II Reviso Bibliogrfica:

Uma reviso bibliogrfica a respeito do PEUC fundamental para

compreenso dos fundamentos que ensejam a necessidade de aplicao de tal
instrumento. Ademais, embasar esta pesquisa com o que j foi produzido sobre
o tema, permite que se enfoque em objetos ainda no permeados acerca da
implementao do instrumento jurdico-urbanstico estudado. Assim, ainda que
o tempo e os recursos possam no ter sido capazes de ampliar essa reviso, o
intuito foi incitar o debate e possibilitar o aprofundamento de pesquisas sobre
PEUC.
O processo de extenso das cidades para reas perifricas dos
centros urbanos implicou na necessidade de o Poder Pblico estender as redes
de infraestrutura e de transporte para atender a populao instalada nessas
reas afastadas, ademais, se consolidaram os chamados vazios urbanos
como reserva de valor dos proprietrios que se beneficiam das
externalidades positivas oriundas dos investimentos pblicos realizados na
cidade (ALMEIDA; KAWANO, 2009).
Em grande parte das cidades brasileiras comum a existncia de
imveis vazios ou ociosos que no cumprem a funo social da
propriedade. Na maioria dos casos, tais imveis representam
reservas especulativas que diminuem a oferta de solo urbanizado
para moradia, servios pblicos ou atividades econmicas. Trata-se
de uma contradio, posto que nesse mesmo cenrio crescem o
dficit e a precariedade habitacional. Some-se a isso o fato de as
cidades adotarem o modelo de urbanizao extensiva41, com a
expanso do permetro urbano, o que implica em altos custos sociais
e ambientais. (DENALDI et al., 2015, p. 73)

A expanso da malha urbana tem como consequncia o aumento da

necessidade de deslocamento e expanso dos equipamentos e servios
pblicos, alm da induo de conflitos de uso do solo urbano e rural e
inibio da atividade agrcola, ocupao de reas ambientalmente frgeis, com
caractersticas fisiogrficas desfavorveis (DENALDI et al., 2015).
Conforme pontua Almeida e Kawano (2009), o Plano Diretor, nesse
contexto essencial para a formulao de estudos, pesquisas e anlises que
identifiquem e avaliem em profundidade a oferta de infraestrutura e servios, as
funes urbanas relacionadas com a distribuio da populao no espao e
das atividades econmicas e sociais, nas quais sero avaliados transporte

coletivo, distribuio de indstria, comrcio e servio, rede de gua, esgoto,

pavimentao e iluminao pblica, assim como dados demogrficos. Portanto,
nessa conjuntura urbana, que se d a capacidade de aplicao do PEUC,
como instrumento que evite a reteno de imveis e terrenos com objetivo
especulativo e assegure o acesso e usufruto dos equipamentos urbanos j
instalados.
Em vista disso, o PEUC tem a finalidade de fazer com que a
propriedade privada submeta-se ordem pblica e funo social.
Nesse sentido, a aplicao desse instrumento deve estar articulada a
uma lgica de produo de cidades mais justas e ambientalmente
menos predatrias. Portanto, o instrumento deve ser empregado para
induzir o uso e a ocupao do solo visando a otimizar a infraestrutura
instalada, ampliar as oportunidades de acesso terra urbanizada e
evitar o espraiamento das cidades. (DENALDI et al., 2015, p. 73)

Entretanto, Santos Junior e Montandon (2011) acreditam que as

cidades brasileiras no foram orientadas por um planejamento urbano efetivo,
os poucos municpios que se guiaram por processos de planejamento, ainda
assim, tiveram uma urbanizao desigual. A gesto urbana brasileira sofre de
imediatismo, pragmatismo e prticas tecnocratas, compreendendo-se como
sada uma gesto verdadeiramente participativa, de modo que o plano seja da
sociedade e da cidade, e no de um mandato eletivo.
Assim, o plano diretor considerado pea fundamental para
combater a especulao imobiliria e minimizar os conflitos fundirios. E, ainda
que a certos municpios no seja imposta a obrigao de elaborao de plano
diretor, afirmam que a todos cabe objetivar o cumprimento da funo social da
propriedade, atravs dos instrumentos previstos pelo Estatuto da Cidade,
principalmente para o enfrentamento das desigualdades sociais e urbanas e a
valorizao da terra (SANTOS JUNIOR; MONTANDON, 2011).
A partir da aplicao de tal instrumento, busca-se romper com a
concepo de propriedade absoluta, segundo a qual o direito a propriedade
oponvel a todos e ao qual no caberia a imposio de limites. Todavia, o
histrico do planejamento urbano tem se pautado pela perpetuao dessa
forma de propriedade absoluta. Essa compreenso de direito de propriedade
absoluto no condiz com a realidade social (DENALDI et al., 2015).

