Você está na página 1de 48

http://www.joaolordelo.

com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO

PODER LEGISLATIVO
Sumrio:
1. Disposies gerais
2. Formas de manifestao do Legislativo da Unio
3. Conceitos importantes
3.1. Sesses conjunta, bicameral e unicameral
4. Teoria das maiorias
5. Mesas
6. Nmero dos Deputados e Senadores
7. Atribuies do Legislativo da Unio
7.1. Comisses Parlamentares
7.1.1. Classificaes
7.1.2. Princpios aplicveis s Comisses
7.1.3. Espcies
7.1.4. COMISSO TEMTICA OU MATERIAL
7.1.5. COMISSO REPRESENTATIVA ou DE REPRESENTAO
7.1.6. COMISSES PARLAMENTARES DE INQURITO
8. Garantias do Legislativo (imunidades e prerrogativa de foro)
8.1. Estatuto dos congressistas no mbito federal
8.2. Garantias do Poder Legislativo estadual e distrital
8.3. Garantias do Poder Legislativo Municipal
8.4. Iseno do dever de testemunhar
8.5. Incorporao s Foras Armadas
8.6. Imunidade parlamentar durante o estado de stio
9. Incompatibilidades e impedimentos dos parlamentares federais
10. Processo legislativo
10.1. Fases do processo legislativo
10.2. Medidas provisrias
10.3. Lei delegada
10.4. Decreto legislativo
10.5. Resoluo
11. Funo fiscalizatria exercida pelo Legislativo e o Tribunal de Contas


1. Disposies gerais

No Brasil, o Legislativo da Unio exercido pelo Congresso Nacional. Ele bicameral.

Pergunta-se: qual espcie de bicameralismo foi adotada no Brasil? FEDERATIVO.


Foi adotado o bicameralismo federativo, em decorrncia da nossa forma de Estado: os
Senadores so representantes dos Estados e do DF (art. 46); os Deputados so representantes do
povo (art. 45).

A participao dos Estados-membros e do DF na criao da lei uma caracterstica bsica do
federalismo.

Fala-se, no Brasil, em um bicameralismo federativo de equilbrio: uma casa no mais
importante que a outra (esto no mesmo equilbrio), embora possuam atribuies diversas. O
Senado, em regra, mais conservador (vide a idade mnima, de 35 anos); a Cmara mais aberta
(idade mnima: 21 anos).

Na Inglaterra, por outro lado, h um bicameralismo do tipo aristocrtico. L existem duas
casas: a) Cmara Baixa ou Casa dos Comuns; b) Cmara Alta ou Casa dos Nobres.

Voltando ao Brasil, nos Estados-membros e Municpios, o Legislativo unicameral. Na poca
da Constituio de 1891, chegou a ser bicameral (sendo a mudana para a unicameralismo nos
estados-membros e municpios a grande alterao da Constituio de 1934 questo da PGE/SP de
2010).

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO

2. Formas de manifestao do Legislativo da Unio

Cmara dos Deputados (sem participao do Senado ou Presidente) ! Ao se manifestar


sozinha, a Cmara o faz atravs de RESOLUO (art. 51):
Art. 51. Compete privativamente Cmara dos Deputados:
I - autorizar, por dois teros de seus membros, a instaurao de processo contra o Presidente e o Vice-
Presidente da Repblica e os Ministros de Estado;
II - proceder tomada de contas do Presidente da Repblica, quando no apresentadas ao Congresso
Nacional dentro de sessenta dias aps a abertura da sesso legislativa;
III - elaborar seu regimento interno;
IV - dispor sobre sua organizao, funcionamento, polcia, criao, transformao ou extino dos cargos,
empregos e funes de seus servios, e a iniciativa de lei para fixao da respectiva remunerao,
observados os parmetros estabelecidos na lei de diretrizes oramentrias;
V - eleger [2] membros do Conselho da Repblica, nos termos do art. 89, VII.

Senado ! Ao se manifestar sozinho, o Senado tambm edita RESOLUO (art. 52).


Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:
I - processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica nos crimes de responsabilidade, bem
como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica nos crimes da
mesma natureza conexos com aqueles [se no forem conexos, julgar o STF art. 102, I, c]
II - processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal, os membros do Conselho Nacional de
Justia e do Conselho Nacional do Ministrio Pblico, o Procurador-Geral da Repblica e o Advogado-Geral
da Unio nos crimes de responsabilidade; [...]
IV - aprovar previamente, por voto secreto, aps argio em sesso secreta, a escolha dos chefes de
misso diplomtica de carter permanente;
V - autorizar operaes externas de natureza financeira, de interesse da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal, dos Territrios e dos Municpios;
VI - fixar, por proposta do Presidente da Repblica, limites globais para o montante da dvida consolidada
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios;
VII - dispor sobre limites globais e condies para as operaes de crdito externo e interno da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo
Poder Pblico federal;
VIII - dispor sobre limites e condies para a concesso de garantia da Unio em operaes de crdito
externo e interno;
IX - estabelecer limites globais e condies para o montante da dvida mobiliria dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios; [...]
XV - avaliar periodicamente a funcionalidade do Sistema Tributrio Nacional, em sua estrutura e seus
componentes, e o desempenho das administraes tributrias da Unio, dos Estados e do Distrito Federal e
dos Municpios. (Includo pela Emenda Constitucional n 42, de 19.12.2003)

Cmara dos deputados + Senado federal (art. 48) ! Nessas situaes de atuao conjunta, a
manifestao do Poder Legislativo da Unio ocorre por meio de LEI (ordinria ou
complementar), com a participao do Presidente da Repblica, sancionando ou vetando.

Congresso Nacional (art. 49) ! Ao se manifestar, o Congresso Nacional o faz atravs de


DECRETO LEGISLATIVO (sem a participao do chefe do Executivo).


Pergunta-se: qual a diferena entre as palavras exclusivo (art. 49) e privativo (arts. 51 e
52). Diferentemente do que ocorre na partilha constitucional de competncias (arts. 21, 22 etc.), no
h diferena alguma entre essas palavras.
Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional:

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO
I - resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou
compromissos gravosos ao patrimnio nacional;
II - autorizar o Presidente da Repblica a declarar guerra, a celebrar a paz, a permitir que foras estrangeiras
transitem pelo territrio nacional ou nele permaneam temporariamente, ressalvados os casos previstos em
lei complementar;
III - autorizar o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica a se ausentarem do Pas, quando a ausncia
exceder a quinze dias;
IV - aprovar o estado de defesa e a interveno federal, autorizar o estado de stio, ou suspender qualquer
uma dessas medidas; [...]
IX - julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da Repblica e apreciar os relatrios sobre a
execuo dos planos de governo; [...]
XI - zelar pela preservao de sua competncia legislativa em face da atribuio normativa dos outros
Poderes;
XII - apreciar os atos de concesso e renovao de concesso de emissoras de rdio e televiso;
XIII - escolher dois teros dos membros do Tribunal de Contas da Unio;
XIV - aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes a atividades nucleares;
XV - autorizar referendo e convocar plebiscito;
XVI - autorizar, em terras indgenas, a explorao e o aproveitamento de recursos hdricos e a pesquisa e
lavra de riquezas minerais;
XVII - aprovar, previamente, a alienao ou concesso de terras pblicas com rea superior a dois mil e
quinhentos hectares.

Poder Legislativo da Unio investido do Poder Constituinte derivado reformador !


manifestado por meio de EMENDAS CONSTITUCIONAIS, sem a participao do Presidente da
Repblica.

3. Conceitos importantes
" LEGISLATURA ! Lapso temporal de 4 anos (art. 44, pargrafo nico);
" SESSES LEGISLATIVAS ! Cada legislatura se divide em 4 sesses legislativas (art. 57).
Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e
de 1 de agosto a 22 de dezembro.
o

Sesso ordinria (art. 57, caput) Uma sesso legislativa se divide em dois perodos
legislativos:

1 - 02/02 a 17/07;

2 - 01/08 a 22/12.

Sesso extraordinria (art. 57, 6) A convocao do Congresso Nacional far-se-:


a) Pelo Presidente do Senado, em caso de:
Decretao de estado de defesa;
Interveno federal;
Pedido de autorizao para decretao de estado de stio;
Compromisso e posse do Presidente e do Vice-Presidente da Repblica.

b) Pelo Presidente da Repblica, da Cmara e do Senado, ou a requerimento da maioria


dos membros de ambas as casas, em caso de:

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO

Urgncia ou Interesse pblico relevante e sempre com a aprovao da MAIORIA ABSOLUTA


de cada uma das Casas do Congresso Nacional.
Na sesso legislativa extraordinria, o Congresso somente deliberar sobre a matria para o qual foi
convocado, salvo se houver medida provisria em vigor na data de convocao extraordinria do
Congresso Nacional, sendo elas automaticamente includas na pauta da convocao (art. 57, 8)
vedado o pagamento de parcela indenizatria, em razo da convocao extraordinria (7) ou de
ajuda de custo.
ATENO: Embora no seja possvel o pagamento de indenizao ou ajuda de custo na convocao
extraordinrio, continua devida ajuda de custo nas sesses ordinrias (no incio e no final previstos,
equivalente ao valor da remunerao, visando compensar pelas despesas de transporte e outras).

Sesso conjunta (art. 57, 3) Ocorre para:


Inaugurar sesso legislativa;
Elaborar regimento comum
Regular a criao de servios comuns a ambas as casas;
Receber compromisso do Presidente e do Vice-Presidente da Repblica;
Conhecer do veto e dele deliberar.

Sesso preparatria (art. 57, 4) Como visto, a sesso ordinria s comea 2 de

fevereiro. Contudo, a partir de 1 de fevereiro, no primeiro ano da legislatura, cada uma das
Casas reunir-se- em sesses preparatrias, com o seguinte objetivo:

Posse dos membros;

Eleies das respectivas mesas.


Assim, excepcionalmente, o recesso parlamentar ser de 54, e no 55 dias.

3.1. Sesses conjunta, bicameral e unicameral


Na sesso BICAMERAL a discusso e a votao so separada: primeiro na Cmara e depois no
Senado. A sesso bicameral a regra no processo legislativo brasileiro, para permitir a conjuno de
vontades.


Na sesso CONJUNTA h a reunio da Cmara e Senado para discutir o veto conjuntamente,
mas a votao feita separadamente (no ser decidida pela maioria absoluta dos membros do
Congresso; ter que ter maioria absoluta em cada Casa legislativa: 257 votos de deputados + 41 votos
de senadores).

Na sesso UNICAMERAL a votao conjunta do Congresso Nacional: basta haver 298 votos
para aprovao. S h na Constituio Federal um caso de reunio unicameral: reviso constitucional,
do art. 3 do ADCT.

4. Teoria das maiorias (expresso de MICHEL TEMER)



Em seu livro elementos de Direito Constitucional, explica Michel Temer: na democracia, os
colegiados decidem por maioria de votos. A maioria sempre vence. Contudo, no h que se falar em
democracia sem que se respeitem os direitos das minorias.

No Brasil, temos 513 Deputados estaduais e 81 Senadores. Dentro da teoria das maiorias,
temos as seguintes espcies:
4

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO

" Maioria absoluta ! Cuida-se do primeiro nmero inteiro acima da metade dos membros da
casa legislativa. Sempre ser fixa/determinada (no Senado, 51 parlamentares).
A MAIORIA ABSOLUTA a regra geral do qurum de votao, ou seja, o nmero mnimo de
presentes para que haja manifestao nas Casas legislativas.
Art. 47. Salvo disposio constitucional em contrrio, as deliberaes de cada Casa e de suas Comisses
sero tomadas por maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros.

Atente: No existe manifestao legislativa sem a presena, no mnimo, da maioria absoluta.


" Maioria simples ! a regra geral do qurum de aprovao, , desde que se faa presente, ao
menos, a maioria absoluta. Ela varivel/indeterminada, j que depende do nmero de
parlamentares presentes na casa legislativa. Tambm est prevista no art. 47 da CF: sero
tomadas por maioria de votos.
Convm atentar: quando a Constituio alude a uma maioria, sem qualific-la, esta maioria
simples (ela a regra). Mas tome cuidado: o STF j decidiu de maneira diversa. Cf. art. 53, 2:
este dispositivo no qualifica a maioria, o que nos leva a crer que se trata da maioria simples.
Contudo, o STF j decidiu que, neste caso, a maioria absoluta:

Art. 53, 2 Desde a expedio do diploma, os membros do Congresso Nacional no podero ser presos,
salvo em flagrante de crime inafianvel. Nesse caso, os autos sero remetidos dentro de vinte e quatro
horas Casa respectiva, para que, pelo voto da maioria [ABSOLUTA] de seus membros, resolva sobre a
priso. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 35, de 2001)

" Maioria qualificada ! Cuida-se de maioria especial. Por assim ser, deve ser expressa,
concretizando-se em uma frao (1/3; 2/3; 3/5 etc.). A maioria qualificada, em regra, superior
maioria absoluta de votos.


Obs: lembrar que o Poder Legislativo : federal (nico bicameral), estadual, distrital, territorial
(Cmara Territorial) e municipal.

5. Mesas

Mesa o rgo de direo de um colegiado. A mesa encarregada da conduo dos
trabalhos legislativos e administrativos daquela casa. Todo colegiado possui uma mesa (ex.: no STF,
ela composta por presidente e vice; no TJ, h o presidente, vice e corregedor geral). No Legislativo
da Unio, h 3 mesas:
"

Mesa da Cmara

"

Mesa do Senado;

"

Mesa do Congresso Nacional seu presidente o Presidente do Senado e compem sua mesa os ocupantes dos
cargos anlogos no Senado e na Cmara, alternadamente.

Confiram-se os cargos existentes nas 3 mesas:


i.

Presidente;

ii.

1 vice-presidente;

iii.

2 vice-presidente;

iv.

1, 2, 3 e 4 secretrios


Aqueles que exercem cargos nas mesas exercem mandato de 2 anos, vedada a reconduo
para o mesmo cargo na eleio subseqente.
5

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO


Na mesa da Cmara s h Deputados federais; na do Senado, Senadores. Mas veja: na mesa
do Congresso, h Senadores e Deputados, nesta ordem.
Art. 57, 4 Cada uma das Casas reunir-se- em sesses preparatrias, a partir de 1 de fevereiro, no
primeiro ano da legislatura, para a posse de seus membros e eleio das respectivas Mesas, para mandato
de 2 (dois) anos, vedada a reconduo para o mesmo cargo na eleio imediatamente subseqente.
(Redao dada pela Emenda Constitucional n 50, de 2006).


Obs: H casos de Deputados e Senadores que, inacreditavelmente, exerceram mandato nas
mesas por mais de 2 anos (ex: Michel Temer e ACM).
Pergunta-se: o art. 57, 4 uma norma de reproduo obrigatria em sede estadual? NO.
Esta no uma norma de reproduo obrigatria, de modo que cada Constituio estadual
livre para dispor sobre o tema.


Outra questo cobrada em concurso se o presidente da Cmara ocupa cargo na mesa do
Congresso Nacional. A resposta negativa. No erre: o presidente da Cmara no ocupa nenhum
cargo na mesa do Congresso Nacional.

A Constituio de 1988 valorizou as mesas, dando-lhes importantes atribuies. Veja:


i. As mesas da Cmara e do Senado promulgam Emendas Constitucionais (art. 60, 3) (a do CN
no!);
ii. As mesas da Cmara e do Senado podem ajuizar ADI (art. 103) no erre: a mera do Congresso
Nacional no pode ajuizar ADI!
iii. O presidente da Cmara e depois o do Senado esto na linha sucessria do Presidente da
Repblica (art. 80);

6. Deputados e Senadores
I. Deputados Federais

Os deputados federais so representantes do povo (art. 45), eleitos pelo sistema
proporcional. A CF/88 define povo (art. 12) como a soma dos brasileiros natos e naturalizados.
i. Nenhum Estado ter menos que 8, nem mais que 70 Deputados Federais (o nmero de
Deputados leva em conta a populao dos Estados). O nmero mximo de deputados federais
513 (LC 78/93).
ii. Se territrios forem criados, cada um ter 4 Deputados Federais.
iii. O nmero dos DF repercute no nmero dos Deputados Estaduais. Aquele Estado que tenha 8
DF (Estados menos populosos) ter 24 Deputados Estaduais (8 x 3 = 24). Mas veja: essa
multiplicao por 3 tem um limite: atingido o nmero de 36, ser somado o nmero de
Deputados federais acima de 12 (justamente por isso que o Estado de So Paulo tem 94
Deputados estaduais). Cf. art. 27 da CF:
Art. 27. O nmero de Deputados Assemblia Legislativa corresponder ao triplo da representao do
Estado na Cmara dos Deputados e, atingido o nmero de trinta e seis, ser acrescido de tantos quantos
forem os Deputados Federais acima de doze.

DF = 8 a 70 (nos territrios, 4);


DE = 3 x DF;
Se 3 x DF > 36, DE = 36 + nmero de DF acima de 12.

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO


Obs: Como j dito, o mandato do DF de 4 anos (uma legislatura). O STF j declarou a
inconstitucionalidade da EC 16/05 Constituio de Roraima que, ao arrepio da CF/88, permitiu a
extenso do mandato pela mudana da data de posse dos eleitos em 2006 (STF, ADI 3.825/RR).

II. Senadores

Os senadores so representantes dos Estados-membros e DF, eleitos pelo sistema
majoritrio.

