03/04/2008

PLENRIO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 1.842 RIO DE JANEIRO

VOTOVISTA

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES: Cuida-se de

Ao Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de
medida

liminar,

proposta

pelo

Partido

Democrtico

Trabalhista-PDT, com fundamento no art. 102, I, a e

p, da Carta Magna, em face da Lei Complementar n
87, de 16 de dezembro de 1997, (LC 87/1997/RJ) e da
Lei

2.869,

de

18

de

dezembro

de

1997,

(Lei

2.869/1997/RJ), ambas editadas no Estado do Rio de

Janeiro.
Em

virtude

de

conexo,

continncia

identidade de objeto, apreciam-se conjuntamente as ADI

1826, 1843 e 1906, que impugnam as mesmas normas da
presente ao, porm de forma menos ampla (fl. 1.146).
Ressalve-se que a ADI 1906 infirma, ainda, o Decreto
n 24.631, de 3 de setembro de 1998, do Estado do Rio
de Janeiro (Dec. 24.631/1998/RJ).
Desde logo, o Relator, Min. Maurcio Corra,
remeteu o mrito das presentes ADI ao Plenrio, dada a
relevncia do tema para os estados e municpios da
Federao (fl. 1.148).

ADI 1842 / RJ
Em razo de sua complexidade, pedi vista para melhor
exame da matria. Passo a analisar a questo em tpicos.
1) Sntese da Controvrsia:
No caso, as normas estaduais impugnadas referem-se
instituio da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (art. 1 da LC
87/1997/RJ) e da Microrregio dos Lagos (art. 2 da LC 87/1997/RJ).
Nesse contexto, as citadas normas estaduais definem o
respectivo interesse metropolitano ou comum como as funes pblicas
e os servios que atendam a mais de um municpio, assim como os que,
restritos ao territrio de um deles, sejam de algum modo dependentes,
concorrentes, confluentes ou integrados de funes pblicas, bem como
os servios supramunicipais (art. 3 da LC 87/1997/RJ). Ademais,
atribuem ao Estado do Rio de Janeiro a qualidade de Poder Concedente
para prestao de servios pblicos relativos ao estabelecido interesse
metropolitano (arts. 5, pargrafo nico, e 7 da LC 87/1997/RJ; e 3 e 12 da
Lei 2.869/1997/RJ).
Os requerentes sustentam que os arts. 1 a 11 da LC
87/1997/RJ e 8 a 21 da Lei 2.869/1997/RJ violam a Constituio Federal ao
transferir ao Estado do Rio de Janeiro funes e servios de competncia
municipal, especialmente quanto ao servio pblico de saneamento
bsico.
Argiu-se afronta ao princpio democrtico e ao equilbrio
federativo (art. 1; 23, I; e 60, 4, I, da Constituio Federal); autonomia

ADI 1842 / RJ
municipal (art. 18 e 29 da Constituio Federal); ao princpio da nointerveno dos estados nos municpios (art. 35 da Constituio Federal),
bem como o rol de competncias municipais, discriminadas no texto
constitucional vigente (arts. 30, I, V e VIII, e 182, 1, da Constituio
Federal).
Sustenta-se, ainda, a inaplicabilidade do art. 25, 3, da Carta
Magna espcie, uma vez que as leis estaduais no integraram a
organizao, planejamento e execuo de funes pblicas de interesse
comum, mas usurparam a execuo de polticas pblicas exclusivas dos
municpios que integram Regio Metropolitana e Microrregio.
A Assemblia Legislativa e o Governador do Estado do Rio
de Janeiro, por sua vez, aduzem que o fenmeno da conurbao deve ser
considerado na soluo de problemas de organizao, planejamento e
execuo de funes pblicas de interesse comum, defendendo que a
declarao

da

existncia

de

interesse

comum

ficou

reservada

constitucionalmente ao Estado que congregue os Municpios que foram

politicamente considerados como submetidos a tratamento unificado de
certas funes (art. 25, 3, CF/88) (fl. 352).
A Advocacia-Geral da Unio suscitou preliminares de inpcia
da inicial e de perda de objeto, alm de ressaltar que a legislao
impugnada considera um uso eficiente dos recursos pblicos e a
limitao

da

capacidade

financeira

municipal,

assegurando

representao poltica local no Conselho Deliberativo da Regio

Metropolitana (fl. 1.165).

ADI 1842 / RJ
Por fim, a Procuradoria-Geral da Repblica opinou pela
improcedncia da presente ao, vez que a transposio total ou parcial
de certas atividades ou servios, antes considerados de exclusivo
interesse do municpio, para alm de sua prpria rbita, tendo em vista
seu tratamento em nvel regional, por razes de ordem dimensional,
social, institucional, geogrfico, natural, econmico ou tcnica, no pode
ser considerada inconstitucional, visto no haver ofensa autonomia
municipal, restrita, to-somente, ao interesse local. (fl. 1.186).
O Relator, Min. Maurcio Corra, rejeitou inicialmente a
preliminar de inpcia da inicial e entendeu que as ADI estariam
prejudicadas quanto ao Dec. n 24.631/1998/RJ, porquanto revogado pelo
Dec. n 24.804/1998/RJ, bem como quanto aos arts. 1, 2, 4 e 11 da LC
87/1997/RJ, em virtude de alteraes legislativas supervenientes que
modificaram sua redao.

Quanto aos demais dispositivos impugnados, o Relator

julgou improcedentes as aes, aduzindo que a instituio de
conglomerados urbanos por atuao legislativa do Estado no afronta
autonomia municipal, minimizada pelo art. 25, 3, da Constituio
Federal.

Nessa linha, o Relator afirma que o agrupamento de

municpios ocorre para cometer ao Estado a responsabilidade pela
implantao de polticas unificadas de prestao de servios pblicos,
objetivando ganhar em eficincia e economicidade, considerados os
4

ADI 1842 / RJ
interesses coletivos e no individuais. Ainda complementa:

Sob outra perspectiva, a demanda por servios

pblicos agiganta-se de tal modo que as autoridades
executivas no conseguem, isoladamente, atender s
necessidades da sociedade, impondo-se uma ao
conjunta

unificada

dos

entes

envolvidos,

especialmente da unidade federada, a quem incumbe a

coordenao, at porque o nmero de habitantes de
cada Municpio desses conglomerados compe a
prpria populao do Estado-membro.
Indaga-se, no caso desses aglomerados, o que se
pretende com a delimitao de uma rea de servios
unificados. Busca-se a personificao de um ente para
fins de administrao centralizada, que planeje a
atuao pblica sobre territrio definido e que
coordene e execute obras e servios de interesse
comum de toda a rea, de sorte que a populao seja
atendida

com

eficincia.

Por

outro

lado,

complexidade das obras e dos servios metropolitanos,

invariavelmente de altssimo custo, no permite que os
poderes executivos municipais, de forma isolada, os
satisfaam. Como o interesse da sociedade, alis direito
pblico oponvel contra o Estado, de mbito regional
e no apenas local, a Constituio autorizou a
instituio

desses

aglomerados,

sempre

por

lei

complementar pela relevncia que se revestem.

ADI 1842 / RJ
Especificamente quanto ao servio de saneamento bsico, o
voto do Min. Maurcio Corra assenta:

Os incisos I a VII [do art. 3 da LC 87/1997/RJ] no

fogem finalidade e aos limites da permisso
constitucional. Tratam do planejamento integrado do
desenvolvimento econmico e social da regio como um
todo; da questo do saneamento bsico, a includo o
abastecimento de gua, tema de manifesto interesse
regional, dado que, em geral, os mananciais so
comuns

diversos

Municpios,

afigurando-se

conveniente que sua explorao ocorra de forma

racional e compartilhada (...).
(...)
Por tudo o que foi dito anteriormente, parece-me
claro que as questes de saneamento bsico extrapolam
os limites de interesse exclusivo dos Municpios,
justificando-se a participao do estado-membro.
Com efeito, as guas superficiais ou subterrneas,
fluentes, emergentes e em depsito, nos limites do
territrio do Estado-membro, so bens deste (CF, artigo
26, I), sendo evidente sua competncia supletiva para
legislar sobre o tema, observadas as normas gerais
fixadas pela Unio (CF, artigo 22, IV c/c artigo 25, 1).
A Lei federal 9433/97, que regulamentou o inciso XIX
do artigo 21 da Carta da Repblica e criou o Sistema
Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos,
definiu a gua como bem de domnio pblico,
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ADI 1842 / RJ
dependendo seu uso de outorga do Poder Pblico
federal ou estadual, conforme sejam guas federais ou
estaduais.
Por outro lado, da competncia comum a
responsabilidade com sade pblica, proteo ao meio
ambiente, promoo de programas de saneamento
bsico e fiscalizao da explorao dos recursos
hdricos (CF, artigo 23, II, VI, IX e XI). ainda de
competncia concorrente a faculdade de legislar sobre
conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos
naturais, proteo do meio ambiente e controle da
poluio (CF, artigo 24, VI).
Verificado o interesse regional predominante na
utilizao

racional

das

guas,

pertencentes

formalmente ao Estado, o que o torna gestor natural de

seu

uso

coletivo,

assim

como

da

poltica

de

saneamento bsico cujo elemento primrio tambm a

gua, resta claro competir ao Estado-membro, com
prioridade sobre o Municpio, legislar acerca da
poltica tarifria aplicvel ao servio pblico de
interesse comum.
De outra sorte, os Ministros Joaquim Barbosa e Nelson Jobim
abriram divergncia para (i) declarar como no prejudicado o exame da
constitucionalidade dos 1 e 2 do art. 4 e 1 e 2 do art. 11 da LC
87/1997/RJ; e (ii) julgar procedente a ao quanto (a) expresso a ser
submetido assemblia legislativa do inciso I do art. 5, (b) ao pargrafo
nico do art. 5; (c) aos incisos I, II, IV e V do art. 6; (d) ao art. 7; (e) ao
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ADI 1842 / RJ
art. 10, todos da LC 87/1997/RJ; alm dos (f) arts. 11 a 21 da Lei n
2.869/1997/RJ.

A divergncia, em resumo, sustenta que o estabelecimento de

regio metropolitana no significa simples transferncia de competncias
para o Estado.

Nesse sentido, o voto do Min. Joaquim Barbosa assenta que a

restrio autonomia dos municpios metropolitanos no decorre da
criao individual de cada regio metropolitana, mas da configurao
normativa constitucional, devendo ser preservada sua capacidade de
decidir efetivamente sobre os destinos da regio. E conclui o Min.
Joaquim Barbosa:
Assim, a criao de uma regio metropolitana no
pode,

em

hiptese

amesquinhamento
municpios

dela

da

alguma,

significar

autonomia

poltica

integrantes,

o
dos

materializando

no

controle e na gesto solitria pelo estado das funes

pblicas de interesse comum. Vale dizer, a titularidade
do exerccio das funes pblicas de interesse comum
passa

para

nova

entidade

pblico-territorial-

administrativa, de carter intergovernamental, que

nasce

em

conseqncia

da

criao

da

regio

metropolitana.

ADI 1842 / RJ
Por sua vez, o voto do Min. Nelson Jobim aduziu:
Considerando o contexto da prestao de servio
de saneamento bsico no Brasil, as caractersticas de
indivisibilidade do servio, na maioria das situaes
concretas, as realidades prticas de municpios ditos
deficitrios e outros considerados superavitrios, e
ainda os dispositivos da Constituio Federal que
claramente prevem uma competncia compartilhada
entre Unio, Estados e Municpios nessa temtica,
proferi voto no sentido de reconhecer a competncia
executria do servio de saneamento bsico, no aos
Estados ou aos Municpios, mas a um agrupamento de
municpios.
Nessa linha, concluiu o Min. Nelson Jobim:
(1.1)

As

REGIES

METROPOLITANAS,

AGLOMERADOS URBANOS e MICRORREGIES no

so entidades polticas autnomas de nosso sistema
federativo, mas, sim, entes com funo administrativa e
executria;
(1.2) Tais entes no detm competncia polticolegislativa prpria;
(1.3) Sua competncia, bem como suas atribuies,
so,

na

verdade,

competncias

somatrio

atribuies

dos

integrado

das

MUNICPIOS

formadores;

ADI 1842 / RJ
(1.4) O INTERESSE METROPOLITANO o conjunto
dos interesses dos MUNICPIOS sob uma perspectiva
intermunicipal;
(1.5) As funes administrativas e executivas da
REGIO METROPOLITANA somente podem ser
exercidas por rgo prprio ou por outro rgo
(pblico ou privado) a partir da autorizao ou
concesso dos MUNICPIOS formadores;
(...)
(1.10) Caber aos MUNICPIOS integrantes da
regio

decidir,

no

mbito

do

CONSELHO

DELIBERATIVO, a forma como prestaro os servios

de natureza metropolitana, especialmente aqueles
referentes ao SANEAMENTO BSICO;
(...)
(1.13) O SANEAMENTO BSICO, por se constituir
em tpico interesse intermunicipal, no pode ser
atribudo ao mbito estadual, sob pena de violao
grave federao e autonomia dos Municpios.
(...)
(1.16) Qualquer legislao que atribua a competncia
executria
ESTADO

de
ou,

REGIES
de

METROPOLITANAS

alguma

forma,

subordine

ao
as

deliberaes da AGLUTINAO a um aceite ou

autorizao da Assemblia Legislativa Estadual
inconstitucional.
(1.17) Na mesma linha,

inconstitucional a

legislao complementar estadual que, ao criar a

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ADI 1842 / RJ
estrutura

de

funcionamento

METROPOLITANA,
representantes
GOVERNADOR

vincule

municipais
DO

ESTADO

da

REGIO

indicao

dos

autorizao

do

ou

de

qualquer

autoridade estadual.
Segundo os votos divergentes, o parmetro para aferio da
constitucionalidade das normas que estipulassem a regio metropolitana
residiria no respeito diviso de responsabilidade entre municpios e
estado.
Por esse motivo, a posio divergente entendeu como
inconstitucional os dispositivos da LC 87/1997/RJ e da Lei n
2.869/1997/RJ que regulam a tarifa, inclusive reajuste e reviso, e o servio
de saneamento bsico.
Dessa

forma,

duas

orientaes

despontam

quanto

possibilidade de transferncia aos estados dos servios de interesse

metropolitano, em especial dos servios de saneamento bsico: (i) a
posio do Ministro Maurcio Corra, que permite a alterao da
titularidade para os Estados, inclusive atuando como poder concedente
desses servios; e (ii) o entendimento dos Ministros Joaquim Barbosa e
Nelson Jobim, que no a admitem.
Destaque-se, no entanto, que os votos divergentes dos
Ministros Joaquim Barbosa e Nelson Jobim no coincidem quanto
titularidade das funes pblicas de interesse metropolitano.

