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I Seminrio de Desenvolvimento Regional, Estado e Sociedade

Agosto de 2012
Rio de Janeiro - RJ - Brasil

DESENVOLVIMENTO REGIONAL - A DIVERSIDADE REGIONAL COMO POTENCIALIDADE

Virginia Elisabeta Etges (UNISC) - etges@unisc.br


Doutora em Geografia e Coordenadora do Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Regional PPGDR/UNISC

Jos Odim Degrandi (UFSM) - odimdegrandi@uol.com.br


Doutorando em Desenvolvimento Regional - PPGDR/UNISC e Professor do Curso de Administrao na UFSM

DESENVOLVIMENTO REGIONAL A DIVERSIDADE REGIONAL


COMO POTENCIALIDADE
Virginia Elisabeta Etges
UNISC
Jos Odim Degrandi
UFSM

Resumo
Ao longo da segunda metade do sculo XX o debate sobre o desenvolvimento regional
no Brasil recebeu ateno especial, principalmente entre economistas e gegrafos.
Dois enfoques principais se destacam no debate: um, que entende a promoo do
desenvolvimento regional a partir da reduo/eliminao das desigualdades regionais,
e o outro, que prope a compreenso da diversidade regional como potencialidade
para o desenvolvimento de regies. O primeiro foi e continua sendo hegemnico,
evidenciado tanto em trabalhos cientficos quanto em documentos norteadores das
polticas pblicas na rea. J o segundo, evidencia-se mais claramente a partir da
dcada de 1990, perodo em que o conceito de regio retomado sob um novo
enfoque. Neste trabalho pretende-se explicitar o significado de cada uma dessas
concepes, no intuito de contribuir para a qualificao da discusso sobre
desenvolvimento regional.

Palavras-chave:
regio,
desenvolvimento regional

diversidade

regional,

potencialidades,

Introduo

Ao longo da segunda metade do sculo XX o debate sobre o desenvolvimento


regional no Brasil recebeu ateno especial, principalmente entre economistas e
gegrafos.

Dois enfoques principais se destacam no debate: o primeiro, explicitamente


amparado na dimenso econmica do processo, anuncia que medida em que as
relaes de produo tipicamente capitalistas vo tornando-se hegemnicas, as
regies tenderiam a desaparecer, uma vez que as especificidades que as teriam
originado tambm desapareceriam; o segundo, atribui tais desigualdades prpria
lgica econmica do modo de produo capitalista, que se expressa pela

concentrao de capitais e de rendas, da qual deriva a excluso econmica, social e,


tambm, geogrfica. Enquanto para o primeiro enfoque as desigualdades regionais e a
prpria regio so tomadas como obstculos a serem superados ou descartados, para
o segundo, so tidas como particularidades que podem e devem ser potencializadas,
como forma alternativa e endgena de desenvolvimento regional.

O primeiro foi e continua sendo hegemnico, evidenciado tanto em trabalhos


cientficos quanto em documentos norteadores das polticas pblicas na rea. J o
segundo, evidencia-se mais claramente a partir da dcada de 1990, perodo em que o
conceito de regio retomado sob um novo enfoque.

Neste artigo pretende-se explicitar o significado de cada uma dessas


concepes, no intuito de contribuir para a qualificao da discusso sobre
desenvolvimento regional.

Desenvolvimento
regionais

Regional

enquanto

reduo

das

desigualdades

Esta concepo fundamenta-se na compreenso de que, medida em que as


relaes de produo tipicamente capitalistas se tornassem hegemnicas, as regies
tenderiam a desaparecer, uma vez que as especificidades que as teriam originado
tambm desapareceriam (OLIVEIRA, 1975). Essa concepo coloca em evidncia,
tambm, a falta de cuidado com o conceito de regio, onde o regional aparece como
mero apndice ao desenvolvimento, esvaziado de qualquer significado ou contedo.
A preocupao com a reduo das desigualdades regionais, est expressa na
Constituio Brasileira de 1988, onde l-se que constituem objetivos fundamentais da
Repblica Federativa do Brasil erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as
desigualdades sociais e regionais do pas. (Art. 3 Constituio Federal, 1988)
A Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional PNDR, proposta pelo
Ministrio da Integrao Nacional, por sua vez, afirma que no Brasil, as
desigualdades