Cada Estado da Federao possui 3 Senadores, independentemente de qualquer fator,
totalizando o nmero de 81. Essa norma decorre do pacto federativo, que nos d referncia
igualdade dos Estados (que so 27 no Brasil). Grave:
i. Os Senadores so escolhidos, alternativamente, em cada eleio, nos seguintes percentuais: 1/3 e 2/3.
ii. Territrios, como no so unidades federadas (mas entidades autrquicas), e no possuem autonomia
federativa, no tm senadores. Tero apenas Deputados Federais (4).

SENADO FEDERAL

CMARA DE DEPUTADOS

Composio

Representantes dos Estados e do DF.

Representantes do povo.

Sistema de eleio

Princpio majoritrio

Princpio proporcional

Nmero
parlamentares

de 3 senadores por Estado e DF, cada qual com 2 A LC 78/93 fixou nmero de 513
suplentes. Atualmenete so 81 senadores.

deputados. Os Estados tero no


mnimo 8 e no mximo 70
deputados. Os territrios tero 4
deputados.

Mandato

8 anos = 2 legislaturas

4 anos = 1 legislatura

Renovao

A cada 4 anos, por 1/3 e 2/3.

A cada 4 anos

Idade
mnima 35 anos
(condio
de
elegibilidade)

21 anos



7. Atribuies do Legislativo da Unio

No Brasil, o Legislativo da Unio desempenha 2 tpicas atribuies:

"

Fiscalizao

"

Inovao da ordem jurdica, por meio do processo legislativo (art. 59).

A fiscalizao se manifesta de 2 maneiras:


" Fiscalizao ECONMICO-FINANCEIRA (arts. 70 a 75) ! Esta atribuio
desenvolvida pelo Legislativo auxiliado pelo Tribunal de Contas.
" Fiscalizao POLTICO-ADMINISTRATIVA ! desempenhada pelo legislativo atravs
das comisses (art. 58).

7. 1. Comisses Parlamentares
7

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO


de:

Comisses so organismos parlamentares, com nmero restrito de membros, encarregado

" Apresentar, debater, votar proposies legislativas e;


" Fiscalizar.
[


Em razo da complexidade e diversidade de matrias tratadas pelo Poder Legislativo, as
comisses parlamentares ganharam grande importncia a partir da CF/88, porque atravs delas h
rgos especializados dentro do Parlamento para tratar das diversas matrias.

7.1.1. Classificaes
I. Quanto durao da comisso
a) Temporrias Possuem prazo para encerramento, que pode ser:
"

Com o fim dos trabalhos: a comisso criada para determinada atividade ou investigar determinado
fato.

"

Com o fim de seu prazo de durao: a comisso que possui prazo determinado para o
desenvolvimento de seus trabalhos. Ex: CPI.

"

Com o fim da legislatura: nenhuma comisso temporria do Congresso Nacional pode ultrapassar a
legislatura, que servir como prazo temporal mximo das comisses temporrias (atente: as comisses
permanentes podem ultrapassar legislaturas).

b) Permanentes So as comisses que persistem por mais de uma legislatura. Ex: CCJ.

II. Quanto formao das comisses (quanto aos membros que a compem)
a) Comisses exclusivas So as comisses formadas apenas por Deputados ou apenas por Senadores.
b) Comisses mistas So as comisses formadas por membros das duas Casas Legislativas.

7.1.2. Princpios aplicveis s Comisses


Dois princpios se aplicam s comisso parlamentares:


PRINCPIO DA REPRESENTAO PROPORCIONAL-PARTIDRIA (art. 58, 1) ! Os partidos
polticos devem ser representados proporcionalmente nas comisses, conforme a
representao na respectiva casa, para refletir as foras dos partidos nas comisses.
Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas tero comisses permanentes e temporrias, constitudas na
forma e com as atribuies previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criao.
1 - Na constituio das Mesas e de cada Comisso, assegurada, tanto quanto possvel, a representao
proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares que participam da respectiva Casa.
Muitas vezes a proporcionalidade fica em segundo plano quando em contraponto com a efetividade (no
caso em que os partidos tm poucos representantes).


Toda comisso do Congresso Nacional tem que ter uma representao proporcional aos
partidos e blocos polticos, na medida do possvel.

PRINCPIO DA COLEGIALIDADE ! Define que quem decide a comisso, e no o seu


presidente ou relator ( a regra da maioria).

7.1.3. Espcies
8

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO

O art. 58 prev 3 espcies de comisso:


a) Comisso TEMTICA OU MATERIAL;
b) Comisso REPRESENTATIVA OU DE REPRESENTAO;
c) Comisso PARLAMENTAR DE INQURITO.

7.1.4. COMISSO TEMTICA OU MATERIAL


As comisses temticas estabelecem-se em razo da matria e so PERMANENTES.


A Constituio Federal no diz quais so as comisses temticas ou materiais de cada casa
legislativa. Isso est nos regimentos internos de cada casa legislativa.

A doutrina encontra a seguinte caracterstica (no uma norma): a cada Ministrio do
Executivo existe, em regra, uma comisso na Casa Legislativa. Ex: comisso de sade, comisso de
educao, de agricultura etc. H quase um espelho entre os ministrios e as comisses dentro do
Legislativo, embora no se trate de uma regra.

A comisso temtica ou material mais importante a CCJ (Comisso de Constituio e
Justia). Ela faz um controle preventivo de constitucionalidade: todo projeto de lei, inicialmente,
deve passar pela CCJ.

Depois de passar pela CCJ, o projeto vai para a comisso temtica da sua rea de abrangncia
(ex: comisso de sade, educao etc.). Desta forma, o projeto passa, no mnimo, por 2 comisses.

I. Processo Legislativo Abreviado ou Delegao interna/imprpria



No Brasil, a comisso temtica ou material dotada da DELEGAO INTERNA ou DELEGAO
IMPRPRIA, que Gilmar Mendes e o STF designam de PROCESSO LEGISLATIVO ABREVIADO.

Trata-se do poder ofertado pela Constituio comisso temtica para votar projeto de lei,
independentemente da manifestao do plenrio, conforme disposio no regimento interno. Isso
est no art. 58, 2, I:
Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas tero comisses permanentes e temporrias, constitudas na
forma e com as atribuies previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criao.
2 - s comisses, em razo da matria de sua competncia, cabe:
I - discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competncia do Plenrio, salvo
se houver recurso de um dcimo dos membros da Casa;

II. Funes das comisses temticas


Em sntese, a comisso temtica tem as seguintes funes (art. 58, 2):


a) Discutir e votar projeto de lei que dispensar a competncia do Plenrio (delegao
interna/imprpria ou proc. legislativo abreviado), salvo se houver recurso de 1/10 dos
membros da Casa;
b) Ela prpria ou seus membros - pode apresentar projeto de lei. Cf. art. 61 da CF/88:
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinrias cabe a qualquer membro ou Comisso da Cmara
dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da Repblica, ao Supremo
Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da Repblica e aos cidados, na forma e nos
casos previstos nesta Constituio.

c) Realiza audincias pblicas, com objetivo de aprimorar o projeto de lei;


9

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO

d) Convocar Ministros de Estado para prestar informaes sobre assuntos inerentes a suas
atribuies, sob pena de cometer crime de responsabilidade (art. 50);
e) Receber peties, reclamaes, representaes ou queixas de qualquer pessoa contra
atos ou omisses das autoridades ou entidades pblicas;
f) Solicitar depoimento de qualquer autoridade ou cidado;
g) Apreciar programas de obras, planos nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento e
sobre eles emitir parecer;

7.1.5. COMISSO REPRESENTATIVA ou DE REPRESENTAO



Em razo do princpio da continuidade do servio pblico, o Congresso no pode fechar suas
portas. Assim, durante o recesso parlamentar, funciona uma comisso representativa.

Em uma sesso legislativa h dois recessos parlamentares (de 18/07 a 31/07 e de 23/12 a
1/02), devendo ser eleita uma comisso representativa em cada um desses recessos.
Art. 58, 4 - Durante o recesso, haver uma Comisso representativa do Congresso Nacional, eleita por
suas Casas na ltima sesso ordinria do perodo legislativo, com atribuies definidas no regimento
comum, cuja composio reproduzir, quanto possvel, a proporcionalidade da representao partidria.


Esta comisso mista ou conjunta, porque dela participam deputados federais e senadores,
devendo reproduzir, na medida do possvel, a proporcionalidade das representaes polticas.

7.1.6. COMISSES PARLAMENTARES DE INQURITO


As CPIs so comisses temporrias que podem ser exclusivas ou mistas.


DICA: Este tema cobrado com freqncia em concursos, sendo as questes retiradas das publicaes
temticas do STF (http://www.stf.jus.br).

I. Evoluo histrica das atribuies do Poder Legislativo



At 1789 (Revoluo Francesa), os parlamentos europeus no inovavam a ordem jurdica (no
elaboravam leis), possuindo apenas a previso de fiscalizar aqueles que exerciam o poder. Com a Revoluo
Francesa, surge o chamado Estado Liberal, que se fundamenta em uma Constituio poltica-jurdica. O
Estado liberal um Estado garantidor, sendo esta garantia fundamentada na Lei.

J no sculo XX, diferentemente do Estado Liberal, o Estado Social, alm da Constituio jurdica-
poltica, passou a trazer uma Constituio econmica-social. Este Estado, sem deixar de ser garantidor,
transforma-se tambm em prestador, havendo reforo ao Poder Executivo. Neste momento, o Executivo
passa a se utilizar de funes do Legislativo, passando a ter o poder de editar decreto-lei/MP. Por conta disso,
o Legislativo procura outro espao, fortalecendo a atribuio de fiscalizao atravs de CPI.

Veja: o fortalecimento da fiscalizao atravs de CPI comeou com o Estado Social, quando o Poder
Executivo passou a desempenhar funo que antes somente era desenvolvida pelo Legislativo (inovar a ordem
jurdica).

No sculo XXI, temos o chamado Estado Constitucional de Direito. Alm de garantidor e prestador,
este Estado deve ser transformador. Esta transformao fortalece o Poder Judicirio. Assim diz LNIO STRECK.

II. Finalidades da CPI


Auxiliar a atividade legislativa do Poder Legislativo, dando-lhe subsdios e informaes. Costuma-se
dizer que so os olhos e os ouvidos do Parlamento. Essa a funo principal das CPIs.

10

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO

Fiscalizar, exercer o controle da atividade administrativa (sobre o governo e a Administrao Pblica


em geral).
Informar a opinio pblica (ao investigar os fatos, a CPI permite o conhecimento sobre eles a toda a
coletividade).

Segundo Pedro Lenza, a CPI um direito pblico subjetivo das minorias de fiscalizar,
investigar e responsabilizar a quem quer que seja. Sendo assim, a maioria do Plenrio da Cmara,
Senado ou Congresso NO pode desconstituir ato de criao de CPI posteriormente sua
instalao, cabendo Mandado de Segurana ao STF contra essa desconstituio.
Segundo o Min. Celso de Mello, no caso da CPI do Apago Areo (em que o Plenrio da Cmara dos
Deputados desconstituiu o ato de instalao da CPI com base no art. 58, 3 da CF), a prerrogativa de
investigar da minoria, j deferida, no poderia ser comprometida pelo bloco majoritrio (MS 26.441)

III. Quem pode ser investigado por uma CPI



A CPI pode desenvolver investigaes e exercer suas funes no apenas sobre os rgos e
funcionrios pblicos, mas tambm sobre particulares.
ATENO: No qualquer fato que pode ser investigado, mas somente aqueles que tenham
relao com a gesto da coisa pblica (se houver interesse pblico). Se a atividade no estiver
dentro da competncia fiscalizatria exercida pelo Congresso Nacional, no poder ser apurada por
meio de CPI.


Em suma, podem ser investigados em CPI: Poder Executivo, pessoas fsicas, pessoas jurdicas,
rgos e instituies ligados gesto da coisa pblica ou que, de alguma forma, tenham que prestar
contas sobre bens ou valores pblicos.

IV. Impetrao de MS ou HC em razo das investigaes em CPI



Quando h abuso de autoridade durante uma CPI, o mandado de segurana ou habeas
corpus, em regra, so impetrados contra o presidente da CPI (autoridade coatora). No caso da CPI
federal (no mbito do Congresso Nacional), a competncia para processar e julgar o MS e o HC ser
do STF.

Se for CPI Estadual, ser competente o TJ; se municipal, o juiz de primeiro grau.

V. Requisitos para a formao de CPI


ATENO: As normas sobre os requisitos para a formao das CPI so de observncia obrigatria tanto
pelos Estados quanto pelos Municpios # expresso do PRINCPIO DA SIMETRIA.

a) REQUERIMENTO de 1/3 dos membros da Cmara ou do Senado (em CPI exclusiva) ou 1/3
dos membros da Cmara + 1/3 dos membros do Senado (em CPI mista) Segundo o STF,
esse requisito atendido no momento do requerimento, sem que precise de uma ratificao
posterior (MS 26.441).
No MS 26.441 o STF entendeu que, se no momento do requerimento havia assinatura de 1/3 dos membros,
mesmo que depois eles saiam da CPI, ela continuar, pois no necessrio que haja posterior ratificao
da assinatura.
Atente, pois no suficiente que haja 1/3 dos membros do Congresso Nacional. Isso reflete o histrico das
CPIs que foram criadas, desde a Constituio de Weimer de 1919, como um direito das minorias.

"

CPI simples s da Cmara dos Deputados: requerimento de, no mnimo, 171 Deputados (so 513
no total);

"

CPI simples s no Senado: mnimo de 27 Senadores (so 81 no total);

11

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO

"

CPMI: mnimo de 1/3 dos Senadores e 1/3 dos Deputados (171 + 27).

b) PRAZO CERTO DE DURAO A CPI uma comisso temporria. No requerimento de


instaurao vem previsto o prazo para a concluso de seus trabalhos, mas esse prazo pode ser
prorrogado quantas vezes forem necessrias. O termo final da CPI o fim da legislatura.
Toda CPI tem um prazo certo, a depender do regimento interno da casa do Legislativo. O
fundamento deste prazo reside no princpio da segurana jurdica (caput do art. 5):
estabilidade das relaes jurdicas.
Questo: a Constituio Estadual pode dificultar a criao de uma CPI, trazendo outros
requisitos alm destes? NO.

A Constituio Estadual no pode dificultar a criao de CPI, cujos requisitos (previstos
na CF/88) devem ser obedecidos pelos Estados-membros (so de observncia obrigatria e
no podem ser inovados).

A razo a seguinte: a CPI um instrumento das minorias parlamentares. um
direito das minorias. Logo, qualquer dificuldade ser inconstitucional.


E mais: se o Presidente da mesa recebe o requerimento, notifica os partidos e estes
resolvem no indicar os membros, o Presidente dar prazo para que os partidos os indiquem;
caso contrrio, ele mesmo os nomear.

Obs: veja que a maioria dos membros da CPI pode inviabilizar os requerimentos
formulados, j que tudo deve ser votado (princpio da colegialidade). Convm atentar
tambm que a Comisso ter representatividade proporcional da casa.

c) APURAO DE FATO DETERMINADO Para ser determinado, o fato tem que ser CONCRETO1.
Alm de o fato ter que ser determinado/concreto, no caso da CPI federal, o fato tem que ser
de sua competncia fiscalizatria, abrangidos pela competncia do Congresso Nacional, ou
seja, o fato tem que ser de INTERESSE DA UNIO (interesse geral), sob pena de violar o
princpio federativo.
Ademais, o fato determinado no impede a apurao de fatos novos ou conexos com os
primeiros (bastando um aditamento do objeto da CPI)2.
Se o fato de interesse exclusivamente estadual ou municipal, devem apur-lo a
Assemblia Legislativa e a Cmara Municipal
Se, contudo, houver uma conjugao de interesses (municipal e geral), possvel haver
duas CPIs.

necessrio que o fato seja especfico, objetivo. Deve-se circunscrever o que ser investigado.
Obs: os nomes CPI dos Correios, CPI do Judicirio etc. so meramente fantasiosos,
havendo fatos delimitados.
Pergunta-se: qualquer fato pode ser investigado pela CPI?

No pode ter CPI para apurar as atividades da polcia, pois esse fato no concreto.

Caso concreto: Na CPMI dos Correios, durante as investigaes, Roberto Jeferson fez a denncia do Mensalo. Embora o
Mensalo fosse fato novo, como era conexo com o fato investigado na CPMI dos Correios, foi por ela investigado.

12

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO

O fato determinado deve repercutir no espao pblico, estando dentro das atribuies da
casa legislativa.
Obs: O STF, no MS 23.652, entendeu que outros fatos, inicialmente imprevistos, tambm
podem ser aditados aos objetivos da CPI, j em ao ou em andamento, desde que sejam
certos, indiscutveis, de evidente constatao.
Questo (MP/BA- 2010): De acordo com a jurisprudncia dominante do STF, interpretando o requisito
normativo-constitucional de fato determinado, no se admite a ampliao do objeto da investigao
durante o curso dos trabalhos da CPI. ERRADO.

VI. Poderes da CPI



Os poderes da CPI esto previstos de forma genrica pela Constituio, que prev para as CPI
poderes de investigao ou outros, que sejam previstos nos regimentos internos:
Art. 58, 3 da CF - As comisses parlamentares de inqurito, que tero poderes de investigao prprios
das autoridades judiciais, alm de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, sero criadas
pela Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante
requerimento de um tero de seus membros, para a apurao de fato determinado e por prazo certo, sendo
suas concluses, se for o caso, encaminhadas ao Ministrio Pblico, para que promova a responsabilidade
civil ou criminal dos infratores.


