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Copyright (C) 1984 by Helio Beltro

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FICHA CATALOGRFICA
CIP-Brasil. Catalogao-na-fon te
Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ.

B392d

Beltro, Helio, 1916Descentralizao e liberdade


Janeiro : Record, 1984.

I Helio Beltro. - Rio de

1. Administrao pblica - Brasil


administrativa - Brasil I. Ttulo

84-0194

2. Descentralizao

CDD
CDU

350.0010981
35.072.1(81)

Direitos desta edio reservados pela


DISTRIBUIDORA RECORD DE SERVIOS DE IMPRENSA S.A.
Rua Argentina 171 20921 Rio de Janeiro, RJ

Apresentao 7
As Mltiplas Dimenses da Desburocratizao 11
A Desconcentrao do Poder 17
Descentralizao, Federao e
Fortalecimento da Autonomia Municipal 23
Desburocratizao e Abertura Democrtica 31
A Asfixia Burocrtica 47
Planejamento e Bom Senso 55
A Importncia do bvio 61
Desenvolvimento Produz Inflao? 67
O Desenvolvimento um Compromisso Poltico 71
A Conscincia do Interesse Nacional 75
Preciso Prestar Ateno s Pequenas Coisas 83
O Dinheiro Raro e Caro 87
Mais Scios e Menos Credores 91
No H Livre Empresa Sem Pequena Empresa 97
A Desburocratizao e o Judicirio 105
A Burocratizao da Empresa Privada 113
Desburocratizao em Poucas Palavras 125
Uma Pregao de Quarenta Anos 131
Conselhos aos Futuros Economistas 135
O Verdadeiro Desenvolvimento a Educao 141
Nordeste: Apoio e no Tutela 147
Estatizao X Desnacionalizao: Um Falso Pilema 153
O Brasil e o Mundo Desenvolvido 161
Nosso Inimigo a Recesso 167
Hora de Somar 173

DESCENTRALIZAO E LIBERDADE apresenta


idias que Helio Beltro vem expondo e defendendo ao longo de
muitos anos de intensa atividade nos setores pblico e privado.
Trata-se de textos extrados de artigos, discursos e conferncias, que vm demonstrar a notvel coerncia e a corajosa
perseverana do autor na defesa de importantes conceitos sobre
Administrao, Poltica, Economia e muitos outros temas do mais
alto interesse.
importante ressaltar a incrvel atualidade de alguns conceitos emitidos h muitos anos, ao lado da viso ntida e objetiva de
quem procura se expressar de forma suficientemente simples para
que o povo possa entender sua mensagem. Nada de jarges, nada
de "economs", nada de preocupaes acadmicas. Propostas
francas e idias claras tm sido, alis, o segredo da receptividade
que o nome de Helio Beltro encontra junto opinio pblica.
Mas quem , afinal, esse homem que conquistou a simpatia
dos brasileiros lanando-se numa "cruzada" que, a princpio,
muitos consideravam quixotesca e que, em pouco tempo, produziu
surpreendentes resultados, incutindo em todos ns a idia de que
vale a pena lutar contra a burocracia?
Carioca da Tijuca, Helio Beltro nasceu em 1916, de pai
pernambucano e me amazonense. o nono irmo de uma famlia
de lO filhos. Seu pai, que naquela ocasio era reprter, veio a ser
um poltico de quem o Rio muito se orgulharia: o Deputado
Heitor Beltro.
7

Helio Beltro administrador, advogado e economista.


Comeou a trabalhar aos 17 anos de idade. Aos 20 anos inscreviase no primeiro grande concurso pblico realizado no Brasil, tendo
obtido o 1o lugar entre os 6 mil candidatos. Ingressou, assim, como
auxiliar, no Instituto de Aposentadoria e Penses dos Industririos, onde oito anos mais tarde seria Presidente.
Beltro tem uma longa folha de servios prestados ao
Governo e iniciativa privada. Depois de exercer vrios cargos no
IAPI, foi diretor do IPASE; elaborou o plano de organizao da
Petrobrs, da qual tambm foi diretor; fundou e presidiu o
Instituto Brasileiro de Petrleo; foi Secretrio do Interior (e
Planejamento) do Estado da Guanabara, onde organizou e
implantou as Regies Administrativas; coordenou o 1o Plano de
Metas do Governo do Cear (Plameg); elaborou as diretrizes
fundamentais da Reforma Administrativa Federal (Decreto-Lei
200); orientou os planos de Reforma Administrativa dos Estados
da Guanabara e do Rio Grande do Sul, do Distrito Federal, do
Banco Central e da Sudene; colaborou na organizao do Banco
do Nordeste, do Ministrio das Minas e Energia e do Instituto de
Resseguros do BrasiL Beltro reorganizou e dirigiu grandes
empresas privadas nacionais, atuando em reas do comrcio, da
construo civil, qumica, petroqumica e outras. Foi Ministro do
Planejamento (Governo Costa e Silva), Ministro da Desburocratizao e Ministro da Previdncia SociaL
Como Ministro Extraordinrio para a Desburocratizao,
concebeu e ps em execuo um revolucionrio programa de
simplificao e eliminao de exigncias burocrticas, que pesavam sobre os cidados e as empresas. O Programa beneficiou
sobretudo as pessoas mais humildes e as pequenas empresas. De
cunho fortemente liberalizante e descentralizador, o Programa
visou igualmente desconcentrao do poder, ao fortalecimento
da Federao e especialmente do municpio, e at 1983, j havia
resultado na supresso de mais de 600 milhes de documentos,
exigncias e formalidades por ano. Na expresso de Beltro, o
"Programa de Desburocratizao representou .a extenso da
abertura poltica ao quotidiano do homem comum, para proteglo dos abusos da burocracia, garantindo o respeito sua dignidade
e aos seus direitos, diariamente negados na humilhao das filas,
na tortura das longas esperas, na indiferena e na frieza dos
balces e dos guichs".
Discordando da poltica econmica vigente, que considera
8

recessiva e centralizadora, e no aceitando as repercusses negativas dessa poltica na Previdncia Social, Helio Beltro solicitou
exonerao do Ministrio em novembro de 1983.
A atuao de Helio Beltro nas diversas funes que exerceu
foi sempre marcada por seu comportamento liberal, pela defesa
dos direitos humanos e das liberdades fundamentais, pela constante preocupao com a dignificao e moralizao da funo
pblica e, sobretudo, pela profunda sensibilidade para os aspectos
sociais do desenvolvimento. Intensa e ininterrupta tem sido sua
pregao em torno de idias e objetivos ligados ao superior
interesse nacional, ao desenvolvimento integrado, valorizao
do homem humilde e ao fortalecimento e expanso da empresa
privada nacional.
Avesso tecnocracia, Beltro, conforme recordou, no
plenrio do Congresso, o saudoso Djalma Marinho, foi um dos
precursores da abertura democrtica: j em 1968 defendia a
ampliao de participao da classe poltica na conduo do
processo de desenvolvimento nacional. Com esse objetivo chegou
a promover um amplo debate nacional em torno do Programa
Estratgico de Desenvolvimento, que elaborou no Governo Costa
e Silva e que pretendia ver transformado num "verdadeiro Projeto
Brasileiro, capaz de mobilizar a opinio pblica e a comunidade
nacional".
"Um homem se conhece pelo seu passado", diz o prprio
autor. DESCENTRALIZAO E LIBERDADE ajudar o
leitor a saber melhor quem HELIO BELTRO.
OS EDITORES

AS MLTIPLAS DIMENSES DA
DESBUROCRATIZAO

Quando, em julho de 1979, fQi institudo o Programa


Nacional de Desburocratizao, muita gente imaginou - e ainda
imagina - que era mais uma tentativa de racionalizar ou
reorganizar a Administrao Federal, um novo esforo pata
ajustar a mquina burocrtica aos prindpios da tcnica de
administrao, com o objetivo de aumentar-lhe a eficcia e
reduzir-lhe os custos.
Trata-se de equvoco fundamental, embora compreensvel.
O Programa no constitui uma proposio de natureza tcnica, e
sim uma proposta eminentemente poltica. Foi institudo com o
propsito de dar incio a uma transformao essencial no comportamento da Administrao em relao a seus usurios. O que se
pretende retirar o usurio da condio colonial de sdito para
investi-lo na de cidado, destinatrio de toda a atividade do
Estado.
Essa transformao envolve e pressupe uma deciso essencialmente poltica. No poderia; assim, operar-se pela via tcnica,
visto que afeta a prpria estrutura do poder. Se pretendemos
facilitar a vida das pessoas e reduzir a interferncia excessiva do
Estado no campo social e econmico, imperioso,descentralizar
decises, conter o exagero regulatrio, eliminar controles inteis e
atribuir validade s declaraes das pessoas, at prova em
contrrio. Esses objetivos so de impossvel alcance pela via
tcnica.
11

O_prii_Deir~ pon~o a esclarecer , portanto, este. Desburocra-

tiza~ nao e rac~onabzar nem reorganizar. O Programa no se

d~stm~ a aperfetoar o funcionamento interno da mquina admimstrattva. Pretende garantir o respeito dignidade e credibilidade das. pesso~s e prote~-las contra a opresso burocrtica.
Ftca ass~m evt?enctada a dimenso polftica do Programa, isto
, sua plena mserao no processo de abertura democrtica e sua
i~separ~vel vinculao liberdade individual e aos direitos de
ctdadama. Seg~nd? tei?os repetidamente assinalado, "o processo
de reden_tocrattz~ao nao se. esgota com a grande abertura poltica,
a gara~tta das liberdades, bsicas e dos direitos humanos fundamentais. Para que a abertura possa estender-se ao quotidiano do
~ornem comum, neces~r.io que se cuide igualmente da pequena
hberdade, do pequeno dtretto humano, valores que so diariamente n~gados. ao c~dado na humilhao das longas filas, na tortura
d~s mtermmvets esperas, na indiferena, na desconfiana e na
fneza dos balces e dos guichs".
.Alm de~ta dir:zenso poltic~, a desburocratizao inclui
uma megvel dzmensao cultural, social e econmica na medida em
que alimenta um propsito ainda mais ambicioso' e abrangente.
Trat~-se de promover o que denominamos de "aterrissagem no
Brasil r~al". E que temos descrito da forma seguinte:
. Extste ~n~re ns uma cu~osa inclinao para raciocinar,
legtslar e admtmstrar t~ndo em vtsta um paif imaginrio, que no
o nosso; um pas do"'?na?o pelo ~xerccio fascinante do planejamento abstrato, pela tlusao de ttca das decises centralizadas e
das c?n~pes macroeconmicas, pelo deslumbramento ante as
soluoes !~portadas, sofisticadas e onerosas, incompatveis com a
nossa realidade e com os modestos padres de renda de nosso
povo.
A miragem desse pas imaginrio tem atrasado o reencontro
com .a nossa verdadeira identidade e obstrudo a redescoberta do
Brasil real, constitudo predominantemente de gente simples, que
pe:manece espera de solues ~gualmente simples e compreensveis para os problemas que constituem o drama de seu quotidiano.
. . Preocu~ad? . em acelerar . essa aterrissagem, o Programa
engt~ en: pnnc~ptos. ~nd~entai~. a prioridade ao pequeno e a
valonzaao da szmplzczdade. A realidade predominante no Brasil
o. peq_ueno. Nove~ta por cento de tudo neste pas pequeno: 0
ctdadao de reduztda renda, o pequeno empresrio, o pequeno
12

municpio carente de recursos. E como a vida do pequeno feita


de pequenas coisas, o Programa tem procurado focalizar essas
pequenas coisas, que em geral no recebem ateno nem prioridade.
Mas isto no basta.
A aterrissagem no Brasil real exige que se proclame com
toda a nitidez que o centralismo burocrtico vem constituindo o
maior obstculo que se antepe s nossas aspiraes de renovao
e satisfatria soluo de nossos problemas econmicos e sociais.
Chegamos aqui mais importante dimenso da desburocratizao:
a da descentralizao administrativa, pela qual, pessoalmente, nos
batemos h mais de quarenta anos, e que est intimamente ligada
ao fortalecimento da Federao.
Repetimos aqui consideraes que j temos externado sobre
o assunto:
Estamos convencidos de que o problema mais grave do
Brasil a centralizao.
A concentrao excessiva das decises no nvel central da
Administrao uma sobrevivncia deplorvel de nosso passado
colonial, que no se coaduna com a urgncia de nossos problemas
e a dimenso de nosso Pas. Esse processo concentrador, inconsciente mas inexorvel, que se desenvolveu progressivamente ao
longo de nossa histria, acabou por entorpecer a Administrao
Federal, reduzir o dinamismo de nosso desenvolvimento e marginalizar os mecanismos administrativos e comunitrios locais.
O equacionamento dos problemas delicados e prementes que
interessam ao dia-a-dia do cidado, e que s podem ser bem
resolvidos pela autoridade prxima, foi sendo progressivamente
transferido deciso central e confiado exclusiva responsabilidade de grandes e distantes organismos federais, centralizados,
vagarosos e uniformizantes. Refiro-me aos problemas bsicos de
alimentao, sade, educao, habitao e outros, para cuja
soluo as autoridades locais no dispem hoje nem de autoridade
nem de recursos.
Esse processo concentrador est, a nosso ver, atingindo 'a
fase de saturao. Tendo assumido toda a autoridade, o Governo
Federal acabou, involuntariamente, por assumir a responsabilidade por tudo de errado que acontece neste Pas. Em nossa opinio,
o Governo Federal est comeando a pagar um preo poltico
muito alto pela exagerada soma de poder que acumulou em suas

13

mos. E, no obstante os seus acertos, o seu empenho e o seu


esforo para servir ao bem comum, vem encontrando dificuldade
cada vez maior para alcanar a compreenso e o reconhecimento
da opinio pblica.
Confiamos em que a considerao dessas conseqncias
negativas venha a contribuir para acelerar o processo descentralizador.
Enquanto no se realizar a descentralizao administrativa
no existir Federao neste Pas. Enquanto no se desconcentrarem as decises, as tarefas e os recursos, a autonomia dos Estados
e municpios continuar a representar um conceito muito mais
formal do que real.

(Do pronunciamento no Encontro Nacional de Desburocratizao. Braslia, agosto


de 1983.)

14

"A grande transformao a realizar nes~e pas ter de


obedecer a trs diretrizes fund'}menta1s: DESCENTRALIZAO, LIBERAAO e HUMANIZAO."

A DESCONCENTRAO DO PODER

O centralismo burocrtico constitui o problema mais grave


deste Pas. Todos os demais no passam de subprodutos.
Estimulado pela nossa tradio de pas essencialmente
unitrio, e movido pela louvvel preocupao de fazer face s
exigncias crescentes de nosso desenvolvimento econmico e
social, o Governo Federal, lanando mo da amplssima competncia que lhe atribui a Constituio, foi avocando a si, ao longo
dos anos, a deciso e administrao de quase todos os assuntos,
grandes ou pequenos, e esvaziando a irrecusvel autoridade dos
Governos locais para solucionar as matrias de seu imediato
interesse.
No me refiro a nenhum governo em particular. Esse
processo centralizador, fruto de uma herana cultural,- realmente
centenrio e at certo ponto inconsciente. Para prov-lo, nada
melhor do que transcrever palavras do eminente Visconde do
Uruguai, notvel estadista do Imprio que, em 1862- isto , h
121 anos - j denunciava, em termos candentes, o excesso de
centralizao:
Tenha a palavra o Visconde:
"A centralizao, quando excessiva, produz graves
inconvenientes, principalmente em um pas :como o nosso,
extensssimo, pouco povoado, onde os diversos ncleos de
populao vivem espalhados e separados uns dos outros por
distncias imensas ... "
17

"A centralizao administrativa tende a multiplicar em


demasia as rodas e as peas da mquina administrativa, os
empregados, as comunicaes hierrquicas do servio, a
papeladfl, a escrita, as dvidas e as formalidades ... "
"E incontestvel que a excessiva centralizao, quando
se juntam a governamental e a administrativa, no das coisas
mais favorveis liberdade dos cidados, que peia e embaraa. Fortalece, alm do necessrio e justo, o Poder Executivo,e
pe os cidados na dependncia imediata do Poder Central,
em negcios nos quais pode essa imediata dependncia
escusar-se. Um governo bem organizado no deve governar
tudo diretamente, e substituir em tudo a sua iniciativa, ao e
atividade de todos. H muitos assuntos nos quais a ao do
interesse particular ou local mais ativa, mais pronta, mais
eficaz, mais econmica do que a do Governo ... "
"A absoro da gerncia de todos os interesses, ainda
que secundrios e locais, pelo Governo Central, mata a vida
nas localidades, nada lhes deixa a fazer, perpetua nelas a
indiferena e ignorncia de seus negcios, fecha as portas da
nica escola em que a populao pode aprender e habilitar-se
praticamente para gerir negcios pblicos ... "

Como se v, nada mais atual. Nessa matria, se alguma coisa


mudou, certamente no ter sido para melhor.
A influncia conjugada da centralizao, da desconfiana e
da tutela acabou por construir uma gigantesca e complicada
burocracia federal, condenada, por fora da prpria dimenso, a
tornar-se crescentemente insensvel urgncia dos problemas que
reclamam soluo. Como fator agravante, o centralismo burocrtico provoca a exacerbao de uma "tica excessivamente central",
que tende a aplicar solues uniformes e padronizadas a um pas
imenso e heterogneo, marcado por diversidades e peculiaridades,
a reclamar solues diferentes para problemas diferentes. Essa
tica responde por outra distoro inconsciente, que a adoo de
uma verdade central, qual se tero de ajustar todas as verdades
regionais e locais. Ora, s existe uma verdade digna desse nome:
a que emerge da realidade dos fatos. E esta no est presente no
centro, mas na periferia.
18

Some-se a esses preconceitos e distores, subprodutos da


doena maior da centralizao, a inaceitvel presuno de desconfiana na capacidade dos administradores locais para dar fiel
execuo "verdade central", presuno freqentemente implcita nos regulamentos em que se ampara a centralizao. E at
mesmo uma inadmissvel preocupao de que os recursos venham
a ser desviados, desperdiados ou mal aplicados. A experincia
demonstra que, pelo contrrio, o dinheiro costuma render muito
mais a nvel local; e que no existe maior desperdcio do que o
emperramento, a complicao e a lenta resposta da burocracia
central aos problemas locais.
Em verdade, processou-se no Brasil, em escala crescente, a
convergncia de dois tipos de centralizao: a concentrao de
poderes em mos do governo central em detrimento dos governos
locais e, a nvel central, a concentrao de poderes em mos do
executivo.
A imensa soma de poderes e recursos assim concentrados
acabou por transferir-se gigantesca burocracia federal. Conseqentemente, o espao poltico acabou sendo, na prtica, lamentavelmente ocupado pelo poder burocrtico. O combate a essa
distoro tem sido um dos objetivos do esforo desburocratizante
em que nos empenhamos.
A maior e a mais corajosa revoluo a fazer no Brasil a
revoluo da descentralizao.
Mesmo porque a gigantesca e emperrada burocracia central,
alm de inviabilizar a Federao, ameaa colocar os Governadores
eleitos pelo voto direto de seu povo na posio de pedintes ou, na
melhor das hipteses, de despachantes de alta categoria, obrigados ao esforo ingrato e absurdo de arrancar decises e recursos
que lhes so devidos pela fria, vagarosa, onipotente e kafkiana
burocracia federal.

(Do discurso proferido no Rotary Club da Bahia, em abril de 1983, em Salvador,


de palestra na reunio da SUDENE, em Parnaba, Piau, em setembro de 1983, e
de outros pronunciamentos.)

19

"Chegou a hora de construir a Federao, a partir do


fortalecimento do municpio. De baixo para cima,
porque de cima para baixo est mais do que provado
que no d certo."

DESCENTRALIZAO, FEDERAO
E FORTALECIMENTO
DA AUTONOMIA MUNICIPAL

O municpio a grande realidade fsica, social e humana da


Federao. S no municpio podem ser bem resolvidos os problemas que afetam o dia-a-dia dos brasileiros. Refiro-me aos problemas de alimentao, de sade, de ensino e semelhantes.
No temos, no entanto, municpios fortes. Setenta por cento
dos 4 mil municpios brasileiros tm menos de 20 mil habitantes e
no dispem do mnimo de recursos materiais e humanos para
exercer o papel que lhes cabe.
A esmagadora maioria dos municpios padece de grave
escassez de recursos financeiros. Noventa e cinco por cento tm
sua receita preponderantemente constituda de recursos transferidos pela Unio Federal, que representam, em mdia, 70% do seu
oramento.
reduzida a participao global dos 4 mil municpios
brasileiros na receita governamental. Essa participao, embora
venha aumentando gradualmente, ainda representa, em termos de
receita tributria, menos de 6%, percentagem que atinge cerca de
16%, uma vez computadas as transferncias federais e estaduais.
Lamentavelmente, ainda mais reduzida a participao
efetiva dos municpios na equao e soluo dos problemas que
interessam de perto s comunidades locais. Como no existe uma

23

clara definio legal das tarefas que devam caber a cada um dos
trs nveis da Federao, e em decorrncia do excessivo centralismo que, como dissemos, constitui entre ns uma tradio centenria, o municpio, na maior parte dos casos, praticamente no
participa da soluo das graves carncias que afligem o cotidiano
do cidado, especialmente quanto alimentao, sade, educao, habitao e outros problemas bsicos, que assumem freqentemente aspectos dramticos. A deciso desses assuntos foi ao
longo dos anos sendo avocada pelos outros nveis da Federao,
notadamente pela Unio, com o conseqente esvaziamento da
autoridade local. , no entanto, o Prefeito Municipal aquele que
sofre diretamente a presso e o nus da insatisfao popular. Logo
ele que, geralmente, no dispe de recursos nem tem participao
efetiva nas solues.
Essa situao precisa mudar radicalmente, se, de fato,
quisermos revitalizar a sociedade brasileira e dar encaminhamento
adequado soluo dos problemas nacionais.
Como recentemente afirmamos, ''a grande transformao a
operar neste pas a do combate ao excessivo centralismo
burocrtico, que passou a constituir, no plano interno, o obstculo
mais srio s nossas aspiraes de desenvolvimento social, econmico e poltico".
No existir Federao no Brasil enquanto no se realizar
uma corajosa descentralizao administrativa, que abranja a
desconcentrao das decises e do poder de gerar e utilizar
recursos.
Uma reforma tributria que favorea os Estados e municpios, estabelecendo uma partilha mais adequada de tributos e
recursos, absolutamente necessria. Mas no suficiente.
imprescindvel que ela se faa acompanhar de uma clara redefinio de competncia entre os vrios nveis da Federao, fortalecendo-se no apenas a receita como a autonomia e a capacidade
dos municpios para decidirem os assuntos de seu imediato
interesse.
E no devemos aguardar a reforma de braos cruzados. Para
dar impulso ao processo descentralizador, impe-se desde j uma
corajosa deciso poltica do Governo Federal, no sentido de
reduzir voluntariamente o seu campo de execuo direta e
aumentar gradativamente, atravs de convnios e outros instrumentos, a utilizao dos servios estatais e municipais e o volume
de recursos sua disposio.