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ADI 1842 / RJ
Enquanto o r. voto do Min. Nelson Jobim ressalta que as
funes administrativas e executivas da REGIO METROPOLITANA
somente podem ser exercidas por rgo prprio ou por rgo (pblico ou
privado) a partir da autorizao ou concesso dos municpios
formadores, o entendimento do Min. Joaquim Barbosa assenta que a
titularidade do exerccio das funes pblicas de interesse comum passa
para a nova entidade poltico-territorial-administrativa, de carter
intergovernamental, que nasce em conseqncia da criao da regio
metropolitana.
Ademais, ressalte-se que, concomitantemente ao presente
julgamento, o Plenrio aprecia a ADI-MC 2077/BA, Rel. Min. Ilmar
Galvo, a qual cuida de questo semelhante.
Na ADI-MC 2077/BA, discute-se a constitucionalidade dos
arts. 59, V; 228; 230, 1; e 238 da Constituio do Estado da Bahia, com
redao dada pela Emenda Constitucional n 7/1999, que, em termos
gerais, definiam restritivamente o interesse local e outorgavam ao Estado
da Bahia a titularidade dos servios de saneamento bsico.
Nesse caso, o Relator, Min. Ilmar Galvo, votou pela
concesso da medida cautelar, entendendo pela inconstitucionalidade das
disposies da Constituio do Estado da Bahia que afastam a
possibilidade de os municpios organizarem e prestarem servios
pblicos de interesse local, alm de utilizarem de instrumentos como
convnios para servios pblicos gerados ou concludos fora de seu
territrio.

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ADI 1842 / RJ
Na ocasio, o Min. Nelson Jobim reiterou seu entendimento,
reconhecendo a competncia executria do servio de saneamento
bsico, no aos Estados ou aos Municpios, mas a um agrupamento de
municpios.
No mesmo sentido, manifestou-se o Min. Eros Grau,
defendendo que a competncia para a prestao dos chamados servios
comuns permanece sob a titularidade dos Municpios; a eles incumbe a
delegao entidade da Administrao Indireta ou a outorga de
concesso a empresa privada, quando a sua prestao for empreendida
no diretamente por eles.
Frise-se que no mbito da ADI-MC 2077/BA, no se cuidava
de regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies. No
entanto, tambm nesse caso, o entendimento de que a titularidade do
servio de saneamento bsico permaneceria com os municpios
despontou nos trs primeiros votos colhidos, restringindo os Estados ao
papel de instituir os agrupamentos de municpios, sem participar
efetivamente na execuo ou prestao dos servios comuns.
Para melhor examinar a controvrsia, pedi vista de ambos os
casos. Passo a examin-los separadamente.
2) Anlise das Preliminares
No que tange s preliminares argidas na ADI 1842/RJ,
acompanho os votos que me precederam para afastar a alegao de
inpcia da inicial, uma vez que os requisitos pertinentes foram

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ADI 1842 / RJ
plenamente atendidos na espcie. Com efeito, verifica-se que os autores
das ADI cumpriram o dever bsico de oferecer razes para as
impugnaes.
No que tange perda de objeto, verifico que o Dec.
24.631/1998/RJ foi revogado pelo Dec. 24.804/1998/RJ (fl. 1.188) e que a LC
87/1997/RJ teve sua redao alterada pelas Leis Complementares 89/1998;
97/2001; e 105/2002, todas do Estado do Rio de Janeiro.
Destaco que restaram alterados de forma superveniente os
arts. 1, caput e 1; 2, caput; 4, caput e incisos I a VII; 11, caput e incisos I
a VI; e 12 da LC 87/1997/RJ. Conseqentemente, as presentes ADI
somente mantm seu objeto quanto ao art. 3; 1 e 2 do art. 4; arts. 5 a
10; e 1 e 2 do art. 11 da LC 87/1997/RJ, alm dos arts. 8 a 21 Lei
2.869/1997/RJ.
Nesse particular, acompanho a divergncia para julgar
prejudicada a ao quanto aos arts. 1, caput e 1; 2, caput; 4, caput e
incisos I a VII; 11, caput e incisos I a VI; e 12 da LC 87/1997/RJ.
3) Autonomia Municipal e Integrao Metropolitana
Na espcie, a questo centra-se na preservao de dois
importantes valores constitucionais: a autonomia municipal e a
integrao por meio das regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e
microrregies.
Relativamente autonomia municipal, a Constituio

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ADI 1842 / RJ
Federal conferiu nfase ao mencionar os municpios como integrantes do
sistema federativo (art. 1 da CF/1988) e ao fixar sua autonomia junto com
os Estados e Distrito Federal (art. 18 da CF/1988).
Observe-se que o texto constitucional de 1988, na linha da
tradio brasileira (CF de 1946, art. 7o, VII , e; CF de 1967/1969, art. 10,
VII, e), manteve a autonomia municipal como princpio sensvel (CF,
art. 34, VII, c).
Alguns contornos institucionais permitem fornecer alguma
densidade para o parmetro de controle da autonomia municipal. Por
exemplo, reconheceu-se ao municpio competncia para legislar sobre
assuntos de interesse local, suplementar a legislao federal e estadual no
que couber, instituir e arrecadar os tributos de sua competncia (taxas,
imposto predial e territorial urbano, transmisso inter vivos, por ato
oneroso, de bens imveis, servios de qualquer natureza) (art. 30 e 156).

Previu-se, ainda, a aprovao de uma lei orgnica municipal,

com a observncia dos princpios estabelecidos na Constituio (eleio
de prefeito, vice-prefeito e vereadores, nmero de vereadores, sistema
remuneratrio dos agentes polticos, iniciativa popular, inviolabilidade
dos vereadores por suas opinies, palavras e votos no exerccio do
mandato e na circunscrio do Municpio, limites de gastos do Poder
Legislativo Municipal, sistema de prestao de contas e de controle
externo), a teor dos arts. 28 e 29 da Carta Magna.

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ADI 1842 / RJ
Em reforo autonomia municipal, estabelece a Constituio
sistema de transferncia de recursos do Estado-membro e da Unio para
os Municpios (arts. 158, IV, e 159, I, a).

Tradicionalmente, a autonomia municipal tem importante

relevo na histria brasileira, sendo inclusive anterior autonomia
estadual e prpria instituio do Federalismo no Pas [cf. GARCIA,
Maria. O Modelo Poltico Brasileiro: Pacto Federativo ou Estado
Unitrio in MARTINS, MENDES & TAVARES (coord.). Lies de Direito
Constitucional em Homenagem ao Jurista Celso Bastos. So Paulo: Saraiva,
2005. pp. 778 (791-792)].
Nada obstante a extensa discusso doutrinria acerca da
natureza, ou no, dos municpios como entes federados (a propsito, cf.
MENDES, COELHO & BRANCO. Curso de Direito Constitucional. So
Paulo: Saraiva, 2007, pp. 769-770; CASTRO, Jos Nilo de. Direito Municipal
Positivo. 4 ed. Belo Horizonte: Del Rey, 1999. pp. 53 e ss.), possvel
caracterizar o ncleo essencial da autonomia municipal consoante as
diretrizes constitucionais supracitadas.
De forma geral, a autonomia demanda a pluralidade de
ordenamentos e a repartio de competncias. Em seu clssico estudo, o
Prof. Baracho bem assentou que a autonomia pressupe poder de direito
pblico no soberano, que pode, em virtude de direito prprio e no em
virtude de delegao, estabelecer regras de direito obrigatrias (cf.
BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. Teoria Geral do Federalismo. Rio de
Janeiro: Forense, 1986. p. 85).

16

ADI 1842 / RJ
Especificamente quanto autonomia dos municpios, a
doutrina destaca quatro atribuies ou capacidades essenciais: a) poder
de auto-organizao (elaborao de lei orgnica prpria); b) poder de
autogoverno, pela eletividade do prefeito, do vice-prefeito e dos
vereadores; c) poder normativo prprio, ou de autolegislao, mediante a
elaborao de leis municipais na rea de sua competncia exclusiva e
suplementar; e d) poder de auto-administrao: administrao prpria para
criar, manter e prestar os servios de interesse local, bem como legislar
sobre seus tributos e aplicar suas rendas (MEIRELLES, Hely Lopes.
Direito Municipal Brasileiro. 14 ed. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 93).
Dessas

atribuies,

caracterizam-se

os

elementos

da

autonomia municipal, quais sejam, autonomia poltica (capacidade de

auto-organizao e autogoverno), a autonomia normativa (capacidade de
fazer leis prprias sobre matria de sua competncia), a autonomia
administrativa (administrao prpria e organizao de servios locais) e a
autonomia financeira (capacidade de decretao de seus tributos e
aplicao de suas

rendas,

que

uma caracterstica da

auto-

administrao). (SILVA, Jos Afonso da Silva. O Municpio na

Constituio de 1988. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1989, pp. 8-9).
Em sentido semelhante, o art. 28 (2) 1 da Constituio Alem
garante a autonomia municipal nos seguintes termos: Aos Municpios
deve ser garantido o direito de regular todos os interesses da comunidade
local, nos moldes das leis, com responsabilidade prpria. (Den
Gemeinden mu das Recht gewhrleistet sein, alle Angelegenheiten der rtlichen
Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln).

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ADI 1842 / RJ
A propsito dessa garantia, o Prof. Otto Gnnenwein ensina:
El derecho a la autonoma administrativa no es
ningn derecho fundamental em el sentido de um
derecho pblico subjetivo de los Municipios, ninguna
libertad del Municipio fundamental como aquella de
que hablaba la Constitucin de 1848. A la autonoma
administrativa se le concede ms bien una garanta
institucional. Est protegida contra qualquier posible
supresin por parte del legislador. Pero el todava
discutido artculo 91 de la Ley del Tribunal de
Constitucionalidade concede a los Municipios una
proteccin jurdica immediata em la figura de la queja
constitucional por la cual, en caso necessario, pude
declararse nula una norma legal que contravenga el
artculo 28.
En la pratica, la garanta institucional se aproxima
as, nuevamente, a una concesin de una esfera de
libertad fundamental. De modo indirecto se reconoce
tambin con ello el derecho del individuo a desarrollar
en la comunidad local, juntamente con los dems
ciudadanos, una administracin independiente del
Estado. Al Municipio se le conceden derechos de
defensa contra el Estado, cuando el poder legislativo o
el ejecutivo violan el derecho a la autonomia
administrativa, institucionalmente garantizado. (...).
En cuanto al alcance de la garanta institucional, la
sentencia del 10-11 de diciembre de 1929 del Tribunal
del Estado del Imperio Aleman ha perdurado como
modelo. No slo es inadimisible la supresin total de la
competencia del Municipio, sino que el legislador
tampoco debe coartala de tal forma que su autonoma
administrativa quede interiormente vaca, pierda la
posibilidad de actuar firmemente y slo pueda llevar
una existencia ficticia; es decir, que se realice lo que se
ha llamado um bloqueo de esencia. Las tareas del
18

ADI 1842 / RJ
Municipio no deben contraerse a los retazos de
asuntos pblicos no reclamados por el Estado. Al
juzgar el problema de si existe una intromisin contra
la esencia de la autonoma, hay que atender a lo que
queda de esa autonoma despus de esa intromisin.
En la determinacin del concepto de autonoma
administrativa no es la historia lo menos importante.
Habra que considerar ficticia la existencia de los
Municipios si el legislador del Estado separara la
administracin comunal partes de su ncleo y de su
centro, por ejemplo, si al igual que los Estados
principescos absolutos, quisiera arrebatar a los
Municipios la administracin de su patrimonio, e
hiciera nombrar los rganos y los funcionarios de los
Municipios por las autoridades del Estado, y tambin
cuando quisiera configurar la inspecin del Estado
segn las lneas histricas de la tutela y, por ejemplo,
declarara ejecutables ls decisiones de los Municipios
nicamente cuando, despes de ser sometidas a las
autoridades de inspeccin, no suscitaran objeciones.
Tambien existira una falta de contenido em la
autonoma administrativa cuando el Estado convirtiera
gran parte de las tareas de la comunidad local em
tareas del Estado, y confiara su desempeo a los
Municipios slo em carcter delegado. Las tareas
importantes de la comunidad local no pueden
sustraerse al desempeo por los Municipios, bajo su
propria responsabilidad, cosa que ocurrira si existiera
una administracin delegada.(GNNENWEIN, Otto.
Derecho Municipal Alemn. Trad. Miguel SaenzSagaseta. Madrid: Instituto de Estudios de
Administracion Local, 1967. pp. 46/50).
Dessas consideraes, depreende-se que a essncia da
autonomia municipal contm primordialmente (i) auto-administrao, que
implica capacidade de decisria quanto aos interesses locais, sem
19