Os poderes previstos nos regimentos internos devem estar previstos dentro da competncia
fiscalizatria do Congresso Nacional. Esses poderes no so cobrados em provas.


a) As autoridades judiciais tm poderes de investigao? NO.



Quando a CF diz que a CPI tem poderes prprios de investigao dos juzes, no quer dizer
que a autoridade judicial tem poderes de investigao (pois, como regra, juiz no investiga). O ato de
investigar no se encontra dentre as atribuies do magistrado, em razo do sistema processual
acusatrio (art. 129, I). O STF j decidiu neste sentido.
Mas atente s excees:
a)

A LOMAN (LC 35/79) permite que um juiz investigue o outro;

b) As autoridades dotadas de foro por prerrogativa de funo respondem a inqurito judicial (e


no policial).


Assim, o dispositivo quis dizer que a CPI, para investigar, ter poderes prprios de autoridades
judiciais, que possuem PODERES INSTRUTRIOS.

O art. 58, 3, quando alude a poderes de investigao das autoridades judiciais, fere-se
exatamente a estes poderes instrutrios.

As leis 1.579/52 e 10.001/2000 regulamentam o art. 58. Alm disso, aplicam-se
subsidiariamente o CPP e o CPC.

ATENO: As CPIs no possuem poder geral de cautela. Medidas acautelatrias (hipoteca
judiciria, indisponibilidade de bens, arresto) no esto no mbito das CPIs porque essas medidas
servem para garantir a deciso futura, e as CPIs no proferem deciso.

b) Carter instrumental dos poderes



A natureza do poder das CPIs instrumental, ou seja, os poderes atribudos s CPIs no so
um fim em si mesmo, mas um meio para se conseguir realizar as finalidades da CPI.

13

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO


Vanossi, ao tratar da natureza instrumental dos poderes, desenvolveu a teoria do
corolrio3, segundo a qual as comisses de investigao exercem funo auxiliar o Congresso, no
possuindo qualquer poder especial que no esteja compreendido entre as atribuies comuns do
Parlamento (pois a CPI rgo do Poder Legislativo).

c) Poderes Instrutrios A CPI possui os seguintes poderes instrutrios, uma vez que dotada
de autoridade prpria (STF4):
1 Afastar o sigilo de dados: BANCRIO, FISCAL, INFORMTICO5 e TELEFNICO,
independentemente de autorizao judicial. Esse poder se estende s CPIs estaduais.
Mas ATENO: o STF possui decises que no permitem CPI municipal afastar o sigilo
bancrio e fiscal do cidado, por:
"

Motivo poltico: o sigilo bancrio e o fiscal se encontram dentro de um crculo imaginrio


que protege o cidado (dados sensveis da personalidade art. 5, X). Esses dados
sensveis no podem ser acessados por CPIs municipais, por um motivo simples: existem
quase 6.000 municpios no Brasil. Logo, a quebra desses sigilos restaria facilitada, servindo
at como instrumento de chantagem.

"

Motivo jurdico: por uma opo poltica, a pessoa jurdica com capacidade poltica
municpio no possui Poder Judicirio. Logo, uma CPI municipal no pode ter poder de juiz
que no existe.

Obs: Embora possa realizar a quebra do sigilo de dados telefnicos (acesso ao registro das
ligaes telefnicas), a CPI no pode realizar a interceptao telefnica.

2 Requisitar DOCUMENTOS A LC 105/01 estabelece que as CPIs, no exerccio de sua


competncia constitucional e legal de ampla investigao, obtero as informaes e
documentos sigilosos de que necessitarem diretamente das instituies financeiras, ou
por intermdio do Bacen ou da CVM, devendo as referidas solicitaes ser previamente
aprovadas pelo Plenrio da Cmara de Deputados, do Senado ou do plenrio de suas
respectivas CPIs.
ATENO: A requisio de documentos NO abrange a busca e apreenso domiciliar,
para a qual a CPI precisa de autorizao judicial.

3 Realizao de EXAMES PERICIAIS


4 Notificar testemunhas e determinar a sua CONDUO COERCITIVA, se se recusarem a
comparecer para depor.
Embora a testemunha seja obrigada a comparecer, sob pena de ser coercitivamente conduzida,
no obrigada a depor, em razo de seu direito ao silncio (pois ningum obrigado a produzir
provas contra si mesmo).
Ademais, a testemunha pode escusar-se a prestar depoimento, se este colidir com o dever de
guardar sigilo em qualquer juzo, cvel, criminal, administrativo ou parlamentar (MS 27.483).
Em deciso sobre a situao da esposa de acusado convocada a depor em CPI como testemunha, o STF
entendeu que a testemunha no pode se eximir da obrigao de depor mas, sendo conjuge de um dos
investigados, no obrigada a firmar compromisso de dizer a verdade, em razo dos arts. 203, 206 e 208
3

Corolrio quer dizer decorrncia lgica.

Ser autoridade prpria significa atuar independentemente de autorizao judicial.

Tambm chamado de sigilo telemtico.

14

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO
do CPP (HC 86.355). Eu achei essa deciso muito confusa: acho que ela quer dizer que a esposa no pode
deixar de comparecer, mas poder mentir em seu testemunho.

Segundo a Lei 1.579/52, o cidado comparece CPI ostentando uma das 3 qualidades:
Testemunha; Indiciado (investigado); Convidado.
Questes:
o CPI pode determinar a conduo coercitiva de ndio? NO. A conduo coercitiva de ndio significa a
remoo da sua terra, o que proibido pelo art. 231, 5 da CF.

o Membros do MP podem ser obrigados a comparecer a CPI? Depende. Eles podem comparecer a CPI
sim; contudo, no podem ser obrigados a se manifestar sobre fatos que constem em suas
decises/pareceres. No cabe ao Legislativo se imiscuir na independncia do MP e dos magistrados.

5 Prender pessoas em flagrante (como qualquer pessoa pode). Mas veja: Assim como o juiz
tem poder de polcia na audincia, os membros da CPI tambm o tm, durante a sesso6.


Segundo o STF, toda deliberao da CPI deve ser motivada de forma ADEQUADA e
CONTEMPORNEA prtica do ato, sob pena de padecer de vcio de INEFICCIA.

O STF diz que a fundamentao adequada no precisa ser to completa como em decises
judiciais, mas tem que ser suficiente para justificar a prtica do ato.

VII. Limites das CPIs



Em Estados modernos, as CPIs possuem amplos poderes de investigao, mas estes deve
sempre estar em consonncia com os direitos e garantias individuais, que funcionam como limites.
a) Reserva constitucional de jurisdio Existem matrias que so monoplio do Poder
Judicirio, no as CPIs podendo delas tratar. Segundo o STF, as matrias reservadas so7:
1 INVIOLABILIDADE DE DOMICLIO (art. 5, XI da CF) Segundo o STF, a CPI no pode
determinar a busca e apreenso domiciliar.
Obs: Casa, no inciso XI do art. 5 da CF, consiste em todo local autnomo e delimitado, sendo inviolvel. No
se pode esquecer que o art. 150, 4 do CP fala que existe casa por extenso.

2 INTERCEPTAO TELEFNICA (art. 5, XII da CF) segundo o STF, quando a CF diz por
ordem judicial no ltimo caso, est reservando essa matria ao Poder Judicirio.
No erre: embora no possa interceptar as comunicaes telefnicas diretamente, a CPI pode oficiar para a
empresa telefnica, requisitando os extratos de dados, independentemente de autorizao judicial.

3 PRISO, salvo em flagrante (art. 5, LXI) O mandado de priso s pode ser expedido por
autoridade policial competente (apesar disso, a CPI pode prender em flagrante, como
todas as pessoas podem)8. Arremata Pedro Lenza: as CPIs no podem nunca impor
penalidades ou condenaes.
4 SIGILO IMPOSTO A PROCESSO JUDICIAL Se o processo judicial tramita em segredo de
justia, somente o Poder Judicirio pode determinar a quebra do sigilo imposto.
6

Por bvio, uma CPI no pode prender um indiciado por falso testemunho (at porque um juiz no pode prender ru por
falso testemunho), mas pode prender uma testemunha.
7

Eram 3, mas recentemente ele acrescentou mais uma.

No regimento interno da CPI existe a previso da possibilidade priso por parte da CPI, mas ele mais antigo que a CF e
o STF j entendeu que essa norma no foi recepcionada pela CF/88.

15

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO

b) Privilgio da no auto-incriminao: Nemo tenetur se detegere (art. 5, LXIII) Esse o


direito ao silncio, privilgio se entende a todas as pessoas, inclusive testemunhas.

c) Segredo de ofcio ou sigilo profissional (previsto no art. 5, XIV) no caso de deputados e


senadores, h uma previso especfica acerca disso: art. 56, 6 da CF.
Esses direitos e garantias individuais so apenas exemplos mais especificamente relacionados
CPI, pois todos devem ser respeitados.

d) Medidas acautelatrias A CPI no tem poder para tomar medidas para assegurar a
efetividade do provimento final, pois sua atuao no gera deciso. Exemplos: no pode a CPI
determinar a indisponibilidade de bens, proibir ningum de ausentar-se do pas, determinar
constries judiciais arresto, seqestro ou hipoteca judiciria etc.

e) A CPI tambm no pode:


"

Impedir que o cidado saia do territrio nacional;

"

Realizar apreenso de passaporte;

"

Formular acusaes e punir delitos (a CPI no pode denunciar, que papel do MP).

VIII. CPI estaduais



Os requisitos previstos para as CPI federais so de observncia obrigatria pelos estados.
Assim, os poderes das CPIs estaduais so muito parecidos com os da CPI federal.

Ex: quebra de sigilo bancrio (ACO 730/RJ em votao apertada 6x5, o STF entendeu que a
CPI estadual pode determinar a quebra de sigilo bancrio). Essa deciso foi especificamente sobre o
sigilo bancrio, mas existem alguns regimentos internos de Assemblias que trazem essa previso
(ex: de So Paulo). No h outra deciso do STF sobre isso, mas Novelino acha que no h problema
algum nisso.

Em relao a esses poderes, h uma limitao especfica prevista paras as CPIs estaduais:


Na PET (AgRg) 1.611/RO o STJ entendeu que CPI estadual no pode investigar autoridade
submetida a foro por prerrogativa de funo federal.

A competncia para julgar MS e HC impetrados contra o presidente da CPI estadual do TJ.


IX. CPI municipal

O entendimento majoritrio na doutrina entende que, com base no princpio da simetria,
seria possvel a criao de CPI no mbito municipal.

Nunca foi objeto de deciso diretamente, mas h uma deciso em que h indicativos acerca
do entendimento do STF (mas no conclusivo, pois s 5 ministros de manifestaram).

Toda a doutrina unnime em dizer que os poderes da CPI municipal so mais restritos que
os poderes de uma CPI estadual ou federal. O pensamento majoritrio no sentido de que, como no
Municpio no existe Poder Judicirio, a CPI municipal no pode ter poderes prprios de autoridade
judicial.
16

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO


O que se alega que a Constituio Federal atribuiu uma srie de competncias aos
municpios, dentro das quais no h qualquer competncia jurisdicional. Se se permite que a Cmara
Municipal tenha poderes prprios de autoridade judicial estar-se- ampliando as competncias do
Municpio.
Inclusive, houve uma deciso do STF (com base em constituio passada) dizendo que a CPI municipal no
teria poder de conduo coercitiva. Se fosse hoje, Novelino acha que esse posicionamento seria repetido.


A competncia para julgar MS e HC contra presidente de CPI municipal da competncia do
juiz de primeiro grau.

X. Trmino dos trabalhos: relatrio



Ao terminar seus trabalhos, a CPI formula um relatrio com suas concluses, devendo este
ser votado pela colegialidade e, enviado, se for o caso, ao MP. O envio ao MP depende de
oportunidade e convenincia ( ato discricionrio).

Se a CPI no enviar o relatrio ao MP, este poder requisit-lo. Por bvio, o relatrio no
obriga/vincula o membro do MP, que possui independncia constitucional. Detalhe: enquanto a CPI
investiga, o MP pode fazer uma investigao paralela (uma via no atrapalha a outra).

De porte desse relatrio, o MP promove as aes penais e as civis devidas (neste caso, em
regra, de improbidade administrativa Lei 8.429/92).

O MP tem prazo para se manifestar sobre o relatrio de CPI? SIM.


MUITA ATENO: A Lei 10.001/00 dispe sobre a prioridade dos procedimentos a serem
adotados pelo MP a respeito das concluses das CPIs. A Lei dispe que o MP deve priorizar as
concluses das CPIs.

" Alm de formular o relatrio e envi-lo ao MP (se quiser), a CPI promove a responsabilidade
poltica dos envolvidos (representa os parlamentares por ofensa ao decoro parlamentar). Obs: a
comisso no pode cassar o mandato do parlamentar, mas apenas represent-lo.
" A CPI tambm pode fazer recomendaes. Exemplo clssico foi a CPI dos correios. Atente: a CPI
no julga, apenas investiga.
" Por fim, tambm poder apresentar projeto de Lei (art. 61).

PI pode convocar membro de MP para acompanhar os trabalhos? NO.


Ela pode solicitar ao Procurador-Geral que, se entender necessrio, nomeie membros do MP
para acompanhar os trabalhos. A CPI, por si s, no pode convocar o membro do MP.


Qual o papel do advogado na CPI? A CPI no animada pelo contraditrio/ampla defesa.
Logo, o advogado no pode fazer perguntas (no pode prejudicar os trabalhos da CPI).

Mas atente: apesar disso, ele pode acompanhar o seu cliente, tendo sua importncia. Assim,
conforme j entendeu o STF, a CPI obrigada a permitir a presena de advogados, exercendo defesa
tcnica, com todas as prerrogativas do Estatuto da Advocacia.

XI. Jurisprudncia do STF


"

Qualquer CPI pode estender seus trabalhos a fato que, no curso do procedimento investigatrio, se
mostre irregular, desde que conexo causa determinante de sua criao (STF, MS 25.733).

17

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO

"

A Esposa de investigado por CPI no tem obrigao de firmar compromisso de dizer a verdade,
embora no possa se eximir do dever de depor (HC 86.355). Ela deve responder a todas perguntas, mas
sem compromisso.

"

Os interrogados tm direito indenizao por danos morais ou materiais, se forem injustamente


atingidos em sua honra ou imagem (MS 25.617).

"

CPI no pode quebrar, sem ordem judicial, o sigilo das comunicaes telefnicas (MS 23452). Pode
apenas requisitar os dados pretritos (sigilo de dados).

"

A observncia do quorum previsto regimentalmente para deliberao maioria absoluta dos membros
que integram a comisso formalidade essencial valia das decises, presente ato de constrio a
alcanar terceiro (STF MS 25.005).

"

No dado maioria dos Parlamentares, com base no art. 58, 3 da CF, levantar questo de ordem e,
com recurso, impedir a criao de uma CPI ou desconstituir uma CPI j instalada (MS 24.831).

"

O poder investigatrio s pode ser exercido pelas prprias CPIs, e no por quais quer outras comisses
do Legislativo (HC 88.189).

"

A princpio, livre o acesso de cmeras de televiso e de particulares em geral s sesses de CPIs (MS
25.832).

"

Ateno: nem mesmo a falta de condio financeira para o depoente ir CPI argumento capaz de
impedir o seu comparecimento, exceto se o Parlamento no custear a viagem, hospedagem,
deslocamento do depoente e de seu advogado (STF, HC 87.230).

"

O depoente tem direito de ser assistido por advogado e com este comunicar-se durante o curso de seu
depoimento perante qualquer CPI, resguardado o sigilo profissional

"

Os membros dos Tribunais de contas sujeitam-se s regras processuais que lhe asseguram o direito de
serem inquiridos como testemunhas, em local, dia e ora previamente ajustados (HC 80.153).

"

Todas as decises da CPI devem ser fundamentadas, sob pena de padecer de vcio de ineficcia (STF).

8. Garantias do Legislativo (imunidades e prerrogativa de foro)


8.1. Estatuto dos congressistas no mbito federal

As garantias que trataremos a seguir so atribudas ao Poder Legislativo, com a finalidade de
assegurar a independncia e liberdade do exerccio da funo, razo pela qual so garantias
institucionais (surgiram na 2 gerao de direitos fundamentais)9.

Justamente por serem garantias institucionais, so IRRENUNCIVEIS.

I. Durao das garantias institucionais do Poder Legislativo


Essas garantias iniciam com a diplomao10 e terminam com o trmino do mandato.


Pergunta-se: o parlamentar que se afasta para exercer outro cargo conserva a sua
imunidade? NO, pois a imunidade ligada ao cargo, funo, e no pessoa.
Sobre o tema, vale lembrar que a smula 4 do STF foi cancelada11.

a que surge a importncia das imunidades, as quais asseguram a independncia dos Poderes e do regime
democrtico. (Uadi Lammgo Bulos).
10

A diplomao ocorre antes da posse ( como se fosse a nomeao). As garantias se iniciam com a expedio do
diploma.

18

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO


Mas ateno: o parlamentar que se afasta do cargo, embora perca as imunidades, mantm a
prerrogativa de foro, pois a prerrogativa relaciona-se com seu status de parlamentar e no com a
funo de parlamentar (e mesmo se afastando do cargo, a pessoa no perde o status de
parlamentar).

Logo, mesmo que esteja exercendo outro cargo, dever ser processado perante o STF.


O suplente NO goza das imunidades ou do foro por prerrogativa de funo, salvo se vierem
a assumir o cargo.


As garantias so de 3 espcies: foro por prerrogativa de funo; imunidade material e;
imunidade formal.