24

Por fora de nossa condio de pas historicamente unitrio,


da falta de tradio de autonomia dos governos locais e da
preocupao de fazer face s exigncias maiores de nosso desenvolvimento, a Constituio armou a Unio Federal de ampla
competncia legislativa e tributria. Mas isto no impede a
desejada descentralizao de recursos e decises. Tudo depende
da maneira por que o Governo Federal utilize a competncia
constitucional. A competncia federal para regular determinado
assunto ou arrecadar determinados tributos no significa que a
execuo de todas as tarefas ou a aplicao de todos os recursos
devam competir exclusivamente Administrao Federal. Infelizmente, o que se viu ao longo dos anos foi a Unio avocar a si,
gradual e inconscientemente, a administrao de quase todos os
assuntos, invadindo a irrecusvel autoridade dos governos locais
para regular os problemas de seu interesse imediato.
Em suma, operou-se no Brasil a concentrao progressiva,
no poder central, da soluo de quase todos os problemas. E
confundiu-se competncia para legislar com autoridade exclusiva
para executar.
A descentralizao administrativa perfeitamente compatvel com o enfoque nacional de determinados problemas que, por
sua natureza ou dimenso, exijam a programao e a coordenao
do Governo Federal.
Entretanto, nacional no sinnimo de central.
O fato de existir uma poltica nacional sobre determinado
assunto no significa que a execuo deva caber exclusivamente
Administrao Federal, nem que a aplicao dos recursos fique
centralizada em suas mos. No significa sequer que todos os
aspectos do plano nacional sejam definidos na lei federal. O
legislador federal deve ter o bom senso de reconhecer a existncia
de diversidades regionais e peculiaridades locais, e, conseqentemente, limitar-se s normas mais gerais, abrindo espao autoridade estadual ou municipal para regular e administrar os pormenores da execuo.
A 0scentralizao constitui, na verdade, a melhor maneira
de assegurar a eficcia e reduzir o custo dos programas federais.
Nenhum plano nacional poder ser realmente eficaz se no tiver
sua execuo amplamente descentralizada e se no puder engajar,
desde a fase de sua elaborao, a participao dos mecanismos
administrativos locais, que esto naturalmente melhor habilitados

25

a identificar e resolver os problemas da maneira mais rpida e


peculiar a cada caso.
evidente que esse conceito no se aplica ao equacionamento de problemas supralocais ou montagem de grandes unidades
industriais, como ocorre freqentemente nos setores de energia
eltrica, petrleo, comunicaes, siderurgia, ferrovias, rodoviastronco e outras sob responsabilidade predominantemente federal.
Mas, ressalvados esses casos, injustificvel que em pas com as
caractersticas do nosso se elimine a participao local nos
assuntos que, embora objeto de legislao federal, interessam ao
dia-a-dia do cidado. Nem parece razovel confiar-se a soluo de
problemas to delicados, urgentes e peculiares exclusiva responsabilidade de organismos federais distantes, centralizados, pesados e uniformizantes.
Um vigoroso passo no sentido do combate ao centralismo
burocrtico e do fortalecimento dos governos locais foi dado
recentemente pelo Presidente Figueiredo, por iniciativa do Ministrio da Desburocratizao, ao simplificar a transferncia, para os
Estados e municpios, dos recursos arrecadados pela Unio. Tais
recursos, que freqentemente levavam mais de seis meses at
chegar ao seu destino, tiveram sua transferncia praticamente
automatizada, abolindo-se inteiramente os planos de aplicao e
outros mecanismos injustificveis de controle ou de tutela anteriormente exercidos pelos rgos federais sobre essas transferncias, que representaro, em 1984, mais de 3 trilhes de cruzeiros.
Como a maioria dos municpios no dispe sequer de um
contador ou profissional habilitado a preencher todos os formulrios e satisfazer a todas as exigncias burocrticas dos rgos
federais, eram eles freqentemente obrigados a contratar despachantes para faz-lo, chegando mesmo a recorrer a intermedirios
e escritrios especializados para acelerar a liberao dos recursos.
Com a expedio dos Decretos-Leis 1.805, de 1 de outubro
de 1980, e 1.833, de 23 de dezembro do mesmo ano, o Presidente
da Repblica liberou os governos locais dessa tutela federal e da
sujeio a percentagens tericas para aplicao em custeio ou em
investimento. E estabeleceu expressamente que aos governos
locais que cabe decidir como e onde aplicar esses recursos. Os
eventuais erros ou abusos sero julgados pela prpria comunidade
e fiscalizados pelos Tribunais de Contas Estaduais ou Conselhos
de Contas Municipais.
Orgulhamo-nos de ter contribudo para essa medida corajo-

26

sa que na expresso do Presidente Figueiredo, "no uma


soiuo ~mpleta para o problema do enfraquecime~t? d~ Federao. Nem mesmo para a escassez dos recursos mu:n~1pa1s. Mas
um primeiro grande passo, entre outros que se seguuao, dentro da
mesma filosofia".

(Da conferncia proferida no Seminrio de Administrao Pblica Municipal, na


cidade de Salvador, em maro de 1981, e de outros pronunciamentos.)

27

DESBUROCRATIZAO E
ABERTURA DEMOCRTICA
"O povo mora no municpio. Ningum mora no
Governo Federal."

O Programa Nacional de Desburocratizao inscreve-se por


inteiro no processo de abertura democrtica em curso no Pas,
porque est intimamente ligado aos ideais de liberdade e ao
conceito de cidadania. E, como ficar evidenciado ao longo desta
exposio, constitui aspecto relevante e inseparvel daquele
processo, que no se esgota com a grande abertura poltica, a
reconquista das liberdades bsicas e a garantia dos direitos
humanos fundamentais. Para que a abertura possa estender-se ao
quotidiano dos humildes, necessrio que se cuide igualmente da
pequena liberdade, do pequeno direito humano, valores que so
diariamente negados ao cidado na humilhao das filas, na
tortura das longas esperas, na indiferena e na frieza dos balces e
dos guichs. Mesmo porque o povo costuma julgar o Governo pela
sua face mais visvel: as filas, os balces, os guichs.
O Programa de Desburocratizao ocupa-se deste importante aspecto de abertura. Quase poderia dizer que se ocupa do
"varejo da liberdade e dos direitos humanos". A semelhana da
abertura poltica, o Programa opera atravs de um processo de
liberao. No basta assegurar a liberdade no plano puramente
poltico, protegendo-se o cidado contra a opresso do Estado e os
abusos do poder poltico. preciso, por igual, estend-la ao dia-adia do homem comum, onde a abertura significa proteo contra
os abusos da burocracia, que implicam igualmente a violao da
dignidade e do respeito que ele merece como cidado e contribuinte.

31

O programa pretende restabelecer, na conscincia dos administradores, o conceito, hoje um tanto esquecido, de que servio
pblico significa servir ao pblico.

AS RAZES IDSTRICAS E CULTURAIS DA


BUROCRATIZAO NO BRASIL

A burocratizao* constitui uma tendncia secular de


nossa Administrao Pblica, que encontra suas causas mais
profundas na sedimentao de hbitos e preconceitos herdados de
nosso passado colonial e incorporados cultura do servio
pblico. Referimo-nos especialmente centralizao, ao formalismo e desconfiana que, invariavelmente, presentes ou subjacentes em nossas leis e regulamentos, se transformaram em responsveis principais pelo emperramento e pela burocratizao da
Administrao Pblica brasileira.
De fato, a centralizao excessiva das decises e a inapetncia para delegar transformaram-se em uma espcie de doena
crnica de nosso organismo administrativo. A concentrao do
poder decisrio a causa principal da lamentvel morosidade das
solues, do desmesurado crescimento da mquina burocrtica e
do progressivo esvaziamento da autoridade perifrica. Como fator
agravante, o centralismo administrativo provoca a exacerbao de
uma tica excessivamente central, que tende a aplicar solues
uniformes e padronizadas a um pas imenso e heterogneo,
marcado por diversidades e peculiaridades, a reclamar solues
diferentes para problemas diferentes.

* No Programa Nacional de Desburocratizao, adotou-se deliberadamente a


acepo popular ou corrente de burocracia, e no a cientfica ou acadmica,
segundo a qual burocracia corresponde a uma forma de organizao administrativa, sem nenhuma conotao depreciativa, conceito que foi especialmente desenvolvido por MAX WEBER (1864-1920). Como o Programa se prope a promover
uma transformao cultural, sua linguagem, endereada diretarriente ao usurio e
ao servidor, no pode ser a cientfica, que est nos livros tcnicos, e sim a popular,
que est na mente do povo e nos dicionrios mais modernos, como o de Aurlio
Buarque de Holanda, que registra para a palavra burocracia o significado de
"complicao ou morosidade no desempenho do servio pblico".

32

O exagerado apego ao formalismo responde pelo absurdo


de na Administrao Pblica, conferir-se mais importncia ao
do~umento do que ao fato, como se a vida fosse feita de papis e
no de pessoas e de fatos.
Finalmente, a marca da desconfiana, que se traduz na
mrbida obsesso da fraude, est presente na maioria das leis,
regulamentos e normas que regulam a Administrao Pblica e o
seu relacionamento com servidores e usurios.
A desconfiana no usurio, no servidor e no empresrio
responsvel pela avalanche de exigncias, formalidades, apro~a
es, atestados, certides e outros tipos de comprovao prv1a,
sistemtica e documental, que s servem para dificultar a vida dos
honestos, sem intimidar os desonestos. Tudo isso exigido
porque, na Administrao Pblica, ao contrrio do que ocorre em
nossa vida particular, proibido acreditar nas declaraes das
pessoas, embora se saiba que tais ~eclaraes. so et;t sua maioria
verdadeiras e no obstante a falsidade constltua cnme expressamente previsto no Cdigo Penal. No Brasil, em vez de se ~alocar?
falsrio na cadeia, obrigam-se todas as pessoas a provar sistematicamente, com documentos, que no so desonestas. Co~ isso,
pune-se o honesto sem inibir o desonesto, q~e especialista em
falsificar documentos. O documento substancialmente falso costuma ser formalmente mais perfeito do que o verdadeiro; as
prestaes de contas do desonesto costumam ser impecveis
quanto forma.
A influncia conjugada e a prtica continuada desses vcios e
preconceitos acabaram por transformar a Administrao Pblica,
ao longo dos anos, em organismo enorme e vagaroso, complicado
e ineficaz, centralizado, insensvel e desumano. Ressalvam-se,
evidentemente, as excees honrosas e notrias de alguns rg?s e
setores, que por isto mesmo se consagraram no apreo pbhco.
A verdade que o Brasil j nasceu rigorosamente centraliza:
do e regulamentado. Desde o primeiro inst~nte, tudo aqm
aconteceu de cima para baixo e de trs para dmnte.
Quando Tom de Sousa desembarcou na Bahia em 1549,
nomeado Governador-Geral pelo regime absolutista e centralizador vigente em Portugal, j trouxe consigo um "Regimento"
pronto e acabado, elaborado em Lisboa, que represen.tou na
verdade a primeira Constituio do Brasil. Ainda no havta povo
nem sociedade, mas j existia, pr-fabricado e imposto, de alto e
de longe, o arcabouo administrativo que deveria moldar a ambos.
33

Esse modelo passou a prevalecer. A estrutura burocrtica sempre


precedeu e condicionou a organizao social.
Essa circunstncia assinalada por todos os estudiosos de
nossa colonizao.
Segundo Joo Camilo de Oliveira Torres, "o fato realmente
espantoso que no Brasil o Estado precedeu fisicamente ao
povo". Na linguagem de Oliveira Vianna, "a populao dos
ncleos locais j nasce debaixo das prescries administrativas.
Essa organizao administrativa e poltica no ento uma criao
consciente dos indivduos; uma carapaa disforme, vinda de
fora, importada, vasta, complexa, pesada". Segundo Faoro,
"desde o primeiro sculo de nossa histria, a realidade se faz e se
constri com decretos, alvars e ordens rgias". Tristo de
Athayde arremata: "fomos um pas formado s avessas, que teve
Coroa antes de ter povo; parlamentarismo antes de eleies;
escolas superiores antes de alfabetizao; bancos antes de ter
economias".
No de estranhar-se assim que-no Brasil a burocracia se
tenha superposto sociedade. Foi uma decorrncia da prpria
natureza de nossa colonizao. No caso brasileiro, a colonizao
constitui um empreendimento de Estado, atribudo pelo governo
portugus a pessoas de sua confiana, com o objetivo declarado de
consolidar a conquista do territrio e propiciar benefcios econmicos Coroa. Nenhuma semelhana, portanto, com o que
ocorreu em outras plagas, onde foi uma parcela do prprio povo
que emigrou espontaneamente, com a inteno de se fixar em
outro lugar, onde criou suas prprias instituies. Nesse caso, foi a
Sociedade que instituiu a Autoridade. Aqui, foi a Autoridade que
fundou e moldou a Sociedade.
De l para c o Brasil mudou. Mudou muito
e para
melhor
no curso de um processo progressivo de liberao e de
auto-afirmao. Com a Independncia, o Imprio e a Repblica,
profundas alteraes ocorreram em nosso comportamento poltico, social e econmico. Mas no plano administrativo propriamente
dito, muito pouco realmente mudou. Por fora de nossa tradio
formalstica, a burocracia no Brasil toda escrita. Isto , sempre
obedeceu a leis, decretos, regulamentos e portarias, em que tudo
est expressa e minuciosamente regulado. Essa circunstncia
explica o imobilismo centralizador caracterstico de nossa Administrao e o descompasso cultural que at hoje se observa entre
esse comportamento e a atitude da maioria do povo brasileiro.

34

De fato, foi principalmente na Administrao Pblica que se


refugiaram e enraizaram o autoritarismo, o centralismo, o formalismo, a desconfiana e a tutela, que marcaram o arcabouo
burocrtico-colonial portugus. E, ancorados na dificuldade
de se alterarem as regras escritas da burocracia, tm sabido
manter-se substancialmente intactos atravs dos sculos, sem
tomar conhecimento do advento dos ideais republicanos e dos
conceitos de cidadania e liberdade, proclamados no plano poltico
e consagrados no texto de nossas sucessivas Constituies. Hoje,
como no Brasil colonial, ressalvadas notrias excees, o cidado
continua a ser tratado no como cidado, mas como sdito.

A BUROCRATIZAO DA ATIVIDADE PRIVADA SEUS EFEITOS SOBRE O CIDADO E SOBRE


O EMPRESRIO
No se tem contentado a Administrao em crescer desmesuradamente, muito alm do que corresponderia sua efetiva
utilidade social. No lhe tem bastado burocratizar-se. Ao longo do
tempo, vem-se devotando, por igual, tarefa de burocratizar a
atividade privada.
Dispensa maiores comprovaes o fato de que, no Brasil,
tanto o cidado como o empresrio vm tendo sua atividade
quotidiana crescentemente afetada pelas formalidades e exigncias interpostas em seu caminho pelo excesso de regulamentao
governamental.
A desconfiana, o formalismo e a preocupao obsessiva e
intil com a fraude tm conduzido a Administrao Pblica a
exigir do cidado uma quantidade crescente de obrigaes,
formalidades e documentos sem os quais ele no pode viver,
morar, exercer sua profisso, sustentar a famlia, registrar ou
educar seus filhos e enterrar seus mortos. O trabalhador perde boa
parte de seu tempo e, portanto, de seu salrio, correndo de uma
fila para outra, para provar que existe, que honesto, que no est
mentindo, que nunca teve problema com a polcia, ou para obter
documentos perfeitamente dispensveis, criados pela rotina burocrtica.
Quanto ao empresrio, o panorama semelhante. Ao longo
dos anos, a interferncia do Governo no seu quotidiano tem

35

aumentado progressivamente. No cabe discutir aqui as razes certamente explicveis - que determinaram a criao dos inmeros rgos, Departamentos, Conselhos ou Comisses hoje investidos de poder regulamentar. O que cabe comentar a tendncia
incoercvel desses rgos para ultrapassar os objetivos que lhes
justificaram a criao e, em muitos casos, transformaram-se em
instrumentos de inibio e asfixia da atividade empresarial. Sobre
o empresrio desabam hoje, oriundas dos trs nveis da Federao, cerca de 500 obrigaes burocrticas e estatsticas, fiscais e
parafiscais. realmente impressionante a quantidade e variedade
de normas, formulrios e exigncias que o empresrio obrigado a
satisfazer. E no s. Lamentavelmente, essas normas costumam
ser alteradas com freqncia, o que torna ainda mais difcil para o
empresrio cumpri-las satisfatoriamente. No menos lamentvel
a prtica de os rgos da administrao ignorarem-se uns aos
outros, fazendo com que o usurio seja freqentemente obrigado
a prestar a mesma informao a vrios rgos diferentes.
O Programa Nacional de Desburqcratizao tem entre seus
objetivos expressos "reduzir a interferncia do Governo na
atividade do cidado e do empresrio", assim como "fortalecer o
sistema de livre empresa". Estamos sinceramente convencidos de
que a manuteno do regime de livre empresa entre ns depende,
fundamentalmente, da sobrevivncia da pequena empresa, que
constitui, de fato, a "matriz" do sistema. A evidncia emprica
vem demonstrando que a pequena empresa brasileira j no tem
resistncia para suportar o peso dos nus fiscais e burocrticos
decorrentes das exigncias que lhe so impostas pelos trs nveis
da Federao. A burocracia no costuma distinguir entre o
grande, o mdio e o pequeno empresrio. Por outras palavras:
"Todos so iguais perante a burocracia." Sucede que o pequeno,
sendo mais fraco, tem menor resistncia, e acaba condenado a
perecer ou passar ilegalidade. Estamos, por isto, assegurando
tratamento prioritrio e diferenciado pequena empresa, que
constitui, alis, a grande maioria no universo empresarial brasileiro.
DESBUROCRATIZAO E RACIONALIZAO
Do anteriormente exposto resulta evidente que a "Desburocratizao" constitui proposio de natureza essencialmente polti-

36

ca e envolve uma transformao cultural. No pode ser confundida, portanto, com os projetos de "racionalizao", que constituem
proposies confinadas ao campo tcnico, destinadas a aumentar a
eficcia da administrao.
Os trabalhos de racionalizao ou reorganizao administrativas, embora intimamente relacionados com o xito do Programa,
dele se distinguem, por sua natureza e processo de atuao.
Desburocratizar implica modificar a prpria estrutura do
poder e a forma por que ele exercido dentro da Administrao.
Pressupe, por isto mesmo, a existncia de uma vontade poltica,
claramente manifestada por quem possa faz-lo. E h de forosamente efetivar-se pela via do poder, e no pela via tcnica, uma
vez que significa convencer e, em muitos casos, compelir os
detentores da autoridade a abrir mo do poder de decidir, e da
obsesso de multiplicar controles. Se pretendemos facilitar a
soluo dos assuntos de interesse do pblico, imperioso descentralizar decises, eliminar controles excessivos e onerosos e
atribuir validade declarao das pessoas, at prova em contrrio.
Esses objetivos so de difcil alcance pela via tcnica.
Tambm no campo econmico, ser impossvel a desburocratizao sem o respaldo do poder, visto que, nessa rea,
desburocratizar significa antes de tudo reduzir deliberadamente a
interferncia exagerada do Estado e o excesso de regulamentao
da atividade econmica, que oneram e perturbam a atvidade do
empresrio, produzindo inflao e inibindo o desenvolvimento.
Enquanto a racionalizao tem como objetivo a prpria
Administrao, buscando aumentar-lhe a eficcia e a produtividade, a desburocratizao dirige-se diretamente ao interesse do
usurio ou "consumidor" do servio pblico, com o objetivo de
alivi-lo de exigncias excessivas e assegurar-lhe o bom atendimento a que tem direito. Parece fora de dvida que essa cobrana
de bom servio acaba por estabelecer uma presso sobre a
Administrao, capaz de, por efeito reflexo, induzi-la a "racionalizar-se".
Nestas condies, o Programa no se ocupa diretamente do
aperfeioamento de organogramas ou da reordenao de fluxos de
trabalho. Procura alcanar as origens da burocratizao e examinar o arcabouo institucional e normativo que dita o comportamento da Administrao. Preocupa-se em refundir o prprio texto
das leis, decretos e regulamentos, para deles extirpar as marcas
herdadas de nosso passado colonial.

37

Estamos, evidentemente, diante de um desafio que s


poder ser enfrentado se tiver a respald-lo uma clara e consciente
vontade poltica de desburocratizar o Pas e descomplicar a vida
dos brasileiros. Essa deciso poltica foi desde logo proclamada
pelo Presidente Joo Figueiredo, cujo invarivel apoio tem sido
decisivo para o xito do Programa.

O PROGRAMA NACIONAL DE DESBUROCRATIZAO

O Silencioso Esforo de 1967


De 1967 a 1969 empreendemos um intenso trabalho de
descentralizao e simplificao da mquina administrativa federal. Empenhamo-nos pessoalmente na batalha da Reforma Administrativa Federal, colocando a seu servio todo o peso da
autoridade do Ministrio do Planejamento, que ento exercamos,
e valemo-nos dos poderes institudos pelo Decreto-Lei n 200 de
25 de fevereiro de 1967, de cuja elaborao havamos anteriormente participado, a convite do Governo Castello Branco.
A Reforma Administrativa de 1967 alcanou importantes
resultados, insuficientemente divulgados, no campo da descentralizao de decises, da flexibilidade de organizao e da execuo
indireta. Em um pas em que poucos eram aqueles dispostos a
abrir mo da autoridade, conseguimos, entre 1967 e 1969, a
expedio de cerca de mil atos de delegao de competncia e de
alguns milhares de atos de reorganizao destinados a conferir
flexibilidade e agilidade Administrao.
Entretanto, tendo perdido a intensidade a partir de 1969, a
~ef?rma A?ministrativa no .che&o.u a realizar seus objetivos
fma1s e mms profundos de s1mphf1cao e desburocratizao.
Nesse campo, no houve tempo para retirar todos os resultados da
ampla semeadura que havamos realizado.

A Retomada do Esforo
A criao, em julho de 1979, do Programa Nacional de
Desburocratizao, sob a responsabilidade de um Ministro Extraordinrio, integrado na Presidncia da Repblica, representa,
38

sem dvida, uma firme demonstrao da vontade poltica do


Presidente no sentido de retomar e intensificar o esforo iniciado
em 1967.
Com a ajuda de reduzido nmero de dedicados colaboradores e o valioso apoio da opinio pblica, foram alcanados
significativos progressos no sentido de facilitar a vida do cidado e
do empresrio. Centenas de inovaes simplificadoras foram
expedidas, atravs de leis, decretos-leis, decretos, portarias e
outros atos. Conseqentemente foram abolidos mais de 600
milhes de documentos e formalidades por ano. Mais de 3 mil atos
de delegao de competncia foram assinados nos vrios nveis da
Administrao Federal, com o objetivo de desconcentrar e
abreviar a soluo dos assuntos.
Isto mais do que havamos esperado, mas muito pouco
diante do que falta realizar. Apenas no plano federal, perto de 100
mil leis e decretos existem em vigor. Um gigantesco trabalho de
reviso precisa ser feito, para que se extirpem de muitas dessas leis
e decretos as marcas seculares da centralizao, do formalismo e
da desconfiana. Isto sem mencionar as centenas de milhares de
portarias, resolues e outros atos normativos.
Mais importante de que todos esses nmeros , entretanto, o
grau de conscientizao que vem o Programa rapidamente alcanando. Na realidade, a populao aprovou e absorveu os objetivos
do Programa. A palavra desburocratizar est na ordem do dia,
presente na boca do povo, no noticirio, e, sobretudo, nos
protestos contra os excessos burocrticos, que j se observam nas
filas e nos guichs. Esta a vitria mais importante registrada pelo
Programa, visto que estamos diante de tarefa cuja natureza no
admite vitrias definitivas nem solues instantneas. Exige muito
mais do que um simples Ministro e seu reduzido grupo de
assessores; muito mais do que o perodo de um Governo. tarefa
para, pelo menos, uma gerao. Entretanto, embora no alimentemos a pretenso de derrotar a burocracia, parece perfeitamente
possvel cont-la, dando-se incio, simultaneamente, a um vigoroso processo de reverso. Mesmo porque a progressiva burocratizao da Administrao Pblica no resultou, como poder parecer,
de nenhum propsito deliberado ou de uma tenebrosa "conspirao de burocratas". Trata-se, antes, de um processo at certo
ponto inconsciente, cuja reverso lenta e difcil, mas longe de ser
impossvel, visto que tem a seu favor a opinio pblica e a
unanimidade dos usurios do servio pblico. A rigor- e salvo
39

alguns casos patolgicos - ningum a favor da burocracia,


inclusive o funcionrio comum, que no fundo vtima do
processo.
Registre-se finalmente o fato auspcioso de que a desburocratizao j comea a operar de forma espontnea. Inmeros
rgos pblicos vm tomando a iniciativa de simplificar e agilizar
procelimentos, em benefcio do melhor atendimento aos usurios.
E nosso propsito, alis, conferir ateno especial ao atendimento ao pblico. Para isto, ser indispensvel valorizar a periferia
administrativa, isto , o nvel local da administrao, hoje desprovido do prestgio e da autoridade de que desfrutam os escales
centrais. Dentro da mesma linha, pretendemos incentivar a
delegao de tarefas federais a rgos estaduais, mediante convnio, onde e quando possvel e praticvel.
Diga-se, finalmente, que, ao contrrio do que pode parecer,
o Programa de Desburocratizao nada tem de utpico ou
quixotesco. Seria utpico se a herana burocratizante se tivesse
incorporado "cultura" de nosso pbvo. Felizmente, isto no
ocorreu. O brasileiro visceralmente contrrio burocracia.
Como explicamos, aquela herana ficou confinada Administrao Pblica, onde se enraizaram a centralizao, a complicao, o
formalismo e a desconfiana; contrariamente, o brasileiro
geralmente simples, informal e confiante. No se trata, assim, de
mudar a cultura de nosso povo, mas de ajustar a ela o comportamento da Administrao Pblica, prisioneiro de uma cultura
herdada e superada.

A EXPANSO DO MBITO DO PROGRAMA

Governos Estaduais e Municipais


Poder Judicirio
Em sua averso burocracia, o homem comum, no sendo
versado em matria constitucional, costuma desconhecer as fronteiras da Federao e da diviso dos poderes. Para ele, a
burocracia uma s, seja ela federal, estadual ou municipal, esteja

40

ela presente no Poder Executivo, no Legislativo ou no Judicirio.