regionais

constituem

um

fator

de

entrave

ao

processo

de

desenvolvimento. A unidade da federao com o Produto Interno Bruto per capita (a


preos de mercado) mais elevado supera em cerca de 9 vezes o da unidade pior
situada neste indicador. Ora, essas diferenas de capacidade de produo refletem-se
diretamente sobre as perspectivas de qualidade de vida das populaes que residem

nos estados mais pobres. As desigualdades possuem, assim, aguda expresso


regional no Brasil, diferenciando os cidados tambm com relao ao seu domiclio e
local de trabalho. (PNDR Sumrio Executivo)
Diante da recorrente nfase dada expresso reduo das desigualdades
regionais, vrias questes se levantam: qual o significado e o contedo da
expresso desigualdade? As regies deveriam ser iguais, homogneas? As
desigualdades

regionais

so,

de

fato,

um

problema,

um

obstculo

ao

desenvolvimento? O desenvolvimento s alcanado com a eliminao das


desigualdades? A supresso das desigualdades regionais no implicaria na
eliminao das prprias regies? Desigualdades, disparidades, diferenas regionais
seriam sinnimos designativos de um mesmo problema? Como entender a
desigualdade no contexto do desenvolvimento regional? Como entend-la no contexto
do modo de produo capitalista? O desenvolvimento capitalista harmonioso,
equilibrado e igualitrio, a ponto de se admitir a possibilidade de igualdade entre todos
(homens) e todas (regies), ou, ao contrrio, conflituoso, contraditrio e desigual por
natureza?
Tantas perguntas denotam que a expresso reduo das desigualdades
regionais, tal como usada no discurso oficial, envolve uma instigante polmica. O
que suscita a controvrsia no so os conceitos utilizados, pois cada um deles tem
sentido claro e facilmente compreensvel. A questo que se coloca no decorre tanto
do conceito em si. Entende-se que o conceito carrega um contedo que advm do
fenmeno que causa as desigualdades. Se a questo no est no conceito, mas na
causa que o conceito encobre, qual seria tal causa? O discurso oficial e hegemnico
prega a reduo das desigualdades sem tocar nas suas causas. Ele apenas acusa as
desigualdades regionais como causas da falta de desenvolvimento, mas no define
quais seriam as causas das tais desigualdades. Seriam aquelas provenientes da
escassez de recursos naturais e/ou da dificuldade de alocao de fatores de produo
a custos competitivos, como preceitua a economia neoclssica? Ou existiriam outras
causas?
Para responder a esta pergunta torna-se necessrio recorrer ao conceito de
regio dado pela geografia crtica. atravs dele que se pode desvendar a lgica do
discurso neoliberal, que a expresso em tela no revela. O conceito de regio
corolrio do conceito de espao geogrfico, este, sinteticamente, entendido como um
espao capitalista, ou seja, o espao construdo pela sociedade capitalista. Tal
espao , simultaneamente, fragmentado e articulado, reflexo da sociedade e seu
condicionante, campo simblico, cenrio e objeto de lutas sociais (CORRA, 1997).

