenas de vezes? O levantamento feito aqui no
permite responder a essa pergunta, apenas perceber que as formas de implementar podem constituir hipteses de explicao para as diferenas de
resultado que encontramos aqui.
Atualmente o contexto econmico, financeiro
e poltico muito diferente do que era em 1995.
Mesmo que em termos de partido poltico a gesto seja a mesma desde o incio do processo de

292

transferncia de matrculas no Estado. Interesses


antagnicos poltica permanecem, mas talvez tenham mudado de lugar. , portanto, difcil prever
que perspectivas futuras a poltica de transferncia
de matrculas ter no Estado de So Paulo, ou pelo
menos projetar o que foi concludo aqui no futuro,
tanto pela insuficincia do que foi analisado, quanto pela mudana de contexto.
Quanto s anlises feitas nesta pesquisa, com
base nos dados de sries temporais de matrcula,
por tipo de dependncia administrativa e das avaliaes externas nacionais, confrontados com alguns aspectos de perfil populacional municipal a
partir do Censo IBGE de 2010 e de indicadores
educacionais disponibilizados pelo Inep, algumas
constataes foram possveis:
1) O processo de transferncia de matrculas
do estado para os municpios em So Paulo teve
realmente incio na gesto Covas-Neubauer, que
combinou uma estrutura legal de parceria estado-municpios, com a sistemtica de equalizao de
gastos por matrcula induzida pelo Fundef e Fundeb,
diferentemente de outras unidades da federao que
fizeram outros percursos. A forma de municipalizar

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

em So Paulo induziu muitas localidades construir


sistemas educacionais que esto colhendo resultados mais rapidamente que a rede estadual original,
isso s foi possvel ser identificado de forma sistemtica quando se separou os que municipalizaram as
duas etapas do ensino fundamental dos municpios
que absorveram uma proporo pequena de matrculas.
No foi possvel perceber, entretanto, porque
essas cidades empreenderam esforos distintos e
se comprometeram com a educao fundamental
por completo e as demais, no. As pistas que surgiram da reviso bibliogrfica apontam mais para
as razes para no municipalizar (alinhamento
poltico-partidrio ou com o sindicato docente ou
constrangimento pelo movimento docente), mas
no trouxe informaes sobre porque um municpio iria alm de municipalizar os anos iniciais do
ensino fundamental. Surge a necessidade de dar
continuidade a esta pesquisa com um levantamento qualitativo para identificar essas razes.
2) As caratersticas municipais identificadas
nesta pesquisa serviram para mostrar que h diferenas de ritmo de municipalizao e que estas
podem ser sistemticas, relacionadas a algumas variveis de cunho local. Este estudo mostrou que tamanho da populao e a renda das famlias tiveram
relao sistemtica com o ritmo da municipalizao no Estado de So Paulo, sendo que a primeira
influenciou o processo negativamente e a segunda,
positivamente. A produo de renda do municpio
e a regio administrativa onde ele est localizado,
no apresentaram uma relao sistemtica com o
processo, embora tenha sido possvel destacar uma
delas pelo critrio de percentual de municipalizao (RA de Barretos, com todos os municpios
100% municipalizados).
A questo das diferenas do ritmo de aumento de matrculas na rede particular entre os quatro
grupos de anlise chamou particularmente ateno
e foi inesperada para o escopo do trabalho. Esse aspecto tambm deve ser melhor investigado porque

parece de alguma forma estar relacionado com a


poltica pblica em questo.
Tambm permanece a dvida de porque porque a Regio Administrativa de Barretos teve um
processo mais homogneo que as demais. Embora
tenha pesquisado um pouco sobre a existncia de
consrcios intermunicipais na regio que explicassem esforos conjuntos e institucionalizados, no
tive sucesso em encontrar nenhuma informao
nesse sentido.
Depois de muitas anlise e poucos achados,
ficaram perguntas novas, mas algumas concluses
sobre a poltica de descentralizao parecem ter
emergido deste esforo.
A primeira de que a transferncia de matrculas do ensino fundamental do nvel estadual
para o municipal pode (e deve) ser melhor qualificada para ser mais amplamente compreendida
como poltica pblica. Neste estudo, por exemplo,
percebeu-se que os municpios do Estado de So
Paulo que se comprometeram com o ensino fundamental como um todo, colocando sob sua responsabilidade a totalidade das matrculas tanto em
seus anos iniciais, quanto nos finais (alm das que
as antecedem, creche e pr-escola) demonstraram
boa evoluo de resultados educacionais, medidos pelas informaes disponveis. Essa evoluo
positiva se relacionou com a manuteno na rede
municipal de um pblico que poderia ter migrado para as redes privadas instaladas na maior parte
dos municpios.
Seria interessante verificar se o que foi encontrado no Estado de So Paulo se repete em outras
unidades da federao que por ventura tenham
utilizado mecanismos similares de transferncia de
matrcula que, neste caso, se deu acompanhada de
recursos humanos e materiais e de providncias de
colaborao estado-municpio.
A segunda que a comparao entre estados
e municpios deve levar em conta o conjunto do
esforo local para o atendimento das necessidades
educacionais de cada populao e que esse con-