Tendo sido nomeado um Ministro da Desb~rocratizao, sua
autoridade e responsabilidade so ilimitadas. E a ele que todos
devem dirigir-se e queixar-se quando atingidos pelo que o povo
chama de "burocracia": a morosidade, a complicao, o papelrio, o excesso de formalismo, a perda de tempo, a insensibilidade,
a fila, o carimbo, o protocolo, os despachos no conclusivos, os
processos volumosos, as despesas inteis.
Essa atitude evidente nas cartas que o Ministro da
Desburocratizao recebe (de mil a duas mil por ms) e das
reclamaes veiculadas pelos meios de comunicao, onde se
cobra do Ministro o cumprimento, por parte de reparties
estaduais e municipais, e de rgos do Poder Judicirio, das
medidas decretadas no mbito do Executivo Federal, ao qual o
Programa est adstrito.
Esse comportamento do pblico - que perfeitamente
compreensvel
levou-nos desde logo concluso de que,
embora no tivssemos autoridade sobre esses rgos, o Programa
no lograria o desejado apoio da opinio pblica se no se
estendesse esfera estadual e municipal. Com esse objetivo,
passamos a visitar a maioria dos Estados e os municpios de maior
expresso demogrfica, tendo obtido da parte de todos integral
adeso aos objetivos do Programa.
Tambm no tocante ao Judicirio e atividades vinculadas, o
pblico protesta contra as demoras e dificuldades na soluo de
feitos judiciais e o excesso de exigncias e despesas cartonais,
embora esses assuntos estejam fora de nossa competncia.
Mas no s do homem comum que se originam os reclamos
no sentido de simplificar e acelerar os procedimentos da Justia.
Magistrados, advogados e juristas, diretamente ou atravs da imprensa, nos dirigem insistentes apelos e sugestes no mesmo
sentido.
, assim, inteiramente compreensvel que, agindo em articulao com o Ministrio da Justia, tenhamos sido compelidos a
estimular e promover a desburocratizao do Judicirio.
A exemplo do que ocorre no Poder Executivo, o funcionamento da Justia moroso, o atendimento insatisfatrio e, em
muitos casos, o formalismo excessivo. Os juzes esto sobrecarregados de servio; o advogado perde seu tempo com o cumprimento de exigncias meramente formais; os interessados - as
partes - sofrem a decepo e o prejuzo da longa espera; os

41

serventurios queixam-se de que so mal pagos e trabalham


demais.
Mas o 9ue .realmente mais preocupante verificar que se
torn~, ca?a dm mats forte na conscincia do povo a convico de
que ma~s vale ';lm mau acordo do que uma boa demanda". Essa
~el~nchca resignao, que leva o cidado a renunciar a seus
d!reito~, representa fato po~itico e social da maior gravidade. O
dist,a~ciamento ~~tre a Justta e o povo abre o caminho para 0
arbi~no da ~dm:mstra~o, ~m cujas mos acaba sendo entregue o
destmo do cida~ao. O pior Julgamento aquele que no acontece.
Sem uma J';Istla ~cessvel ao homem comum, aplicada com
r~zove! rapidez, nao se pode falar em liberdade ou direitos de
cidada~na. O pleno, ~stado d~ Direito no depende apenas do
aperfeioame~to pohtlco. Expnme-se, sobretudo, na qualidade do
t~at~mento dt~pe~sado ao pblico para a satisfao de seus
dtr~It?_s. Isto e tao verdadeuo para o Executivo como para o
Judiciano.

BUROCRATIZAO FENMENO UNIVERSAL

A:

burocratizao no constitui privilgio do Brasil. Existe,


em maior ou menor grau, em todos os pases e, em muitos deles
vem c01:~tituindo motivo. de crescente preocupao. O Program~
vem, ahas, despertando mteresse fora do Brasil, tendo merecido
razovel. espao e generosas referncias em importantes jornais
estrangeiros.
Ta?Ipou~ con~ti~ui a burocratizao um problema privatvo
da Adm1mstraao ~ubhca. Encontra-se ela presente, por igual, na
grande empresa pnvada.
Na verdade, trata-se de fenmeno intimamente associado ao
da dimens~o. Atingjdo determinado porte, todo organismo tende
a_ burocratizar-se. E que, com o crescimento, perde-se a dimensao humana. O contato pessoal cede lugar comunicao escrita.
O ~<:mem se transforma de sujeito em objeto; de senhor das
d~ctsoes em escravo dos regulamentos. A liderana pessoal
~~s~o!ve-se no te.xto ~e manuais de procedimento. A deciso
~ndiVIdua~ e p:cuha!, aJ~stad~ realidade de cada caso, cede lugar
a padromzaao e a umfornuzao das decises. A organizao

42

esfria, perde o calor, a garra, a motivao, o sentdo de urgncia e


de rumo. Torna-se insensvel e vagarosa. Em suma, burocratizase.
Isto to verdadeiro para a empresa pblica como para a
grande empresa privada. Tenho dirigido ambas, e em ambas tive
de lutar contra a tendncia burocratizao, to verdadeira para a
empresa nacional como para a estrangeira.
Desburocratizar significa, essencialmente, descentralizar a
autoridade, e, simultaneamente, revitalizar e agilizar o organismo
administrativo, mediante a liberao da iniciativa e do esforo
criador do homem.

INFLAO E DESPERDCIO
O que estamos tentando fazer atravs de nossa pregao
induzir o brasileiro e a Administrao Pblica a redescobrir o
Brasil e aterrissar em nossa realidade. Para isso ser necessrio
renunciar excessiva sofisticao e restabelecer o apreo pelas
solues simples, sensatas e baratas, ajustadas s nossas particularidades regionais e, sobretudo, ao baixo padro de vida da maioria
do nosso povo. S assim conseguiremos reduzir a alta taxa de
desperdcio embutida em nossas aparatosas estruturas e complicados procedimentos burocrticos, na suntuosidade de nossos edifcios pblicos e na realizao de investimentos no essenciais. O
desperdcio e o custo excessivo da mquina burocrtica constituem
duas poderosas fontes de inflao em nosso Pas.

(Da conferncia proferida na Escola Superior de Guerra, em junho de 1981.)

43

"No basta assegurar a liberdade no plano puramente poltico, prott~gendo-se o cidado contra a opresso do Estado. E preciso estend-la ao dia-a-dia do
homem comum, onde a abertura significa proteg-lo
dos abusos da burocracia."

A ASFIXIA BUROCRTICA

A ntima conexo entre burocracia e desenvolvimento parece-me evidente. E torna-se ainda mais gritante e dramtica nos
pases como o nosso, em que, dada a insuficiente capitalizao do
setor privado nacional, o Governo passou a exercer uma funo
dominante no processo de desenvolvimento.
Ao longo dos anos, a iniciativa privada vem sendo gradativamente bloqueada, em seu dinamismo e sua produtividade, pelo
crescimento incessante e pela interferncia excessiva da burocracia
em nosso Pas.
No importa aqui discutir os fundamentos que historicamente teriam levado o Estado, aqui como em outros pases, a expandir
constantemente o seu campo de atuao. O que importa registrar
que, ao longo dos anos, o Governo foi aumentando de tamanho,
ampliando seus controles e expandindo sua interferncia. De
regulado:: da atividade econmica e social, passou a promotor do
desenvolvimento e, subseqentemente, a empresrio e agente
desse desenvolvimento. De investidor e operador de servios de
infra-estrutura -energia, transportes e comunicaes- passou a
fabricante de matrias-primas essenciais e bens intermedirios. De
inibidor ou incentivador de investimentos, passou condio de
um dos maiores compradores, contratadores de bens e servios do
Pas, com influncia decisiva na oferta e na procura.
47

Conseqentemente, o empresrio acabou por depender do


Governo no apenas como Governo, a quem tem de dirigir-se
para postular autorizaes, licenas, vistos ou aprovao, mas
tambm como um dos principais, e s vezes exclusivo, fornecedor
de crdito, servios, matrias-primas e produtos intermedirios.
Se levantarmos as estruturas de custos dos vrios setores
econmicos, verificaremos que uma parcela cada vez maior dos
componentes dos custos das mercadorias e servios produzidos
pela iniciativa privada est sob o controle do Governo. O custo
financeiro, os encargos fiscais e sociais, o custo da energia, do
transporte e de vrios insumos bsicos dependem fundamentalmente de tarifas, preos e condies determinadas pelo Governo.
Isto sem mencionar o controle sobre salrios e preos administrados.
Como acima ressalvei, no pretendo ingressar aqui na
fascinante controvrsia abstrata que consiste em especular sobre
at onde deve o Estado interferir no campo econmico. Descrevo
apenas uma realidade indiscutvel para. dela retirar uma conseqncia inevitvel: a de que a produtividade das empresas
depende, em escala crescente, no apenas de sua prpria eficincia, mas, sobretudo, da eficincia dessa enorme empresa que se
chama Governo e que, certo ou errado, est atravessada nos
caminhos do empresrio.

II
Neste preciso momento, em face da grave crise econmica
que estamos atravessando, o processo de desburocratizao passou a representar uma necessidade imperiosa. Ainda mais do que
uma prioridade, a desburocratizao constitui hoje realmente um
elemento condicionante.
O Brasil est deflagrando a execuo de uma srie de
pr?gramas de larga envergadura, destinados a corrigir o desequilbno do balano de pagamentos e controlar o processo inflacionrio. Referimo-nos, por exemplo, aos programas prioritrios de
substituio acelerada da importao de petrleo, aumento substancial da oferta de alimentos e rpida expanso de exportaes.
No hesitamos em afirmar que o sucesso desses programas, todos
48

eles absolutamente prioritrios, depender, em grande parte, do


avano que se puder realizar no Programa de Desburocratizao.
De fato, e no obstante o empenho dos Ministrios envolvidos, se no conseguirmos desbravar e simplificar o cipoal burocrtico ainda vigente, e, simultaneamente, abrir amplo espao
iniciativa privada, todos esses importantes projetos estaro inevitavelmente sujeitos a riscos de atraso e de encarecimento,
incompatveis com a urgncia do problema e a limitao dos
recursos disponveis.

III
O desenvolvimento constitui proposio eminentemente poltica e depende essencialmente da efetivao de um intenso
processo de liberao.
O Programa de Desburocratizao, afinado com os objetivos
globais do desenvolvimento nacional, representa, igualmente, um
processo de natureza essencialmente poltica e cultural, que se
destina a liberar a iniciativa dentro e fora da Administrao.
De fato, consideramos tarefa extremamente urgente liberar
o Pas da asfixia burocrtica, que resulta da interferncia excessiva
do Governo, isto , da hipertrofia da tut~la regulamentar do
Estado sobre a atividade econmica e social. E igualmente urgente
liberar a Administrao Pblica de uma srie de vcios e hbitos
arraigados, herdados do nosso passado colonial, que so os
principais responsveis pelo emperramento de nossa mquina
burocrtica. Nesse particular, desejo ressaltar:
I.

a excessiva centralizao das decises, que retarda a soluo


dos problemas de interesse pblico e tende a dar solues
uniformes e gerais a um pas enorme, desuniforme e rico em
peculiaridades locais.
II. o excessivo apego ao formalismo, isto , o hbito de conferir
mais importncia ao documento do que ao fato, como se a vida
fosse feita de papis e no de fatos.
III. a mrbida presuno da desconfiana, que constitui a marca
registrada da maioria das leis, regulamentos e normas que
regem a Administrao Pblica.
49

A desconfiana no usurio, no contribuinte e no empresrio


responsvel pela alta tonelagem de certificados, atestados,
certides e outros tipos de comprovao sistemtica e formal.
Tudo isto exigido porque, na Administrao Pblica, ao
contrrio do que ocorre em nossa vida particular, proibido
acreditar nas declaraes das pessoas, embora se saiba que tais
declaraes so em sua maioria verdadeiras e no obstante a
declarao falsa constitua crime expressamente previsto no Cdigo Penal.

IV
O Programa concede prioridade especial ao humilde e ao
pequeno, seja ele usurio, servidor ou empresrio, porque sobre
ele recai mais pesadamente o peso da. burocracia.
Estamos procurando restabelecer dentro da Administrao o
respeito pela dignidade do usurio do servio pblico, legtimo
destinatrio e financiador de toda a atividade administrativa.
Impe-se, igualmente, restabelecer o respeito pela dignidade do
servidor pblico, cuja palavra tambm deve merecer f. Todo
servidor deve ter direito a uma parcela de autoridade e responsabilidade, o que s ocorrer na medida em que conseguirmos
desconcentrar o processo decisrio. O direito de decidir e,
conseqentemente, de errar no pode constituir privilgio dos
ocupantes dos cargos pblicos mais importantes.

v
O programa nada tem de invivel. Foi concebido a partir da
existncia de algumas verdades essenciais:
1) O brasileiro um povo simples e confiante. A Administrao
Pblica que herdou do passado e entronizou em seus regulamentos a centralizao, a desconfiana e a complicao.
2) No existe nada mais barato do que confiar nas pessoas.
3) No existe nada mais eficaz do que liberar a iniciativa e a
50

capacidade criadora do homem, permitindo que ele se autorealize dentro da Administrao.

VI
Por outro lado, o que estamos tentando fazer atravs de
nossa pregao induzir o brasileiro e a Administrao Pblica a
redescobrir o Brasil e a aterrissar em nossas realidades. Para isso
ser necessrio renunciar excessiva sofisticao e restabelecer o
apreo pelas solues simples, sensatas e baratas, ajustadas s
nossas particularidades regionais e, sobretudo, ao baixo padro de
vida da maioria de nosso povo.

VII
Estes so, em resumo, os objetivos do Programa Nacional de
Desburocratizao. Ele constitui uma proposio muito mais
abrangente que a modernizao ou o aperfeioamento da mquina
administrativa. O que se pretende realmente revolucionar o
comportamento da administrao, varrendo da cabea dos dirigentes e do texto das leis e regulamentos toda uma herana
cultural secular.
A revoluo que estamos propondo desejada pela maioria
dos brasileiros. Estamos vendendo confiana e atacando de frente
aqueles problemas que infernizam o dia-a-dia do cidado, especialmente o menos favorecido. No basta praticar a abertura e
assegurar a liberdade poltica. A grande liberdade se constri a
partir de uma srie de pequenas.liberdades e da garantia de uma
soma de pequenas coisas: o direito credibilidade e dignidade; o
direito de no se ver empurrado de uma fila para outra apenas
para provar que no est mentindo ou para receber um servio ou
benefcio legalmente devido; o direito de no ser oprimido pela
burocracia.

(Artigo publicado no Jornal do Brasil em janeiro de 1980.)

51

PLANEJAMENTO E BOM SENSO


"O Governo precisa governar menos para que o
empresrio possa empreender mais."

A grande diviso do mundo de hoje entre pases desenvolvidos e pases subdesenvolvidos. A distncia entre os dois grupos
no parece estar diminuindo. Pelo contrrio, h indicaes de que
esteja aumentando progressivamente.
Dentro deste quadro, a primeira obrigao do Governo,
num pas ainda no suficientemente desenvolvido como o nosso
caso, a de promover o desenvolvimento e a eliminao do atraso
econmico.
Acaba de proclam-la, com clareza, o Senhor Presidente da
Repblica, em suas primeiras declaraes Nao.
O desenvolvimento h de ser, portanto, o nosso objetivo
bsico, ao qual se h de condicionar toda a poltica nacional, no
campo interno como nas relaes com o exterior.
Gostaria de externar de forma muito simples alguns conceitos de nossa antiga convico reforada pela experincia mais
recente. Trata-se, em sua maioria, de corriqueiras repeties do
bvio. Mesmo assim, penso que vale a pena manifest-las.
Estou profundamente convencido do seguinte:
O xito de uma poltica no depende apenas da boa qualidade
dos planos e da competncia do Governo; indispensvel a
criao de uma imagem favorvel na opinio pblica. No basta
que os objetivos da poltica econmica sejam teoricamente
desejveis; preciso que sejam efetivamente desejados pela
opinio pblica.
55

O melhor dos planos vale exatamente o que vale a mquina


encarregada de execut-lo.

Dirio Oficial no deve ser uma caixa de surpresas nem uma


fbrica de charadas.

A execuo dos planos de governo deve ter a flexibilidade


necessria para ajustar-se s surpresas da natureza, s convenincias gerais de poltica e ao imprevisvel comportamento dos
homens.

No pode o Governo exigir do empresariado nacional um nvel


elevado de produtividade sem antes cuidar da eficincia de sua
prpria mquina, cujo emperramento impede a eficincia das
empresas; e enquanto no construir a infra-estrutura de que
necessitam as empresas para funcionar com rendimento satisfatrio.

Em um pas carente de estatsticas, necessrio, alm de uma


boa dose de humildade e de cautela nas formulaes globais,
abrir tempo e espao para o contato e o depoimento. No h
estatstica que substitua a informao atualizada do homem que
se encontra junto ao fato.

O segredo do desenvolvimento o esforo produtivo. Ainda


no se inventou nenhuma frmula capaz de operar o milagre do
desenvolvimento sem trabalho. Seja qual for a orientao do
Governo e a teoria econmica que adotar, os inimigos a
combater continuaro sendo a improdutividade, o desperdcio,
a capacidade ociosa, o parasitismo econmico, a centralizao
burocrtica, a desorganizao, a incompetncia, a inrcia bem
paga, o trabalho mal remunerado. E no terreno que se
enfrenta o inimigo e no nos mapas e planos de combate.
No se pode pensar em acelerar o desenvolvimento com o setor
privado debilitado e angustiado pela impossibilidade de obter
ou de gerar os recursos de que precisa para operar e expandirse.
O mercado interno a ferramenta mais importante de que
dispomos para construir o nosso desenvolvimento. Cumpre-nos
fortalec-lo e expandi-lo.
O Estado deve ser extremamente cauteloso ao transferir
recursos do setor privado - que o mais dinmico - para o
setor pblico, cuja dinamizao s agora ser possvel intensificar, com a reforma administrativa, que levar alguns anos para
produzir resultados efetivos.
A regulamentao da vida ecnomica e financeira deve fazer-se
atravs de regras compreensveis e relativamente estveis. O

56

Em princpio, sempre prefervel liberar a iniciativa do que


conduzi-la perplexidade ou inibio por excesso de regulamentao governamental. A tarefa de aumentar a quantidade e
melhorar a qualidade dos bens e servios postos disposio do
povo no se resolve apenas com a coordenao superior da
atividade econmica; exige um esforo geral, de mobilizao
incompatvel com a perplexidade e a inibio. E sempre melhor
resolver os problemas gerados pelo excesso de iniciativa do que
enfrentar os que resultam da estagnao.
Uma das melhores contribuies que pode dar o Governo
soluo do problema de controle do crdito procurar pagar em
dia os seus compromissos com contratantes, fornecedores e
empreiteiros. Uma importante contribuio que pode prestar ao
processo de estabilizao dos preos promover a reduo do
custo do dinheiro e evitar aumentos excessivos no preo dos
produtos fabricados ou servios prestados pelo prprio Governo.
O assalariado tem o direito de melhorar de vida de acordo com
o crescimento econmico do Pas.
Sem a menor hostilidade ao capital estrangeiro, deve o Governo
amparar e fortalecer o empresrio nacional, assegurando-lhe as
indispensveis condies de competio, inclusive o acesso ao
crdito externo.

necessrio promover a reverso do processo de estatizao da


economia; e o Governo no deve executar diretamente aquilo
que puder eficientemente contratar.
57

A economia no uma cincia exata. Na medicina econmica,


no bastam a qualidade e a boa reputao dos remdios;
indispensvel conhecer bem o doente, inspirar-lhe confiana e
prestar ateno a suas reaes. Se o doente reage diferentemente do esperado, o caso no de condenar o doente, mas de
mudar o tratamento.

(Discurso de posse como Ministro do Planejamento, em maro de 1967.)

58

"O pior equvoco que um homem de Governo pode


cometer confundir a aprovao de um plano com sua
efetiva realizao."

A IMPORTNCIA DO BVIO

No h necessidade de investigaes profundas para concluir


que, no Brasil, h alguns problemas cr{micos, sem cuja soluo
jamais conseguiremos combater eficientemente a inflao nem
promover satisfatoriamente o desenvolvimento: o problema do
abastecimento, o problema da produtividade agrcola, a recuperao dos transportes martimo e ferrovirio, a inadequao flagrante do sistema educacional s exigncias da nossa economia, a
deficincia de comunicaes, o crescimento desmesurado e o
baixo rendimento da mquina burocrtica, a descapitalizao das
empresas nacionais, o absurdo custo do dinheiro, a insuficincia
do mercado de capitais, a necessidade de expandir o mercado
interno. So problemas que precisam ser atacados com absoiuta
prioridade.

Ao lado de uma poltica financeira adequada, h necessidade


de enfrentar fisicamente, e de forma vigorosa e concentrada, a
maior parte desses problemas, sem o que correremos o risco de
ganhar a batalha no mapa e perd-la no terreno.
Dir-se- que estamos apenas pregando o bvio. Mas o que
tem faltado no Brasil precisamente o reconhecimento corajoso e
singelo da importncia do bvio, para, em seguida, dar a esse
bvio as solues evidentemente recomendveis; o 'que , alis,
sempre muito mais difcil de levar a cabo do que a formulao de
ambiciosos esquemas abstratos.
61

O que tradicionalmente temos visto no Brasil que cada


Governo novo, cada Ministro novo, cada Diretor novo, cada
Chefe de Servio novo assume o cargo convencido de que o que
est faltando um novo plano, uma nova e brilhante concepo,
uma frmula mgica que a ningum ocorreu antes. E o que
realmente surge, na maioria dos casos, a criao de um novo
rgo, uma nova autarquia, uma nova empres3. pblica. Ora,
quem conhece Administrao Pblica sabe que, quase sempre, o
que preciso apurar a razo do insucesso dos planos existentes,
o que implica o esforo humilde de descer aos fatos e examinar a
mquina.
Mas, infelizmente, h no Brasil muito pouca gente com
pacincia de mecnico e gente demais querendo descobrir a
plvora.
Se conseguirmos, neste Governo, nos limitar a meia dzia de
objetivos essenciais, isto , se conseguirmos montar um sistema de
abastecimento satisfatrio, que acabe com o absurdo de um
produto aumentar de preo trs, quatro e cinco vezes, no trajeto
entre o produtor e o consumidor final; se conseguirmos elevar a
produtividade de nossa agricultura, o que no to difcil; se
conseguirmos - como j estamos neste momento conseguindo
que volte a ser usada a navegao de cabotagem; se conseguirmos
criar condies para transferir para a ferrovia cargas que hoje so
oneradas pelo transporte em estrada de rodagem; se conseguirmos
montar um mecanismo de comunicaes que permita a este
enorme Pas conversar consigo mesmo; se conseguirmos assegurar
ensino primrio populao em idade escolar e erradicar gradativamente o analfabetismo, pelo menos nos grandes centros; se
conseguirmos atacar com vigor as principais endemias e doenas
que destroem maciamente os nossos recursos humanos; se
conseguirmos dinamizar a Administrao Pblica e romper as
teias da burocracia; se conseguirmos elevar o poder aquisitivo das
populaes rurais, assegurando a expanso de nosso mercado
interno; se conseguirmos manter atualizado o conhecimento e o
emprego da tecnologia e, ao mesmo tempo, desenvolver a
tecnologia nacional; se conseguirmos dar enrgica execuo aos
programas j equacionados no campo da habita>, da energia,
das comunicaes e das indstrias bsicas; se conseguirmos isto
tudo, teremos realizado integralmente o bvio, este duro e
ambicioso bvio que nenhum Governo, at agora, conseguiu
realizar em sua plenitude.

62

E teremos libertado este Pas da ineficincia, da frustrao e


do desperdcio.
A partir do dia em que tivermos alcanado essa libertao, o
Governo poder empreender muito mnos, e o empresrio
brasileiro ter condies para empreender muito mais, conduzindo este Pas pelos amplos caminhos do desenvolvimento acelerado.
A rigor, o que precisamos fazer so trs coisas muito simples
de enunciar e muito difceis de levar a cabo:
1) Fazer funcionar com eficincia aquilo que j existe;
2) Obter um mnimo de coordenao entre os vrios rgos do
Governo;
3) Executar, com nimo determinado, as solues que esto no
consenso geral.
Os problemas do Brasil de hoje situam-se muito mais no
campo da execuo coordenada do que no planejamento propriamente dito, embora continue este a ser indispensvel, mormente
quanto ao governamental. Em nossa humilde opinio, o que
necessrio, acima de tudo, um mnimo de continuidade administrativa e, sobretudo, um Governo que, dotado de imaginao,
saiba ser, antes de tudo, objetivo, pragmtico e vigorosamente
executivo.

(Trechos de discurso aos empresrios, proferido como Ministro do Planejamento,


em julho de 1967.)

