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LEONARDO BISPO DE JESUS JUNIOR

Petrobras, interveno governamental e maximizao do


valor para o acionista: uma sugesto de interpretao

Campinas
2015
i

UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS


INSTITUTO DE ECONOMIA

LEONARDO BISPO DE JESUS JUNIOR

Petrobras, interveno governamental e maximizao do


valor para o acionista: uma sugesto de interpretao

Prof. Dr. Fernando Sarti Orientador

Tese de doutorado apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Cincias Econmicas,


rea de concentrao: Teoria Econmica, do Instituto de Economia da Universidade Estadual
de Campinas para obteno do ttulo de doutor em Cincias Econmicas, na rea de
concentrao: Teoria Econmica.

iii

iv

TESE DE DOUTORADO

LEONARDO BISPO DE JESUS JUNIOR

Petrobras, interveno governamental e maximizao do


valor para o acionista: uma sugesto de interpretao

Defendida em 27/02/2015

RESUMO
A Petrobras , indiscutivelmente, o grupo empresarial de maior relevncia no Brasil em termos
de investimentos diretos e indiretos. Porm, nos ltimos anos, a delicada situao econmicofinanceira da companhia, evidenciada na forte perda de valor no mercado acionrio e na reduzida
lucratividade, vem se acentuando e determinando o rebaixamento e a previso de deteriorao de
suas mtricas de crdito pelas agncias de rating. Estas agncias tm apontado como fatores
determinantes para a referida situao o agressivo programa de investimentos da empresa e sua
exposio interferncia poltica local, evidenciada no represamento dos preos dos produtos
refinados e na exigncia de cumprimento de metas de contedo local. As metas de contedo local
nos critrios para seleo dos leiles de reas de explorao e produo de petrleo e gs natural
foram incorporadas devido preocupao da ANP com o destino da indstria e dos fornecedores
locais, aps o fim do monoplio da Petrobras. Esses critrios se fizeram presentes desde o
processo de licitao dos primeiros blocos exploratrios, na Rodada 1, em 1999, porm, apenas
na Rodada 4, em 2003, que a ANP fixa um nvel mnimo de contedo local a ser observado pelo
concessionrio, na Fase de Explorao e na Etapa de Desenvolvimento. Considerando esse pano
de fundo, o objetivo geral da tese analisar por que a interveno governamental,
especificamente a poltica de contedo local implementada para o desenvolvimento da Indstria
Para-Petrolfera brasileira, est na contramo da perspectiva de maximizao de valor para os
acionistas da Petrobras, mas no do escopo de atuao de uma empresa com a sua natureza
jurdica. A principal concluso que a ineficincia gerada pelo direcionamento das aquisies da
Petrobras, com a poltica de contedo local, inconsistente com a dinmica de acumulao das
grandes corporaes, num contexto de forte globalizao financeira e produtiva em que impera a
lgica curto prazista da maximizao do valor para o acionista. Mas, no inconsistente com o
escopo de atuao de uma empresa com a natureza jurdica da Petrobras, cuja criao se justifica,
apenas, pela necessidade de atender aos imperativos de segurana nacional ou a relevante
interesse coletivo.
Palavras Chaves: Petrobras; Interveno Governamental; Poltica de Contedo Local;
Maximizao do Valor para o Acionista; Teoria dos Stakeholders.

vii

ABSTRACT
Petrobras is arguably the most relevant business group in Brazil in terms of direct and indirect
investments. However, in recent years, the delicate financial position of the company, evidenced
in the strong loss of value in the stock market and reduced profitability has been increasing and
determining relegation and the prediction of deterioration of credit metrics for the rating
agencies. These agencies have identified as crucial to the situation the aggressive investment
program of the company and its exposure to local political interference, evidenced in damming
the price of refined products and the requirement of targeted local content. The goals of local
content on the criteria for selection of auctions areas of exploration and production of oil and gas
is incorporated due to concern of the ANP about the fate of industry and local suppliers, with the
end of Petrobras' monopoly. These criteria were present from the bidding process of the first
exploratory blocks in Round 1, 1999, however, is only in Round 4, in 2003, the ANP sets a
minimum level of local content to be noticed by the dealer in Exploration Phase and
Development Phase. Considering this background, the overall aim of the thesis is to analyze why
the government intervention, specifically the local content policy implemented for the
development of national suppliers of goods and services to the oil and gas industry, is counter to
the perspective of maximization shareholder value Petrobras, but not of the scope of operations of
a company with its legal nature. The main conclusion is that the inefficiency generated by
directing of the acquisitions of Petrobras, with local content policy is inconsistent with the
dynamics of accumulation of large corporations in a context of strong productive and financial
globalization, in which prevailing the short-term logic of maximization of shareholder value. But,
is not inconsistent with the scope of activity of a company with the legal nature of Petrobras,
whose creation is only justified by the need to meet the imperatives of national security or the
relevant collective interest.
Key words: Petrobras; Government intervention; Local Content Policy; Maximization
Shareholder Value; Stakeholders theory.

ix

SUMRIO
INTRODUO ............................................................................................................................................. 1
1
1.1
1.2
1.3
1.4

PETROBRAS: ALGUNS FATOS ESTILIZADOS ................................................................................... 5


EVOLUO DOS INDICADORES OPERACIONAIS, ECONMICOS E FINANCEIROS .................... 5
RESPOSTA DO MERCADO DE AES .................................................................................................. 17
IMPACTO NO CREDIT RATING DA PETROBRAS ................................................................................. 21
CONSIDERAES FINAIS ....................................................................................................................... 29

MAXIMIZAO DO VALOR PARA O ACIONISTA, FIRMA INOVADORA E PERFORMANCE


ECONMICA............................................................................................................................................. 31
2.1 GOVERNANA CORPORATIVA SOB A GIDE DA MAXIMIZAO DO VALOR PARA O
ACIONISTA ................................................................................................................................................. 32
2.1.1 A origem do princpio de maximizao do valor para o acionista .......................................................... 32
2.1.2 Por que maximizar valor para o acionista? .............................................................................................. 36
2.2 FIRMA MAXIMIZADORA X FIRMA INOVADORA .............................................................................. 46
2.3 CONDIES SOCIAIS DA EMPRESA INOVADORA E PERFORMANCE ECONMICA ................. 50
2.4 CONSIDERAES FINAIS........................................................................................................................ 60
3
3.1
3.2
3.3
3.4

AS INDSTRIAS PETROLFERA E PARA-PETROLFERA: UMA CARACTERIZAO


GERAL ........................................................................................................................................................ 63
A INDSTRIA PETROLFERA (IP) .......................................................................................................... 63
A INDSTRIA PARA-PETROLFERA (IPP) ............................................................................................ 82
INTERVENO GOVERNAMENTAL PARA O DESENVOLVIMENTO DE UMA INDSTRIA
PARA-PETROLFERA NACIONAL .......................................................................................................... 93
CONSIDERAES FINAIS........................................................................................................................ 96

4
PETROBRAS E A INDSTRIA PARA-PETROLFERA NACIONAL ............................................ 101
4.1 PETROBRAS E A IPP NACIONAL: PERODO PR-LIBERALIZAO ECONMICA .................... 101
4.2 PETROBRAS E A IPP NACIONAL: PERODO LOGO APS LIBERALIZAO ECONMICA ..... 109
4.3 POLTICA DE CONTEDO LOCAL PARA FORTALECIMENTO DA IPP ......................................... 118
4.3.1 Evoluo da exigncia de contedo local ................................................................................................. 119
4.3.2 Consequncias do no cumprimento do compromisso de contedo local ............................................ 124
4.3.3 Poltica de contedo local no contexto da lei do pr-sal......................................................................... 126
4.4 PROMINP E A COMPETITIVIDADE DA IPP BRASILEIRA ................................................................ 131
4.4.1 PROMINP ................................................................................................................................................. 131
4.4.2 Competitividade da IPP brasileira .......................................................................................................... 134
4.5 CONSIDERAE FINAIS ....................................................................................................................... 139
5
5.1
5.2
5.3
5.4

PETROBRAS: NATUREZA JURDICA, GOVERNANA CORPORATIVA E DESEMPENHO 141


PETROBRAS: NATUREZA JURDICA................................................................................................... 143
PETROBRAS: NATUREZA JURDICA E GOVERNANA CORPORATIVA ..................................... 148
PETROBRAS: NATUREZA JURDICA, GOVERNANA CORPORATIVA E DESEMPENHO......... 152
CONSIDERAES FINAIS...................................................................................................................... 158
CONSIDERAES FINAIS ................................................................................................................... 161
REFERNCIAS ........................................................................................................................................ 167

xi

AGRADECIMENTOS
A concretizao deste trabalho se deve, alm do esforo pessoal, as colaboraes
institucionais e de um grupo de pessoas.
Ao professor Fernando Sarti, agradeo pela orientao. Suas contribuies foram de
fundamental importncia na concepo e concretizao deste trabalho. Foi na disciplina
ministrada por este, juntamente com o professor Clio Hiratuka Estratgias e dinmica de
acumulao das grandes corporaes no capitalismo contemporneo que reuni o aporte terico
necessrio para confeco da tese.
Aos professores Renato de Castro Garcia e Clio Hiratuka que, alm do professor
Fernando Sarti, participaram da minha banca de qualificao. Os elementos que faltavam para
fechamento da tese foram apontados por estes.
Ao professor Hamilton de Moura Ferreira Jnior, meu principal interlocutor em
Salvador-Ba e coordenador da Unidade de Estudos Setoriais (UNES-FE/UFBA), onde boa parte
deste trabalho foi escrito. A este devo, alm do estmulo, a ampla disponibilidade para
discusses. Alis, algumas das verses preliminares deste trabalho foram apresentadas e
discutidas nas disciplinas sob sua responsabilidade no Programa de Ps-Graduao em Economia
(PPGE),da Universidade Federal da Bahia (UFBA).
Ao professor Adilson de Oliveira, convidado para esta banca no por acaso. O projeto
apresentado na seleo para o Doutorado na Unicamp foi concebido durante minha participao
no projeto Poltica Tecnolgica para a Indstria de Petrleo e Gs Natural, sob sua coordenao
geral.Do projeto para Tese muito mudou.
todos os professores da Unicamp, em especial ao Fracalanza, ao Jos Maria, ao
Jos Carlos Braga, Simone De Deos, Ana Rosa, Adriana Nunes, ao Jlio Gomes, ao David
Dequech, ao Rodolfo Hoffman, ao Ricardo Carneiro... Enfim, a tese nasceu neste Instituto.
Aos funcionrios do Instituto de Economia, que sempre se mostraram prestativos
quando solicitados. Nesse quesito um agradecimento especial Lorenza Bertoldo, Ftima Dias
e Geisa Aguiari.
Aos amigos do Programa de Ps-Graduao do Instituto de Economia da Unicamp
pelos importantes momentos de descontrao. Essncias para suportar a saudade de casa.

xiii

Aos amigos da Faculdade de Economia da UFBA e da UNES e aos professores do


PPGE-UFBA. Muitos foram essencialmente importantes; seja ouvindo, lendo, discutindo ou
fazendo recomendaes.
Aos meus pais, Leonardo (in memoriam) e Neide e,minha irm, Priscila, pela
convivncia, dedicao e apoio nessa difcil trajetria. Tatiane, pela compreenso e pacincia
com a distncia. Breno, pelo estmulo a prosseguir. Muito obrigado!
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES) pelo
apoio financeiro concedido.

xiv

LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Defasagem mdia dos preos da gasolina paridade de importao. ....................... 8
Figura 2 - Preos de gasolina ao consumidor, sem tributos (US$/litro): Brasil x OCDE. ......... 9
Figura 3 - Preos de diesel ao consumidor, sem tributos (US$/litro): Brasil x OCDE. ............. 9
Figura 4 - Investimento em P&D da Petrobras 2006-2013 (em US$ milhes). .................... 11
Figura 5 - Anlise da financiabilidade (PNG: 2014-2018)....................................................... 12
Figura 6 Investimento PNG2014-2018.................................................................................. 12
Figura 7 - Investimentos da Petrobras em Explorao e Produo. ......................................... 13
Figura 8 - Explorao e Produo (2006-2013) - mil barris/dia (petrleo e LGN e gs natural).
.................................................................................................................................................. 16
Figura 9 - Dividendos pagos por aes (em R$) pela Petrobras 2006 2013. ........................ 17
Figura 10 - Ao Petrobras (PETR4.SA) x ndice AMEXOil(^XOI) jan 2006 a mar 2014. 18
Figura 11 - Valor de mercado da Petrobras e patrimnio lquido (2006-2013). ...................... 18
Figura 12 - Referncia das agncias de rating para classificao de risco............................... 22
Figura 13 - Rating Petrobras e PIFCO versus rating soberano (Moodys).............................. 26
Figura 14 - Rating Petrobras e PIFCO versus rating soberano(Standard & Poors). .............. 27
Figura 15 - Rating Petrobras e PIFCO versus rating soberano (Fitch). ................................... 28
Figura 16 - Cadeia de atividades da indstria de petrleo e gs natural. ................................. 60
Figura 17 - Estgios do investimento em um projeto petrolfero, custos das mudanas no
projeto e capacidade de influir nos custos. ............................................................................... 62
Figura 18 - Consumo mundial e preos de petrleo entre 1965 e 2013. .................................. 73
Figura 19 - Investimentos, produo, preo do leo cru e valor da produo (ano base 1978).
.................................................................................................................................................. 74
Figura 20 - Caracterizao da cadeia de fornecimento de bens e servios offshore. ............... 83
Figura 21 - Fornecedores de servios e equipamentos de E&P e suas receitas, em 2007. ....... 87
Figura 22 - Relao da Petrobras com o mercado fornecedor nacional. ................................ 107
Figura 23 - Contedo local mdio relativo s etapas de explorao e desenvolvimento das
propostas vencedoras nas dez rodadas de licitao. ............................................................... 116
Figura 24 - Estrutura de governana corporativa da Petrobras. ............................................. 143

xv

LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Classificaes deratings. ........................................................................................ 22
Quadro 2 - Principais empresas petrolferas mundiais (2009). ................................................ 74
Quadro 3 - Classificao das empresas de servios e equipamentos de E&P segundo a
participao em cada um dos segmentos. ................................................................................. 87
Quadro 4 - Economias de escala e especializao da unidade fabril...................................... 136
Quadro 5 - Competitividade da indstria nacional de equipamentos. .................................... 137

xvii

LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Evoluo de indicadores financeiros do grupo Petrobras (valores constantes de
dez/2012). ................................................................................................................................... 5
Tabela 2 - Lucro lquido e resultados por reas de negcios da Petrobras, 2006-2013 (em R$
milhes, valores constantes dez/2012). ...................................................................................... 7
Tabela 3 - Investimentos do Grupo Petrobras por reas de negcios, 2006-2013 (em R$
milhes, valores constantes dez/2012). .................................................................................... 10
Tabela 4 ROIC por segmento de negcio. ............................................................................. 14
Tabela 5 - Endividamento consolidado (em R$ milhes, valores constantes dez/2012). ........ 15
Tabela 6 - Evoluo dos principais indicadores operacionais da Petrobras. ............................ 16
Tabela 7 -Evoluo no ranking das companhias petrolferas listadas entre as cem maiores do
mundo. ...................................................................................................................................... 21
Tabela 8 - Empresas lderes da IP (PIW 2013) participao estatal (%). .............................. 75
Tabela 9- A importncia relativa das principais empresas na IMP (2013). ............................. 76
Tabela 10 - Comparao entre grandes grupos petrolferos e para-petrolferos: receita total
(US$ bilhes), lucros (US$ milhes) e nmero de empregados (2013). .................................. 84
Tabela 11 - Metas globais de contedo local rodada 7 10. ............................................... 121
Tabela 12 - Petrobras, composio do capital social. ............................................................. 142

xix

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS


ABDIB
ABIMAQ
ABRAPET
ADR
ANM-H
ANP
BCSS
BEP
BNDES
BOVESPA
CBIE
CENPES
CGPAR
CMN
CNPE
CNRS
CTPetro
DEST
E&P
EBITDA
ENA
EPC
F&A
FFO
HEM
IBP
IMP
IOCs
IP
IPGN
IPO
IPP
ISI
JIPs
LAJIDA
LDA
MF
MME
MPOG
NEBM
NOCs
NYSE

Associao Brasileira da Infraestrutura e Indstria de Base


Associao Brasileira da Indstria de Mquinas e Equipamentos
Associao Brasileira dos Perfuradores de Petrleo
American Depositary Receipts
rvore de Natal Molhada Horizontal
Agncia Nacional do Petrleo
Bomba Centrfuga Submersvel
Barris Equivalentes de Petrleo
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
Bolsa de Valores de So Paulo
Centro Brasileiro de Infraestrutura
Centro de Pesquisas e Desenvolvimento Leopoldo Amrico Miguez de
Mello
Comisso Interministerial de Governana Corporativa e de Administrao
de Participaes Societrias da Unio
Conselho Monetrio Nacional
Conselho Nacional de Poltica Energtica
Centre Nationale de Recherche Scientifique
Fundo Setorial do Petrleo
Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais
Explorao e Produo
Earnings Before Interest, Taxes, Depreciation and Amortization
cole National dAdministration
Engineering, Procurement and Construction
Fuses e Aquisies
Funds From Operations
Hiptese da Eficincia de Mercado
Instituto Brasileiro do Petrleo
Indstria Mundial do Petrleo
International Oil Companies
Indstria Petrolfera
Indstria de Petrleo e Gs Natural
Initial Public Offering
Indstria Para-Petrolfera
Industrializao por Substituio de Importaes
Joint Industry Projects
Lucro Antes de Juros, Impostos, Depreciao e Amortizao
Lmina Dgua
Ministrio da Fazenda
Ministrio de Minas e Energia
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
New Economy Business Model
National Oil Companies
New York Stock Exchange
xxi

OCDE
OEBM
ON
ONIP
OPEP
P&D
P&G
P,D&EB
PETROBRAS S.A.
PIW
PN
PNDs
PNG
PPSA
PROCAP
PROMINP
PROSAL
PSC
R/P
REPETRO
ROIC
S.A.
SEC
SERMAT
SMS
SPF
STN
TICs
TLD
VASP

Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico


Old Economy Business Model
Aes Ordinrias
Organizao Nacional da Indstria do Petrleo
Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo
Pesquisa e Desenvolvimento
Petrleo e Gs Natural
Pesquisa, Desenvolvimento e Engenharia Bsica
Petrleo Brasileiro S. A.
Petroleum Intelligence Weekly
Aes Preferenciais
Planos Nacionais de Desenvolvimento
Plano de Negcio e Gesto
Pr-Sal Petrleo S/A
Programa de Capacitao Tecnolgica para guas Profundas
Programa de Mobilizao da Indstria de Petrleo e Gs Natural
Programa Tecnolgico para o Desenvolvimento da Produo dos
Reservatrios do Pr-Sal
Production Sharing Contract
Reserva/Produo
Regime Aduaneiro Especial para a Indstria do Petrleo
Return on Invested Capital
Sociedade Annima
Securities and Exchange Comission
Servio de Materiais
Sade, Meio Ambiente e Segurana
Sistema de Produo Flutuante
Secretaria do Tesouro Nacional
Tecnologias da Informao e Comunicao
Teste de Longa Durao
Sistema de Bombeamento e Separao Multifsica

xxii

INTRODUO
A Petrleo Brasileiro S. A. (Petrobras S.A.), em termos de investimentos diretos e
indiretos, , indiscutivelmente, o grupo empresarial de maior relevncia no Brasil, com
expressivo potencial multiplicador para a economia como um todo. Com aes negociadas na
Bolsa de Nova Yorque (ADRs), reservas de petrleo suficientes para os prximos quinze anos e
capacidade tecnolgica reconhecida internacionalmente, esta empresa se consolidou entre as
cinco maiores petrolferas com participao majoritria dos Estados Nacionais.
Porm, nos ltimos anos, a delicada situao econmico-financeira da Petrobras, que
se evidencia na forte perda de valor no mercado acionrio e na reduzida lucratividade, refletindo
no corte de dividendos, tanto das aes ordinrias- ON (PETR3), quanto das aes preferenciaisPN (PETR4), vem se acentuando; determinando o rebaixamento e a previso de deteriorao de
suas mtricas de crdito pelas agncias de rating.
Estas agncias de rating apontam como fatores determinantes para a referida
situao: (i) seu agressivo programa de investimentos e (ii) sua exposio interferncia poltica
local, que, tm (a) influenciado seu dficit comercial atual - dada a crescente necessidade de
importar produtos refinados, vendidos a preos abaixo da sua paridade internacional -, e (b)
dificultado o atendimento de suas metas de produo - dado o nvel de equipamentos crticos
necessrios para explorao e produo nas reas do pr-sal e a exigncia de cumprimento das
metas de contedo local.
As discrepncias entre preos internos e externos de combustveis podem ser
verificadas quando se comparam os preos da gasolina, com tributos, no Brasil e nos pases da
Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE). Em dezembro de 2013,
por exemplo, o preo da gasolina praticado no Brasil ficou acima apenas dos preos praticados
nos Estados Unidos e no Canad, sendo que a distncia para os preos praticados no Canad,
entre os anos de 2008 e 2013, reduziu bastante.
J a exigncia de cumprimento das metas de contedo local foi formatada com
referncia no modelo de explorao e produo, criado pela Lei 9.478/97, que ps fim ao
monoplio estatal neste setor. No perodo anterior referida Lei, a participao de empresas
brasileiras no suprimento de equipamentos e insumos para a explorao, produo e refino de
petrleo e gs no pas, decorria da poltica de compras da Petrobras, refletindo objetivos e
estratgias desta corporao, assim como orientaes vindas do governo.
1

Com o fim do monoplio, a participao de empresas brasileiras na oferta de bens e


servios para a atividade petrolfera no pas passou a ser assegurada pela imposio aos
investidores privados de participao relevante dos fornecedores locais. Esses critrios se fizeram
presentes desde o processo de licitao dos primeiros blocos exploratrios, em 1999, mas, apenas
em 2003 a Agncia Nacional do Petrleo (ANP) fixa um nvel mnimo de contedo local. Em
2010, com o estabelecimento de um novo marco regulatrio, a companhia passa a ser operadora
de todos os blocos licitados, respondendo pelo cumprimento da exigncia de contedo local
fixada no contrato de partilha da produo.
Caso se tratasse de uma empresa privada, o desempenho apresentado pela Petrobras
nos ltimos anos resultaria, muito provavelmente, em alteraes e correes em sua rota e/ou
direo. Porm, sua natureza hbrida listada em bolsa de valores e de economia mista garantea peculiaridade e diferenciao frente a outras companhias de capital aberto, tambm sujeitas
governana de mercado. Nas palavras de Barbosa (2013), alm de satisfazer as exigncias de um
mercado de capitais que lhe cobra racionalidade, eficincia e lucratividade, a empresa deve, ao
mesmo tempo, conviver com as imposies de seu acionista majoritrio, a Unio.
Considerando esse pano de fundo, e tendo cincia dos mltiplos e diversos fatores
que podem explicar a piora nos fundamentos da Petrobras, assim como os diferentes momentos
em que cada um desses fatores pode ter atuado de forma mais ou menos intensa nesse processo, o
objetivo geral da tese analisar por que a interveno governamental, especificamente a poltica
industrial implementada para o desenvolvimento da Indstria Para-Petrolfera (IPP) brasileira,
est na contramo da perspectiva de maximazao de valor para os acionistas da Petrobras, mas
no do escopo de atuao de uma empresa com a sua natureza jurdica.
Alm do objetivo geral, pretende-se atender, ainda, aos seguintes objetivos
especficos: (i) analisar a relao existente entre o princpio de maximizao do valor para o
acionista e a firma inovativa; (ii) discutir a formatao da indstria petrolfera (IP) e da IPP
mundiais; (iii) descrever a relao da Petrobras com a IPP; e (iv) discutir a natureza jurdica da
Petrobras e a implicao desta em sua funo objetivo.
A hiptese aqui sustentada que a ineficincia gerada pelo direcionamento das
aquisies da Petrobras, com a poltica de contedo local - adotada pelo governo brasileiro para o
desenvolvimento de uma indstria para-petrolfera nacional -, inconsistente com a dinmica de
acumulao das grandes corporaes, num contexto de forte globalizao financeira e produtiva,
2

em que impera a lgica curto prazista da maximizao do valor para o acionista. Mas, no
inconsistente com o escopo de atuao de uma empresa com a natureza jurdica da Petrobras,
cuja criao se justifica, apenas, pela necessidade de atender aos imperativos de segurana
nacional ou a relevante interesse coletivo.
Para atender aos objetivos propostos, a tese foi dividida em cinco captulos, no
incluindo a introduo e a concluso.
O primeiro captulo apresenta a delicada situao econmico-financeira vivida pela
Petrobras nos ltimos anos (2006 - 2013), analisando qual parte desta situao pode ser atribuda
interferncia poltica local. Ele est dividido em quatro sees, a saber: a seo 1.1 mostra a
evoluo dos indicadores operacionais, econmicos e financeiros da companhia; a seo 1.2
apresenta a resposta do mercado de aes frente aos indicadores apresentados na seo anterior; a
seo 1.3 discute como as agncias de credit rating tm avaliado a situao econmico-financeira
da Petrobras; e a seo 1.4 traz as consideraes finais.
No segundo captulo, dividido em quatro sees, apresenta-se o arcabouo terico
utilizado como base para anlise das questes tratadas na tese. Na seo 2.1 se introduz a
discusso sobre o princpio de maximizao do valor para o acionista. Na seo 2.2 analisa-se
esse princpio e sua relao com a firma inovativa. Na seo 2.3 discute-se como a diferena nas
condies sociais da empresa inovadora implica em distintas performances econmicas. Na seo
2.4 so apresentadas as consideraes finais.
No captulo trs, dividido em quatro sees, so descritas as principais caractersticas
da IP e da IPP, com o intuito de analisar como a estrutura destas indstrias impacta na formatao
de uma poltica efetiva de contedo nacional. A seo 3.1 apresenta a IP mundial; suas
caractersticas centrais, agentes e dinmica de investimento. Na seo 3.2, a IPP apresentada,
juntamente com a relao que esta mantm com a IP e a interferncia desta ltima na dinmica de
concorrncia da IPP. Na seo 3.3 discute-se o papel desempenhado pela interveno
governamental no desenvolvimento das indstrias para-petrolferas nacionais, para, na seo 3.4,
apresentarem-se as consideraes finais.
O quarto captulo, dividido em cinco sees, descreve a histria da Indstria de
Petrleo e Gs Natural (IPGN) brasileira, com enfoque na relao da Petrobras com sua rede de
fornecedores nacionais. Nas sees 4.1 e 4.2 esta relao descrita para os perodos pr e logo
aps liberalizao econmica, respectivamente. Na seo 4.3 analisa-se a poltica de contedo
3

local implementada pelo governo brasileiro para o fortalecimento de sua IPP. Na seo 4.4
descreve-se, sumariamente, o Programa de Mobilizao para a Indstria de Petrleo e Gs
Natural (PROMINP) e analisa-se a competitividade da IPP brasileira. Na seo 4.5 fazem-se as
consideraes finais.
O quinto captulo discute a implicao da natureza jurdica da Petrobras em sua
funo objetivo, com o propsito de verificar se a utilizao desta empresa para encampar o
desenvolvimento da indstria para-petrolfera brasileira compatvel com sua formatao
jurdica. Este captulo est dividido em quatro sees: a seo 5.1 descreve a formatao jurdica
da Petrobras, para, nas sees 5.2 e 5.3, discutirem-se, respectivamente, as implicaes desta
formatao em sua governana corporativa e em sua funo objetivo. Na seo 5.4 fazem-se as
consideraes finais.
Por fim, so apresentadas as consideraes finais da tese, alm da proposio de uma
agenda de pesquisa para as prximas incurses ao tema.

PETROBRAS: ALGUNS FATOS ESTILIZADOS


A falta de liquidez no auge da crise de 2008/2009, as dificuldades na gesto

operacional e de projetos, o maior endividamento e as polticas que prejudicam a rentabilidade


dos negcios, segundo Barbosa (2013), explicam a delicada situao econmico-financeira vivida
pela Petrobras nos ltimos anos. O objetivo dessa seo justamente alcanar uma viso
detalhada sobre essa situao.

1.1

EVOLUO DOS INDICADORES OPERACIONAIS, ECONMICOS


E FINANCEIROS1
A evoluo recente dos indicadores econmicos e financeiros e operacionais da

Petrobras tem sido objeto de intensos debates. Quanto evoluo dos indicadores financeiros, a
Tabela 1, a seguir, apresenta quatro deles: liquidez, rentabilidade, endividamento e gerao de
caixa.
Tabela 1 - Evoluo de indicadores financeiros do grupo Petrobras (valores constantes de
Dez/2012).
Indicadores

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Liquidez Geral

0,80

0,69

0,56

0,56

0,69

0,61

0,50

0,41

76,94

47,50

63,57

40,96

46,86

45,64

24,91

22,03

ROIC (Lucro/Investimento) (%)


Alavancagem (Endividamento/Lucro
Lquido) (%)
2

179,81 184,74 190,81 346,18 329,29 469,81 936,66 1164,08

EBITDA
70.068 66.300 71.192 71.562 67.996 65.881 53.439
Fonte: Petrobras (2014b; 2013; 2012; 2011; 2010b; 2009; 2008; 2007).

59.453

Todos os indicadores apresentaram deteriorao no perodo, com o EBITDA tendo


uma pequena recuperao em 2013, quando comparado com 2012. Essa recuperao pode ser
explicada pelos maiores preos de venda de combustveis, pelo aumento significativo da
produo de derivados, pelos resultados alcanados com a reduo de custos e aumento da
produtividade, assim como pelos ganhos obtidos com o programa de desinvestimentos
(PETROBRAS, 2014b).

As tabelas utilizadas nesta seo foram baseadas em Barbosa (2013), o que no significa a no existncia de discrepncias entre
as anlises.
2
EBITDA (earnings before interest, taxes, depreciation, and amortization), sigla em ingls para lucro antes de juros, impostos,
depreciao e amortizao (LAJIDA).

O indicador de rentabilidade Return On Invested Capital (ROIC) - apresentou


declnio significante entre os anos de 2006 e 2013, atribudo, entre outros fatores, a aspectos
operacionais e de mercado, que se encontram na raiz desse desempenho, conforme salienta
Barbosa (2013), a saber: (i) capitalizao da empresa, que gerou novas obrigaes de explorao;
(ii) defasagem entre preos internos e externos de derivados de petrleo; (iii) elevados
investimentos em refinarias; e (iv) polticas de contedo local mnimo.
Para mensurar a evoluo do endividamento da companhia vis--vis sua capacidade
de liquidao, considera-se o indicador de alavancagem: proporo entre endividamento bruto
total e o resultado (lucro) lquido a cada ano. Percebe-se que no perodo analisado houve uma
deteriorao desse indicador, evidenciando um crescimento acentuado da dvida ou uma brusca
reduo do lucro, ou, at mesmo, a combinao de ambos. No ano de 2013, o ndice de
alavancagem foi 547% superior ao de 2006.
A capacidade de gerao de caixa pode ser avaliada por meio do indicador EBITDA.
Influenciado pela evoluo errtica do lucro lquido e do caixa utilizado em investimentos, este
indicador apresentou forte oscilao no perodo. Entre os anos de 2006 e 2013, observou-se um
declnio aproximado de 15,15%.
Com a anlise por segmentos de negcios, possvel identificar as reas responsveis
pela considervel deteriorao dos indicadores apresentados, entre os anos de 2006 e 2013. A
Tabela 2, a seguir, mostra a evoluo dos resultados lquidos por segmentos de negcio da
Petrobras nesse perodo. A srie de resultados consolidados em valores constantes revela que os
dois negcios que mais influenciaram as oscilaes ocorridas no perodo da anlise foram
Explorao e Produo (E&P) e Abastecimento.

Tabela 2 - Lucro lquido e resultados por reas de negcios da Petrobras, 2006-2013 (em
R$milhes, valores constantes Dez/2012).
Resultado por rea de negcio

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

34111

35379

45653

23400

33318

42945

45452

39907

Abastecimento

8417

7792

-5021

15915

4286

-10552

-22931

-16790

Gs e energia

-1637

-1821

-351

1091

1403

3321

1733

1310

-104

-166

-218

-240

Distribuio

806

1047

1535

1497

1429

1244

1793

1740

Internacional

485

-1349

-2068

-263

1645

2082

1436

3564

-5764

-10753

1977

-5847

-542

-1538

-5391

-7566

-714

-1927

508

-1194

-1071

-2291

-915

-203

Lucro lquido consolidado


35705
28369 42233 34599
Fonte: Petrobras (2014b; 2013; 2012; 2011; 2010b; 2009; 2008; 2007).

40364

35044

20959

21723

Explorao e produo

Biocombustiveis

Corporativo
Eliminaes e ajustes

A E&P tem sido a atividade mais lucrativa da Petrobras, sob o ponto de vista da
gerao de resultados. O preo crescente da commodity, somado maior capacidade de
explorao e produo da companhia tem colaborado para esse resultado3.
O mesmo no tem acontecido com a rea de abastecimento, que passou de um lucro
mdio de R$ 15,92 bilhes, em 2009, para um lucro de 4,29 bilhes, em 2010, e prejuzos
acumulados de, aproximadamente, R$ 50,27 bilhes, entre 2011 e 2013 - R$ 10,55, em 2011, R$
22,93, em 2012, e R$ 16,79 bilhes, em 2013. A poltica de subsdio para o preo da gasolina,
diesel e gs liquefeito de petrleo, estabelecido pelo governo, por decreto, no fim de 2010, com o
objetivo de controlar a inflao, apontada como a explicao para esse resultado. Essa
constatao se torna ainda mais preocupante quando se percebe o crescimento da dependncia
externa brasileira em relao importao dos derivados de petrleo4.
As discrepncias entre preos internos e externos de combustveis se tornam visveis
na Figura 1, a seguir, elaborada pelo Centro Brasileiro de Infraestrutura (CBIE). Percebe-se, entre
os anos de 2008 e 2010, a ocorrncia de defasagens entre o preo mdio da gasolina praticado
3

Em 2009, a reduo do lucro lquido foi reflexo da mudana no patamar das internacionais do petrleo e, conforme acordo entre
a Petrobras e ANP, da despesa extraordinria com participao especial do campo de Marlim (PETROBRAS, 2010). J em
20011, a reduo do lucro lquido se deveu ao menor volume de produo de petrleo e LGN (2%), em funo do declnio natural
dos campos, e do aumento dos custos com depreciao de equipamentos, afretamento de plataformas, pessoal e manuteno e
interveno de poos (PETROBRAS, 2014).
4
Essa situao magnificada com o impacto do cmbio sobre o caixa da companhia, que apenas poder ser minimizado ou com a
valorizao cambial, ou com o aumento dos preos dos combustveis. Para conseguir evitar que a exposio cambial reduzisse seu
resultado financeiro, a Petrobras passou a adotar, desde maio de 2013, o hedge cambial. Conforme Barbosa (2013), a estratgia de
adoo de contabilidade criativatem causado prejuzos tanto para a anlise independente de seus nmeros quanto para a sua
prpria credibilidade.

pela Petrobras e o preo mdio da gasolina no Golfo americano. A partir de 2010, esta defasagem
comeou a crescer, estabilizando-se numa mdia em torno de 25% (BARBOSA, 2013).
Figura 1 - Defasagem mdia dos preos da gasolina paridade de importao.

Fonte: Pires, apud Barbosa (2013).

A defasagem pode ser verificada, tambm, quando se comparam os preos da gasolina,


sem tributos, no Brasil e nos pases da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE). Em dezembro de 2013, o preo da gasolina praticado no Brasil ficou acima
apenas dos preos praticados nos Estados Unidos e no Canad, sendo que a distncia para os
preos praticados no Canad reduziu bastante entre os anos de 2008 e 2013.

Figura 2 - Preos de gasolina ao consumidor, sem tributos (US$/Litro): Brasil x OCDE.

Frana
Espanha
Canad

Alemanha
Reino Unido
Estados Unidos

Itlia
Japo
Brasil

Fonte: Ministrio de Minas e Energia (2014).

Quando a comparao feita com os preos do diesel, sem tributos, no Brasil e nos
pases da OCDE, percebe-se que o preo no Brasil, em dezembro de 2013, ficou abaixo de todos
os preos praticados pela OCDE.
Figura 3 - Preos de diesel ao consumidor, sem tributos (US$/Litro): Brasil x OCDE.

Frana
Espanha
Canad

Alemanha
Reino Unido
Estados Unidos

Fonte: Ministrio de Minas e Energia (2014).

Itlia
Japo
Brasil

Mesmo com os ltimos aumentos de preos de produtos refinados, estes no foram


suficientes para alinhar preos domsticos e internacionais e eliminar as perdas no segmento de
refino (FITCHRATINGS, 2014).
O resultado negativo da rea de abastecimento, em 2013, agravou-se devido a
autorizao dada pela Receita Federal Petrobras para registrar volume considervel das suas
importaes de 2012 apenas no primeiro semestre de 2013, com o objetivo de melhorar os
nmeros da Balana Comercial daquele ano.
Os maus resultados alcanados pela Petrobras ocorrem justamente num perodo em
que a necessidade de ampliao dos investimentos premente, em funo da descoberta da nova
fronteira petrolfera do pr-sal. Conforme Tabela 3, a seguir, o total de investimentos da
companhia por reas de negcios, entre os anos de 2006 e 2013, apresentou uma tendncia
crescente, a exceo foi apenas o ano de 2011, quando houve uma reduo de, aproximadamente,
8,7%, quando comparado ao ano de 2010.
Tabela 3 - Investimentos do Grupo Petrobras por reas de negcios, 2006-2013 (em R$
milhes, valores constantes Dez/2012).
Investimento (Em R$ Milhes)
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Explorao e produo
21357 24530 29877 34481 35116 35680 42970 57270
Abastecimento
5831 12829 12249 18469 30330 28248 28860 29345
Gs e energia
2184 2152 4629 7342 5289 4009 4166 5650
Internacional
9987 8756 7430 7645 5167 4625 5098 4894
Distribuio
895 2224
676
710
969
104 1307 1069
Biocombustiveis
0
0
0
0
0
524
299
307
Corporativo
1262 1165 1503 2580 2868 1281 1437 1141
Sociedades de Propsito Especfico 4891 7861 6839 6225 3011
0
0
0
Empreendimentos em Negociao
570
796 1427 1712
0
0
0
0
Projetos Estruturados
1
0
0
0
0
0
0
0
Total de investimentos
46979 60313 64630 79164 82749 75572 84137 99676
Fonte: Petrobras (2014b; 2013; 2012; 2011; 2010b; 2009; 2008; 2007).

A rea de negcio E&P possui a maior participao relativa do total de investimentos.


Desde o ano de 2010 essa participao cresce, chegando, em 2013, a 57,45% do total de
investimentos. A rea de abastecimento a segunda, porm, desde 2011, sua participao tem se
reduzido; saindo de 37,38% para 29,44%, em 2013. Dentre os principais fatores para o
crescimento da rea de E&P no total de investimentos diretos est a necessidade de explorao da
nova provncia do Pr-Sal.
10

Essa tendncia crescente no total de investimentos da companhia, entre os anos de


2006 e 2013, refletiu-se, tambm, no aumento do investimento da Petrobras em Pesquisa e
Desenvolvimento (P&D), conforme Figura 4, a seguir. O investimento da Petrobras em P&D
neste perodo se elevou em 55,07%. Em 2013, a Petrobras foi, entre as grandes empresas de
energia, a que, proporcionalmente receita lquida anual, mais investiu em P&D (0,80%).
Figura 4 - Investimento em P&D da Petrobras 2006-2013 (em US$ milhes).

Fonte: Petrobras (2014c).

O plano de negcio e gesto (PNG) da Petrobras 2014 - 2018 prev, ainda, um


investimento de US$ 220,6 bilhes. Deste, 206,8 bilhes nas carteiras em implantao e em
processo de licitao e 13,8 bilhes na carteira em avaliao. A carteira em implantao
contempla os projetos em execuo (obras), os projetos j licitados e os recursos para estudos dos
projetos em avaliao. Na carteira em processo de licitao, inserem-se os projetos em E&P no
Brasil, que ainda passaro pelo processo de contratao de suas unidades, e as refinarias Premium
I e Premium II, cujos processos licitatrios sero conduzidos em 2014. J na carteira em
avaliao esto os projetos em estudos nas fases I (Identificao da Oportunidade), II (Projeto
Conceitual), ou III (Projeto Bsico) (exceto E&P no Brasil)5 (PETROBRAS, 2014a).

Nas premissas do planejamento financeiro da companhia, alm da no emisso de novas aes e a manuteno da classificao
de grau de investimento, prevem-se, em moedas constantes, a partir de 2014: (i) preo do Brent (US$/bbl) em 105, em 2014,
reduzindo-se para 100, at 2017, e para 95 no longo prazo; (ii) taxa de cmbio mdia (R$/US$) de 2,23, em 2014, valorizando-se
para 1,92 no longo prazo; (iii) alavancagem decrescente, porm ultrapassando limite em 2014 (limite < 35%); (iv) dvida
lquida/EBITDA: ultrapassando limite, em 2014, e permanecendo abaixo de 2,5x, a partir de 2015, e abaixo de 2,0x, no fim do
perodo (limite < 2,5x); (v) preos dos derivados no Brasil convergindo para as referncias internacionais, conforme poltica de
preos de diesel e gasolina apreciada pelo seu Conselho de Administrao, em 29 de novembro de 2013.

11

Na anlise de financiabilidade, que considera a necessidade de capitais para as


Carteiras em Implantao e em Processo de Licitao (US$ 206,8 bilhes) e para as
Amortizaes (US$ 54, 9 bilhes), 69,62% destes capitais, conforme Figura 5, a seguir, adviro
de fluxo de caixa operacional (aps dividendos) e desinvestimentos, 23,12% de captaes
(dvida),

3,48%

de

uso

do

caixa,

3,78%

de

reestruturaes

no

modelo

de

negcios(PETROBRAS, 2014a).
Figura 5 - Anlise da financiabilidade (PNG: 2014-2018).

Fonte: Petrobras (2014a)

Figura 4: Anlise de Financiabilidade (PNG: 2014-2018)

Do total de investimento previsto entre os anos de 2014-2018, US$ 153,9 bilhes


sero destinados para a rea de E&P, o que representa 70%. Alm do investimento da Petrobras,
cogita-se mais 44,8 bilhes de investimento, nesta rea, de parceiros da companhia
(PETROBRAS, 2014a).

12

Figura 6 - Investimentos PNG 2014-2018.

Fonte: Petrobras (2014a).

Do investimento da Petrobras em E&P, US$ 82 bilhes sero direcionados para a


rea do pr-sal, o que representa 60% do total, e US$ 53,9 bilhes para a rea do ps-sal, 40% do
total (PETROBRAS, 2014a).
Figura 7 - Investimentos da Petrobras em Explorao e Produo.

Fonte: Petrobras (2014a).

Porm, a contradio presente entre a necessidade de expanso dos investimentos e o


excesso de interveno do governo apontada, por muitos analistas, como a causa da piora na
13

gerao de caixa e ROIC, conforme se verifica na Tabela 4. O excesso de interveno


governamental, seja atravs da poltica de preos dos combustveis, que distorcem os preos
relativos, com efeitos amplificados num cenrio de desvalorizao cambial, seja na determinao
de contedos locais mnimos, impe baixo retorno e resultados companhia.
Tabela 4 - ROIC por segmento de negcio.
ROI por rea de negcio

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Explorao & produo

1,60

1,44

1,53

0,68

0,95

1,20

1,06

0,70

Abastecimento

1,44

0,61

-0,41

0,86

0,14

-0,37

-0,79

-0,57

Gs & energia

-0,75

-0,85

-0,08

0,15

0,27

0,83

0,42

0,23

Biocombustiveis

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

-0,32

-0,73

-0,78

Distribuio

0,90

0,47

2,27

2,11

1,47 11,94

1,37

1,63

Internacional

0,05

-0,15

-0,28

-0,03

0,32

0,45

0,28

0,73

Corporativo

-4,57

-9,23

1,32

-2,27

-0,19

-1,20

-3,75

-6,63

ROI consolidado
0,88 0,59 0,74 0,50 0,52
Fonte: Petrobras (2014b; 2013; 2012; 2011; 2010b; 2009; 2008; 2007).

0,50

0,26

0,22

Com este cenrio, o endividamento bruto total da companhia tem crescido de forma
vertiginosa. Em 2006, esse era de R$ 64,2 bilhes, passando para R$ 252,9 bilhes, em 2013; o
que representou um crescimento de, aproximadamente, 294% em apenas sete anos, conforme se
verifica na Tabela 5, a seguir. Ressalta-se que, medida que o endividamento de curto prazo
reduziu em, aproximadamente, 1,5%, entre esses anos, o endividamento de longo prazo cresceu
cerca de 409%, em conformidade com o perfil dos projetos de E&P.

14

Tabela 5 - Endividamento consolidado (em R$ milhes, valores constantes dez/2012).


Endividamento Consolidado Em R$ Milhes Constantes
Dez/2012, usando IPCA

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Endividamento Curto Prazo (1)

18010

11816

17258

18238

17661

20074

15320

17734

Endividamento Longo Prazo (1)

46191

40592

63327

101536 115252 144565 180994 235141

Total

64201

52408

80585

119774 132913 164638 196314 252875

-18

54

49

11

24

19

29

38336

17237

19786

34377

34180

37835

27628

35098

Endividamento lquido (2) (4)


25865
Endividamento
lquido/(endividamento lquido +
patrimnio lquido) (1)
16

35171

60799

85397

69962

109038 147817 209199

19

26

31

17

24

Taxa de Crescimento Anual


Disponibilidades

30

39

Passivo total lquido (1) (3) (5)

255190 289582 345767 378213 523156 578540 629219 667274

Estrutura de capital (capital de


terceiros lquido / passivo total
lquido

47

48

50

50

33

39

45

51

Parcela das Disponibilidades


(%) comprometido pelo
Endividamento Curto Prazo
47
69
87
53
52
53
55
51
(1) Inclui endividamento contrado atravs de contratos de leasing.
(2) Endividamento total disponibilidades.
(3) Passivo total lquido de caixa/aplicaes financeiras.
(4) Somente para 2011, 2012 e 2013 - o endividamento lquido no foi calculado segundo as normas internacionais
de Contabilidade (IFRS) e no deve ser considerado isoladamente ou em substituio ao endividamento total de
longo prazo, calculado de acordo com IFRS. O clculo do endividamento lquido no deve ser base de comparao
com o endividamento lquido de outras empresas. A administrao da Petrobras acredita que a dvida lquida uma
informao suplementar que ajuda os investidores avaliarem a liquidez da companhia e auxilia na gesto pela busca
de melhorias na alavancagem.
(5) Somente para 2012 e 2013 - passivo total lquido das disponibilidades ajustadas.
Fonte: Petrobras (2014b; 2013; 2012; 2011; 2010b; 2009; 2008; 2007).

No que se refere ao aspecto operacional, a Figura 8, a seguir, mostra a evoluo da


quantidade produzida de petrleo e LGN e gs natural (mil barris/dia) entre os anos de 2006 e
2013. Observa-se, nesta, uma queda na produo de 2011 para 2012, explicada pelo maior
nmero de perdas operacionais e da interrupo da produo em Frade, e uma outra queda de
2012 para 2013, explicada pelo declnio natural dos campos e da venda de 50% da participao
societria das empresas na Nigria, alm da reduo da produo de gs natural na Argentina6.

Apesar da queda na produo total (Petrleo e LGN e Gs natural), em 2012, quando comparada a 2011, esta se manteve dentro
da meta estipulada pelo PNG (2012-2016). Em 2013 a produo total, tambm, manteve-se na meta estipulada pelo PNG (20122016 e 2013-2017), porm a produo de petrleo e LGN no.

15

Figura 8 - Explorao e Produo (2006-2013) - mil barris/dia (Petrleo e LGN e Gs


Natural).
3000
2500
Produo total
(Petrleo e
LGN)

2000

Produo total
(Gs Natural)

1500
1000

Produo total
(Petrleo e LGN
e Gs Natural)

500
0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Fonte: Petrobras (2014b; 2013; 2012; 2011; 2010b; 2009; 2008; 2007).

Outros aspectos operacionais so mostrados na Tabela 6, a seguir, em que se verifica


a evoluo dos principais indicadores para empresas atuantes na E&P de petrleo e gs natural
(reservas provadas, reservas sobre produo e ndice de reposio das reservas).
Tabela 6 - Evoluo dos principais indicadores operacionais da Petrobras.
Indicador
2006
Reservas provadas (em bilhes de boe,
critrio SPE/ANP)
13,75

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

13,92

14,09

14,87

15,99

16,41

16,44

16,57

Reserva sobre produo (em anos)

19,60

18,90

17,00

18,40

18,50

18,60

19,20

19,50

ndice de reposio das reservas (%)


173,90 123,60 123,00 75,00 229,00 148,00 103,30 114,00
Fonte: Petrobras (2014b; 2013; 2012; 2011; 2010b; 2009; 2008; 2007).