Parte III Reformas Institucionais

293

junto contempla acesso, permanncia e concluso


de cada etapa obrigatria, alm do desempenho
de todos os estudantes em provas padronizadas
em larga escala. Utilizar apenas o IDEB como
comparao dos esforos locais de atendimento educacional pode ser no s equivocado, do
ponto de vista da anlise das polticas pblicas
implementadas, mas injusto com as equipes profissionais que delas tomam parte.
Termino o trabalho citando mais uma vez
Azanha (1991) quanto ao cerne do debate:
Em face dos propsitos visados, vamos deter a
nossa ateno apenas na irresponsabilidade cvica com relao aos destinos da escola pblica.
Porque com relao a esse ponto que pretendemos tentar responder questo sobre a possvel
contribuio que a municipalizao do ensino
pode dar para reverter a atual situao da escola
pblica.
Essa contribuio ser uma decorrncia do modo
de conceber a municipalizao. Como dissemos
anteriormente, o fundamental municipalizar a
preocupao com o problema educacional e isso
no ser feito por nenhuma providncia legal.
A municipalizao precisa consistir num movimento de convocao e mobilizao de todos os
setores da sociedade local no sentido de salvao da escola pblica. E isso, evidentemente, s
tangencialmente est ligado administrao do
ensino e construo ou reforma de prdios escolares. Dentre os fatores desencadeantes da crise da escola pblica, h componentes psicossociais muito fortes e que poderiam ser designados
pela expresso falta de compromisso com a escola pblica. Falta de compromisso profissional
e poltico do magistrio e falta de compromisso
cvico de toda a comunidade. E uma questo
de mentalidade. No h mais tempo a perder.
Em matria de educao pblica, atingimos um
ponto-limite. Alm dele, possvel a tragdia e
a convulso social. Ou salvamos a escola pblica ou fixaremos um destino de misria fsica e
social para milhes de crianas. (Azanha, 1991,
pg. 66) [grifo meu]

294

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Parte III Reformas Institucionais

297

11
CAPTULO

Formao de professores da educao bsica


no estado de So Paulo:
poltica nacional, ao paulista.
Guiomar Namo de Mello

Introduo
Os recursos docentes constituem o insumo
mais complexo e mais indispensvel da educao
escolar bsica. Incluem, alm da formao, a carreira, as condies de trabalho e outros aspectos
que no residem na pessoa do professor mas na escola ou no sistema educacional.
O presente captulo focaliza um desses aspectos que a formao. Na primeira parte vai caracterizar o interesse pelo tema nestas primeiras dcadas
do sculo 21. Na segunda, far uma discusso da
formao de professores na educao brasileira,
lanando mo de alguns elementos histricos. Na
terceira parte vai apresentar algumas experincias
de formao no Estado de So Paulo.
A formao inicial de professores em nvel superior no Brasil regulada pela LDB Lei
9394/1996 que traa as Diretrizes e Bases da Educao Nacional e pelas normas do Conselho Nacional de Educao no exerccio de sua funo legal de rgo regulador nacional. No caso de So
Paulo a esfera estadual, por meio do Conselho Es-

tadual de Educao, tem competncia regulatria


complementar sobre trs universidades pblicas
estaduais; duas universidades pblicas municipais
e 33 instituies municipais de nvel superior.
Apesar do peso do setor pblico na oferta do
ensino superior ela ainda acanhada comparada
dimenso da demanda. Por isso, em So Paulo, como no resto do pas, a grande maioria dos
professores da educao bsica preparada nas
instituies de ensino superior particulares, reguladas e supervisionadas pelo governo federal.
Isso significa que a maioria dos professores que
os sistemas pblicos de educao bsica, estadual
e municipais, precisam contratar, so egressos de
instituies que esto fora da governabilidade do
estado e dos municpios.
Tambm no existe no pas e no estado um
sistema de acreditao de instituies formadoras
de professores que condicione a autorizao de
funcionamento a um perfil de competncias profissionais previamente consensuado. Mais remota
ainda a idia de um sistema de certificao de
competncias docentes. Sem um sistema de in-

