Bestuursrecht II

Hoorcollege 4.
Het stelsel van bestuursrechtspraak
Geschiedenis, actuele organisatie, kenmerken, rechtsgangen en
toekomst.
Rechtsbescherming tegen de overheid.
Als het gaat over de organisatie van de bestuursrechtspraak is het
een nogal spannend jaar. Er zijn vergaande plannen voor
reorganisatie voor bestuursrechtspraak.
Bestuursprocesrecht is het geheel van regels dat je met name vindt
in de AWB en dat zijn de spelregels waaraan de bestuursrechter zich
moet houden als hij een geschil beslecht tussen een BO en een
burger. Dat zijn regels die zien op eerste aanleg en hoger beroep.
De burgerlijke rechter biedt aanvullende rechtsbescherming tegen
de overheid. Zonder de burgerlijke rechter was ons stelsel van
rechtsbescherming niet compleet en zou leemtes bevatten. Het is in
Nederland tenzij bijzondere wet dat anders regelt, volgens de AWB
niet mogelijk om rechtstreeks beroep in te stellen tegen algemeen
verbindende voorschriften. Wil je een verordening rechtstreeks
bestrijden dan moet je dat in Nl doen via de burgerlijke rechter, de
gemeenteraad heeft een onrechtmatige daad gepleegd.
Als je conflicten hebt met de overheid over privaatrechtelijke
contracten kun je ook niet veel bereiken bij de bestuursrechter want
die gaat over besluiten en dan moet je dus naar de burgerlijke
rechter.
Burgerlijke rechter heeft dus belangrijke rol. Via de burgerlijke
rechter komen we ook uit bij het overheidsaansprakelijkheidsrecht.
De bestuursrechter heeft beperkte mogelijkheden om
schadevergoeding toe te kennen als er onrechtmatig is gehandeld.
vandaag: Het stelsel van bestuursrechtspraak
Geschiedenis, actuele organisatie, kenmerken, rechtsgangen en
toekomst.
Waarom bestuursrechtspraak?
Noorwegen heeft geen bestuursrechtspraak en doet het met de
burgerlijke rechter.
waarom behoefte aan Onafhankelijke en onpartijdige
geschillenbeslechting in de sfeer van het bestuursrecht?
In een rechtstaat is rechtsbescherming tegen het bestuur
noodzakelijk. En toch heeft die vraag in Nl altijd tot veel
problemen geleid.
- historie: primaat bestuursrechter
19e eeuw, de eeuw van de opkomst van het rechtstaat
denken, legaliteit machtenscheiding, democratie etc. In Nl

is dan ontzettend veel weerstand tegen de rechter die zich

bemoeit met het bestuur. De gedachte was dat het bestuur
een van de drie staatsmachten is en zou niet onder
controle moeten zijn van een rechter in strijd met trias.
Waarom kan het bestuur niet zelf de knoop doorhakken?
Rechters zouden het bestuur veel te veel kunnen hinderen,
de rechter mag niet op de stoel van het bestuur
plaatsnemen. Maar aan het einde van de 19e eeuw steeds
meer mensen: de rechtstaat vereist dat een burger zich
moet kunnen beschermen tegen het bestuur en dat hij naar
een onafhankelijke rechter kan stappen. Rond 1915 werd in
Nl besloten dat er geen algemene bestuursrechtspraak
kwam. In omringende landen kwam bestuursrechtspraak
wel tot stand. In Nederland veel weerstand tegen rechter
op terrein bestuur.
- Rechtstaat
De rechtstaat vereist rechtsbescherming en in de 20e eeuw
komen er 2 verdragsrechtelijke argumenten om die
rechtspraak in de sfeer van het bestuursrecht goed te
organiseren. De eisen die aan Nl worden gesteld vanuit
onder meer EVRM 6 en later de eisen die worden gesteld
van het Europese unierecht. Uit beide verdragen vloeien
strikte eisen voort om onafhankelijke en onpartijdige
rechtspraak te organiseren in bepaalde gevallen die het
bestuursrecht dekken. De bepalingen eisen ook dat er
sprake is van een eerlijk proces.
- Invloed van art. 6 EVRM.
- Artikel 47 EU-Handvest.
Waarom gespecialiseerde rechtspraak?
Prima die rechter op terrein van het bestuur maar we hebben
al een rechterlijke macht laat hun het dan doen. Wij hebben
ervoor gekozen om gespecialiseerde bestuursrechtspraak in te
stellen. Het opmerkelijke is dat dat weer gedeeltelijk in de
reguliere rechtspraak is ondergebracht. De rechtbanken
vervullen een belangrijke functie. Sector bestuursrecht bij de
rechtbank is belangrijke eerste aanleg.
Argumenten voor en tegen
- Specialisatie is wenselijk omdat het bestuursrecht te
technisch/complex is voor de algemene burgerlijke rechter.
Het is een deskundigheid argument. Rechtsbescherming
valt uiteen in een heleboel clusters, belastingen, sociale
zekerheid en omgevingsbestuursrecht, vergt allemaal
expertise.
- Relatie tussen burger en overheid. Wij vinden in Nl dat als
de burger een conflict heeft met de overheid/bestuur dat
hij recht heeft op een aantal waarborgen die in het
algemene burgerlijk proces niet zo goed herkenbaar zijn.
bijvoorbeeld dat wij vinden dat het bestuursproces
laagdrempelig en eenvoudig moet zijn. een burger moet op