Embora se verifique, ao longo do perodo analisado, uma consistncia nas sries de


reservas provadas e de reserva sobre produo, o indicador de reposio das reservas apresenta
uma tendncia declinante. Um baixo ndice de reposio das reservas pode colocar em risco a
prpria capacidade de crescimento sustentado da empresa.
Aos fatos descritos nesta seo, atribuem-se o fraco desempenho burstil da
Petrobras, abaixo do restante da economia brasileira, assim como o rebaixamento das suas notas
de crdito pelas agncias de ratings, conforme se verificar nas prximas sees.

16

1.2

RESPOSTA DO MERCADO DE AES


A poltica de dividendos da Petrobras, prevista em seu estatuto, determina que o valor

mnimo a ser distribudo de 25% do lucro lquido ajustado, tanto para aes ordinrias (ON),
quanto preferenciais (PN). Sendo dada prioridade s aes preferenciais no caso de reembolso do
capital e no recebimento dos dividendos de, no mnimo, 5% calculado sobre parcela do capital
representada por essa categoria de aes, ou de 3% do valor do patrimnio lquido da ao,
preponderando sempre o maior. Desde o ano 2000, embora o estatuto da companhia garanta (i)
maior dividendos para as aes preferenciais, os pagamentos eram idnticos para ambas as
categorias, e (ii) um valor mnimo a ser distribudo, a remunerao se dava de forma mais
generosa do que a prevista.
Nos anos de 2012 e 2013, conforme se apresenta na Figura 9, a seguir, o pagamento
de dividendos se deu de modo diferenciado entre as aes ordinrias e preferenciais. A empresa
distribuiu o mnimo exigido de dividendos tanto para as aes ON, quanto para as aes PN,
sendo que o mnimo da PN superior ao da ON. Essa reduo na distribuio de dividendos foi
justificada pela tentativa da companhia manter caixa para conseguir cumprir seu plano de
investimentos, mesmo com a reduo do lucro.
Figura 9 - Dividendos pagos por aes (em R$) pela Petrobras 2006 2013.
2,00
1,80
1,60
1,40
1,20
1,00
0,80
0,60
0,40
0,20
0,00
2006

2007

2008

2009

Valor por ao ON (em R$)

2010

2011

2012

2013

Valor por ao PN (em R$)

Fonte: Petrobras (2014b; 2013; 2012; 2011; 2010b; 2009; 2008; 2007).

17

Refletindo o corte de dividendos, tanto as aes ON (PETR3), quanto as aes PN


(PETR4), despencaram. A evoluo do valor da ao PN da Petrobras, a menos afetada, versus a
evoluo do ndice AMEX Oil, entre os anos de 2006 e 2013, mostrada na Figura 10, a seguir.
Nesse perodo, o comportamento da ao PN da Petrobras na Bolsa de Valores de So Paulo
(PETR4. SA), quando comparado ao ndice AMEX OIL (^XOI), pode ser dividido, como o faz
Barbosa (2013), em quatro fases e quatro marcos definidores. Como marcos definidores, tem-se:
(1) o anncio da descoberta do Pr-Sal, em setembro de 2007; (2) a quebra do Banco Lenman
Brothers, em setembro de 2008; (3) a capitalizao da Petrobras, em agosto de 2010; e (4) a
apresentao dos resultados da Petrobras referentes ao ano de 2010, no primeiro trimestre de
20117.
Figura 10 - Ao Petrobras (PETR4.SA) X ndice AMEX Oil(^XOI) Jan 2006 a Mar 2014.

Fonte: Yahoo Finance.

A primeira fase, que se estende de 2006 at quase o fim de 2007, marcada pela
aderncia entre a ao da Petrobras e o ndice AMEX Oil. O relativamente elevado preo do
petrleo cru e o crescimento econmico mundial generalizado justificou essa evoluo positiva e
aderente da PETRO4.SA e do ndice norte-americano (BARBOSA, 2013).

O AMEX Oil um ndice da Bolsa de Nova Iorque, utilizado pela Petrobras para fins de comparao em seus relatrios anuais.
ste composto pelas aes, em ordem decrescente de participao no ndice, das seguintes empresas: Hess Corporation,
Chevron Corporation, Conoco Phillips, OccidentaLPetroleum, ExxonMobil, Total S.A., AnadarkoPetroleum Corporation, Royal
Dutch Shell, BP, Marathon, Valero Energy Corporation, Repsol YPF e Sunoco (BARBOSA, 2013).

18

Na segunda fase, do final de 2007 ao fim de 2008, o valor da ao da Petrobras


supera o do ndice AMEX Oil em, aproximadamente, 60% em mdia. Essa valorizao acentuada
da PETRO4.SA, que a deslocou significativamente do ndice norte-americano, foi produzida pelo
anncio da grande descoberta de reservas de hidrocarbonetos do Pr-Sal. Em 19 de maio de 2008,
o valor da ao da companhia atingiu seu pico de R$ 50,56 por ao, levando seu valor de
mercado R$ 473 bilhes nesse dia (BARBOSA, 2013).
Na terceira fase, do fim de 2008 ao incio de 2011, a ao se manteve
consideravelmente acima do ndice. Sendo que, influenciada pela quebra do Banco norteamericano Lehman Brothers, em setembro de 2008, que deflagrou a crise financeira
internacional, tanto a ao da Petrobras quanto o ndice AMEX Oil perderam valor de forma
acentuada e rpida; com a ao perdendo valor de maneira mais acentuada. A tendncia de
crescimento se restabeleceu em 2009, tanto para ao, quanto para o ndice, e permaneceu at o
fim de 2009 para a PETRO4.SA. A partir de 2010, a ao da Petrobras seguiu tendncia
declinante, enquanto do ndice AMEX Oil seguiu tendncia ascendente (BARBOSA, 2013).
Na quarta fase, do comeo de 2011 at o momento atual (maro de 2014), a ao da
Petrobras se distancia cada vez mais do ndice AMEX Oil; este ndice segue uma trajetria
ascendente, estando, aproximadamente, 40% acima do nvel de 2006, enquanto a ao apresenta
trajetria declinante, estando mais de 20% abaixo do nvel inicial de 2006 (BARBOSA, 2013).
A trajetria declinante da ao da Petrobras fez com que houvesse uma reduo de
seu valor de mercado. No fechamento de 30 de dezembro de 2013, em valores de 2012, o valor
de mercado da empresa era de R$ 202.708 milhes, correspondente a 61,46% do valor do
patrimnio lquido de R$ 329.840 milhes. Na Figura 11, a seguir, possvel verificar como
evoluiu o valor de mercado da Petrobras, desde 2006, assim como seu patrimnio lquido.

19

Figura 11 - Valor de mercado da Petrobras e patrimnio lquido (2006-2013).


600.000
500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
0
2006

2007

2008

2009

Valor de mercado (em milhes)

2010

2011

2012

2013

Patrimnio lquido (em milhes)

Fonte: Petrobras (2014b; 2013; 2012; 2011; 2010b; 2009; 2008; 2007).

Apesar da queda do valor de mercado da companhia, a Petrobras ainda continua entre


as cem maiores empresas do mundo em capitalizao, segundo o ranking da PWC (2013). Entre
as dezesseis empresas petrolferas presentes neste ranking, conforme se verifica na Tabela 7, a
seguir, houve uma queda generalizada de posies, com exceo da Chevron, dos Estados
Unidos, e da CNOOC, de Hong Kong. Porm, a Petrobras, que saiu da dcima segunda (12a)
posio, em 31 de maro de 2008, para a quadragsima nona (49), em 31 de maro de 2013,
perdendo 37 posies, foi a quarta que mais perdeu posies, depois da Gazprom, da Rssia, da
ConocoPhillips, dos Estados Unidos, e da ENI, da Itlia8.

A fonte de dados e a classificao da indstria so da Bloomberg. As classificaes no levam em considerao as mudanas nas
taxas de cmbio (PWC, 2013).

20

Tabela 7 - Evoluo no ranking das companhias petrolferas listadas entre as


cemmaiores domundo.
31 Mar. 2013
Cap. Mercado
Rank
($ Bilhes)

31 Mar. 2008
Cap. Mercado
Rank
($ Bilhes)

Nome da
companhia

Nacionalidade

Rank +/-

Exxon Mobil

Estados Unidos

-1

404

453

Petrochina

China

-3

255

424

Chevron

Estados Unidos

12

231

19

177

Royal Dutch Shell

Reino Unido

-6

16

209

10

216

BP

Reino Unido

-21

37

134

16

192

Ecopetrol

Colmbia

n/a

47

114

n/ top 150

46

Total

Frana

-30

48

113

18

178

Petrobras

Brasil

-37

49

113

12

208

China Petroleum

China

-15

54

106

39

135

Gazprom

Rssia

-54

58

102

302

Schlumberger

Estados Unidos

-2

60

100

58

104

CNOOC

Hong Kong

29

72

86

101

66

ENI

Itlia

-41

79

82

38

137

Rosneft

Rssia

-15

81

81

66

95

Statoil

Noruega

-21

86

77

65

96

-49

94

73

45

119

ConocoPhillips
Estados Unidos
Fonte: PWC (2013).

A hiptese defendida por Cabral (2013b) para o desempenho burstil da Petrobras


abaixo do restante da economia brasileira que:
Ao se asfixiar o preo das aes, aumenta-se a relao entre endividamento e
capitalizao. Por sua vez essa medida importante para a reavaliao de classificao
de risco conferida por agncias internacionais. Na eventualidade da Petrobrs ser
rebaixada, so esperadas implicaes negativas sobre as taxas de juros a serem pagas no
futuro. Com isso, produz-se transferncia de riqueza de acionistas (Estado e
minoritrios) para fundos de investimento administrados pelos mesmos bancos.

Na prxima seo se verificar o impacto que o baixo desempenho burstil da


Petrobras teve na classificao de risco da companhia, conferida por agncias internacionais.

1.3

IMPACTO NO CREDIT RATING DA PETROBRAS


A Petrobras, nos ltimos anos, vem sofrendo com o rebaixamento de suas notas de

crdito pelas agncias de ratings Moodys, Fitch e Standard & Poors. No Quadro 1, a seguir,
apresenta-se a ltima reviso, do ano de 2014, das notas atribudas Petrobras.
21

Quadro 1 - Classificaes de ratings.


Agncia de
ratings

ltima
reviso

Global
moeda
local

Global
Nacional
moeda
moeda
estrangeira local

Panorama
Negativo

Moodys

30/04/2014 Baa1

Baa1

Standard & Poor's

24/03/2014 BBB-

BBB-

Fitch
26/03/2014 BBB
Fonte: Petrobras (2014b).

BBB

Aaa

Estvel
AAA

Estvel

J na Figura 12, apresenta-se a referncia utilizada por estas agncias para


classificao de risco de crdito atribuda a um emissor (pas ou empresa).

Figura 12 - Referncia das agncias de rating para classificao de risco.

Fonte: O Globo (2014).

Mas, o que so estas agncias de rating?


As agncias de ratings, desde o incio do sculo XX, com as primeiras classificaes
destinadas s companhias ferrovirias dos EUA,passaram a fazer parte do mercado financeiro
internacional. Nos ltimos trinta anos, com a nova arquitetura do mercado financeiro, tem sido
recomendado pela Securities and Exchange Comission (SEC) aos emitentes de dvida, que
desejam se lanar no mercado norte americano, um rating. Nesse contexto, principalmente para

22

empresas e pases em desenvolvimento, as emisses de ratings se tornaram importantes9 (BONE,


2004).
Segundo Moodysapud Bone (2004, p. 17), rating se refere a [...] uma opinio
sobre a capacidade futura, a responsabilidade jurdica, e a vontade de um emitente de efetuar,
dentro do prazo, pagamentos do principal e juros de um ttulo especfico de renda fixa[...]. Ele
se desdobra em curto e longo prazo e em moeda domstica e estrangeira, e direciona-se ao
emitente e emisso, dada a possibilidade de capacidade de pagamento diferenciada ao longo do
tempo. O emitente pode ser um governo nacional ou subnacional, que recebe um rating soberano,
ou empresas, que recebem um rating corporativo (BONE, 2004).
Enquanto o rating de crdito soberano ou o rating soberano leva em considerao a
capacidade e a disposio dos governos em honrar suas dvidas em moeda domstica e
estrangeira, o corporativo uma opinio sobre a capacidade de pagamento de empresas emitentes
de dvida em ambas as moedas. As escalas que expressam a capacidade de pagamento, conforme
se verifica na Figura 12, so: (i) a mais alta, referindo-se ao grau de investimento; (ii) a
intermediria, ao grau especulativo; e (iii) a mais baixa, ao grau de default ou junk Bond (BONE,
2004).
As agncias de ratings deveriam ser, para o mercado, o terceiro membro da relao
tomador/emprestador, responsveis pela avaliao independente da real situao financeira do
emitente da dvida. Estas no teriam incentivos em manipular a situao financeira futura da
empresa tomadora de recursos, dado que uma opinio equivocada acerca desta situao
implicaria na reduo da demanda por seus servios; o rating vale quando crvel. Em
contrapartida, em virtude do seu carter opinativo, no existem custos legais de um rating
errneo; pelo preceito constitucional de liberdade de expresso, as agncias de ratings possuem
imunidade legal contra as aes de perdas e danos (BONE, 2004).
Muitas crticas tm sido dirigidas a estas agncias, principalmente aps as ltimas
crises financeiras internacionais. Estas crticas se apoiam na falta de transparncia sobre as
verdadeiras variveis relevantes no processo de classificao. Os analistas afirmam que os
downgrades recebidos so sempre antecipados, enquanto os upgrades, quando recebidos, so
atrasados. Alm disso, alega-se que as agncias de ratings tendem a seguir o risco sistemtico, de
9

SEC, estabelecida pelo Congresso dos Estados Unidos em 1934, atribui-se a responsabilidade primria pela aplicao das leis
de ttulos federais e a regulao do setor de valores mobilirios, as aes da nao e opes de cmbio, e outros mercados de
valores eletrnicos norte-americanos.

23

mercado, ao invs do risco especfico do governo soberano ou da empresa, dado o elevado custo
de uma busca por informaes pormenorizadas sobre os emitentes da dvida. Neste sentido, os
ratings emitidos passam a ser previsveis, no possuindo contedo informacional; reproduzindo
apenas a sensibilidade do mercado (BONE, 2004).
Para os ratings soberanos, a falta de transparncia se encontra nos fundamentos e nos
respectivos pesos dados aos parmetros, que so diferenciados pelo pas analisado e pelo
contedo subjetivo do risco poltico. No processo de avaliao destes ratings esto englobadas
variveis quantitativas e qualitativas. Como variveis quantitativas, citam-se: taxa de crescimento
do PIB real, dvida lquida do setor pblico sobre o PIB, necessidade de financiamento do setor
pblico sobre o PIB, supervit primrio sobre o PIB, inflao, transaes correntes sobre o PIB,
dvida externa lquida do setor pblico sobre as exportaes e dvida externa lquida do setor
pblico sobre as reservas internacionais. J como variveis qualitativas se destacam: histria de
default e renegociao da dvida com credores (BONE, 2004).
J os ratings corporativos, quando comparados aos soberanos, no possuem variveis
excessivamente subjetivas, o que torna sua classificao menos difcil. As variveis mais
utilizadas para classificao so: cobertura financeira, estrutura de capital, medidas de
lucratividade e tamanho. Apesar da alegao de menor dificuldade de classificao dos ratings
corporativos, as agncias so, tambm, acusadas de antecipar os downgrades e atrasar os
upgrades (BONE, 2004).
Tradicionalmente, o limite mximo para o rating corporativo o rating soberano do
pas domiclio. Denominado de teto soberano sovereign ceiling -, este limite pode ocorrer para
os ratings corporativos em moeda domstica, condicionado ao grau de impedimento ao acesso
moeda no mercado interno, e moeda estrangeira, que reflete a capacidade do emitente de gerao
(de) ou acesso (aos) recursos em moeda estrangeira, com o objetivo de pagamento das dvidas,
mesmo sob controle de capitais (BONE, 2004).
Porm, a obteno por muitas empresas, quando comparadas aos governos soberanos,
de uma maior capacidade de honrar com seus compromissos financeiros tem colocado a
necessidade de reviso na delimitao do teto soberano para os domiciliados no pas. Um pedido
de default por empresas deste nvel, justamente por pertencer a uma classe produtiva privilegiada,
caracterizada pelo seu porte expressivo e reconhecimento internacional quanto ao acesso ao
mercado de capitais, causaria danos incalculveis economia nacional (BONE, 2004).
24

A Petrobras S.A uma empresa que se enquadra neste perfil.


A anlise dos ratings da Petrobras, assim como das demais empresas petrolferas, dse de maneira similar s empresas industriais que levam em considerao na anlise o conjunto
da situao financeira da empresa e seus potenciais fluxos de caixa futuros -, com exceo dos
indicadores de produo e reservas, construdos obedecendo s particularidades da commodity;
tida como um recurso natural no renovvel (BONE, 2004).
A companhia recebeu da Moodys, em abril de 2014, classificaes Baa1 em moeda
local e em moeda estrangeira. Estas classificaes, segundo a agncia, foram reflexos da alta
alavancagem financeira da empresa, com expectativa de continuidade desta, devido a seu
programa de explorao e desenvolvimento offshore, um dos maiores do mundo. Os riscos
envolvidos na E&P da nova fronteira geolgica, as perdas no downstream, causadas pelo
aumento das importaes de produtos refinados, e a prtica de preos mximos sobre estes
produtos no Brasil tambm foram levados em considerao. Como fatores positivos que
influenciaram as classificaes, destacam-se: (i) a posio dominante da Petrobras no setor de
energia brasileiro, com reservas de hidrocarbonetos e produo offshore de petrleo e gs natural
que se destacam mundialmente; e (ii) sua posio de liderana na aplicao de tecnologias para
E&P em reas offshore10.
O elevado suporte governamental, que se intensificou com as mudanas regulatrias
ocorridas nos ltimos anos, discutido na seo 4, tem representado, segundo a agncia, mais um
fator de risco para deteriorao das mtricas de crdito da companhia. O governo brasileiro tem
desempenhado um papel cada vez maior na gesto da Petrobras e do setor petrolfero, incluindo o
desenvolvimento offshore, direcionamento estratgico e poltica de contedo local, visando o
desenvolvimento de uma indstria para-petrolfera nacional (MOODYS, 2014a; MOODYS,
2014b). Quanto poltica de contedo local, a Moodys (2014b, p. 2) salienta:
Petrobras, like all producers in Brazil, is required to meet contractual local content
mandates as the government promotes the establishment of a local shipbuilding and
services industry. Local content could become an impediment to the pace of offshore
developments as Brazil develops more of an indigenous shipping/rig and services
industry. It remains to be seen what sort of flexibility will evolve for Petrobras and the
industry if meeting local content becomes a bottleneck, or what accommodations
Petrobras could have to make with drilling contractors, operators and other service
providers if the development program is delayed.
10

Em 21/10/2014, a agncia de classificao de risco Moodys rebaixou a nota de crdito em moeda nacional e estrangeira da
Petrobras, de Baa1 para Baa2 (O GLOBO, 2014).

25

A perspectiva de ratings da Petrobras negativa, em funo da possibilidade de no


cumprimento das metas de investimento e crescimento da produo e piora do ndice de
alavancagem financeira. O aumento da ligao com o governo pode resultar na convergncia das
classificaes dos ratings corporativos com os soberanos (MOODYS, 2014a; MOODYS,
2014b). A Figura 13, a seguir, demonstra a evoluo dos ratings dados Petrobras pela agncia
Moodys.
Figura 13 - Rating Petrobras e PIFCO versus rating soberano (Moodys).

Fonte: Petrobras (2014b).

J a Standard & Poors rebaixou os ratings de crdito corporativo da Petrobras de


BBB para BBB-. Como justificativa, aponta-se: (i) o suporte governamental extraordinrio
companhia, dado o seu importante papel como a principal empresa da indstria petrolfera e
como a maior distribuidora de combustvel do pas, com efeito sobre os ndices de inflao; e (b)
o seu forte vnculo com o governo, detentor de 50,2% do capital votante da empresa; quando
consideradas as entidades vinculadas ao governo, como o BNDES, o Fundo Soberano do Brasil e
outras, esse percentual se eleva para mais de 60%(STANDARD & POORS, 2014).
Estas notas refletem o perfil de risco de negcios satisfatrio da companhia, em
funo de suas atividades de E&P, e sua posio de liderana em todos os aspectos na indstria
petrolfera brasileira. Alm disso, um espelho do seu perfil de risco financeiro, com a relao
entre ndice de dvida ajustada lquida total e EBITDA em torno de 3,0x a 4,0x e entre a gerao
interna de caixa (Funds From Operations - FFO, em ingls) e a dvida ajustada lquida entre 20%
26

a 25% (deduzindo-se 75% das reservas de caixa da dvida bruta) (STANDARD & POORS,
2014).
Os ratings em moeda local e em moeda estrangeira da Petrobras continuam limitados
ao mesmo nvel do soberano. A expectativa da Standard & Poors (2014) que isto no mude no
curto prazo. A Figura 14, a seguir, demonstra a evoluo dos ratings dados Petrobras pela
agncia.
Figura 14 - Rating Petrobras e PIFCO versus rating soberano (Standard & Poors).

Fonte: Petrobras (2014b).

A Fitch, constatando a posio de liderana da Petrobras no mercado de energia


brasileiro, sua reconhecida experincia em E&P offshore e sua importncia estratgica para o
pas, manteve as mtricas de crdito da companhia, tanto para moeda estrangeira, quanto para
moeda domstica, em BBB. Alm desses quesitos, contou para avaliao da agncia o agressivo
programa de investimento da companhia, sua exposio interferncia poltica local, sua
vulnerabilidade s flutuaes dos preos internacionais de commodities, os riscos cambiais e a
concentrao de renda no mercado domstico (FITCHRATINGS, 2014).
A referida agncia prev que essas mtricas se deterioraro no decorrer dos prximos
dois ou trs anos, em funo do aumento da necessidade de financiamento para atender a um
agressivo programa de investimento, e do dficit comercial atual, resultado da crescente
necessidade de importar produtos refinados, vendidos a preos abaixo da paridade internacional.
Alm destas dificuldades, a agncia espera que a empresa enfrente problemas para (i) atingir suas
metas de produo, dado o nvel de equipamentos crticos necessrios para explorao e
27

produo das reas do pr-sal, (ii) cumprir as metas de contedo local, e (iii) obter financiamento
externo (FITCHRATINGS, 2014).
Os ratings da Petrobras acompanham os soberanos, em funo do controle
governamental da maioria do seu capital votante, sua importncia estratgica para o Brasil, como
principal fornecedor de combustveis, assim como do apoio governamental no financiamento da
companhia (a dvida da Petrobras com o BNDES, em dezembro de 2013, representou,
aproximadamente, 16% do total de sua dvida). Alm desses aspectos, a agncia destacou o
aumento da participao do governo na Petrobras, com as mudanas na regulao do setor
ocorridas nos ltimos anos, como um reforo na ligao entre os ratings corporativo e soberano
(FITCHRATINGS, 2014). A Figura 15, a seguir, mostra a evoluo dos ratings dados Petrobras
pela agncia Fitch.
Figura 15 - Rating Petrobras PIFCO versus rating soberano (Fitch).

Fonte: Petrobras (2014b).

Vale ressaltar que a elevao do credit rating da Petrobras categoria de investment


grade pela Moodys, em 2005, e pelas agncias Standard & Poors e Fitch, em 2007,
possibilitou-a ter acesso financiamento com menores spreads, o que lhe permitiu aumentar seus
investimentos. A elevao para categoria de investment grade, da Petrobras, deu-se antes mesmo
do Brasil como ttulo soberano (BARBOSA, 2013).

28

1.4

CONSIDERAES FINAIS
A evoluo dos indicadores operacionais, econmicos e financeiros da Petrobras tem

sido objeto de intensos debates nos ltimos anos. Todos os indicadores econmicos e financeiros,
nos anos de 2006 2013 - liquidez, rentabilidade, endividamento e gerao de caixa -,
apresentaram deteriorao. Quanto aos principais indicadores operacionais para empresas
atuantes na E&P de petrleo e gs natural, apesar de se observar uma consistncia nas sries de
reservas provadas e de reserva sobre produo, o indicador de reposio das reservas apresentou
uma tendncia declinante.
Esses fatos tm contribudo para um desempenho burstil da Petrobras abaixo do
restante da economia brasileira, assim como num rebaixamento de suas notas de crdito pelas
agncias de ratings. Como fatores determinantes para o rebaixamento e para previso de
deteriorao das mtricas de crdito da empresa se destacam: seu agressivo programa de
investimento e sua exposio interferncia poltica local, que, segundo as agncias, tem
influenciado seu dficit comercial atual, dada a crescente necessidade de importar produtos
refinados, vendidos a preos abaixo da sua paridade internacional, e dificultado o atendimento de
suas metas de produo, dado o nvel de equipamentos crticos necessrios para E&P das reas
do pr-sal e a exigncia de cumprimento das metas de contedo local.
Apesar das muitas crticas dirigidas a estas agncias, apoiadas, principalmente, na
falta de transparncia sobre as variveis relevantes no processo de classificao, a elevao do
credit rating da Petrobras categoria de investment grade a possibilitou ter acesso
financiamento com menores spreads. Logo, o rebaixamento destas notas de crdito pode ter
conseqncias negativas no que tange a perspectivas de financiamento dos projetos de
investimento da companhia.
No prximo captulo sero discutidas as consequncias das mudanas na dinmica de
acumulao das grandes corporaes, ocorridas nos anos de 1980, nos Estados Unidos, quando as
agncias de rating ganharam importncia como mais um agente do sistema financeiro.

29

30

MAXIMIZAO DO VALOR PARA O ACIONISTA, FIRMA


INOVADORA E PERFORMANCE ECONMICA
O progressivo desgaste das regras monetrias e cambiais concertadas em Bretton

Woods foi causado pela rpida recuperao das economias europeias e o espetacular crescimento
do Japo, assim como pelo fluxo continuado de investimentos americanos diretos para o resto do
mundo e pelos gastos da Guerra Fria. A crise do sistema, que j se anunciava na segunda
metade da dcada de 1950, culminou com a desvinculao do dlar com o ouro, em 1971, no
primeiro choque do petrleo e na introduo do regime de taxas de cmbio flutuantes, em 1973
(BELLUZZO, 2006).
A instabilidade cambial e as tenses decorrentes da subida das taxas de inflao, por
toda parte, foram caractersticas marcantes da dcada de 1970, enfrentadas com o choque de
juros, deflagrado pelo Federal Reserve, em 1979. A supervalorizao do dlar inverteu a
posio externa dos EUA, passando da posio de credor para devedor internacional. Este
desequilbrio foi decisivo para o aprofundamento dos processos de securitizao das operaes
de emisso de dvidas e para o avano da desregulamentao dos mercados, intensificando a
chamada globalizao financeira (BELLUZZO, 2006; TAVARES; BELLUZZO, 2005).
Com este contexto, a vantagem da grande corporao multidivisional, crescentemente
multinacional, com uma extensa hierarquia gerencial e verticalmente integrada, dominante no
estudo da Organizao Industrial at meados dos anos 1980 - baseada em (i) menores custos de
transao no interior da firma, pela melhor rotinizao de suas atividades, (ii) informao sobre
preo e oferta mais acurada, quando transmitida no interior da firma, e (iii) melhor utilizao das
plantas e equipamentos e rendimentos crescente, pela melhor coordenao de insumos e produtos
- no se sustentou (STURGEON, 2002).
O objetivo deste captulo discutir como a globalizao financeira afetou a dinmica
de acumulao das grandes corporaes no perodo recente (ps dcada de 1980). Para isso, ele
foi dividido em quatro sees. Na primeira, a inteno discutir o novo princpio de governana
corporativa baseado na maximizao do valor para o acionista. Na segunda, o objetivo analisar
a influncia do atendimento tal princpio na empresa inovadora. Na terceira, discute-se a
relao existente entre esse princpio e a performance econmica. Na quarta, fazem-se as
consideraes finais.
31

2.1

GOVERNANA
CORPORATIVA
SOB
A
MAXIMIZAO DO VALOR PARA O ACIONISTA

GIDE

DA

O perodo de intensa conglomerao e declnio no desempenho corporativo norteamericano, nos anos 1960 e 1970, utilizado, na perspectiva da teoria da agncia, como
evidncia de desperdcio de recursos das empresas pelos gerentes em diversificaes mal
sucedidas. J a recuperao do desempenho das empresas estadunidenses, na dcada de 1990,
utilizada como evidncia de acerto das reformas empreendidas a partir dos anos de 1980,
alinhadas com a perspectiva de maximizao de valor para o acionista (KERSTENETZKY,
2007). O objetivo desta seo , justamente, discutir essa perspectiva.

2.1.1

A origem do princpio de maximizao do valor para o acionista


Foi na dcada de 1980 que os argumentos a favor de administrar corporaes para

gerar valor para os acionistas entraram nos Estados Unidos. Ao longo do sculo XX, a economia
estadunidense foi dominada por um nmero relativamente pequeno de grandes corporaes, que
empregavam milhares de pessoas. O princpio de governana corporativa utilizado para alocao
das receitas dessas corporaes era denominado de reter e reinvestir. Segundo esse princpio, as
empresas retinham os lucros e os empregados; os lucros eram reinvestidos em capital fsico e
recursos humanos complementares. Retenes de ganhos e reinvestimento em capital proveram
as fundaes financeiras para o crescimento corporativo, enquanto a construo de capacidade
gerencial para desenvolver e utilizar recursos produtivos permitiu investimentos bem sucedidos
em instalaes, equipamentos e pessoal (LAZONICK; OSULLIVAN, 2000).
No entanto, nos anos de 1960 e 1970, o princpio do reter e reinvestir incorreu em
problemas, por dois motivos: excessivo crescimento das empresas e surgimento de novos
concorrentes. A expanso excessiva das corporaes, a ponto de lhes impor dificuldades de
coordenao, tornou mais complexo o entendimento de quais estratgias inovadoras deveriam ser
perseguidas e se as organizaes possuam capacidades de implement-las (LAZONICK;
OSULLIVAN, 2000).
Conforme aponta Kerstenetzky (2007), at os anos de 1970, os grandes
conglomerados estiveram associados a uma concepo de firma em que sinergias econmicas
favoreceriam a aplicao de tcnicas de gerenciamento a uma combinao de negcios
32

heterogneos. A firma conglomerada seria, deste modo, um conjunto de ativos - um portfolio de


ativos com diferentes linhas de produtos dispostos e rearranjados pelos gerentes atravs da
compra e venda de unidades. Neste sentido, este tipo de organizao industrial favorecia: (i) a
suavizao dos ciclos, pela diversificao; (ii) a gesto dos ativos do portflio, com o emprego de
modernas tcnicas de gesto, informao e acesso mercados financeiros; e (iii) o
acompanhamento do desempenho dos investimentos, com aquisies e vendas. O fraco
desempenho dos conglomerados se tornou parte das explicaes para o declnio das corporaes
norte-americanas na dcada de 1970.
A outra parte foi creditada ao ambiente macroeconmico instvel e a ascenso de
uma nova concorrncia internacional, especialmente do Japo. O Japo passou a desafiar os
Estados Unidos em indstrias e setores - produo em massa de automveis, eletrnicos de
consumo e nos setores de mquinas e eletrnicos que forneciam bens de capital para essas
indstrias de consumo durveis - em que empresas norte-americanas tinham sido lderes
mundiais e que tinham sido essenciais para a prosperidade dessa economia desde os anos de
1920(LAZONICK, 2006; LAZONICK; OSULLIVAN, 2000)
Diferentemente das empresas norte-americanas - que utilizavam suas organizaes
gerenciais para desenvolver e utilizar tecnologias que lhes possibilitassem dispensar
trabalhadores de cho de fbrica e que priorizavam a utilizao de fornecedores e distribuidores,
mesmo que isso significasse um menor envolvimento com o processo inovativo -, as empresas
japonesas instituramo emprego permanente, que permitiu um novo modelo de integrao
hierrquica e funcional - integrao das capacidades das pessoas com uma gama mais ampla de
especialidades funcionais e uma matriz de responsabilidades hierrquicas mais profundas -, e
possibilitou o envolvimento destas na aprendizagem coletiva e inovativa(LAZONICK, 2006;
LAZONICK; OSULLIVAN, 2000).
Foi nesse contexto que a abordagem de governana corporativa, conhecida como
teoria da agncia, resgatada e reinventada por Michael Jensen e William Meckling, ambos da
Universidade de Rochester. Essa discusso, iniciada no sculo XVII, na Holanda e Inglaterra,
com a criao das sociedades annimas modernas, caracterizadas pela disperso dos acionistas
cuja responsabilidade pelas dvidas da empresa estava limitada ao valor de suas aes, foi tratada
por Adam Smith, em 1776, em A Riqueza das Naes (FOX, 2010). Na poca, Smith criticava as
sociedades annimas com o seguinte argumento:
33

The directors of such companies,being the managers of other peoples money than of
their own, it cannot well be expected, that they should watch over it with the same
anxious vigilance with which the partners in a private copartnery frequently watch over
their own. Negligence and profusion, therefore, must always prevail, more or less, in the
management of the affairs of such a company (FOX, 2010, p. 154; JENSEN;
MECKLING, 1976, p. 305).

Segundo a abordagem da teoria da agncia, o fraco desempenho das empresas norteamericanas na dcada de 1970 era devido falta de disciplina dos gerentes corporativos, que,
oportunisticamente, usavam seu controle sobre a alocao de recursos para alcanar objetivos
prprios, ou pelo menos que eram contrrios aos interesses dos acionistas. Nesse sentido, fazia-se
necessrio um mercado de aquisio que, funcionando como um mercado para controle
corporativo, poderia disciplinar os gestores que gerenciavam mal suas empresas. A taxa de
retorno sobre as aes da empresa seria sua medida de desempenho e a maximizao de valor
para os acionistas seu credo (LAZONICK; OSULLIVAN, 2000).
Tal abordagem tem implicado, desde a dcada de 1980, em estratgias comerciais e
financeiras que buscam aumentar a taxa bruta de retorno econmico sobre o capital empregado.
Esse aumento tem sido alcanado pela combinao de dois mtodos, a saber: (i) reduo do custo
do trabalho, que eleva a participao dos lucros; e, (ii) poupana de capital produtivo, que reduz a
relao capital/produto. Neste sentido, a diviso do trabalho tem sido remodelada por estratgias
relacionadas terceirizao, subcontratao, spin-offs, dentre outras (WILLIAMS, 2000;
AGLIETTA, 2000).
O foco nestas estratgias tem reorientado a hierarquia de objetivos gerenciais numa
direo em que, alm de organizar processos e atender consumidores, as empresas devem
satisfazer, tambm, gestores de fundos e atender as expectativas do mercado de capitais. O
resultado disso uma nova forma de concorrncia em que as empresas de capital aberto
competem, como um investimento, em termos de desempenho financeiro (WILLIAMS, 2000).
Esse princpio de governana corporativa encontrou nos investidores institucionais o
suporte necessrio. A transferncia de participao acionria das famlias para instituies como
fundos mtuos, fundos de penso e companhias de seguro de vida, proporcionou maior poder
para os acionistas influenciarem os rendimentos e valores de mercado das aes. As mudanas
ocorridas no setor financeiro, na dcada de 1970, possibilitaram a incluso de aes corporativas
nas carteiras de investimento de companhias de seguro de vida e fundos de penso. Nos anos de

34

1960 e 1970 esse tipo de procedimento possua restries legais (LAZONICK; OSULLIVAN,
2000).
Essas mudanas, que promoveu o crescimento do investimento institucional baseado
em aes, foram conseqncia, (i) da mudana de foco de empresas financeiras de Wall Street, da
compra e venda de empresas durante a mania do conglomerado dos anos de 1960, para o apoio
atividades de investimento de longo prazo (principalmente atravs de emisses de obrigaes),
visando a gerao de ganhos de capital atravs de negociao de ttulos corporativos e
governamentais; e (ii) da evoluo da tecnologia de computao, que possibilitou essas empresas
lidarem com volumes mais elevados de comrcio(LAZONICK; OSULLIVAN, 2000).
Os investidores institucionais foram participantes centrais do movimento de
aquisies hostis ocorrido na dcada de 1980 (LAZONICK; OSULLIVAN, 2000). A
possibilidade de uma aquisio hostil evitaria, em tese, que executivos adotassem
comportamentos muitos desviantes dos interesses dos acionistas, e aumentaria a eficincia
alocativa dos recursos da economia, na medida em que empresas mal gerenciadas seriam
adquiridas11(RABELO; SILVEIRA, 1999).
As aquisies hostis, sob a alegao de que foram benficas para as empresas
envolvidas e para a economia dos EUA como um todo, encontraram o apoio necessrio no
surgimento de um poderoso mercado para controle corporativo. Essas aquisies, alm de colocar
frente das empresas gestores dispostos a maximizar valor para o acionista, obrigavam-os a
demitir trabalhadores e vender ativos fsicos, caso isso fosse necessrio para atender as novas
obrigaes financeiras da corporao e, de fato, empurrar para cima o valor das aes
(LAZONICK; OSULLIVAN, 2000).
A no adeso aos critrios financeiros na tomada de decises e na reorganizao das
firmas passou a ser negativamente avaliado pelo mercado, provocando queda no valor das aes e
obrigando reestruturao, ou resultando na perda de controle. Os custos sociais provocados pela
adeso aos critrios mencionados, fechamento de plantas e perda lquida de postos de trabalho,
passaram a ser creditados situao de sobreinvestimento e sobreemprego em que estava
operando a economia, associados a falhas nos sistemas de controle (KERSTENETZKY, 2007).
11

Porm, com base em estudos empricos, existem poucas evidncias de que as mudanas de controle com as aquisies
representam uma resposta ao mau desempenho dos executivos. Apesar do mercado de aquisies ser um mecanismo utilizado
para disciplinar os gestores nos pases anglo-saxes, possvel encontrar a mesma intensidade de rotao de gestores em naes
cujo modelo de governana corporativa diferente do anglo-saxo (CHARREAUX; DESBRIRES, 2001).

35

Sobre o argumento de que os mercados de capitais desempenham, no capitalismo, um papel


importante na eliminao da capacidade ociosa, Kerstenetzky (2007, p. 229) acrescenta:
[...] a queima de capital produtivo da dcada de 1980 e o downsizing no seriam
diferentes da racionalizao do final do sculo XIX, em que ondas de trustificao
queimaram capacidade ociosa e selecionaram plantas de maior produtividade. Fuso de
empresas e fechamento de plantas seriam recorrentes na histria do capitalismo,
periodicamente assolado por sobreinvestimento e excessiva multiplicao de unidades de
produo sob os efeitos da mudana tecnolgica, da reduo de custos e de novas
oportunidades lucrativas. Ao sobreinvestimento se seguiria um processo de
racionalizao e enxugamento do excesso, com seleo de plantas com base na
produtividade e rearranjo eficiente. O resultado final seria de vasto aumento de
produtividade e bem-estar, mas com perodos marcados pela presena de obsolescncia
de capital humano e fsico, cuja soluo apresenta custos, amargor, incompreenso e
tempos difceis. No caso de uma economia de corporaes, o correspondente da falncia
da firma familiar a reestruturao operada pelo mercado de capitais.

Porm, a partir deste argumento, poderia se pensar que, da mesma maneira que o
movimento de aquisies hostis da dcada de 1980 influenciou a reforma da governana
corporativa, que passaria a ser regida pelo princpio da criao de valor para o acionista, o crash
do mercado norte-americano de aes, de 1987, poderia ter colocado fim a esse princpio. Em vez
disso, o mercado de aes se recuperou rapidamente e, durante toda a dcada de 1990, as
corporaes norte-americanas foram extremamente hbeis em reproduzir esse princpio de
governana (LAZONICK; OSULLIVAN, 2000).
Em nome da criao de valor para o acionista, a orientao estratgica dos gestores na
alocao de recursos mudou de lgica; do reter e reinvestir para o reduzir e distribuir. Sob
essa lgica, o tamanho das empresas foi reduzido, com corte, inclusive, de fora de trabalho,
numa tentativa de aumentar o retorno sobre o patrimnio lquido e distribu-lo para os acionistas
(LAZONICK; OSULLIVAN, 2000).

2.1.2

Por que maximizar valor para o acionista?


A fundamentao terica do princpio de governana corporativa de maximizao de

valor para o acionista est baseada na ideia de que a existncia de mercados perfeitos de capital,
trabalho e produto, nas economias de mercado, assegura a melhor alocao possvel dos recursos
escassos para atingir o desempenho econmico mais eficiente possvel (BERNSTEIN, 2007;
LAZONICK, 2006).

36

Portanto, a existncia de mercados de capitais eficientes impe que o valor de


mercado da firma reflita seus fluxos de caixa lquido esperados, incluindo os fluxos de caixa das
oportunidades de investimentos futuros (JENSEN; SMITH, 1984). Ou seja, pressupe-se que as
informaes atendam as exigncias legais e as expectativas dos participantes deste mercado, de
modo que uma nova informao seja incorporada rapidamente, com o concomitante ajuste nos
preos dos ttulos (PROCIANOY; ANTUNES, 2003).
A Hiptese da Eficincia de Mercado (HEM), cuja evoluo emprica e terica
ocorreu no decorrer do sculo XX, principalmente a partir do desenvolvimento de modelos
econmicos ao longo da dcada de 1960, remonta estudos realizados em 1900, quando passou a
ser desenvolvida a ideia do comportamento aleatrio dos preos. Esta ideia pressupunha a
inexistncia de padro nos preos histricos; estes no eram teis para prever mudanas futuras
(CAMARGOS; BARBOSA, 2003).
Jensen (1978) afirma que a HEM se tornou amplamente aceitvel nos anos de 1950 e
1960, quando apareceu sob o nome de Random Walk Theory, na literatura de Finanas, e de
Teoria das Expectativas Racionais, no mainstream da literatura de Economia. Segundo o
mesmo autor, a HEM uma extenso da condio de equilbrio competitivo da teoria dos preos
clssica para o comportamento dinmico de preos nos mercados especulativos em condies de
incerteza.
As condies para que a HEM se verifique, segundo Fama (1970), so: (i)
inexistncia de custos de transao nas negociaes de ttulos; (ii) disponibilizao de todas as
informaes sem custos para todos os participantes do mercado; e (iii) conformao das
expectativas dos investidores no que se refere aos efeitos das informaes sobre os preos atuais
das aes, assim como suas distribuies futuras.
Diversas verses da HEM tem sido amplamente discutida e testada na literatura,
estando a diferena entre estas associadas, principalmente, a definio do conjunto de
informaes usada nos testes. As trs grandes verses desenvolvidas so: (i) a forma fraca da
HEM, em que o preo das aes reflete toda a informao contida no histrico de preos passado;
(ii) a forma semi-forte, em que toda informao disponvel ao pblico se reflete nos preos dos
ativos; e (iii) a forma forte, em que todas as informaes se reflete no preo das aes, seja
informaes privadas ou confidenciais ou internas empresa, ou informaes pblicas (JENSEN,
1978).
37

A HEM tem inmeras implicaes importantes para finanas corporativas. A


principal delas a no existncia de ambiguidade sobre a funo objetivo da firma; que a
maximizao do seu valor de mercado atual (JENSEN; SMITH, 1984).
No entanto, ao se admitir a existncia de imperfeies de mercado a existncia de
especificidade de ativos, por exemplo -, o que exige controle gerencial sobre a alocao de
recursos, surge um "problema de agncia" para os "principais, que fizeram investimentos na
firma. Duas limitaes sobre a habilidade humana de tomar decises sobre a alocao de
recursos, uma cognitiva e outra comportamental, derivam o problema de agncia (LAZONICK,
2006).
A limitao cognitiva a informao oculta (tambm conhecida como seleo
adversa ou racionalidade limitada), que impossibilita os investidores (principais) de saberem, a
priori, se os gerentes contratados (agentes) sero bons ou maus alocadores de recursos. A
limitao comportamental a ao oculta (tambm conhecida como risco moral ou oportunismo),
que reflete a propenso, inerente a uma sociedade individualista, dos agentes utilizarem sua
posio como alocadores de recursos para maximizarem sua funo utilidade, em detrimento da
funo utilidade dos principais. Segundo Lazonick (2006, p. 3-4):
These managers may allocate corporate resources to build their own personal empires
regardless of whether the investments they make and the people they employ generate
sufficient profits for the firm. Or they may hoard surplus cash or near-liquid assets
within the corporation, thus maintaining control over uninvested resources, rather than
distributing these extra revenues to those who have invested in the company. Or they
may simply use their control over resource allocation to line their own pockets.

Diante da suposio de que a boa governana corporativa significa maximizar valor


para o acionista, a questo que fica saber por que o acionista beneficiado e no, por exemplo,
os credores, tornando suas aplicaes financeiras mais seguras, ou os empregados, via maiores
salrios e benefcios. Os simpatizantes da teoria argumentam que entre todos os stakeholders da
corporao empresarial, somente os shareholders so os residual claimants. Ou seja, dentre as
partes interessadas, apenas os acionistas no tm direitos contratuais garantidos; seu retorno, caso
haja, depende do que sobra depois de terem sido pagas s partes suas contribuies produtivas
(LAZONICK, 2006; CHARREAUX; DESBRIRES, 2001).
Conforme aponta Fama e Jensen (1983), os riscos assumidos pela maioria dos
agentes so limitados pelas estruturas de contrato das diferentes formas de organizao. Quem
38

suporta o risco residual diferena entre a entrada de recursos e os pagamentos prometidos aos
agentes so aqueles que contratam os direitos aos fluxos de caixa lquido, chamados
reclamantes residuais ou portadores de risco residual.
Sobre este aspecto, Charreaux e Desbrires (2001) acrescentam que o fato de os
acionistas desempenharem um papel secundrio no processo de criao de valor justifica, de certa
maneira, sua remunerao incerta; no caso de uma situao econmica favorvel, os acionistas
so remunerados, por outro lado, caso a situao econmica seja desfavorvel, so estes que
suportam a maior parte dos prejuzos.
O fato deste grupo de agentes suportar a maior parcela da incerteza o obriga a
monitorar os gerentes para assegurar que estes aloquem recursos da forma mais eficiente
possvel; o que reduz os custos incorridos para o monitoramento dos contratos com outros grupos
de agentes (FAMA; JENSEN, 1983). Ou seja, como a posse de uma ao no implica qualquer
tipo de direito contratual, facultando ao acionista a realocao de seus investimentos financeiros,
eles so considerados os participantes da economia que esto mais bem situados para realocar
recursos para usos mais eficientes (LAZONICK, 2006).
Contratos que direcionam as decises para o atendimento dos interesses dos
requerentes residuais contribuem para gerao de valor para as organizaes. Pois, da mesma
forma que produzir a um baixo custo, por exemplo, est alinhado aos interesses dos reclamantes
residuais, pelo fato de aumentar o fluxo de caixa lquido, contribui para sobrevivncia da
empresa, ao permitir que produtos sejam vendidos a preos menores (FAMA; JENSEN, 1983).
Para Jensen (2010), esta perspectiva , tambm, benfica para a sociedade como um
todo. Pois, numa perspectiva rival, a stakeholder theory, a no indicao da soluo de conflitos
entre os diferentes interesses e dos princpios que devem guiar a tomada de decises liberaria os
gerentes, sem responsabilidades, seguirem seus prprios interesses.
Neste sentido, a maximizao de lucros e sua distribuio quem fez o investimento
se constitui num critrio claro de deciso sobre o emprego do dinheiro, estando a ligao entre o
interesse do acionista e do restante da sociedade na valorizao de cada unidade gasta.
Consumidores, trabalhadores e fornecedores, alm de contriburem com a valorizao, podem,
tambm,assumir os riscos e o controle comprando aes (KERSTENETZKY, 2007).
Porm, como os interesses dos gestores podem estar associados consolidao de
suas posies atravs da solidez e produtividade alcanadas com a coalizo organizacional, o
39

alinhamento com os interesses dos acionistas pode no se constituir na nica preocupao destes.
A desconexo com a evoluo das remuneraes dos acionistas e/ou empregados poderia causar
conflitos desestmulos dos empregados, por exemplo - e levar a uma reduo do stakeholder
value12 (CHARREAUX; DESBRIRES, 2001).
Alm disso, a anlise do processo de criao de valor, relacionado ao sistema de
governana corporativa, no pode ser reduzido s transaes entre empresas e acionistas e ao
estudo da influncia destes no controle sobre os gestores. A importncia destes fatores, tanto para
a literatura sobre criao de valor, quanto para aquela relacionada governana corporativa,
deve-se prevalncia do modelo anglo-saxo em relao aos modelos europeus e japoneses,
baseados, conforme Charreaux e Desbrires (2001), numa abordagem mais plural da firma13.
Os gestores criam valor quando a diferena entre os preos de venda e os custos de
produo, incluindo o custo de oportunidade, positiva. A escassez de produtos e servios
oferecidos pela empresa e o quo dependentes os clientes so destes determinam o nvel de
preos. Neste sentido, um produto/servio inovador, por exemplo, pode se configurar como uma
importante fonte de criao de valor. Da mesma maneira que, ao reduzir o custo de oportunidade,
uma menor remunerao exigida pelos credores financeiros - devido a diminuio do risco -, ou
um acordo de parceria com os fornecedores, ao reduzir o risco de oportunismo (CHARREAUX;
DESBRIRES, 2001).
Neste sentido, o processo de criao de valor no pode ser analisado
independentemente do processo de distribuio, sendo que este no deve se resumir gerao de
valor para o acionista. Uma distribuio favorvel aos trabalhadores, com pagamentos de salrios
superiores aos seus custos de oportunidade, por exemplo, induz um melhor desempenho destes,
resultando na melhoria da qualidade dos produtos produzidos (CHARREAUX; DESBRIRES,
2001).

