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Corrupo nas licitaes pblicas

Corrupo nas
licitaes pblicas
A princpio todo e qualquer contrato administrativo dever ser precedido de licitao e cabe a Administrao Pblica acompanhar e evitar irregularidades para que as compras sejam realizadas com sucesso.
Mas sabemos que o processo licitatrio est sujeito a fraudes, surgindo assim corrupo.
Segundo o artigo A corrupo no oramento: fraudes em licitaes e contratos, apresentado ao Instituto Serzedello Corra - ISC/TCU, como requisito parcial obteno do grau de Especialista em Oramento Pblico, por Fabiano de Castro em 2010, possvel determinar e visualizar indcios da presena
da corrupo e de existe fraudes. So eles:

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Sinais Exteriores de Riqueza

Resistncia em Prestar Contas Sociedade

Sinais exteriores de riqueza so as evidncias mais


simples de serem detectadas por meio de teste de
observao, sinalizando que algo de errado ocorre na
administrao pblica. Essas evidncias podem ser
obtidas por meio de questionamentos sobre a evoluo
patrimonial dos gestores antes de assumir o cargo.
comum obter declaraes de que o grupo de amigos
e parentes das autoridades municipais exibe bens de
alto valor, adquiridos de uma hora para a outra, como
carros e imveis.

A transparncia no convm aos gestores que se


utilizam da corrupo para desviar recursos. Portanto,
eles no admitem que dados contbeis e outras informaes da administrao pblica sejam entregues a
organizaes independentes e aos cidados, nem que
estes tenham direito de acesso ao que se passa no
Executivo.

Ausncia de Segregao de Funes

Falta de Recursos para Pagamento de


Fornecedores

Este princpio de controle interno administrativo


deve ser observado, pois quando ausente a segregao de funes na execuo da despesa, um
forte indicador da existncia de fraude. As funes
de solicitao de material, compra, armazenamento,
pagamento e consumo devem ser segregadas, e no
centralizadas em uma ou duas pessoa (por exemplo:
apenas no presidente da licitao e no secretrio de
administrao e finanas, ou no prprio prefeito).

Este princpio de controle interno administrativo


deve ser observado, pois quando ausente a segregao de funes na execuo da despesa, um
forte indicador da existncia de fraude. As funes
de solicitao de material, compra, armazenamento,
pagamento e consumo devem ser segregadas, e no
centralizadas em uma ou duas pessoa (por exemplo:
apenas no presidente da licitao e no secretrio de
administrao e finanas, ou no prprio prefeito).

NegcioS PblicoS . agosto 2013

Corrupo nas licitaes pblicas

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Etapa Execuo da Despesa Pblica


Esta etapa do ciclo oramentrio o centro do tipo de corrupo objeto de estudo: a
utilizao de empresas inidneas para fraudar licitaes e contratos. A execuo a
mais visvel em relao s outras etapas do processo oramentrio, quais sejam: elaborao, aprovao, avaliao e controle.

Segundo o Tribunal de Contas da Unio, em resposta a entrevista enviada pela Revista Negcios Pblicos, quando o TCU
encontra alguma impropriedade ou irregularidade, determina a
correo das falhas ou a adoo de providncias para melhorar o
desempenho da gesto do rgo. Naquelas situaes em que seja
comprovado algum tipo de leso ao errio, o TCU determina a
instaurao de procedimento administrativo que tem por objetivo a identificao de responsveis e o ressarcimento dos prejuzos causados (Tomada de Contas Especial).