een eenvoudige wijze toegang krijgen op zijn

rechtsbescherming tegen de overheid en de kosten moeten
niet duur zijn (relatief lage griffierechten).
Rechtsmacht van de bestuursrechter.
Hoe vorm te geven?
Wat is dan de rechtsmacht van die de bestuursrecht die we dan toch
hebben gekozen. Over welke geschillen mag de bestuursrechter
oordelen? Alle feitelijke problemen met het bestuur over feitelijke
handelingen zijn geen geschillen over besluiten en op grond van de
AWB heeft de bestuursrechter dan geen rechtsmacht, dan zou de
burgerlijke rechter moeten oordelen maar die is veel moeilijker
benaderbaar dan de bestuursrechter. Het zou logisch zijn om te
zeggen je kunt naar de bestuursrechter als er sprake is van een
bestuursrechtelijk geschil. Wat is dat dan? Niet alleen geschillen
over een besluit, dat is te beperkt. Je sluit dan een heleboel buiten.
In andere landen in de bevoegdheid van de bestuursrechter veel
ruimer is geformuleerd. Je kunt de rechtsmacht van de
bestuursrechter beperkt en specifiek opvatten, besluiten of in de
wet genoemde besluiten. Of je kunt kiezen voor een ruime
bevoegdheid Bestuursrechtelijk geschil, dat zorgt wel voor
afbakeningsproblemen.
De keuze van de AWB-wetgever.
De AWB-wetgever heeft de rechtsmacht van de bestuursrechter
gekoppeld aan het besluit begrip. 8:1 AWB. Het besluit begrip is het
scharnierpunt. Het besluit begrip wordt naar 2 kanten toe
gecorrigeerd.
1. je hebt diverse uitgesloten besluiten waartegen geen bezwaar
en beroep mogelijk is bijvoorbeeld algemeen verbindende
voorschriften.
2. Uitbreiding: bepaalde handelingen zijn gelijkgesteld met een
besluit. De handelingen die het openbaar bestuur verricht
jegens ambtenaren bijvoorbeeld.
De bijzondere wet kan echter altijd een valkuil zijn en afwijken van
de AWB. je kan op basis van de AWB al denken dit is een appellabel
besluit dan kan er nog een uitsluiting hebben plaatsgevonden in de
bijzondere wet !!! heel veel informatie daarover staat in de bijlage
AWB de bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak.
Relatie bestuursrechter-burgerlijke rechter.
Als de wetgever de bestuursrechter voorziet van rechtsmacht dan
heeft dat gevolgen voor de rechtsmacht van de burgerlijke rechter.
Er moeten daarvoor spelregels zijn. naarmate de rechtsmacht van
de bestuursrechter ruimer is zal de rechtsmacht van de burgerlijke
rechter beperkter zijn. De burgerlijke rechter heeft zijn rechtsmacht
op een bijzondere wijze, een hele ruime rechtsmacht die ook
rechtsmacht bestuursrechter overlapt maar komt niet in het
vaarwater van de bestuursrechter door terug te treden in de