12

Sobre este aspecto, Penrose (1959), j analisando o conflito de interesses evidenciado pela separao entre propriedade e
controle, argumentava que os administradores assalariados ganhavam pouco, ou nada, pela distribuio de dividendos alm do
necessrio para evitar reclamaes em grande nmero de acionistas, para atrao de capital adicional necessrio e, de modo geral,
para formao ou manuteno da reputao da firma como um bom investimento. Segundo a autora, a reteno e reinverso dos
fundos gerados pela firma garantiriam um prestgio e satisfao pessoal estes administradores maior do que a distribuio de
dividendos para alm dos limites necessrios para conservar a felicidade dos investidores.
13
De maneira mais ampla do que aqueles que definem governana corporativa como o estudo dos processos pelos quais os
fornecedores de recursos reduzidos aos nicos investidores financeiros - garantem a rentabilidade do seu investimento,
Charreaux e Desbrires (2001) a definem como mecanismos que governam o comportamento dos gestores, atores centrais (mas
no os nicos) no processo de criao de valor, e delineiam seu poder discricionrio.

40

Uma anlise precisa do processo de distribuio revela, ainda, que os atributos


utilizados pelos demais stakeholders, que no os acionistas, para criao de valor, so, em sua
maioria, intransferveis. Um trabalhador, que recebe a parcela do valor criado correspondente a
sua contribuio especfica, por exemplo, no capaz de mobilizar esse valor no mercado. A
possibilidade dos acionistas transferirem seus recursos, atravs do mercado de aes, constitui a
melhor proteo do capital investido;o que contrape o argumento de que estes sejam os nicos
residual claimants (CHARREAUX; DESBRIRES, 2001).
O mercado de aes, dentro do paradigma do shareholder, a instituio de
governana corporativa pelo qual o problema de agncia pode ser resolvido e a alocao eficiente
de recursos da economia pode ser alcanada; as decises internas quanto alocao de fluxos de
caixa futuros e correntes se refletem nos preos das aes (LAZONICK, 2006; AGLIETTA,
2000; FAMA; JENSEN, 1983).
Portanto, o mercado de aes pode funcionar, especificamernte, como um mercado de
controle corporativo, que permite aos shareholders disgorge the free cash flow (LAZONICK,
2006; FAMA; JENSEN, 1983). Fluxo de caixa livre ou lquido, conforme j definido, o fluxo de
caixaque

excede

necessrio

para

ofinanciamento

detodos

osprojetos

comvalores

presenteslquidos positivos,quandoos custosrelevantesdecapital forem descontados. Os graves


conflitos de interesses entre acionistas e gestores, gerados pela obteno defluxo de caixa livre
substancial, impem a necessidade de motivar os ltimos distribuir fluxo de caixa livre aos
primeiros, ao invs de investi-lo a baixo custo de capital ou desperdi-locom ineficincias
organizacionais (JENSEN, 1986).
Exceto para firmas com projetos de investimentos no rentveis, a teoria do fluxo de
caixa livre supe que os preos das aes sobem com aumentos inesperados de pagamentos aos
acionistas (ou promessa de aumentos) e caem com a reduo de pagamentos ou nova requisio
de fundos (ou perspectiva de redues de pagamentos futuros) (JENSEN, 1986).
A possibilidade dos investidores venderem suas aes, realocando seus recursos para
usos mais eficientes, motiva os gerentes a maximizar valor para os acionistas. Pois, a venda de
aes reduz o preo das aes da empresa, que, por sua vez, facilita a aquisio por acionistas
que podem colocar no lugar gestores que estejam mais dispostos distribuir fluxos de caixa livre
(LAZONICK, 2006).

41

A maximizao do valor para o acionista, como novo princpiode governana


corporativa, nos anos de 1980 e 1990, elevou os rendimentos reais sobre aes corporativas dos
EUA como um todo, que tinham sido corrodos pela inflao durante a dcada de 1970. A
elevao dos rendimentos foi reflexo, conforme salienta Lazonick (2006), de uma combinao de
trs foras distintas da economia corporativa norte-americana, a saber:
(i) redistribuio das receitas corporativas, principalmente das companhias da Velha
Economia (Old Economy Business Model - OEBM) -, que se originaram no final do sculo XIX
-, com a reduo da fora de trabalho e a distribuio de fluxo de caixa livre para os acionistas.
Isso representou uma reverso do regime reter e reinvestir, que tinha caracterizado as decises
de alocao de recursos dessas companhias nas dcadas do ps-Segunda Guerra Mundial, quando
a renda corporativa era retida para reinvestimentos na organizao, com expanso da fora de
trabalho;
(ii) maior lucro por ao, impulsionado pela inovao, especialmente por empresas
da Nova Economia (New Economy Business Model - NEBM) - empresas de tecnologia da
informao e comunicao(TICs), fundadas a partir de 1955, no estabelecidas a partir de um
spin-off de uma empresa da Velha Economia e que no se expandiu por meio de uma fuso
(com) ou aquisio (de) uma empresa da Velha Economia -, tais como Intel, Microsoft, Cisco
Systems, Sun Microsystems e Oracle. O significante crescimento experimentado, tanto nas
rendas de capital, quanto nas de trabalho, durante os anos de 1980 e 1990, foi resultado do regime
de alocao reter e reinvestir. A reteno de rendas corporativas se deu pela pouca distribuio
de dividendos e reinvestimentos em produtos e processos inovativos; foi o sucesso inovativo
dessas corporaes que resultou no aumento de preos de suas aes;
A diferena entre as companhias da nova e da velha economia que na primeira foi a
criao de valor pelo processo de inovao que justificou o aumento dos preos das aes, ao
passo que, na segunda foi o processo de redistribuio que transferiu valor das rendas de trabalho
para as rendas de capital, aumentando o preo das aes, mesmo sem a criao de novo valor.
(iii) especulao pelos investidores no mercado de aes, incentivados, ao menos
inicialmente, pelo aumento dos preos das aes, devido redistribuio e/ou inovao. Apesar
da combinao da redistribuio da Velha Economia e da inovao da Nova Economia ter
provido um slido alicerce para o crescimento dos preos das aes, em certos perodos a
especulao se tornou um fator importante no aumento desses preos, com profissionais que
42

detinham informaes privilegiadas, no interior das corporaes e em Wall Street, ganhando com
essa especulao.
Apesar do exposto, as falhas existentes na teoria da agncia, algumas delas j
comentadas, deixam srias dvidas sobre sua utilidade para analisar a relao existente entre
governana corporativa e performance econmica. Essas falhas, conforme argumenta Lazonick
(2006), podem ser assim sumarizadas:
(i) falta de explicao sobre como as corporaes passaram a controlar a alocao de
significantes recursos da economia. A teoria da agncia surge num contexto de intensa
competio estrangeira enfrentada pelas corporaes norte-americanas, caracterizadas por uma
separaoentre propriedade e controle gerencial. Como resposta a essa competio, as
corporaes estadunidenses, guiadas pela perspectiva da maximizao do valor para o acionista,
passaram a incentivar seus gerentes a aumentar o preo das aes de suas companhias, mesmo se
isso fosse acompanhado por uma redistribuio de rendas corporativas, da renda do trabalho para
renda do capital, minando a efetividade da capacidade produtiva acumulada por essas;
(ii) a forma de mensurao, em algum ponto do tempo, do fluxo de caixa livre.A
teoria no trata de como se pode prever o fluxo de ganhos futurosquando uma empresa tem de
investir em inovao para se manter competitiva. Pois, uma estratgia inovadora enfrenta trs
tipos de incertezas: a incerteza tecnolgica, a incerteza de mercado e a incerteza competitiva. A
incerteza tecnolgica surge da impossibilidade de prever se a empresa desenvolver processos e
produtos de maior qualidade. A incerteza de mercado nasce da possibilidade de reduo dos
retornos dos investimentos, caso hajam futuras quedas nos preos dos produtos e aumentos nos
preos dos fatores. A incerteza competitiva reflexo da possibilidade de um investimento em
uma determinada estratgia, por uma empresa inovadora concorrente, gerar um produto de
melhor qualidade e/ou menor custo. Pode-se concluir, com o exposto, que se os gerentes
buscarem maximizar valor para o acionista, elesno sero incentivados investir em projetos
inovadores, que tm retornos altamente incerteza14. Sobre este aspecto, Kerstenetzky (2007, p.
232) argumenta:
[...] embora o progresso tcnico recente faa parte do ambiente no qual se desenvolve a
perspectiva da agncia e seja mesmo por ela valorizado, esta perspectiva no apresenta
14

O termo incerteza est aqui inserido nos termos utilizados por Keynes (1937), que a define no apenas como a distino entre o
que conhecido e o que apenas provvel, mas como a inexistncia de base cientfica que balize a formao de qualquer
probabilidade calculvel.

43

elementos tericos para que se possa avaliar de que forma decises maximizadoras so
tomadas quando mudana e progresso tcnico esto presentes, como o caso da
atualidade e do passado recente. Como tratar eficincia em uma conjuntura de mudana,
eis algo que ainda est por sistematizar.

(iii) a alegao de que apenas os acionistas so os residual claimant.Numa


economia de mercado se assume que cada insumo do processo produtivo pago pelo preo de
mercado, que reflete sua contribuio produtiva e pode ser especificado num contrato. Esse o
caso, por exemplo, quando uma empresa compra de outra, em um mercado aberto e competitivo,
uma mercadoria fsica como insumo produtivo. Porm, no se pode supor que esse seja o caso
quando os insumos so disponibilizados pelo Estado ou na forma de servios do trabalho dos
empregados.
O ltimo ponto pode ser ilustrado a partir dos seguintes argumentos:
Primeiro, a anlise do papel da empresa no desenvolvimento econmico no pode
prescindir do reconhecimento da relevncia do Estado(ou, mais precisamente, de seus
contribuintes) naoferta de infraestrutura, que, dado os investimentos necessrios e a natureza
incerta dos resultados, no seria disponibilizada por outro agente. Embora as empresas paguem
taxas pela utilizao da infraestrutura ofertada pelo Estado, no existe um nexo de contratos que
garanta a esse um retorno sobre seus investimentos, baseado na contribuio produtiva desses
investimentos para as empresas que os utilizam (LAZONICK, 2006).
Segundo, os trabalhadores tambm podem argumentar que realizam investimentos em
capacidades produtivas, que sero fornecidas s empresas, sem nenhum retorno contratual
garantido. O investimento em capital humano especfico por determinada empresa magnifica a
dependncia dos trabalhadores, em relao ao empregador, na gerao de retornos sobre os
investimentos; a especificidade do capital humano limita a mobilidade interfirmas dos
trabalhadores, aumentando os riscos que eles carregam. A especificidade do investimento pode
ser estabelecido pelo envolvimento dos empregados em processos de aprendizagem
organizacional para desenvolver novos produtos e processos, que, se bem sucedido, dotar a
empresa de propriedade intelectual, sem qualquer garantia contratual de que esses empregados se
apropriaro de uma parcela dos retornos. Nesse sentido, os trabalhadores, assim como os
acionistas, tambm deveriam receber o status de residual claimants (BLAIR; STOUT, 2006).
Contra o segundo argumento, um executivo, ao promover um downsizing, poderia
justificar que as capacidades produtivas dos trabalhadores mais antigos se tornaram
44

ultrapassadas, em virtude da concorrncia promovida pelos trabahadores mais jovens e da


mudana tecnolgica. Assim, como qualquer investidor que assumiu riscos no passado, os
trabalhadores que realizaram investimentos em capital humano especficoteriam de aceitar a
perda de valor de mercado desse capital (LAZONICK, 2006).
Da mesma forma, os trabalhadores poderiam contra-argumentar que, ao fazer uma
anlise correta das condies tecnolgicas, de mercado e da concorrncia, suas capacidades
continuam essenciais para o processo de inovao. E que a opo pelo downsizing uma ao
oportunista dos executivos, que, por terem opes de aes, alinham seus interesses com os dos
acionistas, e no uma reestruturao da fora de trabalho com o propsito de inovao
(LAZONICK, 2006). Sob a perspectiva da maximizao de valor para o acionista, os executivos
empreendem polticas de curto prazo, mesmos que estas estejam na contramo da gerao de
valor para os demais stakeholders, que desempenham determinante papel no processo de criao
de valor(CHARREAUX; DESBRIRES, 2001).
Com isto, os simpatizantes da stakeholders theory salientam que, do ponto de vista da
eficincia global, o problema no estaria em disciplinar os gestores para noatuarem no
atendimento de seus prprios interesses, mas, proteg-los de presses que os obrigam a aplicar
polticas de curto prazo. A mobilidade do capital financeiro protege os acionistas, porm, em
contrapartida, impe uma disciplina que pode ser contraproducente para os gerentes
(CHARREAUX; DESBRIRES, 2001).
Isso no significa a iseno dos gestores de obrigaes de performance, todavia, que
estes sejam avaliados no apenas pela taxa de retorno sobre investimento, mas, pela criao de
valor s partes interessadas, tambm (CHARREAUX; DESBRIRES, 2001). A suposio de
curto prazo proposta pela shareholder theory implica num sacrifcio dos investimentos em
inovao; mais rentveis para gerao de valor e produtividade (SINGH; SINGH; WEISSE,
2002; CHARREAUX; DESBRIRES, 2001).
Dessa maneira, os acionistas pblicos no desempenham papel algum no processo de
inovao. Pois, com a finalidade de minimizar o risco, eles diversificam seus investimentos, no
dispondo de tempo e/ou esforo para analisar as capacidades inovadoras das empresas cujas
aes so titulares. E, caso no confiem na estratgia de investimento dessas empresas, eles
vendem as aes; o quea existncia deum mercado de aesde alta liquidez lhes permitemfazer
(LAZONICK, 2006).
45

nesse sentido que Aglietta (2000) argumenta que o princpio de maximizao do


valor para o acionista ajuda a legitimar a proeminncia de shareholders em detrimento de outros
stakeholders, e a predominncia da viso de mercado de capital da firma em relao viso
industrial; o que reflete na distribuio do produto global de fatores gerado pela empresa. Na
prxima seo discutir-se-, justamente, como o princpio de maximizao do valor para o
acionista favorece a viso de mercado de capital da firma, em detrimento da viso industrial.

2.2

FIRMA MAXIMIZADORA X FIRMA INOVADORA


O desprezo pela anlise de como deve ser exercido o controle estratgico sobre a

alocao de recursos das empresas, quais tipos de investimentos em capacidades inovadoras


devem ser feitos e como os retornos dos investimentos que derivaram inovao devem ser
distribudos justificam o argumento dos tericos simpatizantes da teoria da agncia de que o
desempenho econmico superior s pode ser alcanado atravs da maximizao do valor para os
acionistas (LAZONICK, 2006).
Porm, como o objetivo da firma transformar recursos produtivos em bens e
servios que podem ser vendidos para gerao de receitas, uma teoria da firma deve, portanto, dar
explicaes sobre como ocorre essa transformao produtiva e como as receitas so obtidas.
Essas explicaes devem estar pautadas nas seguintes atividades genricas: elaborao de
estratgia, organizao e financiamento. Segundo Lazonick (2006, p. 15),
Strategizing allocates resources to investments in developing human and physical
capabilities that, it is hoped, will enable the firm to compete for chosen product markets.
Organizing transforms technologies and accesses markets, and thereby develops and
utilizes the value-creating capabilities of these resources to generate products that
buyers want at prices that they are willing to pay. Financing sustains the process of
developing technologies and accessing markets from the time at which investments in
productive resources are made to the time at which financial returns are generated
through the sale of products.

Sobre as referidas atividades genricas, a teoria tradicional, aquela encontrada nos


livros textos de microeconomia, coloca que: (i) dada as restries tecnolgicas e de mercado, a
elaborao de estratgia para competir na indstria e a quantidade a ser produzida determinada
pela regra de maximizao de lucro. A condio de desequilbrio inicial (a existncia de lucros
anormais) determina em qual setor o recurso ser alocado; (ii) a organizao da empresa para
competio determinada pela funo de produo e preos de fatores, que so exgenos
46

(LAZONICK, 2006); e (iii) o financiamento para transformar recursos produtivos em produtos


geradores de receitas no se configura num problema, dado o pressuposto de que, a qualquer
momento, a empresa pode contrair emprstimos de capital a taxa de mercado vigente e vender
toda a produo que maximiza seus lucros, cobrindo o custo de capital (BERNSTEIN, 2007;
LAZONICK, 2006).
Mas, porque a empresa maximizadora de lucro, da teoria microeconmica tradicional,
supostamente no inovadora? Primeiro, porque, diferentemente do papel desempenhado pelo
empresrio na teoria da firma inovadora, esse no desempenha papel algum na criao da
condio de desequilbrio, que desencadeia a realocao de recursos de um setor para o outro;
Segundo, porque o princpio da maximizao do lucro no pressupe a necessidade de
conhecimentos especiais para competio em um setor, em detrimento do outro (LAZONICK,
2006; TIGRE, 2005).
Uma vez escolhidaa indstria de atuao, enquanto a teoria tradicional assume a
existncia de certos custos fixos, que tem de ser suportados por todas as firmas que escolhem
competir nessa indstria e so determinados exogenamente pela tecnologia existente e preos de
fatores predominantes, na teoria da firma inovativa o nvel de custos fixos se configura numa
deciso estratgica de fazer investimentos destinados a dotar a firma com capacidade produtiva
distintiva, comparada com seus competidores na indstria (LAZONICK, 2006).
O pressuposto de que a tecnologia dadae livre resulta numa produtividade mdia
declinante; curva de custo em formato de U. Supondo que o fator varivel chave o trabalho,
duas razes contribuem para esse resultado: (i) a adio de fatores variveis aos fatores fixos
reduz a produtividade dos fatores variveis; e (ii) a adio de mais trabalhadores no processo
produtivo dificulta a superviso e monitoramento, pelo empresrio, como fator fixo, do
desenvolvimento das atividades produtivas (LAZONICK, 2006; TIGRE, 2005). Na teoria da
firma inovadora a suposio restritiva de que o empresrio aceita passivamente a condio de
aumento de custos, e otimiza sujeito a esta, no aceita. Os investimentos em organizao e
tecnologia so feitos justamente para mudar essa situao (LAZONICK, 2006).
No que se refere ao financiamento dos investimentos, a incerteza inerente ao processo
inovativo central na anlise. A teoria da firma inovativa assume que antes mesmo do retorno
desses investimentos poder ser gerado e sua taxa de retorno conhecida, os investimentos devem
ser realizados e utilizados ao longo do tempo (OSULLIVAN, 2000). O fato da empresa
47

maximizadora apenas financiar investimentos para os quais j existe um retorno esperado cria
oportunidades para as empresas inovadoras super-las, caso o investimento seja bem sucedido
(LAZONICK, 2006).
O sucesso desses investimentos incorporado em produtos, processos e pessoas, que
passam a ter capacidades produtivas superiores. Porm, os altos custos fixos atrelados a esses
investimentos, explicados pelo tempo necessrio para desenvolver recursos produtivos que
resultem em produtos de alta qualidade e baixo custo, colocam a firma em desvantagem
competitiva, at o momento que as tecnologias desenvolvidas e o acesso aos mercados comecem
a gerar retornos(LAZONICK, 2006).Conforme argumenta Lazonick (2006, p. 23): An
innovative strategy that can eventually enable the firm to develop superior productive
capabilities may place that firm at a cost disadvantage because such strategies tend to entail
higher fixed costs than the fixed costs incurred by rivals that choose to optimize subject to given
constraints.
A captura progressiva de diferentes segmentos de mercado, com base em diferentes
nveis de renda dos compradores , tambm, permitida pela dinmica do processo inovativo. A
maior participao em diferentes segmentos de mercado ajuda na preveno, presente e futura, do
acesso consumidores pelos rivais, fazendo com que esses (consumidores) se tornem clientes
que repetem suas compras e atualizam sua demanda, e aumenta a experincia de aprendizagem
das empresas inovadoras (LAZONICK, 2006).
Da mesma forma que os ganhos promovidos pela inovao permitem a melhora da
remunerao dos empregados, como forma de motivar um desempenho superior, o
compartilhamento de ganhos com colaboradores pode ser fundamental para garantir sua
cooperao na implementao de uma estratgia de investimento inovador. Portanto, uma boa
remunerao pode ser vista, na perspectiva dinmica, como fonte e resultado de vantagem
competitiva (LAZONICK, 2006).
Contrastando com o modelo de monoplio tradicional, o pressuposto para a
dominncia da firma inovativa a transformao da estrutura de custos da indstria, produzindo
um maior volume e vendendo a preos mais acessveis do que as empresas maximizadoras.
Portanto, conforme conclui Lazonick (2006, p. 27):
The innovation process, that is, can potentially overcome the constrained-optimization
trade-offs between consumption and production in the allocation of resources as well as

48

between capital and labor, and even between enterprise and society, in the allocation of
returns. It is for this reason that innovation forms the foundation of economic
development.

Cabe acrescentar que alm de incerto, como j comentado, o processo de inovao se


revela coletivo e cumulativo. Ou seja, alm do resultado do processo no poder ser previsto no
momento da realizao dos investimentos, a transformao dos investimentos em inovao no
pode ser feito nem por uma nica pessoa, nem de uma s vez (OSULLIVAN, 2000). O carter
incerto desse processo obriga os tomadores de deciso a terem uma compreenso apurada da
tecnologia, do mercado e das condies competitivas da indstria na qual esto inseridos, e um
incentivo para o enfrentamento da incerteza, em vez de evit-la. O carter coletivo impe como
pressuposto para a inovao o investimento em habilidades integradas, que podem se envolver
em aprendizagem organizacional. Por fim, o carter cumulativo impe a continuidade de
investimentos, mesmo sem a obteno dos retornos esperados dos investimentos anteriores,tanto
para sustentar o financiamento de processos de inovao ainda em andamento, quanto para
financiar novas estratgias inovadoras (LAZONICK, 2006).
Em sendo assim, numa teoria da firma inovadora, uma estrutura para analisar as
interaes de estratgia, organizao e finanas, na gerao de produtos de melhor qualidade e
menor custo, exigida. A estratgia surge como forma de enfrentar a incerteza, a organizao
para gerar aprendizado coletivo e o financiamento para sustentar a aprendizagem cumulativa
(LAZONICK, 2006).
Specifically, strategic control determines how strategic decision makers choose to build
on asset positions; organizational integration determines the structure of incentives
that characterize organizational processes that can transform individual actions and
individual capabilities (including those of strategic managers) into collective learning;
and financial commitment determines whether the enterprise will have the resources
available to it to persist along an evolutionary path to the point where its accumulation
of innovative capability can generate financial returns (LAZONICK, 2006, P. 29).

Porm, no se pode perder de vista que os tipos de organizaes que geram inovao,
alm de variar entre indstria e nao, podem variar dentro de uma determinada indstria e
nao, ao longo do tempo. nesse sentido que a inovao se configura num processo social, que
se apoia em certas pocas e lugares por aquilo que pode ser denominado de "condies sociais da
empresa inovadora". Ou seja, a base de competncias utilizadas pelas empresas para transformar
as tecnologias e acessar mercados podem variar de forma significativa de um ambiente
49

institucional para outro inclusive, namesmaatividadeindustrial,na mesma nao e durante o


mesmo perodo histrico-, justamente pela dependncia da empresa inovadora das condies
sociais (LAZONICK, 2006). Na prxima seo discutir-se- essas condies e sua relao com a
performance econmica.

2.3

CONDIES SOCIAIS DA
PERFORMANCE ECONMICA

EMPRESA

INOVADORA

A anlise comparativa dessas diferentes condies sociais da empresa inovadora pode


ser iniciada utilizando como parmetro o modelo de negcio da Velha Economia dos EUA,
dominante na competio global no ps-Segunda Guerra Mundial. A caracterstica base desse
modelo era a separao entre propriedade e gesto.Os gerentes de topo eram motivados a
agirem conforme o interesse organizacional, dada existncia de uma cultura de permanncia no
cargo por um longo perodo; o sucesso profissional dependia do sucesso da empresa. Seus
salrios eram limitados pelas estruturas salariais hierrquicas das companhias(LAZONICK,
2006).
Esse modelo era, tambm, caracterizado por uma segmentao organizacional, em
que se observava, na parte superior da hierarquia, gerentes cuja formao e experincia as
companhias fizeram vultosos investimentos, e trabalhadores horistas, que, embora dedicassem
boa parte de sua vida empresa, poucos eram os investimentos, por serem considerados
mercadorias intercambiveis. Enquanto os gerentes assalariados possuam alta escolaridade,
possibilitada por um sistema educacional apoiado pelo governo, cujo currculo era moldado
segundo as necessidades das corporaes, os trabalhadores horistas possuam apenas ensino
mdio. Apesar da baixa qualificao profissional, a necessidade de se estabelecer uma relao de
confiana e o sucesso do modelo garantiram a esses bons salrios e benefcios (LAZONICK,
2006).
Estruturas gerenciais coesas, incentivadoras da integrao funcional das capacidades
dos especialistas tcnicos e administrativos e que se dedicavam ao desenvolvimento e
asseguravam a utilizao dos recursos produtivos da empresa, acrescentadas a planos de carreiras
que permitiam uma mobilidade na hierarquia corporativa e um apoio financeiro considervel do
governo para o desenvolvimento de tecnologias, contriburam para gerao de inovao
(LAZONICK, 2006).
50

O financiamento governamental, que contava com a capacidade de pesquisa das


corporaes, configurava-se fundamental, dado tamanho e durao dos investimentos envolvidos,
que, mesmo para grandes corporaes, ou eram inviveis ou faltava disposio para que esses
fossem realizados por conta prpria(GRAHAM, 2010; LAZONICK, 2006).Como fonte de fundos
para investimentos, as empresas utilizavam emprstimos bancrios, fazendo uso limitado do
mercado de aes (LAZONICK, 2006).
O modelo de negcio da Velha Economia dos EUA, nos anos de 1970 e 1980,
fraquejou ao enfrentar a concorrncia japosesa - que integrava os trabalhadores horistas nos
processos de aprendizagem organizacional -, tendo a coeso interna de suas organizaes de
gesto enfraquecida, particularmente pelo crescimento e diversificao, e por uma forte
segmentao de seus principais executivos em relao ao resto da organizao gerencial. O
pagamento dos altos executivos deixou de ser feito a partir de uma estrutura de recompensa
hierrquica integrativa e os trabalhadores horistas se tornaram menos dependentes da busca de
carreiras na hierarquia no interior da Velha Economia. A maximizao do valor para os acionistas
se tornou o objetivo predominante (LAZONICK, 2006).
O poder inovador do modelo de negcio da Velha Economia dos EUA, que vigorou
no ps-Segunda Guerra, tornava-se evidente quando comparado com o modelo britnico, muito
mais hierrquico e funcionalmente segmentado. A Gr-Bretanha, que no incio do perodo do
ps-Segunda Guerra marcava presena nos principais mercados consumidores e indstrias de
bens de capital, no conseguiu manter suas empresas competitivas nos mercados
globais(GODLEY; CASSON, 2010; LAZONICK, 2006).A maior hierarquizao e segmentao
organizacional, tanto dos executivos com relao ao resto da organizao, quanto dos
especialistas tcnicos entre si, configuravam-se como a principal razo. Essa segmentao, que
prejudicou a realizao de investimentos em capacidades organizacionais em resposta aos
desafios inovadores, teve sua origem histrica na interao entre o controle de empresas
industriais britnicas e a estrutura de sua sociedade durante a primeira metade do sculo
XX(LAZONICK, 2006).
Os industriais, formados por famlias que permaneceram no controle das empresas,
no se constituam uma classe social de elite, capazes de reformular as instituies econmicas
britnicas para apoiar a inovao. A aristocracia, formada principalmente por financistas,
controlava as instituies de elite epoca e no tinha necessidade de um sistema educacional que
51

formasse tecnlogos; o estudo da cincia era valorizado como um ramo de conhecimento


sofisticado, portanto, no existia interesse na adequao das instituies educacionais para
aplicao na indstria. At mesmo os industriais bem-sucedidos no estavam preocupados em
desafiar o vis anti-tecnolgico do sistema educacional, mas sim elevar sua posio social
(LAZONICK, 2006).
A estrutura segmentada da organizao empresarial britnica permaneceu at os anos
de 1950 e 1960, quando um movimento de aquisies hostis e nacionalizaes desafiaram a
persistncia do controle familiar. Essas aquisies foram enfrentadas com o aumento do
pagamento de dividendos aos executivos. Apesar do aumento relativo do pagamento de
dividendos, quando comparado a outros pases desenvolvidos, incluindo os Estados Unidos, o
desempenho das empresas industriais britnicas continuou fraco. Pois, a comunidade financeira
da Gr-Bretanha estava muito mais preocupada em se apropriar dos retornos dos investimentos
realizados, por suas corporaes empresariais, do que fornecer a essas empresas recursos para o
desenvolvimento de estratgias de investimento inovativo, que poderiam gerar novas fontes de
retorno no futuro (LAZONICK, 2006).
As deficincias competitivas dessa indstria s foram atenuadas com as polticas
monetrias durante a era Thatcher, que forou o encerramento de muitas empresas organizadas
segundo o modelo britnico. O investimento direto estrangeiro, principalmente de empresas
japonesas e coreanas, ajudou na renovao dos mtodos de gesto de empresas daGr-Bretanha
(GODLEY; CASSON, 2010; LAZONICK, 2006).
O modelo de negcios japons, nos anos de 1970 e 1980, desafiou o modelo da
Velha Economia dos EUA em setores industriais que, at os anos de 1960, empresas
americanas pareciam ter vantagens competitivas insuperveis. O sucesso do modelo de negcios
japons, refletido no aumento das exportaes japonesas para os EUA, na ltima metade da
dcada de 1970, foi atribudo, inicialmente, salrios mais baixos e mais horas trabalhadas. O
aumento dos salrios reais, at o incio da dcada de 1980, comprovou que a vantagem
competitiva japonesa estava baseada em capacidades superiores na gerao de produtos de
melhor qualidade e menor custo (LAZONICK, 2006).
O sistema de governana corporativa no Japo se caracteriza pela existncia de
propiedade cruzadade aes entre corporaes; os proprietrios de uma empresa possuem
participao acionria em outras. Uma holding controla indiretamente uma mirade de outras
52

empresas a jusante da cadeia. Alm de eliminar as aquisies hostis, este sistema reduz as
presses sobre os gestores do mercado para controle corporativo. No perodo pr-Segunda
Guerra, quando o sistema era denominado Zaibatsu, o controle da holding era exercido por uma
famlia, sendo, no perodo ps-Guerra, quando o sistema passou a ser chamado Keiretsu,
substituda por gestores profissionais. Outra distino importante entre os sistemas era que no
Keiretsu a coerncia era alcanada atravs da cooperao voluntria e da coordenao entre os
seus membros, enquanto no Zaibatsu as famlias administravam suas empresas de maneira
bastante autoritria (MORCK; NAKAMURA, 2003).
Alm das caractersticas mencionadas, as condies sociais para o sucesso japons
podem ser atribudas trs caractersticas, a saber: (i) participao acionria estvel dos
executivos de topo das empresas industriais japonesas, que os possibilitaram ter a autonomia
necessria para fazer investimentos inovadores em indstrias, que, na dcada de 1950, no
possuam o potencial necessrio para serem bem sucedidas na competio internacional; (ii) o
emprego permanente permitiu um novo modelo de integrao hierrquica e funcional s
empresas envolvidas, possibilitando a participao dessas na aprendizagem coletiva e inovativa,
diferenciando-as de seus concorrentes internacionais; e (iii) emprstimos bancrios permitiram o
crescimento rpido e sustentado do processo inovativo das empresas, at que estas pudessem
gerar retornos, primeiro internamente, e depois nos mercados de produtos estrangeiros
(LAZONICK, 2006; MORCK; NAKAMURA, 2003).
A participao acionria estvel de gerentes corporativos permitiu, desde os anos de
1950, a construo de organizaes caracterizadas pela, j referida, integrao hierrquica e
funcional. Essa integrao apenas se tornou possvel com os investimentos do governo japons,
desde as ltimas dcadas do sculo XIX, na educao de sua fora de trabalho, permitindo o
desenvolvimento de habilidades de cho de fbrica como parte de uma estratgia de
aprendizagem organizacional, que integrava as capacidades dos gestores dos trabalhadores.
Estratgia que contrastava com os objetivos da aprendizagem gerencial norte-americana, que
objetivava desenvolver tecnologias que pudessem substituir os trabalhadores de cho de fbrica
(LAZONICK, 2006).
As bases sociais para a integrao hierrquica dos trabalhadores de cho de fbrica
foram aumentadas pela ascenso dos sindicatos. O movimento sindical, que reunia empregados
de white-collar (tcnicos e administrativos) e blue-collar(operrio), surge durante a ltima
53

metade da dcada de 1940, motivado pelas pssimas condies econmicas e iniciativas de


democratizao. O emprego permanente, at a aposentadoria, tanto para os white-collar, quanto
para os blue-collar, foi a conquista mais importante do sindicalismo. Essa segurana no emprego
criou compromisso dos trabalhadores com as empresas, permitindo a essas desenvolverem as
capacidades produtivas dos trabalhadores (LAZONICK, 2006).
O Estado japons teve um papel no desenvolvimento, tambm, a partir do campo das
finanas, no tanto da tecnologia, como aconteceu nos Estados Unidos, estruturando o sistema
bancrio para financiar o crescimento das empresas industriais durante as dcadas do psSegunda Guerra. Cada grande empresa industrial possua um main bank, cujo trabalho era
convencer outros bancos a realizarem emprstimos e assumirem a liderana da sua
reestruturao, caso tivesse atravessando dificuldades financeiras (LAZONICK, 2006).
Sob a lei japonesa, o recebimento de depsitos e a concesso de emprstimos eram
autorizados, apenas, aos bancos, sem que estas autorizaes fossem estendidas emisso de
ttulos. O bom funcionamento deste sistema se devia ao fcil acesso dos bancos um expressivo
volume de capital a baixo custo, viabilizado por uma taxa de poupana extremamente elevada,
quando comparada a de outros pases industrializados. Isto permitiu um forte envolvimento dos
bancos japoneses na governana corporativa das empresas (MORCK; NAKAMURA, 2003).
Diante desse aspecto, muitos economistas do Japo e do Ocidente, durante a dcada
de 1980, identificaram, incorretamente, o sistema bancrio como instituio central de
governana corporativa. Para esses, os main bank, como os principais, deveriam monitorar o
compotamento dos gestores. Porm, apesar de desempenharem um importante papel no
financiamento das empresas industriais, os bancos japoneses no possuam recursos suficientes
para monitorar essas empresas (LAZONICK, 2006).
Com o exposto, pode-se afirmar que a garantia de que os executivos de topo de
empresas japonesas exerceriam o controle estratgico para o benefcio da empresa, e no para o
seu prprio, no era dado pelo conselho de administrao, que era quase inteiramente composto
por executivos internos. Como no modelo de negcio inovador da Velha Economia norteamericana, o comportamento dos gestores de topo japoneses foi moldado por organizaes
coesas e, em particular, mesmo sem nenhuma garantia contratual, pela instituio do emprego
permanente, que imputava aos trabalhadores a responsabilidade de manter a competitividade da
empresa (LAZONICK, 2006).
54

A comparao entre os modelos de negcios dos EUA, Gr-Bretanha e Japo revela


um grande nmero de distintas variedades de capitalismo.Isso no acontece apenas em escala
global, mas, como se ver, ocorre em pases relativamente prximos. Na Europa Ocidental, por
exemplo, dois modelos no poderiam ser mais diferentes que aqueles que caracterizam as
economias alem e francesa. Como se no bastasse, os modelos de negcios que caracterizam as
economias nacionais esto sujeitos a mudanas, como aconteceu nos EUA durante o ltimo meio
sculo (LAZONICK, 2006).
Assim como nos grupos Zaibatsu e Keiretsu japoneses, o sistema de governana
alemo se caracteriza pela existncia depropriedade cruzada de aes entre empresas. Esse
sistema, conforme salienta Fohlin (2005), fortalece a unidade, aumenta a cooperao e melhoraa
coordenao. Neste sistema no se espera que o gerente maximize a riqueza dos acionistas, mas
que cuide do bem-estar de todas as partes interessadas, incluindo o pblico em geral e o Estado
alemo (FOHLIN, 2005).
Alm destes aspectos, o elevado grau de integrao hierrquica e considervel
segmentao funcional caracterizam o modelo de negcio alemo, que evoluiu nas dcadas do
ps-Segunda Guerra. As empresas do pas, desde o incio da dcada de 1950, so governadas por
um sistema de co-gesto, que garante aos trabalhadores participao nas decises relacionadas
remunerao, condies de trabalho, estratgia de investimento, entre outras(LAZONICK,
2006).
As empresas alems se caracterizam, tambm, pelo alto nvel de qualificao de seus
funcionrios, tanto de cho de fbrica, quanto administrativo, proporcionado pela combinao de
uma educao formal e uma especializao particular para o desempenho laboral. Colaboram
para esse sistema associaes de empregadores e empregados, e o Estado. Por ter uma maior
capacidade de financiamento, os maiores empregadores subsidiam o treinamento de funcionrios
para pequenas e mdias empresas(LAZONICK, 2006).
A elevada capacitao dos funcionrios, inclusive daqueles de cho de fbrica,
permitiu que esses desenvolvessem e utilizassem suas habilidades no decorrer de suas carreiras e,
a partir de sua rea de especializao, alcanassem um nvel hierrquico maior. Nesse sentido, o
elevado grau de integrao hierrquica propiciou a liderana global alem na fabricao de alta
qualidade, embora com maior custo. Ao mesmo tempo que a especializao funcional permitiu
um elevado nvel de integrao hierrquica, incentivou a segmentao funcional, que deixou suas
55

empresas, principalmente aquelas de engenharia mecnica e eltrica, vulnerveis aos desafios da


concorrncia de empresas mais organizacionalmente integradas (LAZONICK, 2006).
J no que se refere ao financiamento das empresas alems, os bancos tm exercido
um papel importante, sendo, inclusive, para muitos historiadores econmicos, os responsveis
pela rpida industrializao do pas e crescimento de suas empresas, a ponto de as tornarem
gigantes internacionais (LAZONICK, 2006; FOHLIN, 2005; WILLIAMS, 2000). Alm deprover
financiamento de longo prazo, estes bancos tm se destacado, tambm, no fornecimento de
servios de governana corporativa para seus parceiros industriais15(FOHLIN, 2005).
Os bancos tm se envolvido na governana das empresas industriais de duas
maneiras: (i) participao acionria significativa, o que lhes asseguram direitos assentos nos
conselhos de administrao; e (ii) manuteno de aes de clientes, com autorizao exercerem,
por estes, seus direitos voto. Apesar do poder exercido pelos bancos no sistema de governana
corporativa alemo, este tem sido, por vezes, superestimado (FOHLIN, 2005; PROWSE , 1994).
Em comparao com a elevada dependncia do financiamento bancrio para o crescimento das
empresas industriais japonesas, as empresasalems tm sido capazes de crescer com uma menor
dependncia de seu sistema bancrio16(LAZONICK, 2006).
O caso da Frana oferece outra distino pelo fato de que, entre todas as principais
economias desenvolvidas, o seu desenvolvimento foi, na ltima metade do sculo XX, o mais
explicitamente liderado pelo Estado. Esse pas, nas dcadas ps-Segunda Guerra, construiu um
sistema nacional de inovao baseado em laboratrios de pesquisa nacional(Centre Nationale de
Recherche Scientifique - CNRS), tendo o Estado como patrocinador de um nmero considervel
de empresas industriais capazes de transformar pesquisas em produtos comerciais e militares
(GODLEY; CASSON, 2010; LAZONICK, 2006).
O setor estatal e as empresas industriais se constituem uma elite de poder desde a era
napolenica. Os futuros lderes do governo e das empresas industriais francesas eram os
admitidos, atravs de um concurso nacional, nas grandes coles, principalmente na cole
Polytechnique, para engenheiros, e coleNational dAdministration (ENA), para gestores. A
existncia dessa elite foi fundamental para o processo de reestruturao massiva da indstria de
15

Diferentemento do que acontece nos Estados Unidos, na Alemanha bancos comerciais e de investimentos no so separados,
estando autorizados, inclusive, a deter participaes em empresas no-financeiras (FOHLIN, 2005).
16
Segundo Fohlin (2005), as explicaes tradicionais quanto significativa interveno dos bancos nas decises de investimento e
acompanhamento dircto dos contratos de dvida encontram pouco apoio na anlise emprica disponvel.

56

alta tecnologia promovida pelo Estado Francs, na dcada de 1980, que incluiu um programa de
nacionalizao (LAZONICK, 2006).
Mesmo com a srie de privatizaes ocorridas, a partir de 1986, a tomada de decises
estratgicas continuou a cargo da elite, com a celebrao de um sistema de participaes
cruzadas, que criou um ncleo de acionistas estveis (CHARREAUX; WIRTZ,2007;
LAZONICK, 2006). O relativo desmonte desse sistema, na dcada de 1990, alm de reduzir as
participaes diretamente controladas pelas famlias, possibilitou o aumento da presena de
investidores institucionais, especialmente os no residentes. A forte presena destes investidores
no significou, contudo, um aumento de participao acionria que os permitissem controlar as
corporaes; a maior parte das empresas francesas listadas em bolsa permanece sob o controle da
famlia fundadora (CHARREAUX; WIRTZ,2007).
O enfraquecimento do sistema de participaes cruzadas no modificou a forma de
recrutamento dos altos executivos das grandes empresas francesas. A perpetuao desse sistema
estabelece, alm de uma segmentao funcional, uma segmentao hierrquica entre os
executivos de topo e o resto da organizao empresarial; mesmo com o aumento da mobilidade
hierrquica na dcada de 1990. Em funo da forte militncia da classe trabalhadora, a elevada
segmentao hierrquica e funcional no impediu a predominncia de altos nveis salariais,
mesmo para trabalhadores pouco qualificados (LAZONICK, 2006).
No que tange estratgia de financiamento, o sistema de financiamento bancrio das
empresas industriais mais explicitamente apoiado pelo Estado, talvez esteja na Frana. O parcial
desmonte do sistema de participaes cruzadas e a compra de quantidades significativas de aes
de empresas francesas por investidores institucionais estrangeiros, apesar de ter deixado essas
empresas mais vulnerveis perda de controle estratgico, no respresentou uma dependncia do
capital estrangeiro. Empresas francesas utilizaram a efervescncia do mercado de aes para
fazer uso de suas aes como moeda de troca para aquisio de empresas estrangeiras, como
parte de uma estratgia de expanso global (LAZONICK, 2006; WILLIAMS, 2000).
Logo, apesar das profundas transformaes ocorridas no sistema de governana
corporativa francs, com a emergncia dos investidores institucionais estrangeiros, o forte carter
familiar na administrao das corporaes foi mantido e as transaes no mercado de controle
corporativo raramente so hostis. Acrescenta-se, ainda, que o ativismo dos acionistas minoritrios

57

continua modesto, embora tenha ocorrido um reforo nos seus direitos (CHARREAUX;
WIRTZ,2007).
Nos EUA, enquanto empresas japonesas desafiavam corporaes americanas
estabelecidas, ressurgiram, durante os anos de 1970 e 1980, indstrias de tecnologia da
informao e comunicao (TICs), que forneceram a base para o que ficou conhecido, na ltima
metade da dcada de 1990, de Nova Economia. Subjacente ao surgimento do NEBM, enormes
investimentos no desenvolvimento de tecnologias de informao e comunicao foram realizados
pelo governo norte-americano, em colaborao com universidades e empresas industriais
(MAZZUCATO, 2013; LAZONICK, 2006; LAZONICK, 2005).
O esforo do investimento combinado empresa-estado, at o final da dcada de 1950,
resultou no apenas na primeira gerao de computadores, sendo a IBM a principal empresa,
mas, tambm, na capacidade de encaixar circuitos eletrnicos integrados em um chip de silcio. A
partir da segunda metade da dcada de 1960, a criao de startups de semicondutores foi
induzida pela crescente variedade de oportunidades comerciais.Clusters de startups de
semicondutores, apoiados por uma nova classe de capitalistas de risco, muitos deles com
experincia de gesto ou tcnica na indstria de semicondutores, foram formados no entorno da
Universidade de Stanford, sendo apelidado, no incio dos anos de 1970, de Silicon Valley17
(LAZONICK, 2006; LAZONICK, 2005).
Contriburam, tambm, para o sucesso do Silicon Valley,as intensas e, muitas
vezes, informais, redes de aprendizado que transcendiam os limites das empresas. Alm da
aprendizagem organizacional ocorrer entre empresas, esta se deu, fundamentalmente, dentro das
empresas, com a utilizao das habilidades integradas de pessoal altamente qualificado, incluindo
os gestores profissionais, geralmente com conhecimento em engenharia, que exerciam o controle
estratgico (LAZONICK, 2006; LAZONICK, 2005).
estes gestores,contratados pelos capitalistas de risco, eram dadas aes, juntamente
com opes de aes, para compartilhar a gesto estratgica da empresa. Esse tipo de
remunerao, que se estendeu para uma base ampla de funcionrios no-executivos, caracterstica
17

Mazzucato (2013) refora que, apesar de pemanecer no imaginrio coletivo dos formuladores de polticas que o Silicon Valley
foi um lugar em que o capital de risco fez uma revoluo, a sua atual configurao deve-se, principalmente, a padres de gastos
governamentais em inovao, para atender os pressupostos e prioridades dos militares. Isto porque o Estado, quando comparado
ao setor privado, tem maior predisposio de enfrentar o ambiente de incertezas existente nos estgios iniciais do
desenvolvimento de novas tecnologias.

58

distintiva das empresas do NEBM, deu um poderoso incentivo financeiro para que os gestores
desenvolvessem as capacidades inovadoras das empresas ao ponto de se fazer um Initial Public
Offering(IPO) ou uma venda privada para uma empresa estabelecida. Sendo as aes da empresa
transacionadas publicamente, os funcionrios que exerciam suas opes de aes poderiam
facilmente transform-las em dinheiro. Alm de uma forma de remurerao, as aes foram
utilizadas, tambm, durante a dcada de 1990, por algumas empresas do NEBM, para aquisio
de outras empresas, menores e geralmente mais novas, com o objetivo de ter acesso novas
tecnologias e mercados (LAZONICK, 2006; LAZONICK, 2005).
Outra tendncia das empresas inovadodas do NEBM o crescimento, atualizando e
expandindo suas ofertas de produtos em atividades chaves, no se engajando numa diversificao
indiscriminada, que minou o desempenho de muitas empresas lderes do OEBM, nos anos de
1960 e 1970 (LAZONICK, 2006; LAZONICK, 2005). Uma consequncia desse fato que
empresas do NEBM se tornaram menos verticalmente integradas, quando comparadas as
empresas do OEBM, justamente porque:
[..] equipment manufacturers [] have focused their investment strategies on activities
that require organizational learning in their core competencies, while outsourcing
activities [] are too expensive and complex to be done in-house, or, alternatively, [],
have become routine (LAZONICK, 2006, p. 54).

Esse processo foi facilitado pelo nmero crescente de estrangeiros, principalmente da


sia, durante as dcadas de 1980 e 1990, que obtiveram ps-graduao em cincias e tecnologia
nas universidades estadunidenses. Muitos deles, em seguida, entraram na fora de trabalho dos
EUA, obtendo o status de residentes permanentes. Alm disso, um grande nmero de
estrangeiros, durante a dcada de 1990, ganhou experincia na produo em indstrias de alta
tecnologia desse pas, sob programas de visto de no-imigrantes. Uma grande quantidade desses
imigrantes continuou a trabalhar nos Estados Unidos, tornando-se residentes permanentes, mas,
boa parte retornou para seus pases de origem. A disponibilidade dessa oferta de trabalho
altamente qualificada e experiente se constituiu na principal razo para que companhias norteamericanas, a partir dos anos 2000,deslocassem cada vez mais atividades, no apenas as
rotineiras, mas, tambm, aquelas que exigem um alto nvel de aprendizagem ornanizacional,
realizadas anteriormente no pas, para ndia e China, principalmente (LAZONICK, 2006;
LAZONICK, 2005).
59

Portanto, com a anlise realizada nesta subseo, percebe-se a existncia de distintas


variedades de capitalismo, tanto em escala global, quanto entre pases relativamente prximos,
existindo a possibilidade, ainda, dos modelos de negcio que caracterizam as economias
nacionais mudarem. Segundo Berglof e Von Thadden (1999), o foco da anlise sobre a proteo
dos acionistas minoritrios se configura muito estreita, na medida em que se referencia
unicamente na questo da proteo das entidades de financiamento externo, excluindo as demais
partes da empresa. Em particular, no existe qualquer meno sobre as leis trabalhistas ou as
relaes igualmente vitais entre trabalhadores e gestores, fornecedores e proprietrios/gestores,
comunidades locais e corporao, bem como entre governo e corporao. Assim, as estruturas em
que a empresa est inserida e que determina seu desempenho e competitividade so expurgadas
da anlise, colocando um peso desproporcional para um pequeno aspecto.
Alm disso, no existe comprovao emprica de que o sistema anglo-saxo de
governana corporativa o mais eficiente para obteno de um melhor desempenho. Uma
constatao que magnifica este argumento que Japo, Alemanha e Frana, mesmo no sendo
regido por este sistema, obtiveram, durante o sculo passado, crescimento econmico maior, para
o caso dos dois primeiros pases, e comparvel, para o caso do ltimo pas, ao das economias
anglo-saxes (SINGH; SINGH; WEISSE, 2002).
Quanto aos pases em desenvolvimento, a aplicao do sistema anglo-saxo de
governana corporativa seria factvel, apenas, para economias em transio, dado que a proteo
aos acionistas minoritrios pode ser muito til para atrair capital externo para a realizao da
reestruturao. Porm, no se pode perder de vista que esta fonte de recursos altamente voltil e
no deve ser a pea central de um programa de desenvolvimento. Alm disso, para a maioria dos
pases em desenvolvimento, o problema de governana corporativa mais importante no a
proteo legal dos acionistas minoritrios, mas, problemas de sucesso familiar e manuteno do
controle da famlia (BERGLOF; VON THADDEN, 1999).