Tambm importante deixar claro que as irregularidades detectadas pelas fiscalizaes do


tribunal no se tratam necessariamente de casos
de corrupo. A maior parte dos gestores que so
condenados pelo TCU a devolver recursos pblicos
federais no est envolvida em desvios. O que
ocorre uma falta de conhecimento da legislao.
Quando o TCU identifica indcios de fraude ou de qualquer
outro crime no curso de uma fiscalizao que impliquem dano
ao errio decorrente de ato de gesto ilegtimo ao antieconmico,
desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores pblicos, tem
a obrigao legal de informar o fato ao Ministrio Pblico da
Unio, para ajuizamento das aes civis e penais cabveis. Nesses
casos, quanto ao dano cometido, o TCU pode aplicar sanes
como multa e condenao a ressarcimento do dbito, porm
no tem competncia para investigar ou condenar gestores por
cometimento de crimes.

H, portanto, uma importante contribuio do


TCU no combate corrupo no Pas, sobretudo
no que se refere expectativa de controle gerada
pelas suas constantes fiscalizaes juntos aos
rgos pblicos, porm, a prtica desse tipo de
crime apurada pelas autoridades competentes,
como, por exemplo, o Ministrio Pblico da
Unio e a Polcia Federal.

E dos julgamentos e apreciaes dos processos de


controle externo, algumas das irregularidades em
licitaes observadas pelo tribunal, especialmente nas
reas de obras e aquisies com recursos do Governo
Federal, so:
- projeto inadequado ou desatualizado;
- sobrepreo e superfaturamento de preos;
- prtica do jogo de planilhas;
- utilizao de aditivos contratuais irregulares;
- direcionamento de licitaes;
- utilizao de empresas de fachada;
- conluio entre empresas;
- utilizao indevida de dispensa ou inexigibilidade.
Por fim, nos casos em que o TCU considera grave
a infrao cometida, poder declarar a inabilitao
do responsvel, por um perodo que variar de cinco
a oito anos, para o exerccio de cargo em comisso
ou funo de confiana no mbito da administrao
pblica federal. No mesmo sentido, nas situaes de
fraude comprovada licitao, o tribunal declarar a

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inidoneidade do licitante fraudador para participar,


por at cinco anos, de licitao na Administrao
Pblica Federal.
Segundo o TCU, as fraudes podem ocorrer em qualquer das fases do processo de licitaes e contratos.
A ttulo de exemplo, e reforando a ressalva de que
nem toda irregularidade detectada trata necessariamente de fraude, no ano de 2012, entre as 200 obras
mais importantes fiscalizadas pelo TCU, as equipes
de auditoria identificaram deficincias de projeto em
49% delas. J a irregularidade do tipo superfaturamento ou sobrepreo foi identificada em 46% das
obras.
Segundo a professora e consultora jurdica em licitaes, Simone Zanotello, os caminhos usados, pelos
corruptos, para fraudar licitaes e desviar dinheiro
pblico so os mais diversos. Usa-se a licitao, mas
tambm usam-se os casos de dispensa e inexigibilidade de licitao. A fraude poder ocorrer por meio
de elevao arbitrria dos preos, do oferecimento
de produto que no atende ao edital, do recebimento
por uma execuo no efetuada no todo ou em parte,
dentre muitas outras ocorrncias que oneram os
cofres, e que podem ter ou no a conivncia do agente
pblico, conta Simone.

Para ela, de uma maneira geral, todas as modalidades


licitatrias esto sujeitas a fraude. No entanto, a
modalidade Convite, por no exigir publicao em
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rgo de imprensa oficial, mas somente o convite por parte da


Administrao a pelo menos 3 empresas e a afixao do aviso do
edital em mural no prprio rgo, acaba por ser um facilitador
para aes indevidas. Nesse caso, podero ocorrer conluios ou
cartis entre os participantes, com ou sem a conivncia do agente
pblico. No incomum ouvirmos casos em que o prprio
licitante, que o suposto ganhador do convite, incumbe-se de
arrumar as outras duas propostas que iro integrar o convite,
num verdadeiro desrespeito legislao e aos princpios licitatrios, explica.
As fraudes em licitao podem ocorrer nas vrias etapas da licitao tanto interna quanto externa, bem como na execuo
contratual. Segundo a professora, na fase interna, ela poder
estar contida no direcionamento da licitao a determinada
empresa, de forma dolosa ou culposa por parte do agente
pblico, por ocasio da preparao de documentos como termo
de referncia/projeto bsico e edital, por meio de exigncias em
relao ao objeto ou as demais condies da licitao (entrega,
documentao, etc.) que somente poderiam ser atendidas por
uma empresa especfica.