II. FORO POR PRERROGATIVA DE FUNO



A prerrogativa de foro significa que o STF ser o rgo competente para processar e julgar os
Deputados e Senadores, desde a diplomao at o trmino do mandato (ou renncia).

A prerrogativa de foro, no caso dos parlamentares, s ocorre no caso de CRIMES COMUNS
praticados pelos parlamentares.

Para o STF, a expresso crimes comuns abrange: delitos eleitorais e contravenes penais
(esse entendimento aplicado para todas as autoridades submetidas a foro por prerrogativa de
funo, quando a Constituio se referir a crimes comuns Rcl 511/PR).

Mas cuidado: Essa competncia no se estende a casos de improbidade administrativa.


No caso de crimes dolosos contra a vida, a competncia continuar do STF, porque ambas as
competncias (por prerrogativa de foro e do Tribunal do Jri) esto previstas na CF, e a competncia
do STF mais especfica que a competncia do Jri (existe grande discusso no que concerne aos
deputados estaduais).

Segundo o prprio STF, a prerrogativa de foro abrange tambm a tramitao do inqurito.


Havendo burla ao foro por prerrogativa de funo, cabvel o ajuizamento de reclamao
constitucional (perante o STF), a fim de preservar a competncia do STF.

Em matria de foro por prerrogativa de funo no se aplica a regra da perpetuatio
jurisdictionis, mas a REGRA DA ATUALIDADE DO MANDATO ou cargo, segundo a qual, com o trmino
do mandato, o processo se desloca para a outra instncia, salvo quando j iniciado o julgamento
(Julgado: Inq 2295 de 2008):
"

Caso o processo, antes da diplomao, tenha tramitado em outro juzo (que era competente), apesar
de ser imperativo o envio ao STF (aps a diplomao), os atos decisrios j existentes nos autos so
plenamente vlidos.

"

Aps o trmino do mandato, o STF no continua sendo competente, impondo-se o envio dos autos a
outro juzo.

Obs: Ciranda dos processos


Essa expresso, cunhada por Gilmar Mendes, refere-se situao em que a renncia do

11

No perde a imunidade o congressista nomeado ministro de estado. Essa Smula no se aplica mais, tendo sido
cancelada aps o advento da Constituio de 1988. Ora, se o parlamentar no est exercendo a funo para a qual se
prev a imunidade (formal ou material), no h razo para conserv-la, j que a garantia no pessoal, mas sim do cargo.

19

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO

parlamentar utilizada como uma forma de afastar a prerrogativa de foro. O STF decidiu, na AP 333
(2008) que no constitui abuso de direito a renncia do parlamentar realizada antes do incio do
julgamento do processo.12 Desse modo, cassado o exerccio da funo, finda estar a prerrogativa de
foro.
Mas ATENO: Em 2010, na AP 396, o STF decidiu que a renncia do mandato realizada com
o objetivo para escapar de condenao perante o STF no afasta a prerrogativa de funo. Assim, a
renncia ao mandato no ir afastar a prerrogativa de foro no STF, mesmo que ocorrida antes do
incio do julgamento do processo.

Situaes a depender do momento em que o delito foi praticado:

Infrao cometida durante o exerccio da funo parlamentar a competncia do STF, que no ter
que pedir autorizao Casa respectiva para a instaurao do processo. O STF ter que dar cincia ao
Legislativo, que poder sustar a ao.

Infrao cometida antes do exerccio parlamentar diplomando-se o ru, o processo ser remetido
ao STF para dar prosseguimento ao penal. O STF no ter que dar cincia Casa respectiva, que
no poder sustar a ao.

II. IMUNIDADE MATERIAL, REAL, SUBSTANCIAL, INVIOLABILIDADE ou INDENIDADE (art. 53, CF)

A imunidade material chamada pela Constituio de inviolabilidade. Na jurisprudncia do
STF, denominada freedom of speech.

Dispe o art. 53 da CF: os Deputados e Senadores so inviolveis, civil e penalmente, por
quaisquer de suas opinies, palavras e votos13.

Segundo o STF, essas garantias servem para que os deputados federais e senadores possam
exercer o mandato livremente, sem presses ou constrangimentos (STF, Inq 617).

Segundo UADI LAMMGO, a imunidade material exclui a responsabilidade penal, civil, poltica e
administrativa (disciplinar) do congressista, por suas opinies, palavras e votos.


Embora haja bastante divergncia na doutrina, segundo o STF, a natureza jurdica da
imunidade penal de causa excludente de TIPICIDADE.


Atente: a imunidade por opinies, palavras e votos no abrange apenas as manifestaes
ocorridas dentro do recinto legislativo (Congresso), mas tambm fora dele. Contudo, importante
registrar um aspecto:
" Palavras proferidas dentro do parlamento ! Segundo o STF, neste caso, no necessrio
haver conexo com a atividade parlamentar (no precisa ter relao com a atividade
parlamentar para que estejam abrangidas pela indenidade), pois h presuno absoluta de
que h.14
12

Caso que gerou polmica: depois de diversas instncias (o acusado era Governador e depois virou Deputado Federal, de
modo que o processo pulou do STJ para o STF), quando faltava 5 dias para o julgamento final, o acusado renunciou ao
mandato e os autos foram encaminhados ao Tribunal do Jri.
13

Antes da Emenda 35/01, a CR/88 s previa expressamente a inviolabilidade penal, e no a civil. A inviolabilidade civil
passou a ser expressamente contemplada pela Emenda n 35 de 2001, embora a prpria jurisprudncia do STF j a
houvesse reconhecido.
14

Se houver abuso, caber Casa legislativa resolver.

20

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO

" Palavras proferidas fora do recinto legislativo ! Neste caso, s haver imunidade se houver
conexo entre o ato e a funo legislativa.

Sobre este assunto, muito importante atentar jurisprudncia do STF:


"

Para o STF, essas imunidades se estendem s publicaes da imprensa. Logo, reportagens


jornalsticas sobre questes acobertadas pela imunidade tambm ficam imunes
responsabilizao civil e penal. O meio de comunicao (revista/imprensa) NO pode ser
condenado por divulgar os atos dos parlamentares15.

"

O STF tambm entende que aquele que responde imediatamente acusao formulada por
parlamentar acobertado (no calor do debate) tambm est protegido pela imunidade. A
RESPOSTA IMEDIATA tambm fica imune responsabilizao civil e penal.


Enquanto a prerrogativa de foro uma questo de julgamento, se estendendo ao c-reu, a
imunidade no se estende. o quanto dispe a smula 245: a imunidade parlamentar no se
estende ao co-ru sem essa prerrogativa.. Ou seja: a imunidade s vlida para o parlamentar. Essa
smula de refere apenas imunidade formal (relacionada priso e ao processo).
No confunda: a Smula 245 se refere apenas imunidade formal, e no prerrogativa de foro (que se
estende). No se aplica s imunidades materiais, que so causas excludente de tipicidade.

III. IMUNIDADE FORMAL ou ADJETIVA (art. 53, 1 e 2) - freedom from arrest



Para alguns autores, a imunidade formal pode tambm ser denominada de processual. Outros
possuem opinio diversa, dividindo a imunidade formal em dois aspectos de proteo do
parlamentar: com relao priso e ao processo (essa, sim, imunidade processual). Deste modo, a
imunidade formal seria mais ampla que a processual, nessa segunda classificao.

Como vimos, na imunidade material no h prtica de crimes. Na formal, a situao diversa:
o parlamentar responde pelo ato praticado, embora possua garantias. Essa imunidade somente se
aplica aos atos praticados aps a diplomao.

Obs: Como visto, se um indivduo pratica crime antes da diplomao e, depois, eleito
Senador (v.g.), o processo j existente dever ser enviado ao STF, onde ter seguimento. Ou seja:
neste caso, embora o ato tenha sido praticado antes da diplomao, o parlamentar possui
prerrogativa de foro, embora no tenha imunidade processual.

a) Imunidade formal em relao priso (prisional) # De acordo com o 2 do art. 53, desde
a expedio do diploma, os membros do Congresso Nacional no podero ser presos, salvo
em flagrante de crime inafianvel. Nesse caso, os autos sero remetidos dentro de vinte e
quatro horas Casa respectiva, para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolver
sobre a priso.

Esse dispositivo tem inteno de evitar prises arbitrrias, com finalidades polticas.


ATENO: O parlamentar s possui imunidade formal prisional quanto priso cautelar
(salvo flagrante delito de crime inafianvel) e priso civil, mas no priso-pena.

QUESTO: Se o parlamentar for condenado por sentena penal definitiva com trnsito em julgado, poder
ser preso? Alguns autores sustentam que no, mas o STF entende que a imunidade prisional s se aplica
priso cautelar, no se estendendo priso decorrente de deciso transitada em julgado (priso-pena).

15

Ex: Roberto Jferson s denunciou o mensalo porque tinha imunidade material e a revista s publicou a entrevista
porque a ele se estendia a indenidade.

21

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO

Assim, o parlamentar poder sofrer as seguintes penas:

Priso em flagrante delito por crime inafianvel # os autos sero remetidos Casa
respectiva em 24h, para que resolva sobre a priso, pelo voto ABERTO da maioria
ABSOLUTA dos membros. A aprovao da Casa condio necessria para a
manuteno da priso.

Priso-pena (condenao penal definitiva) e priso-civil # Nesses casos, a Casa


respectiva no resolve sobre o processo.

CUIDADO: No confundir os parlamentares com os membros do MP e Magistratura, que podem


sofrer priso preventiva, temporria ou em flagrante de crime inafianvel (ou seja, sofrem
todas as cautelares salvo a priso em flagrante por crime afianvel, diferentemente dos
parlamentes, que no sofrem priso preventiva ou temporria).

b) Imunidade formal processual (art. 53, 3) # A Emenda n. 35/2001 substituiu o chamando


princpio da improcessabilidade pelo PRINCPIO DA PROCESSABILIDADE.
"

Antes, se um Deputado ou Senador praticasse determinado crime, para que fosse processado, era
necessria prvia autorizao da Casa (princpio da improcessabilidade). Hoje, essa autorizao no
mais necessria.

"

Atualmente, processado o parlamentar por crime posterior diplomao, o STF recebe a denncia (se
for o caso) e d cincia Casa Parlamentar (Cmara ou Senado). Neste caso, o partido poltico com
representao poder pedir a sustao do processo16, o que poder ser decidido por voto da maioria
ABSOLUTA dos membros da respectiva Casa.
Ateno: o pedido de sustao feito pelo partido e apreciado pela Casa. O STF no aprecia o pedido de
sustao; apenas cumpre.

O pedido de sustao do processo s pode ocorrer at a prolao da deciso final.


"

Se o crime foi cometido antes da diplomao, o parlamentar ter prerrogativa de foro, mas no ter
imunidade formal processual. Assim, o STF processa normalmente, sem necessidade de dar cincia ao
Parlamento, que nada pode fazer.
QUESTO: A imunidade formal processual s se aplica aos crimes cometidos posteriormente diplomao.
VERDADE, em relao aos crimes praticados antes da diplomao no se aplica a imunidade formal
processual, mas o parlamentar tem prerrogativa de foro.

"

O pedido de sustao pode ser formulado pelo partido at o trnsito em julgado da deciso final.
Contudo, uma vez formulado, deve ser apreciado pela Casa respectiva no prazo improrrogvel de 45
dias do seu recebimento em Mesa.
Nesta situao, surge a seguinte questo: haver suspenso da prescrio?
Segundo o STF, toda vez que houver suspenso do processo, mesmo que no haja previso expressa
na Constituio17, tambm ser suspensa a prescrio, sob pena de haver nulidade do julgado.

"

Havendo concurso de pessoas envolvendo indivduo que no seja parlamentar, entendeu o STF que o
processo deve ser desmembrado, haja vista que a suspenso da prescrio s ocorre em relao ao
parlamentar (STF, Inq 1.107/MA).
Art. 53. 3 Recebida a denncia contra o Senador ou Deputado, por crime ocorrido aps a diplomao, o
Supremo Tribunal Federal dar cincia Casa respectiva, que, por iniciativa de partido poltico nela
representado e pelo voto da maioria de seus membros, poder, at a deciso final, sustar o andamento da
ao. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 35, de 2001)

16

Se imaginar que aquele processo est sendo utilizado com finalidades de perseguio polticas.

17

Nesse caso, h previso expressa, mas mesmo que no houvesse, haveria suspenso da prescrio.

22

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO
4 O pedido de sustao ser apreciado pela Casa respectiva no prazo improrrogvel de quarenta e cinco
dias do seu recebimento pela Mesa Diretora. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 35, de 2001)
5 A sustao do processo suspende a prescrio, enquanto durar o mandato. (Redao dada pela
Emenda Constitucional n 35, de 2001)

8.2. Garantias do Poder Legislativo estadual e distrital



Conforme dispe o art. 27, 1 c/c art. 32, 3 da CF, todo o sistema das imunidades dos
parlamentares federais aplicando tambm aos deputados estaduais, dentro da simetria.
Art. 27, 1 da CF. Ser de quatro anos o mandato dos Deputados Estaduais, aplicando-s-lhes as regras
desta Constituio sobre sistema eleitoral, inviolabilidade [imunidade material], imunidades [imunidade
formal], remunerao, perda de mandato, licena, impedimentos e incorporao s Foras Armadas.
Art. 32, 3. Aos Deputados Distritais e Cmara Legislativa aplica-se o disposto no art. 27.

ATENO: Deputados Estaduais e Distritais possuem as mesmas imunidades dos


Deputados Federais.

" Segundo o STF, a Constituio Estadual no pode AMPLIAR ou RESTRINGIR as garantias de


seus parlamentares.
" A imunidade parlamentar estadual vale em todo o territrio nacional, no estando restrita a
determinado Estado isso decorreu do cancelamento da smula 3 do STF18, j que editada
em poca quando a CR/88 no previa garantias aos parlamentares.
" Muita ATENO: o STF entende que o regime de imunidades previsto na Constituio da
Repblica se aplica de forma integral e imediata aos Deputados Estaduais.
Assim, havendo alterao na CF/88 (como houve com a EC n 35, v.g.), no necessrio
esperar alterao da Constituio Estadual, pois as regras sero imediatamente aplicveis
aos parlamentares estaduais.

Por fim, observa-se que o art. 27, 1 apenas prev a simetria das inviolabilidades e
imunidades, no fazendo qualquer meno a prerrogativa de foro aos deputados estaduais.

" Entende o STF que o deputado s ter prerrogativa de foro no TJ, se houver previso na
Constituio do respectivo Estado. Decorre do poder implcito do Estado estabelecer essa
prerrogativa de foro.
" A prerrogativa de foro dos deputados estaduais, prevista na Constituio estadual, ir
prevalecer sobre a competncia constitucional do Tribunal do Jri? Norberto Avena nos
responde:
Esta questo, que frequentemente cobrada em concursos, j foi polmica no passado, mas
hoje est consolidada.
Ora, considerando que o foro privilegiado que assiste aos membros do Legislativo Estadual
junto aos Tribunais de Justia determinado pelas Constituies Estaduais, a primeira
impresso a de que, em razo da Smula 721 do STF, a prtica de crime doloso contra a vida
por deputado estadual sujeita-o ao Tribunal do Jri. Afinal, mencionado verbete do Excelso
Pretrio estabelece que a competncia constitucional do Tribunal do Jri prevalece sobre o
foro por prerrogativa de funo estabelecido exclusivamente pela Constituio Estadual.
Este raciocnio, porm, equivocado.
Isto porque o art. 27, 1, da CF determina que aos deputados estaduais apliquem-se as
regras da Constituio Federal sobre sistema eleitoral, inviolabilidade, imunidades,
18

A imunidade concedida a deputados estaduais restrita justia do estado

23

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO

remunerao, perda de mandato, licena, impedimentos e incorporao s Foras Armadas.


Ora, ainda que esse dispositivo no estenda aos deputados estaduais as normas relativas
prerrogativa de funo atinentes aos deputados federais, o Superior Tribunal de Justia,
interpretando-o, consolidou o entendimento de que, para os deputados estaduais no
incidem os termos da Smula 721 do STF.
Portanto, se cometerem eles crimes dolosos contra a vida, no estaro sujeitos ao Tribunal
do Jri, mas sim a julgamento perante o Tribunal de Justia do respectivo Estado (desde que
19
haja tal determinao na Constituio Estadual, por bvio) .

" Estabelecida a competncia do TJ para o julgamento do Deputado Estadual, na prtica de


crimes comuns, dever ser garantida a simetria prevista na CF: se este crime envolver bens ou
interesses da Unio, o parlamentar ser julgado no TRF. Praticando o Deputado crime
eleitoral, a competncia passa a ser do TRE (isso porque prevalece a CF).


8.3. Garantias do Poder Legislativo Municipal

No caso dos vereadores, a regra um pouco diferente. A sua imunidade foi uma inovao da
CF/88: at ento, os vereadores no tinham qualquer tipo de imunidade.

A CF/88 confere a esses parlamentares apenas uma espcie de imunidade (art.29, VIII):
IMUNIDADE MATERIAL, nos limites da circunscrio do municpio.

A prpria Constituio Federal restringe a imunidade material dos vereadores. Essa limitao
poderia ser interpretada como sendo relativa aos interesses municipais ou como sendo indicativa dos
limites territoriais dos municpios.

Jos Afonso, Gilmar Mendes e o STF (HC 74.201/MG) entendem que circunscrio
corresponderia aos limites territoriais. Novelino, contudo, entende que uma interpretao finalstica
do dispositivo levaria concluso de que circunscrio se refere aos interesses municipais (mas, em
concurso, para adotar a posio do STF).