Embora o autor esteja se referindo ao espao urbano, o conceito se aplica a qualquer


recorte do espao geogrfico. Como se trata de uma sociedade de classes e, portanto,
desigual, o espao capitalista por ela criado, tambm desigual: desigualdade social,
expressa no acesso desigual aos recursos bsicos da vida e diferenas locacionais de
atividades, que implicam na distribuio geogrfica desigual do trabalho e da renda,
condicionando condies de vida tambm desiguais.
A desigualdade, portanto, intrnseca ao modo de produo capitalista, e o seu
desenvolvimento, por consequncia, tambm desigual, em qualquer dimenso do
espao geogrfico. A desigualdade uma das suas caractersticas e, tambm, uma
das suas consequncias. Se for assim, como explicar a proposta de um estado
capitalista (Brasil) de reduo das desigualdades regionais? No seria uma
contradio o prprio aparelho poltico de dominao capitalista (o estado ou uma
organizao supra-estatal) propor a eliminao de algo que afeta sua prpria lgica de
reproduo? Ou as desigualdades que se pretende reduzir seriam, simplesmente,
consequncias indesejveis ou externalidades naturais da produo de bens e
servios? Assim concebidas, no caberia ao capital que as produz a tarefa de reduzilas, e no ao estado, em seu nome? Esta constatao expe uma das principais
contradies do papel do estado na sociedade capitalista, e explica a aparente
contradio no discurso oficial da PNDR ao propor a reduo das desigualdades e,
tambm, a valorizao da magnfica diversidade regional.
Segundo Thisse (2011), a existncia de desigualdades regionais h muito atrai
a ateno dos economistas, especialmente na rea conhecida como economia
regional. Por muito tempo, entretanto, os conceitos, os modelos e as tcnicas
regionais eram uma mera extenso daqueles utilizados em nvel nacional, com um
ndice adicional identificando as diferentes regies pensem nas matrizes de inputoutput inter-regionais.
A despeito das primeiras e valiosas contribuies, ningum antes de Krugman
tinha conseguido mostrar como os desequilbrios regionais podiam surgir no domnio
da teoria econmica.
Nos anos 1950, vrios tericos do desenvolvimento aprofundaram um princpio
que lhes permitiu descobrir as bases do desenvolvimento desigual um princpio,
entretanto, ignorado por muitas dcadas o da causalidade cumulativa ou circular.
Myrdal (1957, p. 13, apud Thisse, 2011, p.32)) sintetiza estas ideias no seguinte
pargrafo:
A ideia que eu quero descrever neste captulo que no existe a
tendncia autoestabilizao automtica no sistema social. O

sistema por si s no caminha em direo a tipo algum de equilbrio


entre foras, mas est constantemente se movendo para longe desta
situao. Em situao normal, uma mudana no atrai mudanas
compensatrias, mas, em vez disso, atrai mudanas de apoio, que
movem o sistema na mesma direo da primeira mudana, para ir
muito alm.

Devido a esta causalidade circular, um processo social tende a se tornar


cumulativo e frequentemente adquire velocidade em taxa acelerada.
Aplicado geografia econmica, afirma Thisse (2011), esse princpio afirma
que as disparidades regionais so guiadas por um efeito bola de neve, que resulta
num reforo contnuo, uma vez iniciado. Krugman (1991, p.486) afirma a mesma ideia
quando escreveu: a produo manufatureira tender a se concentrar onde existir um
grande mercado, mas o mercado ser grande onde a produo manufatureira for
concentrada.
importante frisar que as preocupaes com as desigualdades regionais e a sua
necessria superao assentam-se numa concepo de desenvolvimento entendida
como industrializao e urbanizao, na qual a industrializao era vista como a
nica forma de superar o subdesenvolvimento e a pobreza. Assim, entre as dcadas
de 1950 e 1970 este modelo se tornou predominante nos pases perifricos, inclusive
no Brasil, que procurou seguir todas as suas diretrizes.