Parte III Reformas Institucionais

299

centivos, as diretrizes e parmetros curriculares da


educao bsica no pautam os perfis profissionais
esperados dos cursos que preparam os professores.
Os currculos dos cursos de formao de professores podem at mesmo deixar de contemplar os currculos e projetos pedaggicos das escolas de educao bsica que potencialmente seriam o campo
de trabalho desses futuros docentes.
Alinhamento e articulao so requisitos indispensveis em uma poltica pblica que envolve
grandes quantidades de pessoas tanto do lado da
proviso e gesto quanto do lado dos beneficirios.
A ausncia de uma coordenao nacional que
coloque em operao esse regime de colaborao
entre as esferas de governo no que respeita formao inicial de professores, resulta na desconexo entre a formao inicial regulada pela esfera
federal e as necessidades dos sistemas de ensino
cujos mantenedores e gestores so os estados e
municpios.
Introduz-se nesse sistema uma ciso entre
a formao inicial e a formao em servio que
deveriam constituir um contnuo. Os responsveis
pelo apoio tcnico e pela capacitao dos professores em exerccio no conseguem planejar esta ltima de modo articulado formao inicial no ensino superior. Ao contrrio, a quase totalidade dos
programas estaduais ou municipais de formao
em servio destinam-se a corrigir falhas ou suprir
lacunas de uma formao inicial sobre a qual no
tm poder de deciso.

rea, em todo o mundo. O interesse pelo tema decorre, entre outros motivos, da anlise de dados de
avaliao em larga escala, viabilizada pela acumulao de sries historicas nacionais, subnacionais
e internacionais comparveis do desempenho dos
alunos.
Em diferentes pases e com diferentes tipos de
estudos, esses dados esto mostrando consistente e
reiteradamente que, entre aqueles que podem ser
controlados pela poltica educacional, o professor
tem um peso significativamente maior que todos os
demais fatores nos resultados das avaliaes. Por
essa razo os aspectos tcnicos e polticos, envolvidos na formao inicial e continuada, na carreira,
e nos processos de certificao, recrutamento, iniciao e avaliao de desempenho docente tiveram ampliada sua presena na agenda das reformas
educacionais.
Em 2005 a OCDE Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico, publicou
o resultado de levantamento feito junto a 25 pases
membros, das polticas relativas aos professores de
educao bsica no qual constatou que...
...Existe atualmente um volume considervel de
investigaes que indicam que a qualidade dos
professores e de seu ensino o fator mais importante para explicar o desempenho dos alunos.
Existe tambm considervel evidncia de que os
professores variam quanto sua eficcia. As diferenas entre os resultados dos alunos s vezes
so maiores dentro da prpria escola do que entre
escolas. O ensino um trabalho exigente e nem todos conseguem ser bons professores e manter esse
padro ao longo do tempo. No entanto o enfoque
geral para a seleo e admisso de professores tem
seguido a tendncia de considerar os professores
como se todos fossem equivalentes e de focalizar
mais a quantidade dos professores do que as qualidades que eles possuem ou podem desenvolver1.

PARTE I
A redescoberta da formao de
professores no brasil
Desde os anos 1990 a formao de professores
tem recebido renovada ateno de estudiosos da
educao e organismos de regulao e gesto da

300

OCDE. Teachers Matters: Attracting, Developing and


Retaining Effective Teachers. Paris: OCDE, 2005.

Educao bsica no Estado de So Paulo: avanos e desafios

Na mesma direo vai o relatrio que a


McKinsey Co. publica em 2008, sobre um estudo
que examinou o sistema educacional de 17 pases: os 10 com melhor desempenho nas provas
do PISA, mais 7 cujos resultados indicavam uma
forte tendncia melhoria no mesmo teste. O
relatrio do estudo, comea afirmando que A
qualidade de um sistema educacional no pode
ser maior do que a qualidade de seus professores, porque A qualidade dos professores a alavanca mais importante para melhorar os resultados dos alunos2.
A constatao da importncia do professor
no resultado da aprendizagem quase uma tautologia para os veteranos da educao escolar.
Mas sua comprovao por evidncias cientificamente slidas marca um momento epistemolgico novo na investigao e na poltica educacional, mesmo levando em conta as limitaes das
avaliaes somativas em larga escala.
Em diferentes estgios e por meio das mais
variadas estratgias, muitos pases esto engajados h quase trs dcadas na reviso dos sistemas e prticas existentes e na construo de novos padres a serem alcanados na formao de
professores. Alm das universidades e dos governos, organizaes no governamentais, instituies internacionais e sindicatos, esto investindo
recursos tcnicos e financeiros em pesquisas, seminrios, encontros, para identificao de boas
prticas e experincias inovadoras que possam
ser incorporados nas atividades formativas de futuros professores ou daqueles que j atuam no
ensino.
A Unio Europia dedicou ao tema a srie
The Teaching Profession in Europe, com informes
comparativos dos pases filiados cobrindo todos
os aspectos envolvidos na profisso docente. O

 CKINSEY & COMPANY. Como os Sistemas Escolares de


M
Melhor Desempenho do Mundo Chegaram ao Topo. 2008

primeiro desses informes foi inteiramente dedicado formao inicial3.