A obrigao de parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios

estabelecida pelo Poder Pblico aos proprietrios de imveis urbanos
somente pode ser sustentada com base em uma concepo de direito
de propriedade que esteja submetida a uma ordem pblica, impondolhe o cumprimento de uma funo social. (DENALDI et al., 2015, p.
25)

No que concerne propriedade urbana, a Constituio no definiu

parmetros que caracterizem o cumprimento da funo social. Delegou-se aos
municpios o trabalho de estabelecer condies que determinem a funo
social em cada caso (DENALDI, 2015).
certo que, como princpio jurdico, a funo social da propriedade
apresenta uma tessitura aberta com grau de abstrao e
generalidade maior do que as regras, inexistindo uma frmula rgida
sobre seu contedo. Isso no significa que seja um conceito
absolutamente vago e impreciso, sujeito a qualquer tipo de
interpretao. (DENALDI, 2015, p.29).
(...) sua definio precisa no pode ser encontrada com base
exclusivamente no direito objetivo, mas sim em sua aplicao ao caso
concreto. As normas infraconstitucionais podem auxiliar na
delimitao de seu contedo, mas sua ausncia no pode ser um
impeditivo para que os princpios sejam aplicados. Do contrrio, estarse-ia negando a fora normativa da Constituio. (DENALDI, 2015,
p. 29)

Desta forma, Denaldi (2015) entende que os planos diretores ao

estarem submetidos Constituio Federal precisam ser orientados pelo
princpio da eficcia interpretativa, de forma que seus preceitos no violem o
que j est estabelecido em sede constitucional.
Aprofundando nos aspectos da elaborao deste instrumento de
poltica urbana, Bruno Filho (2009) insiste em que deve o municpio inserir em
sua respectiva legislao local, seja o plano diretor e, eventualmente, em lei
especfica dele decorrente, o instrumento apto dar ao imvel urbano uma
funo social condio de legitimidade da propriedade, sob pena de
inconstitucionalidade por omisso.
Apesar de o 4 do artigo 182 da Constituio Federal usar a
palavra facultado, Denaldi (2015) entende que se trata de obrigao da
Administrao Pblica, pois o dever surge como elemento nsito do poder. Em
sede do Plano Diretor deve-se definir os parmetros gerais de uso e ocupao
do solo e com base nesses parmetros que se define a rea de aplicao do

PEUC. As condies e prazos para aplicao dos instrumentos depende de lei

municipal. Entretanto, os autores entendem que no h vcio formal se a
matria for esgotada no Plano Diretor, pois a legislao federal determina um
contedo mnimo, no mximo. Ademais, quanto maior aplicabilidade possa ser
aferida com o Plano Diretor, maior ser sua eficcia quanto ao planejamento
urbano.
Oliveira e Biasotto (2011) realizaram pesquisa acerca do acesso a
terra urbanizada a partir dos relatrios produzidos pela Rede de Avaliao e
Capacitao para a Implementao dos Planos Diretores Participativos do
Ministrio das Cidades. Afirmam que a grande maioria dos planos brasileiros
incorpora (ainda que apenas formalmente) as diretrizes contidas no Estatuto da
Cidade. Contudo, esto menos presentes as diretrizes voltadas reduo das
desigualdades sociais e redistribuio de renda e investimentos na cidade,
como as diretrizes que orientam para (i) a ordenao e controle do uso e
ocupao do solo de modo a evitar a reteno especulativa de terrenos (ii) a
justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de
urbanizao e (iii) a recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que
tenha resultado a valorizao de imveis urbanos.
Quanto diretriz de ordenao e controle do uso e ocupao do
solo de modo a evitar a reteno especulativa de terrenos, foi possvel
observar

que

instituio

dos

instrumentos

de

parcelamento/edificao/utilizao compulsrios e IPTU progressivo no tempo,

apesar de prevista ou listada na grande maioria dos planos brasileiros, carecia
de regulamentao na maior parte dos casos, o que gera o esvaziamento do
seu poder de induo do desenvolvimento urbano. Desta forma, uma tradio
de apropriao privada individual do esforo coletivo, representada pela
apropriao da renda fundiria gerada pelos investimentos pblicos, no seria
facilmente desconstruda, apenas, com a edio de normas. Entretanto, o
processo de elaborao dos planos diretores foi um surpreendente processo de
discusso e estruturao municipal. Assim, os autores concluem:
Sem desvalorizar o poder da norma ou do discurso e sem valorizar a
eficcia como nica norma legitimadora dos planos, preciso disputar
os espaos ainda que frgeis de apropriao da cidade abertos

pelos planos; mas, conforme foi visto, preciso ir muito alm deles.
(OLIVEIRA; BIASOTTO, 2011, p. 97)