ontvankelijkheid. Dus wel bevoegd maar niet ontvangen want er is

een andere rechtsgang waarin je je rechtsbescherming kunt krijgen.
Ontwikkeling van de bestuursrechtspraak.
Chaotische ontwikkeling.
De ontwikkeling van ons stelsel van bestuursrechtspraak is heel
chaotisch geweest. Maar er zijn de afgelopen 30 jaar ook veel
verbeteringen aangebracht in de systematisering.
Afdeling bestuursrechtspraak een belangrijke bestuursrechter je zou
kunnen zeggen als we die afdeling opheffen en dat de taken worden
overgenomen door gerechtshoven en Hoge Raad. Maar politiek krijg
je dat niet snel door. Als de raad van state bedreigt wordt kan via
politieke kanalen worden voorkomen dat die wordt opgeheven. Het
is ook ondenkbaar dat tegen uitspraken van de afdeling
cassatieberoep openstaat bij de Hoge raad. De afdeling vindt zich
gelijkwaardig aan de Hoge raad. Allemaal gevestigde belangen en
politieke argumenten en dus heel ingewikkeld.
veel rechterlijke instanties/competenties.
De beperkte systematiek komt tot uitdrukking in de enorme variatie
van bestuursrechtelijke rechtsgangen.
- soms maar een instantie.
Veel bestuursrechtelijke geschillen 2 instanties mogelijk,
eerste analeg en hoger beroep. Maar ook genoeg waarvoor
maar 1 instantie mogelijk is. je hebt procedure
- soms twee instanties.
- Wel of geen bezwaarschrift procedure
Staat niet in alle bestuursrechtelijke geschillen open.
Hoofdregel kent een heleboel uitzonderingen.
- Wel of geen cassatie.
Als je kijkt naar het strafrecht en burgerlijk recht dan is
cassatie mogelijk. De hoge raad kan dan over
fundamentele rechtsvragen oordelen, kwaliteit en
rechtseenheid. In het bestuursrecht kennen we geen
algemene cassatierechtspraak maar soms kan het wel
zoals in het belastingrecht en in specifieke sociale
zekerheid. Maar in het ruimtelijk bestuursrecht niet. Bekend
argument daarvoor is dat het onwenselijk is in ruimtelijk
bestuursrecht omdat cassatie veel tijd kost. En bij bouwen
is dat niet te doen.
Rechtsbescherming tegen de overheid: vier sporen.
Schema van de historische achtergrond van de bestuursrechtspraak
en een schema van een vereenvoudigde weergave van ons huidige
stelsel van bestuursrechtspraak. Er is een ontwikkeling gaande.
De rechtsbescherming tegen de overheid heeft zich ontwikkeld
langs 4 trajecten.

1887

Iedere kolom is een onderdeel van ons stelsel van

rechtsbescherming tegen de overheid.
Administratief
Bijzondere
Algemene
beroep. i.h.b. de bestuursrechtsp bestuursrechts
Kroon
raak
praak
Advies raad van
Loef
staten.
wetsvoorstel.
Kritiek struijcken.

Restfunctie
burgerlijke
rechter.

1915

1976
Invoering wet
AROB
1994
Verval wet AROB
bij invoering
AWB.
Jaartal 1887: in die tijd was in in Nl een heleboel aan de hand. De
vertouwensleer was ontwikkeld. Het parlementaire stelsel was
gevestigd. Het Meerenberg arrest was geweest. In 1887 krijgt
Nederland een nieuwe grondwet, er werd voor de eerste keer een
grondwettelijke basis gelegd voor het organiseren van algemene
bestuursrechtspraak. De grondwetgever verplichte de wetgever niet
maar bood een basis.
1994 AWB ingevoerd.
Algemene bestuursrechtspraak
Loef kreeg felle bestrijding door professor struijcken. Daardoor zijn
de wetsvoorstellen ingetrokken. Struijcken was het voorbeeld van
een staatsrechtgeleerde die vond dat de rechter niet op de stoel van
het bestuur mocht plaatsvinden. Het alternatief van struijcken was:
het bestuur moest de geschillen met de burger zelf beslechten, was
een grote voorstand van administratief beroep: geschil beslechting
door het bestuur zelf in de regel door een hogere instantie dan het
orgaan dat het besluit heeft genomen. De bekendste vorm was het
kroonberoep. Dat betekende dat de regering/kroon de bevoegdheid
had om op beroep van de burger besluiten van andere
bestuursorganen te vernietigen. Je kon als burger bij een hoger
bestuur klagen als je vond dat een lager bestuur niet juist had
gehandeld. Dit soort beroep was met veel waarborgen omgeven. Er
was 1 cruciaal probleem; beroep bij het hoogste bestuursorgaan is