Nos EUA, os assuntos relacionados aos professores ganharam relevncia suficiente para que
existisse uma organizao especializada, o National Council on Teacher Quality, que realizou em
2013 a mais completa avaliao de todos os programas, cursos e iniciativas de formao inicial
existentes no pas4. Essa mesma tendncia levou
a Fundao Gates a eleger a formao de professores como prioridade no financiamento de estudos e pesquisas. No escopo de seu projeto MET
Measures of Effective Teaching desde 2010,
vrios informes locais e nacionais baseados nesses estudos tm subsidiado decises de polticas
de formao em alguns estados e distritos escolares norte americanos5.
No Brasil, a preocupao com as questes
envolvidas na atuao do professor da educao
bsica formao inicial, formao continuada e
carreira ressurge j na fase de redemocratizao
poltica, no final dos anos 1980. Vai adquirir feies mais ntidas no contexto de reforma educacional que tomou ritmo na segunda metade dos anos
1990, impulsionada pelos processos de mudanas
polticas para reconstruo do estado de direito e
da democratizao do acesso escola, e tambm
pela disseminao das tecnologias da informao.

EURYDICE. The teaching profession in Europe: profile, trends, and concerns. Report 1: Initial training and transicion to
work life. Bruxelas: European Comission, 2002. (Key Topics
in Education in Europe, v.1).
4 Consulte-se por exemplo:
GREENBERG, Julie; PUTMAN, Hannah; WALSH, Kate. Training our Future Teachers: Revised January 2014. Washington, USA: CNQT, 2014.
GREENBERG, Julie; PUTMAN, Hannah; WALSH, Kate. Teacher Prep Rewiew: a review of the nations teacher preparation
programs: revised 2013. Washington, USA: CNQT, 2013.
Disponveis em: www.nctq.org. Acesso em 18 jun. 2014.
5 Os inmeros informes j produzidos pelo Projeto Met podem ser encontrados em: www.metproject.org. Acesso em
18 jun. 2014
3

Parte III Reformas Institucionais

301

A primeira mudana foi no financiamento,


com a criao do Fundef que disponibilizou recursos e deu protagonismo municipal s iniciativas de
formao em servio. A segunda foi na organizao curricular e pedaggica da educao bsica,
cujos filosficos e pedaggicos estavam na LDB e
fundamentaram, tanto a elaborao de novas normas obrigatrias, pelo CNE; as Diretrizes Curriculares Nacionais, com o desenvolvimento das recomendaes curriculares do MEC e os Parmetros
Curriculares Nacionais.
A implementao das inovaes curriculares
tinham como pea central as aes de educao
em servio, cuja implementao deixou claro que
apenas estas ltimas no eram suficientes para suprir as necessidades de formao do professorado
da educao bsica brasileira. Era necessrio tambm rever a formao inicial em nvel superior e
mesmo no nvel mdio, ainda admitido pela nova
LDB. No final da dcada de 1990 o MEC tomou
a iniciativa de propor uma reforma dos cursos de
formao inicial de professores em nvel superior,
que o CNE debateu e aprovou, e que o ministro da
educao homologou em 20026.

PARTE II
Formao de professores no Brasil
Valorizao sim, prestgio no?
Apesar do discurso de valorizao, a profisso
do magistrio no tem muito prestgio na sociedade brasileira segundo dados obtidos pela aplicao
do Global Teacher Status Index, um indicador que

RASIL. Conselho Nacional de Educao. Parecer CP


B
09/2001. Diretrizes Curriculares Nacionais para a Formao de Professores da Educao Bsica, em nvel superior,
curso de licenciatura, de graduao plena.
http://portal.mec.gov.br/cne/arquivos/pdf/009.pdf

302

mede o grau de respeito pelo professor em diferentes pases, numa variao de 0 a 1007. Em 2013,
dos 21 pases nos quais a pesquisa foi aplicada, a
China apresentou o maior ndice possvel 100,0
seguida pela Grecia, Turquia, Coria do Sul e Nova
Zelandia, com ndices acima de 50,0. O Brasil e Israel praticamente empa