63

DESENVOLVIMENTO PRODUZ
INFLAO?
''O desenvolvimento nacionai uma luta contra o
tempo. Nossa prioridade a urgncia e no a
perfeio."
O ano de 1967 foi de transio e, sobretudo, de recuperao.
Funcionou, inclusive, como teste da poltica econmica do Gover-.
no: objetiva, pragmtica, fundada no apoio firme ao setor privado
e na elevao do rendimento do setor pblico. Uma poltica de
estmulos positivos, cujo objetivo ttico foi o restabelecimento
imediato de um clima de confiana no mercado e de uma
expectativa favorvel quanto aos rumos da economia.
Graas a essa poltica- despretensiosa mas efetiva- a sria
depresso econmica, que, iniciada em outubro de 1966, o
Governo Costa e Silva herdou em maro de 1967 (juntamente com
um dficit duas vezes superior ao orado), cedeu lugar a um
perodo de crescimento contnuo que, deflagrado desde o segundo
trimestre de 1967, se prolonga at agora sem interrupes, no
obstante o trabalho insidioso dos pregoeiros da crise.
Neste momento, a economia vem registrando ndices bastante satisfatrios de atividade, que se acentuaram significativamente
a partir de outubro de 1967. O Pas apresenta sinais visveis de
recuperao de sade econmica, o nvel do emprego elevou-se, e
a expectativa dos empresrios, registrada sistematicamente em
sondagens sucessivas, cada vez melhor, indicando o pleno
restabelecimento da confiana, elemento essencial retomada do
desenvolvimento.
Investimentos de vulto foram realizados pelo Governo, em
1967, nos se tores de infra-estrutura, que, de modo geral, acusaram
ndices de crescimento sensivelmente superiores aos nveis ante67

riores; essa intensificao permitiu, alm da acelerao dos


programas, a manuteno de um nvel satisfatrio de demanda
para extensos ramos de atividades vinculadas aos dispndios
pblicos.
A produo agrcola deve ter aumentado de 8 a 10%.
Mais importante ainda registrar que, sem embargo do
crescimento contnuo da atividade econmica, o Governo vem
obtendo ganhos expressivos na luta contra a inflao. O ritmo de
aumento do custo de vida reduziu-se de 41% em 1966 para 24,5%
em 1967. E continua, no primeiro trimestre de 1968, a situar-se em
nvel sensivelmente inferior ao do ano anterior.
Tambm neste particular, os ganhos foram obtidos apesar da
atoarda dos descrentes e da montona advertncia dos que
insistem na idia de que a inflao brasileira deve ser combatida
com medidas essencialmente monetrias, deixando soltos os
fatores de elevao dos custos, que respondem pela formao dos
preos.
De qualquer modo, demonstradq ficou, neste perodo, que,
pelo menos nas atuais circunstncias da economia brasileira - e
o Brasil que nos interessa - a retomada do desenvolvimento no
est produzindo, mas reduzindo a inflao; como evidenciado
ficou que, nos ltimos trs anos, a taxa de expanso dos meios de
pagamento no produziu no nvel dos preos os inexorveis efeitos
que, segundo alguns, haveriam de decorrer da aplicao da teoria
quantitativa da moeda em sua formulao mais simples.
Os professores de teoria econmica explicaro melhor esses
fenmenos. Quanto a ns, continuamos a aprender a lio de que,
em economia, parece cada vez mais importante conhecer o que se
passa na cabea das pessoas - empresrios, consumidores,
Governo e pblico em geral. Tudo indica que a expectativa,
confiante ou desconfiante, est condicionando cada vez mais o
comportamento dos fatos.

(Da Introduo ao Programa Estratgico de Desenvolvimento, em junho de 1968.)

68

"A realidade mais importante do que a teoria


econmica."

O DESENVOLVIMENTO UM
COMPROMISSO POLTICO

O objetivo do Programa Estratgico um crescimento anual


equivalente, no mnimo, mdia verificada entre 1947 e 1961.
A viabilidade desse objetivo mnimo, que se situa em torno
de 6% ao ano, est tecnicamente demonstrada no Programa.
Mas um crescimento anual de 6%, embora muito superior
mdia de 3,7% verificada nos ltimos 5 anos, no basta. apenas
um mnimo, endossado pelos tcnicos, que, entretanto, admitem
maiores taxas de crescimento.
Devemos aspirar a muito mais. Se alcanarmos, por exemplo, uma taxa anual mdia equivalente a 7%, poderemos, em 10
anos, duplicar a nossa produo global, e aumentar em cerca de
50% a nossa renda per capita.
E por que no aspirar a ainda mais?
O desenvolvimento est longe de ser apenas um problema
tcnico. , antes de tudo, um compromisso poltico e uma
responsabilidade coletiva. S se desenvolve o povo que deseja
crescer e confia no seu futuro. A vontade de desenvolver-se na
verdade o mais importante dos fatores bsicos do desenvolvimento,
embora no se v encontr-lo arrolado no captulo prprio do
Plano. Entendemos, entretanto, que esse fator fundamental deve
considerar-se implcito em todo o trabalho, como elemento
condicionante do xito do Plano.
Bons planos de governo no bastam, nem so capazes de
operar, por si, o desenvolvimento. Planos medocres podem
71

alcanar resultados surpreendentes e planos excelentes podem ter


resultados med(ocres.
Mais importante do que a qualidade dos planos o engajamento do povo num "projeto nacional".
A viabilidade e a intensidade do processo de desenvolvimento variam com o grau de confiana e participao da opinio
pblica. E este no um problema tcnico; , como dissemos, uma
proposio de natureza poUtica.
A grande preliminar dos planos tcnicos , portanto, de
natureza poUtica: situa-se no campo da "confiana", mercadoria
poUtica, e no econmica. assunto de Estado, que transcende ao
campo tcnico.
Consideramos, portanto, essencial ao xito do Programa
Estratgico que ele seja submetido apreciao das foras
polticas que sustentam o Governo, a fim de que venham a
revestir-se das caractersticas de um verdadeiro Projeto Brasileiro,
capaz de mobilizar a Qpinio pblica e engajar a comunidade
nacional no esforo necessrio ao alcance dos objetivos programados.

(Da Introduo ao Programa Estratgico de Desenvolvimento, em junho de 1968.)


NOTA DO AUTOR: No af de provocar a participao geral no Projeto
Brasileiro, cheguei a fazer uma tentativa de derrubar a barreira das suspeies e
preconceitos que de h muito se interpunham entre os planejadores governamentais e a classe poltica. Avesso, por formao, tecnocracia, convoquei a rea
poltica para examinar o programa do Governo Costa e Silva e promover-lhe o
debate franco e aberto. Caravanas mistas de polticos e especialistas percorreram o
territrio nacional. Esse esquema, indito e ousado, j comeava a apresentar
alguns resultados significativos quando teve de ser interrompido, em decorrncia
da grave crise poltica que culminou com o recesso do Congresso, em fins de 1968.

72

"Sem a confiana do povo no h plano de governo


que funcione."

A CONSCINCIA DO INTERESSE
NACIONAL

O brasileiro, especialmente o mais ilustrado, herdou a


vocao dos latinos pelo debate tericQ, o pendor irresistvel pela
fascinante discusso das teses abstratas.
o que freqentemente sucede em matria de polticaeconmica.
Nesse, como noutros campos, o debate tende freqentemente a radicalizar-se em torno de falsos dilemas, sem maiores
compromissos com a natureza e a urgncia dos problemas a
resolver.
Os contendores dessa guerra de palavras acastelam-se quase
sempre em cidadelas abstratas e irredutveis: cruzados da livre
iniciativa contra gladiadores da interveno estatal; xenfobos
exaltados contra desnacionalizadores impenitentes; controladores
fanticos contra manacos da economia do mercado; polticos mal
informados contra empedernidos e estreitos tecnocratas; livrecambistas romnticos contra protecionistas obsessivos; defensores
do "lucro sagrado" contra partidrios de "o lucro um roubo";
monetaristas "ortodoxos" contra estruturalistas radicais.
Atnito e confuso ante o fulgor dessa controvrsia, carregada de preconceitos e de irrealismo, e no rara obscurecida pelo
interesse pessoal ou de grupos, nem sempre fcil ao brasileiro
comum identificar precisamente onde reside o interesse nacional.
Ora, o nacionalismo, tal como o conceituamos, consiste
exatamente na fidelidade a esse interesse, que precisa, por isto
mesmo, estar claramente identificado.

75

Todos os povos so ciosos de seu interesse. E na medida em


que esto habilitados a identific-lo, procuram defend-lo objetivamente. A desateno dos povos pelo prprio interesse to
censurvel quanto o descuido do chefe de famia pelo bem-estar
atual e futuro de seus filhos.
Ironicamente, os pases menos desenvolvidos, justamente
aqueles em que a identificao e a defesa do prprio interesse
constituem condio de sobrevivncia, esto em geral to ocupados em debater as teses universais que raramente se concentram
em descobrir a soluo para os seus prprios problemas. O oposto
sucede nos pases desenvolvidos, melhor informados sobre suas
realidades e melhor aparelhados para atend-las.
Com a preocupao de facilitar, na discusso dos temas de
poltica econmica, a identificao do interesse nacional e sua
assimilao pela opinio pblica, que, ao longo dos anos, temos
insistido em externar, com simplicidade e nitidez, alguns conceitos
fundamentais.

A) O DESENVOLVIMENTO O NOSSO OBJETIVO


PRIMORDIAL
Em face da multiplicidade de objetivos conflitantes ou
concorrentes, preciso no perder de vista o propsito primordial
da acelerao do desenvolvimento. Desenvolvimento este que se h
de fazer a servio do homem.
Somente num quadro de expanso acelerada da produo de
be~s e servios ser possvel realizar o progresso social, corrigir as
destgualdades de renda, absorver os contingentes de mo-de-obra
que chegam ao mercado e alcanar a tranqilidade e a paz social.
.o .controle. d~ inflac;>, por mais importante que seja, no
constitUI um objetlvo em sz: , antes, uma condio essencial ao
alcance do objetivo fundamental, que o desenvolvimento.
A inflao descontrolada tomar realmente imposs{vel o
desenvolvimento aceleradOt-.e auto-sustentado.
. Mas no P?deremc:s jamais conco:dar com os que pretendem
apbc~r ao Bras1l a. teona do car~ngueJO, segundo a qual a nica
manerra de garantu o desenvolVImento amanh promover uma
recesso hoje.

76

B) O DESENVOLVIMENTO DEPENDE DO NOSSO


ESFORO
realmente indispensvel que o povo brasileiro tenha nti~a
conscincia de que o desenvolvimento problema nosso, cuJa
soluo h de depender de nosso prprio esforo e no da eve.ntt;al
generosidade de terceiros. A cooperao externa no substltut o
esforo interno; quando muito, suplementa-o. Note-se que, embora a cooperao financeira externa no tenha ainda diminudo no
caso brasileiro, sua tendncia, no mundo, de declnio; alm de
varivel e incerta - o que torna impraticvel um planejamento
baseado nela - vem-se deteriorando ultimamente no apenas em
volume, mas tambm em termos de condies, juros e prazos. E,
sobretudo, est cada vez mais vinculada importao de bens
produzidos no pas de ori~e~, o que nem s~mpre i.nt~ressa aos
pases que, como o nosso, J dtspem de uma mdstna mtegrada.
, alis, perfeitamente compreensvel que es~es pases
procurem vincular os seus financiamentos exportaa.o de suas
manufaturas. No devemos censur-los pelo fato de cutdarem de
seu interesse. O que no compreens{vel que no cuidemos do
nosso.

C) O MERCADO INTERNO UM DOS TRUNFOS MAIS


IMPORTANTES DE QUE DISPOMOS PARA A AFIRMAO DE NOSSA SOBERANIA POLTICA E
INDEPEND:t:NCIA ECONMICA
indispensvel que a opinio pblica tome conscincia da
importncia de nosso mercado interno.
a posse de um mercado interno suficientemente amplo que
nos distingue claramente da maioria dos pases ainda no desen1
volvidos. Foi essa circunstncia que nos permitiu, em prazo
relativamente curto, construir uma indstria integrada e diversificada; e s atravs da expanso do mercado interno ser possvel a
manuteno, no futuro, de um ritmo satisfatrio de crescimento
econmico.
Sem um vigoroso mercado interno no poderemos ingressar

77

no regime de economia de escala e reduzir os custos de produo.


S um ~~rcado amplo e em constante expanso poder respaldar
uma politica de emprego e absoro de mo-de-obra, compatvel
com o nosso crescimento demogrfico.
A expanso do mercado interno simultaneamente causa e
efeito de progresso tecnolgico e vai permitir o desenvolvimento
gradativo, no Pas, de uma tecnologia mais adaptada nossa
dotao de fatores e aos nossos recursos naturais. Constitui
finalmente, o indispensvel ponto de apoio a uma polttica agressiv~
de exportaes de produtos brasileiros a preos competitivos.

D) O MERCADO INTERNO DEVE SER RESERVADO EM


PRINCPIO, EXPANSO DA INDSTRIA'
INSTALADA NO PAS
A importa~o indiscriminada de produtos industriais comprime ? mercado mterno e reduz o emprego no Pas. Significa, na
prtica, promover a criao de empregos e a utilizao de fatores
produtivos no exterior, num momento em que precisamos dar
emprego ao nosso povo e utilizar melhor a nossa capacidade de
produo.
E preciso definir, com maior nitidez, a nossa poltica de
expanso industrial, e os mecanismos e instrumentos necessrios
consecuo dessa poltica.
A experincia do passado nos demonstrou que a liberaliza~o ~xcessiva ~e importa~s, praticadc com o propsito de
mduztr a reduao dos preos mternos, conduziu em certos casos
injustificada desproteo da indstria nacional e ao aumento da
capacidade ociosa. Isto sem que se tenha alcanado, na medida
desejvel, a reduo de preos internos, sabido como que, no
quadro atual de nossa economia, as parcelas mais importantes da
estz:utura de custos industriais no dependem, via de regra, de
dectses do empresrio; refletem, em boa parte, os preos de bens
ou servios produzidos, prestados ou regulados pelo prprio
Governo, ou limitaes de natureza institucional ou estrutural
claramente fora do controle do empresrio.
necessrio definir, a par de mecanismos eficazes uma
poltica de proteo efetiva, que impossibilite a alienao in]ustificada de nosso mercado, sem incorrer, evidentemente, no erro de
78

desproteger o consumidor - que tambm nacional - contra os


riscos da ineficincia e os abusos do monoplio.

E) O EMPRESRIO NACIONAL DEVE SER


FORTA~ECIDO E PROTEGIDO
Se a preservao da indstria instalada no Pas deve constituir um objetivo claro de poltica, no menos ntida deve ser, nesse
contexto, a poltica de proteo especial ao empresrio nacional,
cujo poder de competio tem de ser decisivamente fortalecido.
A poltica de proteo ao empresrio nacional - que
praticada universalmente, em maior ou menor grau - no
importa em excluir ou hostilizar a participao da empresa
estrangeira. Objetiva assegurar a existncia e o crescimento do
empresrio brasileiro.
O empresrio nacional no deve ficar exposto, sem proteo
adequada, ao incomparavelmente maior poder de competio das
grandes empresas internacionais, que dispem de amplos recursos
de capital fixo e de giro, economia de escala, organizao e
tecnologia superiores, freqentemente funcionando em regime
oligopolstico.
preciso, de um lado, proteg-lo contra a desigualdade de
escala e de poder de competio, e, de outro, fortalec-lo,
concendendo-lhe incentivos especiais para que subsista, persista e
progrida.

F) O NVEL DE INVESTIMENTOS NECESSRIOS AO


NOSSO CRESCIMENTO J CONSIDERAVELMENTE
FINANCIADO PELO ESFORO INTERNO
DE POUPANA
O "Diagnstico" que, elaborado pelos tcnicos, serviu de
base elaborao do Programa Estratgico*, contm um escla Programa Estratgico de Desenvolvimento, apresentado ao ento Presidente
Costa e Silva, em junho de 1968.

79

recimento de inegvel significao para a orientao de nossa


poltica econmica: indica que, pelo menos no futuro prximo, o
esforo de investimento necessrio ao crescimento programado
no dever depender de suplementao da poupana interna,
efetuada atravs de capitais externos. Por outras palavras: no
dever haver limitaes ligadas insuficincia potencial de poupana interna, uma vez que foi identificada, na economia, a
presena de aprecivel propenso marginal a poupar, alm da
capacidade ociosa em grande nmero de ramos industriais.
Isto significa que, pelo menos na primeira fase do programa,
a funo essencial dos recursos externos no ser a de complementar a poupana interna, mas a de auxiliar o equilbrio de balano
de pagamentos e a incorporao de tecnologia. Conseqentemente, ser possvel ao Brasil efetuar, nesta fase, uma dosagem mais
racional na utilizao de recursos externos, de maneira a evitar que
o emprego excessivo de financiamentos vinculados possa acarretar
uma indesejvel compresso do mercado interno reservado
nossa indstria, especialmente no que se refere a equipamentos.

(Extrado da aula inaugural dos Cursos da Escola Superior de Guerra, em maro de


1969.)

80

"S a crise capaz de promover o consenso em torno


de solues h muito proteladas por interminveis
controvrsias tericas."

PRECISO PRESTAR ATENO


S PEQUENAS COISAS ,

O fato de constituirmos em termos globais a oitava ou nona


economia do mundo ocidental pode representar justo motivo de
orgulho nacional, alm de nos assegurar vantagens no plano
internacional. Mas no nos transforma necessariamente em povo
rico. Continuamos a ser um pas constitudo, em sua grande
maioria, de pessoas pobres.
A grande realidade do Brasil o pequeno. Este um pas
onde predomina o pequeno; onde 90% da populao se constituem de pessoas de baixo nvel de renda, em luta contra toda sorte
de carncias; onde 95% dos municpios no tm condies de
satisfazer as necessidades essenciais da populao; onde 95% das
empresas so de reduzido porte e insuficiente capitalizao.
Infelizmente, essa predominncia dos pequenos habitualmente ignorada pelas leis e regulamentos federais, estaduais e
municipais. Rara a norma legal ou regulamentar em que se
revela alguma preocupao com as dificuldades que as pessoas
fsicas ou Jurdicas economicamente fracas tero de enfrentar para
cumprir exigncias fiscais e burocrticas inteiramente incompatveis com sua fragilidade econmica e reduzida dimenso.
Por outras palavras, todos so iguais perante a burocracia.
Qualquer brasileiro, rico ou pobre, est sujeito a cumprir, ao
longo da vida, pelo menos 50 exigncias burocrticas. Qualquer
empresa, grande ou pequena, est constrangida a cumprir cerca de
500 obrigaes ou formalidades por ano, perante a burocracia e o
fisco federal, estadual ou municipal. O pequeno municpio, que
83

no dispe de recursos sequer para pagar um contador, est


legalmente obrigado a enfrentar o mesmo cipoal oramentrio,
financeiro e contbil com que se defronta a administrao das
grandes metrpoles brasileiras.
Se tivssemos de resumir o Programa de Desburocratizao
em uma s frase, diramos que "ns nos preocupamos com as
pequenas coisas", aquelas com que ningum geralmente se
preocupa e que, no entanto, so extremamente importantes,
porque a vida do pequeno feita de pequenas coisas. E este ,
como vimos, um pas de pequenos, que se habituou no entanto a
raciocinar em termos de grandes nmeros e grandes estruturas na escala em que se perde a dimenso humana.
Ao longo dessa caminhada, temos procurado vender ao povo
brasileiro a revoluo que ele deseja comprar: a saudvel revoluo do retorno simplicidade e confiana; a revoluo das
solues ditadas pelo bom senso e pelo respeito dignidade do
homem, cuja existncia constitui a razo de ser do Estado. Em
suma, temos pregado a necessidade inadivel da "aterrissagem no
Brasil real".
A aterrissagem no Brasil real implica redescobrir a predominante presena do pequeno e a importncia da simplificao.
claro que tambm estamos preocupados em construir o Brasil
grande. Mas como a grandeza de um pas se mede pelo grau de
felicidade e bem-estar de seu povo, no se pode construir o Brasil
grande sem pensar nas pequenas coisas que constituem o grande
drama do cotidiano do homem comum, drama que se desenvolve
em grande parte na frieza das filas, dos balces e dos guichs.

(Do artigo publicado no jornal Folha de So Paulo, em maio de 1982.)

84

"No se pode construir o Brasil grande sem resolver


os problemas dos pequenos."

O DINHEIRO RARO E CARO

H muito tempo vimos proclamando, em todas as oportunidades, a necessidade de um ataque enrgico ao problema do
dinheiro raro e caro neste Pas, como cgndio essencial ao xito
dos dois objetivos fundamentais de poltica econmica: combate
inflao e promoo do desenvolvimento.
No h desenvolvimento que resista a juros mensais de 4 a
5%. Nem pode a inflao ser derrotada enquanto os custos
financeiros representem, para setores econmicos importantes,
parcela superior a 25% do preo final.
Em pronunciamento recente, feito na Associao Comercial
do Rio de Janeiro, voltei a afirmar que as circunstncias ligadas ao
violento surto inflacionrio ocorrido no passado, hoje claramente
em declnio, acabaram por consolidar entre ns o hbito do juro
alto, transformando os brasileiros em agiotas do desenvolvimento.
Esclareci que, embora a inflao se tenha reduzido a nvel inferior
a 2% ao ms, os brasileiros habituaram-se de tal forma a taxas
elevadas de juros que no se conformam com aplicaes que no
lhes rendam 3, 3,5 e 4% ao ms. Lamentei, por outro lado, que os
investidores continuassem a dar preferncia excessiva a papis de
emprstimo, de alta rentabilidade a curto prazo, em vez de
buscarem associar-se aos riscos da livre empresa, procurando o
mercado de aes. Assim como o nosso desenvolvimento precisa
de scios, e no de agiotas, as nossas empresas precisam de scios,
e no apenas de credores.
Isto quanto aos investidores em geral. Quanto ao comportamento dos bancos e outras entidades integrantes do setor financei-

87

ro, afirmei que necessrio entender que, sendo o dinheiro sangue


da economia, no pode ser administrado, angariado, anunciado ou
vendido como um automvel de luxo ou um televisor. Numa
economia em que as empresas sofrem de anemia financeira, os
custos operacionais da captao e redistribuio do dinheiro tm
que ser reduzidos ao mnimo compatvel com o eficiente funcionamento do sistema. Embora seja firmemente contrrio estatizao do setor, no posso concordar em que o empresariado
financeiro adote na matria uma atitude meramente imobilista e
cartorial. imprescindvel sensibilizar o se to r - ou melhor, a
parte ainda no sensibilizada c!o setor - para a necessidade de
uma transformao radical dessa atitude, que conduza reorganizao da rede, acelerao e fuses, e reduo drstica dos custos,
inclusive com eliminao de gastos suprfluos, que, embora
justificados pelo tipo de competio que desenvolveu no setor,
acabam por onerar, excessivamente, o usurio do dinheiro.
A economia no pode suportar o nus acumulado do mau
hbito dos investidores e do elevado cu~to do capital de giro. Estas
observaes no se dirigem apenas aos investidores ou aos bancos.
Reclamo - como reclamei naquela ocasio - das prprias
autoridades monetrias, nesse assunto, uma atitude mais ntida e
uma poltica estvel, sensata e realista; assim como o desapego s
estatsticas globais, abrindo-se um crdito de confiana aos
empresrios e bancos mais responsveis, quando reclamam quanto
escassez de crdito.
Considero que a batalha dos juros altos e a irregularidade do
abastecimento so agora os ltimos obstculos srios que ainda
nos restam para derrotar definitivamente a inflao entre ns.
Faamos um ltimo esforo, e estaremos livres, de uma vez
por todas, da doena crnica da instabilidade dos preos.

(Da entrevista concedida ao jornal O Estado de So Paulo, em maio de 1969.)

88

"O poupador, no Brasil, acabou se transformando,


sem perceber, em agiota do desenvolvimento nacional."