2.4

CONSIDERAES FINAIS
Nesse captulo se discutiu como a intensificao do processo de globalizao

financeira da dcada de 1970 afetou a dinmica de acumulao das grandes corporaes no


perodo ps-dcada de 1980, quando os argumentos a favor de administrar corporaes para gerar
valor para os acionistas entraram nos Estados Unidos. Resgatada e reinventada por Michael
60

Jensen e William Meckling, ambos da Universidade de Rochester, essa abordagem ficou


conhecida como teoria da agncia.
A teoria da agncia ganhou evidncia com o fracasso das grandes corporaes dos
EUA, atribudo ao princpio do reter e investir. Segundo esse princpio, as empresas retinham
os lucros e os empregados, sendo os lucros reinvestidos em capital fsico e recursos humanos.
Reteno de ganhos e reinvestimento em capital proveram as fundaes financeiras para o
crescimento corporativo, o que dificultou o processo de coordenao, resultando num fraco
desempenho das corporaes na dcada de 1970. O ambiente macroeconmico instvel e a
ascenso de uma nova concorrncia, especialmente a japonesa, agravaram essa situao.
Com isso, o princpio do reter e reinvestir foi substitudo pelo reduzir e distribuir
- o tamanho das empresas reduzido, com corte, inclusive, de fora de trabalho, e o fluxo de
caixa livre distribudo para os acionistas. Esse princpio justificado pela ideia de que os
acionistas, entre todos os stakeholders, so os nicos queno possuem direitos contratuais
garantidos;seu retorno, caso haja, depende do que sobra depois de terem sido pagas, s partes,
suas contribuies produtivas. Logo, os acionistas (principais) seriam os nicos com interesse em
monitorar os gerentes (agentes) para assegurar que estes aloquem recursos da forma mais
eficiente possvel.
Porm, sob uma perspectiva rival, a stakeholders theory, agumenta-se que outros
agentes poderiam receber o status de residual claimants. Os trabalhadores, por exemplo, realizam
investimentos em capacidades produtivas especficasque sero fornecidas s empresas, sem
nenhum retorno contratual garantido. A especificidade do investimento, que pode ser
estabelecido pelo envolvimento dos empregados em procedimentos de aprendizagem
organizacional para desenvolver novos produtos e processos, caso bem sucedido, dotar a
empresa de propriedade intelectual, sem qualquer garantia contratual de que esses empregados se
apropriaro de uma parcela dos retornos.
Sob a perspectiva da teoria da agncia, desempenho econmico superiorno,
necessariamente, resulta em inovao. Como o investimento em inovao envolve um confronto
estratgico coma incerteza tecnolgica, de mercado e competitiva, os acionistas pblicos no
desempenham papel algum no processo inovativo. Estes, com a finalidade de minimizar o risco,
diversificam seus investimentos, no dispondo de tempo e/ou esforo para analisar as
capacidades inovadoras das empresas cujas aes so titulares. nesse sentido que se argumenta
61

que o princpio de maximizao do valor para o acionista ajuda a legitimar a predominncia da


viso de mercado de capital da firma, em detrimento da viso industrial.
Na medida em que o foco da anlise se estabelece unicamente na questo da proteo
das entidades de financiamento externo, excluindo as demais partes da empresa - mercado de
trabalho, organizao interna do trabalho das firmas, instituies de mercado, ambiente legal e
regulatrio, entre outras , conclui-se que o modelo anglo-saxo de governana corporativa no,
necessariamente, o mais eficiente para obteno de uma performance econmica superior. Esta
constatao pode ser sustentada, ainda, pelo fato de que Japo, Alemanha e Frana obtiveram,
durante o sculo passado, crescimento econmico superior ou comparvel ao das economias
anglo-saxes.
No prximo captulo, para subsidiar a discusso do captulo quatro e atender a uma
parte do objetivo geral do trabalho - que analisar por que a poltica de contedo local instituda
pelo governo brasileiro para o desenvolvimento de uma indstria para-petrolfera nacional est na
contramo da perspectiva de maximizao do valor para o acionista da Petrobras -, sero
apresentadas as principais caractersticas das indstrias petrolfera e para-petrolfera mundiais.

62

AS INDSTRIAS PETROLFERA E PARA-PETROLFERA:


UMA CARACTERIZAO GERAL
O objetivo desse captulo apresentar as principais caractersticas das indstrias

petrolfera e para-petrolfera, com o intuito de subsidiar a anlise que ser realizada no prximo
captulo, acerca da relao da Petrobras com a indstria para-petrolfera nacional. Para cumprir o
objetivo proposto, o captulo foi dividido em quatro sees. Na primeira, discute-se a indstria
petrolfera (IP); suas caractersticas centrais, agentes e dinmica de investimentos. Na segunda,
apresentam-se as principais caractersticas da indstria para-petrolfera (IPP), assim como as
relaes intersetoriais entre essa indstria e a indstria petrolfera e o impacto destas relaes na
dinmica de concorrncia na indstria para-petrolfera. Na terceira, discute-se o papel
desempenhado pela interveno governamental no desenvolvimento das indstrias parapetrolferas nacionais. Na quarta, fazem-se as consideraes finais.

3.1

A INDSTRIA PETROLFERA (IP)


A indstria mundial do petrleo (IMP) um oligoplio internacional formado por

grandes empresas muito competitivas, que atuam com escalas elevadas, tecnologia avanada e
significativo poder financeiro. A intensidade do capital e os elevados investimentos em cada elo
de seu sistema produtivo fazem dos ganhos de escala e do tamanho dos grupos econmicos uma
das principais questes na definio de vantagens competitivas dessa indstria (RUAS, 2012;
VALENTE, 2009).
A IMP, que se originou nos anos de 1860, quando foram inauguradas as atividades de
produo comercial nos Estados Unidos (YERGIN, 1991), envolve um conjunto de atividades
que podem ser separadas em trs principais segmentos: a) prospeco, explorao, perfurao e
completao; b) produo; e c) transporte, refino e distribuio. Conforme se verifica na Figura
16, a seguir, os dois primeiros so os segmentos que atuam a montante (upstream) da cadeia; o
ltimo atua a jusante (downstream).

63

Figura 16 - Cadeia de atividades da indstria de petrleo e gs natural.


Upstream

Explorao

Produo

Downstream

Transporte e refino

Distribuio

Petroqumica

Fonte: TEIXEIRA; GUERRA, 2003

Nas atividades de transporte e refino, o leo cru e o gs natural so conduzidos at as


plantas de refino para serem processados e transformados em derivados. Comparadas com as
atividades de E&P, estas apresentam um menor dinamismo tecnolgico, apesar dos grandes
investimentos realizados nos ltimos tempos em novas tecnologias, para sua adequao
legislao ambiental e s condies de demanda. J a atividade de distribuio est vinculada
comercializao de derivados, sem grandes desafios tecnolgicos. Tanto nas atividades de
transporte e refino, quanto nas de distribuio, as vantagens de escala se relacionam,
basicamente, ao desenvolvimento de processos e ao tamanho dos mercados (RUAS, 2012;
PINTO JNIOR, 2007).
Nas atividades de E&P so realizados levantamentos geolgicos e estudos
necessrios para verificar a existncia de combustveis fsseis, para avaliar as reas descobertas,
para identificar as jazidas e para viabilizar as atividades de extrao de petrleo e gs natural
(P&G). A atividade de produo, tanto pode ocorrer na terra, onshore, quanto no mar,
offshore18(PINTO JNIOR, 2007).
Segundo Ortiz Neto (2006) e Ortiz Neto e Shima (2008), as atividades offshore
apareceram apenas na ltima dcada do sculo XIX em guas ultrarrasas (swallow water, at 30
metros) -, conduzidas pela Gulf Oil, nas proximidades da costa da Califrnia. Inicialmente, essas
atividades eram desenvolvidas de maneira bastante rudimentar e com pouco aparato cientfico.
As dificuldades tecnolgicas eram superadas de maneira emprica, pelo mtodo learning-bytrying, com a utilizao do mesmo padro tecnolgico do segmento onshore.

18

Alm das exploraes convencionais (onshore e offshore), Viegas (2013) classifica como no convencionais as exploraes de
xisto, petrleo pesado, areias betuminosas e tight oil. A diferena bsica entre as exploraes convencionais e no convencionais
que nas ltimas o petrleo ou de alta viscosidade (o tight ou shale tem baixa viscosidade) ou encontrado depositado em rochas
de pouca permeabilidade.

64

O abandono do padro tecnolgico utilizado no segmento onshore e a busca por uma


trajetria tecnolgica que viabilizasse a explorao offshore se tornaram possvel, apenas, com a
ampliao das descobertas e o consequente aumento das dificuldades operacionais impostas pela
explorao em guas mais profundas e distantes da costa. Dois eventos marcaram essa transio:
(i) a descoberta de importantes jazidas na regio de Maracaibo, no final da dcada de 1920, na
Venezuela, que deu maior consistncia s atividades offshore; e (ii) o desenvolvimento do
primeiro poo martimo, na dcada de 1930, no Golfo do Mxico, que favoreceu o surgimento de
tcnicas voltadas E&P nessas regies19 (ORTIZ NETO; SHIMA, 2008; ORTIZ NETO, 2006).
As atividades upstream se destacam por envolver elevados riscos de investimentos,
compensados pela possibilidade de aquisio de grandes lucros. As diferenas de custos esto na
origem da formao e da apropriao de rendas econmicas disputadas entre empresas, governos
e consumidores. Conforme sua procedncia, as rendas diferenciais encontradas na IMP podem
ser distinguidas e classificadas da seguinte forma: (i) rendas de posio, cuja diferenciao das
jazidas se d segundo o grau de dificuldade de acesso (por exemplo, guas profundas ou terra);
(ii) rendas de localizao, cuja origem est na maior ou menor proximidade geogrfica das
reservas com relao aos centros consumidores, desfrutando as jazidas prximas de uma
vantagem comparativa; (iii) rendas de qualidade, relacionadas aos atributos comerciais das
reservas, como os leos leves, por exemplo; e (iv) rendas tecnolgicas, vinculadas as vantagens
competitivas dos produtores que utilizam as tecnologias mais eficientes (PINTO JNIOR, 2007).
Os riscos, assim como a incerteza, so bastante freqentes na atividade petrolfera. Os
riscos de investimentos nesta atividade variam como uma funo tanto da incerteza, quanto do
capital investido. Os riscos de explorao, por exemplo, tendem a ser altos devido incerteza
geolgica, apesar de uma modesta exposio de capital, enquanto os riscos de desenvolvimento
so altos porque, apesar da reduzida incerteza o petrleo j foi descoberto, essa etapa requer
significativo aporte de capital.
A Figura 17, a seguir, representa bem estes aspectos. Nas fases iniciais de
planejamento se encontram as melhores oportunidades de reduo de custos. Enquanto no incio
as empresas gozam de uma grande capacidade de influenciarem os custos, ao longo do ciclo de
vida de grandes projetos esta capacidade decresce (ERNST & YOUNG, 2011). O crescimento do
19

Foi com os acentuados avanos em P&D em diversas reas do conhecimento, principalmente aquelas reconhecidas como big
tree (ssmica, perfurao e plataformas com seus equipamentos), que se chegou, na dcada de 1990, aos campos ultraprofundos
(com profundidade superior a 1500 m de LDA).

65

volume de investimentos ocorre em ritmo semelhante ao aumento dos custos de eventuais


mudanas. Quanto mais se aproxima a fase final de execuo do projeto, mais caro fica, por
exemplo, reparar um trabalho ou alterar as especificaes de um equipamento (VIEGAS, 2013).
Figura 17 - Estgios do investimento em um projeto petrolfero, custos das mudanas no projeto
e capacidade de influir nos custos.

Fonte: Viegas (2013).

A maturidade do programa de E&P representa, tambm, um forte atributo para


definio da magnitude do risco; com reduo da incerteza medida que o conhecimento e a
experincia so adquiridos20(NOLAN; THURBER, 2010).
As incertezas relevantes no so apenas geolgicas, mas relacionadas, em grande
medida, com aspectos polticos - associados s mudanas no regime de propriedade, nos tributos
ou nas relaes contratuais - e com as condies futuras do mercado - as decises de
investimentos esto pautadas no julgamento sobre os custos e os preos futuros do petrleo e gs
natural. Quanto ao risco, destacam-se o risco comercial - possibilidade de no concretizao da
demanda ou no disponibilidade da infraestrutura necessria para conectar a oferta demanda -, e
20

A incerteza aqui definida como um estado em que os resultados no so conhecidos. A incerteza tambm pode ser discutida
em termos de grau, com a incerteza sendo menor, onde estimativas mais precisas de resultados so possveis. Existe risco quando
alguns dos possveis resultados incertos envolvem uma perda. O risco maior quando os resultados negativos so mais provveis
ou as perdas associadas a estes resultados mais elevadas (NOLAN; THURBER, 2010).

66

o risco de fornecimento - possibilidade de um investimento a jusante, em uma refinaria, por


exemplo, no receber fluxo de hidrocarbonetos suficiente para garantir o retorno do investimento
(NOLAN; THURBER, 2010).
No gerenciamento de risco, uma empresa petrolfera, seja ela uma empresa estatal ou
privada, no leva em considerao apenas a maximizao do valor esperado das rendas lquidas
entre todos os investimentos. A reduo da exposio de capital a perdas , tambm, observada.
Isto pode ser alcanado atravs (i) da escolha de projetos com reduzida incerteza, (ii) do
investimento em uma carteira de projetos, para diversificao do risco, e (iii) da reduo do
capital exposto em projetos com alto grau de incerteza. Uma maneira de reduzir a exposio do
capital s perdas atravs da inovao, que diminui custos. Estados produtores de petrleo criam
incentivos para os agentes envolvidos na indstria inovarem e, consequentemente, reduzirem
custos. Esses incentivos podem ser criados nos processos licitatrios para concesso de campos a
serem explorados,na avaliao de desempenho dos agentes, etc. (NOLAN; THURBER, 2010).
Uma caracterstica importante da IMP, que se deve muito s condies de risco
enfatizadas acima, a verticalizao das atividades, com o objetivo de distribuio dos riscos e
dos custos entre os diversos segmentos da cadeia industrial e de obteno de um risco/custo
mdio que compense os diferenciais de custo e aumente os ganhos ao longo dos segmentos da
indstria. A disponibilidade de recursos para produzir um fluxo de renda suficientemente amplo e
estvel, de forma a sustentar o investimento na descoberta de novas reservas no ritmo necessrio
preservao de um horizonte de longo prazo em E&P, objetivando manter e incrementar
posies competitivas na indstria, apenas garantida s firmas integradas (PINTO JNIOR,
2007; STEVENS, 1998).
Porm, o que no se pode perder de vista que integrao vertical uma questo de
grau. Da mesma maneira que uma empresa pode possuir um elevado grau de integrao, porque
atua em todos os elos de cada etapa da cadeia, outra pode no atuar em parte desses elos, sendo
menos integrada. Uma empresa pode, ainda, especializar-se em apenas algumas atividades das
diferentes etapas da cadeia (VIEGAS, 2013).
A integrao vertical pode ser definida em termos financeiros, quando o controle dos
fluxos de caixa realizado por filiais em diferentes estgios da indstria, ou operacionais, quando
a produo de uma filial serve de insumo para outra filial localizada a jusante da cadeia. A
integrao vertical financeira um pr-requisito para existncia de integrao vertical produtiva.
67

Dada a possibilidade das filiais optarem em utilizar os mercados a filial que produz petrleo cru
vende no mercado de cru e a filial que refina vende no mercado de derivados-, a integrao
vertical operacional no, necessariamente, uma consequncia da integrao vertical financeira
(STEVENS, 1998).
A esse respeito, Stevens (1998, p. 8-9) comenta:
Until the 1970, the major oil companies were both financially and operationally
vertically integrated. This had an added bonus of providing very significant barriers to
entry, thereby restricting competition. To be a refiner required a crude slate. If all the
crude was moving on an inter-affiliate basis, then no crude slate was available, unless
secured directly by the would-be refiner. Operational vertical integration also enabled
price discrimination, whereby the company could vertically integrate into the demandelastic (hence low-price) market to prevent resale into the inelastic (high-price) market.
To some extent, the process encouraging operational vertical integration was selffeeding. Widespread operational vertical integration meant very limited arms-length
offering. This made the crude market small and inefficient, generating high transaction
costs if the market was used. In turn, this gave ever-greater logic to being vertically
operational, further reducing arms-length offering, reducing market size and efficiency,
and increasing transactions costs .

Tendo a IMP um elevado grau de integrao vertical, os custos fixos exercem uma
enorme influncia na estrutura de custos das empresas, o que torna a forte irreversibilidade das
decises de investimento outro aspecto importante dessa indstria. Essa condio derivada do
elevado montante de investimento comprometido para o incio da produo e do relativamente
reduzido nvel de dispndio operacional necessrio para manter a atividade mineral. Esse elevado
grau de custos fixos, aliado relativa rigidez tcnica das atividades de extrao de petrleo,
obriga a empresa colocar no mercado toda produo baseada na capacidade corrente, perdendo
uma das principais foras no interior de uma estrutura de mercado oligopolstica; seu poder de
deciso no que se refere a capacidade utilizada (STEVENS, 1998).
O manejo da capacidade ociosa da IMP fica sob responsabilidade da Organizao dos
Pases Exportadores de Petrleo (OPEP) ou, mais precisamente, da Arbia Saudita, membro desta
organizao e maior produtor mundial. Dessa maneira, pode-se afirmar que a coordenao
oligopolstica da indstria passa, necessariamente, pela via da concertao poltica entre os
pases-sede das empresas lderes e os pases membros da OPEP (VALENTE, 2009).
A necessidade das empresas de sustentar um elevado nvel de autofinanciamento se
configura, tambm, como uma das conseqncias econmicas mais importantes da natureza
altamente arriscada e dos elevados custos fixos presentes da IMP. Em funo disso, a capacidade
68

de acumulao interna dos lucros adquire importncia fundamental, atribuindo s empresas


melhores situadas na indstria uma poderosa vantagem competitiva (PINTO JNIOR, 2007).
A internacionalizao das atividades, que pode estar relacionada localizao
geogrfica das reservas e aos mercados consumidores, outra estratgia de sucesso para
diversificao de risco amplamente utilizada pelas empresas lderes. Essa estratgia foi
intensificada no perodo ps-Primeira Guerra Mundial, quando a produo norte-americana perde
importncia na oferta mundial e as grandes descobertas passam a acontecer em outras regies,
sobretudo no Oriente Mdio. Um dos grandes casos de internacionalizao produtiva dessa
indstria, com rpido desenvolvimento da produo na Arbia Saudita, Ir, Iraque e Kuwait por
empresas ocidentais, foi construdo atravs das vantagens de verticalizao de atividades, do
interesse geopoltico-militar e do pioneirismo de grupos americanos e europeus (PINTO
JNIOR, 2007).
O processo de internacionalizao, por possibilitar um rpido avano da utilizao de
tecnologias ligadas ao consumo de derivados, intensa acumulao de capital e formao de
grandes grupos mundializados, pode ser considerado um dos pilares do crescimento industrial do
ps-Guerra. As empresas que lideraram esse processo, Royal Dutch Shell, Anglo Persian Oil
Company (BP), Standard Oil of New Jersey (Esso), Standard Oil of New York (Socony/Mobil),
Standard Oil of Califrnia (Chevron), Texaco e Gulf Oil, foramdenominadas de SeteIrms
(PINTO JNIOR, 2007).
O grande crescimento da IP no ps-Segunda Guerra Mundial motivou a entrada de
novas empresas, tanto de pases desenvolvidos, quanto de pases em desenvolvimento, grandes
produtores ou no. Esse movimento se intensificou nos anos de 1960 e se completou nos anos de
1970, com os choques do petrleo, quando ocorreu uma grande onda de nacionalizaes e
fortalecimento de empresas de pases produtores (PINTO JNIOR, 2007).
A estrutura atual de distribuio de recursos da IP, em que se observa a progressiva
excluso dos grandes grupos de petrleo, como as antigas Sete Irms, das grandes provncias,
especialmente aquelas controladas pelos pases da OPEP, derivada, justamente, dos
movimentos iniciados nesse perodo. Assim, percebe-se nas dcadas subsequentes uma trajetria
de queda da relao reservas/produo dessas empresas, mesmo com a ampliao de sua atuao

69

em outras provncias, principalmente no offshore profundo21. Por outro lado, as empresas ligadas
aos pases produtores, que tiveram a sua disposio reservas abundantes, cresceram em
importncia, passando a ter controle sobre as decises de preo do petrleo, de produo e de
investimentos em reposio de reservas (VIEGAS, 2013; NOLAN; THURBER, 2010).
Estas empresas, denominadas de National Oil Companies (NOCs), so compostas por
empresas estatais, controladas por Estados consumidores ou produtores, que passaram a crescer
de forma expressiva na segunda metade do sculo XX(STEVENS, 2008). As NOCs de pases
produtores, quando comparadas com as Majors, possuem menor capacitao tecnolgica,
reduzidos ativos no downstream, menor internacionalizao e acesso aos mercados centrais,
apesar das vantagens de acesso s reservas as permitirem, nas ltimas dcadas, especialmente nos
perodos de elevao dos preos do petrleo, importante capacidade de acumulao e
crescimento(RUAS, 2012).
Alm da busca pelo lucro, as NOCs tm a necessidade de responder aos objetivos do
governo. Em sendo assim, a forma de atuao de uma NOC varia bastante, dependendo da forma
como o governo quer controlar e beneficiar o setor de petrleo. Nas palavras de Nolan e Thurber
(2010, p. 20):
Some NOCs serve regulatory functions in the oil sector (as, for example, in the case of
Angolas Sonangol), some become broader development agencies (as in the case of
Venezuelas PDVSA), and some play the role of administrative vehicles for state
participation in oil (Nigerias NNPC has this character to a large extent).

Diferentemente de uma empresa privada, as NOCs possuem uma restrio


oramentria mais suave, no sendo expostas aos riscos de aquisio e/ou falncia. Porm, essas
empresas esto sujeitas a presses polticas em um grau maior. Essas condies bsicas tm
implicaes fundamentais na capacidade de gerenciamento de riscos. Primeiro, porque o link
entre elas e o governo pode restringir suas capacidades de levantar capital de risco ou executar
outras operaes para o gerenciamento do risco. Com isso, a maior parte das NOCs continua
dependente de seu prprio fluxo de caixa, ou do governo, para o financiamento de seus projetos
de explorao e desenvolvimento (NOLAN; THURBER, 2010).

21

A extrao de petrleo em guas profundas est concentrada no Mar do Norte, nos Estados Unidos, na frica e no Brasil; sendo
as trs ltimas provncias conhecidas como o Tringulo de Ouro. Em 2009, tinham como produo relevante apenas oito
empresas (VIEGAS, 2013).

70

Segundo, pelo fato da relativa ausncia de presses competitivas reduzir o incentivo


dessas no desenvolvimento de capacidades de gesto de risco, que seriam essenciais para
sobrevivncia em um ambiente mais competitivo. Em alguns casos, as NOCs podem assumir
certos riscos tecnolgicos, que, caso tivessem inseridas num ambiente competitivo, no
assumiriam. Por exemplo, a agressividade dos investimentos da Petrobras no desenvolvimento de
tecnologias offshores e justifica por sua posio de monoplio e reduzida restrio oramentria
(NOLAN; THURBER, 2010); formalmente, o monoplio da Petrobras foi quebrado pela Lei
9.478, de 1997.
Terceiro, as presses polticas e sua posio privilegiada no mercado domstico se
configuram como incentivos para que as NOCs no se internacionalizem, reduzindo o risco de
atuao num mercado global (NOLAN; THURBER, 2010).
O aumento da participao das NOCs na produo mundial de petrleo, assim como
no provimento da infraestrutura necessria para E&P de petrleo e gs natural, muitas vezes veio
acompanhado, embora com bastantes variaes, da transformao destas companhias; de
entidades burocrticas e dominadas exclusivamente pelo Estado, dependentes de uma posio
monopolista em seu pas de origem, em empresas de economia mista, com modificaes
correspondentes em seus mecanismos de governana. Alm disso, com a acelerao do processo
de globalizao, no incio da dcada de 1990, e acesso a capital, tecnologia e conhecimento,
muitas dessas empresas tm expandido suas operaes globalmente, tanto no upstream, visando
diversificar seu portflio geogrfico, quanto no downstream (em petroqumicas, refinarias e
distribuio), para atingir diretamente consumidores. Enquanto essas transformaes reduziram a
diferena de performance das NOCs, quando comparadas s Majors do setor, distines
perduram em outras reas, como questes referentes soberania e ao papel que o setor petrolfero
pode desempenhar no desenvolvimento e sustentao de economias nacionais (GOLDSTEIN,
2010).
Dentro do grupo das NOCs, as empresas pertencentes aos pases exportadores
lquidos de petrleo, membros da OPEP, destacam-se. Essas empresas, alm de serem
responsveis por grande parte da produo do leo cru do planeta, detm as maiores
concentraes de reservas. Uma srie de atributos particulares justifica seu grande poder na
indstria: (i) baixo custo relativo de produo, dada a estrutura geolgica de seus campos
produtores; (ii) capacidade de oferta flexvel; (iii) proximidade de grandes centros consumidores;
71

e (iv) atuao em cartel. A importncia realmente decisiva dessas empresas apenas se revelou ao
mundo nos choques do petrleo na dcada de 1970 (VALENTE, 2009).
A partir de sua poltica prpria, no que se refere s quotas de produo, o grupo da
OPEP ainda o principal responsvel pelas diretrizes de formao de preos, mesmo na fase
atual da indstria, na qual os preos so livremente estipulados pelos mercados vista e futuro de
petrleo. Dentro de patamares mnimos (que garanta rentabilidade aceitvel sobre o leo
produzido e feche o balano de pagamentos desses pases) e mximos de preos (para no atrair
novos entrantes e estimular a produo de bens substitutos ao petrleo), sua funo objetivo
alinhar sua margem de manobra sobre a capacidade de oferta da indstria. Essa funo objetivo
no foi atingida em muitos momentos da histria recente da indstria, devido a grande
heterogeneidade de seus membros, o que torna a coordenao interna do grupo bastante
problemtica (VALENTE, 2009).
Diferentemente das NOCs, as Majors, tambm conhecidas como International Oil
Companies (IOCs), possuem maior dificuldade de acesso s reservas de boa qualidade. Elas so
lideradas por empresas formadas a partir das antigas Sete Irms. Apesar de maiores restries de
acesso s reservas, a ampla experincia na indstria, oriunda do pioneirismo e liderana histrica,
possibilitam essas empresas alcanarem uma maior eficincia operacional, acumularem
capacitaes para o desenvolvimento de tecnologias, ampliarem infra-estrutura no downstream,
internacionalizarem-se e acessarem aos grandes mercados, marcas e produtos consolidados.
Outra caracterstica marcante dessas empresas sua forte atuao nas indstrias correlatas do gs
natural e petroqumica, e nos setores eltricos e de energia alternativa, assumindo a alcunha de
empresas de energia. O amplo apoio poltico e militar dos governos de seus pases se soma a
essas vantagens e confere s referidas empresas, individualmente, a capacidade de auferir as
maiores receitas e lucros da indstria mundial (RUAS, 2012; VALENTE, 2009).
A maximizao dos lucros o principal foco destas companhias. Com o objetivo de
maximizao do lucro, elas competem pela oportunidade de investir, para atrair e reter capital
intelectual e por capital de risco. A oportunidade de investir na explorao e desenvolvimento
garantida pela promessa ao Estado detentor das reservas de que gerar maior valor para ele, seja
atravs de pagamentos em dinheiro no reembolsveis, seja atravs de um programa de trabalho
mnimo maior do que a concorrncia. Para cumprir essa promessa,a empresa deve ser capaz de

72

gerar mais valor que seus concorrentes, atravs de um maior nvel de extrao e recuperao de
petrleo e desenvolvimento de tecnologias redutoras de custos (NOLAN; THURBER, 2010).
As habilidades desenvolvidas por essas empresas para sobreviver no mercado,
tornam-as mais capacitadas para gerenciar risco, quando comparadas com as NOCs. Primeiro,
incentivos comerciais as impulsionam refinar sua capacidade de previso de resultados incertos,
atravs da aplicao da Geocincia. Segundo, inovaes em solues de engenharia aumentam os
lucros, reduzindo o capital colocado em risco. Terceiro, o desenvolvimento de um portflio
global de empreendimentos reduz drasticamente a varincia da rentabilidade (NOLAN;
THURBER, 2010).
A segmentao das petrolferas em dois grandes grupos NOCs e IOCs -, conforme
salienta Valente (2009), apesar do poder de sntese, no permite classificar alguns conjuntos
distintos de firmas, a saber:
(i) empresas estatais de pases consumidores, cujo principal interesse do controle
pblico a garantia de segurana energtica do pas. Por estarem mais preocupadas em garantir o
abastecimento de seus pases, estas so mais obstculos para expanso das Majors - apesar de em
muitos casos serem parceiras, por uma questo de dependncia tecnolgica e financeira, na E&P
de petrleo , que concorrentes. Essas empresas foram importantes at os anos de 1980 e 1990,
quando privatizaes transformaram seu perfil patrimonial, que, sem controle direto do Estado,
passaram a adotar estratgias semelhantes s IOCs;
(ii) empresas mistas, que, apesar de preservar boa parte do controle estratgico nas
mos do Estado, possuem uma maior orientao prtica de mercado, com capacitaes
tecnolgicas superiores s NOCs e investimentos em P&D, em alguns casos, prximos s IOCs.
Com acesso privilegiado s reservas e grandes mercados consumidores esto, cada vez mais,
desafiando a coordenao oligopolstica mais ou menos estvel das Majors e das empresas
OPEP; e
(iii) empresas independentes, assim definidas por no participarem da coordenao
oligopolstica da indstria, sendo essencialmente seguidoras das Majors e NOCs. Atuam
geralmente nos mercados prmios: Estados Unidos, Europa e Japo. Foram importantes
historicamente na formao da indstria e com crescimento substancial nos ltimos trinta anos.
Caracterizam-se por um menor nvel de integrao vertical, com alguns casos de especializao
em E&P ou refino.
73

O Quadro 2, a seguir, apresenta a segmentao descrita acima com as cinqenta


maiores empresas da IP, segundo o ranking da Petroleum Intelligence Weekly (PIW), referente ao
ano de 2013, que leva em considerao a performance em seis mtricas operacionais (reservas e
produo de petrleo e gs natural, vendas de produtos e capacidade de destilao das refinarias).
Com o objetivo de diferenciar as estratgias de investimentos, separaram-se as NOCs ligadas
OPEP das de outros pases - o direcionamento estratgico das empresas de pases da OPEP
parcialmente vinculado s decises do cartel, diferentemente de outras NOCs; alm disso, as
outras NOCs alcanam destaque apenas regional, com reduzida importncia no comrcio global.
Quadro 2 - Principais empresas petrolferas mundiais (2009).
Majors (IOCs)
ExxonMobil
BP
Royal Dutch Shell
Chevron
Total
Eni
ConocoPhillips
Repsol

Mistas
Gazprom
Petrobras
Lukoil
Rosneft
Sinopec
Statoil
ONGC
CNOOC
OMV

Independentes
OPEP
Surgutneftegas Saudi Aramco
TNK-BP
NIOC
Novatek
PDV
BG
KPC
Apache
Sonatrach
Devon Energy
QP
Occidental
Adnoc
Anadarko
INOC
Suncor
NNPC
BHP Billiton
Pertamina
Chesapeake
Libya NOC
CNR
Fonte: Elaborao prpria. Dados PetroleumIntelligenceWeekly (2013).

NOCs
CNPC
Pemex
Petronas
EGPC
Kazmunaigas
PDO
Socar
Uzbekneftegas
Ecopetrol
PTT

A grande participao estatal (incluindo empresas OPEP e Mistas) na estrutura


patrimonial dos grandes grupos da IP pode ser ilustrada com a Tabela 8, a seguir, confeccionada
a partir do ranking da Petroleum Intelligence Weekly (PIW).
A emergncia das NOCs e das empresas mistas deu interveno estatal contornos
particulares. O direcionamento de seus gastos para o mercado nacional e, em alguns casos, a
configurao de redes de aprendizado tecnolgico locais potencializaram a formao de
indstrias nacionais de fornecedores. preciso destacar, contudo, que poucos foram os governos
que esboaram preocupao com a formao de players nacionais na IPP, estando as polticas de
nacionalizao de encomendas geralmente associadas atrao de IDE e instalao de filiais de
empresas para-petrolferas de pases centrais, pelo menos no que se refere aos segmentos mais
complexos da indstria (RUAS, 2012).
74

Tabela 8 - Empresas lderes da IP (PIW 2013) participao estatal (%).


Rank 2013
Empresa
Pas
Part. Estatal (%)
1
Saudi Aramco
Arabia Saudita
100
2
NIOC
Ir
100
3
ExxonMobil
EUA
4
CNPC
China
100
5
PDV
Venezuela
100
6
BP
Reino Unido
7
Royal Dutch Shell
Holanda
8
Gazprom
Rssia
50,002
9
Chevron
EUA
10
Total
Frana
11
KPC
Kuwait
100
11
Pemex
Mxico
100
13
Petrobras
Brasil
28,7
14
Sonatrach
Arglia
100
15
Lukoil
Rssia
16
Rosneft
Rssia
75,16
17
QP
Catar
100
18
Adnoc
Emirados rabes
100
19
Sinopec
China
75,79
20
Petronas
Malsia
100
21
Eni
Italia
30,1
21
INOC
Iraque
100
23
NNPC
Nigria
100
24
EGPC
Egito
100
25
Statoil
Noruega
67
26
Surgutneftegas
Rssia
27
TNK-BP
Rssia
28
ONGC
ndia
69,23
28
Pertamina
Indonsia
30
Libya NOC
Lbia
31
ConocoPhillips
EUA
32
CNOOC
China
100
33
Kazmunaigas
Cazaquisto
100
34
PDO
Oman
60
35
Socar
Azerbaijo
100
36
Repsol
Espanha
37
Novatek
Rssia
38
BG
Reino Unido
39
Uzbekneftegas
Uzbequisto
100
39
Apache
EUA
41
Devon Energy
EUA
42
Ecopetrol
Colombia
88,49
42
Occidental
EUA
44
Anadarko
EUA
45
Suncor
Canad
46
BHP Billiton
Austrlia
47
Chesapeake
EUA
48
CNR
Canad
49
OMV
ustria
31,5
50
PTT
Tailndia
51,1
Fonte: Elaborao prpria. Dados PetroleumIntelligenceWeekly (2013).

75

A estrutura exposta na Tabela 8, alm de refletir o crescimento de empresas de pases


com acesso privilegiado reservas, apresenta o resultado do intenso processo de fuses e
aquisies, que ser discutido mais adiante, que, entre os anos de 1998-2001 e 2005-2008,
promoveu concentrao de capitais e ascenso das denominadas Mega-Majors. A ascenso
desse grupo no ofusca a ampliao mais do que proporcional das NOCs e das companhias de
capital misto (VALENTE, 2009).
Ainda seguindo os dados do anurio da PIW (2013), pode-se verificar a importncia
relativa, para a dinmica de concorrncia da indstria, de cada um dos grupos descritos.
Conforme os dados para produo de petrleo, volume de reservas provadas em poder das
empresas, capacidade de refino e venda de produtos derivados do petrleo, a Tabela 9, a seguir,
destaca as participaes relativas de cada grupo.
Tabela 9 - A importncia relativa das principais empresas na IMP (2013).
Produo de Petrleo
(000 b/d)
Reservas (000 b/d)
Capacidade de Refino
(000 b/d)
Vendas de Produto (000
b/d)

Majors
(IOCs)

Mistas (1)

Independentes

OPEP (2)

NOCs (3)

1+2+3

16,28

16,69

7,82

45,97

13,24

75,90

3,88

4,95

2,59

84,36

4,23

93,54

32,83

24,67

2,53

22,71

17,26

64,64

21,50

11,90

54,75

43,10
21,35
2,15
Fonte: Elaborao prpria. Dados Petroleum Intelligence Weekly (2013).

Dos dados apresentados, cabem destacar: (i) a reduzida participao das Majors nas
reservas mundiais de petrleo, mesmo com os enormes volumes de investimentos para aumentar
sua relao reserva/produo (R/P); (ii) predominncia das Majors no downstream, tanto em
termos de capacidade de refino, quanto em volume de produtos vendidos; (iii) posio
hegemnica do grupo da OPEP no total da produo mundial de petrleo; e (iv) a enorme
concentrao das reservas sob controle do grupo das NOCs, principalmente daquelas ligadas
OPEP, o que garante a sustentao do poder e das vantagens competitivas desse grupo.
A grande onda de nacionalizaes e fortalecimento de empresas de pases produtores,
completada nos anos de 1970, no so os nicos desdobramentos das transformaes polticas na
indstria ocorridas nesse perodo. Com o segundo choque do petrleo e a elevao dos juros
americanos, um grande perodo de crescimento da indstria, iniciado no ps-Segunda Guerra, foi
76

interrompido, como pode ser verificado na Figura 18; uma forte inflexo na demanda ocorre no
final da dcada de 1970, atingindo, em 1983, volumes 10% inferiores aos verificados em 1979. O
crescimento do consumo mundial apenas retomado aps 1985, com o contrachoque de preos,
causado pela alterao na poltica de cotas da OPEP e pela elevao da oferta da Arbia Saudita.
Figura 18 - Consumo mundial e preos de petrleo entre 1965 e 2013.
100000

120,00

90000
100,00

80000
70000

80,00

60000
50000

60,00

40000
40,00

30000
20000

20,00

10000
-

0,00

Consumo Mundial (Mbd)

U$ por barril (dlar de 2012)

Fonte: Elaborao Prpria. Dados BP Statistical Review of World Energy (2013).

Apesar da retomada do crescimento do consumo mundial de petrleo, esse passa a


ocorrer com taxas substancialmente menores, passando de uma taxa mdia de 5,47% a.a, entre
1965 e 1979, para uma taxa mdia de 1,52% a.a, entre 1984 e 2012. Alm da reduo das taxas
de crescimento do consumo, percebe-se, entre os anos de 1985 e 2003, a manuteno do patamar
de preos de petrleo num nvel bastante reduzido, atingindo, em dezembro de 1998, valor mais
de US$ 10 inferior ao do ano anterior. Conforme salienta Pinto Jnior e Nunes (2001), entre os
principais fatores que contriburam para o movimento de queda dos preos ao nvel do ano de
1998 se destacam: (i) a crise econmica dos pases do sudeste asitico, a partir do segundo
semestre de 1997, ocorrida em funo de problemas macroeconmicos; (ii) a crise financeira no
Japo, iniciada no primeiro semestre de 1998, e a reduo do seu produto industrial, o que
ocasionou a reduo da demanda por petrleo neste pas; (iii) a reduo da demanda por petrleo
nos EUA e em outros pases industrializados, em funo da cada vez mais rigorosa retrio
ambiental, do crescimento da eficincia na utilizao das fontes de energia e pelo
desenvolvimento de substitutos para alguns usos do petrleo; e (iv) o gap formado entre oferta e
demanda, devido aos fatores acima citados.
77

Nos anos que se seguiram ao de 2003, observou-se um crescimento contnuo dos


preos, at o agravamento da crise econmica internacional, com a falncia do banco norteamericano Lehman Brothers, em setembro de 2008. De novembro de 2008 outubro de 2009, o
preo mdio do barril se situou bem abaixo dos verificados nos doze meses anteriores
(MENCHEN, 2010).
Alm de interferir na rentabilidade das empresas, mudanas estveis no patamar de
preos, assim como nas expectativas de sua evoluo futura, so decisivas na tomada de decises
sobre gasto na IP. Essa constatao pode ser ilustrada com a Figura 19, em que se observa uma
queda significativa nos investimentos em nova capacidade produtiva, no ltimo grande perodo
de baixos preos de petrleo, retomando apenas nos anos 2000, com a elevao dos preos
internacionais.
Figura 19 - Investimentos, produo, preo do leo cru e valor da produo (ano base 1978).

Fonte: IFP nergies nouvelles (2013).

A tendncia de crescimento do gasto dos anos de 1970 revertida na dcada de 1980.


Os investimentos mantiveram patamar reduzido aps o contrachoque e, entre 1996 e 2003, a
reverso nos pequenos ciclos de elevao de preos interrompeu dois binios de expanso no
gasto. Os reduzidos investimentos em E&P nesse perodo, ainda que a queda mais acentuada
tenha ocorrido no downstream, provocaram progressiva exausto dos poos em operao, o que
se configurou como um dos elementos a interferir sobre as expectativas de preos de petrleo
(RUAS, 2012).

78

Sobre essa relao entre preos do petrleo e investimentos, Nolan e Thurber (2010,
p. 24) argumentam:
[] oil price can play an important role in shifting the boundary between high-risk and
low-risk ventures for resource-rich states. When oil prices rise, minimization of
uncertainty and cost becomes a less important part of assuring the desired revenue
collection, and resource-rich governments also tend to be more flush with cash that they
can pour back into oil (and non-oil) activities. Under these circumstances, a
governments desire for direct control of hydrocarbons is less constrained by
considerations of risk, and an NOC is more likely to be the agent of choice. When oil
prices drop, on the other hand, governments wishing to maximize revenues will be more
likely to need the risk-minimizing talents of IOCs, which in general can offer lower costs
and improved odds of success in resource development. Such a dynamic could in theory
lead to a kind of backward-bending supply curve for oil, in which higher oil prices
actually decrease the rate at which hydrocarbons are found and extracted worldwide.

A reduo do crescimento setorial e do espao de acumulao dos agentes, com o


estabelecimento dos preos em patamares reduzidos nos anos de 1980, fizeram com que as
Majors passassem a implementar estratgias de reestruturao que se concentraram em trs
frentes principais, a saber: (i) reduo dos custos operacionais e administrativos, buscando a
elevao da eficincia produtiva; (ii) adoo de novas estratgias de relacionamento com outras
empresas, privilegiando novas formas de cooperao horizontal junto a outras petrolferas; e (iii)
implemento de novas polticas de contratao junto as empresas para-petrolferas. Essas
estratgias definiram mudanas relevantes no ambiente competitivo sob o qual atuam essas
empresas (IOOTTY, 2004).
Primeiro, pelo abandono da estratgia de privilegiar fornecedores locais em benefcio
de uma poltica global de compras, o que favoreceu as relaes de compra com fornecedores
integrados. Essa estratgia justificada pela elevada complexidade tecnolgica imposta pela
explorao de determinadas fronteiras geolgicas e geofsicas (como Mar do Norte, Alasca e
Mxico), e pela necessidade de diferenciao pelo custo de descobrimento e desenvolvimento das
reservas (o que tornava o custo da contratao de produtos e servios um aspecto fundamental
para a sua competitividade)(IOOTTY, 2004).
Nas relaes de compra com fornecedores integrados, as petrolferas se relacionam
com contratantes principais, os main-contractors, ou EPCistas, que passam a integrar os projetos
turn-key. Os contratos so firmados no formato Engineering, Procurement and Construction
(EPC), da a palavra EPCista, em que atividades so centralizadas, inclusive aquelas relacionadas
negociao de preos e controle de qualidade dos diferentes equipamentos que integram o
79

projeto, e outras firmas fornecedoras de equipamentos e servios subcontratadas pelo maincontractor. A consagrao desses tipos de contratos estabelece que a EPCista, ao se
responsabilizar pela execuo do conjunto do projeto, deve estar capacitada para integrar
eficazmente as diferentes partes deste, alm de execut-lo de forma coordenada (FURTADO ET
ALLI, 2003).Nesse contexto, a capacidade de ofertar uma ampla gama de produtos e servios em
grande escala, para atender operaes num nvel global, tornou-se condio relevante de
sobrevivncia para as empresas para-petrolferas (IOOTTY, 2004).
Segundo, pela reduo dos esforos em P&D interno das grandes companhias
privadas de petrleo, diante da necessidade de reduo de custos na busca pela eficincia. A
percepo de que as operaes de P&D, anteriormente realizadas em grande parte
endogenamente firma, poderiam ser reduzidas por meio da externalizao desses esforos,
comeou a emergir como uma nova concepo de poltica tecnolgica por parte dessas empresas.
Nesse sentido, estabelece-se uma nova diviso de responsabilidades no interior da cadeia de
criao e utilizao de inovao do setor, em que as Majors assumem um papel de superviso
numa rede de cooperao e contratao de fontes externas de conhecimento (IOOTTY, 2004).
A reduo dos gastos em P&D das petrolferas culminou na manuteno e at
aumento de sua produo de conhecimento. Essa evoluo, aparentemente contraditria, pode ser
entendida a partir do argumento de que a inovao resulta de um aprendizado cumulativo
especfico, facilitado pela cooperao inter-firmas (JACQUIER-ROUX; BOURGEOIS, 2002).
Portanto, com a nova forma de contratao de empresas para-petrolferas e a maior
participao dessas nas atividades de P&D, os limites entre firmas operadoras e fornecedoras de
equipamentos e servios mudaram. Parte dessa mudana reflexo da alterao da relevncia e
complexidade de materiais, equipamentos e atividades de produo. A outra parte se deve a
interpretao das companhias sobre qual o seu domnio competitivo. O domnio competitivo
das companhias operadoras se encontra na identificao e aquisio de provncias de petrleo e
gs natural lucrativas, no gerenciamento efetivo dos reservatrios e na logstica de transporte e
distribuio no a tecnologia que transmite a vantagem estratgica, mas, o conhecimento
sobre como e onde aplic-la. J o das empresas fornecedoras se assemelha mais a de outras
empresas de bens de capital e de engenharia, cujo foco da competio est nos novos
equipamentos e materiais especficos, assim como nos servios (ACHA; CUSMANO, 2005).

80

Aps todo um esforo de adaptao ao novo padro de concorrncia e ao reduzido


patamar das margens de lucro, impostos pelos patamares reduzidos dos preos do petrleo nos
anos de 1980 - que incluiu, conforme comentado, reduo dos custos operacionais e
administrativos, adoo de novas estratgias de relacionamento com outras empresas e
implemento de novas polticas de contratao junto s empresas para-petrolferas -, no se
mostrar suficiente para reconfigurar a prpria estrutura da indstria e recompor os nveis das
margens de lucro, as operaes de fuses e aquisies (F&A) se tornaram imperativas.
Dentro dos movimentos mdios de F&A da indstria, destacam-se dois perodos
1998-2001 e 2005-2008 -, com perfil de transaes especfico. O perfil das operaes ocorridas
entre os anos de 1998 e 2001 o esperado para uma onda de reestruturao, j que, em sua
maioria, deram-se entre as empresas lderes da indstria. A formao dessa onda o resultado da
adoo de uma estratgia defensiva das empresas diante de um resultado pfio das margens de
lucro, que atingiu um nvel negativo em 1998, reflexo de uma conjuntura particular de queda na
demanda mundial, em funo da crise financeira asitica, e dos sinais contrrios enviados pela
Venezuela e Arbia Saudita pelo lado da oferta. Nesse momento, os preos do petrleo e as
margens de refino atingiram seu nvel mais baixo desde o choque de 1973. Aps a onda de
reestruturao, o ajuste das posies relativas das empresas no mercado recomps os nveis das
margens de lucro apropriadas sequncia do processo de acumulao das empresas lderes,
elevando, porm, o grau de concentrao da indstria (VALENTE, 2009).
A segunda onda de fuses e aquisies, entre os anos de 2005 e 2008, foi resultado de
um choque externo positivo e inesperado no ambiente competitivo das empresas. A causa desse
choque se deve mudana no parmetro de elasticidade-preo da demanda, causada pela taxa de
crescimento das importaes de petrleo - enquanto a taxa de crescimento da demanda entre
2000 e 2005 foi de 1,7% a.a, a taxa de crescimento das importaes mundiais foi quase o dobro,
com 3,2% a.a (PINTO JNIOR, 2007) -, o que impulsionou de forma extraordinria a
acumulao interna das empresas, dada seqncia de lucros lquidos recordes capitalizados. A
acelerao das importaes pode ser explicada pelo aumento na demanda causado pelo rpido
crescimento americano e chins e de muitos pases em desenvolvimento. Alm disso, as
incertezas quanto as condies de oferta, em especial aps a guerra do Iraque, e do horizonte de
esgotamento da capacidade de produo ociosa da OPEP, so aspectos que devem ser levados em
considerao (VALENTE, 2009).
81

Nesse sentido, pode-se afirmar que, em suas caractersticas fundamentais, a segunda


onda de F&A seguiu as premissas de uma onda de consolidao. Esse argumento pode ser
sustentado pelos indcios de que, no intuito de realizar seu potencial de crescimento, num
contexto generalizado de alta no ritmo de acumulao de capital e de alta presso competitiva, as
grandes empresas da indstria engoliram as pequenas. A maior parte das F&A do perodo esteve
concentrada no segmento upstream, o que se justifica pela busca das empresas por acesso
reservas para manuteno de seu ritmo acelerado de crescimento (VALENTE, 2009).
A elevao dos investimentos, que se seguiu ao contnuo perodo de crescimento dos
preos correntes e futuros de petrleo, tem significado uma mudana fundamental para os
fornecedores da IP, que passaram a dispor de um mercado em grande expanso no decorrer da
presente dcada (RUAS, 2012). Na prxima seo sero investigadas as principais caractersticas
da IPP, assim como as relaes inter-setoriais entre esta e a IP e os impactos destas relaes na
dinmica de concorrncia na IPP.