Desenvolvimento Regional enquanto valorizao das particularidades


regionais

Partimos do pressuposto de que regies existem e, como tais, expressam as


diversas formas de apropriao e uso do territrio pela sociedade.
No campo da Geografia, entende-se que os estudos regionais tratam da
diferenciao de reas, a partir de duas concepes bsicas: uma que entende que a
regio existe em si mesma, ou seja, ela auto-evidente e cabe ao pesquisador
reconhec-la por meio de anlises. O espao concebido como um mosaico de
regies determinadas.
E outra, que entende que a regio no existe por si mesma, ela no objeto
de estudo no sentido restrito do termo, pois ela se conforma no final do processo de
investigao, processo esse que constri o recorte espacial por meio de elaborao de
critrios definidos no processo de investigao. Neste caso as regionalizaes so

produtos de inter-relaes de fenmenos que o pesquisador seleciona, conformandose a regio no final do processo de investigao.
J no contexto do desenvolvimento regional entende-se a regio como parte de
uma totalidade (LENCIONI, 2001), totalidade no mais orgnica ou lgica, nem uma
totalidade harmnica e sim, uma totalidade histrica, entendia luz da concepo de
Formao Econmico-Social - ou Formao Scio-Espacial, nas palavras de Milton
Santos (1996).
Assim, a diferenciao de reas, resultante tanto de processos da natureza
como sociais, e que constitui-se na base da possibilidade de se poder falar de regio,
no est associada ideia de singularidade, que entendemos vincular-se ao conceito
de lugar, e sim ideia de particularidade, isto , uma mediao entre o universal
(processos gerais advindos da globalizao) e o singular (a especificao mxima do
universal). (CORREA, 1997)
Segundo Lencioni (2001) em muitas anlises a regio passou a ser vista como
produto de uma diviso territorial do trabalho, tendo como referncia o processo geral
de produo capitalista. Isso acabou repercutindo em anlises regionais nas quais as
regies apareciam como derivaes de processos gerais e, em muitos casos, as
caractersticas internas e particulares regio foram colocadas em segundo plano.
Tambm houve, segundo a autora, indevidamente, a transferncia da ideia de
explorao capitalista de uma dada classe social pela outra, para a formulao de que
haveria explorao de uma regio por outra. Assim, mecanicamente transposta a
noo de explorao para a anlise espacial, se traduziu no entendimento da regio
como sujeito social.
fundamental compreender que medida em que a sociedade vai se
apropriando de determinado territrio, ela vai imprimindo as suas marcas; quanto mais
desenvolvida ela for, no sentido de dispor de tecnologia para intervir na natureza, mais
ela vai moldando o territrio, visando atender s suas necessidades ou interesses.
Isto nos leva a constatar que as formas que hoje esto impressas no territrio
no podem mais ser atribudas simplesmente s condies fsicas ou naturais do
mesmo. Ao contrrio, estas formas atuais revelam o uso que foi dado e,
principalmente, que vem sendo dado atualmente a este territrio. E este uso
determinado por interesses econmicos, sociais, polticos e culturais. So estes,
portanto, os aspectos que definem uma regio nos dias atuais. (ETGES, 2001)
Portanto, o territrio tem que ser visto como algo que est em processo, uma
forma-contedo, o trao de unio entre o passado e o futuro imediato. Ele tem que ser