MAIS SCIOS E MENOS CREDORES

O saldo das aplicaes financeiras oriundas de nossa poupana privada interna aproximava-se, em fins de agosto de 1981, da
impressionante soma de Cr$ 6,7 trilhes, o que corresponde a
cerca de US$ 65 bilhes de dlares, importncia superior dvida
externa lquida do Brasil. Nesse total, a poupana voluntria
(cadernetas de poupana, depsitos a prazo, ORTNs, letras de
cmbio, LTNs e Lis) responde, sozinha, por quase Cr$ 5 trilhes,
correspondendo compulsria (PIS-Pasep e FGTS) os restantes
Cr$ 1 ,7 trilho.
Essa soma considervel encontra-se maciamente aplicada
em papis de renda fixa, que apresentam ao investidor voluntrio
vantagens comparativas insuperveis: segurana, rentabilidade,
correo monetria integral e um elevado grau de liquidez. Ante
esse conjunto imbatvel de vantagens, perfeitaroente compreensvel que o investidor brasileiro tenha perdido o interesse pela
subscrio de aes, tipo de aplicao onde o risco da essncia do
negcio e que, portanto, no lhe pode oferecer o mesmo grau de
segurana e liquidez; e cujo rendimento, depois de tributado na
empresa, sofre nova tributao em mos do acionista.
A conseqncia dessa diversidade de atrativos transparece
nas melanclicas estatsticas no nosso mercado primrio de aes.
O total das aes de subscrio colocadas nesse mercado no
primeiro semestre deste ano representa soma inferior a Cr$ 5
bilhes, devendo atingir, no exerccio, na melhor das hipteses,
menos de dois dcimos de 1% das aplicaes de renda fixa.
91

Sabemos que um dos maiores problemas da empresa privada


no Brasil o de sua insuficiente capitalizao, que est estreitamente ligada ao grave problema de seu endividamento excessivo.
Os nmeros acima referidos demonstram que, ao contrrio
do que pode parecer, essa insuficiente capitalizao no decorre
da falta de recursos internos. Recursos existem; apenas no esto
s~ndo destinados a fortalecer o capital das empresas nacionais, e
s1m a emprestar-lhes mais dinheiro, isto , aumentar o seu
endividamento.
'
Essa tendncia no ser alterada enquanto os atrativos para
as aplicaes de renda fixa continuarem a contrastar flagrantemente com a falta de incentivos para as aplicaes em capital de risco.
to insignificante a atual participao da subscrio em
aes que bastaria uma pequena alterao no direcionamento da
p~:mpana para operar uma transformao substancial na situao
Vigente. De fato, a correo da insuficincia de capital prprio das
empresas nacionais exige apenas uma reduzida parcela daquela
considervel poupana. A correo pode e deve fazer-se de forma
gradual, inclusive para que os investidores disponham de tempo
para realocar em parte suas aplicaes. Mas imperioso inici-la.
O que est em jogo o futuro da livre iniciativa neste Pas. A
lamentvel verdade que, ao longo dos anos, o Brasil se vem
c~mverte~~o em ~m pas de e'!"prestadores de dinheiro. Como j
tive ocastao de aftrmar em mazs de uma oportunidade, todos ns,
brasileiros, estamos, involuntariamente, nos transformando em
uma espcie de agiotas do nosso prprio desenvolvimento. Dentro
do sistema supergarantido das aplicaes de renda fixa cada um
de ns vai gradativamente se acomodando posio de' "emprestador", em vez de participar como scio, e no como credor, dos
desafios e das imensas possibilidades que o desenvolvimento
oferece aos brasileiros.
A empresa privada no Brasil precisa de mais scios e menos
credores.
Na ilustre companhia do Ministro Otvio Gouveia de
Bulhes, h muitos anos vimos apontando os graves riscos
inerentes a essa situao e sugerindo medidas para sua reverso.
No Governo Geisel fomos ambos designados para, juntamente
com o Dr. Jos Mindlin, representar o setor privado em grupo de
trabalho especialmente constitudo para propor medidas destinadas ao fortalecimento da empresa privada nacional. Algumas

92

medidas que sugerimos foram adotadas, mas a maioria ficou


pendente de estudos posteriores, precisamente aquelas que criavam incentivos eficazes para a capitalizao das empresas, com
recursos da poupana privada voluntria e compulsria.
Preconizvamos um redirecionamento parcial e prudente da
poupana voluntria, que no pusesse em risco os mecanismos
vigentes, especialmente o sistema de cadernetas de poupana,
instrumento, por excelncia, da poupana popular. Propnhamos
isenes e redues fiscais para a subscrio de aes e distribuio de dividendos. E, ainda, o gradual ajustamento do PIS-Pasep
sua concepo original de Fundo de Participao, sem prejuzo
da garantia do Governo.
Agora mais do que nunca necessrio que atravs de
incentivos apropriados, especialmente endereados aos maiores
investidores, sejam estes induzidos a optar entre a segurana de
uma renda fixa, mas limitada, e as vantagens mais amplas que lhes
pode oferecer a subscrio de aes em empresas saudveis e bem
administradas, onde uma injeo adicional de recursos no
exigveis produzir automaticamente a imediata elevao do lucro,
pela reduo dos onerosos custos financeiros decorrentes do
endividamento.
A nosso juzo, a capitalizao da empresa privada nacional
um dos melhores negcios que o Governo pode fazer. Alm de
compensar amplamente qualquer perda de receita decorrente de
incentivos fiscais, a maneira mais saudvel de reduzir a presso
inflacionria sobre o crdito, mantendo-se a produo em nveis
satisfatrios e corrigindo-se o desequilbrio financeiro das empresas.
Inversamente, no conheo negcio mais arriscado do que
permitir que se acelere irremediavelmente o processo de descapitalizao do setor privado e se consolide no poupador nacional o
hbito de evitar os riscos da atividade empresarial.
Nossa viso do Brasil futuro no pode ser a de um pas
absurdo onde um nmero cada vez maior de pessoas aufere, sem
nenhum risco, rendimentos cada vez mais altos, emprestando
dinheiro a um nmero cada vez menor de empresas, que, correndo
todos os riscos, se incumbem de criar empregos, produzir bens e
servios e pagar impostos ao Governo.
(Pronunciamento no III Congresso da Abrasca - Associao Brasileira das
Companhias Abertas, no Rio de Janeiro, em setembro de 1981.)

93

"O drama do empresrio nacional tem sido o de crescer


investindo dvidas."

'

NO H LIVRE EMPRESA
SEM PEQUENA EMPRESA

A grande realidade no Brasil o pequeno. Este um pas


onde predomina o pequeno; um pas onde 90% da populao se
constituem de pessoas de baixo nvel de renda, em luta contra toda
sorte de carncias e dificuldades, onde 95% dos municpios no
tm recursos sequer para satisfazer as necessidades essenciais da
populao; onde 80% das empresas tm menos de cinco empregados e 95% menos de cem empregados, funcionando geralmente
em condies de insuficiente capitalizao e excessivo endividamento.
Infelizmente, essa predominncia dos pequenos habitualmente ignorada pelas leis e regulamentos federais, estaduais e
municipais. Rara a norma legal ou regulamentar em que se
revela alguma preocupao com as dificuldades que as pessoas
fsicas ou jurdicas economicamente fracas tero de enfrentar para
cumprir exigncias fiscais e obrigaes burocrticas inteiramente
incompatveis com sua fragilidade econmica e reduzida dimenso.
Por outras palavras, "TODOS SO IGUAIS PERANTE A
BUROCRACIA". Qualquer empresa, independente de seu tamanho, est sujeita a cumprir cerca de 500 exigncias ou formalidades por ano, perante a burocracia e o fisco federal, estadual e
municipal.
Contrariando o princpio fundamental da eqidade, que
consiste precisamente em tratar de forma desigual os desiguais, a
97

BUROCRACIA trata da mesma forma o grande e o pequeno, a


grande multinacional e a microempresa familiar. S que o
pequeno geralmente morre primeiro. Se, para a grande empresa, a
burocracia excessiva muito prejudicial, para o pequeno
catastrfica. Temos repetidamente alertado os trs nveis de
Governo para os elevados ndices de "mortalidade infantil" que
vem acusando a empresa nacional, isto , para o crescente nmero
de empresas que, incapazes de resistir asfixia burocrtica e fiscal,
encerram cada ano suas atividades e suas esperanas; ou simplesmente se transferem para a ilegalidade ou para a clandestinidade,
engrossando a legio dos componentes da chamada "economia
invisvel" e agravando a anomalia das vendas sem nota fiscal e dos
servios prestados sem comprovao.
O imediatismo fiscal e a insensibilidade burocrtica vm aos
poucos matando, no Brasil, a galinha magra dos ovos que nunca
foram de ouro.
Para comear a funcionar, qualquer firma, por menor que
seja, est sujeita a uma quantidade enorme de formalidades e
despesas que a pequena empresa difcilmente pode enfrentar.
obrigada a instituir, autenticar, registrar e escriturar cerca de 15
livros, a cadastrar-se como contribuinte dos diferentes impostos
nos trs nveis de Governo, a registrar-se nos Ministrios do
Trabalho e da Previdncia Social; a submeter-se s exigncias da
inspeo sanitria, a obter alvars, licenas, etc. Isto sem mencionar as formalidades de natureza estritamente jurdica, como a
elaborao dos atos constitutivos e seu registro na Junta Comercial, alm dos livros exigidos na legislao comercial. Em suma:
criar uma empresa nova um processo cansativo e oneroso, capaz
de desencorajar o empresrio iniciante.
Preocupados com essa situao, temos insistentemente relembrado que o que est realmente em jogo o prprio sistema de
livre empresa. As empresas brasileiras nascem geralmente pequenas. Aqui s nascem grandes as estatais e as estrangeiras. Atingido
em seu nascedouro, todo o sistema de livre empresa tender ao
colapso.
A experincia brasileira demonstra que a grande empresa de
hoje foi a empresa mdia de h dez anos e a pequeria empresa de
h vinte anos ou mais. Sem a pequena empresa de hdje no haver
a grande empresa de amanh. Mas no s. Sem ela, a grande
empresa de hoje tambm no pode sobreviver. As empresas

98

menores constituem o suporte indispensvel s operaes da


grande empresa, seja como supridoras de insumos, servios e bens
intermedirios, seja como consumidoras ou comercializadoras de
seus produtos.
Cabe neste ponto abrir um importante parntese. Sem
embargo da predominncia e da fundamental importncia da
pequena e mdia empresa em nosso universo empresarial, indispensvel , igualmente, nesse universo, a presena da grande
empresa nacional. No apenas pelo papel estratgico que lhe cabe
na propulso de nosso des;;nvolvimento, como sobretudo por
constituir ela a nica alternativa adequada para conter o avano da
estatizao e evitar os riscos da desnacionalizao, objetivos
fundamentais do Programa de Desestatizao em curso. Saudemos, assim, com justa satisfao, o advento, entre ns, da grande
empresa privada nacional, capacitada a planejar e operar unidades
de grande dimenso e complexidade, e, portanto, a assumir
encargos e tarefas que, ao longo dos anos, o Estado foi levado a
exercer, como empresrio, dada a inexistncia de empresas
nacionais habilitadas a faz-lo.
A grande empresa constitui, alm disto, o instrumento
natural de absoro da tecnologia mais atualizada, o que est
permitindo que o Brasil se liberte da condio perifrica de pas
"dependente" para ingressar gradualmente no crculo "interdependente" dos pases mais desenvolvidos.
Nos ltimos anos, graas ao Programa Nacional de Desburocratizao, trabalhosas relaes, registras, comprovaes, declaraes, cadastramentos e outras exigncias foram pura e simplesmente abolidos. Incontveis idas e vindas s Juntas Comerciais e
Receita Federal foram sensivelmente reduzidas com a unificao
dos registras comerciais e do CGC. Instituiu-se formulrio nico
simplificado para o registro de firmas individuais, que constituem
cerca de 60% do movimento das Juntas Comerciais. As empresas
com receita bruta anual at 10 mil ORTNs foram completamente
isentas do Imposto de Renda, de escriturao fiscal e correo
monetria do balano. Os produtos geralmente fabricados pelas
empresas de reduzido porte vm tendo alquota do IPI reduzida a
zero.
Duas leis, de iniciativa do Programa, foram de particular
importncia para as pequenas e mdias empresas.
A primeira a que alterou profundamente o Registro do
Comrcio. Rompendo com mais de 150 anos de tradio cartorial,

99

a Lei n 6.939, instituiu o regime sumrio nas Juntas Comerciais.


No prazo mximo de 72 horas, as Juntas, mediante deciso
singular (ou seja, sem audincia do rgo colegiado), devero
efetivar o registro ou arquivamento de qualquer ato relativo a
firmas individuais e sociedades cujos scios sejam pessoas fsicas
residentes no Pas. S no se incluem no regime sumrio os atos de
maior complexidade, como os de constituio de sociedades
annimas e mtuas ou os de transformao, incorporao, fuso e
ciso de sociedades. Na prtica, mais de 90% dos atos atualmente
levados ao Registro do Comrcio podero ser registrados em 72
horas.
Alm disso a nova lei restringiu drasticamente os documentos exigveis para registro ou arquivamento. Foram extintos os
famosos "controles cruzados" de tributos e contribuies que
tanto oneram os pequenos empresrios. No caso de baixa de firma
individual e na extino ou reduo do capital social, a prova de
quitao com a Fazenda Pblica ser feita mediante ofcio da
prpria Junta ao rgo arrecadador, que dever responder no
prazo mximo de 30 dias. Outros aperfeioamentos importantes:
atravs da deciso singular e do uso de convnios, tornou-se
possvel descentralizar o registro, aproximando-o do usurio; o
cadastro feito nas Juntas dispensa a empresa de fornecer idnticas
informaes a outros rgos da Administrao Federal, Estadual e
Municipal.
A segunda lei simplificou o processo de licitaes pblicas,
aumentou substancialmente os valores vigorantes para cada modalidade e aboliu a discriminatria reduo de valores at agora
vigentes em relao aos Estados e municpios. Acreditamos que
essas medidas venham facilitar e ampliar consideravelmente o
acesso da pequena e mdia empresa aos importantes mercados
governamentais.
Mas tudo isso ainda pouco.
Um dos projetos com que temos mais longamente "sonhado" a instituio de um "Estatuto da Microempresa", aquele
pequeno ncleo inicial, de ndole geralmente familiar, por onde
comeam as empresas do Brasil. Um estatuto espeCial que,
conceituando adequadamente a microempresa, lhe assegure a
liberdade de que precisa para desenvolver-se. Nesse campo,
conseguimos uma primeira vitria com a iseno federal, decretada em abril de 1980, para as empresas de reduzido faturamento.

100

Mas nosso objetivo final mais ambicioso; consiste em liberar


totalmente a miniempresa nascente da burocracia e dos impostos,
no s federais como estaduais. Dentro dessa concepo, a
empresa com reduzido nmero de empregados e pequeno f4turamento seria uma entidade caracteristicamente municipal, liv~e da
burocracia e do fisco, exceo de um pequeno e nico imposto
devido municipalidade (sem prejuzo, naturalmente, das obrigaes previdencirias). propsito, alis, associar esse regime
especial ao fortalecimento do pequeno municpio, descentralizao econmica e gerao local de empregos. No que se refere ao
nmero mximo de empregados e ao limite mximo do faturamento, a caracterizao da microempresa poder variar conforme o
Estado, tendo em vista a composio do universo empresarial e as
repercusses na respectiva receita. Diga-se de passagem que essas
repercusses costumam ser muito reduzidas, como se pode ilustrar
com dois exemplos: a iseno do imposto de renda concedida pelo
Governo Federal, em 1980, s empresas de faturamento inferior a
3 mil ORTNs (hoje pouco mais de Cr$ 20 milhes por ano), apesar
de ter alcanado quase 60% das empresas declarantes com base no
lucro real, acarretou uma perda inferior a 1% da receita federal.
No Estado de So Paulo, das 400 mil empresas sujeitas a ICM, 350
mil, isto , cerca de 90%, representam apenas 3% da receita do
imposto. Em outros Estados essa percentagem ainda menor.
A microempresa seriam asseguradas faixas de crdito realmente especficas, a taxas favorecidas, em regime desburocratizado, desvinculado de garantias reais, avais, saldos mdios e outras
exigncias.
Para o acesso ao crdito, seria abolida qualquer condio ou
exigncia prvia de treinamento e capacitao tcnica ou gerencial. As mais saudveis e bem-intencionadas iniciativas do Governo nessa matria tm sido prejudicadas por uma preocupao
irrealista de "ensinar o pequeno empresrio a gerir o seu
negcio". O Governo no deve comportar-se como uma espcie
de "Fundo Monetrio Internacional" do pequeno empresrio.
Quem conhece a experincia, a desenvoltura, a agilidade e a
capacidade do pequeno empresrio para superar dificuldades sabe
que o seu principal problema no de insuficincia tcnica ou
gerencial. O que lhe falta mesmo dinheiro. O resto ele
geralmente sabe fazer melhor do que os tcnicos do Governo. E se
no sabe, acabar sabendo, medida que se desenvolve. Na
verdade, a nica coisa que ele deseja do Governo menos
101

burocracia e menos impostos. Por outras palavras: menos Governo.


A pequena empresa a modalidade mais gil, mais flexvel e
mais eficiente de exercer a atividade econmica. Confundindo-se
at certo ponto com a pessoa do dono, a pequena empresa no
tolera o desperdcio e geralmente comete menos erros. Comunidade solidria em que o empregador trabalha lado a lado com o
empregado, consegue ela normalmente neutralizar, pelo contato
direto e pelo estmulo pessoal, uma srie de obstculos e problemas que a rigidez e a impessoalidade da grande empresa no
conseguem resolver. O pequeno empresrio revela mais desenvoltura e maior capacidade de adaptao s circunstncias novas.
Na maioria dos municpios do Pas, a empresa de reduzido
porte a nica realidade presente, cabendo-lhe a responsabilidade
pelo abastecimento e pela prestao dos servios essenciais
populao.
Por tudo isto, a pequena e a mdia empresas constituem
fator decisivo de nosso desenvolvimento integrado, humano e
solidrio. Principal fonte de emprego no Pas, presentes em todo o
territrio nacional, em contato ntimo e dirio com as comunidades locais, utilizando fatores e tcnicas de produo amplamente
disponveis entre ns, sobre elas recai, sem dvida, o centro de
gravidade da estabilidade poltica, econmica e social do Brasil.

(Da palestra proferida na Federao das Associaes Comerciais do Rio de


Janeiro, em novembro de 1981.)

102

"No Brasil as empresas geralmente nascem pequenas. S nascem grandes as estatais e as multinacionais."

A DESBUROCRATIZAO
E O JUDICIRIO

O advogado , por definio, um guardio da Liberdade e da


Justia.
No estranhvel, portanto, que o Programa Nacional de
Desburocratizao tenha recebido numerosos apelos de advogados e magistrados, assim como dos que em geral recorrem
Justia, no sentido de estender-se o esforo desburocratizante
rea do Judicirio.
Inmeras sugestes concretas, oriundas de eminentes advogados e juzes, foram, assim, trazidas nossa considerao.
Nunca nos moveu a inteno de engajarmo-nos em projetas
ambiciosos, que impliquem uma reforma do Judicirio, o que
escaparia ao nosso escopo, experincia e capacidade.
Trata-se, to-somente, do estudo de algumas medidas de
alcance prtico, destinadas a simplificar certos aspectos processuais, que no afetam a atividade judicante nem pem em risco a
segurana da Administrao da Justia.
Cogita-se, em alguns casos, de aliviar o trabalho do juiz, hoje
sobrecarregado com tarefas burocrticas e despachos meramente
interlocutrios, muitos dos quais poderiam, sem prejuzo de sua
direo e autoridade, ser atribudos aos escrives e serventurios.
Pensa-se, ainda, em eliminar formalidades desnecessrias ou
superadas pelas caractersticas da vida moderna. Segundo observa
o ilustre Professor e Ministro Jos Carlos Moreira Alves, a forma
de nossas escrituras pblicas at hoje regida pelas Ordenaes
Filipinas. Inmeros termos, compromissos e formalidades foren-

105

ses constituem sobrevivncia das Ordenaes do Reino. E a forma


dos editais, precatrios e rogatrias ainda reflete a linguagem de
D. Joo VI.
Assim como ocorre na Administrao Pblica o funcionamento da Justia moroso, o atendimento insatisfatrio e o
formalismo excessivo. J se incorporou experincia popular a
expresso de que "mais vale um mau acordo do que uma boa
demanda". O congestionamento do aparelho judicirio evidente. O Supremo Tribunal Federal - cpula do sistema - recebe
por ano cerca de 10 mil processos para exame e deciso.
O~a . a ningum interessa ess~ situao. Nem ao requerente.,
nem. ao JUIZ, nem ao advogado. Os Juzes esto sobrecarregados de
servto. O advogado perde o seu tempo com o cumprimento de
meras exigncias formais. Os interessados- as partes -sofrem a
decepo e o prejuzo da longa espera, hoje dramaticamente
agravados pe~o des~aste. da .inflao. Os serventurios, geralmente
mal pagos, vtvem msattsfettos e, em geral, trabalham excessivamente.
Os problemas que afetam o Judicirio tm muita semelhana
com aqueles que estamos enfrentando no Executivo. No centro do
problema es~ ~ necessidade de rever a legislao, que quase
sempre a pnnctpal !onte ~e compli~o, haurida na tradio
secular e no temor mconsciente aos nscos da inovao.
~ab~mos que ? aperfeioamento da organizao da Justia
de Pnmeua Instncia de competncia estadual. Mas os Estados
no .poder~o faz-lo satisfatoriamente sem que a Unio abra o
cammho, J q?e lhe cabe a competncia para legislar sobre
processo, tabehonato e registras pblicos. Parece recomendvel
assim, que a. nf~el federal se altere a legislao processual, d~
forma a posstbthtar aos Estados a realizao da parte que lhes
caJ:le. Entendemos que, sem prejuzo essencial do princpio da
umdade do processo, a lei federal poder permitir aos Estados a
escolha entre alternativas expressamente formuladas de maneira
que a Justi.a E~tadual ten~a condies de promove; sua prpria
d~sburocrattzaao, modermzao, descentralizao ,e especializaao. .Es~a transfo~ao .dever, evidentemente, ajustar-se s
pecuhandades locais, asstm como ao valor natureza e
complexidade dos feitos sob exame.
'

Para dar comeo s providncias que competem ao Governo


Federal, ini?iamos, como foi dito, o estudo de algumas sugestes
desburocrattzantes, que temos submetido ao exame do ilustre
106