ADI 1842 / RJ
delegao ou aprovao hierrquica; e (ii) autogoverno, que determina a
eleio do chefe do Poder Executivo e dos representantes no Poder
Legislativo (cf. BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. Teoria Geral do
Federalismo. Rio de Janeiro: Forense, 1986. p. 93).
Com efeito, a caracterstica do autogoverno traduz (a)
independncia da administrao municipal em relao a outras estruturas
organizacionais e (b) o direito reflexo dos administrados de participarem
no processo decisrio quanto aos interesses locais, como bem apontou o
Prof. Gnnenwein, elegendo o poder executivo (prefeito e vice-prefeito) e
poder legislativo (vereadores) locais. Por sua natureza, o autogoverno
compreende a autonomia poltica e normativa.
De outra sorte, a auto-administrao demanda (a) mnimo de
competncias materiais - incluindo a gesto de seus servidores,
patrimnio e tributos (b) executadas por autoridade, isto sem
delegao, e com responsabilidade prprias.
Evidentemente,

mnimo

de

competncias

materiais

municipais depende do contexto histrico e circunscreve-se ao interesse

predominantemente local, ou seja, aquele interesse que no afeta
substancialmente as demais comunidades.
Como bem apontado pelo Prof. Alar Caff Alves, razes de
ordem tcnica, econmica, ambiental, social, geogrfica etc. podem
transpor certas atividades e servios do interesse eminentemente local
para o regional e vice-versa, sem constituir qualquer violao
autonomia municipal [ALVES, Alar Caff. Regies Metropolitanas,

20

ADI 1842 / RJ
Aglomeraes Urbanas e Microrregies: novas dimenses constitucionais
da organizao do Estado brasileiro in Revista de Direito Ambiental Vol.
21. Ano 6. jan-mar 2001. p. 57 (77)]
Ademais, o controle da estrutura e do financiamento na
gerncia de interesses locais indispensvel para que o municpio possa
implementar suas decises sem necessidade de autorizao ou referendo
dos estados e da Unio.
Logo,

auto-administrao

engloba

autonomia

administrativa e financeira.
Em resumo, assegura-se a autonomia municipal desde que
preservados o autogoverno e a auto-administrao dos municpios.
No que se refere integrao metropolitana, por sua vez, a
Constituio Federal acolheu expressamente a possibilidade de criao de
regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, nos
termos do art. 25, 3, verbis:
3 Os Estados podero, mediante lei complementar,
instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas
e microrregies, constitudas por agrupamentos de
Municpios limtrofes, para integrar a organizao, o
planejamento e a execuo de funes pblicas de
interesse comum.
Assim, a Carta Magna no ignorou os fenmenos da
21

ADI 1842 / RJ
concentrao urbana e da conurbao, ou seus desafios, que extravasam
interesses locais de modo a atingir diversas comunidades e a situar-se sob
diferentes autoridades municipais. O prprio crescimento das estruturas
urbanas conecta municpios limtrofes de forma to acentuada que, por
vezes, no possvel discernir e precisar responsabilidades e interesses
locais.
Em especial, duas dificuldades agravam-se nessa nova
estrutura urbana: (i) a inviabilidade econmica e tcnica de os municpios
implementarem isoladamente determinadas funes pblicas e (ii) a
possibilidade de um nico municpio obstar o adequado atendimento dos
interesses de vrias comunidades.
Desde

Constituio

de

1937,

dispe-se

sobre

agrupamento de municpios para instalao, explorao e administrao

dos servios pblicos comuns, inclusive atribuindo-o personalidade
jurdica limitada a seus fins. (art. 29, CF/1937). A constituio e
administrao de tais agrupamentos deveriam ser reguladas pelo Estado,
nos termos do pargrafo nico do art. 29, CF/1937.
Relativamente Constituio de 1946, permitiu-se ao Estado
to-somente a criao de rgo de assistncia tcnica aos Municpios
(art. 24, CF/1946) para auxiliar no fenmeno metropolitano.
No tocante Constituio de 1967 (art. 157, 10), inclusive
com a Emenda Constitucional n 1/1969 (art. 164), o tema foi tratado no
mbito da Ordem Econmica, dispondo que a Unio, mediante lei
complementar, poder para a realizao de servios comuns, estabelecer

22

ADI 1842 / RJ
regies

metropolitanas,

constitudas

por

municpios

que,

independentemente de sua vinculao administrativa, faam parte da

mesma comunidade scio-econmica.
Com amparo nessa disposio, a Lei Complementar federal
n 14/1973 criou as regies metropolitanas de So Paulo, Belo Horizonte,
Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belm e Fortaleza.
De outra sorte, a atual Carta Magna no s devolve a
competncia da instituio das regies metropolitanas aos Estados
federados, como inaugura outros institutos similares, quais sejam as
aglomeraes urbanas e microrregies. O Prof. Jos Afonso da Silva
diferencia os referidos agrupamentos municipais:
Regio Metropolitana constitui-se de um conjunto de
Municpios

cujas

sedes

se

unem

com

certa

continuidade urbana em torno de um Municpio plo.

Microrregies formam-se de grupos de Municpios
limtrofes com certa homogeneidade e problemas
administrativos comuns, cujas sedes no sejam unidas
por continuidade. Aglomerados urbanos carecem de
conceituao, mas, de logo, se percebe que se trata de
reas urbanas, sem um plo de atrao urbana, quer
tais reas sejam cidades sedes dos Municpios, como na
baixada santista (em So Paulo), ou no. (SILVA, Jos
Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 19 ed.
So Paulo: Malheiros, 2001. p. 649).

23

ADI 1842 / RJ
Para estas formas de integrao, a Constituio Federal de
1998 estabelece como requisitos: (i) lei complementar estadual; (ii)
agrupamento de municpios limtrofes; (iii) o objetivo de integrar a
organizao, o planejamento e a execuo; (iv) no mbito de funes
pblicas; e (v) de interesse comum.

Evidentemente,

integrao

metropolitana

passa

necessariamente pela autonomia municipal para dar solues que vo

alm do que cada municpio pode realizar (cf. BARACHO, Jos Alfredo
de Oliveira. Teoria Geral do Federalismo. Rio de Janeiro: Forense, 1986. p.
141).

De forma geral, o saudoso Hely Lopes Meirelles assim

equaciona o equilbrio entre autonomia municipal e integrao
metropolitana:

O essencial que a lei complementar estadual contenha

normas

flexveis

para

implantao

da

Regio

Metropolitana, sem obstaculizar a atuao estadual e

municipal; oferea a possibilidade de escolha, pelo Estado, do
tipo de Regio Metropolitana a ser instituda; torne
obrigatria a participao do Estado e dos Municpios
interessados na direo e nos recursos financeiros da Regio
Metropolitana; conceitue corretamente as obras e servios de
carter metropolitano, para que no se aniquile a autonomia
dos Municpios pela absoro das atividades de seu interesse
24

ADI 1842 / RJ
local; e, finalmente, se atribuam Regio Metropolitana
poderes administrativos e recursos financeiros aptos a
permitir o planejamento e a execuo das obras e servios de
sua competncia sem os entraves da burocracia estatal. Sem
estas caractersticas a Regio metropolitana no atingir
plenamente suas finalidades (MEIRELLES, Hely Lopes.
Direito

Municipal

Brasileiro.

14

ed.

So

Paulo:

Malheiros, 2006, p. 83).

Em sentido semelhante, o Prof. Alar Caff Alves ensina:
Pela funo da referida lei complementar [que institui
agrupamento de municpios], deduz-se que tais regies
devero ter tratamento constitucional a nvel do
Estado, perfazendo as bases institucionais de sua
criao e funcionamento em face da existncia de
municpios delas integrantes. Quer dizer tambm que,
uma vez constitudas por lei complementar, a
integrao dos municpios ser compulsria para o
efeito de realizao das funes pblicas de interesse
comum, no podendo o ente local subtrair-se figura
regional, ficando sujeito s condies estabelecidas a
nvel regional para realizar aquelas funes pblicas de
interesse comum. Esta peculiaridade, singular em
nosso

direito,

define

os

limites

da

autonomia

municipal no mbito urbano-regional metropolitano.

[ALVES,

Allar

Aglomeraes

Caff.

Urbanas

Regies
e

Metropolitanas,

Microrregies:

novas

25

ADI 1842 / RJ
dimenses constitucionais da organizao do Estado
brasileiro. in Revista de Direito Ambiental. Ano 6. JanMar 2001. p. 57 (61-62)].
Destaque-se que ponto fundamental na constituio da
integrao metropolitana o interesse comum, que no se confunde com o
simples somatrio de interesses locais.
Com efeito, a partir de fenmenos como a conurbao, o
desatendimento de determinadas funes pblicas pode afetar no s
aquela comunidade, mas pode atingir situaes alm de suas fronteiras,
principalmente considerando os municpios limtrofes. Ou seja, a falta de
determinado servio ou atividade que normalmente s diz respeito a uma
nica comunidade, pode eventualmente neutralizar o esforo de vrios
municpios ao redor.
Da que a integrao metropolitana surja no s como
condio de viabilidade para determinadas polticas pblicas, mas como
forma de exigir a execuo das decises tomadas coletivamente.
Nesse ponto, destaque-se que o mencionado interesse comum
no comum apenas aos municpios envolvidos, mas ao Estado e aos
Municpios do agrupamento urbano (cf. SILVA, Jos Afonso da. Direito
Urbanstico Brasileiro. 4 ed. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 164).
Ressalte-se que o carter compulsrio da participao dos
municpios em regies metropolitanas, microrregies e aglomeraes
urbanas j foi acolhido pelo Pleno deste STF, ao julgar inconstitucional

26

ADI 1842 / RJ
tanto a necessidade de aprovao prvia pelas Cmaras Municipais (ADI
1841/RJ, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 20.9.2002) quanto a exigncia de
plebiscito nas comunidades interessadas (ADI 796/ES, Rel. Min. Nri da
Silveira, DJ 17.12.1999).
Na verdade, tais aspectos da integrao metropolitana
(interesse comum e compulsoriedade) no so incompatveis, em tese,
com o ncleo essencial da autonomia dos municpios participantes.
Com efeito, a deciso e a execuo colegiadas so aptas a, por
um lado, garantir o adequado atendimento do interesse comum e
vincular cada comunidade e, por outro lado, preservar o autogoverno e a
auto-administrao dos municpios.
Assim, determinados os elementos essenciais da autonomia
municipal e da integrao metropolitana, passo a analisar sua relao
com a funo pblica de interesse comum em discusso, qual seja, o
saneamento bsico.
4) Agrupamentos Municipais e Saneamento Bsico
Como bem apontado pelo Min. Maurcio Corra, a
competncia para promover a melhoria das condies de saneamento
bsico comum da Unio, dos Estados e Municpios (art. 23, IX, CF/1988).
Recentemente, a Lei Federal n 11.445/2007 - em atendimento
ao comando do art. 21, XX, da Carta Magna fixou diretrizes sobre o
saneamento bsico, definindo-o nos seguintes termos:

27

ADI 1842 / RJ

Art. 3o Para os efeitos desta Lei, considera-se:

I - saneamento bsico: conjunto de servios, infraestruturas e instalaes operacionais de:
a) abastecimento de gua potvel: constitudo pelas
atividades, infra-estruturas e instalaes necessrias ao
abastecimento pblico de gua potvel, desde a
captao at as ligaes prediais e respectivos
instrumentos de medio;
b) esgotamento sanitrio: constitudo pelas atividades,
infra-estruturas e instalaes operacionais de coleta,
transporte, tratamento e disposio final adequados
dos esgotos sanitrios, desde as ligaes prediais at o
seu lanamento final no meio ambiente;
c) limpeza urbana e manejo de resduos slidos:
conjunto de atividades, infra-estruturas e instalaes
operacionais

de

coleta,

transporte,

transbordo,

tratamento e destino final do lixo domstico e do lixo

originrio da varrio e limpeza de logradouros e vias
pblicas;
d) drenagem e manejo das guas pluviais urbanas:
conjunto de atividades, infra-estruturas e instalaes
operacionais de drenagem urbana de guas pluviais,
de

transporte,

deteno

ou

reteno

para

amortecimento de vazes de cheias, tratamento e

disposio final das guas pluviais drenadas nas reas
urbanas;

28

ADI 1842 / RJ
Por outro lado, o art. 3, II, da LC 87/1997/RJ, inclui no
conceito de saneamento bsico o abastecimento e produo de gua
desde sua captao bruta dos mananciais existentes no Estado, inclusive
subsolo, sua aduo, tratamento e reservao, a distribuio de gua de
forma adequada ao consumidor final, o esgotamento sanitrio e a coleta
de resduos slidos e lquidos por meio de canais, tubos ou outros tipos
de condutos e o transporte das guas servidas e denominadas
esgotamento, envolvendo seu tratamento, decantao em lagoas para
posterior devoluo ao meio ambiente em cursos dgua, lagos, baas e
mar, bem como as solues alternativas para os sistemas de esgotamento
sanitrio.
No h dvida quanto complexidade e importncia da
prestao de servios de saneamento bsico.
Por um lado, as prprias circunstncias naturais e o elevado
custo para a adequada prestao do servio pblico e, principalmente,
para instalao e manuteno da infra-estrutura necessria - como canais
e tubos em paralelo para amplo abastecimento de gua e recolhimento de
esgoto, estruturas de drenagem de guas pluviais, estaes de tratamento
etc. - demandam expressivos aportes financeiros, alm de condies
tcnicas, que nem sempre esto ao alcance da grande maioria dos
municpios brasileiros.
Alm disso, o servio de saneamento bsico constitui
monoplio natural, pois os custos fixos de implantao e manuteno do
sistema so to elevados que uma nica fornecedora pode atender a toda
demanda com custo menor que mltiplas fornecedoras (cf. COOTER &