3.2

A INDSTRIA PARA-PETROLFERA (IPP)


Enquanto o papel das empresas petrolferas, seja estatal ou privada, saber onde

explorar, desenvolver e produzir petrleo, o papel das empresas para-petrolferas fornecer as


tecnologias necessrias para executar essas atividades. Por exemplo, a localizao de um
reservatrio em potencial prevista pela companhia de petrleo, mas o equipamento de
perfurao, fornecido pela IPP, que testa fisicamente a previso. Diferentemente das petrolferas,
as para-petrolferas no fazem quaisquer previso ou promessa a respeito do resultado de um
empreendimento de explorao ou de produo e no investem capital prprio nos resultados
altamente incertos (NOLAN; THURBER, 2010).
Anteriormente, como j comentado, grande parte dos equipamentos essenciais para
explorao, desenvolvimento e produo era desenvolvido pelas companhias petrolferas,
atualmente essas funes so realizadas pelas empresas para-petrolferas, dada a pouca vantagem
competitiva obtida com a internalizao destas. As Majors competem convencendo os Estados
detentores de reservas de sua capacidade na gesto de risco e de recursos esgotveis, enquanto as
para-petrolferas competem convencendo as petrolferas de sua capacidade em oferecer as

82

melhores ferramentas para o enfrentamento das novas fronteiras geolgicas e com os menores
custos (NOLAN; THURBER, 2010).
A estratgia de externalizao da produo desses equipamentos foi primeiro adotada
pelas operadoras independentes dos Estados Unidos, no desenvolvimento de campos do Golfo do
Mxico. O mesmo modelo foi utilizado por operadoras maiores e com uma bagagem maior em
atividades martimas para viabilizar a produo de petrleo em guas profundas (SILVA, 2009).
Portanto, com o pioneirismo dos EUA e o rpido crescimento da importncia da produo em
suas provncias, entre o final do sculo XIX e incio do sculo XX, a formao e a evoluo da
IPP, apesar do destaque de alguns grupos europeus no avano da IP do ps-Segunda Guerra,
passaram a ser confundidas com a histria dos fornecedores americanos (RUAS, 2012).
Atualmente, a IPP tem desempenhado um importante papel no desenvolvimento das
companhias de petrleo nacionais, ao permitir que estas tenham acesso s melhores tecnologias
de E&P, ainda que as IOCs mantenham sua vantagem na gesto de riscos (NOLAN; THURBER,
2010).
O setor para-petrolfero, desde sua criao, extremamente dependente do setor
petrolfero. Trs razes principais, segundo Iootty (2004), explicam essa constatao:
(i) a natureza das atividades da IPP depende da composio da demanda
encomendada pelas empresas petrolferas. Enquanto estas, historicamente, concentram-se nas
atividades de produo, refino e distribuio, devido s grandes rendas minerais adquiridas,
externalizam as atividades de explorao, desenvolvimento e manuteno. A extrema
complexidade dessas atividades torna algumas para-petrolferas fornecedoras especializadas do
setor petrolfero;
(ii) o nvel das atividades das empresas para-petrolferas depende do volume dos
investimentos em E&P efetuados pelas empresas petrolferas, que essencialmente cclico, em
funo da instabilidade de preos do petrleo. Os investimentos no upstream das empresas
petrolferas, sobretudo das Majors, por serem projetos de longo prazo de maturao, com elevada
necessidade de autofinanciamento, tm sua rentabilidade atrelada evoluo dos preos do
petrleo. Constata-se, dessa maneira, uma forte correlao entre os preos do petrleo, os
investimentos das empresas petrolferas em E&P, e, por conseguinte, o nvel de demanda de
servios e produtos da IPP. Alm disso, as condies de captao de recursos para investimento
so definidas, para parte das empresas fornecedoras, pela confirmao de contratos ou de
83

investimentos junto a IP, e o financiamento de fornecedores, ou a composio de sua estrutura


patrimonial, realizado, muitas vezes, pelas petrolferas; e
(iii) o elevado poder de mercado das empresas de petrleo, que se reflete na
negociao de contratos e planejamento de seus investimentos, obriga as para-petrolferas
obedecerem aos elevados padres de qualidade exigidos e a ofertarem em condies favorveis.
O desenvolvimento de mecanismos para internacionalizao de suas vendas, seja atravs de
exportaes ou internacionalizao produtiva, representa uma resposta destas empresas a essa
condio estrutural.
Portanto, a grande diferena de porte econmico dos grupos e sua importncia nas
estratgias industriais nacionais so marcas da interao entre os agentes da IPP e da IP. As
empresas petrolferas, conforme se verifica na Tabela 10, apresentam receitas muito superiores ao
dos grupos para-petrolferos. Segundo o ranking Fortune 500, dentre as 10 maiores empresas do
mundo em receita, no ano de 2013, quatro so petrolferas, enquanto, nesse mesmo ano, a parapetrolfera melhor classificada a Halliburton, na 106a posio. No que se refere lucratividade,
a Exxon Mobil apresentou, em 2013, lucro quase seis vezes superior soma dos lucros das cinco
para-petrolferas melhores ranqueadas.

Parapetrolferas

Petrolferas

Tabela 10 - Comparao entre grandes grupos petrolferos e para-petrolferos: receitatotal (US$


bilhes), lucros (US$ milhes) e nmero de empregados (2013).
Rank
2
3
4
9
33
106

Empresa
Exxon Mobil
Chevron
Phillips 66
Valero Energy
MarathonPetroleum
Halliburton

Receita ($b) Lucros ($mm) Nmero de empregados


449,90
44.880,00
88.000
233,90
26.179,00
62.000
169,60
4.124,00
13.500
138,30
2.083,00
21.671
76,80
3.389,00
25.985
28,50
2.635,00
73.000

135 Baker Hughes

21,40

1.311,00

58.800

144 NationalOilwellVarco

20,00

2.491,00

55.948

310 Cameron International


8,50
750,50
417 FMC Technologies
6,20
430,00
Fonte: Elaborao prpria. Dados Fortune Global 500 (2013).

27.000
18.400

Alm do descrito, a diferena de importncia poltica da IP e da IPP nas estratgias


nacionais outra varivel que merece destaque. A produo de petrleo e gs natural e a venda
de derivados, alm de serem historicamente importante na expanso das fronteiras de acumulao
84

internacionais dos blocos de capital de grandes potncias, compem aspecto infraestrutural para o
desenvolvimento da indstria nacional. A distino de interesses de empresas petrolferas e parapetrolferas pode subjugar ou mesmo inviabilizar a estratgia de desenvolvimento de uma IPP
local (RUAS, 2012).
Em termos gerais, a IPP composta por um amplo conjunto de segmentos e empresas
responsveis pela oferta de equipamentos e servios de suporte s atividades da indstria
petrolfera; o que constata sua heterogeneidade estrutural. Essa heterogeneidade comea, em
primeiro lugar, pelo tamanho dos grupos econmicos e por sua capacidade de acumulao de
capital e, em segundo, pela diversidade de bases tecnolgicas, associadas a produtos e servios
com distintas funes na estrutura de produo da IP, e que constituem diversas fronteiras
setoriais especficas (RUAS, 2012).
A partir da anlise da indstria de equipamentos e servios offshore, que pode ser
estendida para a cadeia como um todo, Hansen apud Ruas (2012), adota a seguinte segmentao
para a IPP:
(i) fornecedores de insumos localmente determinados (locally determinated inputs).
Caracterizados pela fabricao de ativos complementares e conhecimento tecnolgico de
aplicao genrica, tais como metalurgia, usinagem, automao, indstria naval, sistemas
eltricos e de comunicao, servios de construo, transporte,gerenciamento e anlise de dados e
financiamento. Capacitados para ofertar aos dois segmentos da IP (upstream edownstream), alm
de outras indstrias de energia, material de transporte, qumica e outros segmentos de processo
produtivo contnuo. Pouco dependentes do conhecimento acumulado na IP, ainda que
certificaes e controles estritos de processo produtivo, alguns tpicos dessa indstria,
constituam-se indispensveis para garantia de prazos, preos e qualidade dos produtos e servios
ofertados. Essa reduzida dependncia das redes de conhecimento da IP atrela suas vantagens
competitivas eficincia em processos, seja via escala de produo e capacidade de investimento
e gesto, seja via economias de escopo relacionadas possibilidade de ofertar equipamentos e
servios para outras cadeias produtivas;
(ii) fornecedores de tecnologias centrais para a IP (core technology). Relacionados
ao desenvolvimento histrico de fronteiras tecnolgicas particulares IP, englobam os
fornecedores de equipamentos especficos para E&P (prospeco, perfilagem, revestimento,
cimentao, fluidos de perfurao e produo, equipamentos subsea), ou de servios
85

especializados (instalao e operaes diretas em segmentos da indstria, consultorias


especializadas, empresas de apoio logstico especializado). Esses fornecedores, em algum
instante do desenvolvimento da indstria, valeram-se das redes de conhecimento como indutoras
da inovao de produto (equipamentos e servios). Suas vantagens competitivas esto associadas:
(a) s economias de escala, que viabilizam a posse de ativos complementares especficos, e s
relaes de confiana desenvolvidas entre empresas no setor, que, apesar de potencializarem a
internacionalizao, via exportaes ou atravs de filiais em grandes provncias petrolferas,
geralmente acompanhando seus principais clientes na IP, esto associadas oferta de produtos
com baixo nvel de oportunidades de inovao; e (b) capacidade de inovao, associada ao
conhecimento acumulado e insero nas redes de pesquisa de empresas petrolferas, e
encontrada em empresas de perfis distintos em termos de porte econmico; e
(iii) empresas de engenharia, contratao e montagem (EPCistas). Responsveis pela
construo de infraestrutura produtiva da IP, portanto, associadas indstria naval e de produo
de plataformas, construo de estruturas de transporte e refinarias. As atividades desenvolvidas
por essas empresas esto relacionadas capacidade de gesto de operaes complexas, garantia
de qualidade e prazo de entrega. Em geral, essas empresas renem capacitaes que as permitem
atuar como fornecedores de outras indstrias. Nos pases desenvolvidos, a existncia de escala de
operaes, que proporciona vantagens em preo e capacidade de financiar investimentos em
equipamentos e estruturas produtivas mais modernas, tornam-as capazes de ofertar fontes
diversas. J nos pases em desenvolvimento, a falta de competitividade , geralmente,
compensada com algum tipo de proteo inicial, atravs do direcionamento das encomendas, por
exemplo.
Bain e Company e Tozzini Freire Advogados (2009), de acordo com a abrangncia
dos segmentos atendidos, conforme se verifica no Quadro 3, classificam as empresas da seguinte
maneira: (i) integradores: empresas com bastante tradio, que, a partir da aquisio de outras
empresas, passaram a marcar presena em vrios segmentos do setor, concentrando-se no
fornecimento de servios de maior contedo tecnolgico; (ii) drillers: empresas que se dedicam
ao fornecimento de servios de perfurao; (iii) EPCistas: empresas que atuam fornecendo
servios de engenharia, compras e construo; (iv) fabricantes de equipamentos: empresas que se
dedicam manufatura de equipamentos e consumveis e fornecimento de servios relacionados a
esses; (v) empresas de apoio logstico: empresas dedicadas ao fornecimento de servios de
86

transporte martimo, areo ou terrestre de insumos e equipamentos; e (vi) empresas de nicho:


empresas focadas em mercados bastante especficos, por exemplo, fornecedores de servios de
explorao e ssmica.
Quadro 3 - Classificao das empresas de servios e equipamentos de E&P segundo
aparticipao em cada um dos segmentos22.
Informao de
Reservatrios

Contratao
de
perfurao

Servios e
equipamentos
de perfurao

Revestimento e
completao

Infraestruturae
instalaes

Produo e
manuteno

Descomissio
namento

Apoio
logstico

Integradores
Drillers
EPCistas
Fabricantes
de
equipamento
Empresas de
nicho
Empresas de
apoio
logstico

Fonte: Bain e Company e Tozzini Freire Advogados (2009).

Outra segmentao, ilustrada na Figura 20, apresentada pela ONIP (2011).

22

A descrio dos referidos segmentos pode ser encontrado em Bain e Company e Tozzini Freire Advogados (2009).

87

Figura 20 - Caracterizao da cadeia de fornecimento de bens e servios offshore.

Fonte: ONIP (2011).

A primeira camada reflete os elos diretos do ciclo produtivo da IP, e formada


tipicamente pelos fornecedores diretos do operador ssmica, prestadores de servios de campos
e poos, estaleiros, instalaes e equipamentos submarinos e atividades de apoio logstico. Nas
duas camadas que se seguem, observam-se integradores, sistemistas e fornecedores de
equipamentos, que tanto atendem diretamente ao operador, quanto aos seus fornecedores diretos.
As trs primeiras camadas representam o ncleo da cadeia de fornecimento stricto sensu do setor.
Alm do ncleo, a cadeia suprida por componentes bsicos, movimentando processos
industriais e servios de larga aplicao em atividades produtivas. Ao final, a cadeia constituda
por insumos industriais bsicos, como produtos siderrgicos, petroqumicos e energia (ONIP,
2011).
Mudanas importantes ocorreram nas ltimas dcadas na IPP mundial, catalisadas
pela queda dos preos do petrleo nos anos de 1980 e 1990, pela busca por reduo de custos
(operacionais e de transao) das empresas petrolferas e pela maior participao de empresas
mistas, de pases OPEP, e outras NOCs no upstream da indstria com menor capacitao

88

tecnolgica e conhecimento para liderar atividades de P&D e investimentos mais complexos


(RUAS, 2012; SILVA, 2009).
Essas mudanas trouxeram consequncias importantes para as empresas parapetrolferas, ao impor-lhes novas e maiores responsabilidades. Esse novo contexto, determinado
pelas estratgias de reestruturao das petrolferas, de uma forma geral, comeou a delinear para
as empresas para-petrolferas, como j comentado, a necessidade de: (i) ampliar o escopo de
oferta de bens e servios; e (ii) realizar um maior esforo formal de P&D, permitindo a
atualizao tecnolgica e a integrao das, agora necessrias, mltiplas competncias (IOOTTY,
2004).
importante mencionar que a maior participao das empresas para-petrolferas nas
atividades inovativas, apesar da necessidade conjuntural de reduo de custos da IP desempenhar
papel importante, foi determinada, tambm, pela prpria evoluo dos regimes tecnolgicos
dessas empresas. A consolidao de um maior controle sobre a atividade inovativa por estas foi
possibilitada pelo acmulo de capacitaes desde os anos de 1970, perodo em que a indstria
sofreu importantes modificaes em seus paradigmas tecnolgicos, com a transformao da
natureza da evoluo tecnolgica em conjuntos relevantes de produtos (equipamentos e servios)
e com a operao em mercados de produtos mais dinmicos (RUAS, 2012).
A compreenso do processo de desenvolvimento de inovaes, assim como de suas
implicaes sobre a dinmica de concorrncia na IPP, passa pela caracterizao das redes de
aprendizado, suas motivaes e o papel dos agentes envolvidos. So variados os arranjos
possveis para as redes de aprendizado, sendo os mais comuns: mecanismos de transferncia de
informao, intercmbio de pesquisadores/funcionrios e infraestrutura, acordos de cooperao,
Joint IndustryProjects(JIPs) e joint ventures. Incluem-se nesses arranjos, a participao de
agentes como empresas concorrentes na IP, empresas para-petrolferas, institutos de pesquisa,
universidades e laboratrios (RUAS, 2012).
As empresas de petrleo buscam nesses agentes a disponibilidade de recursos e
capacitaes para auxiliar no aprimoramento de seu processo produtivo, com o desenvolvimento
de novos produtos e servios por meio da coordenao de redes de aprendizado interativo. Essas
estruturas podem ser consideradas indispensveis, tambm, sob o ponto de vista dos
fornecedores, pois, mesmo possuindo capacitaes decisivas para a inovao relacionada aos seus
segmentos de atuao, a interao e o feedback com as empresas petrolferas so indispensveis
89

para o contnuo acmulo de conhecimento e prosseguimento das trajetrias tecnolgicas setoriais.


Nesse sentido, a importncia das redes de aprendizado para os fornecedores est associada,
tambm, s tpicas formas de cooperao das relaes usurio-produtor, centrais para o
aperfeioamento e consolidao de novas tecnologias (ACHA; CUSMANO, 2005).
A formao de redes, alm da busca por reduo de custos ou articulao eficiente de
capacitaes para aprendizado, representa um poderoso instrumento na construo de relaes de
confiana entre agentes e de mtuo fortalecimento na disputa por espaos de valorizao no
interior da cadeia produtiva em sentido amplo (RUAS, 2012).
Em suma, percebe-se que os padres de participao das companhias de petrleo no
processo de mudana tm envolvido, cada vez mais, ao crtica do conjunto de seus
fornecedores mais importantes. Mas, apesar da reduo no desempenho do papel de
desenvolvedor de inovaes, os operadores se encontram em junes estratgicas da rede,
ligando organizaes de diferentes tipos e subcampos de pesquisa. Conforme argumenta Acha e
Cusmano (2005, p. 19):
This is consistent with their competitive incentive to maintain a wide awareness of new
technologies and techniques, since their competitive domain is in the application
rather than in the development of technology. As operators need to know more than
they do (Brusoniet al., 2001), the participation to multi-disciplinary R&D projects with
a differentiated range of specialised actors represent a fundamental source of
complementary knowledge, whose processing, however, rests on maintaining diversified
in-house capabilities.

As referidas mudanas, que obrigaram as empresas para-petrolferas ampliarem o


escopo de oferta de bens e servios e realizarem um maior esforo formal de P&D, culminaram
no surgimento de grupos para-petrolferos com atuao significativamente internacionalizada e
diversificada, com grande escala de operaes e atividades de P&D. Como forma de viabilizar a
trajetria de multi-produo, as empresas do setor realizaram inmeras operaes de fuses e
aquisies (IOOTTY, 2004).
As F&A foram utilizadas no apenas como meio de obter ganhos de poder de
mercado e eficincia - decorrentes da realizao de economias de escala de produo,
aproveitamento de recursos indivisveis e acesso recursos financeiros mas, tambm, como
uma forma de imprimir um caminho de diversificao tecnolgica, ao possibilitar acesso a
competncias no incorporadas, necessrias para a integrao de novos conhecimentos, e,
90

paralelamente, a dissoluo dos riscos relacionados aos custos crescentes de P&D e aos
investimentos em atualizao tecnolgica (IOOTTY, 2004).
Assim, desde meados dos anos de 1980, at o final da dcada de 1990, ainda que com
diferenas importantes entre os segmentos da IPP, um intenso processo de compra e venda de
ativos ocorreu no setor, revelando um expressivo movimento de concentrao da estrutura
produtiva (IOOTTY, 2004). O referido movimento patrimonial permitiu a consolidao de
grandes grupos e a reestruturao de suas atividades; ou viabilizando realizao do potencial de
acumulao interna, com ampliaes de sua participao de mercado, ou possibilitando vendas de
ativos de baixo desempenho ou compras de ativos complementares ao seu conjunto principal de
atividades (RUAS, 2012; SILVA, 2009).
O processo de F&A, em muitos casos, ocorreu entre grandes grupos, como a j
destacada fuso entre as norte-americanas Halliburton e Dresser (1998), as aquisies das,
tambm, norte-americanas Schlumberger (Sedco e GECO, na segunda metade dos anos 1980, e
Smith, em 2010), e Baker Hughes (BJ Services, em 2010), e da britnica Transocean (Aker
Drilling, em 2011), a fuso entre Baker International & Hughes Tool (1987),e entre as
norueguesas Aker e Kvaerner (2001). As empresas que se originaram dessa estratgia, e que
passaram a atuar em diversos mercados de produtos e servios para petrleo, foram denominadas
para-petrolferas integradas (VIEGAS, 2013; RUAS, 2012).
Tais empresas, pela ampliao da internacionalizao e da escala global de operaes,
bem como pela sua participao no total de P&D relacionado ao setor de petrleo, tornaram-se
centrais para o desenvolvimento tecnolgico do setor e para a organizao da cadeia de
fornecedores, pois passaram a comandar grandes contratos; pacotes completos23 (RUAS, 2012).
A vasta gama de bens e servios ofertados por esse tipo de empresa pode ser
ilustrada na Figura 21, a seguir, em que se apresentam os grandes fornecedores de servios e
equipamentos de E&P e suas receitas, em 2007. No eixo vertical da figura se apresenta a
participao relativa de cada empresa nos segmentos existentes, enquanto no eixo horizontal
mostra-se a importncia de cada segmento no total de receitas da indstria (VIEGAS, 2013).
Com a anlise da figura, percebe-se a peculiaridade da indstria para-petrolfera, que
, ao mesmo tempo, fragmentada e concentrada. Framentada pela alta especializao de muitas
23

Referem-se a pacotes completos de equipamentos e servios,que incluem servios para instalao, operao, manuteno e
descomissionamento (desativao) de estruturas.

91

empresas e concentrada pelo elevado market share das lderes de cada segmento. Quanto s
receitas da indstria, as seis maiores empresas, em 2007, apresentaram os seguintes market share:
Schlumberger (9%), Halliburton (6,5%), Baker Hughes (4,5%), Transocean (4%), Weatherford
(3%) e Smith International (3%) (VIEGAS, 2013).
Figura 21 - Fornecedores de servios e equipamentos de E&P e suas receitas, em 2007.

Fonte: Bain e Company e Tozzini Freire Advogados (2009).

Cabe destacar a existncia de novas evidncias nos anos 2000, quando se observam a
reduo da externalizao de algumas atividades e da compra de pacotes completos. Essas
evidncias representam maiores oportunidades para os fornecedores especializados (RUAS,
2012).
Apesar dessas evidncias, as para-petrolferas integradas continuam com elevada
participao de mercado. possvel observar, nas ltimas dcadas, a coexistncia dessas
estruturas, estando sua formatao associada ao tipo de investimentos (upstream ou downstream),
ao perfil do contratante e sua capacitao tecnolgica, ao perfil das instituies no momento
histrico especfico, aos preos de petrleo e as oportunidades de acumulao na cadeia
92

petrolfera como um todo. Porm, a recente retomada do maior controle das petrolferas sobre as
estruturas de mercado na IPP e sobre o direcionamento das encomendas favorece a entrada de
novas empresas e o fortalecimento da IPP em novos pases, ao menos em alguns nichos (RUAS,
2012). Na prxima seo discutir-se- como o Estado tem atuado para o fortalecimento da IPP
local.

3.3

INTERVENO
GOVERNAMENTAL
PARA
DESENVOLVIMENTO
DE
UMA
INDSTRIA
PETROLFERA NACIONAL

O
PARA-

Conforme descrito, tanto as companhias petrolferas, quanto muitas das firmas lderes
da IPP operam internacionalmente. O contexto internacionalizado da IPP representa uma
dificuldade para a apropriao local de renda na IP. Nesse sentido, a interveno governamental,
atravs de polticas de desenvolvimento produtivo e tecnolgico, pode ser justificada pela
necessidade de garantia da segurana energtica, indispensvel para o desenvolvimento
industrial, e pela possibilidade de ampliao da apropriao de renda24. Portanto, pode-se afirmar
que a evoluo da desconfiana em relao ao mercado e sua capacidade de conduzir os
interesses nacionais esto no cerne das ondas de nacionalismo energtico. Sendo nacionalismo
energtico definido, a partir de dois processos: limitao de acesso s IOCs e ampliao do
controle sobre a explorao dos recursos naturais por Estados produtores25 (STEVENS, 2008).
Diversos mtodos de interveno governamental tm sido utilizados para favorecer a
IPP local, com o objetivo de construir uma capacidade nacional de produo e exportao
(HALLWOOD, 1993). Dentre esses mtodos, segundo Hallwood (1993), destacam-se: (i)
clusulas sobre joint ventures obrigatrias, transferncia de tecnologia e engenharia de
petrleo e programas de treinamento para o pessoal do pas detentor das reservas podem estar
contidas em leis de petrleo danao; (ii) companhias nacionais de petrleo podem ser
direcionadas/obrigadas atender clusulas de contedo local - Brasil, Noruega e Venezuela
tm utilizado com frequncia esse dispositivo; (iii) licenciamento de produo pode exigir que
24

No incio, as intervenes eram justificadas (i) pela importncia militar do petrleo, com ampla utilizao de derivados, no
decorrer da Segunda Guerra Mundial, para mobilizar tropas e grandes frotas (navios, veculos terrestres e avies), e (ii) pela
percepo, alguns anos aps o conflito, de insuficincia das reservas americanas para o atendimento da crescente demanda, o que
motivava posturas mais ativas dos governos europeus e americano para garantir acesso reservas no Oriente Mdio (YERGIN,
1991).
25
O termo polticas de desenvolvimento produtivo e tecnolgico foi utilizado em substituio ao termo polticas protecionistas,
em funo do objetivo dos governos com a adoo desses tipos de polticas no se limitar proteo da indstria nacional em
relao aos produtos importados, mas, por exemplo, incentivar a inovao tecnolgica por empresas nacionais.

93

as empresas petrolferas favoream a realizao de atividades por empresas locais, como na


China e na Noruega, por exemplo; e (iv) licenas de importao, tarifas e limitao da
propriedade estrangeira restringem a concorrncia e aumentam os preos no mercado interno,
permitindo, assim, fornecedores locais ganharem posio.
Alguns benefcios imediatos so garantidos com a adoo desses tipos de polticas,
como, por exemplo, incremento no emprego domstico e crescimento da participao nacional
no valor adicionado da produo de petrleo. Contudo, a existncia de barreiras entrada
agudas na indstria pode dificultar o acesso de fornecedores locais nos mercados
internacionais (HALLWOOD, 1993). Hallwood (1993, p. 92) argumenta:
The larger the necessary initial investment, the higher the risk-adjusted discount rate,
the smaller the future annual expected net benefits and the shorter the period over
which these benefits are enjoyed, the smaller will be the return on an investment (and
it may be negative). Entry costs into many industries are likely to be high because
the existence of TNCs may be argued to depend upon the possession of firmspecific advantages. In the OOSI, positive net benefits are unlikely to materialize
because of the impermanence of the domestic market and the (revealed) difficulty of
penetrating export markets. Other industries in which net benefits may be small can
be classified first as new products or services in which domestic demand is
especially uncertain (translating into a high discount rate); secondly, as other
depletable natural-resource industries, especially when deposits are small, or when
international markets are difficult to penetrate; and, thirdly, as industries subject
to rapid technological change, unless the new entrant can sustain high rates of
expenditure on research and development otherwise indigenous enterprises face
near exclusion from international markets and even risk loss of the home market.

A presena de empresa estatal, com capacidade operacional, amplia as possibilidades


e formas de interveno governamental na atividade petrolfera. Primeiro, por permitir
apropriao direta da renda petrolfera, maior controle das encomendas e das atividades de
desenvolvimento tecnolgico; a empresa, em alguns casos, dada a capacidade gerencial e
informaes disponveis, assume papel central no planejamento energtico. Segundo, mesmo no
sendo monopolista, a existncia de uma empresa estatal possibilita ao seu governo um maior
conhecimento sobre a atividade, ampliando sua capacidade de negociao com empresas privadas
e execuo do planejamento energtico e setorial (STEVENS, 2008).
Um dos mecanismos de interveno mais utilizados por pases que apresentam
abertura operao de empresas estrangeiras na IP, como o caso do Brasil, que tambm possui
uma empresa estatal, a utilizao de critrios de contedo local nas aquisies. Os argumentos a
favor desse instrumento vo desde a ampliao do emprego domstico, possibilidade de
94

transferncia tecnolgica, objetivando reduo do gap tecnolgico, e, consequentemente, dos


custos por parte da IP. O gap tecnolgico pode ser superado com aprendizado, aproximando os
custos de produo local aos padres internacionais no mdio e longo prazo. Assim, poderiam ser
maximizados os impactos sobre o desenvolvimento industrial nacional, alm da gerao de novos
empregos no pas (NORDAS; VATNE; HEUM, 2003).
As possibilidades de diminuio dessa defasagem esto associadas escala de
operaes da IP e a base industrial prvia do pas. A existncia de uma base industrial menos
desenvolvida dificulta as empresas petrolferas atingirem os requisitos de contedo local. Mesmo
quando esses requisitos so atendidos, grande parte das encomendas se restringe aos produtos de
baixo contedo tecnolgico, limitando a capacidade de aprendizado (RUAS, 2012).
O principal problema, apontado pelos crticos, dos critrios de contedo local nas
aquisies a diferena de preos praticados por fornecedores globais e locais, favorecidos por
reservas de mercado. Alm da reduo de investimentos na IP, a ineficincia gerada pelo
direcionamento das aquisies pode provocar, segundo Nordas, Vatne e Heum (2003):
(i) seleo adversa na atrao de IDE. Quando comparadas a empresas mais
eficientes, as ineficientes seriam menos afetadas pelo diferencial de custos, uma vez que a
diferena entre os custos antes e depois do cumprimento das exigncias de contedo local
seriamenor;
(ii) reduo dos lucros das empresas e, consequentemente, dos tributos sobre
rendimentos coletados pelo governo. Nesse caso, a receita petrolfera seria deslocada do governo
(e dos beneficirios das despesas do governo) para a indstria para-petrolfera local.
As presses para reduo dos custos de investimentos na IP e as dificuldades no
desenvolvimento e/ou capacitao de fornecedores locais so as principais motivaes para
ampliao do acesso fornecedores de produtos/equipamentos estrangeiros. Por esses motivos,
os critrios de contedo local, na maior parte das provncias petrolferas, so adotados,
simultaneamente, as polticas de atrao de investimentos direto estrangeiro de grandes grupos
para-petrolferos, que viabilizam, em tese, equipamentos com preos e qualidade mais favorveis.
Entretanto, a presena desses grupos pode limitar os benefcios do direcionamento das
encomendas (NORDS; VATNE; HEUM, 2003; HALLWOOD, 1993).
nesse sentido, como argumenta Hallwood (1993, p. 93), que o contexto global da
concorrncia na IPP se configura como um grande dilema para o governo local. J que:
95

An open-door (or laissez-faire) policy towards foreign supply companies risks the
non-development of indigenous enterprises. Protectionism, however, risks high input
costs that reduce the profits from oil production (in which host Governments share
through taxation), as well as a loss of markets when domestic oil production begins
to decline. There are two possible solutions. One is to accept the fact that reliance on
foreign TNCs may make the entry by indigenous enterprises very difficult, but enjoy
competitive prices and the advanced technological solutions provided by the international oil-supplies industry. The other is to develop indigenous interests in a way
that will make them truly competitive in international markets. Unless competitiveness
is achieved, foreign markets will not be won without subsidies, which are costly and,
in any event, likely to be illegal under GATT rules. There would also have to be
planning for the day when oil-production activities decline.

Caso a competitividade local no seja ampliada pelos arranjos produtivos


desenvolvidos, a produo domstica da IPP pode ser reduzida rapidamente com a diminuio da
demanda da IP nacional. Por esse motivo, a introduo de mecanismos para transferncia de
tecnologias e aprendizado local se torna indispensvel para realizao do potencial de
desenvolvimento domstico e insero competitiva na concorrncia global (HALLWOOD,
1993).
O estmulo formao de grupos locais sofreu diversas tentativas de restrio em
acordos de investimentos, de propriedade intelectual e compras governamentais. Porm, tanto em
mbito multilateral, quanto na esfera bilateral de negociaes, poucos foram os efeitos surtidos
sobre sua efetiva aplicao. As polticas para transferncia de tecnologia e de direcionamento
estratgico do investimento direto estrangeiro, como principais alvos das tentativas de bloqueio,
mantiveram-se importantes ao longo das ltimas dcadas e permanecem sendo utilizadas por
diversos governos, mesmos que com algumas adaptaes (RUAS, 2012).

3.4

CONSIDERAES FINAIS
A indstria mundial do petrleo (IMP) formada por grandes empresas muito

competitivas, que atuam com escalas elevadas, tecnologia avanada e significativo poder
financeiro. Essa indstria envolve dois segmentos, um que atua a montante (upstream) e outro
que atua a jusante (downstream) da cadeia.
As atividades upstream se destacam por envolver elevados riscos de investimentos,
compensados pela possibilidade de aquisio de grandes lucros. Uma caracterstica importante da
IMP a verticalizao das atividades, com o objetivo de distribuio dos riscos e dos custos entre
os diversos segmentos da cadeia industrial e de obteno de um risco/custo mdio que compense
os diferenciais de custo e aumente os ganhos ao longo dos segmentos da indstria. A
96

internacionalizao das atividades, intensificada no perodo ps-Primeira Guerra Mundial, que


pode estar relacionada a localizao geogrfica das reservas e mercados consumidores, outra
estratgia de sucesso para diversificao de risco, amplamente utilizada pelas empresas lderes da
indstria.
O crescimento da IP no ps-Segunda Guerra Mundial motivou o movimento de
entrada de novas empresas, tanto de pases desenvolvidos, quanto de pases em desenvolvimento,
grandes produtores ou no. Esse movimento se intensificou nos anos de 1960 e se completou nos
anos de 1970, com os choques do petrleo, quando ocorreu uma grande onda de nacionalizaes
e fortalecimento de empresas de pases produtores.
Essas empresas, denominadas de National Oil Companies (NOCs), quando
comparadas com as Majors, possuem menor capacitao tecnolgica, reduzidos ativos no
downstream, menor internacionalizao e acesso aos mercados centrais, apesar das vantagens de
acesso s reservas as permitirem, nas ltimas dcadas, especialmente nos perodos de elevao
dos preos do petrleo, importante capacidade de acumulao e crescimento. Alm da busca pelo
lucro, as NOCs apresentam como caracterstica principal a necessidade de responder aos
objetivos do governo.
Diferentemente das NOCs, as Majors, tambm conhecidas como International Oil
Companies (IOCs), possuem maior dificuldade de acesso reservas de boa qualidade. Apesar
desta restrio, a ampla experincia na indstria as possibilitam alcanar uma maior eficincia
operacional, acumular capacitaes para o desenvolvimento de tecnologias, ampliar infraestrutura
no downstream, internacionalizar-se e acessar aos grandes mercados, marcas e produtos
consolidados. Outra caracterstica marcante dessas empresas sua forte atuao nas indstrias
correlatas do gs natural e petroqumica, e nos setores eltricos e de energia alternativa,
assumindo a alcunha de empresas de energia. Diferentemente das NOCs, a maximizao dos
lucros o principal foco das IOCs. Com esse foco, elas competem pela oportunidade de investir,
para atrair e reter capital intelectual e por capital de risco.
Empresas

estatais

de

pases consumidores, empresas

mistas e

empresas

independentes, alm das NOCs e IOCs, tambm se fazem presentes na IMP.


Alm da grande onda de nacionalizaes e fortalecimento de empresas de pases
produtores, completada nos anos de 1970, destaca-se como desdobramento das transformaes
polticas na indstria ocorridas nesse perodo uma forte inflexo na demanda. O crescimento do
97

consumo mundial retomado, apenas, aps 1985, com o contrachoque de preos do petrleo,
causado pela alterao na poltica de cotas da OPEP e pela elevao da oferta da Arbia Saudita.
A reduo do crescimento setorial e do espao de acumulao dos agentes, com o
estabelecimento dos preos em patamares reduzidos nos anos de 1980, fizeram com que as
Majors passassem a implementar estratgias de reestruturao, que se concentraram em trs
frentes principais: reduo dos custos operacionais e administrativos, adoo de novas estratgias
de relacionamento com outras empresas e implemento de novas polticas de contratao junto s
empresas para-petrolferas.
Essas estratgias definiram mudanas relevantes no ambiente competitivo sob o qual
atuam essas empresas. Primeiro, pelo abandono da estratgia de privilegiar fornecedores locais
em benefcio de uma poltica global de compras, o que favoreceu as relaes de compra com
fornecedores integrados. Segundo, pela reduo dos esforos em P&D interno das grandes
companhias privadas de petrleo, diante da necessidade de reduo de custos na busca pela
eficincia.

Com

isso,

as

empresas

para-petrolferas

passaram

assumir

maiores

responsabilidades, inclusive, com maior participao nas atividades de P&D.


Atualmente, enquanto as Majors competem convencendo os Estados detentores de
reservas de sua capacidade na gesto de risco e de recursos esgotveis, as para-petrolferas
competem convencendo as petrolferas de sua capacidade em oferecer as melhores ferramentas
para o enfrentamento das novas fronteiras geolgicas e com os menores custos. A indstria parapetrolfera tem desempenhado um importante papel no desenvolvimento das companhias de
petrleo nacionais, ao permitir que estas tenham acesso s melhores tecnologias de explorao e
produo, ainda que as IOCs mantenham sua vantagem na gesto de risco.
Mesmo com a extrema dependncia da IP, a ampliao do escopo de oferta de bens e
servios e o maior esforo formal de P&D culminaram no surgimento de grupos para-petrolferos
com atuao significativamente internacionalizada e diversificada, com grande escala de
operaes e atividades de P&D.
O contexto internacionalizado da IPP representa uma dificuldade para a apropriao
local de renda. justamente essa apropriao, alm da necessidade de garantia da segurana
energtica, que justifica a interveno governamental atravs de polticas de desenvolvimento
produtivo e tecnolgico. Um dos mecanismos de interveno mais utilizados por pases que
apresentam abertura operao de empresas estrangeiras na IP, como o caso do Brasil, a
98

utilizao de critrios de contedo local nas aquisies. Os argumentos a favor desse instrumento
vo desde a ampliao do emprego domstico possibilidade de transferncia tecnolgica. Como
principais problemas se destacam a reduo de investimentos na IP, a seleo adversa na atrao
de IDE e a reduo dos lucros das empresas e, consequentemente, dos tributos sobre rendimentos
coletados pelo governo.
Neste sentido, o contexto global da concorrncia na IPP se configura como um
grande dilema para o governo local; se, por um lado, uma poltica de portas abertas torna o
desenvolvimento de uma indstria local mais difcil, por outro, uma poltica de contedo local,
por exemplo, eleva os custos dos insumos, o que reduz os lucros empresariais. Duas solues se
apresentam para esse dilema: (i) aceitar que a IPP um oligoplio internacional, o que representa
uma grande barreira para o desenvolvimento de uma indstria local com capacidade de competir
internacionalmente, e usufruir dos preos competitivos e da tecnologia de ponta fornecidos pelas
empresas internacionais; ou, (ii) adotar polticas efetivas o suficiente para garantir
competitividade internacional de empresas fornecedoras locais; lembrando que a efetividade das
polticas no pode ser diagnosticada sem um prazo de maturao (ex-ante).
No Brasil, a preocupao com o destino da IPP nacional, com o fim do monoplio da
Petrobras, estabelecido pela Lei 9.478/97, fez com que fosse incorporado ndices de
nacionalizao nos critrios para seleo dos leiles de reas de E&P de petrleo e gs natural.
Em 2010, o modelo de E&P de petrleo e gs natural criado pela referida Lei foi parcialmente
abandonado, estabelecendo-se um novo marco regulatrio, que trouxe consequncias do ponto de
vista da poltica de contedo local
O estabelecimento de clusulas de contedo local tem sido apontado, pelas agncias
de ratings, conforme se verificou no Captulo 1, como um dos motivos para o rebaixamento das
notas de crdito da Petrobras. No prximo captulo analisar-se- porque essa poltica est na
contramo da perspectiva de maximizao de valor para os acionistas desta companhia.

99

PETROBRAS
NACIONAL

INDSTRIA

PARA-PETROLFERA

A histria da indstria de petrleo e gs natural (IPGN) passou por diversas


transformaes. No Brasil, esta tem sido um reflexo de estratgias institucionais defensivas, para
lidar com as foras do mercado internacional de petrleo, e ativas, para enfrentar a
vulnerabilidade de sua economia, a partir da descoberta de petrleo. Essa histria ganhou impulso
aps a criao, em 1953, de uma companhia estatal, a Petrobras, com direitos de monoplio na
explorao, produo e refino de petrleo.
A Petrobras, apesar de exercer, desde sua criao, uma influncia significativa no
desenvolvimento de uma rede de fornecedores de equipamentos e servios, no teve sua dinmica
de aprendizado seguida por essa rede. Enquanto a estratgia tecnolgica da companhia tem sido
fortemente influenciada pelos preos do petrleo, fixados internacionalmente, a estratgia dos
fornecedores foi determinada pelas condies da poltica industrial domstica. Portanto, a histria
da IPGN brasileira selou diferentes destinos para a Petrobras e sua rede de fornecedores.
Esta histria ser contada nesse captulo, que est dividido em cinco sees. Na
primeira seo ser discutida a relao da Petrobras com a IPP nacional no perodo prliberalizao econmica, enquanto na segunda seo essa discusso ser tratada para o perodo
logo aps a liberalizao econmica. Na terceira seo a discusso est centrada na poltica de
contedo local para o fortalecimento da IPP e suas mudanas no decorrer das diversas rodadas de
licitaes. Na quarta seo ser descrito o Programa de Mobilizao da Indstria Nacional de
Petrleo e Gs Natural (PROMINP) e analisada a competitividade da IPP brasileira, para, na
quinta seo, fazerem-se as consideraes finais.

4.1

PETROBRAS E A IPP NACIONAL:


LIBERALIZAO ECONMICA

PERODO

PR-

A IPGN foi um dos pilares do modelo de Industrializao por Substituio de


Importaes (ISI). A Petrobras, principal agente dessa indstria, foi criada, em 1953, para operar
ao longo de toda cadeia de petrleo e gs no pas, exceto distribuio e comercializao,
objetivando reduzir as restries industrializao, associadas a uma base pobre de recursos
petrolferos. A estatal, durante as trs primeiras dcadas de sua existncia (1953-1983),
encampou as diretrizes polticas do Estado brasileiro, centradas no desenvolvimento da indstria
101

domstica, a partir da adoo de uma poltica de substituio de importaes (SILVA, 2009;


SILVA; FURTADO, 2006).
No primeiro momento (1954-1979), conforme salientam Freitas (1999), Ortiz Neto
(2006) e Ortiz Neto e Shima (2008), a companhia utilizou seu volume de investimentos para
fomentar a indstria local na rea de refino e transporte, downstream. O reduzido preo do barril
de petrleo, em relao ao elevado preo de seus derivados, at 1972, explica o investimento
majoritrio da Petrobras na rea de refino.
Alm dos preos internacionais de hidrocarbonetos e de seus derivados, Oliveira
(2010, p. 7-8) acrescenta outros fatores determinantes da oferta destes, a saber:
No upsteam, as variveis determinantes do comportamento da oferta de hidrocarbonetos
sos as oportunidades oferecidas pela geologia e os preos praticados no mercado
internacional. J no downstream, as variveis chaves so a demografia, a taxa de
crescimento econmico e os preos para os consumidores finais. No caso das refinarias,
a expanso da capacidade instalada fundamentalmente determinada pela demanda de
diesel, dado que as refinarias brasileiras esto estruturadas para maximizar a oferta desse
combustvel, com o objetivo de minimizar a dependncia de importaes desse derivado.

A inaugurao da nacionalizao de equipamentos de petrleo, que nesse perodo se


constitua de compras em larga escala junto a empresas que operavam com padres tecnolgicos
inferiores aos encontrados na indstria, aconteceu com as primeiras encomendas realizadas
durante a construo de Mataripe (Refinaria Landulpho Alves), na Bahia. A realizao de
encomendas pioneiras,alm de maiores custos, significava assumir riscos de atrasos e problemas
de fabricao (ORTIZ NETO; SHIMA, 2008; ORTIZ NETO, 2006; FREITAS, 1999).
Foi nesse perodo, como enfatiza Alonso (2004), que a indstria de bens de capital
brasileira foi consolidada. Alm dos projetos de construo de refinarias, empresas nacionais
participaram dos projetos de construo de infraestrutura de produo, transporte e distribuio
de petrleo e derivados.
A poltica de compras da Petrobras atuou em trs frentes, a saber: (i) estmulo
transferncia tecnolgica, com firmas brasileiras participando, inclusive, em projetos conjuntos
com firmas estrangeiras; (ii) incentivo criao da Associao Brasileira da Infraestrutura e
Indstria de Base (ABDIB), cuja atribuio principal era difundir normas e procedimentos de
controle de qualidade; e (iii) criao, em seu Servio de Materiais (SERMAT), de um sistema de
pr-qualificao de fornecedores que, alm de verificar a capacidade financeira e gerencial
102

destes, fornecia eles orientao e assistncia tcnica necessria para o desenvolvimento de


capacitao tecnolgica (ALONSO, 2004).
Na dcada de 1970 e incio da dcada de 1980, os investimentos na indstria
nacional, que repercutiram positivamente na IPGN brasileira, foram alavancados pelos Planos
Nacionais de Desenvolvimento (PNDs). Editados pelos governos militares, os PNDs abarcavam
um perodo de cinco anos e tinham como foco a substituio de importaes, proibindo ou
impondo barreiras importao de tudo que pudesse ser fabricado no Brasil ou que tivesse
similar nacional. Mesmo com a comprovao da no existncia de um determinado item para
fornecimento no pas, exigiam-se justificativas cada vez mais detalhadas para autorizar a
importao (SOUZA, 1997).
A Petrobras, no referido perodo, pela sua capacidade de referenciar o mercado, j
havia desenvolvido critrios prprios de escolha de seus fornecedores atravs da criao de um
sistema de normas tcnicas e mtodos de controle de qualidade, independente da ABDIB. A
partir de sua posio de monopsionista na compra de equipamentos, a companhia adotou
mecanismos de capacitao de fornecedores locais, que compreendiam o domnio tecnolgico na
produo de tecnologias complexas e a absoro de tecnologias geradas em seu centro de
pesquisa (Centro de Pesquisas e Desenvolvimento Leopoldo Amrico Miguez de Mello Cenpes)
(SILVA; FURTADO, 2006).
A partir do segundo choque do petrleo, em 1979, as iniciativas em direo
nacionalizao de equipamentos de E&P, upstream, passam a ser mais efetivas, apesar destas
ocorrerem desde o ano de 1968, quando se iniciou a explorao de petrleo offshore no Brasil, no
Campo de Guaricema, na Bacia de Sergipe. As mudanas das condies de mercado com o
segundo choque e o consequente aumento dos preos do petrleo, elevaram no apenas os
investimentos em E&P, mas a participao desse segmento nos investimentos totais da empresa.
Enquanto em 1979 estes correspondiam a 54,4%, em 1981 eles representaram 83,2% (ORTIZ
NETO; SHIMA, 2008; ORTIZ NETO, 2006; FREITAS, 1999).
O esforo tecnolgico da Petrobras reduziu o impacto dos choques do petrleo,
provendo o pas de importantes reservas petrolferas. Dentre essas se destacaram o campo da
Garoupa, descoberto em 1974, lmina dgua (LDA) de 120 metros de profundidade, que
representou um marco histrico para o setor petrolfero nacional, os campos de Badejo (1975),

103

Namorado (1975), Enchova (1976) e Cherne (1977), todos na Bacia de Campos (SILVA, 2009;
SILVA; FURTADO, 2006).
Apesar do modelo de ISI marcar a primeira fase da poltica de compras da Petrobras
para seu seguimento offshore (1970 at a primeira metade da dcada de 1990), a capacitao
tecnolgica da IPP brasileira em reas de fronteira do conhecimento era fraca. Nos equipamentos
que demandavam maior complexidade tcnica predominavam a utilizao de tecnologia externa.
A limitao tecnolgica das empresas nacionais era atribuda: (i) ao elevado custo de fabricao
das tecnologias; e (ii) as elevadas oscilaes da demanda, que aumentavam o grau de incerteza
quanto ao retorno dos investimentos em P&D (FREITAS, 1999).
Quanto ao segundo ponto, observou-se que apesar da Petrobras adotar, em alguns
momentos, uma poltica objetiva e efetiva de nacionalizao - tanto atravs da organizao do
setor de compras, com a definio de prioridades e cadastramento de fornecedores, quanto por
uma maior relao com a indstria nacional -, em outros, essa poltica esteve associada,
simplesmente, s dificuldades conjunturais para importao. Apesar da oferta das empresas locais
conseguir se adequar gradualmente ao volume de compras da estatal, mesmo com uma oscilao
destas, a oferta no veio acompanhada por um investimento em atividades de P&D, tornando as
empresas locais dependentes tecnologicamente das empresas que licenciavam o conhecimento
(FREITAS, 1999).
Diante das limitaes acima mencionadas, o incio da E&P das formaes geolgicas
recm-descobertas foi realizado a partir de equipamentos, materiais e servios encomendados de
empresas estrangeiras. Este fator fez com que o ndice de compras da Petrobras, dentro do pas,
oscilasse para baixo, chegando 52%, em 1980 (ANP, 1999).
Em 1983, no perodo da crise da dvida brasileira, a Petrobras descobriu campos
petrolferos gigantes na costa do Brasil - Albacora (1984), Marlim (1985) e Albacora Leste
(1986) -, com mais de 1,5 bilho de barris equivalentes de petrleo (BEP) e situados em
profundidades entre 300 m e 2.100 m de LDA. A descoberta desses campos, alm de indicar, pela
primeira vez, a possibilidade de uma considervel reduo da dependncia do petrleo
importado, oportunizou a sada do desempacotamento e adaptao tecnolgica, para o
desenvolvimento, em bases locais, de uma nova trajetria tecnolgica para explorao de
petrleo offshore em guas profundas, no existente no mercado (DANTAS; BELL, 2011;
ORTIZ NETO; SHIMA, 2008; ORTIZ NETO, 2006).
104

Mesmo

diante

dessa

excelente

oportunidade

econmica,

rotina

de

desempacotamento de tecnologias prontas no foi suplantada, muito em funo da


disponibilidade de reservas em guas rasas e do elevado custo do petrleo importado, que
viabilizava a produo, mesmo que ineficaz. Em sendo assim, o aprendizado da Petrobras
consolidado, na primeira metade da dcada de 1980, mediante o desempacotamento de
tecnologias (ORTIZ NETO; SHIMA, 2008; ORTIZ NETO, 2006).
As capacitaes desenvolvidas (de desempacotar tecnologias) foram rapidamente
absorvidas pelos fornecedores nacionais, aumentando, em 1983, para, aproximadamente, 80% o
percentual de compras da Petrobras no pas. Foi a partir dessa nova fase da poltica de compras
da companhia, sobretudo, que grande parte das empresas fornecedoras estabelecidas fora do pas
ou buscou constituir parcerias com empresas brasileiras ou abriu filiais no pas (ANP, 1999).
A essa altura, uma rede de conhecimento embrionria j comeava a se formar ao
redor da Petrobras.As atividades de acumulao tecnolgica da companhia, associadas com a
referida rede, estavam centradas na assimilao de mtodos adquiridos, de equipamentos, de
servios e de operao. Portanto, o fluxo de conhecimento se restringia ao operacional, sendo as
firmas fornecedoras a principal fonte poucas outras organizaes tiveram um papel significante
na rede26 (DANTAS; BELL, 2009).
O sucesso parcial da poltica assistemtica de compras de produtos no mercado
nacional em que se observou o desenvolvimento com sucesso de alguns processos relacionados
aprendizagem pelo uso (learning by using), porm com uma limitada aprendizagem interativa
usurio-fornecedor (learning by interacting), justamente pela sazonalidade da poltica de compras
- e a descoberta de jazidas gigantes em guas profundas impuseram Petrobras a proposio de
um programa de nacionalizao mais eficaz, que incentivasse as atividades de P&D nas empresas
nacionais (FREITAS, 1999).
O lanamento desse programa, cujo objetivo seria a sistematizao de esforos
visando o desenvolvimento tecnolgico offshore em profundidades at 1000 m, com base no
Sistema de Produo Flutuante (SPF), ocorreu apenas em 1986, com o contrachoque da Arbia

26

No desenvolvimento destes reservatrios, a Petrobras utilizou o Early Production Systems (EPS), conceito adotado por
companhias de petrleo internacionais nos campos do Mar do Norte. O movimento de sua curva de aprendizado de guas rasas
para guas profundas deu-se, primeiramente, com a assimilao de tecnologias padres, para o posterior desenvolvimento do
conceito de Floating Production Storage and Offloading (FPSO), amplamente utilizado pela Petrobras nos dias atuais
(OLIVEIRA E RUBIANO, 2011).