Ministro da Justia. Desse trabalho, que apenas se inicia, j


resultaram alguns projetas de lei, que foram encaminhados ao
Legislativo, para receber contribuies e aperfeioamento, inclusive atravs da sugesto de advogados e magistrados, que sero de
bom grado examinadas e eventualmente apoiadas pelo prprio
Executivo.
Vrios outros projetas esto presentemente em estudo,
versando, em sua maioria, sobre alteraes em alguns dispositivos
do Cdigo de Processo Civil, com o objetivo de eliminar fatores de
morosidade, simplificar formalidades desnecessrias (lavratura de
termos e outras exigncias superadas pela prtica), evitar repetitivas remessas dos autos ao contador para clculo e cobrana de
despesas judiciais, modificar dispositivos redigidos de maneira
excessivamente vaga (como o caso do inciso III do art. 82),
eliminar a necessidade de precatria para a citao em comarcas
diferentes (art. 230), considerar includo no pedido do principal a
correo monetria, quando devida (art. 293), reformular disposies relativas prova pericial (arts. 421 e seguintes), permitir a
efetivao de penhora por mandato ao oficial de registro de
imveis, quando se tratar de imvel matriculado no Registro
Imobilirio, dispensada, neste caso, a lavratura de auto com a
descrio pormenorizada das caractersticas do imvel, etc.
Vrias outras sugestes esto relacionadas com a preocupao de descongestionar a atividade do Judicirio e a sobrecarga
dos juzes. Isto j foi em boa parte conseguido, por exemplo, no
mbito da Justia Federal, onde, mediante entendimento entre o
Executivo e o Tribunal Federal de Recursos, deixaram de ser
encaminhados para cobrana centenas de milhares de processos de
pequeno valor, desobstruindo radicalmente a pauta daquele
Tribunal.
evidente que uma das maneiras de acelerar o funcionamento da Justia promover o seu descongestionamento, evitando-se o encaminhamento desnecessrio ao Judicirio de assuntos
que comportam soluo extrajudicial. Refiro-me aos assuntos que
no envolvem controvrsias a dirimir nem interesses de menores,
incapazes ou ausentes a resguardar, s questes de reduzido val01;
suscetveis de soluo administrativa, aos assuntos comerciais que
podem ser resolvidos mediante arbitragem, etc.
bvio que, em todos esses casos, est assegurada a reviso
judicial garantida pela Constituio.
Estuda-se igualmente a possibilidade de incentivar o uso da
107

conciliao prvia que, embora prevista em nossa legislao,


conviria trazer para o incio da demanda e no para o fim do
processo de conhecimento, o que implica reduzir-lhe o campo de
aplicao.
Preocupa-nos, finalmente, de forma muito especial, a necessidade de fortalecer a estrutura de primeira instncia e a instalao
nos grandes centros urbanos de uma Justia realmente perifrica,
rpida e informal, constituda de juzes que estejam em contato
direto com o povo, para resolver as pequenas causas, os problemas
que afetam o seu dia-a-dia.
Parece inegvel que a inexistncia dessa estrutura perifrica
vem produzindo um indesejvel afastamento entre a Justia e o
povo, o que assume especial gravidade nas reas de grande
densidade demogrfica e tenso social. Nessas reas, a matria
est estreitamente vinculada ao problema da violncia urbana e
preveno da eventual arbitrariedade policial. Na inexistncia de
juz~s togados de fcil acesso, a autoridade policial vem, na
prtica, ocupando o espao e as funes prprias da autoridade
judicial.
Julgamos urgentemente necessrio, nas grandes cidades,
instituir Unidades Judiciais mais prximas dos fatos, funcionando
base de procedimentos tanto quanto possvel oralizados e geis,
para permitir que o juiz aprecie e julgue por convico pessoal as
pequenas causas cveis, delitos e contravenes, atravs do
contato direto com as partes e as testemunhas.
No se pode desligar a administrao da Justia das rpidas
mutaes resultantes do processo de urbanizao acelerado que se
verifica no Pas. O Rio de Janeiro tem 1,8 milho de favelados.
So Paulo j ultrapassou 3 milhes. Braslia caminha na mesma
direo. ~o de se esperar que um homem humilde, que reside
em ui? batrro longnquo de uma grande cidade, tenha de se dirigir,
por SI ou seu advogado, ao congestionado Frum no centro da
cidade para postular o seu pequeno direito. Em geral, ele procura
a Polcia, que a Justia lhe parece inacessvel. Impe-se, a nosso
ver, a existncia de um juiz, pelo menos, em cada Regio
Administrativa das grandes cidades.
Em certas capitais, como o caso de Porto Alegre, 55% dos
feitos que atropelam o Foro so resultantes de ocorrncias de
trnsito. Em vrios casos as audincias j esto sendo marcadas
para o ano que vem. Estamos por isto mesmo examinando a
possibilidade de estimular a instalao dos Juizados de Trnsito
108

nas grandes cidades, com funcionamento ininterrupto, a exemplo


do que ocorre em outros pases.
Outro fator de congestionamento excessivo so as aes de
acidentes de trabalho, hoje maciamente encaminhadas ao Judicirio, quando poderiam, em sua maioria, finalizar-se na esfera
administrativa. J temos uma comisso de juristas estudando esse
problema, que envolve articulaes com a Previdncia Social.
Desejo neste ponto fazer uma importante ressalva. Nossa
preocupao em agilizar e descongestionar o Judicirio, buscando
dar tratamento extrajudicial a uma srie de assuntos, no implica
subestimar e muito menos prejudicar o exerccio da funo do
advogado. Em primeiro lugar, o procedimento extrajudicial s
poder ocorrer quando no houver controvrsia a dirimir, isto ,
quando todos os interessados sejam maiores, capazes e estejam de
acordo, o que no o caso normal. Em segundo lugar, se certo
que o procedimento extrajudicial exclui a presena do advogado
no Frum, no exclui sua participao no encaminhamento e na
soluo dos assuntos. O advogado no apenas o procurador das
partes em Juzo. , antes, o seu conselheiro e orientador, funo
que independe do procedimento judicial. O advogado , por
excelncia, o promotor dos acordos, o minutador dos contratos,
escrituras e outros documentos que no precisam necessariamente
ter curso em Juzo.
Por outro lado, a funo do advogado vem abrangendo cada
vez mais um carter preventivo. Esse aspecto da profisso vem
sendo crescentemente valorizado no Brasil. O fenmeno nitidamente observvel na atividade empresarial, onde o advogado foi
"redescoberta" como elemento capaz de prevenir e evitar prejuzos, controvrsias judicirias e execues fiscais.
Finalmente, e para desfazer equvocos que vm transparecendo nas objees apresentadas, esclareo que os projetas de lei
que pretendem dar solues extrajudiciais a determinados assuntos
como o caso dos inventrios em que os herdeiros so
maiores, capazes e acordes- tm sido encaminhados ao Legislativo com o sincero propsito de receber sugestes e aprimoramento.
Por isto mesmo, nenhum deles foi encaminhado em regime de
urgncia, isto , no existe prazo predeterminado para a deciso e
aprovao, o que propiciar o seu desejado aperfeioamento,
inclusive mediante o eventual acolhimento, pela maioria parlamentar, de emendas apoiadas pelo prprio Executivo.
Por tudo isto, estamos confiantes em que poderemos contar
109

com a franca e indispensvel cooperao dos advogados brasileiros


para a reforma que, juntos, precisamos empreender. Estamos
confiantes em que eles sabero avaliar o profundo contedo social
das medidas desburocratizantes e agilizantes de que est' carecendo o Judicirio, inclusive para consolidar o apreo da comunidade.
Ainda que uma ou outra dessas medidas possa eventualmente
representar alguma reduo em suas oportunidades profissionais,
estamos certos de que a classe se comportar com a tradicional
grandeza e elevao em face do superior interesse pblico.
Como de incio declaramos, o advogado , por definio e
por ofcio, um guardio da Liberdade e da Justia. Uma Justia
demorada, complicada e inacessvel, incapaz de atender aos
problemas mais prementes do povo, representa, na verdade, a
denegap da Liberdade e da Justia.
O restabelecimento do pleno estado de direito no depende
apenas do aperfeioamento poltico, pelo qual se tm ardentemente batido as associaes de classe dos advogados brasileiros. Para a
grande maioria dos brasileiros, que vive mais de aflies do que de
abstraes, ele se traduz sobretudo no tratamento que o Estado
lhe dispensa quando a ele recorre para buscar a soluo de seus
legtimos interesses. Isto abrange tanto o Executivo como o
Judicirio. Concito os advogados do Brasil a liderar mais este
processo de liberao e democratizao.

(Da palestra proferida na Ordem dos Advogados do Brasil OAB- por ocasio
da abertura da Semana do Advogado, em agosto de 1980.)

110

"Sem uma justia acessvel ao homem comum,


aplicada com razovel rapidez, no se pode falar em
liberdade ou democracia. O pior julgamento
aquele que no acontece."

A BUROCRATIZAO
DA EMPRESA PRIVADA

DESCENTRALIZAO, HUMANIZAO E LIBERAO


A burocratizao no constitui problema exclusivo do servio pblico, aqui ou no estrangeiro. Encontra-se igualmente
presente na grande empresa privada. Na verdade, o fenmeno da
burocratizao est intimamente associado ao da dimenso. Atingida certa dimenso, todo organismo tende a burocratizar-se.
que, com o crescimento, perde-se a dimenso humana. O contato
pessoal cede lugar comunicao escrita. O homem transforma-se
de senhor das decises em escravo dos regulamentos. A liderana
pessoal dissolve-se no texto de manuais de procedimento. A
deciso individual e peculiar cede lugar padronizao e
uniformizao das decises. A organizao perde o calor, a
"garra", a motivao, o sentido de urgncia e a clara conscincia
de seus objetivos. Toma-se insensvel e vagarosa. Em suma,
burocratiza-se.
No h dvida, assim, de que a dimenso favorece a
burocratizao, por fora do inevitvel processo de despersonalizao que dela decorre. Mas a burocratizao no se alimenta
apenas da dimenso. Tem razes profundas no prprio comportamento humano e, sobretudo, na tendncia centralizao da
autoridade. A concentrao do poder decisrio nos nveis mais
altos da Administrao uma doena crnica do servio pblico
113

brasileiro, que tambm se observa, com freqncia, na grande


empresa privada brasileira, muitas vezes como sobrevivncia da
fase inicial, herica e pioneira, marcada pela personalidade dos
fundadores.
Em suma: o risco de burocratizao est sempre presente,
tanto no setor pblico quanto no setor privado.
As providncias recomendveis para prevenir ou corrigir a
burocratizao da empresa privada no diferem essencialmente
das que preconizamos para a Administrao Pblica.
Resumem-se, basicamente, em duas proposies:
P) Humanizar e dinamizar o organismo administrativo,
media!lte a liberao da iniciativa e a eliminao da desconfiana.
E que a liberdade est na raiz da eficincia " a desconfiana
est na raiz da elevao dos custos. Nunca se inventou nem jamais
se inventar nada mais eficiente do que o esforo criador do homem
livre agindo em busca de seus ideais de auto-realizao. Nem existe
redutor de custos mais poderoso do que a presuno da veracidade, que consiste em acreditar-se, at prova em contrrio, que as
pessoas esto dizendo a verdade. O Brasil no rico bastante para
se dar ao luxo de praticar uma administrao baseada na desconfiana.
za) Cuidar para que a organizao e a administrao da
empresa estejam permanentemente voltadas para a realizao de
seus objetivos.
Para isto necessrio: a) estabelecer com clareza os objetivos da empresa, antes de definir o tipo de organizao a adotar; b)
assegurar a indispensvel prioridade s atividades operacionais,
evitando o crescimento excessivo da burocracia central e reprimindo a tendncia inconsciente predominncia das atividades-meio
sobre as atividades-fim.

II

DESCENTRALIZAR E CONFIAR
Nas consideraes que faremos a seguir, 'procuraremos
desenvolver um pouco mais essas duas proposies.
Comecemos pela liberao do esforo criador do homem
dentro da empresa.
114

Em linguagem administrativa, a liberao da iniciativa


encontra sua melhor traduo na descentralizao da execuo,
que, alm de agilizar as decises, favorece a humanizao da
empresa, na medida em que amplia a rea de participao no
processo decisrio. A descentralizao das decises executivas
perfeitamente compatvel com a unidade essencial de orientao.
E, ao contrrio do que pode parecer aos centralizadores impenitentes, no conduz desintegrao; pelo contrrio, abre mais
espao para o bom exerccio das atividades de coordenao e
controle do desempenho.
Quanto desconfiana, exprime-se, em termos administrativos, pela exacerbao do controle, prvio e sistemtico. A adoo
da presuno da veracidade implica substituir esse tipo de controle
prvio, oneroso e emperrador, pelo controle do desempenho
efetivo do sistema, isto , pelo controle dos resultados e do efetivo
cumprimento dos objetivos da empresa.
Convm relembrar que, com relao maior ou menor
burocratizao da empresa, os equipamentos e instrumentos
tcnicos so, em si, essencialmente neutros.
Tomemos, por exemplo, o computador, sem dvida uma das
mais poderosas ferramentas disposio da Administrao moderna. Como todo instrumento colocado disposio do homem,
o computador pode constituir-se em fator decisivo para realizar ou
para obstruir o processo de desburocratizao da empresa. Na
execuo de tarefas administrativas, o computador comandado
pela concepo do analista, que, por sua vez, concebe seus
sistemas de acordo com os desejos do Administrador.
Se o Administrador tem formao autoritria e mentalidade
centralizadora, se um homem mais preocupado em controlar do
que em servir aos objetivos da organizao, encontrar certamente no computador o melhor instrumento para a realizao de seus
desejos. Se, contrariamente, o dirigente est primordialmente
voltado para os objetivos finais da organizao; se acredita nas
virtudes da descentralizao da execuo; se no tem a obsesso
dos controles burocrticos ou formais, o computador ser igualmente o melhor instrumento de que poder dispor.
Na realidade, a tendncia atualmente crescente para o
chamado "Processamento Distribudo" permite conciliar admiravelmente as virtudes da descentralizao com as exigncias de
informao central. O computador pode hoje estar simultaneamente a servio do homem da periferia, permitindo e acelerando a
115

tomada de decises apoiadas no acesso imediato informao, e a


servio do dirigente, que poder exercer eficazmente, atravs das
informaes obtidas como subproduto da execuo, o acompanhamento do desempenho e o controle do cumprimento dos objetivos.
A esta altura de nossa exposio, j se toma evidente que a
desburocratizao no constitui essencialmente um problema de
natureza tcnica. Constitui, antes de tudo, a adoo de uma
postura filosfica que, colocando no centro do processo o respeito
liberdade, dignidade, credibilidade e criatividade do
homem, na verdade antecede e condiciona a adoo das solues
no campo tcnico e a utilizao dos vigorosos instrumentos que a
tecnologia vem colocando disposio dos administradores.
Contrariamente, a adoo de uma postura filosfica errada
conduzir sempre a resultados indesejveis, por melhor que seja a
qualidade dos instrumentos tcnicos utilizados.

III
ADMINISTRAO NO CI~NCIA EXATA
Neste ponto, convm relembrar que a Administrao no
uma cincia exata. No como a Matemtica, a Fsica ou a prpria
Qumica. No tem uma resposta s para cada tipo de problema.
Uma empresa no um produto do meio fsico. uma
entidade do meio social. constituda de homens. O comportamento de uma empresa depende muito mais do desempenho dos
homens que a compem do que da excelncia de seus manuais ou
estruturas de organizao.
Mas, como todos sabem, inicialmente no se pensou assim.
Nos primrdios da chamada Cincia da Administrao, marcados
pela importante contribuio de alguns homens excepcionais,
formados em Cincias Exatas, predominou a convico de que ela
tambm comportava a aplicao de alguns princpios matemticos

e indiscutveis.
A partir dessa fase inicial, novos estudos e experincias
foram, ao longo dos anos, valorizando o homem dentro do campo
da Administrao, por um caminho semelhante ao de outros

116

campos do conhecimento. medida que se vai aprofundando o


estudo de qualquer cincia, acaba-se descobrindo sempre que o
homem est no centro do processo. A descoberta lenta, mas
sempre acontece. Est acontecendo, por exemplo, na Economia,
no obstante o tratamento excessivamente "cientfico" que alguns
economistas ainda insistem em adotar.
De qualquer forma, a Administrao no pode nem deve
mais ser considerada como assunto de natureza predominantemente tcnica, mas, pelo contrrio, como problema substancialmente humano, embora possa usar vrias cincias e tcnicas como
instrumento. Este o conceito que hoje prevalece e que tem sido,
alis, desenvolvido, com a lucidez habitual, por Peter Drucker. A
Administrao menos uma cincia do que uma experincia
diria. Uma experincia que s pode ser absorvida por quem tem
embocadura de administrador e por quem seja capaz de entendla em todas as suas dimenses.

IV
FIDELIDADE AOS OBJETIVOS
Outra verdade a relembrar que a Organizao no constitui
um fim em si mesma. E um instrumento utilizado pelo Administrador de Empresas.
Uma empresa no algo criado para ter um bonito organograma e bem elaborados manuais de procedimentos. Uma empresa criada para produzir alguma coisa ou prestar algum servio:
para fabricar bicicletas, vender sapatos ou realizar operaes de
seguro. Os organogramas, os manuais e os procedimentos burocrticos s tm utilidade na medida em que servem a esses
objetivos. O Administrador que perder isto de vista est simples..
mente perdido.
Como perdida estar a empresa onde as atividades-meio
venham a alcanar maior prestgio e autoridade do que as
atividades-fim.
No se trata de discutir a maior ou menor importncia da
atividade. Ambas so igualmente importantes e essenciais ao xito

117

da empresa. A diferena est em sua natureza. A funo essencial


de qualquer atividade-meio ou de apoio tomar possvel e
eficiente o exerccio das atividades-fim da empresa, isto , das
operaes industriais ou comerciais que constituem o seu objetivo.
O objetivo de uma empresa no fazer contabilidade e oramentos, administrar pessoa! e material ou programar e controlar as
despesas burocrticas. E fabricar e vender determinados bens ou
prestar determinados servios.
Esse conceito - aparentemente bvio - tem que ser
repisado porque muito freqente a tendncia para estabelecer-se
uma involuntria e inconsciente tirania das normas e exigncias
burocrticas sobre o desempenho das atividades de operao. Essa
tendncia decorre, principalmente, do fato de que a atividade
burocrtica costuma estruturar-se centralmente, ao passo que as
operaes so por sua natureza dispersas e descentralizadas. Essa
circunstncia favorece a maior proximidade e o contato direto das
Chefias-Meio com a Direo Geral da empresa, o que acaba por
conferir-lhes maior prestgio e autoridade. Pelas mesmas razes,
costumam elas crescer muito alm do necessrio. As atividades
centrais, especialmente as burocrticas, no devem crescer muito,
salvo no caso de empresas de natureza muito especial. O
crescimento da empresa deve ocorrer preferencialmente a nvel
perifrico. medida que se expande, a empresa precisa dispor de
maior nmero de unidades de fabricao ou de vendas.
A burocratizao da empresa est geralmente ligada ao
crescimento excessivo dos rgos intermedirios da superestrutura
de apoio, coordenao e orientao e da prpria Administrao
Superior.
A organizao de uma empresa h de ser determinada pela
sua natureza, pelos seus objetivos e pela estratgia que adotar.
O primeiro empenho de um dirigente deve ser o de pesquisar
a verdadeira identidade de sua empresa e a estratgia que ela ter
de observar. Por outras palavras, concentrar-se em responder s
seguintes perguntas: Que a empresa? Que mercado pretende
conquistar? Quais so e que fora tm seus concorrentes? Que
obstculos vai ela encontrar em seu caminho? De que e de quem
ela depende? De que apoios dispe? Que aliados ter de
conquistar? Quais so os seus pontos fortes? Quais so os seus
pontos fracos?
Uma vez que tenha esclarecido a sua verdadeira identidade,
os seus objetivos e a estratgia que pretende adotar para atingi118

los, ento- e s ento- dever projetar sua organizao. Nunca


antes.
Como no h duas pessoas iguais, no h duas empresas
iguais. O maior erro ser copiar a estrutura ou os manuais de
organizao e administrao de uma empresa aparentemente
semelhante.
preciso ter muito cuidado ao transplantar conceitos
administrativos de fora para dentro, seja de outras empresas, seja
de outros pases.
E aqui chegamos a um ponto delicado. No obstante a
auspiciosa e crescente contribuio de autores brasileiros, a
maioria dos livros de organizao e administrao disponveis no
pas ainda constituda de tradues de autores estrangeiros ou
transmite a experincia de outros pases mais desenvolvidos. Esse
tipo de bibliografia predominante nos cursos de formao de
Administradores existentes no Brasil. O erro no est em divulgar
no Brasil esse know-how exterior, mas em aplic-lo s nossas
empresas sem maior exame. muito importante ter conhecimento
da experincia internacional em matria de Administrao. A
cautela que devemos ter no transplante.
O Brasil no um pas igual queles de onde provm esse
know-how. Em primeiro lugar, trata-se de pases que geralmente
dispem de um sistema educacional mais desenvolvido, de uma
oferta de pessoal qualificado superior nossa. No Brasil h
dificuldade em encontrar homens experientes e preparados para
cada funo que se idealiza na empresa. Quase sempre preciso
preparar os homens dentro de casa. Em segundo lugar,
geralmente diferente o grau de participao do Estado na Economia. Aqui, o Estado teve de suprir a insuficincia de capitais
privados nacionais e realizar tarefas que em outros pases tm
cabido aos particulares. No pretendemos discutir aqui se essa
expanso no Estado est certa ou errada. O fato que o Estado no
Brasil supridor de insumos e fornecedor de servios; cuida de
quase toda a infra-estrutura- energia, transportes, comunicaes
-sobre a qual se assenta o setor privado; fornece a maior parte
do crdito; realmente lidera o processo de desenvolvimento,
diretamente ou atravs de empresas pblicas. A presena dominante do Governo na Economia nacional um dado da maior
importncia. Acresce que essa presena no se exerce apenas
atravs do crescimento do Estado como empresrio. Exerce-se,
igualmente, pelo crescimento incessante do Governo como Gover119

no, como regulador da atividade econmica, isto , atravs da


interferncia do Governo na atividade cotidiana das empresas. A
economia do Brasil tornou-se altamente regulamentada. Conseqentemente, o sucesso de uma empresa depende hoje, substancialmente, de fatores e regras do jogo fora de seu controle, como o
custo de servios e insumos fornecidos pelas empresas pblicas e,
sobretudo, os nus e limitaes fiscais e burocrticas a que a
empresa est sujeita, inclusive quanto aos preos que pode
praticar.
Finalmente, ao contrrio do que ocorre em outros pases, a
maior dor de cabea do empresrio nacional no costuma ser o
mercado. Salvo em momentos de excepcional dificuldade, como o
atual, seu problema no o mercado. o financeiro. A
insuficincia de capital se desdobra em dois problemas: o alto
custo do capital de giro e a indisponibilidade de capital de risco.
Entre ns o dinheiro tradicionalmente raro e caro. E, na
ausncia de incentivos para a subscrio de aes, ridiculamente
pequena (inferior a 1%) a parcela da p(.}upana financeira privada
aplicada em investimentos de riscos. Nossa poupana financeira
privada - voluntria e compulsria - que representa hoje a
gigantesca soma de Cr$ 6,7 trilhes, isto , cerca de US$ 65
bilhes, encontra-se maciamente empregada em aplicaes de
renda fixa, isentas de risco e dotadas de excepcionais garantias de
renda e liquidez.
Limitadas pela falta de capital e pelo controle de preos, as
empresas nacionais apresentam via de regra uma estrutura financeira pouco saudvel em termos de relao capital prprio capital de terceiros.
Ante esse conjunto de circunstncias, foroso convir que
aos Administradores de empresas brasileiras no aproveita muito
a experincia estrangeira em matria de Administrao.
Alm de competncia administrativa e gerencial, o Administrador de empresas nacionais tem que ser, antes de tudo, um
especialista em realidades brasileiras.

a) A simplicidade.
A melhor organizao sempre a mais simples. A melhor
estrutura sempre a mais "rasa": quanto menos escales de
autoridade, mais rpidas sero as decises e mais fcil ser
alcanar os objetivos da empresa.
Na definio de uma estrutura de organizao, preciso
fugir preocupao de simetria. Criou-se o hbito de pensar que o
organograma de uma empresa deve ser assim como um candelabro: se h uma lmpada deste lado, tem que haver uma lmpada
do outro. Se aqui se pendura trs, ali h que se pendurar trs. A
tendncia a subdiviso e multiplicao parksoniana de nveis
hierrquicos. Cada Departamento que se preza h de dispor de
uma bateria de divises, que por sua vez vo se subdividir em
vrias sees. O resultado final uma estrutura cara, pesada e
complicada, capaz de retirar ao organismo administrativo a
indispensvel agilidade e criatividade.
A Administrao de uma empresa no simtrica; viva e
orgnica. Cresce como cresce uma rvore procura de sol; sem
geometria nem simetria.
b) A despapelizao.
No convm produzir mais informaes do que a Administrao pode digerir. A verdade que os dirigentes raramente lem
os papis ou relatrios que recebem. preciso que, em todos os
nveis, o fluxo das informaes que sobem seja o estritamente
necessrio e capaz de ser digerido pelo destinatrio. O ideal de
uma organizao que cada vez haja mais gente lidando com
pessoas e menos gente lidando com papis.

(Palestra proferida no encerramento do II Congresso Brasileiro de Administrao,


em outubro de 1981, em Braslia.)

v
QUANTO MAIS SIMPLES MELHOR
Duas observaes finais de sentido prtico.
120

121

DESBUROCRATIZAO EM
POUCAS PALAVRAS
"Nunca se inventou nem se inventar nada mais
eficiente do que o esforo criador do homem livre
agindo em busca de seus ideais de auto-realizao.
Por outras palavras: no h nada mais eficiente do
que o pleno exerccio da liberdade."
"A verdade que o Brasil j nasceu rigorosamente centralizado e regulamentado. Desde o primeiro instante, tudo aqui
aconteceu de cima para baixo e de trs para diante."
"O centralismo burocrtico acarreta a padronizao das
solues. Provoca a exacerbao de uma tica excessivamente
central dos problemas nacionais, que tende a aplicar solues
uniformes a um pas imenso e heterogneo, que exige, pelo
contrrio, decises ajustadas s suas diversidades e peculiaridades."
"Descentralizar as decises aproximar o homem que
requer do homem que decide."
"A figura predominante no Brasil o pequeno. Por isto, o
Programa confere prioridade ao pequeno: o pequeno cidado, o
pequeno empresrio e o pequeno municpio."
" preciso distinguir o grande do pequeno. No Brasil 'todos
so iguais perante a burocracia'. Mas a resistncia do pequeno
muito menor."

"Hoje, como no Brasil colonial, em muitas reas da Administrao, o cidado continua a ser tratado no como cidado, mas
como sdito."

125

"O Programa de Desburocratizao nada tem de utpico.


No pretende mudar a cultura de nosso povo e sim o comportamento da Administrao Pblica, eliminando o descompasso
cultural entre este comportamento e o da maioria do povo
brasileiro."
"O brasileiro simples e confiante. A Administrao Pblica
que herdou do passado e entronizou em seus regulamentos a
centralizao, a desconfiana e a complicao."
"A presuno da desonestidade, alm de absurda e injusta
'
atrasa e encarece a atividade privada e governamental."
"Noventa e nove por cento dos brasileiros no so desonestos nem falsrios. A excessiva exigncia burocrtica s serve para
dificultar a vida dos honestos sem intimidar os desonestos, que so
especialistas em falsificar documentos."

transforma em documento. No Brasil, a presena do defunto


merece menos f do que a certido de bito."
"O desenvolvimento nacional uma luta contra o tempo.
Nossa prioridade a urgncia e no a perfeio."
"Desburocratizar humanizar."
" preciso restabelecer na conscincia dos administradores o
conceito, s vezes _!Squecido, de que:
;
SERVIO PUBLICO significa SERVIR AO PUBLICO."

(Conceitos extrados de pronunciamentos diversos.)