29

ADI 1842 / RJ
ULEN. Law and Economics. 5 ed. Boston: Pearson, 2007. p. 35 e ss.
POSNER, Richard A. Economic Analysis of Law. 7 ed. New York: Aspen,
2007. p. 367 e ss.).
Assim, a configurao de monoplio natural revela no s ser
inexeqvel o estabelecimento de concorrncia na prestao de servio de
saneamento bsico, como tambm indica que a reunio da demanda de
municpios limtrofes pode reduzir custos e tornar o servio mais atrativo
para concessionrios privados.
Notoriamente, poucos so os municpios que por si ss tm
condies de atender adequadamente funo pblica de saneamento
bsico. Normalmente, o prprio acesso aos recursos hdricos depende da
integrao das redes de abastecimento entre diversos municpios.
Captao, tratamento, aduo, reserva, distribuio e,
posteriormente, recolhimento e conduo do esgoto, bem como sua
disposio final indicam vrias etapas que usualmente ultrapassam os
limites territoriais de um dado municpio.
Ademais, raras comunidades compreenderiam isoladamente
poder aquisitivo suficiente para atrair o interesse de concessionrios
privados ou para custear diretamente a prestao dos servios inerentes
ao saneamento bsico.
Por outro lado, a inadequao na prestao da funo pblica
de saneamento bsico enseja problemas ambientais e de sade pblica
que afetam comunidades prximas, principalmente nos casos em que se
30

ADI 1842 / RJ
verifica o fenmeno da conurbao.
O vnculo entre saneamento bsico e sade pblica to
estreito que a prpria Constituio Federal atribuiu competncia ao SUS
para participar na formulao da poltica e da execuo das aes de
saneamento bsico (art. 200, IV, CF/1988).
Dessa forma, a funo pblica do saneamento bsico
freqentemente extrapola o interesse local e passa a ter natureza de
interesse comum, apta a ensejar a instituio de regies metropolitanas,
aglomeraes urbanas e microrregies, nos termos do art. 25, 3, da
Constituio Federal.
Com efeito, a integrao do planejamento e execuo do
saneamento bsico de agrupamento de municpios no s privilegia a
economicidade e eficincia de recursos naturais e financeiros - por
exemplo, aproveitando estao de tratamento e redes de distribuio e
coleta para diversas comunidades como permite subsdios cruzados,
isto , a compensao de deficit na prestao de servio em determinadas
reas com o superavit verificado nas reas de maior poder aquisitivo.
Registre-se

que

esta

integrao

pode

ocorrer

tanto

voluntariamente, por meio de gesto associada, empregando convnios

de cooperao ou consrcios pblicos, consoante os arts. 3, II, e 24 da Lei
Federal

11.445/2007

241

da

Constituio

Federal,

como

compulsoriamente, nos termos em que prevista na lei complementar

estadual que institui as aglomeraes urbanas.

31

ADI 1842 / RJ
No direito comparado, discutem-se vrios modelos que
permitam a integrao de comunidades locais para a prestao da funo
de saneamento bsico.
Por exemplo, na rea metropolitana de Nova Iorque (NYC)
ocorreu verdadeira incorporao de diferentes municpios (Bronx,
Brooklin, Manhattan, Queens e Staten Island) para concentrar a execuo
dos servios de saneamento bsico sob a autoridade do prefeito do
municpio plo. Assim, o New York City Departament of Environmental
Protection controla todo o servio de abastecimento de gua e
recolhimento de esgoto.
A anexao de municpios menores pelos municpios plos
foi a primeira soluo promovida para atender interesses comuns
(MARTIN

MATEO,

Ramon.

Problematica

Metropolitana.

Madrid:

Montecorvo, 1974. p. 233).

Tal modelo ainda empregado atualmente, como demonstra
o caso da Cidade de Toronto, em que foram incorporados 6 municpios de
seu entorno (cf. BURNS, Daniel. A recente reforma municipal do Canad
com ateno particular ao caso de Toronto in O Desafio da Gesto das
Regies Metropolitanas em Pases Federativos. Braslia, Cmara dos
Deputados, 2004. p. 27-29).
Na Alemanha, destaca-se o modelo dos Kreise, que institui
associao distrital, com regime de competncias de interesse comum. A
propsito, Andreas J. Krell explicita a natureza e caractersticas das
circunscries municipais:

32

ADI 1842 / RJ

Nesse ponto, cabe fazer um excurso para uma

instituio famosa da administrao pblica na
Alemanha, o Kreis, cuja traduo adequada crculo
ou circunscrio municipal. A competncia dos Kreise
baseada no princpio da subsidiariedade, quer dizer:
somente aquelas funes que os prprios municpios
no conseguem exercer sozinhos de maneira
satisfatria, devem ser cumpridos pelo respectivo
Kreis, que, na mdia, integra de 20 a 30 municpios
menores e rurais.
O Kreis exerce funes genuinamente supramunicipais como a construo e a manuteno de
estradas regionais, a gesto de parques naturais, o
controle de qualidade do ar ou o transporte coletivo
regional. Ao lado dessas, ele desenvolve tambm
medidas de compensao para reduzir as diferenas de
capacidade administrativa dos seus membros e cumpre
a funo de complementao, oferecendo servios que
os municpios no seriam capazes de resolver sozinhos,
como por exemplo, o abastecimento de gua, o
tratamento de esgotos ou a manuteno de escolas
secundrias. A execuo da maioria das tarefas
obrigatrias dos municpios so de responsabilidade
dos Kreise (autorizao de construes, porte de
armas, licensiamento de automveis, servios de
estrangeiros, defesa civil).
Ao lado dessas atividades, o Kreis exerce tambm
funes da esfera governamental superior, isto , dos
governos dos estados federados. Verificamos, portanto,
uma funo dupla do Kreis, como comunidade
territorial supralocal e grmio ou microrregio
municipal e, por outro lado, como direito
administrativo estadual. (KRELL, Andreas Joachim.
Perspectivas dos Municpios, in Livro de Teses da XVI
Conferncia Nacional de Advogados, Braslia: OAB, s.d.,
33

ADI 1842 / RJ
p.44).
Ainda a respeito dos Kreise, Aspsia Camargo asseverou em
estudo comparativo entre os federalismos alemo e brasileiro:
Os mecanismos de cooperao horizontal entre
municpios [alemes] so muito mais eficazes, em
torno do Kreis, e correspondem a unidades
microrregionais de planejamento, e as aes
estratgicas de conjunto, a mecanismos de controle e
execuo nas quais se aplica o princpio da
subsidiariedade em favor dos mais fracos, sempre de
maneira complementar e respeitando o espao de
autonomia das comunas. (CAMARGO, Aspsia
Federalismo Cooperativo e o Princpio da
Subdisiariedade: Notas sobre a Experincia Recente do
Brasil e da Alemanha, in HOFMEISTER &
CARNEIRO, Federalismo na Alemanha e no Brasil. So
Paulo: Fundao Konrad Adenauer, 2001, p. 82).
Na Espanha, aplicou-se modelo na regio metropolitana de
Bilbao em que havia um conselho geral, com representantes dos
municpios perifricos, e uma comisso executiva, presidida pelo prefeito
do Municpio plo. Todavia, no se estabeleceram competncias claras
que diferenciassem o papel da organizao metropolitana e dos
municpios

que

compunham

(cf.

MARTIN

MATEO,

Ramon.

Problematica Metropolitana. Madrid: Montecorvo, 1974. p. 234/235).

Ressalte-se que aps a nova Constituio espanhola de 1978,
os modelos regionais foram reformulados de acordo com cada Comunidad
Autonoma. Assim, enquanto na regio metropolitana de Madri os servios
de saneamento bsico so executados exclusivamente por meio da
34

ADI 1842 / RJ
empresa pblica Canal de Isabel II, na regio de Barcelona a adeso
Entidade de Meio Ambiente da rea Metropolitana no compulsria.
Na ndia, a responsabilidade pelas reas metropolitanas no
dos governos locais ou da Unio, mas dos governos estaduais, que em
geral criam instituies especializadas.
A exceo a regio metropolitana de Nova Delhi, pois na
qualidade de capital da ndia, constitui territrio da Unio, com Poder
Legislativo prprio. Formada em 1957, a Grande Delhi amalgamou 11
municpios ao Municpio de Delhi, que s abrange 10% da rea
metropolitana.
A partir de ento, a responsabilidade pelos servios bsicos
de construo, manuteno e limpeza de drenos e trabalhos de
drenagem; limpeza, remoo e disposio do lixo e outros materiais
poluidores; (...) melhorias de bueiros (...); servio de gua; limpeza de vias
pblicas; entre outros restou transferida dos municpios anexados para a
Municipal Corporation of Delhi (cf. MARTHUR, Om Prakash. ndia:
arranjos financeiros e estruturas de gesto da regio metropolitana de
Nova Delhi. in O Desafio da Gesto das Regies Metropolitanas em Pases
Federativos. Braslia, Cmara dos Deputados, 2004. p. 29-31).
Na Frana, criaram-se comunidades urbanas, atribuindo ao
mbito metropolitano os servios sanitrios e de saneamento. Tambm na
Inglaterra, definiram-se competncias semelhantes entre a Autoridade
Metropolitana e os Conselhos de Distrito metropolitano (cf. BARACHO,
Jos Alfredo de Oliveira. Teoria Geral do Federalismo. Rio de Janeiro:

35

ADI 1842 / RJ
Forense, 1986. p. 133).
Por bvio, modelo funcional de saneamento bsico no deve
ignorar as indispensveis fontes de recursos hdricos [cf. BARROSO, Luis
Roberto. Saneamento Bsico: Competncias Constitucionais da Unio,
Estados e Municpios in Revista Dilogo Jurdico n 13 abr/mai 2002,
Salvador,

disponvel

em

www.direitopublico.com.br.

Acesso

em

5.12.2007, p. 5].

No Brasil, a Lei federal n 9.433/1997 estipulou como

fundamento da Poltica Nacional a administrao dos recursos hdricos
em funo das bacias hidrogrficas (art. 1, V, da Lei n 9.433/1997).

Com efeito, a bacia hidrogrfica deve ser o ncleo da

unidade

de

planejamento

referencial

para

toda

ao

de

aproveitamento de recursos hdricos, inclusive de saneamento bsico,

uma vez que consiste no elemento determinante para viabilidade e
racionalidade do sistema.
Ressalte-se que o art. 1, VI, da Lei n 9.433/1997 tambm
prev como fundamento a gesto descentralizada dos recursos hdricos
com a participao do Poder Pblico, dos usurios e das comunidades.
Dessa forma, a integrao metropolitana em funo de
saneamento bsico surge como imperativo da prpria Poltica Nacional
dos Recursos Hdricos e deve pautar-se no uso racional dos recursos
36

ADI 1842 / RJ
hdricos, alm de promover o adequado atendimento do interesse comum
e resguardar a autonomia dos municpios.
De acordo com o relatrio do Seminrio Desafio da Gesto
das Regies Metropolitanas nos Pases Federativos promovido pela
Cmara dos Deputados, ao menos 26 reas metropolitanas, que agregam
cerca de 439 municpios, j foram institudas no Pas (cf. MOURA, Rosa.
A situao socioeconmica das Regies Metropolitanas: desigualdades e
diversidade regional in O Desafio da Gesto das Regies Metropolitanas em
Pases Federativos. Braslia, Cmara dos Deputados, 2004. p. 34).
Nesse contexto, preciso garantir, por um lado, que um
municpio isoladamente no obstrua todo o esforo comum para
viabilidade e adequao da funo de saneamento bsico em toda regio
metropolitana, microrregio e aglomerado urbano.
Por outro lado, tambm deve se evitar que o poder decisrio
e o poder concedente concentrem-se nas mos de um nico ente, quer o
estado federado, quer o municpio plo.
Nesse sentido, a instituio de regies metropolitanas,
aglomeraes urbanas ou microrregies pode vincular a participao de
municpios limtrofes, com o objetivo de executar e planejar a funo
pblica do saneamento bsico, seja para atender adequadamente s
exigncias de higiene e sade pblica, seja para dar viabilidade
econmica e tcnica aos municpios menos favorecidos. Repita-se que este
carter compulsrio da integrao metropolitana no esvazia a
autonomia municipal [cf. ALVES, Alar Caff. Regies Metropolitanas,

37

ADI 1842 / RJ
Aglomeraes Urbanas e Microrregies: novas dimenses constitucionais
da organizao do Estado brasileiro in Revista de Direito Ambiental Vol.
21. Ano 6. jan-mar 2001. p. 57 (77); e VASQUES, Denise. Instituio de
Regies Metropolitanas e Competncias Constitucionais Luz do
Supremo Boletim de Direito Municipal n 05, Ano XXI, maio 2005, p. 368
(373)].
Alm disso, a integrao da funo pblica de saneamento
bsico implica necessariamente a concentrao da regulao, do controle,
do planejamento e da superviso do servio do saneamento bsico, de
forma a uniformizar sua execuo. No entanto, tal concentrao no viola
a autonomia municipal nos casos em que a titularidade do interesse
comum seja de rgo em que os representantes eleitos das comunidades
locais

(autogoverno)

participem

de

deciso

colegiada

(auto-

administrao).
Na verdade, o problema surge no momento em que deve se
arbitrar, de acordo com os atuais padres constitucionais, que ente tem a
responsabilidade de atender ao saneamento bsico nos casos de
aglutinaes urbanas. Em outras palavras, quem detm o poder
concedente quanto ao servio de saneamento bsico: os municpios, o
estado, o municpio plo? a prpria entidade metropolitana?
Conforme exposto, o voto do Relator, Min. Maurcio Corra,
admite a possibilidade de o Estado-membro regular e executar funes e
servios

pblicos

de

interesse

comum,

cometendo-lhe

responsabilidade pela implantao de polticas unificadas de prestao

de servios pblicos.

38

ADI 1842 / RJ

Esse entendimento tem amplo suporte doutrinrio [cf.

BARROSO,

Luis

Roberto.