O vereador no possui imunidade formal e o STF j decidiu que a Constituio Estadual no
pode estabelecer imunidade formal para vereadores (ADI 558/RJ). Embora o STF no tenha tratado
da lei orgnica, Novelino entende que ela tambm no poderia prever a imunidade formal dos
vereadores (por lgica).
LEMBRAR: Como o vereador no tem imunidade formal, pode sofrer qualquer tipo de priso cautelar (e no
apenas a priso em flagrante por crime inafianvel, como ocorre com os deputados federais e estaduais).


Ademais, assim como em relao aos deputados estaduais, a Constituio Federal no prev
prerrogativa de foro aos vereadores. Nesse ponto, o STF tem aplicado o mesmo entendimento
relativo aos Deputados Estaduais, ou seja: a Constituio Estadual pode criar prerrogativa de foro
para o vereador (deve haver previso na Constituio Estadual).


A Constituio Estadual pode estabelecer prerrogativa de foro (aos vereadores e deputados
estaduais), mas no pode estabelecer imunidade formal aos vereadores.

8.4. Iseno do dever de testemunhar (CF, art. 53, 6)

19

Cf. http://norbertoavena.com.br/noticia.php/crime-doloso-contra-a-vida-cometido-por-deputado-estadual-quem-
dever-julg-lo-tribunal-de-justi-a-ou-tribunal-do-j-ri--26

24

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO


Os Deputados e Senadores no sero obrigados a testemunhar sobre informaes recebidas
ou prestadas em razo do exerccio do mandato, nem sobre as pessoas que lhes confiaram ou deles
receberam informaes.

8.5. Incorporao s Foras Armadas (CF, art. 53, 7, c/c art. 143)

Depender de prvia licena da Casa a incorporao s Foras Armadas de Deputados e
Senadores, embora militares e ainda que em tempo de guerra. A exigncia de prvia licena constitui
verdadeira imunidade, pois o parlamentar fica isento de uma obrigao constitucionalmente
imposta.

8.6. Imunidade parlamentar durante o estado de stio (art. 53, 8)



As imunidades material e processual de Deputados ou Senadores subsistiro durante o
estado de stio, s podendo ser suspensas mediante o voto de 2/3 dos membros da Casa respectiva,
nos casos de atos praticados fora do recinto do Congresso Nacional, que sejam incompatveis com a
execuo da medida.
Muita ateno: essa possibilidade de suspenso das imunidades material e processual somente
possvel no estado de stio. Ou seja: inexiste suspenso de imunidades no estado de defesa (art. 136,
CF).

9. Incompatibilidades/impedimentos e perda de mandato


I. Restries atividade do parlamentar

So restries atuao do parlamentar:


a) INELEGIBILIDADES # Ocorrem antes das eleies se realizarem. As inelegibilidades podem
ser absolutas e relativas.
"

Inelegibilidade ABSOLUTA20: inalistveis (estrangeiros e conscritos) e analfabetos.


Somente a Constituio Federal pode prever hipteses de inelegibilidade absoluta.

"

Inelegibilidade RELATIVA21: reeleio (art. 14, 5); desincompatibilizao (6); reflexa


(7); militares (8). Alm dessas hipteses, a lei complementar poder prever outras
hipteses de inelegibilidade relativa (LC 64/90).

b) CRIME DE RESPONSABILIDADE # So instrumentos colocados disposio do Poder


Legislativo para exercer a fiscalizao dos poderes Judicirio e Executivo. Tradicionalmente,
os membros do Poder Legislativo no praticam crimes de responsabilidade.
Na CF/88, h uma previso de crime de responsabilidade praticado pelo parlamentar,
quando estiver atuando administrativamente: o Presidente da Cmara de Vereadores (art.
29-A, 3), pode praticar crime de responsabilidade quando exceder o limite de 70% da
receita na folha de pagamento.

20

No se referem a cargo, mas a caractersticas pessoais da pessoa.

21

Normalmente esto associadas ao exerccio de um cargo pblico.

25

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO

c) INCOMPATIBILIDADES # Ocorrem sempre aps as eleies e se referem a determinados atos


praticados pelo eleito ou ao exerccio simultneo de cargos, funes ou empregos pblicos
remunerados.
Em decorrncia da funo que exercem, aos parlamentares vedado o exerccio de algumas
atividades ou manter determinados comportamentos, desde a expedio do diploma e,
posteriormente, at tomarem posse. Segundo Uadi Lammgo, essas vedaes no servem
para interditar candidaturas, nem anular eleies.

Assim, segundo o art. 54, os Deputados e Senadores no podero:


Desde a expedio
do diploma

a) Firmar ou manter contrato com pessoa jurdica de direito pblico, autarquia, empresa
pblica, sociedade de economia mista ou empresa concessionria de servio pblico,
salvo quando o contrato obedecer a clusulas uniformes;
b) Aceitar ou exercer cargo, funo ou emprego remunerado, inclusive os de que sejam
demissveis ad nutum, nas entidades constantes na alnea anterior.

(art. 54, I)

a) Ser proprietrios, controladores ou diretores de empresa que goze de favor decorrente


de contrato com pessoa jurdica de direito pblico, ou nela exercer funo remunerada;
b) Ocupar cargo ou funo de que sejam demissveis ad nutum, nas entidades referidas no
inciso I, a;

Desde a posse
(art. 54, II)

c)

Patrocinar causa em que seja interessada qualquer das entidades a que se refere o
inciso I, a;

d) Ser titulares de mais de um cargo ou mandato pblico eletivo.


II. Perda de mandato

A perda do mandato do parlamentar pode ser por cassao ou por extino:


a) CASSAO ! A perda do mandato decidida pela Casa do respectivo parlamentar, em
escrutnio (votao) secreto (revogado pela EC n. 76/2013) aberto da maioria ABSOLUTA de
seus membros, mediante provocao da respectiva Mesa ou de partido poltico com
representao no Congresso Nacional. Ela assegura a ampla defesa ao acusado. A deciso
constitutiva.
A cassao ato que decreta a perda do mandato pelo cometimento de uma falta funcional,
tipificada em lei e sancionada por ela. Casos:
"

Quebra de decoro.

"

Quebra de impedimentos.

"

Condenao criminal.

b) EXTINO ! A perda do mandato por extino no decorre de deciso da Casa, mas de uma
mera declarao: ato vinculado, eis que o efeito da perda do mandato automtico do ato
ou fato. Essa declarao pode ser de ofcio ou por provocao. A extino torna a investidura
inexistente. A deciso meramente declaratria. Casos:
"

No comparecimento s sesses.

"

Suspenso ou perda de direitos polticos (lembrar no ser possvel a cassao de direitos


polticos).

"

Decreto da Justia Eleitoral.

26

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO


O Poder Judicirio (STF) no pode interferir no mrito do julgamento que decida pela cassao
do mandato de parlamentar, pois a questo interna corporis. As garantias formais, por sua vez,
podem ser analisadas pelo Poder Judicirio (em mandado de segurana).
Perder o mandato o parlamentar federal que (art. 55):
Hiptese
I Quando o parlamentar
infringir qualquer das proibies
do art. 54.

CASSAO

Peculiaridades
22

2 a perda do mandato ser DECIDIDA pela Cmara ou


pelo Senado Federal, por maioria ABSOLUTA, mediante
provocao da respectiva Mesa, ou de partido
representado no Congresso.

II - Cujo procedimento for


declarado incompatvel com o 1 incompatvel com decoro parlamentar, alm dos
decoro parlamentar.
casos definidos no regime interno, o abuso das
prerrogativas asseguradas a membros do Congresso

VI - Que sofrer condenao Nacional ou a percepo de vantagens indevidas. Nesta


criminal em sentena transitada hiptese, de acordo com o 2 do art. 55, a perda do
mandato ser decidida pela Cmara ou pelo Senado, por
em julgado.
maioria ABSOLUTA;

EXTINO

III Que deixar de comparecer,


em cada sesso legislativa, a 1/3
das sesses ordinrias da casa a
que pertencer, salvo licena ou
3 a perda ser DECLARADA pela Mesa da Casa
misso por esta autorizada.

respectiva, de ofcio ou mediante provocao de qualquer

IV - Que perder ou tiver de seus membros, ou de partido poltico representado no


Congresso, assegurada ampla defesa;
suspensos os direitos polticos.
V - Quando decretar a Justia
Eleitoral, nos casos previstos
nesta Constituio.

III. Renncia do parlamentar (art. 55, 4)



Segundo Pedro Lenza, possvel a renncia do parlamentar submetido a processo que vise ou
possa lev-lo perda do mandato. Todavia, nesta hiptese, a EC de Reviso n. 6/94,
constitucionalizando o art. 1 do Decreto Legislativo 16/94 (art. 55, 4), estabeleceu que a aludida
renncia ter seus efeitos suspensos at as deliberaes finais descritas nos 2 e 3 do art. 55. Ou
seja, se a deciso for pela perda do mandato, a renncia no ter efeitos, mas se for pela
manuteno do mandato, a renncia passa a ter eficcia.

A LC 64/90, que foi alterada pela Lei Ficha Limpa (LC 135/2010), passou a prever, em seu art.
1, I, k, 5 que, se o parlamentar renunciar durante o mandato para escapar de uma cassao, se o
TRE entender que a renncia foi uma fraude (visando apenas escapar da cassao), o parlamentar
ficar inelegvel pelo restante do mandato e, aps o trmino do mandato, mais 8 anos.
Art. 1 da LC 64/90. So inelegveis:
I - para qualquer cargo:
k) o Presidente da Repblica, o Governador de Estado e do Distrito Federal, o Prefeito, os membros do
Congresso Nacional, das Assembleias Legislativas, da Cmara Legislativa, das Cmaras Municipais, que
renunciarem a seus mandatos desde o oferecimento de representao ou petio capaz de autorizar a
abertura de processo por infringncia a dispositivo da Constituio Federal, da Constituio Estadual, da Lei
Orgnica do Distrito Federal ou da Lei Orgnica do Municpio, para as eleies que se realizarem durante o
22

Justamente porque fala de deciso que o 2 se refere cassao.

27

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO
perodo remanescente do mandato para o qual foram eleitos e nos 8 (oito) anos subsequentes ao trmino
da legislatura; (Includo pela Lei Complementar n 135, de 2010)
5 A renncia para atender desincompatibilizao com vistas a candidatura a cargo eletivo ou para
assuno de mandato no gerar a inelegibilidade prevista na alnea k, a menos que a Justia Eleitoral
reconhea fraude ao disposto nesta Lei Complementar. (Includo pela Lei Complementar n 135, de 2010)

Fique atento: alguns ministros do STF tm se posicionado no sentido de que a Lei Ficha Limpa
inconstitucional, mas no houve pronunciamento ainda acerca da constitucionalidade da lei.

IV. Casos em que no haver a perda do mandato do deputado federal ou senador



O art. 56 da CF enumera hipteses em que o Deputado ou Senado no perder o mandato,
quais sejam:
" Quando investidos nos cargos de: Ministro de Estado, Governador de Territrio, Secretrio de
Estado, do DF, de Territrio, de Prefeitura de Capital ou chefe de misso diplomtica
temporria (art. 56, I) # nesses casos, embora no perca o mandato, os parlamentares
perdem sua imunidade.
" Quando licenciado pela respectiva Casa por: motivo de doena (art. 56, II);
" Quando licenciado pela Casa para: tratar, sem remunerao, de interesse particular, desde
que, neste caso, o afastamento no ultrapasse 120 dias por sesso legislativa (art. 56, II).

Obs: Nos casos de vaga, investidura em funes previstas no art. 56, I ou licena superior a
120 dias, haver convocao de suplente. Se no houver suplente e falta mais de 15 meses para o
trmino do mandato, ser feita nova eleio.

10. PROCESSO LEGISLATIVO



Processo legislativo consiste no conjunto de normas que regulam a produo dos atos
normativos primrios (que possuem fundamento de validade direto na Constituio).

I. Objeto (art. 59)



Em primeiro plano, convm analisar as espcies legislativas que podem ser produzidas pelo
Congresso Nacional. Essas espcies esto no art. 59 do CF, consistindo em atos normativos primrios:
Art. 59. O processo legislativo compreende a elaborao de:
I - emendas Constituio;
II - leis complementares;
III - leis ordinrias;
IV - leis delegadas;
V - medidas provisrias;
VI - decretos legislativos;
VII - resolues.


Obs.1: Os princpios bsicos relativos ao Processo Legislativo so normas de observncia
obrigatria pelas Constituies Estaduais, Distritais e Leis Orgnicas Municipais (decorrncia do
princpio da simetria).
Ex: As matrias atribudas pela CF ao Presidente da Repblica como de sua competncia privativa, no
mbito estadual a CE tem que atribu-las, dentro da competncia estadual, ao Governador. Da mesma
forma, no mbito municipal, a Lei Orgnica, dentro da competncia municipal, tem que atribu-las ao
Prefeito.

28

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO
Ex: Algumas Constituies Estaduais previam o qurum de 4/5 para a alterao de suas normas, enquanto a
Constituio Federal prev o qurum de 3/5. O STF entendeu que esse qurum de 4/5 era inconstitucional
por violar a simetria.


Obs.2: Os parlamentares tm direito pblico subjetivo observncia do processo legislativo
constitucional. Assim, se for violada norma da Constituio Federal acerca do Processo Legislativo
caber impetrao de Mandado de Segurana (se a inobservncia for de regimento interno no cabe
MS, porque questo interna corporis). Essa a nica hiptese de controle preventivo de
constitucionalidade pelo Poder Judicirio.
QUESTO: O processo legislativo um direito pblico subjetivo dos parlamentares. VERDADE.

II. Classificao do Processo Legislativo


O processo legislativo dividido da seguinte forma:


" Processo legislativo ORDINRIO ! o processo de elaborao da Lei Ordinria, que consiste
na base para a maioria dos atos normativos.
" Processo legislativo SUMRIO ! A estrutura desse processo igual do processo legislativo
ordinrio. A nica distino que tem prazo certo: o Presidente da Repblica pode solicitar
urgncia na apreciao do projeto, desde que seja de sua iniciativa.
o

Havendo pedido de urgncia, a Cmara dos Deputados23 ter 45 dias para apreciar o projeto e
o Senado Federal, mais 45 dias.

Se o Senado fizer alguma emenda ao projeto que veio da Cmara, ela ter o prazo de 10 dias
para apreciar a emenda. Assim, o prazo mximo para apreciao de processo legislativo
sumrio de 100 dias24.

Se o processo legislativo sumrio no for respeitado, tranca a pauta.

Esse prazo no corre no perodo de recesso.

Projetos de Cdigo no podem seguir o processo legislativo sumrio, em razo de sua


complexidade).

Somente o Presidente da Repblica pode dar incio ao processo legislativo sumrio (s ele
pode pedir urgncia na apreciao de projeto) e ele no pode pedir urgncia em projetos
iniciados por outros legitimados.


Atente: Se houver medida provisria ou qualquer outro ato com prioridade (prazo
constitucional determinado), este ato prevalecer sobre a urgncia solicitada pelo Presidente.
Art. 64. 1 - O Presidente da Repblica poder solicitar urgncia para apreciao de projetos de sua
iniciativa.
2 Se, no caso do 1, a Cmara dos Deputados e o Senado Federal no se manifestarem sobre a
proposio, cada qual sucessivamente, em at quarenta e cinco dias, sobrestar-se-o todas as demais
deliberaes legislativas da respectiva Casa, com exceo das que tenham prazo constitucional
determinado, at que se ultime a votao. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 32, de 2001)
3 - A apreciao das emendas do Senado Federal pela Cmara dos Deputados far-se- no prazo de dez
dias, observado quanto ao mais o disposto no pargrafo anterior.

23

O projeto de lei comea na Cmara porque todos os projetos de lei de outros legitimados (que no seja Senado ou
Cmara) se iniciam nela. Nesse caso, a iniciativa foi do Presidente.
24

Nestes casos, todos os demais processos ficam aguardando deliberao da Cmara ou Senado, a no ser que haja
alguma prioridade. A medida provisria s se justifica nos casos em que a norma no puder esperar esses 100 dias. Na
prtica, no o que ocorre.

29

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO
4 - Os prazos do 2 no correm nos perodos de recesso do Congresso Nacional, nem se aplicam aos
projetos de cdigo.


OBS: H processo legislativo sumrio, alm dos projetos de iniciativa do Presidente da
Repblica (quando ele solicita a tramitao de urgncia), nos casos de apreciao de atos de outorga
ou renovao de concesso, permisso ou autorizao para servios de radiodifuso sonora e de
sons e imagens (art. 223, 1), que seguiro os prazos do art. 64, 2 e 4 da CF (inclusive,
trancando a pauta)25.

"

Processos legislativos ESPECIAIS (todos os outros. ex: MP, Lei Delegada, Lei complementar,
emenda constitucional etc.).

10.1. Fases do processo legislativo


As fases do processo legislativo podem ser divididas da seguinte forma:


PROCESSO
LEGISLATIVO

a) Fase
introdutria

Iniciativa
comum

b) Fase
constitutiva

Iniciativa
concorrente

Discusso

Votao

c) Fase
complementar

Aprovao

Promulgao

Publicao

I. Fase introdutria (iniciativa)


De maneira ampla, a CF atribui legitimidade s seguintes pessoas (art. 61, caput):


i. Qualquer Deputado Federal ou Senador;
ii. Comisso da Cmara, do Senado ou do Congresso Nacional;
iii. Presidente da Repblica;
iv. Supremo Tribunal Federal;
v. Tribunais Superiores;
vi. Procurador-Geral da Repblica;
vii. Cidados.