visto como um campo de foras, como um lugar de exerccio, de contradies entre o


vertical e o horizontal, entre o Estado e o mercado, entre o uso econmico e o uso
social dos recursos.
Segundo Santos (1996) isto tudo resultado das mudanas rpidas de normas
que reconhecemos como luta global pela mais-valia maior, essa competitividade que
est na raiz mesma da posio ocupada na economia global e exige uma
adaptabilidade permanente das normas das grandes empresas, o que aumenta a
instabilidade do territrio de cima para baixo. Isto , a produo da ordem para as
empresas e da desordem para todos os outros agentes, e para o prprio territrio,
incapaz de se ordenar porque ideologicamente est decidido que estas grandes
empresas so indispensveis. Assim aceitamos a ideia de que o territrio tem que ser
desorganizado. o que ns estamos fazendo, complementa o autor. Tudo isto se
coloca num contexto em que o poder maior sobre o territrio deixa de ser do Estado e
passa a ser das grandes empresas, explica Santos. A gesto do territrio, a regulao
do territrio so cada vez menos possveis pelas instncias ditas polticas e passam a
ser exercidas pelas instncias econmicas. O que acontece que hoje a economia se
realiza pela poltica. No a economia que ocupa hoje a posio central; a poltica
exercida pelos agentes econmicos hegemnicos. E, o que grave, conclui o autor,
que as necessidades das empresas globais, e isso o territrio mostra, arrastam os
governos nacional, estaduais, no caso do Brasil, e locais.
O processo de globalizao, que vem reconfigurando os territrios mundo afora
na atualidade, no se resume a uma nica face. H pelo menos duas faces: a da
perversidade do processo em si, expressa na territorializao dos interesses dos
segmentos hegemnicos, e a da oportunidade, que se apresenta aos atores regionais,
quando se apropriam de conhecimentos que lhes permitem reagir, superar a
passividade. Milton Santos (1996) categrico a esse respeito quando afirma que a
nica forma de frear o carter perverso da globalizao fortalecer as regies.
Uma regio, para que exista de fato, segundo Boisier (1999), tem que ser
construda socialmente, a partir de laos comuns, de traos de identidade que se
expressam no mbito do cultural, do econmico e do poltico, que permitam vislumbrar
desafios comuns comunidade envolvida. Construir socialmente uma regio significa
potencializar sua capacidade de auto-organizao, transformando uma sociedade
inanimada, segmentada por interesses setoriais, pouco perceptiva de sua identidade
territorial e definitivamente passiva, em outra, organizada, coesa, consciente de sua
identidade, capaz de mobilizar-se em torno de projetos polticos comuns, ou seja,
capaz de transformar-se em sujeito de seu prprio desenvolvimento.

Assim, preciso pensar e agir no Brasil heterogneo e diversificado, tratar


como positivo, como potencialidade (e no como problema) a crescente diferenciao
das diversas pores do pas. (Arajo, 2000, p. 127)

Consideraes Finais

As disparidades regionais existem e continuaro existindo, na medida em que


so resultantes de processos histricos, econmicos, culturais, sociais e ambientais
particulares, ou, nas palavras de Milton Santos, de formaes scio-espaciais
particulares.
O que se faz necessrio compreender como estas particularidades se
estabeleceram, ou, nas palavras de Milton Santos (1994, p. 109)

Num mundo assim feito, no cabe a revolta contra as coisas,


mas a vontade de entend-las, para poder transform-las.
A Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional - PNDR, tem se apresentado
com o duplo propsito de reduzir as desigualdades regionais e de ativar os potenciais
de desenvolvimento das regies brasileiras, explorando a imensa e fantstica
diversidade que se observa em nosso pas de dimenses continentais. O foco das
preocupaes incide portanto sobre a dinamizao das regies e a melhor distribuio
das atividades produtivas no territrio. (PNDR, 2009)
Com a elaborao da proposta da PNDR Fase II, o Ministrio da Integrao
Nacional reitera o seu compromisso com a retomada plena da questo regional como
prioridade do Estado Brasileiro,

lanando

olhar

detalhado

reduo das

desigualdades regionais do pas, indo ao encontro do que estabelece a misso


institucional que lhe cabe de atuar na promoo do desenvolvimento das regies
brasileiras, reduzindo as desigualdades regionais, estimulando a incluso social e a
cidadania e criando meios para a utilizao sustentvel e em bases competitivas da
nossa rica diversidade cultural, ambiental, social e econmica. (PNDR em 2 Tempos,
2010)