Saneamento

Bsico:

Competncias

Constitucionais da Unio, Estados e Municpios in Revista Dilogo

Jurdico

13

abr/mai

2002,

Salvador,

disponvel

em

www.direitopublico.com.br. Acesso em 5.12.2007, p. 21; TANAKA, Snia

Yuriko Kanashiro. O Poder Concedente dos Servios Pblicos de
Saneamento Bsico, sobretudo na Regio Metropolitana de So Paulo:
Estado ou Municpio? in Boletim de Direito Municipal n 6, Ano XXI, jun
2005. p. 466 (474); FIGUEIREDO, Marcelo. O Saneamento Bsico e o
Direito uma viso dos principais problemas jurdicos in WAGNER
JUNIOR, Luiz Guilherme da Costa (coord.). Direito Pblico: Estudos em
homenagem ao Professor Adilson Abreu Dallari. Belo Horizonte: Del Rey,
2004. p. 511 (520)].
No entanto, data venia, entendo que tal concluso no merece
prosperar, pois no compatvel com a Constituio Federal a
transferncia integral do poder concedente seja ao estado federado, seja ao
municpio plo, uma vez que eliminaria, neste aspecto, a capacidade de
auto-administrao dos municpios envolvidos e, conseqentemente,
ncleo essencial da autonomia municipal.
De outra sorte, os votos divergentes dos Ministros Joaquim
Barbosa e Nelson Jobim compreendem que deve ser respeitada a diviso
de responsabilidades entre municpio e estados, porm no coincidem
quanto titularidade das funes pblicas de interesse comum.
Por um lado, o r. voto do Min. Nelson Jobim, amparado pelos

39

ADI 1842 / RJ
votos dos Ministros Ilmar Galvo e Eros Grau na ADI-MC 2077/BA,
ressalta que as funes administrativas e executivas da REGIO
METROPOLITANA somente podem ser exercidas por rgo prprio ou
por rgo (pblico ou privado) a partir da autorizao ou concesso dos
municpios formadores.
Por outro lado, o entendimento do Min. Joaquim Barbosa
assenta que a titularidade do exerccio das funes pblicas de interesse
comum passa para a nova entidade poltico-territorial-administrativa, de
carter intergovernamental, que nasce em conseqncia da criao da
regio metropolitana.
De acordo com o ordenamento constitucional, no razovel
a manuteno do poder concedente em cada municpio participante, sob
pena de esvaziar o contedo do art. 25, 3, da Constituio Federal e a
prpria instituio de regio metropolitana, microrregio ou aglomerao
urbana, alm de inviabilizar a prestao integrada e o adequado
atendimento do interesse comum.
Na realidade, ao contrrio da posio sustentada pelo Min.
Jobim, o interesse comum tutelado pelas aglomeraes municipais no
constitui apenas o somatrio integrado das competncias e atribuies
dos municpios formadores.
A inadequao da prestao da funo de saneamento bsico
em um nico municpio pode inviabilizar todo o esforo coletivo e afetar
vrios municpios prximos.

40

ADI 1842 / RJ
Assim, o interesse comum muito mais que a soma de cada
interesse local envolvido, pois a m conduo da funo de saneamento
bsico por apenas um Municpio pode colocar em risco todo o esforo do
conjunto, alm das conseqncias para a sade pblica de toda a regio.
A soluo parece residir no reconhecimento de sistema
semelhante aos Kreise alemes, em que o Agrupamento de municpios junto
com o estado federado detenha a titularidade e o poder concedente, ou seja,
o colegiado formado pelos municpios mais o estado federado decida
como integrar e atender adequadamente funo de saneamento bsico.
Nesse sentido, o magistrio de Alar Caff pertinente:
A criao por lei complementar da Constituio do
estado, conforme o dispositivo da Carta Federal, das
referidas figuras regionais, induz ao entendimento de
que aquelas funes pblicas de interesse comum no
so de exclusiva competncia local. E mais, no so
tambm de competncia exclusiva do Estado. (...) Se o
entendimento fosse de ordem tradicional, unilinear e
sem interpretao sistemtica, ao Estado simplesmente
seria adjudicada a titularidade daqueles servios cujo
controle e execuo demandassem ao administrativa
supralocal. Neste caso, no haveria necessidade de
participao dos municpios na gesto e controle de
tais funes pblicas, uma vez que, sendo de carter
regional, no seria, na forma da perspectiva
tradicional, de sua pertinncia normativa e executiva.
Seria inteira e privativamente de competncia do
Estado, com excluso dos municpios.
Porm, por j no estarmos sob a gide do
federalismo dual, estanque e centralizador, a
interpretao no pode ser essa, sob pena de admitir a
41

ADI 1842 / RJ
inutilidade jurdica das referidas figuras regionais, no
plano da Constituio. Como essa linha seria um
despautrio hermenutico, no h como deixar de
interpretar que aquelas funes pblicas de interesse
comum so de competncia conjunta (comum) dos
municpios metropolitanos e do Estado que os integra.
Por isso que so chamadas funes pblicas de
interesse comum. Seu exerccio, entretanto peculiar,
visto que os municpios no podero exerc-las de
modo isolado, seno conjuntamente, numa espcie de
co-gesto entre eles e o Estado que tem a
responsabilidade de organiz-las originariamente,
mediante lei complementar.
(...)
Aqui, o poder originrio concedente de servios ou
funes comuns so municpios e o Estado, vez que
somente estes entes possuem corpos legislativos para
regrar sobre os servios pblicos de interesse regional.
Entretanto, mediante um condomnio legislativo
(obtido mediante o exerccio de compatnicias comuns
e concorrentes complementares e supletivas), aqueles
entes polticos podero e devero, por exigncia
constitucional, criar as condies para a organizao
intergovernamental administrativa pblica (uma
espcie de autarquia territorial plurifuncional) para ser
titular (derivado) do exerccio de competncias
relativas s funes pblicas de interesse comum. Vale
dizer que o Estado cria e organiza tal entidade
administrativa, mediante lei complementar, mas no
pode deixar, sob pena de inconstitucionalidade da
medida, de admitir a participao dos municpios
metropolitanos (ou integrantes das aglomeraes
urbanas ou microrregies) para decidirem sobre
assuntos regionais que, em ltima instncia, so
tambm de seu interesse (local).
Neste sentido, no poder o Estado, ao criar a figura
regional
em
apreo,
gerenciar
solitria
e
42

ADI 1842 / RJ
exclusivamente as funes pblicas de interesse
comum (incluindo servios correspondentes) , pois,
da entidade pblica administrativa (autarquia)
organizada
a
nvel
regional,
de
carter
intergovernamental, onde representantes do Estado e
dos municpios envolvidos devero, de forma paritria,
participar das funes normativas, diretivas e
adminsitrativas correspondentes. [ALVES, Alar
Caff.
Regies
Metropolitanas,
Aglomeraes
Urbanas
e
Microrregies:
novas
dimenses
constitucionais da organizao do Estado brasileiro in
Revista de Direito Ambiental Vol. 21. Ano 6. jan-mar
2001. p. 57 (77)]
Tendo em vista os termos da Constituio de 1988, Jos
Afonso da Silva concorda que a titularidade [dos servios comuns] no
pode ser imputada a qualquer das entidades em si, mas ao Estado e aos
Municpios envolvidos. E o autor ressalta:
No nos parece, em princpio, que [a participao
dos municpios em agrupamentos urbanos] se trate de
cooperao, porque a lei complementar estadual, ao
instituir a regio metropolitana, implica a definio das
funes pblicas de interesse comum. Comum a
quem? Funes pblicas de interesse comum a Estado e a
Municpio na regio metropolitana e essa parece-nos a
fundamental alterao que a atual formulao
constitucional implica. E cabe lei complementar
estadual definir estas funes pblicas de interesse
comum. Mas essa definio tem limites, pois entre elas,
evidentemente, no podem estar as de estrito interesse
local, as que no tm dimenso metropolitana, que
continuam integradas autonomia dos municpios
integrantes; nem as do Estado que no sejam tambm
de estrito interesse metropolitano. (SILVA, Jos
43

ADI 1842 / RJ
Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro. 4 ed. So
Paulo: Malheiros, 2006. p. 164)
Nada

obstante

discusso

doutrinria

quanto

possibilidade de a regio metropolitana, a microrregio e o aglomerado

urbano deterem personalidade jurdica prpria [a propsito cf.
ALOCHIO, Luiz Henrique Antunes. O Problema da Concesso de
Servios Pblicos em Regies Metropolitanas: (Re)Pensando um tema
relevante. Interesse Pblico n 24, Ano 5, mar/abr 2004, Porto Alegre:
Notadez p. 187 (191 e ss.)], o importante a existncia de estrutura
(convnio, agncia reguladora, conselho deliberativo etc.) com alguma
forma de participao de todos os entes envolvidos, capaz de concentrar
em um rgo uniformizador e tcnico, responsvel pela regulao e
controle do servio de saneamento bsico.
Assim, cabe a este rgo colegiado regular e fiscalizar a
execuo de suas decises, definindo inclusive as formas de concesso do
servio de saneamento bsico, poltica tarifria, instalao de subsdios
cruzados etc.
Ressalte-se, porm, que a participao dos entes nessa
deciso colegiada no necessita ser paritria, desde que apta a prevenir a
concentrao do poder decisrio no mbito de um nico ente. A
participao de cada Municpio e do Estado deve ser estipulada em cada
regio metropolitana de acordo com suas particularidades, sem que se
permita que um ente tenha predomnio absoluto.
Isto , ainda que a participao do Estado federado nessa
organizao seja imprescindvel [BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira.
44

ADI 1842 / RJ
Teoria Geral do Federalismo. Rio de Janeiro: Forense, 1986. p. 133; ALVES,
Alar Caff. Regime Jurdico do Planejamento Metropolitano e
Autonomia Municipal in Vox Legis Vol. 137. Ano XII. mai 1980. p. 1 (6);
SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro. 4 ed. So Paulo:
Malheiros, 2006. p. 164; e ALOCHIO, Luiz Henrique Antunes. O
Problema da Concesso de Servios Pblicos em Regies Metropolitanas:
(Re)Pensando um tema relevante. Interesse Pblico n 24, Ano 5,
mar/abr 2004, Porto Alegre: Notadez p. 187 (191 e ss.)], inclusive para
assegurar os interesses de outras comunidades no abrangidas pela
aglomerao de municpios, seu voto isolado no pode ser suficiente para
fixar todo planejamento e a execuo da funo pblica de saneamento
bsico.
Obviamente, no se exige que o Estado ou o Municpio-plo
tenham peso idntico a comunidades menos expressivas, seja em termos
populacionais, seja em termos financeiros. A preservao da autonomia
municipal impede apenas a concentrao do poder decisrio e regulatrio
nesses entes.
Em concluso, na hiptese de integrao metropolitana, o
poder decisrio e o eventual poder concedente no devem ser
transferidos integralmente para o estado federado, como entendia o Min.
Maurcio Corra; nem permanecer em cada municpio individualmente
considerado, como sustentava mais enfaticamente o Min. Nelson Jobim.

Antes, a regio metropolitana deve, como ente colegiado,

planejar, executar e funcionar como poder concedente dos servios de

45

ADI 1842 / RJ
saneamento bsico, inclusive por meio de agncia reguladora, de sorte a
atender o interesse comum e autonomia municipal.

5) Exame das normas questionadas

luz

das

consideraes

acima

expostas,

todos

os

dispositivos que condicionam a execuo da integrao metropolitana ao

exclusivo crivo de autoridade estadual so inconstitucionais.
Assim, a expresso a ser submetido Assemblia
Legislativa do inciso I do art. 5, alm do pargrafo nico do art. 5; dos
incisos I, II, IV e V do art. 6; do art. 7; do art. 10, todos da LC 87/1997/RJ
so efetivamente inconstitucionais por no pressuporem o poder
decisrio da integrao metropolitana no mbito do colegiado de
municpios integrantes e do estado federado, como os Conselhos
Deliberativos criados nos arts. 4 e 11 da LC 87/1997/RJ.
Ao contrrio, tais dispositivos delegam diretamente ao
Estado do Rio de Janeiro, ou alguma de suas autoridades, a palavra final
a respeito da execuo e funcionamento da organizao metropolitana e
das funes de interesse comum.
Quanto aos arts. 11 a 21 da Lei n 2.869/1997/RJ, a estrutura
de saneamento bsico para o atendimento de regio metropolitana retira
dos municpios qualquer poder de decidir, concentrando no Estado do
Rio de Janeiro todos os elementos executivos, inclusive a conduo da
especfica Agncia Reguladora e a fixao das tarifas dos servios das
concessionrias.
46

ADI 1842 / RJ

titularidade

do

servio

de

saneamento

bsico,

relativamente distribuio de gua e coleta de esgoto, qualificada por

interesse comum e deve ser concentrada na Regio Metropolitana e na
Microrregio, nos moldes do art. 25, 3, da Carta Magna, respeitando a
conduo de seu planejamento e execuo por decises colegiadas dos
municpios envolvidos e do Estado do Rio de Janeiro.
Frise-se que no se veda a concesso do servio por meio de
lei estadual ou o controle de sua execuo por meio de agncia
reguladora no mbito estadual, mas estas providncias devem ser
dirigidas a partir de deciso em que os municpios e o estado federado
tenham participado conjuntamente.
Dessa forma, os arts. 11 a 21 da Lei n 2.869/1997/RJ,
porquanto decorrentes da deciso singular do Estado do Rio de Janeiro,
so inconstitucionais.
Acrescento, ainda, a manifesta inconstitucionalidade dos
pargrafos 2 tanto do art. 4, quanto do art. 11 da LC 87/1997/RJ, que
condiciona a execuo dos respectivos Conselhos Deliberativos
ratificao pelo Governador do Estado, que no restou apontada pelos
votos divergentes.
Em suma, declaro a inconstitucionalidade da expresso a ser
submetido Assemblia Legislativa do inciso I do art. 5, alm do
pargrafo 2 do art. 4; do pargrafo nico do art. 5; dos incisos I, II, IV e
V do art. 6; do art. 7; do art. 10, e do pargrafo 2 do art. 11 todos da LC

47

ADI 1842 / RJ
87/1997/RJ, bem como dos 11 a 21 da Lei n 2.869/1997/RJ.
6)

Modulao

dos

Efeitos

da

Declarao

de

Inconstitucionalidade
A

aprovao

da

Lei

n.