nooit onafhankelijke of onpartijdige rechtspraak, de regering is geen

rechter.
In de tussenliggende periode tussen 1915 en 1976 gebeurd er in de
algemene bestuursrechtspraak niets. In 1976 is van belang in deze
kolom omdat Nederland hier voor de eerste keer een echte
algemene bestuursrechter krijgt. Op basis van de wet AROB:
afdeling rechtspraak van de raad van state ( voorloper van afdeling
bestuursrechtspraak raad van state. )administratieve rechtspraak
overheid beschikkingen. Simpel gezegd was het een wet die het
mogelijk maakte om bij de afdeling rechtspraak beroep in te stellen
tegen beschikkingen. Dus niet besluiten in algemene zin maar
alleen beschikkingen. De wet AROB heeft tot de awb bestaan in
1994.
Administratief beroep.
Was geen nieuw verschijnsel. Pseudorechtsbescherming. Het
administratief werd steeds ingesteld op basis van bijzondere
bestuurswetten. Het kenmerk van het kroonberoep was dat de Raad
van State daar een adviserende functie in had. de afdeling raad van
state besliste dus niet maar beoordeelde en bekeek beroep van
rechter en adviseerde de kroon en dat advies werd meestal gevolgd
maar kroon mocht contrair gaan. Wet AROB zorgde niet voor verval
van het kroonberoep want die bepaalde dat waar kroonberoep
mogelijk was de wet AROB niet van toepassing was. Er gebeurd
tussen 1976 en 1994 wel iets. In 1985 komt er een arrest tot stand
in Straatsburg, Benthem arrest. In dat arrest oordeelt het hof in
Straatsburg toetsend aan 6 EVRM dat het kroonberoep niet kan
worden aangemerkt als rechtspraak door een onafhankelijk en
onpartijdige rechter. Het Benthem arrest luidde het einde in van het
kroonberoep oude stijl. In 1988 wordt er dan iets ondernomen en
wordt verzonnen dat er van de afdeling geschillen van bestuur raad
van state die en adviserende functie had we een tijdelijke
bijzondere rechter maken. in 1985 en 1988 was er dus een leemte.
In die tussentijd heeft de burgerlijke rechter aanvullende
rechtsbescherming geboden.
Restfunctie burgerlijke rechter.
Het bieden van aanvullende rechtsbescherming heeft e burgerlijke
rechter altijd gedaan en dat was niets nieuws.
1915 is belangrijk jaartal voor burgerlijke rechterGuldemond
Noordwijkerhout. Het arrest waarin de burgerlijke rechter de
objectum litis leer omarmde dat is de bevoegdheidsleer van de
burgerlijke rechter, als je een schending van een burgerlijk recht
stelt dan is de burgerlijke rechter bevoegd, dat is een hele ruime
bevoegdheid. Je moet kunnen aangeven waarom nu juist in 1915 de
burgerlijke rechter de objectum litis leer omarmt. De burgerlijke
rechter heeft in de periode tussen 1887 en 1915 heel goed gezien
wat er gebeurd in de kolom van de algemene bestuursrechtspraak.

Als algemene bestuursrechtspraak van de grond komt dan moet de

burgerlijke rechter was terug treden. Maar in 1915 ziet de
burgerlijke rechter dat de plannen van loef geflopt zijn en het niets
wordt met de algemene bestuursrechter. Er is echter wel
rechtsbescherming nodig tegen de overheid en daarom kiest in
1915 de HR voor die ruime bevoegdheid, die dicht het gat. Dat
gebeurd ook in 1985 en 1988. De burgerlijke rechter zal altijd
aanvullende rechtsbescherming bieden zodra hij vaststeld dat de
bestuursrechter tekort schiet.
Bijzondere bestuursrechtspraak.
Bestuursrechter met een beperkte afgebakende
rechtsmacht(belastingrechter, ambtenarenrechter). Vooral tot stand
gekomen in 20e eeuw, kun je plaatsen tussen 1902 tot heel ver in de
20e eeuw. Centrale raad van beroep, CBB(college beroep voor
bedrijfsleven), belastingrechter. Wat je hiervan moet weten is dat
de wildgroei van bijzondere bestuursrechter ook mede veroorzaakt
is door het feit dat het met de algemene bestuursrechtspraak niets
werd. Er was in Nl weerstand tegen algemene bestuursrechtspraak
maar er waren minder problemen met bijzondere
bestuursrechtspraak omdat dat heel beperkt was en afgebakend. Ze
waren bang dat algemene bestuursrechtspraak te ruim was.
Het verhaal Loef/struijcken is van grote invloed geweest op wat de
burgerlijke rechter is gaan doen en ook grote invloed op de
ontwikkeling van de bijzondere bestuursrechtspraak. Het stranden
van de voorstellen Loef van groot belang. En andere belangrijke
gebeurtenissen zijn het Benthem arrest en het Guldemond
noordwijkerhout arrest. Dit zijn de belangrijkste dingen van dit
schema. De rest niet boeiend.