Com a fase externa, o risco o mesmo. Poder


haver a formao de conluios ou cartis entre os
licitantes, com ou sem o conhecimento do agente
pblico. E na execuo contratual, a fraude poder
estar presente por meio do pagamento ao fornecedor sem a execuo do objeto ou diante de sua
execuo ineficiente, o cumprimento do contrato
de modo diverso do que ajustado na licitao, com
prejuzo aos cofres, a concesso de aditamentos
ou aumentos de preos sem previso legal, dentre
outras ocorrncias, que podero ou no ter o
envolvimento do agente pblico , afirma Simone.
A partir dos relatrios produzidos pela Controladoria Geral da
Unio (CGU), em razo do permanente trabalho de auditoria
e fiscalizao da gesto dos recursos federais sob a responsabilidade de rgos pblicos e privados, possvel identificar as irregularidades mais frequentemente detectadas na rea de licitaes
provocadas no necessariamente por m-f, mas tambm por
desinformao ou despreparo do gestor pblico. Entre as principais falhas esto: a restrio da competitividade; montagem,
simulao e/ou direcionamento de processos, incluindo a participao de empresas fantasmas; dispensas e inexigibilidades
em desconformidade com os normativos vigentes; e, ainda,
certames cujos preos so superiores mdia de mercado.

Corrupo nas licitaes pblicas

A depender da gravidade e da peculiaridade das situaes encontradas, a CGU assim como TCU, aciona os demais rgos de
defesa do Estado (Polcia Federal, Ministrio Pblico Federal,
Tribunal de Contas da Unio), para que adotem as providncias,
em suas respectivas reas de atuao.
Em resposta a entrevista enviada pela Revista Negcios
Pblicos, a Controladoria Geral da Unio afirmou que a Lei
de Responsabilidade Fiscal (LRF) um grande avano nas
finanas pblicas e permitiu ao Brasil alcanar outro patamar de
governana e de responsabilidade no uso dos recursos pblicos.
A Lei, assim como outros normativos, associada ao trabalho
integrado da CGU com os demais rgos de defesa do Estado
brasileiro, tem produzido resultados significativos na defesa
do patrimnio pblico, transparncia da gesto, preveno e
combate corrupo. Cabe destacar que a alterao da LRF por
meio da Lei Complementar 131/2009, que determinoua disponibilizao, em tempo real, na Internet, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, tambm tem
grande potencial de reduo de casos de corrupo, pelo seu
poder inibidor e pelo fortalecimento do controle social por meio
do acesso a informaes.

Penalidades
Conforme a professora Simone, a fraude em licitao poder
ser tratada na seara administrativa, civil e penal, atingindo no
s o fornecedor, mas tambm o agente pblico que atuou em
conjunto.

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No mbito administrativo, a fraude em


licitao dever ser apenada com a declarao de inidoneidade do fornecedor para
licitar ou contratar com qualquer rgo
da Administrao Pblica, em razo da
m-f. A Lei 10.520/02, que regula o
prego, tambm prev a pena de suspenso
do direito de licitar e contratar com o
ente por at 5 anos, em caso de fraude.
Ambas as penalidades no excluem,
ainda, a aplicao da multa. Quanto ao
agente pblico, na seara administrativa
ele ser penalizado em mbito funcional,
em conformidade com as regras previstas
nos estatutos e outras normatizaes
que regulam as atividades do servidor ,
explica.
Tambm explica que no mbito civil, as aes fraudulentas podem gerar o dever de ressarcimento aos cofres
pblicos pelos prejuzos causados, visando recomposio patrimonial, podendo atingir fornecedores e
agentes pblicos.