9.868/1999

introduziu

significativa alterao na tcnica de deciso de controle

de constitucionalidade brasileiro. Em seu art. 27, a lei
consagra

frmula

segundo

qual,

ao

declarar

inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em

vista

razes

de

segurana

jurdica

ou

de

excepcional

interesse social, poder o Supremo Tribunal Federal, por

maioria

de

dois

teros

de

seus

membros,

restringir

os

efeitos daquela declarao ou decidir que ela s tenha

eficcia a partir de seu trnsito em julgado ou de outro
momento que venha a ser fixado.
Resta

notrio

que

legislador

optou

conscientemente pela adoo de uma frmula alternativa

pura e simples declarao de nulidade, que corresponde
tradio brasileira.
O

dogma

da

nulidade

da

lei

inconstitucional

pertence tradio do Direito brasileiro. A teoria da

nulidade

tem

sido

sustentada

por

praticamente

todos

os

nossos importantes constitucionalistas (BARBOSA, Rui. Os

atos inconstitucionais do Congresso e do Executivo. In:
Trabalhos jurdicos. Rio de Janeiro: Casa de Rui Barbosa,
1962,

p.

70-1;

direito

do

Amazonas

ao

Acre

Septentrional. Rio de Janeiro: Jornal do Commercio, 1910,

v. 1, p. 103; CAMPOS, Francisco Luiz da Silva. Direito

48

ADI 1842 / RJ
constitucional. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1956, v. 1,
p. 430-1; BUZAID, Alfredo. Da ao direta de declarao de
inconstitucionalidade

no

direito

brasileiro.

So

Paulo:

Saraiva, 1958, p. 130-2; NUNES, Jos de Castro. Teoria e

prtica

do

Poder

forense, 1943,

Judicirio.

Rio

de

janeiro:

Revista

p. 589).

Fundada na antiga doutrina americana, segundo a

qual the inconstitutional statute is not law at all (Cf.
WILLOUGHBY, Westel Woodbury. The Constitutional law of the
United States. New York, 1910, v. 1, p. 9-10. Cf. tambm
COOLEY,

Thomas

M.

treatise

on

the

constitutional

limitations. 4. ed. Boston, 1878, p. 227), significativa

parcela da doutrina brasileira posicionou-se em favor da
equiparao

entre

inconstitucionalidade

nulidade.

Afirmava-se, em favor dessa tese, que o reconhecimento de

qualquer efeito a uma lei inconstitucional importaria na
suspenso
BUZAID,

provisria
Alfredo.

ou

Da

parcial

ao

da

direta

Constituio
de

(Cf.

declarao

de

inconstitucionalidade no direito brasileiro, cit. p. 12832).

No entanto, no se deve perder de vista que, em
determinados

casos,

aplicao

excepcional

da

lei

inconstitucional traduz exigncia do prprio ordenamento

constitucional. De fato, h situaes em que a aplicao da
lei mostra-se, do prisma constitucional, indispensvel no
perodo de transio, at a promulgao da nova lei.
Em razo destes casos, a disposio contida no
art. 27 da Lei n. 9.868/1999 prev modalidade de deciso no
direito

brasileiro

semelhante

ao

modelo

consagrado

no

49

ADI 1842 / RJ
direito portugus, que, no art. 282 (4), da Constituio,
estabelece frmula que autoriza o Tribunal Constitucional a
limitar os efeitos das decises de inconstitucionalidade
com fundamento no princpio da segurana jurdica e no
interesse pblico de excepcional relevo.
A propsito do modelo portugus, registre-se a
opinio abalizada de Jorge Miranda:
A
fixao
dos
efeitos
da
inconstitucionalidade destina-se a adequ-los s
situaes da vida, a ponderar o seu alcance e a
mitigar uma excessiva rigidez que pudesse
comportar; destina-se a evitar que, para fugir a
conseqncias demasiado gravosas da declarao,
o Tribunal Constitucional viesse a no decidir
pela ocorrncia de inconstitucionalidade; uma
vlvula de segurana da prpria finalidade e da
efetividade do sistema de fiscalizao.
Uma norma como a do art. 282, n 4, aparece,
portanto, em diversos pases, seno nos textos,
pelo menos na jurisprudncia.
Como
escreve
Bachof,
os
tribunais
constitucionais consideram-se no s autorizados
mas inclusivamente obrigados a ponderar as suas
decises, a tomar em considerao as possveis
conseqncias destas. assim que eles verificam
se um possvel resultado da deciso no seria
manifestamente injusto, ou no acarretaria um
dano para o bem pblico, ou no iria lesar
interesses dignos de proteo de cidados
singulares. No
pode
entender-se
isto,
naturalmente, como se os tribunais tomassem como
ponto de partida o presumvel resultado da sua
deciso e passassem por cima da Constituio e
da lei em ateno a um resultado desejado. Mas a
verdade que um resultado injusto, ou por
qualquer outra razo duvidoso, tambm em regra
embora no sempre um resultado juridicamente
errado. (MIRANDA, Jorge. Manual de direito
constitucional, 3 ed. Coimbra: 1991, t. 2, p.
500-502).
Ressalte-se, ademais, que o instituto vem tendo

50

ADI 1842 / RJ
ampla utilizao desde a sua adoo. Segundo Rui Medeiros,
entre

1983

1986,

quase

um

tero

das

declaraes

de

inconstitucionalidade com fora obrigatria geral tiveram

efeitos restritos. Essa tendncia manteve-se tambm entre
1989 e 1997: das 50 declaraes de inconstitucionalidade
proferidas em processos de controle abstrato de normas pelo
menos 18 teriam sido com limitao de efeitos (MEDEIROS,
Rui.

Deciso

de

Inconstitucionalidade.

Lisboa:

Universidade Catlica Editora, 1999. p. 689).

Acentue-se

que, ao

contrrio do

imaginado por

alguns autores, tambm o conceito indeterminado relativo ao

interesse pblico de excepcional relevo no mero conceito
de

ndole

poltica.

Em

verdade,

tal

como

anota

Rui

Medeiros, a referncia ao interesse pblico de excepcional

relevo
teve

no contrariou
o

propsito

qualquer inteno

de

substituir

restritiva, nem

constitucionalidade

estrita por uma constitucionalidade poltica ou de colocar

a razo de Estado em lugar da razo da lei. Essa opo
nasceu da constatao de que a segurana jurdica e a
eqidade no esgotavam o universo dos valores ltimos do
direito

que,

em

situaes

manifestamente

excepcionais,

podiam justificar uma limitao de efeitos.

Resta, assim, evidente que o art. 282 (4) da
Constituio

portuguesa

interesse

pblico

de

jurdico

indeterminado

adota,

tambm

excepcional
para

em

relevo,

abarcar

os

relao
um

ao

conceito
interesses

constitucionalmente protegidos no subsumveis nas noes

de segurana jurdica e de eqidade.
Essa

orientao

enfatiza

que

os

conceitos

de

51

ADI 1842 / RJ
segurana

jurdica,

eqidade

interesse

pblico

de

excepcional relevo expressam valores constitucionais e no

simples frmulas de poltica judiciria (MEDEIROS, Rui. A
Deciso

de

Inconstitucionalidade.

Lisboa:

Universidade

Catlica Editora, 1999. p. 705-715).

A frmula consagrada na Constituio portuguesa e
agora

reproduzida

parcialmente

no

art.

27

da

Lei

n.

9.868/1999 no constitui modelo isolado. Ao revs, trata-se

de sistema que, positiva ou jurisprudencialmente, vem sendo
adotado

pelos

vrios

sistemas

de

controle

de

constitucionalidade.

Provavelmente, antes do advento da Lei n 9.868/1999, talvez

o STF fosse o nico rgo importante de jurisdio constitucional a no
fazer uso, de modo expresso, da limitao de efeitos na declarao de
inconstitucionalidade.

De fato, srie expressiva de Cortes Constitucionais e Cortes

Supremas adota a tcnica da limitao de efeitos, v.g. a Corte
Constitucional austraca (Constituio, art. 140), a Corte Constitucional
alem (Lei Orgnica, 31, 2 e 79, 1), a Corte Constitucional espanhola
(embora no expressa na Constituio, adotou, desde 1989, a tcnica da
declarao de inconstitucionalidade sem a pronncia da nulidade), a Corte
Constitucional portuguesa (Constituio, art. 282, n. 4), o Tribunal de
Justia da Comunidade Europia (art.174, 2 do Tratado de Roma), o
Tribunal Europeu de Direitos Humanos (caso Markx, de 13 de junho de
1979), entre outras [Cf. CASTRO, Carlos Roberto Siqueira. Da
52

ADI 1842 / RJ
Declarao de Inconstitucionalidade e seus efeitos em face das Leis n.
9.868 e 9.882/99. In: SARMENTO, Daniel (org.). O Controle de
Constitucionalidade e a Lei 9.868/99. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2001].

interessante notar que mesmo nos Estados Unidos da

Amrica

passou-se

admitir,

aps

Grande

Depresso,

estabelecimento de limites declarao de inconstitucionalidade (TRIBE,

Laurence. The American Constitutional Law. New York: The Foundation
Press,1988).

A Suprema Corte americana considerou o problema

proposto pela eficcia retroativa de juzos de inconstitucionalidade a
propsito de decises em processos criminais. Se as leis ou atos
inconstitucionais nunca existiram enquanto tais, eventuais condenaes
nelas

baseadas

quedam

ilegtimas,

e,

portanto,

juzo

de

inconstitucionalidade implicaria a possibilidade de impugnao imediata

de todas as condenaes efetuadas sob a vigncia da norma
inconstitucional. Sobre o tema, afirma Tribe:

No
caso
Linkletter
v. Walker,
a
Corte
rejeitou ambos os extremos: a Constituio nem
probe
nem
exige
efeito
retroativo.
Parafraseando o Justice Cardozo pela assertiva
de que a constituio federal nada diz sobre o
assunto, a Corte de Linkletter tratou da
questo da retroatividade como um assunto
puramente de poltica (poltica judiciria), a
ser decidido novamente em cada caso. A Suprema
Corte codificou a abordagem de Linkletter no
caso Stovall v. Denno: Os critrios condutores

53

ADI 1842 / RJ
da soluo da questo implicam (a) o uso a ser
servido pelos novos padres, (b) a extenso da
dependncia das autoridades responsveis pelo
cumprimento da lei com relao aos antigos
padres, e (c) o efeito sobre a administrao da
justia de uma aplicao retroativa dos novos
padres.
(TRIBE,
Laurence.
The
American
Constitutional Law. New York: The Foundation
Press,1988).
Segundo a doutrina, a jurisprudncia americana
evoluiu

para

admitir,

inconstitucionalidade
limitados

com

(limited

ao

lado

efeitos

da

deciso

retroativos

retrospectivity),

de

amplos

ou

superao

prospectiva (prospective overruling), que tanto pode ser

limitada (limited prospectivity), aplicvel aos processos
iniciados

aps

deciso,

inclusive

ao

processo

originrio, como ilimitada (pure prospectivity), que sequer

se aplica ao processo que lhe deu origem (cf. PALU, Oswaldo
Luiz. Controle de constitucionalidade. 2a. ed. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2001, p. 173; e MEDEIROS, Rui. A
Deciso

de

Inconstitucionalidade.

Lisboa:

Universidade

Catlica, 1999. p. 743).

Destarte,

o sistema

difuso ou

incidental mais

tradicional do mundo admitiu a mitigao dos efeitos da

declarao

de

determinados,

inconstitucionalidade

acolheu

at

mesmo

e,

pura

em

casos

declarao

de

inconstitucionalidade com efeito exclusivamente pro futuro

(Cf. SESMA, Victoria Iturralde. El Precedente en el Common
Law, Madrid: 1995, p. 174 e ss.).

Em

diversos

casos,

adoo

de

declarao

de

inconstitucionalidade mitigada decorreu de construo pretoriana.

54

ADI 1842 / RJ

So os exemplos da Alemanha, na fase inicial, e da Espanha.

Nesses dois sistemas, dominava a idia do princpio da nulidade como
princpio constitucional no-escrito ( 78 da Lei da Corte Constitucional
alem; art. 39 da Lei Orgnica da Corte Constitucional espanhola). Essa
orientao, todavia, no impediu que, em casos determinados, ambas as
Cortes constitucionais se afastassem da tcnica da nulidade e passassem a
desenvolver frmulas alternativas de deciso.

Em outras palavras, a admisso formal do princpio da

nulidade no impediu a adoo de tcnica alternativa de deciso naqueles
casos em que a nulidade poderia revelar-se inadequada (v.g. casos de
omisso parcial) ou trazer conseqncias intolerveis para o sistema
jurdico (ameaa de caos jurdico ou situao de insegurana jurdica).