Enquanto poltica de governo, que quer tornar-se poltica de Estado, a PNDR


deve estar atenta para no incorrer em contradies cada vez mais profundas, como
alerta Albuquerque (2007), quando afirma que situao similar ocorre com as polticas
desenvolvimentistas orientadas para regies consideradas em atraso relativo, caso
do serto nordestino ou das regies campeiras meridionais. As instituies pblicas
propem combater a desvalorizao econmica regional por meio de maiores
investimentos de capital, como se os problemas sociais de hoje j no fossem
derivados de investimentos realizados no passado. Elevar a competitividade do tecido
regional produtivo (definio a rigor igualmente sem sentido) representa dispensar
mais homens do processo de produo e ampliar a diferenciao social interna; alm
de colocar a diviso inter-regional da riqueza em novo patamar.
Portanto, compreender o territrio usado (SANTOS, 1996) como hbrido de
materialidade e aes, entre trabalho morto e trabalho vivo, entre forma e contedo,
entre o meio construdo e o movimento da sociedade de fundamental importncia
nesse processo. O territrio usado contedo e no simples continente, onde se pode
recuperar um enfoque totalizador, imbudo do comprometimento com um saber que d
conta da realidade concreta. Desse modo, este conceito se mostra como importante
fundamento para outra perspectiva sobre regionalizao.
Assim, para promover o desenvolvimento regional no contexto da realidade
atual (ETGES, 2001), preciso estar atento dimenso horizontal do processo,
conhecer, em profundidade a regio em questo, identificar suas potencialidades e
construir instrumentos de coeso social em torno de propsitos comuns populao
envolvida. Alm disso, preciso criar formas de representao da vontade da maioria,
identificada a partir participao de todos, para permitir que uma nova forma de gesto
do territrio possa ser gestada. Mas, acima de tudo, preciso instalar governos
comprometidos, no com a dimenso vertical do processo, expressa no famigerado
leilo do territrio, cuja manifestao mais conhecida no pas a chamada guerra
fiscal, e sim com a dimenso horizontal do processo, com o olhar voltado para dentro
do territrio, identificando e fomentando as reais potencialidades do mesmo.

Referncias:
ALBUQUERQUE, Edu Silvestri de. Uma introduo ao debate crtico sobre os estudos
regionais: para refletir o caso das regies campeiras do Brasil Meridional. In: Terr@
Plural, Ponta Grossa, 1(1):67-75, jan.-jul., 2007

ARAJO, Tnia Bacelar de. Ensaios sobre o desenvolvimento brasileiro: Heranas e


urgncias. Rio de Janeiro: Revan, 2000.
BOISIER, Sergio. El desarollo territorial a partir de la construccion de capital
sinergetico. In: Revista REDES, Universidade de Santa Cruz do Sul, vol.4, n.1, jan.abr. de 1999.
BRASIL Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988.
CORRA, Roberto Lobato. Trajetrias Geogrficas. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil,
1997.
ETGES, Virgnia Elisabeta. A regio no contexto da globalizao: o caso do Vale do
Rio Pardo. In: VOGT, Olgrio e SILVEIRA, Rogrio. Vale do Rio Pardo:
(re)conhecendo a regio. Santa Cruz do Sul: Edunisc. 2001.
LENCIONI, Sandra. Regio e Geografia. So Paulo: Edusp, 1999
PNDR Sumrio Executivo. Disponvel em
<http://www.mi.gov.br/desenvolvimentoregional/pndr/sumario.asp>. Acesso em: 29
ago. 2011.
PNDR em 2 Tempos, 2010
<http://www.mi.gov.br/desenvolvimentoregional/pndr/sumario.asp>. Acesso em: 30
abr. 2012
OLIVEIRA, Francisco. Elegia para uma re(li)gio. Sudene, Nordeste e conflito de
classe. Rio de Janeiro:Paz e Terra, 1975.

SANTOS, Milton.Tcnica espao tempo, Hucitec, So Paulo, 1994.


SANTOS, Milton. A natureza do espao tcnica e tempo, razo e emoo. So
Paulo: Hucitec, 1996.
THISSE, Jacques-Franois. Geografia Econmica. In: CRUZ, Bruno de Oliveira et al.
(Org.) Economia regional e urbana: teorias e mtodos com nfase no Brasil. Braslia :
Ipea, 2011