Cuidado para no confundir a legitimidade para propositura de leis:


Lei ordinria e lei complementar


(art. 61)
Poder Executivo Presidente

Emenda constitucional
(art. 60, I a III)
Presidente

25

Alm desses casos constitucionais de processo legislativo de urgncia, Pedro Lenza lembra a possibilidade de o regime
de urgncia ser previsto em Regimentos (situao em que dever seguir as regras de cada regimento, e no as
constitucionais).

30

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO

MP

PRG (leis relacionada ao MP)


Membro do Congresso

Poder Legislativo

Comisso do Congresso


1/3 dos membros da Cmara ou do
Senado

STF e Tribunais Superiores

Poder Judicirio

(leis relacionadas ao Poder Judicirio)

Cidados (mn: 1%; 5 Estados; 0,3% em No existe previso expressa.


cada)
Jos Afonso entende que deve ser admitida,
por meio de interpretao sistemtica.
Novelino contra, pois entende que o art. 60
uma exceo regra geral do art. 61, devendo
ser interpretada restritivamente.


Outros

+ de 50% das Assemblias Legislativas,


em maioria RELATIVA

Segundo Alexandre de Moraes, os parlamentares possuem iniciativa parlamentar, enquanto os demais


legitimados (Presidente, Tribunais Superiores, MP e cidados) possuem iniciativa extraparlamentar.

a) A iniciativa de lei pode ser:


"

"

COMUM, GERAL ou CONCORRENTE # a matria atribuda a mais de um legitimado.


Ela pode ser assim diferenciada:
"

A iniciativa comum ou geral de todos.

"

A iniciativa concorrente de alguns legitimados expressamente previstos. Ex. de competncia


concorrente: leis de organizao do MP (Presidente e PGR ou PGJ); matria tributria.

EXCLUSIVA, PRIVATIVA ou RESERVADA # H apenas um legitimado com iniciativa de


projeto de lei sobre a matria.
"

A privativa admite delegao: ex: matrias do art. 22 da CF

"

A competncia exclusiva marcada pela indelegabilidade (porque so normas excepcionais


que devem ser interpretadas restritivamente).


A iniciativa privativa ou exclusiva uma exceo regra geral da competncia geral, devendo,
portanto, estar expressa na Constituio (j que as normas excepcionais devem ser interpretadas
restritivamente). Segundo o STF, somente a Constituio pode criar iniciativas exclusivas, no
podendo faz-lo as leis.

A iniciativa exclusiva prevista em numerus clausus, no se presume e deve ser
interpretada restritivamente.

A sano do Presidente no supre o vcio de iniciativa, mesmo nos casos em que a matria for
de sua atribuio, pois o vcio de iniciativa insanvel. Nessa linha, a smula 5 do STF, que
consagrava entendimento oposto, foi cancelada26.

Vejamos algumas matrias que geram dvida:


"

Matria tributria ! O art. 61, 1, trata de matrias que so de iniciativa privativa do Presidente. No
mbito Estadual, a iniciativa do Governador; no municipal, do Prefeito.
Art. 61. 1 - So de iniciativa privativa do Presidente da Repblica as leis que:

26

Smula 5 do STF. A sano do Projeto supre a falta de iniciativa do executivo. # esse entendimento est superado na
Jurisprudncia do STF.

31

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO
I - fixem ou modifiquem os efetivos das Foras Armadas;
II - disponham sobre:
b) organizao administrativa e judiciria, matria tributria e oramentria, servios pblicos e pessoal da
administrao dos Territrios;

Muita ATENO: a iniciativa privativa a que se refere o art. 61, 1, II, b, diz respeito matria
tributria apenas no mbito dos territrios. O STF j decidiu vrias vezes que m relao a Unio,
Estados, DF e Municpios a iniciativa, em matria tributria, COMUM.

"

Matria oramentria ! de iniciativa exclusiva do Presidente (art. 165).


Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes oramentrias;
III - os oramentos anuais.

Jurisprudncia: O STF j decidiu que no poder o legitimado exclusivo ser forado a deflagrar o processo
legislativo, j que a fixao da competncia reservada traz, implicitamente, a discricionariedade para decidir o
momento adequado de encaminhamento do projeto de lei.

Organizao do MP ! A CF/88 estabeleceu competncia concorrente ou compartilhada entre o


Presidente e o Procurador-Geral da Repblica sobre o tema. Neste caso, h o que Jos Afonso chama
de iniciativa compartilhada. Registre-se que, em razo do princpio da simetria, os Estados tambm
devem observar essa regra.
No mbito do DF, a competncia ser do PGR e do Presidente da Repblica, perante o
Congresso (porque o MPDFT se inclui no MPU).
No que concerne ao MP junto ao Tribunal de Contas, por entender o STF se tratar de MP
Especial, a iniciativa de lei sobre a sua organizao ser privativa do respectivo Tribunal de
Contas.

b) Iniciativa reservada do Judicirio



A CF/88, art. 96, II, dispe como sendo de iniciativa privativa (reservada ou exclusive) do STF,
Tribunais Superiores e Tribunais de Justia as matrias de seu interesse exclusivo. Alm disso, h
previso no art. 93 para a elaborao de lei complementar, de iniciativa do STF, que dispor sobre o
Estatuto da Magistratura.

c) Assuntos exclusivos da Cmara dos Deputados e do Senado



O art. 51, IV, estabelece como sendo de competncia privativa (exclusiva) da Cmara dos
Deputados dispor sobre a organizao, funcionamento, polcia, criao e transformao ou extino
dos cargos, empregos e funes de seus servios, e a iniciativa de lei para a fixao da respectiva
remunerao.

d) Iniciativa popular

A iniciativa popular uma forma direta de exerccio do poder, prevista no art. 61, 2 c/c art.
29, XIII da CF. Algumas regras aplicveis:
Art. 61. 2 - A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentao Cmara dos Deputados de projeto
de lei subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco
Estados, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles.

32

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO
Art. 29, XIII - iniciativa popular de projetos de lei de interesse especfico do Municpio, da cidade ou de
bairros, atravs de manifestao de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado; (Renumerado do inciso XI,
pela Emenda Constitucional n 1, de 1992)

"

O projeto de iniciativa popular dever circunscrever-se a um s assunto.

"

O projeto de lei de iniciativa popular no poder ser rejeitado por vcio de forma, cabendo Cmara
dos Deputados, por seu rgo competente, providenciar a correo de eventuais impropriedades de
tcnica legislativa ou de redao (art. 13, 2 da lei 9.709/98).

"

No possvel iniciativa popular de matria de iniciativa reservada, exclusiva ou de emenda


constitucional. Esse posicionamento ainda est sendo discutido (Pedro Lenza a favor) e o STF ainda
no decidiu.
ATENO: Embora no haja previso expressa na Constituio Federal de iniciativa popular de
emenda constitucional, 16 Estados, inclusive Bahia (art. 31 da CE/BA), DF e SP prevem essa
possibilidade expressamente.

"

Na iniciativa conjunta, h presuno de consenso de vontades, fixando a Constituio Federal


competncia para que diversas pessoas, conjuntamente, deflagrem o processo legislativo. Na CF/88
no h previso de iniciativa conjunta (a que havia, a norma do teto do funcionalismo, foi alterada
pela EC 41/2003, que previu a iniciativa exclusiva do Presidente do STF).

II. Fase constitutiva


A fase constitutiva tem as seguintes etapas: discusso, votao e aprovao.

a) DISCUSSO ! A fase de deliberao parlamentar ocorre em 3 etapas: anlise pela CCJ27,


pelas Comisses temticas (geralmente, de acordo com os ministrios) e pelo Plenrio. A CCJ
analisa as condies formais e as comisses temticas analisam o contedo dos projetos de
lei.
b) VOTAO e APROVAO ! A etapa de votao, em regra, ocorre no Plenrio. No entanto,
possvel que um projeto de lei seja discutido e votado apenas dentro de determinada
Comisso (art. 58, 2, I), desde que haja previso no regimento interno e salvo se houver
recurso de 1/10 dos membros da comisso.
Art. 58. 2 - s comisses, em razo da matria de sua competncia, cabe:
I - discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competncia do Plenrio, salvo se
houver recurso de um dcimo dos membros da Casa;

ATENO: A comisso s pode votar projeto de lei ordinria. No possvel que votem
projeto de lei complementar ou emenda constitucional.

" O quorum de VOTAO para todas as deliberaes sempre o mesmo: maioria absoluta
(mais de 50% dos membros). Se no estiverem presentes, na votao, mais de 50% dos
membros, no h votao (nem no Plenrio nem na Comisso) art. 47 da CF.
Obs: O qurum de maioria absoluta assim chamado porque consagra um nmero sempre fixo (no varia:
257 Deputados e 41 Senadores, pelo menos).

" O quorum de APROVAO28 diferente, no havendo norma uniforme. A regra geral


(processo legislativo ordinrio) a maioria relativa (nmero varivel art. 47 da CF). Em se

27

Comisses de Constituio e Justia. Tanto as CCJ quanto as Comisses temticas so permanentes.

28

Pelo amor de Deus! No confundir, em provas objetivas, quorum de votao com quorum de aprovao.

33

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO

tratando de lei complementar, o quorum de aprovao maioria absoluta (art. 69 da CF); no


caso de emenda constitucional, maioria qualificada (3/5 dos parlamentares).

Qurum de:

Lei ordinria

Lei complementar

Emenda Constitucional

Votao

Maioria ABSOLUTA

Maioria ABSOLUTA

Maioria ABSOLUTA

Aprovao

Maioria SIMPLES

Maioria ABSOLUTA

Maioria qualificada: 3/5

Matria

Matria residual

Matria reservada

Obs: no art. 61, a CF prev que no existe distino em relao iniciativa de Lei Ordinria e Lei
Complementar. A nica diferena formal entre essas espcies legislativa o quorum de
aprovao. A diferena material a seguinte: a LO cuida de matria residual; a LC cuida de
matria reservada (no h hierarquia entre elas).
Art. 47. Salvo disposio constitucional em contrrio, as deliberaes de cada Casa e de suas Comisses
sero tomadas por maioria dos votos [qurum de aprovao], presente a maioria absoluta [qurum de
votao] de seus membros.
Art. 69. As leis complementares sero APROVADAS por maioria absoluta. # Como no h previso de
qurum de votao, aplica-se a regra do art. 47, que a regra geral.


Em geral, a casa iniciadora do processo legislativo a Cmara dos Deputados. Somente
comear no Senado se o projeto de lei for de Senador ou Comisso do Senado.

Durante o processo legislativo, podem ser feitas emendas a projeto de lei. Ateno: Admite-
se emenda em projeto de lei de iniciativa exclusiva, desde que ela:
(i)

Guarde pertinncia temtica com o projeto original - A insero de matrias que no guardam
pertinncia com projeto denominada de caudas da lei (expresso utilizada por MICHEL TEMER)
ou contrabando legislativo.

(ii)

No acarrete aumento de despesas nos seguintes casos (cf. art. 63/CF):


o

Nos projetos de iniciativa do Presidente (salvo leis oramentrias art. 166, 3 e 4).

Nos projetos sobre organizao dos servios da Cmara, Senado, Tribunais Federais e MP.
Art. 63. No ser admitido aumento da despesa prevista:
I - nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da Repblica, ressalvado o disposto no art. 166, 3 e
4;
II - nos projetos sobre organizao dos servios administrativos da Cmara dos Deputados, do Senado
Federal, dos Tribunais Federais e do Ministrio Pblico.

No erre: veja que cabe emenda parlamentar nas hipteses de lei de iniciativa exclusiva do
Presidente e sobre organizao da Cmara, Senado, Tribunais e MP, desde que no acarrete
aumento de despesas.


Questo que se pe saber se o prprio legitimado pode propor emendas a seu projeto de
lei. Com efeito, entende-se que o prprio legitimado (com exceo dos parlamentares) s pode
apresentar emendas aditivas, nunca supressivas (no possvel suprimir aquilo que foi submetido).
A partir do momento em que o projeto de lei for apresentado ao parlamento (isso vale para MP
tambm), ele saiu do domnio do legitimado e passou para o Poder Legislativo.

Se o Senado faz uma emenda, necessariamente, ela dever ser submetida Cmara (para
garantir a conjugao de vontades do sistema bicameral). ATENO: Voltar Cmara apenas a
emenda (e no todo o projeto). No volta todo o projeto, pois no h sentido voltar aquilo que j foi
34

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO

aprovado pela Cmara. Exceo: volta para anlise da Cmara todo o projeto se a emenda do Senado
gerar alterao substancial do projeto de lei.

QUESTO: A Cmara pode emendar a emenda do Senado? NO. No so admitidas sub-
emendas (a Cmara pode apenas aprovar ou rejeitar inteiramente a emenda vinda do Senado).

No caso de emenda supressiva realizada pelo Senado, a questo delicada. Se o Senado
retira parte do projeto, significa que ele no concorda com essa parte. Neste caso, o caminho natural
(ou seja, a regra) no voltar Cmara a parte rejeitada (seguindo-se o projeto sano). Todavia,
isso no to simples sim. s vezes, a parte que o Senado retira essencial para o restante, havendo
mudana substancial ao projeto. Nestes casos, o correto que a emenda volte novamente Cmara.

Ou seja: em regra, as emendas supressivas no precisam retornar Casa de origem, salvo
quando afetarem o restante (de forma substancial) do contedo do projeto.
QUESTO (CESPE): Todas as emendas realizadas pelo Senado precisam voltar Cmara. FALSO. As emendas
supressivas, em regra, no voltam.

Obs: Princpio da irrepetibilidade dos projetos rejeitados na mesma sesso legislativa



Dispe o art. 67 da CF que a matria constante de projeto de LEI rejeitado somente poder constituir
objeto de novo projeto, na mesma sesso, mediante proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer
das Casas do Congresso (em relao s emendas constitucionais, no h possibilidade).
"

Se o projeto de lei for novamente rejeitado, a matria poder ser reapresentada pela segunda vez,
desde que respeitado o quorum de maioria absoluta (isso no ocorre nas MPs ou Emendas
constitucionais).

"

Os projetos de lei de matrias de iniciativa reservada ou exclusiva que forem rejeitados NO podem
ser reapresentados na mesma sesso legislativa (no no se cogitando da deliberao de qualquer
das Casas).

"

A proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada NO pode ser reapresentada na mesma
sesso legislativa (art. 60, 5).

"

Para Pedro Lenza, as matrias constantes de projeto de lei rejeitado pelo Congresso no podero ser
veiculadas por Medida Provisria.

"

Tambm entende Lenza que no poder o Presidente apresentar nova Medida Provisria constante
de outra MP anteriormente rejeitada.

c) SANO ou VETO do Poder Executivo ! Havendo aprovao do projeto de lei, est


encaminhado para o autgrafo, ou seja, a reproduo de todo trmite legislativo e o
contedo final do projeto aprovado e/ou emendado, para a posterior sano ou veto
presidencial.

No caso de proposta de emenda constitucional, no h sano nem veto (depois de aprovada,
vai direto para a promulgao pelas Mesas da Cmara e do Senado). Logo, a sano ou veto s valem
para projeto de lei.

A sano do Presidente da Repblica pode ser expressa ou tcita. A sano tcita ser sempre
total, mas a sano expressa poder ser total ou parcial.

Situao diferente ocorre com o veto, que s poder ser expresso (o silncio do Presidente
importar na sano). O Presidente tem o prazo de 15 dias teis, contados da data do recebimento
do projeto de lei, para sancionar ou vetar um projeto de lei. Se, neste prazo, ele no se manifestar,
haver aquiescncia tcita.
35

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO

O veto supressivo (no pode adicionar) e supervel.


Ele pode ser total ou parcial, caso em que no poder incidir sobre palavra ou expresso
isolada, devendo abranger texto integral de artigo, pargrafo, inciso ou alnea (art. 66, 2). Essa
situao difere do controle de constitucionalidade, que poder incidir sobre uma nica palavra ou
expresso.
Art. 66. A Casa na qual tenha sido concluda a votao enviar o projeto de lei ao Presidente da Repblica,
que, aquiescendo, o sancionar.
1 - Se o Presidente da Repblica considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrrio
ao interesse pblico, vet-lo- total ou parcialmente, no prazo de quinze dias teis, contados da data do
recebimento, e comunicar, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os
MOTIVOS do veto.
2 - O veto parcial somente abranger texto integral de artigo, de pargrafo, de inciso ou de alnea.
3 - Decorrido o prazo de quinze dias, o silncio do Presidente da Repblica importar sano
4 - O veto ser apreciado em sesso conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, s
podendo ser rejeitado pelo voto da maioria ABSOLUTA dos Deputados e Senadores, em escrutnio secreto.


No esquea: todo veto deve ser motivado e o Presidente tem que comunicar ao Presidente
do Senado os motivos de seu veto at 48 horas. Veto sem motivao inexistente.


O art. 66, 1 apresenta duas espcies de veto:

"

VETO JURDICO ! Ocorre quando o Presidente considera o projeto de lei inconstitucional. O veto
jurdico um ato vinculado e deve ser motivado.