Na Espanha, embora nem a Constituio nem a lei

orgnica

do

Tribunal

Constitucional

tenham

adotado

expressamente uma declarao de inconstitucionalidade com

efeitos

restritos,

Corte

Constitucional,

marcadamente

influenciada pela experincia constitucional alem, passou

a

adotar,

desde

1989,

inconstitucionalidade

sem a

tcnica

da

pronncia da

declarao

de

nulidade, como

reportado por Garcia de Enterra:

A recente publicao no Boletim Oficial do
Estado de 2 de maro ltimo da j famosa
Sentena 45/1989, de 20 de fevereiro, sobre
inconstitucionalidade do sistema de liquidao
conjunta do imposto sobre a renda da unidade

55

ADI 1842 / RJ
familiar matrimonial, permite aos juristas uma
reflexo pausada sobre esta importante deciso
do
Tribunal
Constitucional,
objeto
j
de
mltiplos comentrios periodsticos.
A deciso importante, com efeito, por seu
fundamento, a inconstitucionalidade que declara,
tema no qual no haver sido produzido at agora,
discrepncia alguma. Mas parece-me bastante mais
importante ainda pela inovao que se supe na
determinao
dos
efeitos
dessa
inconstitucionalidade, que a sentena remete ao
que se indica no dcimo-primeiro fundamento e
este explica como uma eficcia para o futuro,
que
no
permite
reabrir
as
liquidaes
administrativas ou dos prprios contribuintes
(auto-liquidaes)
anteriores
(GARCA
DE
ENTERRA, Eduardo. Justicia Constitucional: la
doctrina prospectiva en la declaracin de
ineficacia de las leyes inconstitucionales. In:
Revista de Direito Pblico n 92; out./dez. de
1989, p. 5).
Na mesma linha, a Corte Constitucional espanhola
tem

declarado

inconstitucionalidade

sem

pronncia

da

nulidade de dispositivos constantes de leis oramentrias.

Assim, na STC 13/92/17 assentou-se que a anulao dessas
dotaes oramentrias poderia acarretar graves prejuzos e
perturbaes aos interesses gerais, tambm na Catalunha,
afetando situaes jurdicas consolidadas e particularmente
a

poltica

econmica

financeira

do

Estado

[JIMNEZ

CAMPO, Javier. Qu hacer con la ley inconstitucional, in:

La sentencia sobre la constitucionalidad de la ley. Madrid:
1997, p. 15 (64)].

Essa sucinta anlise do direito comparado demonstra forte

tendncia no sentido da universalizao de alternativas normativas ou
jurisprudenciais em relao tcnica de nulidade. Pode-se dizer que,
independentemente do modelo de controle adotado, de perfil difuso ou
56

ADI 1842 / RJ
concentrado, a criao de tcnicas alternativas comum aos mais diversos
sistemas constitucionais. Tambm o Tribunal da Comunidade Europia e
o Tribunal Europeu de Direitos Humanos curvaram-se necessidade de
adoo de uma tcnica alternativa de deciso.

Assim,

as

tcnicas

inovadoras

de

controle

da

constitucionalidade das leis e dos atos normativos em geral tm sido cada

vez mais comuns na realidade do direito comparado, na qual os tribunais
no esto mais afeitos s solues ortodoxas da declarao de nulidade
total ou de mera deciso de improcedncia da ao com a conseqente
declarao de constitucionalidade.

Em estudo sobre a doutrina da declarao prospectiva da

ineficcia das leis inconstitucionais, Garca de Enterra bem demonstra
que essa modalidade de deciso no controle de constitucionalidade
decorre de uma necessidade prtica comum a qualquer jurisdio de
perfil constitucional:
La tcnica de la anulacin prospectiva se ha desarollado
en las jurisprudencias constitucionales de otros pases y en
la de los Tribunales supranacionales europeos en funcin de
un problema especfico del control judicial de las leyes. En
palavras ya clsicas de Otto Bachof en su trabajo El juez
constitucional entre el Derecho y la Poltica (al que yo
mismo me he referido detenidamente en el libro citado, La
Constitucin como Norma, pp. 179, y sigs.), porque las
57

ADI 1842 / RJ
Sentencias anulatorias de una Ley pueden ocasionar
catstrofes, no solo para el caso concreto, sino para un
invisible nmero de casos; cuando esas Sentencias son
politicamente

equivocadas

(en

el

sentido

de

que

desbaratan las tareas polticas legtimas de la direccin del

Estado), la decisin puede alcanzar a la comunidad poltica
entera. As, pues, ms que el juez de otros mbitos de la
justicia, puede y debe el juez constitucional no perder de
vista

las

consecuencias

tan

frecuentemente

consecuencias polticas de sus sentencias. Pero y sta es

la cuestin a plantearse - Qu influencia le es permitido
conceder

esas eventuales

consecuencias

sobre

su

sentencia? Puede, le es permitido o debe declarar ineficaz

la ejecucin de una Ley aplicada inclumemente durante
largos aos declarando una nulidad que privara de soporte
a innumerables actos jurdicos, o quiz derribar a sectores
enteros administrativos o econmicos a causa de una
infraccin constitucional tardamente descubierta? No se
convertira aqu de hecho el summum ius en summa inuria,
sin utilidad para nadie y dao para muchos o para la entera
comunidad? As, pues, fiat justitiae pereat mundos?
(GARCA

DE

ENTERRA,

Eduardo.

Justicia

Constitucional: la doctrina prospectiva en la declaracin de

ineficacia de las leyes inconstitucionales. In: Revista de
Direito Pblico n 92; out./dez. de 1989, p. 12-13).
Ressalte-se, ainda, que a evoluo das tcnicas de deciso em
sede de controle judicial de constitucionalidade deu-se no sentido da
58

ADI 1842 / RJ
quase integral superao do sistema que Canotilho denominou de
silogismo tautolgico: (1) uma lei inconstitucional nula; (2) uma lei nula
porque inconstitucional; (3) a inconstitucionalidade reconduz-se
nulidade e a nulidade inconstitucionalidade (CANOTILHO, J. J. Gomes.
Direito Constitucional. 7 ed. Coimbra: Almedina, 2003, p. 948).

Na realidade, a tcnica da nulidade revela-se adequada para

solver as violaes das normas constitucionais de contedo negativo ou
proibitivo (v.g., direitos fundamentais enquanto direitos negativos), mas
mostra-se inepta para arrostar o quadro de imperfeio normativa,
decorrente de omisso legislativa parcial ou da leso ao princpio da
isonomia. Igualmente, o princpio da segurana jurdica um valor
constitucional relevante tanto quanto a prpria idia de legitimidade.
Resta evidente que a teoria da nulidade no poderia ser aplicada na linha
do velho adgio fiat justitia, pereat mundus.

A toda evidncia, deve se evitar a declarao de nulidade de

lei que pudesse importar caos jurdico ou, em casos extremos, verdadeiro
suicdio democrtico, cujo melhor exemplo seria a declarao de
nulidade de lei eleitoral de aplicao nacional a regular a posse dos novos
eleitos.

Restou, assim, superada, por fundamentos diversos, a

frmula apodtica constitucionalidade/nulidade anteriormente dominante.
No se pode negar que muitas situaes imperfeitas, sob a perspectiva
59

ADI 1842 / RJ
constitucional, dificilmente seriam superadas com a simples utilizao da
declarao de nulidade.

Essa tendncia de adoo de tcnicas diferenciadas de

deciso no controle de constitucionalidade tambm resultado da
conhecida relativizao do vetusto dogma kelseniano do legislador
negativo. Sobre o tema, digno de nota o estudo de Joaqun Brage
Camazano, do qual cito a seguir alguns trechos:
La raz esencialmente pragmtica de estas modalidades
atpicas de sentencias de la constitucionalidad hace suponer
que su uso es prcticamente inevitable, con una u otra
denominacin y con unas u otras particularidades, por
cualquier rgano de la constitucionalidad consolidado que
goce de una amplia jurisdiccin, en especial si no seguimos
condicionados inercialmente por la majestuosa, pero hoy
ampliamente superada, concepcin de Kelsen del TC como
una suerte de legislador negativo. Si alguna vez los
tribunales constitucionales fueron legisladores negativos,
sea como sea, hoy es obvio que ya no lo son; y justamente el
rico arsenal sentenciador de que disponen para fiscalizar la
constitucionalidad de la Ley, ms all del planteamiento
demasiado
inconstitucionalidad,

simple
es

constitucionalidad/
un

elemento

ms,

de

importancia, que viene a poner de relieve hasta qu punto

es as. Y es que, como Fernndez Segado destaca, la praxis
de los tribunales constitucionales no ha hecho sino avanzar
60

ADI 1842 / RJ
en esta direccin de la superacin de la idea de los mismos
como legisladores negativos, certificando [as] la quiebra
del

modelo

kelseniano

[CAMAZANO,

Joaqun

del

legislador

Brage.

negativo.

Interpretacin

constitucional, declaraciones de inconstitucionalidad y

arsenal sentenciador (un sucinto inventario de algunas
sentencias atpicas) in MACGREGOR, Eduardo Ferrer
(ed.), La interpretacin constitucional, Porra, Mxico, 2005, en
prensa]
Assim, alm das muito conhecidas tcnicas de interpretao
conforme a Constituio, declarao de nulidade parcial sem reduo de
texto, ou da declarao de inconstitucionalidade sem a pronncia da
nulidade, aferio da lei ainda constitucional e do apelo ao legislador,
so tambm muito utilizadas as tcnicas de limitao ou restrio de
efeitos da deciso, o que possibilita a declarao de inconstitucionalidade
com efeitos pro futuro a partir da deciso ou de outro momento que venha
a ser determinado pelo tribunal.

No Brasil, h muito a doutrina ressalta as limitaes da

simples pronncia da nulidade ou da mera cassao da lei para resolver
todos os problemas relacionados inconstitucionalidade da lei ou do ato
normativo.

No so poucos os que apontam a insuficincia ou a

inadequao da declarao de nulidade da lei para superar algumas
61

ADI 1842 / RJ
situaes de inconstitucionalidade, sobretudo no mbito do princpio da
isonomia e da chamada inconstitucionalidade por omisso [cf. MAURER,
Hartmut. Zur Verfassungswidrigerklrung von Gesetzen. In: Festschrift
fr Werner Weber. Berlim, 1974, p. 345 (368)].

Muitas vezes, a aplicao continuada de uma lei por diversos

anos torna quase impossvel a declarao de sua nulidade, recomendando
a adoo de alguma tcnica alternativa, com base no prprio princpio
constitucional da segurana jurdica.

Nesse contexto, a jurisprudncia do Supremo Tribunal

Federal tem evoludo significativamente nos ltimos anos, sobretudo a
partir do advento da Lei n 9.868/99, cujo art. 27 abre ao Tribunal uma
nova via para a mitigao de efeitos da deciso de inconstitucionalidade.

O texto inscrito na Lei n. 9.868/99 resultado da proposta

constante do Projeto de Lei n. 2.960/97. Na Exposio de Motivos do
aludido projeto, afirmava-se, a propsito:
[...] Coerente com evoluo constatada no Direito
Constitucional comparado, a presente proposta permite que
o prprio Supremo Tribunal Federal, por uma maioria
diferenciada, decida sobre os efeitos da declarao de
inconstitucionalidade,
ponderao

entre

fazendo um
princpio

da

juzo

rigoroso de

nulidade

da

lei

inconstitucional, de um lado, e os postulados da segurana

62

ADI 1842 / RJ
jurdica e do interesse social, de outro (art. 27). Assim, o
princpio da nulidade somente ser afastado in concreto
se, a juzo do prprio Tribunal, se puder afirmar que a
declarao de nulidade acabaria por distanciar-se ainda mais
da vontade constitucional.
Entendeu, portanto, a Comisso que, ao lado da
ortodoxa declarao de nulidade, h de se reconhecer a
possibilidade

de

Supremo

Tribunal,

em

casos

excepcionais, mediante deciso da maioria qualificada

(dois teros dos votos), estabelecer limites aos efeitos da
declarao

de

inconstitucionalidade,

proferindo

inconstitucionalidade com eficcia ex nunc ou pro futuro,

especialmente naqueles casos em que a declarao de
nulidade se mostre inadequada (v.g.: leso positiva ao
princpio da isonomia) ou nas hipteses em que a lacuna
resultante da declarao de nulidade possa dar ensejo ao
surgimento de uma situao ainda mais afastada da
vontade constitucional.[...] (Exposio de Motivos n 189,
de 07.04.1997, ao Projeto de Lei n 2960, de 1997).
O art. 27 da Lei n 9.868/99 veio preencher a lacuna j
detectada pelo Tribunal existente no mbito das tcnicas de deciso no
processo de controle de constitucionalidade.

Com efeito, em deciso de 23 de maro de 1994,

teve o STF oportunidade de ampliar a j complexa tessitura
das tcnicas de deciso no controle de constitucionalidade,
admitindo

que

lei

que

concedia

prazo

em

dobro

para

63

ADI 1842 / RJ
Defensoria Pblica era de ser considerada constitucional
enquanto

esses

rgos

no

estivessem

devidamente

habilitados ou estruturados (HC 70.514/RS, Rel. Min. Sydney

Sanches, Pleno, maioria, DJ 27.6.1997).
Na oportunidade, o Relator, Min. Sydney Sanches,
ressaltou que a inconstitucionalidade do 5 do art. 5 da
Lei n. 1.060, de 5 de fevereiro de 1950, acrescentado pela
Lei n. 7.871, de 8 de novembro de 1989, no haveria de ser
reconhecida, no ponto em que confere prazo em dobro, para
recurso, s Defensorias Pblicas, ao menos at que sua
organizao, nos Estados, alcance o nvel da organizao do
respectivo Ministrio Pblico.
Ressalvou-se,
possibilidade

de

portanto,
o

de

forma

Tribunal

expressa,

declarar

a
a

inconstitucionalidade da disposio em apreo, uma vez que

a afirmao sobre a legitimidade da norma assentava-se em
circunstncia de fato que se modifica no tempo.
Posteriormente,

no

Recurso

Extraordinrio

Criminal n. 147.776, da relatoria do Ministro Seplveda

Pertence, o tema voltou a ser agitado. A ementa do acrdo
revela, por si s, o significado da deciso para a evoluo
das tcnicas de controle de constitucionalidade:
2. No contexto da Constituio de 1988, a
atribuio anteriormente dada ao Ministrio
Pblico pelo art. 68, C. Pr. Penal
constituindo
modalidade
de
assistncia
judiciria deve reputar-se transferida
para a Defensoria Pblica: essa, porm, para
esse fim, s se pode considerar existente,
onde e quando organizada, de direito e de
fato, nos moldes do art. 134 da prpria

64

ADI 1842 / RJ
Constituio e da lei complementar por ela
ordenada: at que na Unio ou em cada
Estado considerado , se implemente essa
condio
de
viabilizao
da
cogitada
transferncia constitucional de atribuies,
o art. 68, C. Pr. Pen. ser considerado
ainda vigente: o caso do Estado de So
Paulo, como decidiu o plenrio no RE
135.328.
(RE
147.776/SP,
Rel.
Min.
Seplveda Pertence, 1 T., DJ 19.6.1998).
Fica evidente, pois, que o Supremo Tribunal deu
um passo significativo rumo flexibilizao das tcnicas
de deciso no juzo de controle de constitucionalidade,
introduzindo,

ao

inconstitucionalidade,

lado
o

da

reconhecimento

declarao
de

um

de
estado

imperfeito, insuficiente para justificar a declarao de

ilegitimidade da lei.

que, como anotado com preciso pelo Seplveda Pertence,

a alternativa radical da jurisdio constitucional ortodoxa entre
constitucionalidade plena e a declarao de inconstitucionalidade ou
revogao por inconstitucionalidade da lei com fulminante eficcia ex
tunc faz abstrao da evidncia de que a implementao de uma nova
ordem constitucional no um fato instantneo, mas um processo (...)
(RE 147.776/SP, Rel. Min. Seplveda Pertence, 1 T., DJ 19.6.1998).