105

Saudita, maior produtor/exportador de petrleo do mundo27 (ORTIZ NETO; SHIMA, 2008;


ORTIZ NETO, 2006).
Esse pas, com o objetivo de punir os demais membros da OPEP pelo desrespeito ao
sistema de quotas estabelecido, elevou sua produo a um nvel que fez reduzir o preo do barril
do petrleo em mais de 20 dlares em poucos meses. Os altos custos (e os riscos elevados) dos
empreendimentos relacionados fronteira das guas profundas obrigaram o encerramento de
vrias experincias e aplicaes efetivas, exceto a brasileira, realizadas no mundo, com destaque
para as do Golfo do Mxico, do Mar do Norte e do Mediterrneo (ORTIZ NETO; SHIMA, 2008;
ORTIZ NETO, 2006; DANTAS, 1999).
O valor absoluto no foi a nica restrio continuidade desses empreendimentos.
Soma-se a esse aspecto a existncia de alternativas de produo, que se mostravam mais
adequadas s principais companhias petrolferas, elevando o custo de oportunidade da produo
de petrleo em guas profundas (ORTIZ NETO; SHIMA, 2008; ORTIZ NETO, 2006; DANTAS,
1999).
No Brasil, a necessidade de reduo imediata dos custos e aumento da produo
interna, devido s restries de divisas e a importncia da conta petrleo, foram impostas
Petrobras, sob pena de um desestmulo produo offshore local, caso se fizesse a opo pela
importao. nesse contexto que o Programa de Capacitao Tecnolgica para guas Profundas
(PROCAP) lanado (ORTIZ NETO; SHIMA, 2008; ORTIZ NETO, 2006; DANTAS, 1999).
O PROCAP 1000 (1986-1992) foi formado por um portflio de 64 projetos, mas,
durante sua implementao, com o surgimento de novos desafios, terminou englobando o
desenvolvimento de 116 projetos, divididos em projetos de curto, mdio e longo prazo (ORTIZ
NETO E SHIMA, 2008; ORTIZ NETO, 2006). Esses projetos foram decompostos em cinco
linhas de pesquisas, a saber: (i) equipamentos e instalaes subsea; (ii) plataformas semisubmersveis e embarcaes; (iii) veculo de operao remota; (iv) ampliao da base de dados
sobre a Bacia de Campos, na busca por novos campos; e (v) plataformas fixas (FREITAS, 1999).
O PROCAP 1000 representou uma nova fase do aprendizado da Petrobras na medida
em que o simples aprendizado operacional, relativo ao desempacotamento e operacionalizao da

27

A escolha pela trajetria SPF se justificava pelo relativo conhecimento adquirido, desde 1977, com a operao e concepo de
sistemas de produo antecipada (ORTIZ E NETO, 2006).

106

tecnologia importada, deu lugar a um aprendizado voltado para a endogenizao das inovaes
(ORTIZ NETO; SHIMA, 2008; ORTIZ NETO, 2006).
O programa foi um hbrido entre a estratgia de desenvolvimento tecnolgico
endgeno, que teve uma maior nfase, e a estratgia de desenvolvimento tecnolgico
cooperativo. Na estratgia de desenvolvimento endgeno, a Petrobras realizava a maior parte dos
esforos de pesquisa, com pouca cooperao externa, e o propsito era o domnio de
determinadas tecnologias pela companhia (FREITAS, 1999).
A princpio, procurou-se consolidar a experincia operacional da companhia,
principalmente aquela acumulada com os Sistemas de Produo Flutuantes (SPF), utilizados em
profundidades menores.Portanto, destacaram-se no programa conhecimentos tcnicos mais
convencionais estendidos para at 1000 m de LDA, e, em menor medida, o desenvolvimento de
projetos mais inovadores. O principal impasse dessa estratgia foi o reduzido envolvimento de
fornecedores locais no desenvolvimento de inovaes, o que limitou a obteno, numa fase
posterior, de parceiros capazes de fabricar componentes e/ou equipamentos (FREITAS, 1999).
Na estratgia de desenvolvimento cooperativo, segundo Freitas (1999), destacaram-se
trs caractersticas:
(i) envolvimento de participantes externos. Na comparao entre a estratgia
cooperativa e a estratgia endgena, percebeu-se uma ampliao da parceria externa, com o
aumento da importncia das empresas internacionais de engenharia e das universidades nacionais
no processo de desenvolvimento de conhecimento tecnolgico de fronteira;
(ii) contratos multiclientes. A difuso de projetos multiclientes na IP internacional
foi propiciada pelos seguintes fatores: (a) viabilizao de estudos em novas reas de
conhecimento tecnolgico, onde o risco e a incerteza costumam ser bastante elevados; (b)
reduo dos custos de acesso ao novo conhecimento; (c) identificao (das) e relacionamento
(com) companhias petrolferas internacionais interessadas no desenvolvimento de novos sistemas
tecnolgicos offshoree no conhecimento voltado para reas de especializao restritas, que
resultaram em processos de transferncia tecnolgica de equipamentos, peas e componentes e
sistemas de E&P; e
(iii) aprendizagem organizacional. A utilizao de consrcio de pesquisa contribuiu
para o processo de absoro de novos conhecimentos, reforando a aprendizagem tecnolgica da
companhia, visto que integrou mltiplos agentes, formando redes de inovao.
107

Com a implementao do PROCAP 1000 houve, portanto, uma extenso da


participao da Petrobras na produo de conhecimento. No perodo de 1985-1991, a companhia
desenvolveu intenes mais ativas de utilizar a rede de conhecimento para alcanar objetivos
relacionados ao aprendizado, no meramente para adquirir conhecimento passivo com a
aquisio de bens e servios (DANTAS; BELL, 2009).
A acumulao de atividades tecnolgicas se desenvolveu atravs de arranjos
colaborativos com: (i) universidades e centros de pesquisa, no desenvolvimento de projetos
voltados criao de conhecimento cientfico; (ii) universidades, centros de pesquisa e empresas
de engenharia, nos projetos relacionados ao desenvolvimento de conhecimento aplicado indito;
(iii) empresas de engenharia, na adaptao de tecnologias; e (iv) firmas classificadoras, na
classificao e publicao do nvel de excelncia dos conceitos desenvolvidos pelos diversos
parceiros (ORTIZ NETO; SHIMA, 2008; ORTIZ NETO, 2006).
Sobre esse aspecto, Freitas (1999, p. 140) salienta:
O PROCAP 1000 sinaliza a transio para uma nova filosofia quanto ao processo de
elaborar conhecimento, o que pode ser ilustrado pela diviso do trabalho tecnolgico em
torno das tarefas estabelecidas no programa. Durante sua execuo, a empresa passou a
delegar partes da atividade de pesquisa tecnolgica a diversos agentes, as quais antes
realizadas pelo CENPES. A diversidade de parcerias formadas pelo Centro de PD&EB
com universidades, empresas de engenharia, empresas petrolferas, entre outras, aponta
para uma postura mais interativa, promotora de um arranjo institucional em forma de
rede de inovao, particularmente no desafio offshore.

Mas, apesar de uma maior participao da Petrobras na produo de conhecimento,


devido a mudana da sistemtica de integrao, em que seus fornecedores passaram a ser
parceiros de pesquisa, ultrapassando o carter comercial do simples fornecimento de bens e
servios, a diviso do trabalho continuava acontecendo de maneira assimtrica; a Petrobras
aprendia com os parceiros (DANTAS; BELL, 2009; ORTIZ NETO; SHIMA, 2008; ORTIZ
NETO, 2006).
O que se percebe, portanto, que a descoberta dos campos offshore, ao tornar as
tecnologias exigidas para E&P cada vez mais complexas - o que requeria uma maior
customizao destas, para lidar com a diversidade geolgica, marinha, de hidrocarbonetos e
meteorolgica -, alterou, fundamentalmente, os desafios enfrentados pelas empresas de petrleo,
exigindo interaes com fornecedores para atender a demandas personalizadas (DANTAS;
BELL, 2011).
108

Contudo, os fortes incentivos para inovao na Petrobras, apesar da crise dos anos de
1980, conforme comentado, objetivando desenvolver as reservas offshore identificadas na bacia
de Campos - isto se justificava pela insero da companhia no projeto desenvolvimentista
brasileiro, que inclua a substituio de importao de petrleo -, no se replicaram para os
fornecedores domsticos de equipamentos e servios, que, at o momento da crise, recebiam
fortes incentivos da Petrobras e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES) (OLIVEIRA; RUBIANO, 2011).
A situao dos fornecedores domsticos de equipamentos e servios piorou no incio
da dcada de 1990, quando os programas de nacionalizao perdiam fora e o discurso
governamental voltava-se competitividade e exposio da indstria nacional concorrncia
estrangeira.Nessa nova trajetria, apesar do aumento da capacidade de fornecimento local de
petrleo, foi dada pouca ateno capacitao tecnolgica para inovar dos fornecedores. Na
maior parte das vezes que eram solicitados, limitavam-se a demonstrar que possuam capacitao
tecnolgica para replicar tecnologias desenvolvidas pela Petrobras ou por empresas estrangeiras.
Dificilmente a companhia encomendava a um fornecedor local o desenvolvimento de um produto
ou sistema que no se encontrasse na prateleira (SILVA, 2009; SILVA; FURTADO, 2006).
Contriburam para a reverso do discurso, a abertura da economia brasileira ao
mercado externo e o advento da Lei 8.666/93, que previa, nos processos licitatrios, o regime de
concorrncia pblica.Em paralelo a esses fatores, a quebra do monoplio da Petrobras, em 1997,
remetia a companhia uma reviso do papel social de indutora do desenvolvimento nacional que
sempre exerceu(SILVA, 2009; SILVA; FURTADO, 2006). A partir desse quadro, discutir-se-,
na prxima seo, como se estabeleceu a relao entre a Petrobras e a IPP nacional.

4.2

PETROBRAS E A IPP NACIONAL: PERODO LOGO APS


LIBERALIZAO ECONMICA
A reviso das polticas para o setor energtico brasileiro se deu com a emergncia de

um novo consenso mundial nos anos de 1990. Especificamente para o caso da IPGN brasileira,
foram promovidas mudanas no plano institucional, jurdico e macroeconmico, que
ocasionoucerto abalo nos elos existentes entre a Petrobras e a IPP nacional, com a reduo do seu
ndice de nacionalizao das compras. No plano institucional e jurdico se destacaram a lei de

109

concesses de servios pblicos (Lei 8.987/95) e a quebra do monoplio legal da Petrobras (Lei
9.478/97) (SILVA; FURTADO, 2006).
A Lei 8.987/95 estabeleceu a base jurdica para a concorrncia e para a atuao, em
projetos energticos, da iniciativa privada. A Petrobras, que gozava de liberdade na aquisio de
produtos e servios, passou a ser obrigada a abrir participao nas licitaes, dependendo do
volume da obra e dos seus requisitos tcnicos, empresas do pas e do exterior. Em sendo assim,
a indstria nacional perdeu em competitividade nas licitaes internacionais para grandes obras
(construo de plataformas, navios, unidades de processo em refinarias) ou para aquisies de
bens com alto agregado tecnolgico, por apresentar uma estrutura de custos extremamente
desfavorvel, quando comparada empresas do exterior(ALONSO, 2004).
Essa lei foi flexibilizada pelo decreto 2.745/98, que possibilitou aquisies de
equipamentos e servios pelo mecanismo de negociao direta com os fornecedores locais e
estrangeiros, dispensando a realizao de licitaes. Duas caractersticas centrais se destacam
nesse mecanismo: (i) estimula a entrada e qualificao de fornecedores em determinados nichos
de mercado; e (ii) possibilita a apropriao pela Petrobras de parcela significativa dos ganhos de
produtividade dos fornecedores, ao permitir a barganha sistemtica de preos. Portanto, apesar
desse decreto possibilitar a operao da Petrobras em ambientes cada vez mais adversos, sem que
esta incorra em custos proibitivos, ele tem implicaes nocivas s empresas fornecedoras, ao
reduzir seu flego financeiro e, portanto, inovativo (SILVA, 2009).
A Lei 9.478/97 autorizou a contratao pelo Governo Federal de empresas pblicas
ou privadas para participao nas atividades econmicas de explorao, produo, refino,
exportao, importao e transporte de bens e derivados de petrleo, anteriormente reservadas
Petrobras. A partir da aprovao dessa lei, foram criados o Conselho Nacional de Poltica
Energtica (CNPE), cuja atribuio o assessoramento Presidncia da Repblica na formulao
de polticas e diretrizes para o setor energtico brasileiro, a Agncia Nacional do Petrleo (ANP),
autarquia vinculada ao Ministrio de Minas e Energia (MME), que tem por atribuio zelar pelo
funcionamento, em bases competitivas, da indstria de petrleo e gs natural e o Fundo Setorial
do Petrleo (CTPetro), cujo objetivo aumentar a produo e competitividade, reduzir custos e
preos e melhorar a qualidade dos produtos do setor atravs do estmulo inovao na cadeia
produtiva de P&G, da formao e qualificao de recursos humanos e do desenvolvimento de

110

projetos em parceria entre empresas e universidades, instituies de ensino superior ou centros de


pesquisa do pas (SILVA, 2009; SILVA; FURTADO, 2006; ORTIZ NETO, 2006).
A relao entre a regulamentao do CTPetro e a Lei 9.478/97 se estabelece pelo fato
de os recursos destinados esse fundo terem sido definidos a partir da institucionalizao, atravs
dessa lei, dos critrios para os clculos e cobranas das participaes do Governo Federal,
aplicveis ao upstream da IP. A partir dessa lei, os royalties, que anteriormente eram cobrados
apenas por Estados e Municpios, passaram a ter uma parcela, que varia de 5 a 10% do petrleo
ou gs produzido, conforme os fatores de risco e de expectativa de produo, arrecadados pelo
Governo Federal(ORTIZ NETO, 2006).
No que se refere s mudanas no arcabouo jurdico, destaca-se a implementao do
Regime Aduaneiro Especial para a Indstria do Petrleo (Repetro), novo regime tributrio, criado
em 1999, que estabelecia que a importao de equipamentos destinados E&P offshore estaria
livre de qualquer tributao. Esse regime desfavoreceu a IPP nacional, mesmo com a criao do
sistema de exportao ficta, pelo Governo Federal, que, apesar de compensar os fornecedores
locais da concorrncia desigual dos produtos importados, com a desonerao dos impostos
federais, no os livravam dos impostos estaduais (SILVA, 2009; SILVA; FURTADO, 2006).
No plano macroeconmico se observou, nos anos de 1990, a abertura da economia
brasileira ao mercado externo e a sobrevalorizao cambial. Esses fatos estimularam a
importao de tecnologias incorporadas e desincorporadas e, em conseqncia, uma diminuio
das encomendas feitas pela Petrobras aos fornecedores locais (SILVA, 2009; SILVA;
FURTADO, 2006).
Outro aspecto que concorreu para a reduo do ndice de nacionalizao das compras
da Petrobras para seu segmento offshore, reflexo do acirramento do processo competitivo, foi a
mudana organizacional implementada a partir dos anos de 1990. A companhia, seguindo a
tendncia internacional, passa a externalizar parte significativa das funes que anteriormente
assumia em seus grandes projetos de investimentos. Entre as funes externalizadas, destacam-se
o controle e a integrao dos empreendimentos, bem como a parte financeira do projeto
(FURTADO ET ALLI, 2003).
O relacionamento da Petrobras passou a ocorrer com contratantes principais, os maincontractors, que passaram a se integrar aos projetos turn-key. A companhia passou a buscar
contratos no formato Engineering, ProcurementandConstruction (EPC), em que atividades so
111

centralizadas, inclusive aquelas relacionadas negociao de preos e controle de qualidade dos


diferentes equipamentos que integram o projeto, e outras firmas fornecedoras de equipamentos e
servios subcontratadas por um main-contractor. A consagrao desses tipos de contratos
estabelece que a EPCista, ao se responsabilizar pela execuo do conjunto do projeto, deve estar
capacitada para integrar eficazmente as diferentes partes deste, alm de execut-lo de forma
coordenada (FURTADO ET ALLI, 2003).
No que se refere s mudanas organizacionais acima mencionadas, Oliveira e
Rubiano (2011, p. 11) comentam:
Petrobras started to use EPC (engineering, procurement and construction) companies
for the supply of its needs of equipment and services. Differently from Petrobras, the
EPC companies have no culture of fostering the NSES. Their single objective is to
minimize costs, searching for the lower supply prices available either domestically or
internationally. Placed in a new innovative, internationally competitive context, the
NSES responded adopting defensive innovation strategies based on the assimilation of
external knowledge embodied in machinery, in spite of the sustained growth of the
domestic oil production. However, the deep offshore demands suppliers able to innovate
based on scientific knowledge. Eventually, Petrobras diminished the ability to
coordinate its supply or equipments and services while the NSES reduced the ability to
supply the technological needs of the BIOG.

A inexistncia de empresas brasileiras capacitadas para operar nessa sistemtica


favoreceu a contratao de EPCistas estrangeiras de grande porte e integradas verticalmente.
Alm disso, o que piora a situao dos fornecedores de bens e servios nacionais, quando o
projeto de investimento total ou parcialmente financiado por algum banco estrangeiro, a
existncia de alguma clusula que exija a compra de equipamentos no pas de origem do banco
financiador (ALONSO, 2004).
Dessa maneira, essas mudanas organizacionais tm grande responsabilidade na
transio ocorrida da relao da Petrobras com a IPP nacional. Elasocorreram num momento em
que as indstrias brasileiras de bens de capital e de bens intermedirios se encontravam
enfraquecidas. Logo, a reduo do ndice de nacionalizao das compras da Petrobras para seu
segmento offshore pode ser explicada pelo aumento do grau de exigncia da companhia em
relao aos seus fornecedores aqui instalados, concomitante a perda de competitividade destes
(SILVA, 2009; SILVA; FURTADO, 2006).
A este respeito, Silva (2009, p. 107) salienta:

112

A lgica privada passou a determinar as estratgias da operadora nacional, levando-a a


priorizar custos, qualidade e prazo de entrega dos equipamentos e servios
encomendados em seus projetos, assim como, a remunerao dos acionistas. Logo, na
esteira da diminuio do padro de interveno do Estado na economia, a face
empresarial se sobreps a face pblica da Petrobras, de forma que a induo da indstria
domstica deixou de fazer parte das prioridades da operadora nacional (SILVA, 2009, P.
107).

A transio ocorrida pode ser evidenciada na Figura 22, a seguir. Nesta, percebe-se a
existncia de uma coerncia entre a capacidade instalada de refino, a curva de produo de leo
cru e o ritmo de aquisies nacionais realizadas. Apesar do ndice de aquisies de bens no
mercado nacional ter cado, de um patamar de 72%, atingindo um nvel mnimo de 45%, na
dcada de 1980, a maior descontinuidade observada no incio da dcada de 1990, com a
abertura do mercado s importaes (ALONSO, 2004).
Figura 22 - Relao da Petrobras com o mercado fornecedor nacional.

Fonte: Petrobras, apud Alonso (2004).

Esta tendncia, na qual os parceiros nacionais do lugar aos estrangeiros, refletiu-se


no segundo Programa de Capacitao Tecnolgica para guas Profundas (PROCAP 2000),
lanado em 1993. O PROCAP 2000 (1993-1999), impulsionado pelos resultados satisfatrios do
PROCAP 1000, foi criado com o objetivo de desenvolver capacitaes que permitissem
Petrobras o aproveitamento de jazidas de 1000 m 2000 m de LDA (FREITAS, 1999).
113

A orientao principal do programa pode ser sintetizada a partir das seguintes


recomendaes: (i) viabilizar economicamente a E&P de petrleo e gs natural nos campos
localizados entre 1000 m e 2000m de LDA, atravs de investimentos em projetos de pesquisa que
colocassem a disposio da Petrobras o domnio tecnolgico essencial; (ii) otimizar a utilizao
dos recursos materiais e humanos existentes no pas e no exterior e o dispndio com pesquisa,
desenvolvimento e engenharia bsica (P,D&EB), ampliando as estratgias de desenvolvimento
cooperativo; e (iii) monitorar continuamente o estado da arte do conhecimento offshore
internacional (FREITAS, 1999).
O PROCAP 2000 foi formado por doze linhas sistmicas de investigao, que
envolveram pouco mais de quarenta projetos sobre temas necessrios para operao em guas
profundas. Portanto, percebe-se nesse programa, diferentemente do primeiro, alm de uma maior
insero no processo de desenvolvimento tecnolgico internacional com a melhoria da base de
conhecimento, atravs do aumento da relao com centros de pesquisas e companhias
internacionais, incentivando a formao de uma rede global de inovao -, uma maior
seletividade, com reduo do volume de projetos e reas tecnolgicas (FREITAS, 1999).
Comparando o PROCAP 1000 e o PROCAP 2000, Freitas e Furtado (2001, p.11) salientam:
Os programas tecnolgicos ilustram uma mudana na estratgia de inovao da empresa.
No primeiro programa, a orientao da empresa e a forma como se organizava a
pesquisa envolvia poucos agentes e era fortemente orientada para o projeto de
desenvolvimento tecnolgico fabril nacionalista (a chamada estratgia endgena). No
segundo programa, a pesquisa reorientou-se para a constituio de redes de inovao e o
processo de desenvolvimento partilhado, estabelecendo maior pluralidade de relaes
com firmas de engenharia e fabricantes internacionais.

A importncia que a Petrobras passa a dar produo de inovaes consideradas


radicais na IP se constitui num outro aspecto importante desse programa, que o diferencia do
primeiro. Enquanto no PROCAP 1000 os esforos associados ao desenvolvimento de inovaes
radicais eram dispersos e acompanhados atravs de contratos multiclientes, no PROCAP 2000, a
companhia, pelo conhecimento acumulado e capacidade de test-lo, no apenas participa desses
contratos, mas os coordenam e executam. nesse sentido que, comparando os dois programas,
percebe-se uma transio gradual da natureza do esforo tecnolgico empreendido pela
Petrobras: de um esforo concentrado na absoro de conhecimento e na adaptao e/ou
desenvolvimento incremental, para uma postura mais ativa de um agente com maior
compromisso com o progresso tcnico para operao em guas profundas (FREITAS, 1999).
114

As principais inovaes e aes desse programa ocorreram em quatro reas, a saber:


(i) equipamentos subsea: desenvolvimento, instalao e operao de um sistema de
bombeamento centrfugo submarino (Bomba Centrfuga Submersvel - BCSS); desenvolvimento
do Sistema de Bombeamento e Separao Multifsica (VASP) e projeto conceitual de rvore de
Natal Molhada Horizontal (ANM-H); (ii) explorao: desenvolvimento da tcnica de perfurao
de petrleo em campos de grande amplitude horizontal e alternativa para facilitar a explorao de
petrleo em guas ultra-profundas Sistema de Gerao de Nitrognio; (iii) embarcaes e
ancoragem: novo sistema de amarrao; novos sistemas de ancoragem; estaca torpedo; ncora
vertical; desenvolvimento, instalao e operao do sistema de conexo vertical; e (iv) base de
dados: prosseguimento na aquisio e processamento de dados geolgicos e ambientais da Bacia
de Campos em profundidades de at 2000 m (ORTIZ NETO, 2006).
Dantas e Bell (2009), ao discorrer sobre a forma de insero da Petrobras na rede
global de inovao entre os anos 1992 e 1996, perodo que o PROCAP 2000 estava em vigncia,
salientam que esses anos se caracterizaram por uma diviso do trabalho mais simtrica entre a
petrolfera e seus parceiros. No desenvolvimento de inovaes incrementais conjuntas e novos
conceitos, sob a coordenao da companhia, esta e seus parceiros realizaram atividades de P&D
especializadas e complementares. A participao da empresa como uma importante fonte de
conhecimento em cincia e tecnologia para os parceiros da rede cresceu.
No ano de 2000 foi lanado o PROCAP 3000, cujo objetivo era viabilizar a operao
em campos sob LDA de at 3000 m. Apesar das inovaes tecnolgicas implementadas nesse
programa, encerrado em 2011, mostrarem-se, principalmente, incrementais, pelo fato do
conhecimento acumulado requerer apenas alteraes adaptativas para viabilizar os objetivos desta
fase, os novos recursos de simulao da companhia, como a interpretao ssmica mais avanada,
que reduziu significantemente os custos totais de perfurao, representou uma nova e importante
forma de gerao de conhecimento em torno de uma trajetria j estabelecida (ORTIZ NETO,
2006).
A este respeito, Ortiz Neto (2006, p. 149) comenta:
[...] a trajetria das inovaes durante o PROCAP 3000 tem tido um contedo
incremental, mas uma forma radical, diante da criao de novas competncias e
instrumentos de projeo. Atrelado a essa forma radical, supe-se que o conhecimento
nessa fase tem sido ampliado e sofisticado por intermdio de um processo de capacitao
caracterizado pelo aprendizado pela simulao. Entretanto, esta caracterstica no exclui

115

as demais formas de aprendizado, ao contrrio, pois a simulao consegue potencializlas [...].

Os resultados auferidos pelos instrumentos de simulao, apesar de no estarem


relacionados diretamente e necessariamente aos projetos do PROCAP, cuja funo condiz
especificamente s tecnologias de explorao offshore, so condizentes aos objetivos do
programa na medida em que potencializa o avano destas tecnologias, atravs dos instrumentos
de realidade virtual, e permite o avano da explorao offshore em condies de maior
complexidade, como os campos de grande amplitude horizontal e/ou com rochas salinas (ORTIZ
NETO, 2006).
Os instrumentos de simulao, alm da maior capacidade explorativa, tende a ampliar
a viabilidade econmica da explorao offshore, pela utilizao de softwares que relacionam
fatores de produo (fluxo e qualidade do hidrocarboneto) com fatores macroeconmicos,
possibilitando a identificao do volume timo de produo. Dessa maneira, o PROCAP 3000, ao
conduzir o conhecimento para novas reas a serem pesquisadas, melhorou o processo tradicional
do aprendizado (ORTIZ NETO, 2006).
Com os trs PROCAPs, a participao da Petrobras no desenvolvimento de inovaes
aumentou, porm, este aumento no se replicou para os fabricantes nacionais. Enquanto o
PROCAP 1000 envolveu alguns fabricantes nacionais na absoro de tecnologias externas, o
PROCAP 2000 e o PROCAP 3000 no estabeleceram como prioridade a absoro da tecnologia
dos sistemas de E&P. Nesse sentido, boa parte dos esforos tecnolgicos da companhia foram
delegados empresas internacionais que prestam servios de engenharia e consultoria e fabricam
bens de capital (FREITAS, 1999).
Dantas e Bell (2011) ratificam este aspecto ao verificar a reduzida participao dos
fornecedores nacionais no desenvolvimento de tecnologias crticas. Segundo os autores, a
construo de capacidades para desenvolver inovaes complexas e, consequentemente, criar
vantagens competitivas, num contexto de E&P de petrleo em guas cada vez mais profundas,
pressupunha uma intensificao da insero da Petrobras numa rede global de inovao, no
somente com fornecedores, mas, tambm, com seus principais competidores, dada a inexistncia
de suporte domstico para inovar.
The company had to increase its capabilities beyond what was necessary for short-term
objectives, and to invest in the development of Strategic Capabilities which would
distinguish it in relation to its competitors. Also important, Petrobras was released from

116

the demand to engage with domestic actors for developmental ends. Thus, only those
suppliers and S&T organizations that already had the necessary capabilities to
contribute to the objectives of the company were included in its projects. These new
conditions were highly conducive to the strengthening of the companys differentiated
Strategic Networks with global industry partners, including its leading competitorsbut
that was only possible because it had already built over the preceding 35 years its
pervasive base of capabilities (DANTAS E BELL, 2011, P. 1582).

A dificuldade dos fornecedores domsticos de equipamentos e servios em assumir


riscos inovativos dentro do contexto econmico brasileiro das dcadas de 1980 e 1990, explica a
reduzida participao de empresas e universidades brasileiras em quartoze (14) projetos
estratgicos de inovao conduzidos pela Petrobras entre os anos de 1980 e 2006. Estes projetos
envolveram 86 instituies, incluindo empresas, institutos de pesquisa e universidades; mas,
brasileiras tm-se, apenas, oito (8) empresas, oito (8) universidades e um (1) instituto de pesquisa
(DANTAS; BELL, 2011).
A partir do final da dcada de 1990 e incio da de 2000, Furtado et alli (2003)
apontam para uma reverso da tendncia de parceiros nacionais darem lugar aos estrangeiros apesar do estudo de Dantas e Bell (2011), que engloba o perodo entre 1960-2006, referindo-se ao
desenvolvimento de tecnologias crticas, no confirmar esta tendncia -, com a recuperao do
controle da Petrobras sobre a parte de engenharia de seus projetos. Segundo os autores, essa
reverso tem se justificado pelos problemas enfrentados pela companhia em decorrncia dos
atrasos e dificuldades observadas na entrega dos projetos turn-key por parte dos maincontractors.
Nessa nova modalidade de relacionamento, os projetos turn-key so abandonados e a
Petrobras passa a contratar mdulos que depois ela se encarrega de integrar. O Departamento de
Engenharia da companhia passa a acompanhar o detalhamento dos projetos e o comissionamento,
que consiste na colocao dos equipamentos em condio de funcionamento. Portanto, a
operadora brasileira passa a ter a responsabilidade de realizao de testes dos instrumentos,
acionamento das bombas, integrao dos grandes equipamentos e teste do conjunto do sistema
(FURTADO ET ALLI, 2003).
Duas evidncias a respeito das aes da Petrobras desempacotar e nacionalizar a
maioria dos seus empreendimentos foram confirmadas com as licitaes das plataformas P-51 e
P-52, no ano de 2003, em que se observou uma segmentao dos projetos em vrios mdulos

117

(gerao, compresso, casco/topside) e a estipulao de um contedo local cada vez mais elevado
(FURTADO ET ALLI,2003).
Outro aspecto que impeliu a reverso da poltica de compras da Petrobras foi a
preocupao com o destino da indstria e dos fornecedores locais, que fez com que fosse
incorporado ndices de nacionalizao nos critrios para seleo dos leiles de reas de
explorao e produo de petrleo e gs natural. Estes critrios estavam presentes desde o
processo de licitao dos primeiros blocos exploratrios, na Rodada 1, em 1999. Porm, apenas
na Rodada 4, em 2003, que a ANP fixa um nvel mnimo de contedo local, a ser observado pelo
concessionrio, na Fase de Explorao e na Etapa de Desenvolvimento (GUIMARES, 2013;
CNI, 2012).
A preocupao com o destino da indstria e dos fornecedores nacionais foi
responsvel, tambm, pela criao do Programa de Mobilizao da Indstria de Petrleo e Gs
Natural (PROMINP), pelo Governo Federal, com a inteno de promover, com base no poder de
compras da Petrobras, o desenvolvimento da IPP nacional (SILVA, 2009; SILVA; FURTADO,
2006). Estes mecanismos de poltica sero abordados na prxima seo.

4.3

POLTICA DE CONTEDO LOCAL PARA FORTALECIMENTO DA


IPP
Associada a uma avaliao de que a participao desejada do mercado domstico no

seria alcanada pela prpria dinmica mercantil, a Poltica de Contedo Local consiste na
exigncia de que uma empresa ou um conjunto de empresas de um setor produtivo realize nesse
mercado uma parcela de suas compras de insumos ou de bens e servios requeridos por seus
investimentos (GUIMARES, 2013; CNI, 2012).
Os objetivos de poltica econmica que justificam essa interveno do poder estatal
podem ser: (i) de natureza macroeconmica e de curto prazo, que no se articula necessariamente
a outros instrumentos de poltica econmica e cujo escopo abrange o fortalecimento da demanda
dirigida ao mercado domstico e a expanso do emprego; e (ii) de natureza mais especfica e com
uma perspectiva de crescimento de longo prazo, dependente da mobilizao de outros
instrumentos de poltica governamental, que induza a emergncia e/ou capacitao de oferta local
para o atendimento da demanda que lhe dirigida pela exigncia de contedo local e cujo escopo
abrange, portanto, a diversificao do parque manufatureiro, o desenvolvimento de setores
118

intensivos em tecnologia e de elevado potencial de crescimento ou a construo de segmentos


relevantes do ponto de vista da defesa nacional (GUIMARES, 2013; CNI, 2012).
A simultaneidade de objetivos dessa poltica limita o cumprimento de alguns. Dentre
os limites com os quais essa poltica se defronta, podem-se citar: (i) o limite imposto por sua
viabilidade, pois, o seu sucesso est atrelado a capacidade da oferta domstica em assegurar o
cumprimento da exigncia de contedo local ou da possibilidade de dispor dessa oferta em um
horizonte de tempo previsvel; e (ii) o limite de natureza econmica, pelo efeito que tem a
exigncia de contedo local no custo e prazo de concluso do investimento e/ou sobre o custo de
produo das empresas afetadas e, por consequncia, sobre sua competitividade e viabilidade de
seus investimentos (GUIMARES, 2013; CNI, 2012).

4.3.1

Evoluo da exigncia de contedo local


No setor de petrleo e gs natural brasileiro, a definio de uma poltica de contedo

local, construda ao longo da ltima dcada por meio de clusulas nos contratos de concesso e
de resolues da ANP, tem como referncia o modelo de explorao e produo criado pela Lei
9.478/97, que ps fim ao monoplio estatal neste setor (GUIMARES, 2013; CNI, 2012).
Com o fim do monoplio, a participao de empresas brasileiras no suprimento de
equipamentos e insumos para a explorao, produo e refino de petrleo e gs no pas, que
decorria da poltica de compras da Petrobras, refletindo objetivos e estratgias desta corporao,
assim como orientaes vindas do governo, passou a ser assegurada pela imposio aos
investidores privados de participao relevante dos fornecedores locais no suprimento da
demanda de bens e servios (GUIMARES, 2013; CNI, 2012).
Mudanas significativas envolvendo (i) a natureza do instrumento de induo no
aumento do contedo local, (ii) a definio de contedo local e dos critrios e regras para sua
aferio e (iii) os procedimentos requeridos para a comprovao do cumprimento da exigncia de
contedo local aconteceram ao longo das doze rodadas de licitao para concesso de blocos
paraE&P de petrleo e gs natural e da primeira licitao de partilha de E&P de petrleo e gs
natural em reas do pr-sal, realizadas desde o final dos anos de 199028(GUIMARES, 2013;
CNI, 2012).
28

As licitaes para concesso de blocos para explorao e produo de petrleo e gs natural suspensas desde 2008, quando
aconteceu a dcima rodada, foram retomadas no ano de 2013; em maio de 2013, ocorreu a dcima primeira rodada, e, em

119

Essas mudanas sero descritas nos pargrafos a seguir. Mas, antes disso, vale
ressaltar que anteriormente a realizao da Rodada 1 ocorreu a Rodada Zero, na qual foram
concedidos Petrobras, mediante contratos de concesso assinados em 1998, 282 campos que se
encontravam em operao. Alm disso, foi garantido o direito explorao, por um perodo de
trs anos, dos blocos nos quais a companhia nacional j tinha realizado investimentos. Nessa
rodada, nenhuma exigncia em termos de contedo local foi introduzida (SILVA, 2009).
(i) Natureza do instrumento de induo:
Nas rodadas de 1 a 4, realizadas de 1999 a 2002, o requerimento de compromisso
prvio se dava sem o estabelecimento de uma exigncia de valor mnimo para o percentual de
contedo local dos participantes da licitao. A indicao espontnea da magnitude de seu
compromisso se configurava como um dos critrios de julgamento da licitao (com peso de
15%) (GUIMARES, 2013; CNI, 2012).
Nas rodadas 5 e 6, realizadas nos anos de 2003 e 2004, houveram uma fixao, pelo
regulador, de um nvel mnimo de contedo local, a ser observado pelo concessionrio, na Fase
de Explorao e na Etapa de Desenvolvimento (com percentuais diferenciados segundo a
qualificao operacional requerida pelo bloco, variando entre 30% e 50%). Facultava-se, ainda,
alm dos percentuais mnimos exigidos, o compromisso espontneo com percentuais adicionais
especficos para quatro atividades indicadas no edital a ser considerado na determinao da oferta
vencedora (GUIMARES, 2013; CNI, 2012).
Nas Rodadas de 7 a 12, realizadas entre os anos de 2005 e 2013, os percentuais de
contedo local a serem atingidos compreendiam metas globais para a Fase de Explorao e para a
Etapa de Desenvolvimento, indicadas na Tabela 11, e metas especficas relativas a cada um dos
34 itens e dos 30 subitens. O compromisso dos licitantes com os percentuais relativos a esses
itens podiam ser superiores aos estabelecidos no edital, sendo estes considerados no
julgamento29(GUIMARES, 2013; ANP, 2013a; ANP, 2013b; CNI, 2012).

novembro de 2013, teve lugar a dcima segunda rodada de licitaes da ANP. Em outubro de 2013 ocorreu a primeira licitao de
partilha de explorao e produo de petrleo e gs com a oferta do prospecto de Libra.
29
As metas especficas relativas a cada um dos 34 itens e dos 30 subitens podem ser conferidas em CNI (2012), ANP (2013a),
ANP (2013b).

120

Tabela 11- Metas globais de contedo local Rodada 7 10.


Localizao do Bloco
guas Rasas 100m < profundidade 400m e guas
profundas
guas Rasas profundidade 100m
Terra
Fonte: CNI (2012).

Explorao Desenvolvimento
37%

55%

51%

63%

70%

77%

Uma estratgia alternativa a esta de induzir maior participao dos bens e servios
locais nos investimentos do setor de P&G, por meio de fixao de metas pelo poder concedente,
tem na Noruega seu exemplo mais bem sucedido. Esse pas no imps metas nem requisitos de
contedo local mnimo para promover a cadeia de P&G, mas, visando o desenvolvimento
tecnolgico e expanso da capacidade produtiva de fornecedores locais, incentivou os
investidores na superao de metas indicativas realistas e no alcance de nveis mais elevados de
contedo local30(GUIMARES, 2013; CNI, 2012).
[...] a Noruega no imps metas nem requisitos de contedo local mnimo para promover
a cadeia de P&G. As operadoras apenas deveriam fornecer a lista de participantes nas
concorrncias, na qual o Ministrio de Petrleo e Energia poderia incluir empresas
locais. Como incentivo, as empresas com elevado percentual de contedo local eram
favorecidas nas rodadas de licitaes subsequentes. Assim, a nfase da poltica industrial
da Noruega para a cadeia de fornecedores do setor de P&G esteve voltada para o apoio
diversificao industrial e inovao, que contemplava no apenas o aumento do
contedo local mas tambm a internacionalizao dessa cadeia produtiva
(GUIMARES, 2013, P. 339).

(ii) Definio de contedo local e dos critrios e regras para sua aferio:
Na Rodada 1, o contedo local esteve associado localizao da empresa fornecedora
da mercadoria ou servio. Ou seja, o montante de bens e servios adquiridos de fornecedores
brasileiros - empresas cujos bens (ou servios) vendidos ou fornecidos tenham sido produzidos
(ou realizados) no pas - definia a magnitude do contedo local (o numerador da percentagem a
que se refere o contrato) (GUIMARES, 2013; CNI, 2012).
Na Rodada 2, com a introduo do conceito de Bem de Produo Nacional mquina ou equipamento que alcanasse, no mnimo, 60% de ndice de nacionalizao em valor e Fornecedor Brasileiro - empresa cujos bens vendidos ou fornecidos so Bens de Produo

30

Para uma descrio das estratgias de desenvolvimendo da indstria para-petrolfera utilizada por distintos pases ver: Bain e
Company e Tozzini Freire Advogados (2009).

121

Nacional -, a associao do contedo local se deslocou da empresa fornecedora para o produto


fornecido (GUIMARES, 2013; CNI, 2012).
Na Rodada 3, apesar do conceito de contedo local continuar atrelado ao produto
fornecido, h uma mudana no conceito de Bens de Produo Nacional - aqueles cujo valor dos
materiais e servios estrangeiros incorporados ao mesmo no excedesse a 40% do seu preo - e
Servios Prestados no Pas - aqueles adquiridos no pas, cujo valor de materiais e servios
importados correspondesse a menos de 20% de seu preo de venda (GUIMARES, 2013; CNI,
2012).
A partir da Rodada 7, a Metodologia de Clculo do Contedo Local para o
Fornecedor de Bens e Servios passou a ser observada na aferio dos percentuais de contedo
local. Nesta metodologia computada a razo entre a soma do valor dos componentes importados
de todos os bens incorporados e a soma dos preos desses bens, no levando mais em conta se os
diversos bens que os compem incorporam de material importado mais ou menos de 40%. Essa
metodologia evita uma superestimao do contedo local real dos bens finais, fato que ocorria
antes da Rodada 7, quando o bem que tivesse em sua composio menos de 40% de materiais e
servios estrangeiros, no momento de sua incorporao a outro equipamento, contabilizava-se
como 100% nacional (GUIMARES, 2013; CNI, 2012).
Com o descrito, percebe-se a existncia de uma distino conceitual entre o contedo
local requerido, a partir da Rodada 7, e o que prevaleceu nas rodadas anteriores, dificultando,
portanto, a realizao de comparaes entre as rodadas. Ou seja, os nveis de contedo local
observados nas regras vigentes at a Rodada 6 no se apresentam como indicadores relevantes
para avaliao da razoabilidade dos percentuais estipulados nas etapas posteriores
(GUIMARES, 2013; CNI, 2012).
Levando esse aspecto em considerao, os dados apresentados na Figura 23 devem
ser analisados com ressalvas. Os dados indicam uma tendncia crescente do percentual de
contedo local das propostasvencedoras nas dez rodadas de licitao na Fase de Explorao e na
Etapa de Desenvolvimento.

122

Figura 23 - Contedo local mdio relativo s etapas de explorao e desenvolvimento das


propostas vencedoras nas dez rodadas de licitao.

Fonte: ANP, apud CNI (2012); GUIMARAES (2013).

(iv) Procedimentos requeridos para a comprovao do cumprimento da exigncia


decontedo local:
At a Rodada 2, os contratos de concesso continham apenas uma clusula
requerendo a manuteno de documentos que suportassem a escriturao contbil e que as
demonstraes contbeis indicassem, separadamente, os gastos realizados com Explorao,
Desenvolvimento e Produo, especificando para cada uma dessas atividades os gastos
associados com os respectivos planos e programas de trabalho no contrato; portanto, sem
nenhuma referncia comprovao do compromisso de contedo local assumido pelo operador
(GUIMARES, 2013; CNI, 2012).
Concomitantemente Rodada 3, por meio de uma portaria da ANP regulando a
referida clusula, a apresentao de Relatrio de Gastos Trimestrais, com a classificao dos
gastos realizados em nacionais e estrangeiros, atendendo metodologia estabelecida em norma
dessa agncia, passou a ser requerida (GUIMARES, 2013; CNI, 2012).
Em 2003, a partir de uma portaria da ANP, Declarao de Origem fornecida pelo
fornecedor do bem ou servio caracterizado como locais, com explicitao de que atendem aos
conceitos de Bem de Produo Nacional e Servio Prestado no Brasil, como definido nos
Contratos de Concesso, passou a ser exigida pelo concessionrio (GUIMARES, 2013; CNI,
2012).
A partir da Rodada 7, passou a ser exigida a comprovao, por meio de certificados
de contedo nacional, obtidos pelos fornecedores de bens e servios junto a entidades com devida
123

qualificao e credenciadas pela ANP, do cumprimento dos compromissos assumidos quanto ao


contedo local. A regulamentao do processo de certificao, ocorrida atravs de portarias da
ANP, que inclua a certificao de contedo local, o credenciamento de entidades para
certificao de contedo local e auditoria de certificao de contedo local, deu corpo a um
Sistema de Certificao de Contedo Local (GUIMARES, 2013; CNI, 2012).
A implementao dessa poltica suscitou uma srie de crticas de parcela de
operadores e fornecedores da indstria. As crticas mais frequentes se referem: (i) a
complexidade do processo e seu impacto sobre a competitividade, ao envolver o custo de
remunerao da certificadora, incluindo o custo de deslocamento de tcnicos da certificadora at
a localidade de operao da empresa certificada, e o custo incorrido pelas empresas na gesto
administrativa desse processo; e (ii) a invaso da privacidade das empresas, pelo fato das
empresas certificadoras atenderem, tambm, as empresas concorrentes (GUIMARES, 2013;
CNI, 2012).

4.3.2

Consequncias do no cumprimento do compromisso de contedo


local
O contrato de concesso prev aplicao de multa no caso do no cumprimento dos

percentuais de contedo local mnimo ou dos percentuais propostos pelo operador no processo
licitatrio. A avaliao do cumprimento dos percentuais dar-se- ao final da Fase de Explorao
do Bloco e ao final da Etapa de Desenvolvimento de Produo do Campo, (i) em relao ao
contedo local mnimo proposto para o bloco e, tambm, (ii) ao contedo local estabelecido (ii-a)
para as quatro atividades indicadas nos contratos das rodadas 5 e 6 ou (ii-b) para os 34 itens e 30
subitens especificados nos contratos das rodadas 7 a 10. A partir da rodada 7, a frmula adotada
para o clculo implica que: se NR<65%, ento M=60%; se NR>65%, ento M=1,143*NR14,285%31 (GUIMARES, 2013, P.343; CNI, 2012).
A existncia de punio associada ao no cumprimento de metas encontra oposio
dos operadores, por sua avaliao de que nas multas previstas pelos contratos de concesso no
se observam o princpio da razoabilidade, principalmente quando considerado que a assuno

31

Sendo NR o percentual de contedo local no realizado e M o percentual da multa a ser aplicada sobre o valor do contedo
local no realizado. Nas rodadas 11 e 12 a referida norma foi mantida (GUIMARES, 2013, P.343; ANP, 2013a; ANP, 2013b).