Por fim, em mbito penal, a Lei


8.666/93, em seus arts. 89 e 99, prev
os chamados crimes na licitao. So
condutas como fraudar ou frustrar o
carter competitivo da licitao, patrocinar
interesse privado nas licitaes ou contrataes, devassar sigilo de proposta, etc.
Essas aes podem atingir tanto o fornecedor quanto o agente pblico, e a penalizao inclui deteno e multa. Os crimes
da Lei 8.666/93 so de ao penal pblica
incondicionada, cabendo ao Ministrio
Pblico promov-la. Nesse caso, qualquer
pessoa poder provocar a iniciativa do MP,
fornecendo-lhe informaes sobre o fato
e sua autoria, bem como as circunstncias
em que se deu a ocorrncia. Alm disso, o
prprio Cdigo Penal prev dispositivos
para tratar de crimes contra a Administrao Pblica.
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Como evitar fraudes e corrupes


nas licitaes
Para Simone, as fraudes e a corrupo nas licitaes
somente podero ser evitadas quando os supostos
envolvidos (agentes pblicos e privados) colocarem
em prtica os ditames da legislao e os princpios
que regem a licitao. Nas hipteses em que a fraude
ocorre somente em nvel dos fornecedores, sem a
conivncia do agente, que dever ficar atento para
sinais que possam demonstrar a existncia de ms
prticas, como um conluio, cartel, etc. Alm disso, o
efetivo exerccio da fiscalizao contratual imprescindvel para eliminar maus hbitos que os fornecedores possam ter. O segredo acompanhar de perto
as licitaes e contratos, e agir rapidamente nas ocorrncias, esclarece.
Ela tambm entende que uma legislao muito
importante para coibir os casos de fraude e corrupo
a Lei de Improbidade Administrativa Lei 8.429/92.
Ela prev condutas como enriquecimento ilcito,
atos que causem leso ao errio e aes ou omisses
que atentem contra os princpios da Administrao
Pblica ou que violem os deveres de honestidade,
imparcialidade, legalidade e lealdade s instituies.
Ela incide sobre agentes pblicos e privados, e prev
sanes como: ressarcimento aos cofres pblicos,
perda da funo pblica, suspenso de direitos pol-

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ticos, pagamento de multa civil e proibio de contratar com o


Poder Pblico ou receber benefcios e incentivos fiscais, conclui.
Segundo a CGU um dos indcios/sinais de fraude ou corrupo
em uma licitao aquela de itens aparentemente desvinculados
dos objetivos de um programa de governo, com grau de complexidade que restrinja a competitividade, a preos majorados ou
quando efetuada de forma oculta, tem o potencial de ser objeto
de fraude e de no atender as suas necessidades de escolha da
proposta mais vantajosa para a Administrao.
Para prevenir a ocorrncia dessas fraudes, a CGU criou, em
2008, o Observatrio da Despesa Pblica (ODP), uma unidade
composta por tcnicos especializados, que utiliza tecnologia da
informao (TI) de ponta, capaz de cruzar dados de diferentes
sistemas, na busca por sinais de m aplicao dos recursos federais uma espcie de malha-fina. No momento em que os
analistas identificam algum gasto atpico, acionam o ministrio
ou rgo do Executivo Federal responsvel, para que apresente
justificativas. Caso a resposta no seja suficiente, realizada
uma fiscalizao ou auditoria para aprofundar a investigao.
J no campo da represso, a CGU criou uma Comisso Especializada de Processo Administrativo de Fornecedores (CPAF), que
tem como atribuio conduzir processos nos quais se tenham
em causa a aplicao, pelo Ministro-Chefe da Controladoria-Geral da Unio, das sanes previstas no art. 87 e no art. 88 da
Lei 8.666/93, ou seja, atua em casos graves de irregularidades
em licitaes e contratos pblicos no mbito do Poder Executivo
Federal (Art. 18 da Lei 10.683/02).

NP