De acordo com a pesquisa de Denaldi (2015) mais atual e mais

aprofundada que as demais, por delimitar objeto de estudo de menor incidncia
- cabe aos municpios determinar a estratgia para ocupao de seu territrio,
estipulando mecanismos de induo do adensamento de determinadas zonas e
indicando vetores adequados expanso urbana. Essa a lgica que dever
definir as reas para aplicao do PEUC, ressaltando-se que o Estatuto da
Cidade prev que tal delimitao considere a existncia de infraestrutura e de
demanda para utilizao cabendo ressaltar que a anlise das especificidades
de cada municpio pode levar a concluso de no ser pertinente a aplicao do
instrumento.
Nos 11 casos estudados por Denaldi (2015), os planos diretores
apontaram as reas de incidncia do PEUC em cumprimento ao disposto no
art. 42, inciso I, do Estatuto da Cidade. Alguns, entretanto, de forma muito
abrangente, sem revelar nenhum tipo de estratgia ou critrio para utilizao
do instrumento. Diante da grande abrangncia das reas de incidncia do
PEUC, alguns municpios adotaram critrios de priorizao no tempo e no
espao. Assim, definiram um escalonamento, por meio do qual foram
estabelecidas etapas para a aplicao, comeando por reas prioritrias
conforme sua lgica de planejamento.
Entretanto, h estratgias interessantes de alguns municpios, no
sentido de combinar instrumentos urbansticos. o caso de So Bernardo do
Campo e So Paulo que possibilitam a aplicao do PEUC em Zonas de
Especial Interesse Social.
A finalidade de notificao de imveis localizados em ZEIS , por
meio da sobreposio de instrumentos urbansticos, facilitar a
disponibilizao das reas para produo de conjuntos habitacionais.
A delimitao como ZEIS restringe seu uso habitao de interesse
social e, ao mesmo tempo, a notificao para PEUC impe a
obrigao de dar uso em determinado prazo. Dessa forma, faz-se um
forte direcionamento da propriedade imobiliria. (DENALDI et al.,
2015, p. 79)

Denaldi (2015) observa, ainda, que as notificaes para aplicao do

PEUC no podem ser superiores a capacidade de absoro pelo mercado e
setor pblico do estoque de terras. O dinamismo do mercado fundirioimobilirio no Brasil associada a uma grande quantidade de notificaes e

consequente formao de estoque de terras pode influenciar na formao de

preos e rendas fundirias.
Bruno Filho (2009) apresenta as principais situaes que poderiam
dificultar ou alterar, a priori, as condies de aplicao do instrumento,
decorrente da prpria anlise sistemtica da Constituio Federal e do Estatuto
da Cidade. Assim, existem vrios percalos e peculiaridades, como ele os
define, entre os quais destacassem:
a) Metragem das dimenses mnimas e mximas e localizao dos
imveis, onde afora a impossibilidade de parcelamento, por atingir o mdulo
mnimo de um lote urbano (125 ou 250 m2), no entanto, as dimenses das
reas devem ser definidas a partir do contexto local, de forma a prever a
reteno de imveis com finalidades especulativas. Assim, por exemplo,
perfeitamente possvel adotar uma metragem menor em zonas da cidade onde
as caractersticas da ocupao j estejam dadas por lotes menores;
b) A possibilidade de que um mesmo proprietrio tenha diversos
lotes abaixo do mnimo, no caso se caracterize a reteno de um nmero
considervel de lotes no edificados (e at mesmo unidades construdas) pelo
mesmo proprietrio, e esta atitude tenha impacto significativo na dinmica
imobiliria da cidade, nada obsta a que ele seja notificado para a edificao ou
a utilizao destes imveis;
c) Os imveis que cumprem a funo social, porm sem que estejam
edificados acima do coeficiente mnimo ou parcelados, onde podem ser
imveis que mesmo prescindindo de edificao cumprem uma funo social,
como a relevncia ambiental, dada a ocorrncia de vegetao significativa, ou
a impossibilidade de edificao por conta das condies do solo, assim,
imveis nestas condies, independente de suas dimenses e localizao,
devem ser excludos da obrigao, seguindo este critrio, tambm se
encontram os imveis que tem uma relevncia paisagstica, histria ou
arquitetnica;

d) O imvel de domnio da administrao pblica que deve estar

afetado a um uso, o que difere da funo social da propriedade. Se
eventualmente, ao longo de um largo perodo de tempo, os governos que se
sucedem permanecem inativos em dar-lhes uma destinao compatvel, h
outros instrumentos para impelir seu aproveitamento tais como a Ao Popular,
ou mesmo a Ao Civil Pblica;