124

de tais compromissos acontecem em um momento em que impossvel avaliar, com certeza, sua
exequibilidade (GUIMARES, 2013; CNI, 2012).
A depender das circunstncias, punies rigorosas podem causar resultados opostos, a
saber: (i) inibir efetivamente a transgresso da regra, caso eficaz; ou (ii) beneficiar os agentes que
se arrisquem em incorrer numa punio, caso haja dificuldade na implementao. Um clculo
econmico condiciona o efeito inibidor: caso o valor da multa seja inferior ao investimento
necessrio para atender a exigncia de contedo local e seu prazo de execuo, vale a pena
incorrer no risco. Porm, a divulgao da aplicao de multa determinada empresa pode
impactar negativamente sua reputao (GUIMARES, 2013; CNI, 2012).
Apesar do contrato de concesso explicitar penalidades, em caso do no cumprimento
desses percentuais, os contratos, a partir de 2007, passaram a incluir uma clusula prevendo que,
por solicitao prvia do concessionrio, a ANP poderia autorizar a contratao de bem ou
servio no exterior. A liberao da obrigatoriedade de cumprimento do correspondente percentual
de contedo local d-se, dentre outras razes, caso: (i) os preos para aquisio de bens e servios
locais sejam excessivamente elevados, quando comparados aos preos praticados no mercado
internacional; (ii) os prazos para entrega dos bens ou execuo dos servios locais sejam muito
superiores aos praticados no mercado internacional, podendo comprometer o cronograma de
atividades proposto; e (iii) na ocasio da licitao, a tecnologia escolhida no esteja sendo
oferecida pelos fornecedores locais (GUIMARES, 2013; CNI, 2012).
A liberao da obrigatoriedade do cumprimento do correspondente percentual de
contedo local enfrenta inmeras dificuldades que podem afetar a eficcia do instrumento.
Algumas dessas dificuldades so de natureza conceitual: (i) pela dificuldade no estabelecimento
de um critrio do que seja preo excessivamente elevado ou prazo de entrega muito superior
ao do produto importado; e, (ii) apesar da autorizao para importar reduzir a exigncia do
contedo local do item ou subitem associado ao produto liberado, ela no tem efeito sobre a
exigncia de contedo local global relacionada Fase de Explorao ou Etapa de
Desenvolvimento. Outras, da possibilidade de demora da ANP na concesso da autorizao, que
est condicionada a obteno de informaes, junto a fornecedores locais, sobre preos e prazos,
implicando em consequncias do ponto de vista do prazo de execuo do processo de
investimento (GUIMARES, 2013; CNI, 2012).

125

4.3.3

Poltica de contedo local no contexto da lei do pr-sal


A partir das descobertas, em 2006, dos campos de Tupi, agora batizado de Lula, e

Yara, na bacia de Santos, e Baleias, na bacia de Campos, o governo anunciou oficialmente, em


2007, a existncia de uma nova realidade geolgica para a IP brasileira e internacional. A
provncia do pr-sal, assim denominada por se localizar abaixo da camada de sal, de 5 a 7 mil
metros abaixo do nvel do mar, estende-se do norte de Santa Catarina ao sul do Esprito Santo.
Conforme salienta Schutte (2012), at o final de 2011, dos 37 poos perfurados pela
Petrobras na camada do pr-sal, quase todos indicaram a existncia de petrleo, o que representa
uma reduo significativa das incertezas associadas ao desenvolvimento dos seus reais
potenciais. Alis, foi este o principal argumento para o incio da discusso acerca da necessidade
de mudanas no sistema legal de E&P de petrleo e gs natural, de modo a conform-lo um
cenrio de reduzida incerteza.
Diferentemente do panorama quando da introduo do sistema de concesso, em que
os preos internacionais tendiam queda e os custos de produo no Brasil eram relativamente
altos, havendo necessidade de investimentos privados para viabilizar o financiamento da
produo e da explorao diante do risco exploratrio, com o pr-sal essas questes so
colocadas em outro patamar. Primeiro, o risco exploratrio baixo. Segundo, os campos so
grandes. Terceiro, ocorreu uma mudana do preo do petrleo. Quarto, diante dessa mudana, a
reavaliao dos marcos regulatrio se tornou uma tendncia generalizada nos pases
produtores(SCHUTTE, 2012).
Aps seguidos debates realizados pelo Congresso Brasileiro, o ento Presidente da
Repblica, promulgou, em 2010, trs leis que estabeleceram o novo marco regulatrio para as
atividades de E&P de petrleo e gs natural na camada do pr-sal: a Lei n. 12.276/10 (Cesso
Onerosa), a Lei n. 12.304/10 (Pr-Sal Petrleo S.A - PPSA) e a Lei n. 12.351/10 (regime de
partilha e Fundo Social) (ZACOUR ET ALLI., 2012).
Com a Cesso Onerosa, sancionada em 30 de junho de 2010, a Unio fica autorizada
a ceder Petrobras onerosamente at cinco bilhes de barris equivalentes de petrleo, com a
finalidade de capitalizar a empresa para fazer frente enorme necessidade de investimento.
Concomitantemente cesso onerosa, houve uma nova emisso de aes pela companhia, que
foram vendidas com privilgio aos atuais (na poca) acionistas, inclusive a Unio. Os recursos
126

obtidos com essa transao foram direcionados para novos investimentos e para o pagamento da
Cesso Onerosa (SCHUTTE, 2012).
A empresa pblica, denominada Empresa Brasileira de Administrao de Petrleo e
Gs Natural S/A, Pr-Sal Petrleo S/A (PPSA), sancionada em 2 de agosto de 2010, foi criada
com a responsabilidade de gesto dos contratos (de) partilha de produo celebrados pelo
Ministrio de Minas e Energia (MME) e (para) comercializao de petrleo e gs natural da
Unio(SCHUTTE, 2012; GUIMARES, 2012). Nos termos da lei de criao da PPSA, esta
empresa no assumir os riscos e no responder pelos custos e investimentos referentes s
atividades de explorao, avaliao, desenvolvimento, produo e desativao das instalaes de
explorao e produo decorrentes dos contratos de partilha de produo (art. 8, parg. 2)
(GUIMARES, 2012, P. 24).
O sistema de partilha, regulamentado pela Lei n. 12.351, de 22 de dezembro de 2010,
foi a principal alterao do novo marco regulatrio. Com a opo do governo federal de respeitar
os contratos existentes, apesar da existncia de argumentos jurdicos que justificavam a reviso
das outorgas do pr-sal, dado o desconhecimento da existncia dessas reservas quando da
contratao das concesses, esse sistema apenas se aplica, em princpio, s novas reas do prsal, ainda no adquiridas nas rodadas de licitao j realizadas, permanecendo o regime de
concesso nas reas j licitadas e nas reas fora do pr-sal a serem licitadas. Portanto, a
propriedade da Unio ser restabelecida apenas nas reas no licitadas (SCHUTTE, 2012).
O regime de partilha da produo (Production Sharing Contract - PSC) foi primeiro
introduzido pelo governo indonsio, em meados da dcada de 1960. Desde ento, foi difundido
para diversos pases. O principal motivo para replicao deste regime foi o anseio poltico,
principalmente nos pases em desenvolvimento, de se opor s primeiras licenas, vistas como
juridicamente permissivas e economicamente desequilibradas em favor das petroleiras
internacionais. A percepo dos Estados detentores de reservas era que, com a adoo do PSC, a
atividade de explorao seria alavancada e uma maior renda da extrao de hidrocarbonetos seria
obtida (VIEGAS, 2013).
O elemento central deste regime a propriedade sobre os minerais, quando extrados,
permanecer estatal. Contudo, para compensar os custos e riscos, assim como os pagamentos
realizados ao governo na forma de participaes governamentais e tributos, os volumes
produzidos so repartidos com a petroleira (ou consrcio) contratada para o financiamento e
127

realizao das operaes. Conforme definido em contrato prvio, a transferncia de titularidade


do produto pode ser realizada no ponto de medio da produo ou no ponto de realizao da
venda (mercado interno ou no terminal de exportao) (VIEGAS, 2013).
Ou seja, concedido a petroleira (ou conscio) contratada o direito de realizar, sob
sua responsabilidade, atividades de explorao e produo em uma rea especfica. Em caso de
descoberta comercial, esta adquire o direito de propriedade (i) dos volumes de leo
correspondente ao "leo custo", (ii) do volume da produo correspondente aos royaltiesa serem
pagos, bem como (iii) do volume correspondente ao "leo lucro", proporcional a sua
participao. Unio caber parte do volume produzido, de acordo com o percentual do "leo
lucro"(ZACOUR ET ALLI., 2012).
Pode-se afirmar, com isso, que a configurao do regime de partilha est baseada em
alguns conceitos elementares, sendo os dois principais: (i) o leo custo, que cobre os custos
recuperveis; e (ii) o leo lucro, que o volume extrado aps subtrado o leo custo. Como
demais componentes tem-se os royalties, os tributos e as contribuies recolhidas pelo governo.
Alm destes componentes, inclui-se nas participaes governamentais a parcela do Estado no
leo lucro (VIEGAS, 2013).
Nos termos da Lei 12.351/10, alm da Petrobras ser a operadora de todos os blocos
concedidos, ela ter uma participao mnima de trinta por cento no consrcio formado para
executar as atividades sob esse regime. Esse percentual pode ser ampliado, caso a Petrobras
participe dos procedimentos licitatrios promovidos pela ANP (ZACOUR ET ALLI., 2012).
O fato de parte desse petrleo ficar com a Unio, por meio da PPSA, possibilita que o
ritmo de explorao seja ditado por ela. Dessa maneira, o Estado pode fazer a opo de produzir
no nvel considerado timo por ele, conforme aspectos tcnicos e critrios polticos (VIEGAS,
2013). Porm, fica com o Estado, tambm, a responsabilidade de ressarcir inteiramente os custos
de explorao e extrao do petrleo (leo custo), pressupondo a necessidade de um controle
desses custos pela PPSAem defesa do interesse da Unio; no modelo de concesso, esses custos
so assumidos pelos investidores(SCHUTTE, 2012). A justificativa para que o controle desses
seja realizado pela PPSA se deve ao seguinte fato:
A Petrobras, sendo uma empresa de economia mista, no poderia representar o Estado.
No caso da ANP, haveria um conflito de interesses, uma vez que, ao assumir esta tarefa,
seria parte da operao e, ao mesmo tempo, reguladora e juza de eventuais conflitos.
Para exercer este poder de controle, a PPSA indicar, por fora de lei, metade dos

128

integrantes do comit operacional inclusive o seu presidente , cuja responsabilidade


inclui definir os programas de produo a serem submetidos aprovao pela ANP. A
PPSA ter, portanto, grande responsabilidade. Primeiro, no monitoramento da execuo
dos projetos de explorao; segundo, na avaliao e auditoria dos custos de
investimento; e, por fim, na comercializao do petrleo de propriedade da Unio aps a
partilha do excedente de leo (SCHUTTE, 2012, P. 30).

Como se percebe, a introduo desse regime restabeleceu o monoplio da Petrobras,


abandonando o modelo de explorao e produo de petrleo e gs natural criado pela Lei
9.478/97, para as atividades desenvolvidas na rea do pr-sal e em reas estratgicas, trazendo
consequncias do ponto de vista da poltica de contedo local (GUIMARES, 2013; CNI, 2012;
SCHUTTE, 2012).
Da mesma forma que a adoo desse regime implica na absoro pela Unio do custo
adicional decorrente do aumento dos preos de equipamentos e materiais associado exigncia
de contedo local mnimo, caso ocorra descoberta comercialcustos e investimentos realizados
na execuo das atividades de explorao, avaliao, desenvolvimento, produo e desativao
das instalaes -, ela tem implicaes quanto ao compromisso dos operadores em relao s
exigncias da poltica de contedo local(GUIMARES, 2013; CNI, 2012).
Assim como ocorreu a partir da stima rodada das licitaes para a outorga dos
contratos de concesso para atividades de explorao e produo de petrleo e gs natural, os
percentuais globais de contedo local dos contratos de partilha de produo sero fixados em
contrato. Para a Fase de Explorao, o percentual mnimo de 37% de contedo local. Para o
Teste de Longa Durao (TLD) - prvia da produo -, quando ocorrer, o percentual mnimo de
15%. Na Fase de Produo, para os mdulos que iniciar a produo at jan./2021, o percentual
mnimo de 55%, j para os mdulos em que a produo tiver incio a partir de dez./2022, o
percentual mnimo de 59%32(ANP, 2013c).
AE&P de petrleo e gs natural na rea do pr-sal e em reas estratgicas, segundo a
Lei 12.351/10, pode ser resultado: (i) de contratos de partilha da produo, sem licitao,
firmados diretamente com a Petrobras, ou (ii) de contratos firmados, em licitao, com consrcio
selecionado (GUIMARES, 2013; CNI, 2012; SCHUTTE, 2012). No caso da segunda
alternativa, que conta com a participao de investidores privados, observam-se as seguintes
exigncias:

32

As metas especficas relativas a cada um dos itens e dos subitens da fase de explorao e da etapa de desenvolvimento da
produo podem ser conferidas em ANP (2013c).

129

o investidor privado, vencedor da licitao, dever constituir consrcio com a Petrobras


(com participao mnima de 30%) e com a Pr-Sal Petrleo S.A. PPSA (art. 20);
o operador a Petrobras, responsvel pela conduo e execuo, direta ou indireta, de
todas as atividades de explorao, avaliao, desenvolvimento, produo e desativao
das instalaes de explorao e produo (art.2, VI);
o Comit Operacional, a quem cabe a administrao do consrcio, tem a metade de
seus membros, inclusive seu presidente, indicado pela PPSA (art. 23);
o presidente do Comit Operacional, indicado pela PPSA, tem poder de veto e voto de
qualidade (art. 25).

Nesse contexto, independentemente da magnitude de sua participao no capital do


consrcio, os vencedores da licitao para E&P de petrleo e gs natural em regime de partilha
da produo, sejam eles um fundo de investimento ou uma empresa petrolfera privada, tm a
posio de investidor minoritrio no empreendimento. A empresa petrolfera privada difere sua
posio no consrcio do fundo de investimento apenas por ser um minoritrio qualificado no
que se refere ao negcio de petrleo (GUIMARES, 2013; CNI, 2012).
Sendo a Petrobras a operadora do consrcio, apesar de no, necessariamente,
participar deste no momento da licitao, o cumprimento de exigncia de contedo local fixada
no contrato de partilha da produo depende estritamente dela. Isso no implica em prejuzo da
responsabilidade solidria das consorciadas perante o contratante ou terceiros. Portanto, multas
em decorrncia do no cumprimento de clusula contratual de contedo local podero ser
compartilhadas por investidores privados, apesar da incapacidade destes influenciar nesse
resultado33(GUIMARES, 2013; CNI, 2012).
Do exposto no pargrafo anterior, destacam-se duas ambiguidades: (i) o pagamento
de multa em decorrncia do no cumprimento de clusula contratual de contedo local poder ser
compartilhado pelo consrcio, mesmo este sendo incapaz de influir objetivamente nesse
resultado; e (ii) a Petrobras, mesmo no participando do consrcio no momento da licitao,
comprometer-se- com a obteno de um percentual de contedo local, j que a exigncia desse
percentual corresponde quele proposto pelo consrcio vencedor do processo licitatrio
(GUIMARES, 2013; CNI, 2012).
Alm das mudanas no sistema legal para a E&P de petrleo e gs natural, que
trouxeram consequncias do ponto de vista da poltica de contedo local, a descoberta das
reservas do pr-sal, segundo Frederico e Ruiz (2011), colocou duas importantes novidades para o
33

A frmula adotada para o clculo da multa prevista no caso do no cumprimento dos percentuais de contedo local mnimo ou
dos percentuais propostos pelo operador no contrato de partilha da produo permanece aquela utilizada a partir da rodada 7 dos
contratos de concesso (ANP, 2013c).

130

cenrio tecnolgico da IPGN brasileira, a saber: (i) o desenvolvimento tecnolgico de


companhias nacionais e multinacionais fornecedoras da Petrobras est associado necessidade de
uma interao, que requer proximidade com estacompanhia, dado o acmulo de capacidade
tecnolgica desta; e (ii) a referida provncia abriga novos desafios tecnolgicos, cuja soluo
determinar a reduo de custos nas exploraes futuras, portanto, implicar na realizao de
investimentos em P&D das empresas fornecedoras, visando superar obstculos tecnolgicos e
obter vantagens competitivas.
Para superar os gargalos tecnolgicos relacionados com o desenvolvimento da
produo na referida provncia, foi delineado, pelo Cenpes, o Programa Tecnolgico para o
Desenvolvimento da Produo dos Reservatrios do Pr-Sal (Prosal), que possui um portflio de
23 projetos, e est ancorado em trs grandes reas: construo de poos, geocincia e engenharia
de reservatrios. A poltica industrial, tecnolgica e de comrcio exterior do governo federal,
lanado em 2011 Plano Brasil Maior -, em sua dimenso setorial, tambm prev o
desenvolvimento da competitividade do setor de petrleo, gs e naval, assim como as aes do
BNDES, atravs do BNDES P&G e do Inova Petro. Alm destas iniciativas, foi criado, pelo
Governo Federal, em 2003, o Programa de Mobilizao da Indstria de Petrleo e Gs Natural
(PROMINP), que ser discutido na prxima seo, juntamente com a anlise da competitividade
da IPP brasileira.

4.4

PROMINP E A COMPETITIVIDADE DA IPP BRASILEIRA


O PROMINP foi institudo em 19/12/2003, pelo Decreto N 4.925, que estabeleceu

em seu Artigo 1: Fica institudo o Programa de Mobilizao da Indstria Nacional de Petrleo e


Gs Natural (PROMINP), que visa fomentar a participao da indstria nacional de bens e
servios, de forma competitiva e sustentvel, na implementao de projetos de petrleo e gs
natural no Brasil e no exterior. A principal justificativa para colocar em prtica o programa a
aparente falta de competitividade da IPP brasileira. O objetivo desta seo descrever, em linhas
gerais, esse programa, assim como analisar a competitividade da IPP nacional.

4.4.1

PROMINP
A estruturao do PROMINP se iniciou nos Departamentos de Engenharia e de E&P

da Petrobras, sendo aprovado, posteriormente, por sua Diretoria. Alm de aprov-lo, esta o
131

apresentou, por perceber neste programa caractersticas de um programa de governo, ao


Ministrio de Minas e Energia (MME), que alm de dar seu aval, colocou-o em funcionamento e
passou a encabe-lo (SILVA; FURTADO, 2006).
Participam do Programa, alm do MME e da Petrobras, o BNDES, o Instituto
Brasileiro

do

Petrleo

(IBP),

Organizao

Nacional

da

Indstria

do

Petrleo

(ONIP),associaes de classe como aAssociao Brasileira da Indstria de Mquinas e


Equipamentos (ABIMAQ), a Associao Brasileira da Infraestrutura e Indstrias de Base
(ABDIB), a Associao Brasileira dos Perfuradores de Petrleo (ABRAPET)-, o SEBRAE
efederaes de indstria (SILVA; FURTADO, 2006).
Quando da sua criao, o PROMINP foi formado por trs comits, o Comit Diretivo,
o Comit Executivo e o Comit Setorial. Posteriormente, foi criada a funo de Coordenao
Executiva, cujo objetivo principal coordenar as atividades do Programa, garantindo o
alinhamento com as diretrizes previamente elaboradas pelo Comit Executivo e o Comit
Diretivo(PROMINP 2012; SILVA; FURTADO, 2006).
O programa constitudo, atualmente, por 58 projetos, para atuar em trs grandes
frentes, a saber: (i) capacitao, que se desdobra em diagnstico, capacitao tecnolgica,
capacitao industrial e qualificao profissional; (ii) instrumentos de poltica industrial, que se
subdivide em financiamento, regulao, poltica tributria e fomento pequena e mdia empresa;
e, por fim, (iii) desempenho empresarial, que engloba sustentabilidade, competitividade e sade,
meio ambiente e segurana (SMS) (PROMINP 2012; SILVA; FURTADO, 2006).
Para formatao dos referidos projetos foi realizado um levantamento da demanda da
Petrobras e da capacidade efetiva dos fornecedores locais de bens e servios de itens especficos
(sejam eles bens ou servios) em atend-la; objetivando a identificao de gargalos. Com a
identificao destes, busca-se atuao antecipada para implementao de aes estruturantes para
minimizar, reduzir ou elimin-los, de modo que a demanda da Petrobras seja atendida pela
indstria local de bens e servios de maneira competitiva (SILVA; FURTADO, 2006).
A Petrobras, como Agente Balizador do Programa, busca com este o fomento
indstria e aumento do contedo local, a gerao de riquezas para o pas e a gerao de empregos
internamente. Sem perder de vista, claro, a manuteno das condies de competitividade e
sustentabilidade, no que diz respeito a prazo, qualidade e custo, uma vez que, embora seja uma

132

empresa com participao estatal, a Petrobras est inserida em um mercado competitivo (SILVA;
FURTADO, 2006).
Como principais benefcios gerados pelo PROMINP,alinhado com a Poltica de
Contedo Local e apoiado pelos contnuos investimentos no setor, destacam-se34:
(i) o nmero de estaleiros em operao, que, em 2003, eram apenas dois, saltando
para dez, em 2013 Estaleiro Atlntico Sul (PE), Vard Promar (PE), Enseada Paraguau (BA),
Jurong Aracruz (ES), Mau (RJ), Brasfels (RJ), Inhama (RJ), Estaleiro Rio Grande (RS),
Honrio Bicalho (RS), Estaleiro do Brasil (RS). No perodo de 2003-2013, estes estaleiros
participaram da produo de dezesseis plataformas, seis navios e cento e vinte embarcaes de
apoio plataformas (PROMINP, 2013);
(ii) atrao de fornecedores internacionais, dentre eles: NKT Flexibles (Dinamarca),
Technip (Frana), Oceaneering - Marine Production Systems (USA), Lankhorst Ropes (Holanda),
AMEC (Reino Unido), Aker Solutions (Noruega), FMC (USA), Cameron (USA), Kongberg
(Noruega) e Rolls-Royce (Reino Unido) Rio de Janeiro -, Vallourec (Frana) Minas Gerais -,
Aker Solutions (Noruega) Paran -, eDresser-Rand (USA) e Emerson (USA) So Paulo
(PROMINP, 2013);
(iii) atrao de centros de P&D internacionais para o Brasil, a saber: FMC (USA),
Vallourec (Frana), Schlumberger (Frana), Halliburton (EUA), Weatherford (EUA), Baker
Hughes (EUA), General Eletric (EUA), Siemens (Alemanha), IBM (EUA), EMC (EUA) e BG
(Reino Unido) Rio de Janeiro -, Cameron (USA), 3M (EUA) e IBM (EUA) So Paulo -,
Technip (Frana) Esprito Santo (PROMINP, 2013);
(iv) qualificao de profissionais. No perodo compreendido entre 2006 e 2013 foram
qualificados mais de 97 mil profissionais com investimentos realizados de, aproximadamente, R$
294 milhes (PROMINP, 2013).
Com isso, percebe-se que o objetivo fazer do PROMINP um modelo de poltica
industrial, tecnolgica e de gerao de emprego diferente do modelo que vigorou na fase
substitutiva de importaes, em que se adquiriam bens e servios no mercado domstico a preo,
custo e prazo no competitivos. Porm, o desnivelamento em competitividade existente entre
Petrobras e fornecedores locais se configura num obstculo para o sucesso do programa (SILVA;
FURTADO, 2006).
34

Para obteno de maiores detalhes sobre os benefcios listados ver PROMINP (2013).

133

4.4.2

Competitividade da IPP brasileira


Kupfer, Ferraz e Haguenauer (1996) definem competitividade como a capacidade da

firma formular e implementar estratgias concorrenciais, que a permita ampliar ou manter, de


maneira duradoura, uma posio sustentvel no mercado. Portanto, ela resultado da capacidade
da empresa organizar e gerar mtodos eficientes de produo, que a possibilite ofertar produtos
ao mercado a preos competitivos, com qualidade adequada e prazos de entrega satisfatrios.
Segundo os mesmos autores, a competitividade fruto de uma diversidade de fatores,
alguns definidos pela estrutura do mercado (estruturais), outros pelas condies sistmicas de
operao da firma (sistmicos) e outros internos firma (empresariais). Os fatores estruturais so
aqueles cuja capacidade de interveno da firma limitada pela mediao do processo
concorrencial. Eles referem-se s caractersticas da demanda, configurao do parque ofertante
e aos aspectos institucionais, destacando-se as normas e regulamentos determinados pelo
governo.
Os fatores sistmicos so aqueles sobre os quais a possibilidade de interveno da
empresa escassa ou nenhuma. Entre esses fatores se destacam: os macroeconmicos (taxa de
cmbio, carga tributria, etc.), os poltico-institucionais (poltica tributria, poltica tarifria,
poder de compra do governo, etc.), os legais-regulatrios (polticas de proteo propriedade
industrial, de defesa da concorrncia e de proteo ao consumidor, etc.), os infraestruturais
(disponibilidade, qualidade e custo de energia, transportes, telecomunicaes, etc.), os sociais
(polticas de educao e formao de recursos humanos, trabalhista, etc.) e os internacionais
(tendncias do comrcio mundial, fluxos internacionais de capital, etc.) (KUPFER, FERRAZ;
HAGUENAUER, 1996).
Os fatores empresariais, sobre os quais a anlise de Oliveira (2010) da
competitividade da IPP brasileira est centrada, so aqueles que correspondem as variveis do
processo decisrio da firma, podendo, portanto, ser controlados ou modificados atravs de
condutas ativas assumidas por esta. Esses fatores se referem ao estoque de recursos acumulados
pela empresa e s estratgias de ampliao desses recursos, para obter a escala requerida para
operao eficiente e os requisitos de capacitao tecnolgica para a oferta de produtos com a
qualidade exigida, nos prazos solicitados e com preos compatveis com os praticados no
mercado internacional (KUPFER, FERRAZ; HAGUENAUER, 1996).
134

A referida anlise, centrada nos segmentos metalrgico, mecnico, eltrico e de


navipeas, sustenta a hiptese de que a IPGN brasileira est passando por uma mudana
qualitativa, devido ao incremento de sua escala produtiva. O Brasil deixar de ser um produtor
marginal de petrleo para ocupar uma posio de destaque no suprimento de hidrocarbonetos,
no apenas para o mercado domstico, onde condies sustentveis de auto-suficincia j foram
alcanadas, mas, tambm, para o mercado internacional, em que se espera, para as prximas
dcadas, uma ampliao de sua situao de exportador lquido de combustveis (OLIVEIRA,
2010).
A concluso central a existncia de um dficit significativo de competitividade no
conjunto de segmentos estudados, ligado fragilidade atual da engenharia nacional, limitada
capacitao tecnolgica para inovar e coordenao da cadeia produtiva, principalmente no que
se refere ao papel das firmas de engenharia, construo e montagem (EPCistas). A distribuio
desse dficit ocorre de maneira diferenciada entre os segmentos; enquanto alguns apresentam
condies competitivas para operar, inclusive, no mercado global, outros apresentam relevantes
lacunas produtivas, que limitam o fornecimento ao mercado domstico em condies
competitivas (OLIVEIRA, 2010).
No Quadro 4, a seguir, so apresentadas as condies de economias de escala
vigentes em cada um dos segmentos. Na terceira coluna informada a dimenso da escala
exigida para operao de uma unidade fabril. Na quarta apresentada a dimenso relativa do
mercado nacional com respeito escala; sendo considerada suficiente, caso exista unidade fabril
com dimenses requeridas tecnicamente, e insuficiente, caso contrrio. Na quinta coluna
informada a principal razo das lacunas relevantes de fornecimento de produtos (OLIVEIRA,
2010).

135

Quadro 4 - Economias de escala e especializao da unidade fabril.

Servios

Navipeas

Tecnologia Mecnica
Tecnologia
Eltrica

Indstria de Transformao

Tecnologia
Metalrgica

Base Tecnolgica

Setores

Escala exigida

Escala domstica

Lacunas

Siderurgia

Grande

Suficiente

Segmentao

Tubos

Mdia

Suficiente

Conexes e flanges

Pequena

Suficiente

Caldeiraria

Mdia

Suficiente

Tecnolgica

Hastes e unidades de bombeio

Pequena

Subsea

Mdia

Suficiente
Parcialmente
suficiente

Escala

Bombas

Mdia

Compressores

Pequena

Motores a gs e diesel

Grande

Turbinas

Mdia

Guindastes e guinchos

Metrologia

Mdia

Suficiente
Parcialmente
suficiente
Parcialmente
suficiente
Parcialmente
suficiente
Parcialmente
suficiente

Vlvulas

Mdia

Suficiente

Tecnolgica

Geradores e motores eltricos

Grande

Suficiente

Subestao e transformadores

Grande

Suficiente

Metrologia

Instrumentao

Grande

Insuficiente

Escala

Servios de engenharia

Mdia

Suficiente

Tecnolgica

Grande

Suficiente

Tecnolgica

Construo e montagem
Fonte: Oliveira (2010).

Escala
Escala
Escala
Escala

Acrescentam-se as informaes apresentadas no quadro, algumas constataes


obtidas com as entrevistas realizadas em plantas industriais de uma amostra qualificada de
fornecedores ligados aos segmentos analisados, a saber: (i) o aprendizado do tipo learning-bydoing aparece como uma das principais fontes de conhecimento, indicando, de um lado, que
existe uma dedicao de parte do tempo de produo das firmas para a aquisio de informaes
tecnolgicas e, de outro, que o foco nessa fonte de conhecimento, ao negligenciar atividades de
P&D, restringe o conhecimento tecnolgico adquirido s atividades correntes da empresa,
limitando a aquisio de conhecimento orientado para o futuro, essencial para o preenchimento
de lacunas produtivas; (ii) a Petrobras exerce um importante papel coordenador no processo
inovativo, dada a necessidade de interao dos fornecedores com esta, para obteno de
informaes tecnolgicas; (iii) a reduzida articulao dos fornecedores da IPcom os EPCistas e
com a infraestrutura cientfica e tecnolgica, especialmente com o sistema de normatizao e
metrologia,sobrecarrega a Petrobras, obrigando-a, para garantir sua competitividade econmica,
136

manter equipes de superviso da qualidade dos equipamentos, inclusive com inspees


residentes; e (iv) a limitada oferta de mo-de-obra qualificada determinante para a fragilidade
das firmas de engenharia (OLIVEIRA, 2010).
A concluso de Oliveira (2010) corroborada pelo estudo da ONIP (2011), que
apresenta como hiptese central a ideia de que o aproveitamento das oportunidades abertas pelas
perspectivas de demanda da IPGN brasileira exigir das contratadas padres de atendimento de
referncia internacional. Neste sentido, apresenta-se como principal desafio no contexto atual
dessa indstria a superao das lacunas de competitividade no fornecimento de bens e servios,
tais como: baixa presena ou ausncia de empresas locais habilitadas nas listas de fornecedores
das empresas operadoras, para o fornecimento de determinados grupos de bens e servios, e
limitada atuao exportadora dos produtores locais.
A raiz dessa baixa competitividade manifestada pela prtica de preos superiores
aos praticados nos mercados internacionais. Conforme estudo do IPEA (2010), que considera
apenas duas das esferas da competitividade aparente preos e prazo de entrega -, apesar do
prazo de entrega, nas atividades mapeadas, ver Quadro 5, a seguir, encontrar-se em situao
relativamente semelhante ao quadro internacional, os preos so, na maioria dos produtos,
superiores.
Quadro 5 - Competitividade da indstria nacional de equipamentos.
Produtos
Preo (mercado brasileiro)
Bombas
Similar
Vlvulas
10% a 30% mais caro
Canos
20% a 40% mais caro
Acessrios para Canos
30% a 50% mais caro
Pressure Vessels
30% a 50% mais caro
Trocadores de Calor
30% a 40% mais caro
Instrumentao
20% mais caro
Painis Eltricos
Similar
Cabos Eltricos
10% a 15% mais caro
Fonte: Petrobras, apud IPEA (2010).

Data de entrega (mercado brasileiro)


Melhor
Melhor
Similar
Melhor
Boa
Boa
Boa
Melhor
Boa

Essa baixa competitividade pode ser atribuda a fatores empresariais, estruturais e


sistmicos. Dos fatores sistmicos, os impostos e o acesso ao capital tm acentuado impacto. No
que se refere ao sistema tributrio, o Regime Aduaneiro Especial para a Indstria do Petrleo
(Repetro), mesmo com a criao do sistema de exportao ficta, como j comentado,
desfavorece a indstria para-petrolfera nacional. No que se refere aos custos de capital, os
137

produtores locais esto expostos custos sensivelmente superiores mdia internacional. Na


indstria de bens de capital sob encomenda, por exemplo, intensamente dependente de capital de
giro, as empresas locais de pequeno e mdio porte apresentam um diferencial da ordem de 3-5%
do preo final (ONIP, 2011).
Outros aspectos crticos relacionados fatores sistmicos e empresariais da
competitividade podem ser enumerados a partir de anlises comparativas de fornecimentos
especficos, segmentados em funo da origem do fornecimento. Comparado aos pases em
desenvolvimento, destacam-se entre as principais desvantagens os custos de matria-prima e
componentes bsicos, o custo da mo-de-obra e impostos. J em relao aos pases
desenvolvidos, observa-se um deslocamento das lacunas de competitividade para aspectos como
produtividade do processo manufatureiro (incluindo tecnologia e capacitao da mo-de-obra),
principalmente para produtos mais complexos, mesmo com menor custo da mo-de-obra, e escala
produtiva, alm do custo de capital e impostos (ONIP, 2011).
Alm dos componentes diretamente relacionados aos custos dos produtos, a
competitividade local tambm impactada pelos itens associados a servios. Enquanto a indstria
presente em mercados maduros se beneficia de um processo de produo contnuo, a partir do
conjunto das diferentes demandas, a indstria local ainda apresenta demandas espordicas, sendo
obrigada a recorrer distribuidores para aquisio de matria-prima (ONIP, 2011).
Quanto aos aspectos relacionados indstria de bens de capital, os desafios
decorrem, principalmente, do fato de a maior parte dos projetos de engenharia bsica ser
desenvolvido no exterior, embora o projeto conceitual parta dos operadores; no Brasil, a
Petrobras responsvel pela maior parte desses projetos. J no que se refere aos aspectos
relacionados inovao, gerao e disseminao de conhecimento, verifica-se uma tendncia
concentrao de capacitaes de engenharia no operador, deixando a cadeia num papel de
executor, limitando o espao para novas solues. A baixa coordenao entre o meio acadmico e
a indstria fornecedora, na articulao para uso de recursos de pesquisa e/ou no maior
envolvimento no tocante a pesquisa efetivamente aplicada s necessidades da indstria, refora
essa cultura (ONIP, 2011).

138

4.5

CONSIDERAE FINAIS
Desde sua criao, em 1953, at a dcada de 1990, a Petrobras buscou capacitar os

fornecedores nacionais do ponto de vista tecnolgico. Devido elevada propenso da empresa


em internalizar a maioria das atividades tecnolgicas da IPGN, essa poltica enfrentou srias
limitaes. Os fornecedores nacionais se limitaram, quase sempre, a receber e aplicar conceitos
desenvolvidos na Petrobras, o que tornou a IPP domstica pouco competitiva e dependente de um
mercado domstico protegido. Quando houve a abertura, perderam-se muitos dos ativos
tecnolgicos adquiridos.
A abertura econmica, juntamente com o fim do monoplio da Petrobras,
estabelecido pela Lei 9.478/97, tornou a situao da indstria e dos fornecedores locais
preocupante, o que fez com que se passasse a incorporar ndices de nacionalizao nos critrios
para seleo dos leiles de reas de explorao e produo de petrleo e gs natural. Esses
critrios estavam presentes desde o processo de licitao dos primeiros blocos exploratrios, na
Rodada 1, em 1999. Porm, apenas na Rodada 4, em 2003, que a ANP fixa um nvel mnimo de
contedo local, a ser observado pelo concessionrio, na Fase de Explorao e na Etapa de
Desenvolvimento. Entram nesse jogo, alm das compras de equipamentos, como plataformas e
navios, servios especializados, na rea de logstica e manuteno, por exemplo.
Alm da exigncia de contedo local, a gerao de competncias tecnolgicas para
responder s novas demandas parece estar no foco dessa poltica. A criao do PROMINP indica
nessa direo, apesar de Oliveira (2010) apontar para a no existncia de uma convergncia clara
entre a poltica industrial e a poltica tecnolgica. Segundo o autor, a poltica de compras da
Petrobras ainda est demasiadamente pautada no paradigma da substituio de importaes e da
ocupao do mercado interno, sem a priorizao de especializaes produtivas apoiadas em
vantagens competitivas.
A baixa capacitao tecnolgica se configura, at hoje, como a principal fragilidade
das empresas brasileiras; no geral, licenciadoras de tecnologias de empresas lderes
internacionais, quando no uma filial de empresa multinacional. As empresas nacionais ocupam
os segmentos de menor complexidade tecnolgica, deixando, inclusive, os projetos de engenharia
bsica para serem executados por empresas internacionais.
Com a descoberta das reservas de hidrocarbonetos da camada do pr-sal e a
consequente necessidade de elevados investimentos para explor-las, a oportunidade de alavancar
139

um conjunto de setores industriais e servios relacionados se faz presente. Porm, a definio de


polticas adequadas enfrentar/enfrenta o trade-offentre a opo pelo fornecimento mais rpido, a
preos menores, e a gerao de capacidade prpria, o que exige tempo e ter, pelo menos
inicialmente, um custo. Pois, a curva de aprendizagem ligada a essa opo de poltica leva,
invariavelmente, a atrasos que implicam, quase automaticamente, aumento dos custos.
Nesse sentido, pode-se concluir que a poltica de contedo local adotada pelo governo
brasileiro para o desenvolvimento de uma IPP nacional est na contramo da perspectiva de
maximizao de valor para os acionistas da companhia. Primeiro, pela esperada elevao de
custos, dada a obrigao de adquirir insumos com maior preo e, eventualmente, com menor
qualidade e at com prazos de entrega superiores; correndo risco, inclusive, de incorrer em
multas pelo no cumprimento dos compromissos de contedo local. Segundo, pela incerteza
relacionada possibilidade dessa modalidade de poltica industrial promover, adequadamente,
ganhos de competitividade suficiente para ampliar a capacidade de inovar e, futuramente, reduzir
custos dos fornecedores e, consequentemente, da Petrobras.
Para atender a segunda parte do objetivo geral da tese - que analisar porque a
utilizao da Petrobras para encampar o desenvolvimento da IPP brasileira, por meio do
direcionamento de suas compras, no inconsistente com sua natureza jurdica -, discutir-se-, no
prximo captulo, a relao existente entre a natureza jurdica da Patrobras e sua funo objetivo.

140

PETROBRAS:
NATUREZA
JURDICA,
CORPORATIVA E DESEMPENHO

GOVERNANA

A Petrobras foi criada em 1953, sob a forma de uma Sociedade de Economia Mista tipo societrio em que se verifica a associao de capital estatal e privado -, com a finalidade de
exercer o monoplio da Unio na explorao, produo, refino e transporte do petrleo
no Brasil.Em 1997, no bojo do processo de reestruturao ou desarticulao das atividades
produtivas do Estado, com a privatizao e abertura de capital de grandes empresas, o governo
determina, com a Lei 9.478, o fim do monoplio da Petrobras, permitindo a contratao de
empresas pblicas ou privadas para atuao na atividade petrolfera do pas (GOLDSTEIN, 2010;
GOBETTI, 2009).
Em agosto de 2000, a companhia obtm uma receita equivalente a US$ 4,8 bilhes,
com a venda de aes ordinrias que excediam o mnimo necessrio manuteno do controle
acionrio nas mos da Unio, numa initial public offering (IPO) na Bolsa de Valores de So
Paulo (BOVESPA) e na New York Stock Exchange (NYSE). No Brasil, esta foi a primeira vez que
aes foram oferecidas no apenas para investidores institucionais, mas, tambm, atravs da rede
bancria, para investidores de varejo. Mais de 400 mil brasileiros e um nmero desconhecido de
indivduos e instituies estrangeiras compraram, naquele ano, aes da empresa (GOLDSTEIN,
2010; GOBETTI, 2009). Aps abertura de capital na NYSE, a lei norte-americana s questes
societrias passou a ter frum para aplicao na Petrobras (CABRAL, 2013a).
Em 2010, o mercado acionrio viabilizou a capitalizao da Petrobras com cerca de
US$ 70 bilhes - com preservao da participao do controlador, quando considerada parcela do
tesouro nacional -, aps anncio da descoberta do Campo de Tupi, no pr-sal, em novembro de
2007, o maior do mundo desde uma descoberta no Cazaquisto, em 200035 (CABRAL, 2013a;
GOLDSTEIN, 2010).
O capital social da Petrobras, em 28/02/2014, conforme mostrado na Tabela 12, a
seguir, era formado por 13.044.496.930,00 aes sem valor nominal, sendo 57,05% de aes
ordinrias, com direito a voto, e 42,94% de aes preferenciais. A Unio Federal e seus agentes
35

Quando da realizao de aumento de capital, no caso das sociedades de economia mista, o Estado dever exercer o seu direito de
preferncia na aquisio das novas aes, com a finalidade de garantir a condio de sociedade de economia mista do
empreendimento. O investimento de recursos na compra de novas aes para manter a posio majoritria do Estado poderia ser
reduzido com a emisso de aes preferenciais sem direito a voto, levando em considerao as restries existentes quanto a
relao entre aes preferenciais sem direito a voto e a totalidade de aes da companhia (RIBEIRO, ALVES E CHEDE, 2005).

141

(somadas as aes da Unio, BNDESPar e BNDES) exercem o controle acionrio, com 60,5%
das aes com direito a voto. Considerando-se o capital total, a Unio Federal e seus agentes
respondem por 46,00% do capital social da companhia.
Tabela 12 - Petrobras, composio do capital social.
Capital Social

28/02/2014

Aes Ordinrias
Unio Federal

7.442.454.142,00
3.740.470.811,00

100
50,3

BNDESPar

11.700.392,00

0,2

BNDES

734.202.699,00

9,9

Fundo de Participao Social - FPS

6.000.000,00

0,1

Fundo Soberano - FFIE

ADR Nvel 3

1.530.998.564,00

20,6

FMP - FGTS Petrobras

150.015.439,00

585.798.917,00

7,9

683.267.320,00

9,2

5.602.042.788,00
-

100
0

BNDESPar

1.341.348.766,00

23,9

BNDES

161.596.958,00

2,9

Fundo de Participao Social - FPS

Fundo Soberano - FFIE

ADR, Nvel 3 e Regra 144 -A

1.506.683.626,00

26,9

1.008.302.451,00

18

1.584.110.987,00

28,3

Estrangeiros (Resoluo n 2.689 C.M.N)


Demais pessoas fsicas e jurdicas

(1)

Aes Preferenciais
Unio Federal

Estrangeiros (Resoluo n 2.689 C.M.N)


Demais pessoas fsicas e jurdicas

(1)

Capital Social
Unio Federal

13.044.496.930,00 100
3.740.470.811,00 28,7

BNDESPar

1.353.049.158,00

10,4

BNDES

895.799.657,00

6,9

Fundo de Participao Social - FPS

6.000.000,00

Fundo Soberano - FFIE

ADR (Aes ON)

1.530.998.564,00

11,7

ADR (Aes PN)

1.506.683.626,00

11,6

FMP - FGTS Petrobras

150.015.439,00

1,2

1.594.101.368,00

12,2

2.267.378.307,00

17,4

Estrangeiros (Resoluo n 2.689 C.M.N)


Demais pessoas fsicas e jurdicas
Fonte: Petrobras RI (2014).

(1)

Outro dado que merece destaque que 35,5% do capital social esto nas mos de
estrangeiros (pessoas fsicas, instituies financeiras e simples especuladores); este nmero
142

obtido com a soma dos dois tipos de American Depositary Receipts (ADR), negociados no
mercado dos EUA, e as aes em poder de estrangeiros, conforme a Resoluo n 2.689 do
Conselho Monetrio Nacional (CMN).
A natureza hbrida da Petrobras, uma empresa de capital aberto, com participao
majoritria do Estado no capital votante, tem suscitado, principalmente no perodo recente, em
que se percebe uma crescente interveno governamental no delineamento de suas estratgias,
bastantes discusses no que se refere qual deve ser sua funo objetivo. O objetivo
destecaptulo justamente discutir a natureza jurdica da Petrobras e a implicao desta na sua
funo objetivo.

5.1

PETROBRAS: NATUREZA JURDICA


O florescimento das empresas estatais se deu no auge do Estado de Bem-Estar,

concebidas como instrumento para a transformao da ordem econmica e social. A atividade


empresarial do Estado foi implementada, em alguns pases ocidentais, pela transferncia de
empresas privadas ao controle do Poder Pblico, o que ficou conhecido como nacionalizao
(ALVES, 2004).As nacionalizaes na Europa, por exemplo, foram intensificadas no final da
Segunda Guerra Mundial, fundadas, como na Inglaterra, em razes polticas de teor ideolgicopartidria, ou em interesses nacionais, como na Frana, onde as empresas Renault e Guome et
Rhome passaram para o controle estatal sob acusao de colaborao com os inimigos, ou, ainda,
na simples ordenao racional de um setor industrial especfico (CASSAGNE,1993, APUD
ALVES, 2004).
No Brasil, apesar da existncia de empresas do Estado no perodo colonial, caso do
Servio Postal (1663) e da Casa da Moeda da Bahia (1694), e depois da vinda de D. Joo VI,
caso do Banco do Brasil e da Imprensa Rgia (PINHEIRO, 1999), a intensificao da criao
dessas se deu a partir da terceira dcada do sculo vinte, no bojo do nacionalismo econmico que
marcou o Pas aps a Revoluo de 193036(RIBEIRO; ALVES; CHEDE, 2005).
Os mais relevantes critrios de classificao das empresas do Estado so: quanto
atividade (prestadoras de servio pblico e exploradoras de atividade econmica em sentido
36

Segundo Bueno (2007), o principal fator explicativo da Revoluo de 1930 foi a perda do apoio poltico e militar do Estado de
So Paulo pelo ento presidente Washington Luis, dada a recusa de este apoiar a poltica de valorizao do caf no momento em
que ela mais se fazia necessria. A marca desta Revoluo o fim da hegemonia cafeeira e o incio de um perodo de grandes
mudanas na ao estatal, com uma maior centralizao, interveno e orientao para a industrializao.

143

estrito) e quanto constituio do capital (empresas pblicas e sociedades de economia mista). A


classificao das empresas estatais entre o que prestao de servio pblico e o que
explorao de atividade econmica em sentido estrito est relacionada atuao do Estado entre
aquilo que de sua essncia e o que no (MORAES, 2008).
A execuo das atividades econmicas em sentido estrito cabe, preferencialmente,
aos particulares, enquanto ao Estado cabe, prioritariamente, a prestao de servios pblicos.
Porm,

existem

atividades

reservadas

ao

setor

privado

que,

quando

permitidoconstitucionalmente, o setor pblico atua. Da mesma forma, existem atividades


assumidas pelo Estado que os particulares atuam37 (MORAES, 2008).
A condio prevista constitucionalmente para que o Estado seja autorizado a executar
atividades econmicas em sentido estrito a necessidade de atender aos imperativos de segurana
nacional ou a relevante interesse coletivo. Sobre a primeira condio, alguns autores os associam
quelas atividades relacionadas diretamente a produo de bens e servios necessrios ao
funcionamento regular e, at mesmo, ao aparelhamento satisfatrio das foras armadas. Outros
utilizam uma definio mais ampla, expondo que os monoplios do petrleo e do gs natural, por
exemplo, atendem aos imperativos de segurana nacional. Ainda existem aqueles que colocam a
proteo da ordem econmica como imperativos de segurana nacional, j que um desarranjo
econmico pode promover guerras e fazer perecer povos e estados (MORAES, 2008).
No que se refere relevante interesse coletivo, o Estado pode invadir o campo
reservado aos particulares, caso essa seja uma condio indispensvel para proteger o mesmo
interesse pblico. Da mesma maneira que, a princpio, ao interesse pblico conveniente que as
atividades econmicas em sentido estrito sejam cuidadas reservadamente pela iniciativa privada
(MORAES, 2008).
Apesar de sua ampla utilizao no direito, o conceito do que seja interesse pblico
bastante vago. Esse conceito se modifica, conforme evolui, ao longo do tempo, a noo de
Estado. Na doutrina de Adam Smith, marco do Liberalismo, o interesse pblico seria obtido pela
livre persecuo do interesse individual, que promoveria o desenvolvimento econmico
(BONFIM, 2011).

37

A titularidade do servio pblico no deve ser confundida com a titularidade da prestao do servio, pois, quando se afirma
que uma atividade essencial ao Estado, no, necessariamente, significa que cumpre exclusivamente ao Estado sua prestao.