" preciso varrer da mente dos legisladores e administradores a mrbida presuno da fraude. o medo da fraude que cria a
complicao burocrtica que, por sua vez, estimula a fraude a
falsificao e a corrupo."
'

"No existe nada mais barato do que confiar nas pessoas. O


Brasil no rico bastante para praticar uma administrao
baseada na desconfiana."
"No existe nada mais eficaz do que liberar a iniciativa e a
capacidade criadora do homem, permitindo que ele se auto-realize
dentro da Administrao."
" preciso desconcentrar as decises e aceitar os riscos
normais da delegao. S no erra quem no decide."

" preciso permitir, atravs da delegao, que os outros


pratiquem, de boa f, os erros que ns tambm praticamos todos
os dias.

" preciso acabar, na Administrao, com o hbito de


imaginar que uma coisa s acontece realmente depois que se

126

127

UMA PREGAO DE QUARENTA ANOS


"A burocratizao se alimenta de disposies expressas nas leis e regulamentos, que o funcionrio
obrigado a cumprir. Salvo casos patolgicos, o
funcionrio tambm no gosta de burocracia."
Nos lugares onde tenho servido, sempre procurei assentar a
poltica de pessoal em bases compreensveis e humanas. Acredito
muito pouco em controles e em fiscalizao; prefiro acreditar no
senso de responsabilidade, no sentido de dignidade do servidor, na
conscincia do dever funcional, mesmo porque, quando essa
dignidade e essa conscincia desaparecem, no h controle nem
fiscalizao que consigam restaur-las. preciso que, no Instituto,
ningum se sinta detentor de uma autoridade exagerada. A
parcela do poder pblico que nos confiada se divide entre todos
ns na proporo de nossa responsabilidade. A autoridade no
propriedade do presidente, nem dos diretores, nem dos chefes;
cada funcionrio, por modesto que seja, detm uma parcela de
poder pblico e tem, portanto, um certo grau de autoridade e
responsabilidade, que esto dosadas pela natureza do cargo que
exerce dentro da esfera, grande ou pequena, de sua autoridade;
cada um deve desenvolver e realizar sua personalidade.
Precisamos confiar mais no funcionrio: no s quanto
veracidade de suas declaraes, nas relaes com a administrao,
como tambm quanto ao acerto das decises que profere, no
limite de suas atribuies. Tanto essas declaraes como essas
decises devem, sempre que possvel, prevalecer, salvo prova ou
convenincia em contrrio. A presuno deve ser a de que o
funcionrio est sempre bem-intencionado, sempre verdadeiro
em suas afirmaes e decide sempre de acordo com os interesses
do Instituto.

131

Usando dessa poltica, caminharemos forosamente para a


economia de custo administrativo, com a supresso de controles,
papeletas e outros tipos de fiscalizao dispendiosa, e encetaremos
o caminho para a descentralizao administrativa, que facilitar o
funcionamento do Instituto.
Tenho a impresso de que, por defeito natural de formao
de todos ns que trabalhamos na Administrao Central, o
Instituto esteja sofrendo de macrocefalia. A Administrao Cen"
tral assumiu tarefas exageradas, com a preocupao de rever tudo
que vem dos rgos locais, como se fosse a detentora exclusiva da
verdade administrativa. Temos de descentralizar o servio at o
extremo. Do contrrio, o prejudicado ser o associado. Se o
funcionrio de balco tivesse autonomia para decidir, tenho a
certeza de que muitos assuntos seriam resolvidos no prprio
balco do rgo local. Entretanto, ele est acostumado- e ns
mesmqs o acostumamos - a sujeitar sua opinio opinio
superior. E por isso, tudo se retarda.

(Trecho do discurso de posse na Presidncia do IAPI, em dezembro de 1945.)


(Improviso)

132

"Descentralizar as decises aproximar o homem


que requer do homem que decide."

CONSELHOS AOS FUTUROS


ECONOMISTAS

De um Patrono espera-se inspirao, exemplo e conselho. Que


conselhos poderei eu dar seno aquele~ que tm orientado minha
prpria conduta?
Passo a enumerar alguns deles:
O primeiro ter sempre em mente que o desenvolvimento
constitui problema nosso, cuja soluo depende de nosso prprio
esforo, e no da eventual generosidade de terceiros. A cooperao externa no substitui o esforo interno; quando muito,
suplementa-o. Isto especialmente verdadeiro no caso do Brasil,
cuja poupana interna se tem revelado capaz de financiar a quase
totalidade dos pesados investimentos que vm propulsionando seu
desenvolvimento. Conquanto extremamente importante sob o
aspecto tecnolgico, o investimento direto de capital estrangeiro
no tem ultrapassado 3% do nosso investimento fixo anual.
(Estamos excluindo evidentemente o financiamento de vendas
comerciais e os emprstimos em moedas.)

o segundo conselho "manter os ps no cho"' o que


importa em resistir tentao de engajar-se no debate puramente
terico sem ter antes o cuidado de examinar com is'eno os fatos
de que se origina a discusso. Temos uma natural ptopenso para
o debate de teses abstratas, que constituem um exerccio intelectualmente mais fascinante e menos trabalhoso do que o paciente
135

exame dos fatos e dos nmeros. Infelizmente, o alto grau de


generalidade e emocionalidade inerente a esse tipo de debate,
longe de ajudar a soluo dos problemas, favorece a radicalizao
e o estabelecimento de falsos dilemas.
Contrariamente, a aterrissagem na realidade tem quase
sempre o dom de extinguir a controvrsia, pela simples verificao
de que os fatos envolvidos no conferem com as teses em
discusso.
Vejamos alguns exemplos tpicos de "falsos dilemas" de
grande prestgio na atualidade brasileira:

"Livre Empresa ou Estatizao."


"Exportao ou Expanso do Mercado Interno."
"Crescimento Econmico ou Distribuio de Renda."

O exame isento dos fatos e nmeros reveler que, pelo


menos nas atuais circunstncias, nenhum dos trs dilemas
verdadeiro. Em qualquer deles, estamos diante de duas proposies que no s podem como devem coexistir, porque, longe de
serem antagnicas e excludentes, na verdade so mutuamente
viabilizantes.
O terceiro conselho "no abusar das formulaes matemticas e dos modelos tericos". Nunca demais lembrar que a
Economia no uma cincia exata. , pelo contrrio, inexoravelmente afetada pelo comportamento das pessoas, suas decises,
aspiraes e expectativas.
Aps longos anos de glorificao da predominante importncia do capital de risco na equao do desenvolvimento, os
pesquisadores econmicos acabaram felizmente por redescobrir
uma velha verdade: que o fator mais importante nessa equao o
prprio HOMEM, valorizado pelo conhecimento.
Para o quarto e ltimo conselho, recorreremos a uma
analogia.

136

A medicina uma s, mas os pacientes variam ao infinito. A


condio particular do paciente que determina a escolha do
remdio. O mesmo remdio que cura um doente pode matar o
outro.
O mesmo acontece na Economia. Se certo que a teoria
econmica uma s, a aplicao prtica dos preceitos econmicos
exige um cuidadoso esforo de adequao s caractersticas
econmicas, sociais e culturais do pas ou da empresa de que se
trata. A extrema variedade de situaes impe a peculiarizao
das solues.
A aplicao indiscriminada do receiturio tcnico universal
pode produzir, conforme o caso, efeitos no desejados ou
inesperados. Para s mencionar um exemplo, no parece razovel
esperar que, na ausncia de mecanismos adequados de capitalizao, o empresrio brasileiro, carente de capital prprio e excessivamente endividado, reaja de forma idntica ao empresrio
alemo ou norte-americano s restries de crdito ou elevao
da taxa de juros.
O desenvolvimento constitui entre ns aspirao generalizada e uma poderosa fonte de motivao, alm de representar uma
exigncia geogrfica e demogrfica. Por instinto de conservao, o
brasileiro rejeita qualquer tipo de estagnao ou recesso.
Entretanto, nossas aspiraes de desenvolvimento no so
apenas quantitativas, mas tambm qualitativas: esto cada vez
mais vinculadas a um claro desejo de transformao.
Desejamos um Brasil que seja no apenas globalmente mais
rico mas tambm socialmente mais justo e menos desigual;
queremos no apenas aumentar o nvel dos investimentos, mas
reforar paralelamente nosso poder de deciso e nossa capacidade
de absorver conhecimentos; queremos capitalizar e consolidar a
grande empresa privada nacional, que nos permitir crescer sem o
risco de desnacionalizar nem os inconvenientes de estatizar;
precisamos garantir a oportunidade de educao, emprego e
ascenso social a todos os brasileiros; pretendemos resguardar da
destruio nossos recursos naturais; desejamos, finalmente, que o
desenvolvimento se faa sem desfigurao da identidade nacional.
Essas aspiraes no constituem proposies tcnicas; traduzem
objetivos mais amplos, que no podem nem devem ser avaliados
por critrios estritamente econmicos. Constituem, antes, decises
de natureza poltica, s quais se devero ajustar os objetivos e os

137

instrumentos de natureza econmica. Conseqentemente, caber


ao economista identificar-se com aqueles objetivos e aspiraes
maiores e colocar-se a servio de sua concretizao, manejando
com competncia tcnica, imaginao e sabedoria os sofisticados e
eficientes instrumentos de anlise e atuao que esto hoje
colocados ao seu alcance.
Convm finalmente lembrar que vai perdendo sentido a
separao tradicional entre o econmico e o social. O economista
vai se aproximando cada vez mais do cientista social, enquanto
cresce o nmero daqueles que caracterizam o desenvolvimento
social como poderoso promotor do desenvolvimento econmico.

(Do discurso como Patrono da turma de Economia da Faculdade de Cncias


Polticas e Econmicas do Rio de Janeiro, eUJ dezembro de 1977.)

138

"H sempre um modo complicado ~e a?ordar as


coisas mais simples e um modo mais s1mpl~s de
abordar as coisas mais complicadas. Eu prefuo o
segundo estilo."

O VERDADEIRO DESENVOLVIMENTO
A EDUCAO

O Brasil precisa partir sem maior demora para a verdadeira


Revoluo da Educao, que realmente ainda no houve. Revoluo que se reflita no apenas nos aspectos quantitativos- que tm
registrado considervel progresso- mas tambm nos qualitativos,
efetuando-se uma reforma profunda nos trs nveis de ensino. No
apenas porque o desenvolvimento depende da educao. Mas
porque o o verdadeiro desenvolvimento reside a rigor na educao.
No centro do processo h de estar o homem, como agente ou
como beneficirio, e, em qualquer caso, a educao ser sempre o
instrumento melhor e o benefcio maior.
Uma das inegveis vantagens - se que podemos usar o
termo -com que contam os pases subdesenvolvidos justamente
essa: a educao, nesses pases, ainda to insuficiente em
quantidade e qualidade que, uma vez revolucionado o setor- o
que hoje possvel com os modernos instrumentos de comunicao - a produo e a renda podem acusar saltos surpreendentes.
No caso brasileiro, a aspirao, no futuro, de taxas de crescimento
da ordem de 10% ou mais s parecer absurda se esperarmos que
esse crescimento venha a decorrer de uma sbita e impossvel
duplicao ou triplicao dos nveis de poupana. Mas a aspirao
no parecer to absurda se admitirmos a possibilidade de
produzir neste Pas, a mdio prazo, uma transformao radical
naquilo que se convencionou chamar de "fator residual" (!) do
desenvolvimento - a educao, o avano do ;conhecimento.
Segundo investigaes recentes e idneas, esse "fator residual"
revelou-se responsvel por 30 a 50% do aumento de renda obtido
em outros pases, aumento esse que exceder de muito o que seria
141

razovel esperar do simples aumento do capital fsico e mo-deobra empregados no perodo considerado.
A Revoluo da Educao constituiria por outro lado a
melhor maneir de conquistar a confiana da juventude, essencial
num pas jovem como o nosso, onde predominam os moos. Numa
fase em que a atitude de contestao universal, perfeitamente
natural e saudvel que o jovem brasileiro conteste a nossa
estrutura de educao, que, com raras excees, arcaica,
ineficiente e desajustada em relao s exigncias do nosso
desenvolvimento. O que preciso que demonstremos a ele que
ns tambm a condenamos. Do contrrio ele ter a impresso de
que somos insensveis, e poder ficar a favor de qualquer coisa que
lhe parea capaz de produzir a transformao. O inconformismo
dos estudantes e dos professores bem-intencionados deve ser
compreendido, apoiado e estimulado, porque s ele ser capaz de,
somado ao nosso prprio inconformismo, produzir a reforma de
base que o Governo jamais conseguir efetuar sozinho, de cima
para baixo e por simples decreto.
.
Importamos do exterior, no passado, um tipo de educao
acadmico, terico e abstrato, que, salvo em algumas reas
excepcionais, nasceu e cresceu divorciado das exigncias crescentes impostas pela industrializao e pela transformao das
estruturas econmicas e sociais do Pas.
Longe de ns a inteno de "atrelar a educao economia", asfixiando a cultura e impedindo a expanso integral da
personalidade do homem. No se trata de adotar uma concepo
materialista da educao ou da cultura. O que se pretende,
apenas, evitar que o desenvolvimento nacional- que deve visar
essencialmente ao desenvolvimento do prprio homem - seja
frustrado ou comprometido porque o sistema educacional
incapaz de proporcionar ao Pas, na quantidade e qualidade
necessrias, os recursos humanos imprescindveis a esse desenvolvimento.
o caso, por exemplo, do nosso ensino superior, onde a
oferta de vagas no corresponde demanda do mercado de
trabalho. Essa situao se deve no apenas inexistncia, no
passado, de uma programao adequada s nossas realidades,
como tambm preferncia natural pelos cursos qpe no exigem
laboratrios, equipamentos, estgios ou investimentos especiais,
importada de pases marcados pelo preconceito social e pelo
desprezo aristocrtico com relao ao trabalho tcnico ou utilit142

rio. A rigidez de currculos, incompatvel com a flexi~ilidade, a


variedade e a diversificao das exigncias e oportumdades do
desenvolvimento econmico e social, vem contribuindo para
agravar essa situao, tendo dificultado a aceitao, no ensino
superior, de carreiras de menor durao.
Convm tornar bem claro que o ensino superior, as carreiras
de longa durao e os cursos de ps-grad';lao devem. continuar a
ser prestigiados, incentivados e expandtdos, como mstrumento
indispensvel seleo e formao de recursos humanos de alto
nvel, ponta de lana estratgica do nosso desenvolvimento e
vanguarda do progresso cientfico e tecnolgico do ~as.
Mas isto no significa que um pas como o Brast~, que tem
pressa e no rico, e que, portanto, no pode desperdiar tempo
nem recursos, possa dar-se ao luxo de exigir 18 ou 19. anos de
scolaridade para que o cidado seja considerado apto a mgressar
no sistema produtivo.
O ensino mdio no pode continuar a ser encarado como
uma ponte entre o primrio e o superior, que o jC!,vem tem de
transpor, se pretende ob!er salrios. cond~gnos. E necessrio
transform-lo quanto posstvel, no cammho dtreto para o trabalho,
de forma qu~ o jovem, ao conclu-lo, esteja. etp condie~ de
exercer uma das milhares de ocupaes espectahzadas que mtegram a economia nacional, em carreiras prestigiadas e ~em
remuneradas, sem deles exigir na prtica conhecimentos tcmcocientficos mais avanados.
Chegamos finalmente ao caso mais dramtico da educao
nacional, que o ensino primrio.
Apenas para evidenciar as falhas mais gri!al!tes d_este ~v7l,
bastar mencionar que, de acordo com as estatlsttcas dtspomvets,
a percentagem de reprovao, repetncia, ou abandono da escola
.
na primeira srie da ordem de 50%.
Isto significa que, alm da deficincia de vag~, as oportumdades existentes no so adequadamente aproveitadas porque
50% das crianas no chegam a atingir a segunda srie.
O ensino primrio constitui educao de base. Deve, portanto, ser assegurado a todos, como i~strumento _de democ:atizao
das oportunidades. Isto sem menciOnar a sua tmportncta funda.
.
mental no processo de desenvolvimento.. .
Nestas condies, um absurdo adrmtlr que uma cnana seJa
expulsa ou excluda do sistema por fora de reprovao ou em
decorrncia de abandono da escola.
143

A educao de base no pode ser seletiva; no a criana que


se deve adaptar escola; a escola que deve adaptar-se criana,
seja esta rica ou pobre, inteligente ou no. Toda criana tem
direito a esse mnimo de sete anos de escolaridade, e o Estado tem
de aparelhar-se para cumprir esse dever elementar.
Como vemos, para operar a Revoluo da Educao ser
necessrio no apenas continuar a assegurar um ritmo necessrio
de fornecimento de recursos e expanso de matrculas, mas
efetuar uma reforma de base nos trs nveis de ensino, reforma
essa para a qual j existe legislao e programao definidas, mas
cuja e,xecuo extremamente difcil.
E difcil, em primeiro lugar, porque no depende s do
Governo, j que no se pode operar automaticamente atravs de
decretos, portarias ou resolues, nem executar-se de cima para
baixo. Exige a compreenso, adeso, aceitao, e, em muitos
casos, a desambio de todos quanto esto nela envolvidos: o
Governo, os conselhos, os departamentos, as universidades, os
professores e os estudantes. De tod~s eles a reforma exigir
esforo, compreenso e sacrifcio. Em segundo lugar, porque no
responsabilidade exclusiva do Governo Federal, situando-se em
grande parte ao nvel dos Governos estadual e municipal, sendo de
notar, ainda, que, mesmo a nvel federal, as universidades
dispem de autonomia administrativa, princpio salutar que deve
ser preservado, embora subordinado programao nacional de
educao.
Tenho sempre afirmado que o desenvolvimento problema
nosso, que no pode nem deve ficar na dependncia da iniciativa
ou da generosidade de outros povos.
O maior desafio que, no momento, se antepe rpida
acelerao do nosso desenvolvimento a necessidade de revolucionar a educao, levando-a, nos prximos dez anos, a todos os
brasileiros.
Engajemo-nos, de corpo e alma, nessa revoluo. No estgio
que j atingimos, o resto dever vir naturalmente.
No apenas porque o desenvolvimento depende da educao.
Mas porque o verdadeiro desenvolvimento a eduao.

(Do discurso de transmisso do cargo de Ministro do Planejamnto ao Sr. Joo


Paulo dos Reis Velloso, em novembro de 1969, e de artigo publicado na revista O
Cruzeiro, em outubro do mesmo ano.)

144

"S existe um desenvolvimento digno desse nome.


o desenvolvimento do prprio homem, valorizado
pelo conhecimento, pela sade e pela experincia."

NORDESTE: APOIO E NO TUTELA

A reduo das intolerveis desigualdades regionais, tipificadas na situao dramtica do Nordeste atual, deve constituir
prioridade indiscutvel, reconhecida pela sociedade brasileira
como um todo. Longe de representar um favor, essa prioridade
decorre de um imperativo de integrao nacional e da significativa
contribuio do Nordeste para o desenvolvimento brasileiro.
Quanto melhor maneira de dar conseqncia a esse
compromisso, e sem menosprezar os esforos at agora realizados
pelo Governo Federal, continuo a julgar que as solues mais
eficazes ho de refletir as realidades e peculiaridades locais e,
portanto, devero vir de baixo para cima.
Nesse caso, como em outros aspectos, a "verdade central" e
a tendncia s "macrossolues", inerentes ao centralismo federal, devem ceder lugar s verdades locais, sempre mais ajustadas
experincia, s vocaes e s reais possibilidades de cada rea.
Vou mais alm. Embora haja muitos problemas comuns aos
vrios Estados que o integram, o Nordeste est longe de ser uma
regio homognea ou uniforme. O que bom para a Bahia pode
no servir ao Piau.
O problema do Nordeste no a falta de planos. O que lhe
falta o compromisso poltico e a determinao firme do Governo
Federal de resgatar a dvida nacional com a regio, o que inclui,
necessariamente, a transferncia dos recurso&1 indispensveis
radical transformao do quadro atual.
Assegurada essa vontade poltica, no deve a Unio "outorgar" ao Nordeste solues prontas e acabadas. Quem melhor

147

conhece o Nordeste so os nordestinos. A transformao no ser


difcil se conduzida segundo solues encontradas dentro da
prpria rea.
O Nordeste, como todo o Brasil, vtima do nefasto
centralismo burocrtico. indispensvel desconcentrar, em favor
dos governantes estaduais e municipais, a competncia decisria e
os recursos que interessam regio, hoje centralizados nos rgos
que integram a burocracia do Governo Federal, distantes, desinformados, vagarosos e pouco sensveis gravidade e urgncia
dos problemas locais.
Temos, neste momento, governapores, prefeitos e lideranas
polticas que acabam de ser consagradas pelo voto popular, e que,
conseqentemente, se encontram perfeitamente identificados e
atualizados com os problemas de seus Estados.
Estou cada vez mais convencido de que s a nvel local - a
nvel dos fatos e no das concepes tericas - se podero
encontrar as solues mais eficazes e econmicas para o problema
hdrico, para o aumento da produq de alimentos e para a
eliminao da pobreza, hoje misria, do Nordeste. Mesmo porque
o dinheiro pblico costuma render mais a nvel local, onde uma
variedade fecunda de solues despretensiosas e relativamente
baratas poder provavelmente realizar a transformao que o
centralismo e a grandiloqncia federais tm sido incapazes de
levar a cabo.
Cumpre ressaltar, finalmente, que o reerguimento da regio
depende essencialmente de um esforo de valorizao do homem
nordestino, sobretudo o das reas mais carentes. O enfoque social
e humano fundamental.
Efetivamente, as taxas de crescimento global, no Nordeste,
no se tm traduziqo em elevao substancial do nvel de vida de
sua populao.
Na dcada de 70-80, que precedeu a fase atual do agravamento dramtico da estiagem, a economia da regio cresceu, em
mdia, 10% ao ano, mais do que o prprio Brasil como um todo.
Mas essas altas taxas de crescimento econmico no alteraram o
quadro de extrema pobreza da regio, notadamente na zona rural.
O crescimento industrial e de servios na rea urbana no foi
acompanhado pelo aumento da produo de alimentos bsicos.
Reduziu-se, no perodo citado, produo de feijo e de
milho, e do prprio algodo, culturas de que se ocupa a maior
parte da populao rural. A prpria populao ativa das cidades
148

mergulha cada vez mais na economia informal, sem garantias


sociais nem estabilidade de emprego.
Cabe sobretudo aos governantes nordestinos diagnosticar
essas disparidades e oferecer solues adequadas aos dois problemas fundamentais do Nordeste: a seca e a fome. Para isto devero
contar com todo apoio a que tm direito, por parte do Governo
Federal, diretamente, ou atravs da Sudene: apoio e no tutela.

(De artigo publicado no Correio Braziliense, em fevereiro de 1984.)

149

"Tornou-se poltica e socialmente inaceitvel, neste


Pas, qualquer concepo de desenvolvimento que
transfira para um futuro distante e indefinido o
objetivo de reduo das desigualdades de renda,
regionais e pessoais.
O progresso social j no pode ser encarado
como subproduto ou deco~rncia automtica do
desenvolvimento econmico. Entre eles no existe
incompatibilidade nem subordinao, mas, pelo contrrio, simultaneidade e interdependncia. De fato,
constituem verso e reverso da mesma medalha."

ESTATIZAO X DESNACIONALIZAO:
UM FALSO DILEMA

Parece-me oportuno, inicialmente, conceituar em sua verdadeira amplitude a expresso "desestatizao", dada a tendncia
para identific-la apenas com o chamado processo de "privatizao".
Mesmo que nos limitemos ao campo econmico, desestatizar
, obviamente, muito mais do que privatizar empresas pblicas ou
controlar sua expanso. No significa apenas garantir maior espao
para a livre iniciativa, mas, igualmente, assegurar-lhe maior
liberdade de movimentos, reduzindo-se a excessiva regulamentao da atividade econmica, que vem cerceando e asfixiando o
funcionamento da empresa privada. Significa, sobretudo, o compromisso governamental de fortalecer, por todos os meios, o
sistema de livre empresa, seja ampliando progressivamente sua
presena no espao econmico e nas decises de poltica econmica, seja evitando o seu esmagamento pela burocracia.
O Decreto no 83.740, que instituiu, em julho de 1979, o
Programa Nacional de Desburocratizao, constitui a definio
mais abrangente dos propsitos do Governo Figueiredo no campo
da desestatizao. Nos objetivos traados para o Programa esto
enunciadas, com meridiana clareza, as vrias dimenses do
problema. Mais tarde, o Decreto n 86.215, em julho de 1981,
153

determinou a acelerao da transferncia para o setor privado de


empresas que no mais devessem permanecer sob o controle do
Estado.
Na verdade, o propsito desse ltimo decreto foi dar efetiva
execuo a um dos objetivos previamente anunciados no Decreto
de 1979: o de "velar pelo cumprimento da poltica de conteno da
criao indiscriminada de empresas pblicas, promovendo o
equacionamento dos casos em que for possvel e recomendvel a
transferncia do controle para o setor privado, respeitada a
orientao do Governo na matria".
Nestas condies, conquanto extremamente importante, a
privatizao ou desativao de empresas pblicas no deve
obscurecer a necessidade de atacar vigorosamente a outra perigosa
vertente da desestatizao: a excessiva ingerncia burocrtica do
Estado no prprio exerccio da atividade empresarial, fenmeno
de ndole estrutural, profundamente enraizado em nossa tradio
paternalista e autoritria, que remonta fase de nossa colonizao. Muito antes do advento do Estado-e1J!presrio, a interferncia
do Governo na atividade econmica j se fazia sentir, exercida de
cima para baixo, atravs de regulamentos, alvars, licenas e uma
mirade de instrumentos condicionadores da livre iniciativa. H
cerca de 150 anos, Irineu Evangelista de Sousa, o grande Baro de
Mau, se insurgia contra o excesso de leis que tolhia a liberdade de
indstria e comrcio. De l para c o intervencionismo estatal,
longe de mostrar sinais de arrefecimento, tem crescido de forma
assustadora.
Desde julho de 1979, e com o firme apoio do Presidente
Figueiredo, o Programa de Desburocratizao vem realizando um
grande esforo para reduzir o peso burocrtico da Administrao
sobre as empresas e a abusiva regulamentao da atividade
econmica. Centenas de medidas importantes, entre leis, decretos-leis, decretos e outros atos normativos foram expedidas com o
objetivo de simplificar a vida das empresas.