Huidige schema.
Je moet een onderscheid maken tussen de bestuursrechter en de
gewone rechter. Met gewone rechter wordt bedoeld de burgerlijke
rechter (en de strafrechter)
Gewone rechter.
Rechtbanken eerste aanleg.
Hoven Hoger Beroep
Hoge Raad cassatie

Vroeger waren er ook kantongerechten. Maar nu sectie kanton. Alle

instanties behoren tot de rechterlijke macht.
Bestuursrechter.
Gedeeltelijk instanties gentegreerd in de rechterlijke macht maar
gedeeltelijk ook niet.
De rechtbanken hebben ook een functie als bestuursrechter, de
sectoren bestuursrecht van de rechtbanken, de belangrijkste eerste
aanleg rechters. De belastingrechtspraak is onder gebracht
gerechtshoven. Een ander voorbeeld is de afdoening
verkeersovertredingen, gerechtshof Arnhem Leeuwarden. De Hoge
Raad heeft ook een belangrijke functie in de sfeer van het
belastingrecht en heel beperkt sociale zekerheid dus de Hoge Raad
heeft ook nog iets te doen bij bestuursrecht.
Belastingrecht.
-bezwaar bij besturu
-eerste aanleg rechtbank
-hoger beroep gerechtshof.
-cassatie Hoge Raad.
Uitstekende rechtsbescherming in belastingrecht.
Aan jou wordt een vergunning geweigerd om een garage te bouwen
naast je woning hoe zit dan de rechtsbescherming?
- Bezwaar bij bestuur
- eerste aanleg rechtbank
- hoger beroep afdeling bestuursrechtspraak Raad
van State de algemene bestuursrechtelijke appelrechter,
deze is gelegen buiten de rechterlijke macht.
Aan jou geweigerde uitkering op grond van de participatiewet(wet
werk en bijstand)
- bezwaar bij bestuur
- eerste aanleg rechtbank
- hoger beroep centrale raad van beroep.
Zo kan het ook in het financieel economische zaken zijn dat je na de
rechtbank terecht komt bij het college van beroep voor het
bedrijfsleven, een andere gespecialiseerde bestuursrechter.

Centrale Raad van beroep

Oordeelt over sociale zekerheidskwesties. Over bepaalde begrippen
kun je dan ook klagen bij de hoge Raad. Er is een hele zwakke
cassatielijn.
opmerkelijk

3 hoger beroeps instanties buiten de rechterlijke macht en die in

hoogste instantie uitspraken doen waartegen geen cassatie mogelijk
is.
in de voorprocedures zijn er nog 2 mogelijkheden. Niet via bezwaar
de voorprocedure maar via administratief beroep. In het huidige
stelsel kan administratief beroep kan nooit meer eindstation zijn, is
altijd een voorprocedure bezwaar en administratief sluiten elkaar
uit. Er is ook nog de uniforme openbare voorbereidingsprocedure.
Vanuit het oogpunt van rechtszekerheid en rechtsvorming en
rechtseenheid zou je de drie hoger beroepsinstanties kunnen
samenvoegen. Je zou ze ook nog samen kunnen voegen bij de
gerechtshoven en laten toe treden bij de rechterlijke macht.
De plannen zoals die nu zijn is dat men de hoger beroepsinstanties
niet wil samennemen. Men wil iets anders. Men wil het college voor
beroep en bedrijfsleven en afdeling bestuursrechtspraak raad van
state samenvoegen. En de centrale raad van beroep kan dan
worden samengebracht met de gerechtshoven. Het is nuttig om
instanties samen te voegen voor efficiency maar de geschillen die
de centrale raad van beroep behandeld zijn veel te afwijken van die
van de Afdeling. Die van de CBB lijken meer op afdelingsgeschillen.
En kwesties over sociale zekerheid ( centrale raad) lijken meer op
belastingrechtspraak en daarom bij de hoven ondergebracht.
Daarnaast bij belastingrecht en sociale zekerheidsrecht vaak
geschillen tussen 2 partijen en bij de andere zaken meerder partijen.
Geen pogingen ondernomen om cassatierechtspraak in het
bestuursrecht uit te breiden.