144

Aps a Primeira Guerra Mundial, com o surgimento do Estado de bem-estar social,


esse conceito passa a estar associado ideia de solidariedade, pela qual o Estado intervm na
esfera dos direitos individuais com vistas a harmoniz-los, reduzindo as desigualdades sociais;
com o propsito de resguardar o interesse pblico, o Estado assume a prestao de servios
pblicos(BONFIM, 2011).
No Consenso de Washington, o interesse geral resultado da conciliao e regulao,
pelo Estado, dos interesses privados e do interesse pblico; ou seja, dois valores contraditrios, a
princpio, - o primeiro exalta o individualismo, a busca do lucro, e o segundo afirma a supremacia
do interesse comum sobre as finalidades particulares -, passam a conviver lado a lado38
(BONFIM, 2011).
No Brasil, com a promulgao da Constituio Federal de 1988, o princpio da
dignidade da pessoa humana erigiu como valor fundamental sobre o qual deve girar todo o
ordenamento jurdico. Com isto, apesar de ser garantida Administrao Pblica a autoridade
necessria consecuo do interesse pblico, garantida ao cidado a observncia de seus
direitos fundamentais contra o abuso do poder (BONFIM, 2011).
Nesse sentido, cabe distinguir aqui o interesse pblico do Estado, interesse pblico
secundrio, do interesse pblico titularizado pelo povo, interesse pblico primrio. Como
qualquer outro sujeito de direito, o Estado, pessoa jurdica titular de direitos e obrigaes
individuais, tem interesses que lhes so particulares, porm, apenas poder os defender quando
no conflitarem com os interesses pblicos propriamente ditos, o interesse pblico primrio
(BONFIM, 2011). As empresas estatais no so institudas para satisfao da vontade de
governos transitrios, mas para o atendimento dos interesses permanentes do Estado (RIBEIRO;
ALVES; CHEDE, 2005).

38

O consenso de Washington, como o prprio nome indica, foi um consenso que se estabeleceu em Washington e, mais
amplamente, nos pases desenvolvidos da OECD, sobre a natureza da crise latino-americana dos anos de 1980 e as reformas
necessrias para super-la. Esse consenso, que passou a exercer uma poderosa influncia sobre os governos e as elites da Amrica
Latina, formou-se a partir da crise do consenso keynesiano e da crise da teoria do desenvolvimento econmico, elaborada nos
anos de 1940 e 1950, e da afirmao de uma nova direita, influenciada pelas contribuies da escola austraca, dos monetaristas,
dos novos clssicos relacionados com as expectativas racionais e da escola da escolha pblica. Conforme a abordagem do
consenso, as causas da crise latino-americana so: (i) o excessivo crescimento do Estado, reflexo do protecionismo econmico,
excesso de regulao e ineficincia e nmero em excesso das empresas estatais; e (ii) o populismo econmico, definido pela
incapacidade de manter o dficit-pblico e as demandas salariais tanto do setor privado quanto do setor pblico sob controle. A
partir dessa avaliao, deveria-se (i) no curto-prazo: direcionar as reformas para combater o populismo econmico e alcanar o
equilbrio e a estabilizao; e (ii) no mdio-prazo: perseguir uma estratgia de crescimento orientada para o mercado, isto , uma
estratgia que se baseie na diminuio do tamanho do Estado, na liberalizao do comrcio internacional e na promoo das
exportaes (BRESSER-PEREIRA, 1991).

145

O interesse pblico primrio do Estado, encampado como misso da empresa estatal,


equipara-se ao interesse coletivo previsto no artigo 173 da Constituio Federal. Dessa maneira,
cabe enfatizar que as empresas estatais objetivam o atendimento do interesse pblico primrio, o
interesse da coletividade, no o interesse pblico secundrio, da entidade estatal (BONFIM,
2011).
A insero do Estado no mercado como se fosse um particular, exercendo atribuies
diferentes sua essncia, iguala-o aos indivduos, sendo necessrio, para tanto, o abandono das
prerrogativas - pelo menos as que forem necessrias que lhe conferem a qualidade de soberano.
Desta maneira, com a finalidade de no desrespeitar a livre iniciativa e seu corolrio, a livre
concorrncia e o princpio da igualdade, a Constituio da Repblica estabelece que as empresas
estatais exploradoras de atividade econmica em sentido estrito se submetero ao mesmo regime
jurdico das empresas privadas, inclusive no que se refere aos direitos e obrigaes civis,
comerciais, trabalhistas e tributrios (MORAES, 2008).
No entanto, no absoluta a submisso de uma atividade a um regime jurdico
especfico. Existem questes referentes s prestadoras de servio pblico que so regidas pelo
direito privado, da mesma forma que alguns temas sobre as exploradoras de atividade econmica
em sentido estrito so regidos pelo direito pblico. O carter hbrido das empresas estatais impe
a incidncia prioritria ou majoritria de um regime em detrimento da incidncia secundria ou
minoritria do outro, porm, em hiptese alguma na incidncia nica e total de apenas um
estatuto jurdico; conforme a atividade qual as empresas se dediquem, tem-se uma composio
de direito pblico e direito privado, a um s tempo e dosado (MORAES, 2008).
Em resumo, entende-se que a cada nvel se deve realizar a dosagem do regime, que sem
dvida ser, para as exploradoras de atividade econmica em sentido estrito, de direito
privado com breves derrogaes de direito pblico, e, quanto s prestadoras de servio
pblico, de direito pblico com breves derrogaes de direito privado (MORAES, 2008,
P. 400).

As derrogaes de direito pblico nas empresas estatais exploradoras de atividade


econmica em sentido estrito se daro, em tudo quanto for necessrio, para preservao do
interesse pblico que subsiste no cerne da sua existncia. Nessa direo, a empresa estatal
exploradora de atividade econmica em sentido estrito no pode, na busca dos fins, perverter o
emprego dos meios, o que ocorreria caso fosse permitido, por exemplo, a aquisio de bens ou
contratao de agentes de qualquer maneira; circunstncia em que se evidenciaria a possibilidade,
146

e probabilidade, de favorecimento privado (MORAES, 2008). O patrocnio da ampla liberdade de


uso dos meios nas empresas estatais, assim como ocorre na iniciativa privada, seria converter-se
o acidental suas personalidades de direito privado em essencial, e o essencial seu carter de
sujeitos auxiliares do Estado em acidental (MADEIRA; MADEIRA; GUIMARES, 2009, P.
158).
J a classificao das empresas estatais em pblicas e sociedades de economia mista
est associada constituio do capital que lhes dedicado; se integralmente pblico, ou
majoritariamente pblico, com minoria privado(MORAES, 2008).
O capital das empresas pblicas composto apenas por recursos pblicos, sendo o
Estado o nico controlador e investidor. Entretanto, a empresa pblica no necessariamente
unipessoal, podendo comungar, mesmo em diversos mbitos federativos, capital de diferentes
entes ou entidades; circunstncia em que os recursos permanecem sendo pblicos(MORAES,
2008).
As sociedades de economia mista - as palavras economia e mista fazem referncia
conjuno de capitais pblicos e privados, e a palavra sociedade gesto comum -, por imposio
legal, conforme regulamentada pela Lei n. 6.404/1976, esto obrigadas a adotar unicamente a
forma de Sociedade Annima (S.A.), tendo seu capital dividido entre recursos de origem pblica
e privada, com a quantidade majoritria das aes com direito a voto de origem pblica
(MORAES, 2008).
Ao se constituir sob a forma de Sociedade Annima, a sociedade de economia mista
poder adotar a forma fechada ou aberta. A S.A. fechada no opera no mercado de valores
mobilirios. J a S.A. aberta, como o caso da Petrobras, aquela cujos valores mobilirios
(aes, debntures e outros) so registrados para comercializao em bolsa ou balco. A condio
de aberta ou fechada pode ser modificada aps a constituio da sociedade (BRASIL, 1976).
Em razo do universo de interesses envolvidos e repercusso de seu resultado, o fato
de a empresa se constituir numa S.A. aberta apresenta como consequncia a incidncia de um
controle maior sobre sua conduo, exercido especialmente pela Comisso de Valores
Mobilirios (CVM) e pelos acionistas. Incide-se sobre esta, normas especficas de publicaes de
balanos, realizao de auditorias e dever de comunicao (RIBEIRO; ALVES; CHEDE, 2005).
Com o exposto, pode-se afirmar o equvoco tanto do publicista, quando despreza o
regime concorrencial de mercado como dirigido a guardar, tambm, o interesse pblico, quanto
147

do privatista, quando esquece que o princpio da repblica consente a atuao estatal mesmo nas
atividades que no lhe so prprias. Desses equvocos, surgem duas concluses (MORAES,
2008).
A primeira que, por perseguirem o interesse pblico, as empresas estatais
exploradoras de atividade econmica cercam-se, tambm, das prerrogativas do direito pblico.
Pois, o fato de um agente econmico estatal no poder obter benefcio de especfica vantagem de
direito pblico, caso esta trabalhe para desequilbrio em face de seus pares na iniciativa privada,
no decorre, contudo, que no lhe sejam aplicveis prerrogativas de direito pblico (MORAES,
2008).
A segunda que, despindo-se de todas as amarras de direito pblico, tais empresas
deveriam se identificar em tudo s empresas privadas. Igual-las totalmente aos particulares
poderia levar a orientao destas ao atendimento de anseios prprios, maneira da autonomia da
vontade tpica de direito privado, o que lhes poderia permitir favorecimento pessoal de toda
espcie; o que claramente diverge do preconizado na Constituio Federal de 1988, que tem a
impessoalidade como um dos seus princpios (MORAES, 2008).
O exposto nesta seo sugere que a natureza jurdica das sociedades de economia
mista tem influncia na maneira de geri-las. Na prxima seo esta discusso ser realizada de
maneira mais pormenorizada.

5.2

PETROBRAS: NATUREZA
CORPORATIVA

JURDICA

GOVERNANA

Conforme comentado, a figura da sociedade de economia mista ressurge no Brasil na


dcada de 1930, quando as ameaas resultantes da depresso levam o Estado a desempenhar
papel de destaque na economia; a Constituio de 1937 determinava que a economia da
populao seria organizada pelas corporaes, que nada mais eram que rgos colocados sob a
assistncia e proteo do Estado39(BONFIM, 2011).

39

As sociedades de economia mista criadas foram: o Instituto de Resseguros do Brasil, em 1939; a Companhia Siderrgica
Nacional, em 1941; a Companhia do Vale do Rio Doce, em 1942; a Companhia Hidreltrica do So Francisco, em 1945; a
Fbrica Nacional de Motores, em 1946; o Banco do Nordeste do Brasil, em 1952; a Petrobras, em 1953; a Eletrobras, em 1962. O
Banco do Brasil, institudo pela Carta Rgia de 22 de agosto de 1812, quando se resolveu que a Coroa entraria como acionista, foi
a primeira sociedade de economia mista brasileira. Inicialmente esta instituio foi constituda sob a forma de sociedade privada
por aes, pelo alvar de 12 de outubro de 1808. Em 1835, o Banco do Brasil foi instinto, ressurgindo em 1853, com
determinao por lei de que o Governo Imperial e as provncias deveriam subscrever aes (BONFIM, 2011).

148

A primeira tentativa de sistematizao do regime das sociedades de economia mista,


no Brasil, deu-se pelo Decreto-Lei n. 200, de 1967, alterado pelo Decreto-Lei n. 900, de 1969,
que passou a vigorar com a seguinte redao:
Art. 1 [...] III - Sociedade de Economia Mista a entidade dotada de personalidade
jurdica de direito privado, criada por lei para a explorao de atividade econmica, sob
a forma de sociedade annima, cujas aes com direito a voto pertenam em sua maioria
Unio ou a entidade da Administrao Indireta (BRASIL, 1969).

Dessa maneira, as sociedades de economia mista, apesar de se apresentarem sob a


forma de sociedade annima e reunirem os rgos inerentes a este tipo societrio em seu ncleo,
configuram-se como um tipo especial de S.A.; justamente pela participao estatal em sua
direo, seja pela titularidade da maioria de seu capital, seja por disposio legal ou estatutria.
por conta dessa particularidade que estas no podem ser concebidas como simples sociedades
privadas, como simples sociedades por aes (BONFIM, 2011).
A participao estatal nestas sociedades, conforme j salientado, justifica-se pelo
relevante interesse coletivo ou motivo de segurana nacional. O acionista controlador, segundo o
art. 238,da Lei das Sociedades Annimas, deve orientar as atividades da companhia de forma a
atender ao interesse pblico que justificou sua criao. Ou seja, sob pena de incorrer em
ilegalidade e inconstitucionalidade - pela intromisso do Estado em rea reservada ao setor
privado -, o Estado no pode deixar de atender s exigncias do interesse pblico (BONFIM,
2011).
Nesse sentido, conforme dispem o inc. XIX, do art. 37, da Constituio Federal
Brasileira, e o art. 236, da Lei das S.As., com o objetivo de assegurar ao Estado a posio de
acionista controlador, as sociedades de economia mista tm sido criadas por leis especiais. Isto
no as eximede se sujeitar ao regime jurdico comum das sociedades annimas, que se
configuram como pessoa jurdica de direito privado (BONFIM, 2011). Sobre este aspecto,
Ribeiro, Alves e Chede (2005, p. 37) salientam:
As sociedades estatais estaro sujeitas ao regime jurdico de direito privado no que se
refere aos seus contratos, organizao societria, regime de trabalhadores, regime
tributrio e no podero ser beneficiadas de forma desigual em relao s sociedades
compostas a partir de capital exclusivamente privado. J, em razo do carter pblico do
capital investido, ainda que dotadas de personalidade jurdica de direito privado, as
sociedades estatais esto sujeitas ao controle do Tribunal de Contas e s normas de
concorrncia. Decorre justamente da dupla sujeio da estatal, ao regime jurdico

149

privado e, ainda que parcialmente, tambm ao regime pblico, um dos traos de


distino dessa modalidade de sociedade.
Qual seja, alm de adequar-se s normas tributrias, civis, comerciais, tambm devero
ser consideradas as normas de direito administrativo aplicveis em decorrncia da
natureza pblica dos investimentos e bens utilizados na atividade empresarial.

Acionista controlador, segundo o art. 116, da Lei 6.404, que dispe sobre as
Sociedades por Aes, refere-se:
[...] a pessoa, natural ou jurdica, ou grupo de pessoas vinculadas por acordo de voto, ou
sob controle comum, que:
a) titular de direitos de scio que lhe assegurem, de modo permanente, a maioria dos
votos nas deliberaes da assemblia-geral e o poder de eleger a maioria dos
administradores da companhia; e
b) usa efetivamente seu poder para dirigir as atividades sociais e orientar o
funcionamento dos rgos da companhia.
Pargrafo nico. [...] que deve usar seu poder de modo a orientar a empresa a realizar
seu objeto e cumprir sua funo social, de forma a respeitar e atender os direitos e
interesses dos demais acionistas da empresa, de seus trabalhadores e da comunidade em
que a companhia atua (BRASIL, 1976).

Dessa maneira, a participao majoritria do Estado no capital votante da sociedade


de economia mista se constitui num importante centro de dominao e fiscalizao, justamente
pela possibilidade deste eleger a maioria para o Conselho de Administrao, podendo fazer a
opo por representantes que entende (o Estado) ser mais comprometidos com a causa
pblica(BONFIM, 2011).
Apesar da participao majoritria do Estado nestas sociedades, os aspectos
supracitados impossibilitam que este maximize uma funo utilidade prpria e bem definida.
Logo, as sociedades de economia mista alm de apresentarem os problemas de agncia
tradicionais, em funo da separao entre propriedade e controle, apresentam outros aspectos
que tornam sua governana mais complexa, a saber: (i) escolha dos membros dos rgos de
administrao por indicao poltica; (ii) diversidade de interesses, que no apenas a
maximizao de lucros; e (iii) definio das diretrizes de acionista controlador por trs
ministrios; a) Ministrio da Fazenda (MF), por intermdio da Secretaria do Tesouro Nacional
(STN), no que se refere Assemblia Geral de Acionistas (Decretos n. 1.091/1994 e n.
2.673/1998); b) Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), atravs do
Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest), em relao

150

planejamento, oramento e pessoal (Decreto n. 3.735/2001); e c) Ministrio Supervisor, no que se


refere gesto do negcio corporativo40 (ANTUNES, 2009).
Na Petrobras, que tem a estrutura de governana mostrada na Figura 24, a seguir, o
Conselho de Administrao, rgo de natureza colegiada e autnomo dentro de suas
prerrogativas e responsabilidades, composto por dez membros, sendo sete indicados pelo
acionista controlador, o Estado. Dos demais membros deste Conselho, um indicado pelos
acionistas minoritrios titulares de aes ordinrias, um pelos acionistas titulares de aes
preferenciais e um pelos empregados; todos eleitos em Assemblia Geral Ordinria para mandato
de um ano, sendo permitida a reeleio.
Figura 24 - Estrutura de governana corporativa da Petrobras.

Fonte: Petrobras.

Assim como no Conselho de Administrao, a maioria dos membros do Conselho


Fiscal indicada pelo Estado. Este conselho composto por cinco membros, tambm com
mandado de um ano e permitida a reeleio, sendo um indicado pelos acionistas minoritrios, um
40

Enquanto a funo objetivo predominante das empresas privadas o lucro, as empresas pblicas esto sujeitas a objetivos
mltiplos, a saber: (i) alocativos (financeiros e econmicos); e (ii) no-alocativos (sociais). Como exemplos de objetivos
financeiros, citam-se a necessidade de gerao de recursos para a cobertura dos custos empresariais e a gerao de um excedente a
ser utilizado em qualquer setor econmico. Os objetivos econmicos se expressam, por exemplo, pela contribuio lquida da
empresa ao produto e crescimento da economia. Como objetivos no-alocativos (no-comerciais), tm-se, como exemplos, a
criao de empregos, o fornecimento de servios comunidade e a promoo do desenvolvimento regional (RIBEIRO, 1992).

151

indicado pelos acionistas titulares de aes preferenciais e trs indicados pela Unio, com uma
indicao do ministro de Estado da Fazenda, como representante do Tesouro Nacional
(PETROBRAS).
No sendo a sociedade de economia mista uma entidade nica, representando toda
populao brasileira, sua funo objetivo se torna mais complexa, no se limitando apenas
maximizao do valor de seu patrimnio (ANTUNES, 2009). Esta relao entre a natureza
jurdica das sociedades de economia mista e sua funo objetivo ser discutida, na prxima
seo, de maneira mais pormenorizada.

5.3

PETROBRAS:
NATUREZA
JURDICA,
CORPORATIVA E DESEMPENHO

GOVERNANA

A presena de capitais privados nas sociedades de economia mista demanda, do ente


pblico controlador, uma posio mais atenta no que se refere rentabilidade do
empreendimento. Ainda que o interesse particular no deva ser priorizado, a garantia de um
excedente contbil a ser distribudo aos acionistas, j que os particulares que se associam ao
Estado o fazem com o intuito lucrativo, deve ser harmonizado com o interesse pblico
(BONFIM, 2011; RIBEIRO, ALVES; CHEDE, 2005).
Ou seja, apesar das empresas estatais no serem criadas com vistas obteno de
lucro, isto no significa que seu desempenho financeiro deva ser negligenciado. O argumento de
que as empresas estatais so naturalmente deficitrias no pode ser aceito de forma acrtica, j
que o que est em jogo o dinheiro pblico (BONFIM, 2011; RIBEIRO; ALVES; CHEDE,
2005).
A atuao deficitria de empresas estatais, por tornar a atividade empresarial e a
assuno do risco no remunerada, alm de desestimular a iniciativa privada de ingressar no
campo explorado, pode mascarar a concorrncia desleal perpetrada pelo Estado empresrio; na
medida em que, ao atuarem em regime de dumping, impediriam o pleno exerccio da
concorrncia pelas empresas privadas em tais mercados (RIBEIRO; ALVES; CHEDE, 2005).
Desde os anos de 1980, as sociedades de economia mista tm sua anlise atrelada,
tambm, a sua eficincia e competitividade, o que tem conduzido expressa adoo das tcnicas
de governana corporativa nestas companhias (RIBEIRO; ALVES; CHEDE, 2005). Cabe
salientar que a eficincia referida definida em termos neoclssicos - eficincia produtiva,
152

distributiva e alocativa -, que no considera as dimenses dinmicas da concorrncia e dos


mercados, cujo impacto alocativo e respectivas implicaes normativas devem ser vistas pela
tica da gerao, filtragem seletiva e difuso das inovaes (FAGUNDES, 2003). J a
competitividade, fruto de uma diversidade de fatores, conforme salientado na seo 4.4.2,
analisada a partir dos fatores internos firma (empresariais)41.
A qualidade das prticas de governana corporativa, embora possa ser avaliada em
diversas dimenses, tem sido mensurada, principalmente, pela estrutura de controle (direito de
voto) e propriedade (direito de fluxo de caixa). Nesse sentido, o pagamento de dividendos tem
funcionado como um mecanismo de governana das sociedades annimas de capital aberto. Boas
polticas de remunerao aos acionistas, com pagamento de percentuais elevados de dividendos
anualmente, so indicativos de boas prticas de governana (SILVA, 2008).
A Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), em 2005,
desenvolveu um conjunto de regras voluntrias para a boa governana corporativa de empresas
estatais, denominado Corporate Governance of State-Owned Enterprises, que visam, dentre
outras coisas (SILVA, 2008):
(i) Garantir isonomia competitiva no mercado de atuao de empresas estatais e
privadas, inclusive na relao estabelecida com os bancos estatais; a concesso de crdito s
empresas estatais e privadas deve se dar nos mesmos termos e condies (OCDE, 2005).
Para evitar o potencial conflito de interesses derivado do duplo papel desempenhado
pelo Estado - regulador do mercado e proprietrio de empresas com operaes comerciais e
evitar distores na concorrncia entre empresas estatais e privadas, a completa separao
administrativa entre estes papis se configura indispensvel (OCDE, 2005); neste sentido, a ANP
desempenha papel indispensvel, regulando um setor em que a Petrobras, uma empresa estatal,
o principal player.
(ii) Transparncia da administrao. A esperada atuao das estatais no cumprimento
de responsabilidades e obrigaes para fins de poltica social e pblica, que est alm das suas
atividades comerciais, como o represamento dos preos de bens e servios para controle
41

A eficincia produtiva atingida quando as empresas, por meio do processo competitivo ou de um sistema de incentivos
apropriados, escolhem operar sobre uma dada funo de produo (e no abaixo dela) e, ao faz-lo, minimiza os custos de
produo. A eficincia distributiva se refere capacidade de eliminao, pela concorrncia, de lucros extraordinrios esta
considera disfuncional a persistncia de preos acima dos custos unitrios (e no apenas dos custos marginais), e, portanto, de
lucros acima do considerado normal. A eficincia alocativa definida usualmente pelo critrio de Pareto e formulada
teoricamente por referncia ao modelo de equilbrio geral competitivo, quando os custos marginais associados aos bens fabricados
de curto e longo prazo so iguais aos preos desses bens (FAGUNDES, 2003).

153

inflacionrio, deve estar regulamentada e incorporada em seu Estatuto Social. Alm de estar
claramente informado sobre a natureza e extenso dessas obrigaes, o mercado e o pblico em
geral devem ter cincia do impacto global destas no desempenho econmico da companhia
(OCDE, 2005).
Severe difficulties arise when SOEs undertake ambitious strategies without clearly
identifying, assessing or duly reporting on the related risks. Disclosure of material risk
factors is particularly important when SOEs operate in newly de-regulated and
increasingly internationalised industries where they are facing a series of new risks, such
as political, operational, or exchange rate risks. Without adequate reporting of material
risk factors, SOEs may give a false representation of their financial situation and overall
performance. This in turn may lead to inappropriate strategic decisions and unexpected
financial losses (OCDE, 2005, P. 45).

Portanto, alm da definio de objetivos, que incluem os trade-offs entre, por


exemplo, a gerao de valor para o acionista, o atendimento do interesse pblico e, at mesmo, a
garantia de segurana no emprego, o Estado deve indicar suas prioridades e esclarecer como
devem ser tratados estes trade-offs (OCDE, 2005).
(iii) Tratamento equnime de todos os acionistas. O Estado deve seguir as melhores
prticas em relao aos acionistas minoritrios, visto que sua reputao com relao a este
aspecto ter influncia na capacidade de atrao de financiamento externo e na valorizao da
empresa. Portanto, configura-se importante garantir que os acionistas minoritrios no o perceba
como um proprietrio passivo, imprevisvel e injusto (OCDE, 2005).
As estatais no devem ser utilizadas para promover objetivos que diferem dos
perseguidos pelo setor privado, a menos que, de alguma forma, as outras partes interessadas
sejam recompensadas. Como o Estado, enquanto acionista controlador, pode tomar decises que
estejam na contramo dos interesses das outras partes interessadas, mecanismos e procedimentos
para proteger os direitos destas partes precisam ser estabelecidos (OCDE, 2005).
No Brasil, em janeiro de 2007, foi aprovado um decreto-lei que instituiu a Comisso
Interministerial de Governana Corporativa e de Administrao de Participaes Societrias da
Unio (CGPAR), com o objetivo de tratar assuntos relacionados governana corporativa nas
companhias estatais federais e a administrao de participaes societrias da Unio (BRASIL,
2007). CGPAR compete:
(i) a aprovao de diretrizes e estratgias que guardam relao com a participao
acionria da Unio nas empresas estatais federais, com o objetivo de:
154

a) defesa dos interesses da Unio, como acionista; b) promoo da eficincia na gesto,


inclusive quanto adoo das melhores prticas de governana corporativa; c) aquisio
e venda de participaes detidas pela Unio, inclusive o exerccio de direitos de
subscrio; d) atuao das empresas estatais federais na condio de patrocinadoras de
planos de benefcios administrados por entidades fechadas de previdncia
complementar; e) fixao da remunerao de dirigentes; f) fixao do nmero mximo
de cargos de livre provimento; g) expectativa de retorno do capital dos investimentos
com recursos da Unio; h) distribuio de remunerao aos acionistas; e i) divulgao de
informaes nos relatrios da administrao e demonstrativos contbeis e financeiros, no
caso das empresas pblicas e sociedades de capital fechado (BRASIL, 2007, P. 2);

(ii) o estabelecimento de critrios para avaliar e classificar as empresas estatais


federais, objetivando delinear polticas de interesse da Unio, levando-se em considerao, dentre
outros aspectos:
a) desempenho econmico-financeiro; b) prticas adotadas de governana corporativa; c)
gesto empresarial; d) setor de atuao, porte, aes negociadas em bolsas de valores
nacionais e internacionais; e e) recebimento de recursos do Tesouro Nacional a ttulo de
despesas correntes ou de capital (BRASIL, 2007, P. 2);

(iii) o estabelecimento de critrios e procedimentos para indicar diretores e


representantes da Unio nos conselhos de administrao e fiscal das empresas estatais federais, a
serem adotados pelos rgos competentes, observando-se, dentre outros requisitos: a)
capacitao tcnica; b) conhecimentos afins rea de atuao da empresa e funo a ser nela
exercida; e c) reputao ilibada (BRASIL, 2007, P. 2);
(iv) o estabelecimento de diretrizes para a atuao daqueles que representam a Unio
nos conselhos de administrao e fiscal, ou rgos com funes equivalentes, das empresas
estatais federais e de sociedades com participao minoritria da Unio (BRASIL, 2007);
(v) o estabelecimento do padro de conduta tica, sem prejuzo das normas j
definidas pela prpria sociedade, dos representantes da Unio nos conselhos de administrao e
fiscal das empresas estatais federais e de sociedades com participao minoritria da Unio
(BRASIL, 2007); e
(vi) a aprovao, mediante resoluo, do seu regimento interno (BRASIL, 2007).
Com o exposto, percebe-se que algumas empresas estatais, alm de abrirem seu
capital, esto sendo submetidas a novas prticas de governana corporativa, buscando o
aprimoramento dos mecanismos pelos quais a Unio exerce seu poder de acionista majoritrio. A
adoo destas prticas no tem mitigado a influncia poltica dos grupos de interesse nas estatais,

155

abrindo a possibilidade do controle ser exercido sem a necessidade de privatizao (GOBETTI,


2009).
Dessa maneira, apesar das sociedades de economia mista congregarem a necessidade
de conciliao de regimes jurdicos de ordem privada e pblica, de eficincia e desenvolvimento
do objetivo que justificou a sua criao, de interesse do controlador (Estado) e dos demais scios
(privados), estas tm sido induzidas a operarem de maneira cada vez mais prxima das empresas
privadas, reduzindo a tolerncia em relao aos vcios normalmente associados aos servios
estatais (RIBEIRO; ALVES; CHEDE, 2005). A atuao do Estado numa atividade econmica
est cada vez mais sendo pautada pelo princpio da lucratividade (SCAFF, 2001).
Contudo, o sentido jurdico deste princpio no deve seguir de maneira integral o
sentido econmico. Nas empresas estatais, por exemplo, o princpio da lucratividade deve ser
substitudo pelo princpio da economicidade. Segundo o ponto de vista da Constituio Federal
de 1988, as empresas estatais atendero a este princpio medida que alcance, de maneira
satisfatria, por meio do menor custo econmico possvel, os fins que orientaram a sua criao
(SCAFF, 2001).
A partir desta concepo, o potencial conflito entre a misso pblica e a lucratividade
nas sociedades de economia mista pode ser atenuado, conforme argumenta Penrose (1959), com
uma distribuio de dividendos suficiente para evitar reclamaes em grande nmero de
acionistas, para atrao de capital adicional necessrio e, de modo geral, para formao ou
manuteno da reputao da firma como um bom investimento.
A perspectiva de conflito seria, tambm, atenuada com o prvio conhecimento dos
investidores privados quanto ao carter da sociedade de economia mista, conforme os princpios
de governana corporativa de empresas estatais estabelecidos pela OCDE. Ou seja, a supresso
do conflito se daria na medida em que os acionistas minoritrios concordam em concorrer
financeiramente para o desenvolvimento de uma atividade econmica cujo controle majoritrio
pertence ao Estado, e que a este cabe o atendimento do interesse pblico, que jamais pode ceder
diante de interesses particulares (BONFIM, 2011).
Com a percepo da possibilidade de existncia de conflitos de interesses, a Petrobras
S.A., por exemplo, quando do lanamento do prospecto definitivo para capitalizao, em 2010,
fez as seguintes ressalvas quanto aos principais fatores de riscos relativos s suas atividades:

156

Caso qualquer dos riscos mencionados [...] venha a ocorrer, nossa participao de
mercado, nossa reputao, nossos negcios, nossa situao financeira, o resultado de
nossas operaes, nossas margens e nosso fluxo de caixa podero ser adversamente
afetados e, ato contnuo, o preo de mercado das nossas Aes poder diminuir e os
investidores podero perder todo ou parte do seu investimento em nossas Aes.
[...]
A Unio tem, e continuar a ter aps a concluso da Oferta Global, poderes para, dentre
outros, eleger a maioria dos membros do nosso conselho de administrao e decidir
sobre quaisquer questes que sejam de competncia dos nossos acionistas, incluindo
reorganizaes societrias, cancelamento do nosso registro de companhia aberta,
alienao de nossas subsidirias e montante e momento para distribuio dos dividendos
e/ou juros sobre capital prprio aos nossos acionistas, ressalvadas as exigncias de
dividendo mnimo obrigatrio, de acordo com nosso estatuto social. Os interesses da
Unio podero ser divergentes ou conflitantes com os interesses dos nossos outros
acionistas, inclusive para orientar os nossos negcios com o fim de atender ao interesse
pblico que justificou a nossa criao, nos termos da Lei das Sociedades por Aes
(PETROBRAS, 2010a, P. 57).

Com isso, enquanto titular do controle das sociedades de economia mista, o Estado,
ao perseguir fins pblicos delimitados pelo objeto social da companhia, no pode ser compelido a
recompor as perdas materiais dos acionistas minoritrios; portanto, no existe qualquer ilicitude
do Poder Pblico ao agir dentro da prerrogativa intrnseca criao da sociedade de economia
mista, qual seja, o interesse pblico que lhe deu causa (BONFIM, 2011).
Mesmo levando em considerao, que, devido s tantas aes societrias e a
complexidade das relaes jurdicas com elas estabelecidas, o controle no necessariamente exige
a exclusividade de poder numa empresa - em razo de poder ser identificado justamente como um
feixe de relaes jurdicas -, mecanismos capazes de garantir a manuteno do interesse pblico
que motivou a criao das sociedades de economia mista so indispensveis (SALOMO
FILHO, 1998).
Nas palavras de Ribeiro, Alves e Chede (2005, p. 63-64):
[...] hoje a ideia de controle no se limita titularidade da maior parte das aes com
direito a voto, nem to pouco ao efetivo exerccio do poder de deliberao, uma vez que
o condicionamento da aprovao de determinados temas numa sociedade ao poder de
veto de parte do acionista ou exigncia de quorum mais elevado faz sentir a existncia
de uma outra forma de controle, at mesmo por parte da minoria.

[...]
Portanto, o poder de controle no deve ser tido como absoluto, nem mesmo na sociedade
estatal, existindo mecanismos capazes de garantir a manuteno do interesse pblico que
motivou a criao da sociedade de economia mista, ainda que se opte pela busca de um
parceiro estratgico e elaborao de um acordo de acionistas.

Apesar da ressalva, pode-se concluir que a exigncia de deteno, pelo Estado, da


maioria do capital votante das sociedades de economia mista viabiliza sua supremacia na gesto
157

da empresa, possibilitando o atendimento de sua incumbncia do dever-poder de assegurar o


funcionamento da companhia orientado para o cumprimento do interesse pblico que justificou
sua criao e organizao (BONFIM, 2011).

5.4

CONSIDERAES FINAIS
A Petrobras foi criada em 1953, sob a forma de uma Sociedade de Economia Mista;

tipo societrio em que se verifica a associao de capital estatal e privado. Alm das sociedades
de economia mista, as empresas estatais podem ser classificadas, quanto constituio de capital,
como empresas pblicas, cujo capital composto apenas por recursos pblicos. Quanto
atividade exercida, as empresas estatais podem ser classificadas como prestadoras de servio
pblico e como exploradoras de atividade econmica em sentido estrito.
A execuo das atividades econmicas em sentido estrito cabe, preferencialmente,
aos particulares, enquanto ao Estado cabe, prioritariamente, a prestao de servios pblicos.
Porm, da mesma forma que, quando permitido pela constituio, particulares atuam em algumas
atividades assumidas pelo Estado, o setor pblico exerce atividades reservadas ao setor privado.A
justificativa para atuao estatal nas atividades econmicas em sentido estrito a necessidade de
atender aos imperativos de segurana nacional ou a relevante interesse coletivo.
Nesse sentido, uma sociedade de economia mista, apesar de se constituir sob a forma
de S.A., tendo seu capital dividido entre recursos de origem pblica e privada, com a quantidade
majoritria das aes com direito a voto de origem pblica, deve orientar suas atividades de
forma a atender ao interesse pblico que justificou sua criao. Ou seja, sob pena de incorrer em
ilegalidade e inconstitucionalidade - pela sua intromisso em rea reservada ao setor privado -, o
Estado no pode deixar de atender s exigncias do interesse pblico.
Contudo, a presena de capitais privados demanda, do ente pblico controlador, uma
posio mais atenta no que se refere rentabilidade do empreendimento. Ainda que o interesse
particular no deva ser priorizado, a garantia de um excedente contbil a ser distribudo aos
acionistas deve ser harmonizada com o interesse pblico, j que os particulares que se associam
ao Estado o fazem com o intuito lucrativo.
No perdendo de vista a justificativa para atuao estatal em atividades econmicas
em sentido estrito, o potencial conflito entre a misso pblica e a lucratividade nas sociedades de

158

economia mista precisa ser atenuado. Duas maneiras pelas quais esses conflitos podem ser
atenuados so:
(i) com uma distribuio de dividendos suficiente para evitar reclamaes em grande
nmero de acionistas, para atrao de capital adicional necessrio e, de modo geral, para
formao ou manuteno da reputao da firma como um bom investimento.
(ii) com o prvio conhecimento dos investidores privados quanto ao carter das
sociedades de economia mista. Ou seja, os acionistas minoritrios concordam em concorrer
financeiramente para o desenvolvimento de uma atividade econmica sabendo que o controle
majoritrio pertence ao Estado, e que a este cabe o atendimento do interesse pblico.
Ciente da possibilidade de existncia de conflito de interesses, a Petrobras S.A., em
2010, quando do lanamento do prospecto definitivo para capitalizao, alm de alertar para a
possibilidade de reduo do preo de mercado de suas aes e perda de todo ou parte do
investimento dos seus acionistas, ressalta que, com a finalidade de atender ao interesse pblico
que justificou sua criao, haveria a possibilidade dos interesses da Unio serem divergentes ou
conflitantes com os dos outros acionistas.

159

CONSIDERAES FINAIS
A evoluo dos indicadores operacionais, econmicos e financeiros da Petrobras,
discutida no primeiro captulo, tem sido objeto de intensos debates nos ltimos anos. Todos os
indicadores econmicos e financeiros, nos anos de 2006 2013 - liquidez, rentabilidade,
endividamento e gerao de caixa -, apresentaram deteriorao. Quanto aos principais
indicadores operacionais para empresas atuantes na explorao e produo de petrleo e gs
natural, apesar de se observar uma consistncia nas sries de reservas provadas e de reserva sobre
produo, o indicador de reposio das reservas apresentou uma tendncia declinante.
As agncias de ratings tm apontado como fatores determinantes para a deteriorao
dos referidos indicadores e, conseqentemente, reduo dos dividendos distribudos aos
acionistas e do valor de mercado, o agressivo programa de investimentos da Petrobras e sua
exposio interferncia poltica local. A interferncia poltica tem influenciado seu dficit
comercial atual, devido a crescente necessidade de importar produtos refinados, vendidos a
preos abaixo da sua paridade internacional, e dificultado o atendimento de suas metas de
produo, em funo do nvel de equipamentos crticos necessrios para explorao e produo
das reas do pr-sal e a exigncia de cumprimento das metas de contedo local.
O objetivo geral da tese foi, justamente, analisar porque a interferncia poltica local,
especificamente a poltica de contedo local - implementada para o desenvolvimento da Indstria
Para-Petrolfera (IPP) brasileira -, est na contramo da perspectiva de maximizao do valor
para os acionistas da Petrobras, mas, no do escopo de atuao de uma empresa com sua natureza
jurdica. Para atender a este objetivo, discutiu-se, inicialmente, no segundo captulo, a relao
existente entre esse princpio e a firma inovadora.
A lgica de maximizao do valor para o acionista est amparada no princpio de
governana corporativa denominado reduzir e distribuir - o tamanho das empresas reduzido,
com corte, inclusive, de fora de trabalho, e o fluxo de caixa livre distribudo para os acionistas.
Essa lgica se justifica pelo fato dos acionistas, entre todos os stakeholders, serem os nicos que
no possuem direitos contratuais garantidos; seu retorno, caso haja, depende do que sobra depois
de terem sido pagas, s partes, suas contribuies produtivas. Dessa maneira, os acionistas so os
nicos com interesse em monitorar os gerentes, para assegurar que estes aloquem recursos da
forma mais eficiente possvel.
161

Sob esta lgica, desempenho econmico superior, na perspectiva de Lazonick (2006),


no necessariamente resulta em inovao. Como o investimento em inovao envolve um
confronto estratgico com a incerteza tecnolgica, de mercado e competitiva, os acionistas
pblicos no desempenham papel algum no processo inovativo. Com a finalidade de minimizar o
risco, os shareholders diversificam seus investimentos, no dispondo de tempo e/ou esforo para
analisar as capacidades inovadoras das empresas cujas aes so titulares. nesse sentido que se
argumenta que o princpio de maximizao do valor para o acionista ajuda a legitimar a
predominncia da viso de mercado de capital da firma em detrimento da viso industrial.
a partir deste argumento que se analisa, nos captulos trs e quatro, se a poltica de
contedo local, implementada pelo governo brasileiro para o desenvolvimento da IPP nacional,
estaria na contramo da perspectiva de maximizao do valor para os acionistas da Petrobras.
A Petrobras, desde sua criao, em 1953, at incio da dcada de 1990, encampou as
diretrizes polticas do Estado brasileiro, centradas no desenvolvimento da indstria domstica, a
partir do direcionamento de suas compras. Com isto, a estatal buscava, inclusive, a capacitao
dos fornecedores nacionais do ponto de vista tecnolgico. Essa poltica enfrentou srias
limitaes, em funo destes fornecedores se restringirem, quase sempre, a receber e aplicar
conceitos desenvolvidos na Petrobras, o que tornou a IPP brasileira pouco competitiva e
dependente de um mercado domstico protegido.
Na dcada de 1990, quando os programas de nacionalizao perderam fora e o
discurso governamental se voltou competitividade e exposio da indstria nacional
concorrncia estrangeira - em 1997 o governo brasileiro determina o fim do monoplio da
Petrobras na atividade petrolfera do pas -, a situao dos fornecedores domsticos de
equipamentos e servios piorou. Nessa nova trajetria, pouca ateno foi dada capacitao
tecnolgica destes fornecedores, fazendo com que os poucos ativos tecnolgicos adquiridos
fossem perdidos.
A preocupao do Estado brasileiro com o destino da indstria e dos fornecedores
locais o fez incorporar ndices de nacionalizao nos critrios para seleo dos leiles de reas de
explorao e produo de petrleo e gs natural. Esses critrios se fizeram presentes desde o
processo de licitao dos primeiros blocos exploratrios, na Rodada 1, em 1999. Porm, apenas
na Rodada 4, em 2003, que a ANP fixa um nvel mnimo de contedo local, a ser observado pelo
concessionrio, na Fase de Explorao e na Etapa de Desenvolvimento.
162

Portanto, a poltica de contedo local no setor de petrleo e gs natural brasileiro,


construda ao longo da ltima dcada por meio de clusulas nos contratos de concesso e de
resolues da ANP, teve como referncia o modelo de explorao e produo criado pela Lei
9.478/97, que ps fim ao monoplio estatal neste setor. Com o fim do monoplio, a participao
de empresas brasileiras no suprimento de equipamentos e insumos para a explorao, produo e
refino de petrleo e gs no pas, que decorria da poltica de compras da Petrobras, refletindo
objetivos e estratgias desta corporao, assim como orientaes vindas do governo, passou a ser
assegurada pela imposio aos investidores privados de participao relevante dos fornecedores
locais no suprimento da demanda de bens e servios.
Em 2010, o modelo de explorao e produo de petrleo e gs natural, criado pela
lei 9.478/97, foi parcialmente abandonado. Isto se deu a partir do entendimento de que o
panorama, quando da introduo do sistema de concesso, era diferente daquele que se
apresentava com o anncio, em 2007, da existncia de uma nova realidade geolgica para a
indstria petrolfera brasileira e internacional (de baixo risco exploratrio, de campos gigantes e
de mudana do preo do petrleo). Com o estabelecimento do novo marco regulatrio, o
monoplio da Petrobras foi restitudo para as atividades desenvolvidas na rea do pr-sal e em
reas estratgicas. A companhiapassaria a ser operadora de todos os blocos licitados,
respondendo pelo cumprimento da exigncia de contedo local fixada no contrato de partilha da
produo; encampando, ainda mais, o desenvolvimento da indstria para-petrolfera brasileira.
Porm, o contexto internacionalizado da IPP, a alta especializao das muitas
empresas que atuam nesse segmento e o elevado marketshare das empresas lderes em cada
segmento, aliado a baixa capacitao tecnolgica da IPP nacional, com atuao nos segmentos de
menor complexidade tecnolgica, e o audacioso programa de investimento da Petrobras, que
impe uma resposta rpida da IPP nacional s demandas desta companhia, colocam srias
dificuldades para o sucesso de uma poltica de contedo local. Sendo o sucesso avaliado a partir
da efetividade da poltica na capacitao dos fornecedores nacionais de maneira a torn-los
competitivos no mercado global.
As empresas para-petrolferas brasileiras apresentam como principal fragilidade, at
hoje, a baixa capacitao tecnolgica; no geral, licenciadoras de tecnologias de empresas lderes
internacionais, quando no uma filial de empresa multinacional. As empresas nacionais ocupam

163

os setores de menor complexidade tecnolgica, deixando, at mesmo, os projetos de engenharia


bsica para serem executados por empresas internacionais.
A opo pela gerao de capacidade prpria, que exige tempo e est submetida a
natureza incerta do processo inovativo, ter, pelo menos inicialmente, um custo. Pois, a curva de
aprendizado ligada a essa opo de poltica leva, invariavelmente, a atrasos que implicam, quase
automaticamente, aumento dos custos; com risco, inclusive, de pagamento de multas pelo no
cumprimento dos compromissos de contedo local.
Nesse sentido, com vista no audacioso programa de investimento da Petrobras,
previsto no seu PNG (2014-2018), a hiptese de que a poltica de contedo local, adotada pelo
governo brasileiro para o desenvolvimento de uma IPP nacional, est na contramo da
perspectiva de maximizao de valor para os acionistas desta companhias e confirma. Primeiro,
pela esperada elevao de custos, dada a obrigao de adquirir insumos com maior preo e,
eventualmente, menor qualidade e prazos de entrega superiores. Segundo, pela incerteza
relacionada possibilidade dessa modalidade de poltica promover, adequadamente, ganhos de
competitividade suficiente para ampliar a capacidade de inovar e reduzir, no futuro, os custos dos
fornecedores e, por conseguinte, da Petrobras.
E o que falar sobre a relao entre a natureza jurdica da Petrobras e sua funo
objetivo? Ser que a maximizao do valor para o acionista poderia ser uma boa medida de seu
desempenho? Esta foi a discusso do quinto captulo.
A Petrobras, constituindo-se juridicamente na forma de uma sociedade de economia
mista - tem seu capital dividido entre recursos de origem pblica e privada, com a quantidade
majoritria das aes com direito a voto de origem pblica -, deve orientar suas atividades de
forma a atender ao interesse pblico que justificou sua criao. Ou seja, sob pena de incorrer em
ilegalidade e inconstitucionalidade - pela sua intromisso em rea reservada ao setor privado -, o
Estado no deve deixar de atender s exigncias do interesse pblico que justificou a criao da
sociedade.
Apesar da presena de capitais privados demandar, do ente pblico controlador, uma
posio mais atenta no que se refere rentabilidade do empreendimento, o interesse particular
no deve ser priorizado em detrimento do interesse pblico. Portanto, o atendimento ao princpio
da maximizao do valor para o acionista, em sentido estrito, no deve se constituir como a
funo objetivo de uma empresa com a natureza jurdica da Petrobras.
164

Da mesma forma que o interesse particular no deve ser priorizado, o interesse


pblico do Estado, interesse pblico secundrio, tambm no. Como qualquer outro sujeito de
direito, o Estado tem interesses que lhes so particulares, porm, apenas poder os defender
quando no conflitarem com os interesses pblicos propriamente ditos, o interesse pblico
primrio. As empresas estatais no so institudas para satisfao da vontade de governos
transitrios, mas para o atendimento dos interesses permanentes do Estado.
Apesar do exposto no resolver a ambigidade sobre qual deve ser a funo objetivo
da Petrobras - justamente pela dificuldade em se definir de forma precisa o que venha ser
interesse privado, interesse pblico, interesse pblico primrio e interesse pblico secundrio -,
pode-se concluir que, dada a natureza jurdica desta companhia, sua utilizao para encampar o
desenvolvimento da indstria para-petrolfera brasileira, por meio do direcionamento de suas
compras, ao gerar emprego e renda, justifica-se. Porm, para dotar a economia brasileira de uma
performance econmica superiorno basta transferir valor dos acionistas para os trabalhadores,
fornecedores, ou para quem quer que seja. preciso criar novo valor, ou seja, formatar uma
poltica efetiva o suficiente para capacitar os fornecedores locais para competir no mercado
global.
Pois, da mesma forma que atender a perspectiva de maximizao do valor para os
acionistas em sentido estrito no deve se constituir na funo objetivo da Petrobras, subsidiar
indeterminadamenteempresas ineficientes tambm no. Ciente da dificuldade de implementao
de subsdios, Rodrick (2004) recomenda a utilizao da estratgia do carrot-and-stick. Ou seja,
para garantir a no perpetuao de erros e eliminao de maus projetos, as atividades subsidiadas
devem estar sujeitas a requerimentos de performance (por exemplo, um requerimento de
exportao), assim como o seu uso deve ser rigorosamente monitorado. A utilizao de forma
demasiada do carrot com pouco do stick pode ensejar ineficincia industrial.
Com o exposto, confirma-se a hiptese de que a poltica de contedo local est na
contramo da perspectiva de maximizao de valor para os acionistas da Petrobras, mas no do
escopo de atuao de uma empresa com a sua natureza jurdica. A questo que se coloca, para
novas incurses ao tema, qual ser a estratgia de financiamento do plano de expanso da
companhia, previsto em seu PNG (2014-2018), caso esta perspectiva continue no sendo
atendida. Isto porque esta a lgica que rege as agncias de ratings na determinao do grau de

165

investimento corporativo, e, por conseguinte, os investidores internacionais e as instituies


financeiras na determinao de seus spreads.
Sobre a questo supracitada, a OCDE (2007) adverte para as dificuldades impostas s
estatais, quando estas empreendem estratgias ambiciosas sem identificar e avaliar devidamente
os riscos relacionados adoo destas. A divulgao de fatores de risco, num contexto de
indstrias recentemente desregulamentadas e cada vez mais internacionalizadas, onde se enfrenta
uma srie de novos riscos, tais como polticos e operacionais, particularmente importante. A
inadequada informao sobre estes fatores enseja uma falsa representao da situao financeira
e do desempenho global, o que, por sua vez, pode levar a decises estratgicas inadequadas e
perdas financeiras inesperadas s estatais.

166

REFERNCIAS
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