II
Voltemos, entretanto, ao tema central.
Infelizmente o debate sobre a estatizao da economia no

154

Brasil nem sempre tem sido caracterizado pela objetividade.


Muitos daqueles que tm abordado o problema no resistiram
tentao de engajar-se no exerccio fascinante, mas inconseqente, do debate puramente terico e abstrato.
Disso resultaram estridentes guerras de palavras, que, em
muitos casos, s contriburam para aumentar a confuso, aprofundar as discordncias e - o que pior - retardar o encaminhamento das solues adequadas.
Tomemos, por exemplo, o acirrado debate que, sobre esse
assunto, dominou a opinio pblica brasileira entre 1974 e 1977.
No pretendo negar a validade doutrinria da discusso nem o
brilho e a competncia dos contendores. Desejo apenas registrar
algumas conseqncias negativas, seno contraproducentes, que a
radicalizao do debate acabou por produzir.
Em primeiro lugar, tendo concentrado suas baterias sobre o
problema da expanso desordenada das empresas pblicas, isto ,
sobre o excessivo crescimento do Governo como empresrio, o
debate deixou de focalizar o outro aspecto da estatizao igualmente grave, menos controvertido, e ainda mais preocupante, a
que j nos referimos: o crescimento avassalador do Governo como
Governo isto , o aumento incessante e desmedido da interferncia buro~rtica no quotidiano do empresrio, atravs da excessiva
regulamentao governamental da atividade econmica.
Na verdade, este aspecto asfixiante do fenmeno da estatizao s veio a ser adequadamente enfocado e atacado a partir de
1979, com a criao do Programa Nacional de Desburocratizao.
A segunda conseqncia da radicalizao foi um involuntrio
efeito desacelerador sobre o processo de conteno de empresas
pblicas iniciado poca pelo Govem? Geisel, que, entre out~as
medidas retirou das empresas estatats a autondade para cnar
subsidirlas e desenvolver projetas fora de sua rea especfica de
atuao; proibiu-as de concorrer com as emp~esas privad~s no
mercado primrio de aes; retirou-lhes a autondade para dtspor
livremente dos lucros; obrigou-as a pagar imposto de renda; e
determinou aos bancos oficiais que promovessem a restituio, ao
setor privado, das empres~ cujo co!ltr<;>le lhes fora trar:s.ferido p~r
inadimplncia do mutuno e que J tivessem readqumdo condies de atratividade.
A persistncia desse efeito retardador responde em boa

155

parte pelo fato de que s agora est sendo possvel retomar e


acelerar o processo de conteno anteriormente iniciado.
De qualquer forma, o exame objetivo do tema que nos ocupa
tem sido consideravelmente prejudicado pela difuso de alguns
falsos dilemas, como o dilema ESTATIZAO versus DESNACIONALIZAO e o dilema EMPRESA PRIVADA versus
EMPRESA ESTATAL.
De fato, nenhum dos dois verdadeiro. O primeiro dilema
encontra soluo adequada no fortalecimento da empresa privada
nacional, que constitui o caminho certo para escapar s duas
alternativas igualmente inconvenientes ao interesse nacional: a
estatizao, que sufoca a livre iniciativa, e a desnacionalizao,
que pe em risco o controle nacional do processo de desenvolvimento.
O segundo dilema - "EMPRESA PRIVADA versus EMPRESA ESTATAL" - igualmente falso, porque as duas
proposies no so mutuamente exclud~ntes; pelo contrrio, no
s podem como devem coexistir, nas circunstncias prevalecentes
no Brasil (para no mencionar inmeros outros pases em vrios
estgios de desenvolvimento econmico e poltico).
fato indiscutvel que a participao das empresas estatais
na economia tem crescido extraordinariamente no Brasil, especialmente nos ltimos trinta anos. Nos pases de insuficiente capitalizao privada - como o nosso caso - o Estado geralmente
compelido a induzir o processo de desenvolvimento. No de se
estranhar, assim, que, medida que a economia se desenvolve, a
presena do Estado tambm cresa. O que nos cabe indagar - e o
que realmente preocupante - at onde essa presena vem
crescendo desnecessariamente.
Por outras palavras, o que caracteriza o processo de estatizao o crescimento desnecessrio; aquele que funciona contra os
interesses e a expanso do setor privado.
O exame isento das circunstncias que, historicamente,
ditaram, no Brasil, o surgimento das empresas estata{s revela que,
via de regra, ela no decorreu de nenhum preconc~ito contra o
setor privado, de nenhum propsito deliberado de' substituir a
atuao privada pela governamental. Na realidade, a interveno
estatal se apresentou muitas vezes como inevitvel, pela inexistn-

156

cia de alternativas, e, especialmente, pela reduzida dimenso,


poca, do setor privado nacional. A nsia de superar as barreiras
do subdesenvolvimento, a presso das emergncias e a insuficincia ou desinteresse do setor privado teriam sido, historicamente,
as causas mais comuns do surgimento das empresas estatais.
A partir de certo momento, entretanto, a criao de empresas
pblicas deixou de atender, em muitos casos, aos requisitos de
necessidade ou inevitabilidade. Freqentemente, passou a constituir um simples artifcio jurdico para escapar excessiva rigidez
burocrtica da Administrao Direta. Em outros casos, resultou
de um "transbordamento" dos objetivos iniciais: dada a ineficcia
dos mecanismos legais de superviso, muitas empresas valeram-se
da autonomia inerente sua personalidade jurdica e, entusiasmadas pela perspectiva de maximizar lucros, expandiram, diferenciaram ou verticalizaram suas operaes, criando subsidirias ou
empresas "satlites". E, ao faz-lo, invadiram freqentemente
reas j atendidas pelo setor privado, com o qual passaram a
competir. Lamentavelmente, a expanso descontrolada do sistema
coincidiu com uma fase em que se consolidavam no Pas, inclusive
em decorrncia de estmulos oficiais, importantes estruturas
empresariais privadas, dispostas a substituir, em vrios setores, a
figura do Estado-empresrio.
Temos, finalmente, o caso da alterao das circunstncias.
Uma empresa estatal pode ter sido absolutamente necessria
quando criada. Mas deixar de s-lo a partir do momento em que
passem a existir empresas privadas suficientemente capacitadas para
substitu-la. A partir desse momento, a existncia dessa empresa
pblica perde a sua razo de ser, e, conseqentemente, sua
permanncia poder implicar injusta competio com o setor
privado.
No primeiro caso, em que a criao decorre de mero artifcio
jurdico, estamos na realidade diante de "pseudo-empresas pblicas" que no exploram nenhuma atividade de natureza econmica. Esse tipo de distoro no mais poder ser utilizado, por fora
de um decreto de iniciativa do Ministrio da Desburocratizao,
muito pouco divulgado- o de n 86.212, expedido na mesma data
do decreto sobre privatizao.
Os dois ltimos casos esto expressamente descritos e
encontram remdio adequado no texto do Decreto no 86.215.

157

III
to irrealista negar a importante contribuio de algumas
empresas estatais para o desenvolvimento nacional como negar o
fato d~ que o seu nmero cresceu muito alm do necessrio.
E to irrealista negar que muitas empresas passaram a
competir injustamente com as empresas privadas nacionais como
negar a utilidade de determinadas empresas pblicas cuja permanncia imprescindvel ao funcionamento e expanso do prprio
setor privado.
A realidade nacional rejeita, portanto, qualquer tipo de
radicalizao ou escravizao a falsos dilemas. Empresas pblicas
e privadas continuaro a coexistir no Brasil. O natural que,
medida que se consolida o setor privado nacional, a participao
das empresas pblicas tenda a diminuir. Mas para que esse
"natural" realmente acontea, preciso vencer resistncias inevitveis, o que exige uma firme vontade poltica, capaz de, simultaneamente, conter as empresas pblicas dentro de fronteiras
ditadas pelo critrio da necessidade e promover deliberadamente
o fortalecimento progressivo do setor privado nacional, para que
ele possa assumir as tarefas exercidas pelo Estado-empresrio.

"O empresrio brasileiro uma ilha de iniciativa


cercada de Governo por todos os lados.''

(Exposio na abertura do Simpsio Nacional sobre Desestatizao, realizado em


maro de 1982, em So Paulo.)

158

O BRASIL E O MUNDO DESENVOLVIDO

No vejo como possa subsistir um relacionamento internacional saudvel sem o respeito ao interesse nacional de cada pas.
A verdadeira cooperao entre os poyos, como a verdadeira
amizade, nasce da confiana recproca e incompatvel com a
subordinao e a dependncia. No basta, portanto, celebrar a
amizade entre as naes. preciso que nos preocupemos em
solidific-la atravs de medidas objetivas de cooperao que,
buscando a coincidncia de interesses, ajudem os pases a realizar
seus objetivos materiais e espirituais.
( ........ )

O Brasil no reclama ajuda financeira nem subsdios,


medidas emergenciais ou excepcionais. Deseja apenas que no lhe
sejam fechadas as portas dos pases industrializados, a fim de que
possa vender aos consumidores desses pases os produtos que
capaz de produzir em condies competitivas de qualidade e
preo.
Lamentavelmente, uma onda montante de protecionismo
varre os pases industrializados.
Na Europa, os mecanismos de proteo tomam-se cada vez
mais eficazes e automticos. Nos Estados Unidos est em pleno
vigor uma legislao que no distingue entre pases desenvolvidos
e subdesenvolvidos. Justificada principalmente pela necessidade
de proteger a indstria norte-americana contra prticas desleais de
outros pases altamente industrializados, essa legislao vem
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sendo aplicada com o mesmo rigor aos pases em desenvolvimento. A invocao da existncia de incentivos de exportao tem sido
suficiente para o levantamento de barreiras contra as nossas
manufaturas, sem que se exija sequer a prova de que teria havido
dano material para a indstria local. Na verdade, as medidas
contra o Brasil, alm de contrariarem o interesse do consumidor
norte-americano, nem sempre tm favorecido a indstria ou a
fora de trabalho desse pais. Em grande nmero de casos, os
mecanismos de proteo so acionados por fabricantes de outros
pases desenvolvidos que competem conosco neste mercado.
Ao mesmo tempo em que se erguem barrei.ras nossa
exportao, somos pressionados pelos pases industrializados, em
nome da doutrina do livre comrcio, a suspender as restries
temporrias que fomos obrigados a impor s nossas importaes
brutalmente
para evitar o colapso no balano de pagamentos
atingido em 1973/1974- e para constituir no Pas uma indstria
mais slida e equilibrada, nos permita resistir, no futuro, a abalos
semelhantes.
( ....... )
O Brasil tem hoje uma conscincia bastante ntida da
necessidade de utilizar o seu mercado - hoje o 9 do mundo em
dimenso- como instrumento de uma poltica destinada a reduzir
a vulnerabilidade de sua economia e corrigir a excessiva dependncia do exterior. Essa poltica tem como objetivos fundamentais
o substancial aumento da produo interna de equipamentos e
matrias-primas bsicas, a acelerao do processo de absoro de
tecnologia, o desenvolvimento da engenharia nacional e a criao
e capitalizao de fortes grupos empresariais brasileiros, capazes
de assumir uma responsabilidade crescente na materializao
daqueles objetivos e habilitados a conceber e implantar projetas
de grande dimenso. O intenso processo de substituio de
importaes, em curso desde 1974, vem se revelando extremamente til para viabilizar a curto prazo esses vrios propsitos.
A execuo dessa poltica , entretanto, perfeitamente
compatvel com a desejada intensificao da cooperao da
tecnologia e do capital estrangeiros. A primeira condio
essencial do processo de transformao e o segundo contribui para
sua acelerao.
Com esse objetivo em mente, o Governo vem incentivando,
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nos setores onde se processa a substituio de importaes, a


constituio de joint ventures que, sob liderana brasileira, asseguram ampla oportunidade incorporao da tecnologia e do capital
estrangeiros. Nas joint ventures, como no casamento, o segredo do
sucesso consiste em saber escolher o scio certo. No faltam hoje
no Brasil empresas idneas e capacitadas.
Com ou sem joint ventures so muito grandes as oportunidades abertas ao investimento estrangeiro. O Brasil prefere que seu
crescimento se faa com base no aumento dos investimentos e no
do endividamento.
( ........ )

Na verdade, no apenas o caso do Brasil que nos preocupa.


Nosso pas j encontrou o seu caminho e, de uma forma ou de
outra, chegar ao seu destino.
Preocupa-nos, sobretudo, a situao difcil em que se encontra a maioria dos pases mais pobres.
No ignoramos as srias dificuldades com que se defrontam
atualmente os pases desenvolvidos- inflao, recesso, instabilidade monetria, desemprego e, em certos casos, pesados dficits
no balano de pagamentos.
Mas foroso reconhecer que, na maioria dos pases
subdesenvolvidos, o impacto desses mesmos problemas vem sendo
infinitamente maior e suas conseqncias muito mais dramticas.
Sobre eles desabou o efeito simultneo dos aumentos rabes e
no-rabes: o aumento direto do preo do petrleo e a repercusso desse aumento sobre o preo das importaes de equipamentos e matrias-primas dos outros pases. Sua resistncia econmica
infinitamente menor e o baixo nvel da renda individual no lhes
permite combater a inflao atravs de medidas recessivas, que
conduziriam comoo social e desordem poltica.
Colocados diante do fantasma do estrangulamento econmico, s lhes tem restado, alm de endividar-se, procurar substituir
importaes e partir para uma poltica agressiva de exportaes.
No justo que, nessa emergncia, o mundo desenvolvido
lhes cerre as portas.
A igualdade entre as naes- fico jurdica de indiscutvel
validade no plano poltico- redunda necessariamente prejudicial
s naes mais fracas quando transferida para o plano econmico.
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Realmente, tratar de forma igual os economicamente desiguais no servir ao princpio da igualdade; agravar a
desigualdade preexistente. Em matria de liberao do comrcio
internacional, no justo invocar o princpio da igualdade entre as
naes. Pelo contrrio, o que preciso afirmar a existncia das
desigualdades, de modo que a contribuio de cada pas para essa
liberalizao possa ser proporcional ao respectivo estgio de
desenvolvimento.
Nas circunstncias atuais, a aplicao de um protecionismo
crescente e indiscriminado por parte dos pases desenvolvidos
acabar por condenar o mundo no desenvolvido perpetuao
da pobreza.
Sem exageros de retrica, estamos em face de uma macia
violao dos direitos fundamentais do homem.
O respeito aos direitos humanos no se pode restringir
rbita interna de cada pas. Deve prevalecer tambm nas relaes
internacionais.

(Do discurso pronunciado ao receber o ttulo de Homem do Ano, na BrazilianAmerican Chamber of Commerce, de Nova Iorque, em maio de 1978.)

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"O desenvolvimento problema nosso. Depende de


nosso esforo, e no da eventual generosidade de
terceiros.''

NOSSO INIMIGO A RECESSO

Um pas em que h tanta coisa por fazer no pode ficar


paralisado espera de que se resolva o problema de suas contas
externas.
Sem subestimar a seriedade desse problema, estamos certos
de que ele se h de resolver, no s porque o Brasil um pas
gritantemente vivel, como porque o equacionamento da dvida
interessa prpria estabilidade do sistema poltico e financeiro
internacional, dentro do quadro traado na ONU, com extrema
felicidade, pelo Presidente Figueiredo.
do interesse de nossos credores que o Brasil continue
economicamente saudvel e dinmico, em clima de estabilidade
poltica e social.
O Brasil vai continuar a crescer, porque esta a sua vocao
e a nossa obrigao.
Nosso compromisso maior com o futuro. E, portanto,
nosso inimigo a recesso, que gera o desemprego, a insegura<J.a
e o desnimo. Recesso que, no caso brasileiro, constitui remdio
intolervel e desnecessrio, visto que o Pas pode continuar a
crescer e gerar empregos sem agravar o desequilbrio cambial nem
prejudicar o esforo de exportao.
Trata-se apenas de escolher o caminho. E esse caminho nos
parece bem claro. Apesar do extraordinrio avaho realizado
sobre o passado, a maioria dos brasileiros ainda :do dispe de
condies mnimas de bem-estar; ainda padece de carncias
essenciais no tocante alimentao, educao, sade e saneamento, habitao, vesturio e transporte coltivo.
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Diante dessa situao, evidente que o caminho certo a


seguir o da satisfao dessas necessidades bsicas. Como temos
coerentemente-afirmado, um dos maiores trunfos com que conta o
Brasil atualmente para assegurar a continuidade de seu desenvolvimento reside, paradoxalmente, na enormidade de suas deficincias. Por outras palavras, a eliminao da pobreza poder constituir o novo motor de nosso desenvolvimento, dotado de infinitas
possibilidades. Para isto ser preciso recolocar na prateleira alguns
livros importados e enxergar desembaraadamente a nossa prpria
realidade.
Essa realidade est gritantemente exigindo que, sem prejuzo do atendimento aos setores bsicos da economia e do esforo de
exportao, se redirecione uma parte substancial de nossa poupana para amparar a produo em massa de bens e servios de
consumo nitidamente popular. Chegou o momento de "assumir" a
nossa pobreza e da retirar algumas conseqncias positivas. A
mais importante delas no enxergar em nossas carncias apenas
um fator de desequilbrio social, mas, ao contrrio, um imenso
mercado potencial nossa disposio, capaz de absorver uma
ampla faixa de bens e de servios, que podem ser produzidos com
a utilizao de fatores disponveis no Pas, sem repercusso
sensvel no balano de pagamentos. Esta , acreditamos, a
maneira correta de combater a nossa inflao. Sem recesso, mas,
pelo contrrio, produzindo. Produzindo, sim, mas o essencial, e
no o suprfluo. Crescendo, sim, mas nos setores certos, que
conduzem reduo, e no ao agravamento de nossas desigualdades.
O redirecionamento proposto, alm de sua evidente justificao econmica, na medida em que reduz a propenso a
importar, aumenta o nvel de emprego, refora setores menos
dependentes do exterior, e fortalece substancialmente a empresa
privada nacional, com reflexos positivos do lado da demanda,
dentro do prprio mercado popular.
Ao longo do processo, ser necessrio, em paralelo a outras
medidas de natureza econmica e fiscal, ajustar gradualmente o
perfil de nossa indstria nossa composio de renda, nos setores
onde esse perfil reflete a composio de renda dos pases
industrializados de onde foi importada a tecnologa. O mercado
interno tender a crescer com a reduo de custos, medida que a
simplicidade for substituindo a "glamourizao" e a obsesso pelo
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"ltimo modelo". Para estas, estar sempre aberto o caminho da


exportao.
sempre curioso registrar que as crises do balano de
pagamentos, sem embargo aos problemas que acarretam, sempre
tiveram entre ns pelo menos duas conseqncias altamente
benficas: a conscincia mais ntida de nossos problemas e o
consenso mais fcil sobre a maneira de resolv-los. Duas coisas
que dificilmente acontecem na hora da abundncia.
Confiamos em que a dramtica dificuldade de importar e a
justa aflio com o desemprego acabaro por acelerar a adoo de
medidas efetivas destinadas a reanimar a atividade econmica e
fortalecer a estrutura empresarial. Entre essas medidas, imperioso ressaltar, por sua maior importncia e indiscutvel urgncia, a
reduo das taxas de juros e a instituio dos mecanismos
indispensveis capitalizao da empresa privada nacional.
Quanto ao desemprego, no nos esqueamos de que a
melhor maneira de gerar empregos gerar empresas. Dentro
dessa linha de raciocnio, o Presidente da Repblica acaba de dar
o sinal verde ao projeto de "Estatuto da Microempresa", que
estamos concluindo para submeter aprovao e posterior encaminhamento ao Congresso.
O que se pretende liberar a pequena empresa nascente, de
ndole geralmente familiar, de todas as exigncias burocrticas e
obrigaes fiscais - no s as federais como as estaduais. Ao
proteger a chamada "microempresa" - que abrange 60% das
empresas do Pas -estaremos na verdade assegurando a sobrevivncia do prprio regime de livre empresa, hoje ameaado pela
sobrecarga fiscal e pela asfixia burocrtica, como se comprova
pelo alto grau da mortalidade infantil das empresas nacionais. O
Estatuto dever assegurar total liberdade pequena empresa para
nascer, crescer e gerar empregos. E garantir-lhe o acesso ao
crdito em condies adequadas sua natureza e dimenso,
dentro de faixas especficas.
A medida dever contribuir sensivelmente para a multiplicao de empregos. Mais do que isto, poder provocar uma
verdadeira "exploso empresarial" neste Pas, com a proliferao
de novos empresrios, hoje na condio de assalariados, e at de
desempregados. Isto alm de favorecer a legalizao de inmeras
pequenas empresas que se encontram na clandestinidade por no
resistirem ao peso fiscal e burocrtico.
A hora da crise tambm propcia para a deflagrao de um
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programa vigoroso de combate ao desperdcio. realmente


alarmante a taxa de desperdcio embutida em nosso sistema
econmico e administrativo, o que se toma especialmente visvel
na multiplicao e superposio de nossas estruturas burocrticas,
na suntuosidade de nossos edifcios pblicos e na tendncia
realizao de empreendimentos adiveis ou no essenciais. O
desperdcio - que raramente praticado pelos pases ricos constitui entre ns, ironicamente, uma das maiores fontes de
inflao e de atraso.
Em suma, a hora da crise a hora da redescoberta do
essencial, do mais simples, do mais urgente e do mais barato.

(Do discurso de agradecimento por ocasio da homenagem prestada pelo Rotary


Club da Bahia, e111 abril de 1983, em Salvador e do discurso proferido em dezembro
de 1980, aoreceber o ttulo de Homem de Viso do Ano, institudo pela revista
Viso, de So Paulo.)

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"O Brasil maior do que a crise. Todos l fora


sabem disso. S aqui se duvida de sua viabilidade."

HORA DE SOMAR

hora de somar, de confiar, de virar a pgina.

Como tantas vezes aconteceu no passado, os homens de boa


f, neste Pas, esto mais uma vez divididos por uma guerra de
palavras. Esta hora de reconstruo da democracia pode ser a hora
do reencontro e da tolerncia. O consenso indispensvel s
grandes solues polticas s ser alcanado se conseguirmos que,
mediante uma trgua no debate terico e emocional, os homens
que, no fundo, pensam do mesmo modo passem a falar a mesma
lngua e, afinal, se coloquem do mesmo lado. A nosso ver, a
diviso mais preconceitual do que ideolgica; h mais desinformao do que desacordo. Trata-se, a rigor, de pseudo-antagonistas, divididos por alguns falsos dilemas e equvocos que no
resistem ao exame paciente dos fatos envolvidos na discusso.
Acredito que, essencialmente, todos estejamos procurando a
mesma coisa. Apenas no confiamos uns nos outros, prisioneiros
como estamos de antagonismos passados. Chegou a hora de
somar, buscando-se a concordncia no essencial, a despeito da
divergncia no acessrio. A todos que esto sinceramente preocupados em assegurar, ainda que por caminhos diversos, o encaminhamento construtivo da paz social e a superao dos demais
problemas nacionais, no resisto em formular, como brasileiro,
este apelo final:
Vamos somar? Vamos confiar? Vamos virar a pgina do
passado?
Tentemos, pelo menos. Antes que seja mui~o tarde.
(Do discurso proferido, em dezembro de 1980, ao receber o ttulo de Homem de
Viso do Ano, institudo pela revista Viso, de So Paulo.)

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