"

VETO POLTICO ! Ocorre quando o Presidente considera o projeto de lei contrrio ao interesse
pblico. Mesmo nesse caso, que o veto discricionrio, deve ser motivado.
Presidente
Sano

Total/parcial

Veto

Tcita/expressa
(15 dias)

Total/parcial

Expresso

Poltico/jurdico

Observaes:

O veto RELATIVO, pois pode ser derrubado pelo Congresso Nacional, nos seguintes termos
(art. 66, 4):
"

Prazo de 30 dias do recebimento do veto, passado o qual, o veto entra na ordem do dia da sesso
imediata, ficando sobrestadas as demais proposies at sua deliberao final (art. 66, 6).

"

Quorum de maioria absoluta

"

Escrutnio secreto e sesso CONJUNTA


Para alguns autores (doutrina minoritria), cabvel anlise pelo STF, atravs de ADPF, do
veto jurdico.


Qual a natureza jurdica do veto? Na doutrina, no h consenso sobre a natureza jurdica do
veto:
1 Corrente: O veto seria um direito
2 Corrente: O veto seria um dever

36

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO

{{{

3 Corrente: O veto seria um poder-dever Novelino considera que essa a corrente mais
acertada, porque o veto poltico um poder e o veto jurdico um dever.


Magistratura/MG: A Constituio Estadual NO prever a derrubada do veto do Governador
atravs de escrutnio em aberto, pois a CF/88 fala em escrutnio secreto e, como j visto, os
princpios bsicos do processo legislativo so de observncia obrigatria, inafastveis, portanto, pela
CE.

Outra questo interessante diz respeito possibilidade de retratao do veto ou da
derrubada do veto. Com efeito, no se admite retratao do veto pelo Presidente, nem da
derrubada do veto, pelo Congresso Nacional.

OBS: a partir da sano ou derrubada do veto que a lei se reputa pronta.

III. Fase complementar (promulgao e publicao)



Essa fase complementar compreende a promulgao e publicao. Essa fase chamada de
complementar porque o projeto de lei j se transforma em lei com a sano.
" Promulgao ! Atesta a existncia da lei, conferindo-lhe EXECUTORIEDADE. com a
promulgao que a lei passa a existir, ainda que ela no seja obrigatria (vigente, mas sem
eficcia).
O que se promulga a lei (que passou a existir com a sano ou com a derrubada do veto pela maioria
absoluta dos Deputados e Senadores) e no o projeto de lei (como lembra Jos dos Santos).


Nos casos de sano tcita ou derrubada do veto, se o Presidente da Repblica se nega a
promulgar o projeto de lei no prazo de 48h, essa atribuio passa para o Presidente do Senado, que
o far em 48h, e, sucessivamente, ao Vice-Presidente do Senado. Novelino diz que mesmo aps as 48
horas o Presidente da Repblica poder promulgar.

Isso est no art. 66, 7:


7 - Se a lei no for promulgada dentro de quarenta e oito horas pelo Presidente da Repblica, nos casos
dos 3 e 5, o Presidente do Senado a promulgar, e, se este no o fizer em igual prazo, caber ao Vice-
Presidente do Senado faz-lo.

" Publicao ! ato que d cincia a todos da existncia da lei, conferindo-lhe


OBRIGATORIEDADE. Com ela, lei se torna obrigatria para todos29.
Como regra, a lei brasileira ter vacatio legis de 45 dias depois de publicada para comear a
vigorar no pas e 3 meses para vigorar no estrangeiro.

10.2. Medidas provisrias



A medida provisria se originou do antigo Decreto-Lei, que, por sua vez, foi inspirado na
Constituio Italiana de 47. Apesar das crticas feitas a essa espcie legislativa (principalmente em
relao ao abuso), ela tem extrema importncia, j que consiste num instrumento clere disposio
do Poder Executivo, para resolver situaes imediatas.
Decreto-lei

2929

Medida provisria

A publicao enseja a presuno de conhecimento por todos.

37

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO

S tinha eficcia aps aprovao pelo Congresso Nacional.

Tem eficcia desde sua edio.

Se o Congresso Nacional no se manifestasse no prazo, a Se o Congresso no se manifestar no prazo, a REJEIO


APROVAO era tcita, automtica.
tcita, automtica pelo decurso do prazo.


Segundo ensina Jos Afonso da Silva, essa espcie legislativa no estava prevista
originariamente no art. 59 da CF, tendo sido inserida ao acaso, aps a aprovao da redao da
Constituio.

Com efeito, trata-se de instrumento tpico dos pases que adotam o regime parlamentarista,
em que, caso a MP no seja convertida pelo parlamento, o gabinete da chefia do governo cai, por
desconfiana. No Brasil, ela tende a ser utilizada de forma desvirtuada.

I. Efeitos

QUESTO (CESPE): Quais so os dois efeitos imediatos que a Medida Provisria possui?
" Efeito normativo ! Efeito de inovao da ordem jurdica. A MP, a partir do momento em que
editada, inova o ordenamento jurdico, j que possui eficcia imediata.
" Efeito de natureza ritual (rito/procedimento) ! Esse efeito consiste na provocao do
Congresso Nacional, para que promova o adequado procedimento de converso em Lei.

II. Prazo de vigncia (para aprovao/converso em lei)



A MP teve uma grande alterao no seu regramento constitucional a partir da EC n. 32/01.
Antes desta emenda, o prazo da medida provisria era de 30 dias corridos e, segundo a
jurisprudncia do STF, ela poderia ser reeditada indefinidamente, desde que dentro desse prazo de
30 dias.

Ao contrrio do que acontecia antes da EC n. 32/01, atualmente, durante o perodo de
recesso, o prazo da medida provisria suspenso30. Se, por exemplo, uma MP foi editada em 22/12,
ser suspenso o seu prazo, que somente voltar a contar em 02/02. Diante disso, existe a
possibilidade de uma MP ter vigncia por muito mais de 120 dias. Merece ateno o art. 62, 4 e
7:
Art. 62. 4 O prazo a que se refere o 3 contar-se- da publicao da medida provisria, suspendendo-se
durante os perodos de recesso do Congresso Nacional.(Includo pela Emenda Constitucional n 32, de
2001)
7 Prorrogar-se- uma nica vez por igual perodo a vigncia de medida provisria que, no prazo de
sessenta dias, contado de sua publicao, no tiver a sua votao encerrada nas duas Casas do Congresso
Nacional. (Includo pela Emenda Constitucional n 32, de 2001).


III. Prorrogao e reedio

Hoje, aps a EC 32/01, reedio e prorrogao da MP so termos distintos, que no podem


ser confundidos pelo concursando.

30

Por isso, a depender de quando o Presidente editar a Medida Provisria (se logo anteriormente ao recesso, por
exemplo) ela poder ter prazo muito maior que 120 dias.

38

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO


Atualmente, o prazo da medida provisria de 60 dias. Esse prazo prorrogado
automaticamente31 por igual perodo, se ela no for aprovada dentro dele. A prorrogao s pode
acontecer uma vez.

Embora a prorrogao s possa acontecer uma vez, no existe na Constituio qualquer
limitao com relao ao nmero de reedies, que podem ocorrer indefinidamente. O que a
Constituio veda que a reedio ocorra dentro de uma mesma sesso legislativa (perodo anual
compreendido entre 02/02 a 17/07 e 01/08 a 22/12)32.
Art. 62. 10. vedada a reedio, na mesma sesso legislativa, de medida provisria que tenha sido
rejeitada ou que tenha perdido sua eficcia por decurso de prazo. (Includo pela Emenda Constitucional n
32, de 2001)


Se a MP no for apreciada dentro do prazo de vigncia (60 dias + 60 dias), ser rejeitada com
o decurso de prazo, perdendo sua eficcia com efeitos ex tunc (h rejeio tcita, no mais havendo a
aprovao tcita, que acontecia no procedimento do decreto-lei).

QUESTO: Uma medida provisria editada em um ano pode ser reeditada no mesmo ano em que ela foi rejeitada?
SIM.
Observe que a sesso legislativa no comea no dia 01/01, mas sim em 02/02. Logo, existe, v.g., a possibilidade de uma
MP ser rejeitada em 15/01, mas reeditada em 02/02.


Havendo rejeio tcita (pelo decurso do tempo) ou expressa da medida provisria, deve ser
editado decreto legislativo regulando as relaes jurdicas do perodo em que a medida provisria
teve eficcia.

O curioso que, embora a rejeio tenha eficcia ex tunc acarretando o reestabelecimento
da lei anterior que estava suspensa pela MP (efeito repristinatrio) , se no for editado esse decreto
legislativo, as relaes jurdicas constitudas e decorrentes de atos praticados durante a vigncia da
MP continuaro a ser por ela regidas (art. 61, 11 da Constituio Federal).

Medidas provisrias editadas antes da EC 32/2001



Obs.: o art. 2 da EC 32/2001 estabeleceu que as medidas provisrias editadas em data anterior da
publicao desta emenda continuam em vigor at que medida provisria ulterior as revogue explicitamente
ou at deliberao definitiva do Congresso Nacional.

Isso significa que as MPs anteriores publicao da EC 32/01 continuam com o regramento antigo.
Assim, caso no sejam derrubadas pelo Congresso ou o Executivo deixe de revoga-las explicitamente,
continuaro em vigor, implicando em indesejvel perpetuao ( possvel que haja MP que ainda hoje
reeditada indefinidamente):
Smula 651 do STF. A medida provisria no apreciada pelo Congresso Nacional pode, at a EC n. 32/01, ser reeditada,
dentro do seu prazo de eficcia de trinta dias, mantidos os efeitos de lei desde a primeira edio.


IV. Regime de urgncia

Ao ser editada uma MP, o Congresso Nacional tem o prazo de 45 dias para analis-la. Se a
apreciao no ocorrer nesse perodo, haver o trancamento da pauta de votao da casa na qual
estiver tramitando.
31

No necessrio que o Presidente da Repblica requeira a prorrogao.

32

Relembre: um outro ato que no pode ser objeto de deliberao na mesma sesso legislativa a proposta de emenda
Constituio.

39

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO


A MP sempre comea a ser analisada primeiro por uma comisso mista de Deputados e
Senadores (que elaboram um parecer art. 62, 933) e depois na Cmara dos Deputados. Se a
Cmara demorar, sua pauta ser trancada (a MP entra em regime de urgncia), o que implicar
necessariamente no trancamento da pauta do Senado.

Poder de agenda

Merece ateno o entendimento de Michel Temer, Presidente da Cmara dos Deputados, no seguinte
sentido: como as medidas provisrias s podem tratar de matria de lei ordinria (matrias residuais), sujeitas
s sesses ordinrias, somente nestas sesses haveria o trancamento da pauta ( o chamado poder de agenda
do Congresso Nacional). Nas sesses extraordinrias e nas ordinrias cujo objeto da lei no possa ser
veiculado por MP (como proposta de emenda Constituio, resolues, decretos legislativos), os
congressistas estariam livres para tratar da matria que quiserem. Esse artifcio foi adotado para evitar o
trancamento constante e desobstruir a pauta do Congresso. Trata-se do chamado poder de agenda. Cf. art.
62, 6:
Art. 62. 6 Se a medida provisria no for apreciada em at quarenta e cinco dias contados de sua
publicao, entrar em regime de urgncia, subseqentemente, em cada uma das Casas do Congresso
Nacional, ficando sobrestadas, at que se ultime a votao, todas as demais deliberaes legislativas da
Casa em que estiver tramitando.
9 Caber comisso mista de Deputados e Senadores examinar as medidas provisrias e sobre elas
emitir parecer, antes de serem apreciadas, em sesso separada, pelo plenrio de cada uma das Casas do
Congresso Nacional.


Alguns deputados impetraram o MS 27931/DF, questionando este posicionamento de Michel
Temer, para assegurar a observncia do devido processo legislativo constitucional. A questo ainda
no foi julgada definitivamente, mas a liminar foi indeferida pelo Min. Celso de Mello. Para Mello, a
medida adotada correta, j que visa a preservar a competncia da Cmara, diante do exacerbado
nmero de medidas provisrias. Confira-se o informativo:
TRANSCRIES: MEDIDA PROVISRIA. SEPARAO DE PODERES. PODER DE AGENDA DO CONGRESSO
NACIONAL. MS 27931 MC/DF.
1) No questo interna corporis resolver se o sobrestamento das deliberaes legislativas previsto no
6 do art. 62 da Constituio Federal s se aplicaria aos projetos de lei ordinria. 2) Usando de
interpretao sistemtica, com o fim de evitar a subordinao do Poder Legislativo, no exerccio de sua
funo tpica, faculdade excepcional de editar medidas provisrias conferida ao Poder Executivo, bem
como de fomentar o respeito ao postulado de separao dos poderes, a melhor interpretao do art. 62,
6 a de que as medidas provisrias no examinadas trancam a pauta das casas legislativas apenas no
que se refere aprovao de leis ordinrias que versem sobre as mesmas matrias que comportam a
edio das citadas MPs, no ficando obstada a apreciao das demais espcies legislativas, a exemplo de
ECs, LCs e resolues. Ademais, o trancamento somente pode se dar em sesses ordinrias e no nas
extraordinrias, que foram convocadas por motivo certo. 3) Tal interpretao devolve Cmara dos
Deputados o poder de agenda, que representa prerrogativa institucional das mais relevantes, capaz de
permitir, a essa Casa do Parlamento brasileiro, o poder de selecionar e de apreciar, de modo inteiramente
autnomo, as matrias que considere revestidas de importncia poltica, social, cultural, econmica e
jurdica para a vida do Pas, o que ensejar na viso e na perspectiva do Poder Legislativo (e no nas do
Presidente da Repblica) - a formulao e a concretizao, pela instncia parlamentar, de uma pauta
temtica prpria.

V. Alterao da MP e aprovao

O processo de votao em sesso separada.

33

Segundo Lenza, essa comisso aprecia os aspectos constitucionais e de mrito, bem como a adequao financeira e
oramentria da MP.

40

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO

"

Quando editada, a MP vai para uma comisso mista do Congresso Nacional, que emite
um parecer.

"

Aps a emisso desse parecer, a MP vai para a Cmara dos Deputados. L, ela vai para a
CCJ e depois votada no Plenrio. Feita a anlise, ela segue para o Senado, onde ocorre o
mesmo (CCJ # Plenrio).


Depois de ser aprovada, h a necessidade daquele projeto de lei ser sancionado (j que o
projeto do prprio Presidente)? DEPENDE.

Se a Cmara e Senado no fizerem qualquer alterao de mrito na MP, o seu texto ser
promulgado pelo Presidente da Mesa do Congresso Nacional (art. 12 da Res. 1/2002-CN).

Se, contudo, as casas legislativas fizerem alguma alterao no contedo da medida provisria
(alguma emenda), ser necessria a sano presidencial.

ATENO: Embora a medida provisria produza efeitos a partir de sua edio, qualquer
alterao feita na medida provisria pelo Poder Legislativo s vale a partir de sua converso em lei.
Enquanto ele no sancionar ou derrubar o veto, prevalece o texto original da medida provisria (art.
62, 12).
art. 62, 12. Aprovado projeto de lei de converso alterando o texto original da medida provisria, esta
manter-se- integralmente em vigor at que seja sancionado ou vetado o projeto.


Ademais, havendo alterao, tambm necessria a edio de DECRETO LEGISLATIVO, no
prazo de 60 dias, regulamentando as situaes regidas pela MP. Se esse decreto no for editado, as
situaes permanecero regradas pela MP (antes da alterao).
Art. 62. 3 As medidas provisrias, ressalvado o disposto nos 11 e 12 perdero eficcia, desde a edio,
se no forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogvel, nos termos do 7, uma vez por
igual perodo, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relaes jurdicas delas
decorrentes.
11. No editado o decreto legislativo a que se refere o 3 at sessenta dias aps a rejeio ou perda de
eficcia de medida provisria, as relaes jurdicas constitudas e decorrentes de atos praticados durante
sua vigncia conservar-se-o por ela regidas.
Caso concreto: A MP editada sobre situao j tutela por lei. A medida provisria no revoga lei, apenas
suspende a eficcia lei. Se a MP for rejeitada, ocorre o efeito repristinatrio tcito da lei que estava
suspensa pela MP. As relaes ocorridas durante o perodo em que a MP estava em vigor devem ser
reguladas por meio de decreto legislativo.

ATENO: A MP tem eficcia imediata, desde sua edio, mas sua rejeio tem eficcia ex
tunc, a menos que no seja editado o decreto legislativo (art. 62,3 c/c 11, acima).


A partir do momento em que o Presidente da Repblica edita uma MP, ela passa a pertencer
ao Poder Legislativo. Por conta disso, o Presidente no poder mais dispor sobre a medida (no
poder, v.g., se arrepender, dizendo que no quer que o Congresso analise).


H apenas uma exceo: o Presidente edita uma MP, que vai para a apreciao do Congresso
e, neste nterim, ele edita outra, revogando a primeira (isso utilizado para destrancar a pauta,
para que o Congresso analise medida mais importante).

Neste caso, o Congresso Nacional analisar primeiro a medida revogadora (a segunda MP),
aprovando-a ou rejeitando-a. Sendo aprovada a segunda MP, a anterior fica definitivamente
revogada (deixa de existir). Sendo rejeitada a segunda MP, a primeira voltar a produzir efeitos pelo
perodo que restava para ela terminar a sua vigncia (seu prazo ficara suspenso).

41

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO


Obs: Uma medida provisria pode revogar uma lei ordinria anterior? NO. MP no revoga
lei, pois so atos com densidade normativa diversa (justamente por isso, uma norma constitucional
no revoga uma norma infraconstitucional; neste caso, h no-recepo).