Promulgada a Lei n 9.868, de 10.11.1999, a Confederao

Nacional das Profisses Liberais CNPL e a Ordem dos Advogados do
Brasil propuseram aes diretas de inconstitucionalidade contra alguns
dispositivos da referida lei, dentre eles o prprio artigo 27 (ADI n 2.154 e
2.258, Rel Min. Seplveda Pertence). O julgamento de ambas as aes foi
65

ADI 1842 / RJ
iniciado, com voto do Relator pela inconstitucionalidade do art. 27,
porm foi suspenso, ante o pedido de vista da Min. Carmen Lcia (Vide
Informativo STF n 476/2007). De qualquer forma, o Tribunal j vem
sinalizando seu entendimento a respeito da plena constitucionalidade
desse dispositivo.

Com efeito, a falta de um instituto que permita estabelecer

limites aos efeitos da declarao de inconstitucionalidade acaba por
obrigar os Tribunais, muitas vezes, a se abster de emitir um juzo de
censura, declarando a constitucionalidade de leis manifestamente inconstitucionais. Como

ressalta

Garca

de

Enterra,

la

jurisprudencia

norteamericana y sus comentaristas han invocado derechamente un argumento

evidente: si no se admitiese el pronunciamiento prospectivo no se declarara la
inconstitucionalidad de un gran nmero de normas. La doctrina de la absoluta y
retroactiva nulidad de las Leyes inconstitucionales conduce en la direccin de la
greater restraint, del ms fuerte freno a los pronunciamientos de
inconstitucionalidad

(GARCA DE

ENTERRA,

Eduardo.

Justicia

Constitucional: la doctrina prospectiva en la declaracin de ineficacia de

las leyes inconstitucionales In: Revista de Direito Pblico n 92; out./dez.
de 1989, p. 13).

O perigo de tal atitude desmesurada de self restraint (ou

greater restraint) pelas Cortes Constitucionais ocorre justamente nos
casos em que, como o presente, a nulidade da lei inconstitucional pode
causar uma verdadeira catstrofe para utilizar a expresso de Otto
66

ADI 1842 / RJ
Bachof do ponto de vista poltico, econmico e social. Como assevera
Garca de Enterra, es, justamente, la relacin estrecha entre ambos conceptos
(nulidad = catstrofe) la que le ha llevado a buscar en el ordenamiento
constitucional otra solucin y ha credo haberla encontrado en la adopcin del
criterio de la inconstitucionalidad prospectiva, hoy establecido y admitido por los
ms importantes sistemas de justicia constitucional e internacional del mundo
entero (GARCA DE ENTERRA, Eduardo. Justicia Constitucional: la
doctrina prospectiva en la declaracin de ineficacia de las leyes
inconstitucionales In: Revista de Direito Pblico n 92; out./dez. de 1989,
p. 14).

Como admitir, para ficarmos no exemplo de Walter Jellinek,

a declarao de inconstitucionalidade total, com efeitos retroativos, de lei
eleitoral tempos depois da posse dos novos eleitos em dado Estado?
Nesse caso, adota-se a teoria da nulidade e declara-se inconstitucional e
ipso jure a lei, com todas as conseqncias, ainda que dentre elas esteja a
eventual acefalia do Estado?

Questes semelhantes podem ser suscitadas em torno da

inconstitucionalidade de normas oramentrias. H de se admitir,
tambm aqui, a aplicao da teoria da nulidade tout court? Dvida
semelhante

poderia

suscitar

pedido

de

inconstitucionalidade,

formulado anos aps a promulgao da lei de organizao judiciria que

instituiu nmero elevado de comarcas, como j se verificou entre ns (RE
104.393/GO, Rel. Min. Moreira Alves, 2a. Turma, DJ de 24.5.1985). Ou,
67

ADI 1842 / RJ
ainda, o caso de declarao de inconstitucionalidade de regime de
servidores aplicado por anos sem contestao.
Essas questes parecem suficientes para demonstrar que, sem
abandonar a doutrina tradicional da nulidade da lei inconstitucional,
possvel e, muitas vezes, inevitvel, com base no princpio da segurana
jurdica, afastar a incidncia do princpio da nulidade em determinadas
situaes.
Nesse passo, o art. 27 da Lei 9.868/99 limita-se a explicitar
orientao que decorre do prprio sistema de controle de constitucionalidade.

No se nega, pois, o carter de princpio constitucional ao

princpio da nulidade da lei inconstitucional. Entende-se, porm, que tal
princpio no poder ser aplicado nos casos em que se revelar absolutamente
inidneo para a finalidade perseguida (casos de omisso; excluso de benefcio
incompatvel com o princpio da igualdade), bem como nas hipteses em que
sua aplicao pudesse trazer danos para o prprio sistema jurdico
constitucional.

Assim, configurado eventual conflito entre o princpio da

nulidade e o princpio da segurana jurdica, que, entre ns, tem status
constitucional, a soluo da questo h de ser, igualmente, levada a efeito em
um processo de complexa ponderao.

Em muitos casos, ento, h de se preferir a declarao de

inconstitucionalidade com efeitos restritos insegurana jurdica decorrente da

68

ADI 1842 / RJ
declarao de nulidade, como demonstram os mltiplos exemplos do direito
comparado e do nosso direito.

Nesses termos, fica evidente que a norma contida

no art. 27 da Lei n 9.868/99 tem carter fundamentalmente
interpretativo,

desde

que

se

entenda

que

os

conceitos

jurdicos indeterminados utilizados segurana jurdica e

excepcional

interesse

social

se

revestem

de

base

constitucional. No que diz respeito segurana jurdica,

parece

no

prprio

haver

dvida

de

do

Estado

princpio

amplamente

aceito

pela

que

encontra
de

doutrina

expresso

Direito

ptria

no

consoante,
estrangeira.

Excepcional interesse social pode encontrar fundamento em

diversas normas constitucionais.
Importante
interpretao

ora

assinalar

preconizada,

que,

segundo

princpio

da

nulidade

somente h de ser afastado se demonstrado, com base numa

ponderao

concreta,

que

declarao

de

inconstitucionalidade ortodoxa envolveria o sacrifcio da

segurana

jurdica

ou

de

outro

valor

constitucional

materializvel sob a forma de interesse social.

Portanto, o princpio da nulidade continua a ser
a regra tambm no direito brasileiro. O afastamento de sua
incidncia depender de um severo juzo de ponderao que,
tendo

em

vista

proporcionalidade,

anlise

fundada

faa prevalecer

no

a idia

princpio

da

de segurana

jurdica ou outro princpio constitucional manifestado sob

a forma de interesse social relevante. Assim, aqui, como no
direito portugus, a no-aplicao do princpio da nulidade

69

ADI 1842 / RJ
no se h de basear em considerao de poltica judiciria,
mas em fundamento constitucional prprio.
Entre ns, cuidou o legislador de conceber um
modelo

restritivo

consagrando
teros

dos

tambm

necessidade
votos)

no
de

um

para

aspecto

procedimental,

quorum
a

especial

(dois

declarao

de

inconstitucionalidade com efeitos limitados.

No

parecem

procedentes,

pois,

as

impugnaes

constitucionalidade do art. 27 da Lei n 9.868/99.

certo que Supremo Tribunal Federal ainda no se

pronunciou, definitivamente, sobre a constitucionalidade do art. 27 da Lei
n 9.868/99. notrio, porm, que o Tribunal aplica o art. 27 tanto no
controle incidental (RE 197.917, Rel. Min. Maurcio Corra, DJ de
07.05.2004) como no controle abstrato (ADI 3.022/RS, Rel. Min. Joaquim
Barbosa, DJ de 18.08.2004; ADI 2.240/BA, Rel. Min Eros Grau, DJ
9.8.2007).

No presente caso, o Tribunal tem a oportunidade de aplicar o

art. 27 da Lei n 9.868/99 em sua verso mais ampla. A declarao de
inconstitucionalidade e, portanto, da nulidade das leis que regulam
atualmente a prestao do servio de saneamento bsico constitui mais
um dentre os casos em que as conseqncias da deciso tomada pela
Corte podem gerar um verdadeiro caos jurdico.

70

ADI 1842 / RJ
No h dvida, portanto, e todos os Ministros que aqui se
encontram parecem ter plena conscincia disso de que o Tribunal deve
adotar uma frmula que, reconhecendo a inconstitucionalidade das
normas impugnadas, resguarde na maior medida possvel os efeitos
negativos populao por ela produzidos.

Com efeito, necessrio ponderar que os servios de

saneamento bsicos esto sendo atualmente prestados tanto na Regio
Metropolitana do Rio de Janeiro como na Microrregio dos Lagos com
fundamento nos dispositivos questionados.
Logo, a declarao de inconstitucionalidade sem efeitos
modulados acarretaria a imediata interrupo da prestao dessa funo
pblica, por absoluto vcio nos instrumentos de concesso e na regulao
que dispe sobre as formas e tarifas da prestao da mencionada funo
pblica.
A toda evidncia, a continuidade da prestao da funo de
saneamento bsico consiste em excepcional interesse social que no pode
ser prejudicado, sob pena de ensejar grandes danos populao.
Diante do excepcional interesse social na continuidade da
prestao do servio de saneamento bsico, suscito a aplicao do art. 27
da Lei n 9.868/1998, de modo que o Estado do Rio de Janeiro tenha 24
meses, a contar da data de concluso deste julgamento, para implementar
novo modelo de planejamento e execuo da funo de interesse comum
no mbito das regies metropolitanas, microrregies e aglomerados
urbanos que (i) acolha a participao dos municpios integrantes; e (ii)
71

ADI 1842 / RJ
sem que haja concentrao de poder decisrio nas mos de qualquer ente.
(7) Concluso
Nesses termos, entendo que o servio de saneamento bsico
-no mbito de regies metropolitanas, microrregies e aglomerados
urbanos - constitui interesse coletivo que no pode estar subordinado
direo de nico ente, mas deve ser planejado e executado de acordo com
decises

colegiadas

em

que

participem

tanto

os

municpios

compreendidos como o estado federado.

Portanto, nesses casos, o poder concedente do servio de
saneamento bsico nem permanece fracionado entre os municpios, nem
transferido para o estado federado, mas deve ser dirigido por estrutura
colegiada - instituda por meio da lei complementar estadual que cria o
agrupamento de comunidades locais - em que a vontade de um nico
ente no seja imposta a todos os demais entes polticos participantes.
Esta estrutura

colegiada deve regular

o servio de

saneamento bsico de forma a dar viabilidade tcnica e econmica ao

adequado atendimento do interesse coletivo.
Ressalte-se que a mencionada estrutura colegiada pode ser
implementada tanto por acordo, mediante convnios, quanto de forma
vinculada, na instituio dos agrupamentos de municpios. Ademais, a
instituio de agncias reguladoras pode se provar como forma bastante
eficiente de estabelecer padro tcnico na prestao e concesso coletivas
do servio de saneamento bsico

72

ADI 1842 / RJ

Ante o exposto, julgo prejudicada a ao quanto ao Dec. n

24.631/1998/RJ e aos arts. 1, caput e 1; 2, caput; 4, caput e incisos I a
VII; 11, caput e incisos I a VI; e 12 da LC 87/1997/RJ, isto , em menor
extenso que o voto do Relator, Min. Maurcio Corra, que entendeu
prejudicados adicionalmente os pargrafos 1 e 2 do art. 4; e 1 e 2 do
art. 11 da LC 87/1997/RJ.
Ademais, julgo procedente a ao direta, para declarar a
inconstitucionalidade da expresso a ser submetido Assemblia
Legislativa do inciso I do art. 5, alm do pargrafo 2 do art. 4; do
pargrafo nico do art. 5; dos incisos I, II, IV e V do art. 6; do art. 7; do
art. 10, e do pargrafo 2 do art. 11 todos da LC 87/1997/RJ, bem como dos
11 a 21 da Lei n 2.869/1997/RJ, modulando os efeitos da declarao para
que s tenha eficcia a partir de 24 meses aps a concluso do presente
julgamento.
Assim sendo, voto no sentido de, aplicando o art. 27 da Lei
n 9.868/99, declarar a inconstitucionalidade sem a pronncia da
nulidade das leis impugnadas, mantendo sua vigncia excepcional pelo
prazo de 24 (vinte e quatro) meses, lapso temporal razovel dentro do
qual poder o legislador estadual reapreciar o tema, constituindo
modelo de prestao de saneamento bsico, nas reas de integrao
metropolitana, dirigido por rgo colegiado, com participao dos
municpios pertinentes e do prprio Estado do Rio de Janeiro.
como voto.
73

ADI 1842 / RJ

74