Embora no possa revoga a lei, a edio de uma MP sobre a mesma matria gerar a
suspenso da eficcia da lei. Mas atente: se a medida provisria que suspendeu a eficcia da lei for
rejeitada pelo Congresso, essa lei passar a viger novamente (hiptese de efeito repristinatrio
tcito).

Observe ainda que, aprovada a MP e convertida em lei, agora sim a nova lei (fruto da
converso) revogar a lei anterior, se com ela incompatvel ou se tratar inteiramente de matria de
que tratava a lei anterior.

VI. Limitaes materiais


As matrias que no podem ser tratadas por meio de medidas provisrias so:
a) Matria reservada # Segundo dispe o art. 62, 1 e 2, MP no pode tratar de matria de
Lei Complementar. Nenhum ato normativo diverso da LC (e no s a MP) pode tratar do
assunto de lei complementar. Alm disso, apesar de no haver previso expressa neste
sentido, qualquer matria que seja reservada a alguma autoridade ou a algum diploma
especial no pode ser tratada por medida provisria.
b) Alguns direitos fundamentais: nacionalidade, cidadania, direitos polticos, partidos polticos
e direito eleitoral # A CF no impede que medida provisria trate de direitos individuais e de
direito sociais.
No confundir: A MP pode tratar de direitos individuais e sociais, enquanto a lei delegada pode tratar de
direitos sociais.
QUESTO. Medida provisria pode regulamentar matrias de direitos fundamentais. VERDADE.

c) Matria j disciplinada em projeto de lei pendente de veto/sano.


d) Direito penal e direito processual (penal ou civil)
Medida provisria pode revogar crime ou versar sobre direito penal (no-incriminador ou
incriminador)?
1 Corrente: diz que medida provisria NO pode versar sobre direito penal, seja ele incriminador ou
no-incriminador. Seu fundamento constitucional (art. 62, 1, b da CF). Essa corrente prevalece
pela doutrina.
2 Corrente (STF): O direito penal incriminador no pode ser objeto de medida provisria, mas o
direito penal no-incriminador pode. O STF, no RE 254818/PR, discutindo os efeitos benficos trazidos
pela MP 1.571/97 (que permitiu o parcelamento de dbitos tributrios e previdencirios, com efeitos
extintivos da punibilidade) proclamou sua admissibilidade em favor do ru. Assim, o STF entende que
POSSVEL a criao de medida provisria editada EM FAVOR DO RU.
EMENTA: I. Medida provisria: sua inadmissibilidade em matria penal - extrada pela
doutrina consensual - da interpretao sistemtica da Constituio -, no compreende
a de normas penais benficas, assim, as que abolem crimes ou lhes restringem o
alcance, extingam ou abrandem penas ou ampliam os casos de iseno de pena ou de
extino de punibilidade.

e) Matria ORAMENTRIA, exceto abertura de crditos extraordinrios para atender a


despesas imprevisveis e urgentes (guerra, comoo interna, calamidade pblica etc.) #
Isso porque a matria oramentria est regulada pelo princpio da reserva legal. OBS: Sendo
42

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO

o STF, possvel o controle jurisdicional da imprevisibilidade e urgncia para a edio de MP


que abre crdito extraordinrio, que recebem densificao normativa da Constituio por
meio dos vetores interpretativos contidos nos contedos semnticos das expresses guerra,
calamidade pblica e comoo interna (STF, ADI 4949/MC, de 22/08/2008).

f) Medida provisria pode instituir ou majorar impostos, mas s se respeitar o princpio da


anterioridade # Em regra, o STF entende ser possvel a regulamentao de matria
TRIBUTRIA por meio de MP (exceto nas hipteses em que a CF exige lei complementar34)
contanto que sejam observados os princpios da anterioridade anual e da noventena (ou
princpio da carncia), fixados no art. 150, III, b e c da CF. O termo inicial da eficcia da MP
depende do tipo de imposto:
a. Impostos flexveis/extrafiscais (II, IE, IPI, IOF) e extraordinrios: Esses impostos NO esto
sujeitos ao princpio da anterioridade anual e, em razo da previso no 2 do art. 62 da CF, a
MP tem eficcia imediata, vigendo mesmo antes de sua converso em lei. OBS: Apesar de
no estar vinculado anterioridade anual, o IPI tem que respeitar a noventena (os demais
impostos listados so excludos desta anterioridade).
b. Demais impostos: Os impostos que exigem anterioridade no podero ser exigidos a partir da
edio da MP, pois s produziro efeitos no exerccio financeiro seguinte (conforme
determina a anterioridade anual) se a MP houver sido convertida em lei at o ltimo dia
daquele exerccio financeiro em que foi editada. Hugo de Brito diz que, nessa hiptese, a
medida provisria funciona como uma espcie de projeto de lei.
Pergunta-se: e os demais tributos que no os impostos?
A restrio existente no art. 62, 2 da CF relativa necessidade de converso da MP que implique
majorao de impostos em lei at o ltimo dia daquele em que foi editada para que produza efeitos no
exerccio financeiro seguinte aplica-se exclusivamente aos IMPOSTOS.
Em relao aos DEMAIS TRIBUTOS, o termo inicial da anterioridade a publicao da MP e no a data
de sua converso em lei (ou seja: no se exige que a MP seja convertida em lei antes do exerccio
seguinte, para nele produzir efeitos).

g) Organizao do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico


h) Deteno/seqestro de bens, de poupana popular ou qualquer outro ativo financeiro
i) Matrias que no podem ser objeto de delegao legislativa (art. 68, 1, pela prpria
natureza do ato que refora o principio da indelegabilidade de atribuies).
j) Matrias reservadas resoluo e decreto legislativo, pois so matrias das Casas ou do
prprios Congresso Nacional.
k) Art. 24, 2 da CF # Cabe aos Estados explorar diretamente ou mediante concesso os
servios locais de gs canalizado, na forma da lei, vedada a edio de medida provisria para
sua regulamentao.
l) Art. 2 da EC 8/95 # Veda a adoo de medida provisria para regulamentar a explorao de
telecomunicaes (disposta no inciso XI do art. 21 da CF).
m) Art. 3 da EC 9/95 # Veda a adoo de medida provisria na regulamentao da matria
prevista nos incisos I a IV e nos 1 e 2 do art. 177 da CF, que tratam da pesquisa, lavra e
transporte de petrleo, gs natural e hidrocarbonetos fluidos.
34

So 4 os tributos que s podem ser institudos ou majorados por meio de lei complementar: Imposto sobre grandes
fortunas; Emprstimo compulsrio; Impostos residuais e; Contribuio social previdenciria residual.

43

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO

Art. 62. 1 vedada a edio de medidas provisrias sobre matria:


I - relativa a:
a) nacionalidade, cidadania, direitos polticos, partidos polticos e direito eleitoral;
b) direito penal, processual penal e processual civil;
c) organizao do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, a carreira e a garantia de seus membros;
d) planos plurianuais, diretrizes oramentrias, oramento e crditos adicionais e suplementares, ressalvado
o previsto no art. 167, 3 [crditos extraordinrios];
II - que vise a deteno ou seqestro de bens, de poupana popular ou qualquer outro ativo financeiro;
III - reservada a lei complementar;
IV - j disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sano ou veto do
Presidente da Repblica.
2 Medida provisria que implique instituio ou majorao de impostos, exceto os previstos nos arts.
153, I, II, IV, V, e 154, II, s produzir efeitos no exerccio financeiro seguinte se houver sido convertida em
lei at o ltimo dia daquele em que foi editada.

VII. Controle de constitucionalidade das medidas provisria


O controle de constitucionalidade pode observar 2 aspectos da MP:


" Aspecto FORMAL ! So analisados os pressupostos constitucionais da edio de medida
provisria, quais seja, a relevncia e urgncia.
O Poder Judicirio pode analisar a observncia desses requisitos? SIM, segundo o STF, o
Poder Judicirio pode, excepcionalmente, analisar os pressupostos constitucionais.
Segundo o STF, os requisitos constitucionais devem ser analisados pelo Legislativo e pelo
Executivo quando da edio da MP (em controle preventivo). O Poder Judicirio s poder
declar-la quando a inconstitucionalidade formal for flagrante e objetiva. Assim, em princpio,
esses requisitos no devem ser analisados pelo Poder Judicirio.
Questo (CESPE): O Poder Judicirio pode analisar os requisitos de relevncia e urgncia das MPs. VERDADE.
H precedentes.

" Aspecto MATERIAL


a. O Poder Judicirio pode, normalmente, analisar a compatibilidade entre o contedo
da MP e o contedo da CF/88.
Se, durante o processamento da ADI, a MP for rejeitada ou alterada (na matria
questionada), o que ocorre com a ADI? A ADI deve ser extinta por perda de seu objeto.
Se houver a converso em Lei, o que ocorre com a ADI? Se houver converso em lei, deve
haver o aditamento da petio inicial. E mais: a converso em lei no convalida os vcios
originrios da MP.

b. Alm disso, ele deve analisar as limitaes materiais que so impostas s medidas
provisrias (art. 62, 1 e 2). Se a MP tratar de assunto que lhe vedado, caber o
controle material.

VIII. MP nos Estados e Municpios

44

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO


No art. 62, a CF dispe expressamente que o Presidente da Repblica poder editar medidas
provisrias (no fala em Chefe do Poder Executivo). A questo que se pe saber se Governadores e
Prefeitos poderiam editar medidas provisrias.

O entendimento que prevaleceu no STF foi no seguinte sentido: a MP, como faz parte do
processo legislativo (que deve observar o princpio da simetria constitucional) pode ser editada por
Governador, desde que haja previso na Constituio Estadual. Aplica-se aqui o princpio da
simetria. Os Estados de SC, TO e AC prevem a edio de MPs.

Alm do princpio da simetria, o art. 25, 2 da CF tambm serve de fundamento para esse
entendimento do STF, ao tratar da competncia dos Estados para explorar diretamente, ou
mediante concesso, os servios locais de gs canalizado, na forma da lei, vedada a edio de
medida provisria para a sua regulamentao. Segundo Ellen Gracie, se a matria de
competncia do Estado, a vedao da edio de MP para regul-la s tem sentido se se considerar
que Estado pode editar MP.

Para os ministros vencidos, a medida provisria uma exceo e, assim sendo, deve ser
interpretada restritivamente.

Obs: Todas as regras estudadas para a medida provisria no mbito federal (ex: limitaes
materiais) devem ser reproduzidas no caso da medida provisria estadual.


Em relao aos prefeitos, no h qualquer deciso no STF. Contudo, segundo Novelino, o
princpio da simetria tambm autorizaria os Municpios a editar medidas provisrias. Neste caso,
contudo, a Lei Orgnica Municipal deve primeiramente observar a Constituio Estadual. Se a
Constituio Estadual no previr a edio de MP, a Lei Orgnica tambm no poder faz-lo, sob
pena de restar violada a simetria (art. 29, caput). Esse entendimento no pacfico.

10.3. Lei delegada



A lei delegada consiste numa exceo ao princpio da indelegabilidade de atribuies, na
medida em que a sua elaborao antecedida de delegao de atribuio do Poder Legislativo ao
Executivo, atravs da chamada delegao externa corporis do Congresso Nacional.
A lei delegada mais antiga que a Constituio Federal/88, mas s pouquinhas leis delegadas foram
editadas (13), pois mais cmodo para o Presidente expedir medida provisria.


A lei delegada elaborada pelo Presidente da Repblica, aps prvia solicitao ao Congresso
Nacional, delimitando o assunto sobre o qual pretende legislar. S o Presidente da Repblica pode
fazer essa solicitao, ato discricionrio e exclusivo seu.

O Congresso Nacional, em votao bicameral e qurum de aprovao de MAIORIA RELATIVA,
decidir pela delegao, editando RESOLUO, na qual sero definidos os termos da delegao: a
matria que o Presidente ir tratar e os limites do exerccio (art. 68, 2).
Art. 68. As leis delegadas sero elaboradas pelo Presidente da Repblica, que dever solicitar a delegao ao
Congresso Nacional.
1 - No sero objeto de delegao os atos de competncia exclusiva do Congresso Nacional, os de
competncia privativa da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal, a matria reservada lei
complementar, nem a legislao sobre:
I - organizao do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, a carreira e a garantia de seus membros;
II - nacionalidade, cidadania, direitos individuais, polticos e eleitorais;
III - planos plurianuais, diretrizes oramentrias e oramentos.

45

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO
2 - A delegao ao Presidente da Repblica ter a forma de resoluo do Congresso Nacional, que
especificar seu contedo e os termos de seu exerccio.
3 - Se a resoluo determinar a apreciao do projeto pelo Congresso Nacional, este a far em votao
nica, vedada qualquer emenda.


Se o Presidente da Repblica exorbitar os limites da delegao, ultrapassando o contedo
delegado na resoluo, qual a medida que o Congresso pode tomar? O Congresso deve editar um
decreto legislativo sustando essa parte da lei delegada. Isso controle repressivo de
constitucionalidade feito pelo Poder Legislativo.

I. Espcies de delegao

As delegaes podem ser:


a) Delegao tpica ou prpria Aps a delegao pelo Congresso Nacional, todo o restante do processo
legislativo se passa no mbito do Poder Executivo. Claro, se a lei delegada, depois de pronta, exorbitar
seus limites, o Congresso poder fazer controle repressivo de constitucionalidade. Mas a o processo
legislativo j ter se concludo.
b) Delegaes atpicas ou imprprias Depois da edio do projeto de lei delegada, ocorre seu retorno
para que o Congresso, em votao nica, o aprove ou rejeite, vedada qualquer emenda (art. 68, 3).
Nesse caso, em que o projeto da lei retorna ao Legislativo, no h necessidade de sano do
Presidente da Repblica, pois no pode haver emenda.


O carter tpico ou atpico da delegao ser definido na resoluo que especifica o contedo
e os termos do exerccio da lei delegada.

II. Limites materiais


Determinadas matrias no podero ser delegadas (art. 68, 1 da CF):


"

Atos de competncia exclusiva do Congresso

"

Atos de competncia privativa da Cmara ou do Senado

"

Matrias reservadas a lei complementar

"

Legislao sobre organizao do PJ, MP, nacionalidade, cidadania, direitos individuais35, polticos e
eleitorais, planos plurianuais, diretrizes oramentrias e oramentos.


Veja que a lei delegada pode ter por objeto matria de processo penal, penal, processo civil
etc., diferentemente da MP.
Lei delegada

Medida provisria

Pode tratar de direitos sociais. Pode tratar de direitos sociais e de direitos individuais.


10.4. Decreto legislativo

O decreto legislativo, uma das espcies normativas do art. 59, previsto no seu inciso VI, um
instrumento normativo atravs do qual sero materializadas as competncias exclusivas do
Congresso Nacional. Nesta espcie, no existe manifestao do Presidente, sancionando ou vetando.

35

Lembre que direitos individuais podem ser objeto de MP.

46

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO


Dentre as vrias hipteses previstas no art. 49 da CR, destaca-se a competncia exclusiva do
Congresso Nacional, para resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que
acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional (art. 49, I).

Processo de formao dos tratados internacionais



O sistema constitucional brasileiro no exige, para efeito de executoriedade domstica dos
tratados internacionais, a edio de lei formal distinta (viso dualista extremada ou radical),
satisfazendo-se com a adoo de iter procedimental complexo, que compreende a aprovao
congressional e a promulgao executiva do texto convencional. Isso quer dizer que o Brasil adotou o
princpio do dualismo moderado. O procedimento de formao dos tratados segue a seguinte ordem:
1 O Presidente da Repblica celebra tratados, convenes e atos internacionais.
2 O Congresso Nacional, por meio de DECRETO LEGISLATIVO, referenda e aprova a deciso do Presidente,
dando-lhe carta branca para ratificar a assinatura j depositava ou, ainda, aderir, se j no o houver feito.
O quorum de aprovao e a matria tratada no tratado ou conveno definiro o status que ser
ostentado pelo ato normativo (ex: quorum de 3/5 e matria de direitos humanos # status constitucional).
3 Para que o tratado se incorpore definivamente no ordenamento jurdico interno e passe a ser obrigatrio,
o Presidente, medida DECRETO, promulga o texto e o publica em portugus.

OBS: DENNCIA o procedimento de retirada de um tratado do ordenao jurdica interno. Os


tratados aprovados com procedimento mais solene (a exemplo do previsto no art. 5, 3 da CF)
devero ter prvia autorizao do Congresso Nacional, nos mesmo termos, para sofrer denncia. Os
outros (nos mesmos termos daqueles que no tratam sobre direitos humanos) podero ser
denunciados normalmente pelo Executivo, sem a prvia autorizao do Congresso Nacional.


10.5. Resoluo

Por meio das resolues regulamentar-se-o matrias de competncia privativa da Cmara
dos Deputados (art. 51) e do Senado Federal (art. 52). Os Regimentos Internos determinam as regras
sobre o processo legislativo.

A nica hiptese de previso constitucional expressa de resoluo deu-se no art. 68, 2,
pelo qual o Congresso Nacional delegar competncia ao Presidente da Repblica para elaborar a lei
delegada.

11. Funo fiscalizatria exercida pelo Legislativo e o Tribunal de Contas



A CF/88 consagra um sistema harmnico, integrado e sistmico de perfeita convivncia entre
os controles internos realizados por cada um dos Poderes e o controle externo exercido pelo Poder
Legislativo, com o auxlio do Tribunal de Contas (art. 74, IV).

Algumas observaes sobre o TCU:


"

O Tribunal de Contas, apesar de um rgo tcnico que emite pareceres, sem exercer jurisdio ,
no tem vnculo de subordinao com o Legislativo, atuando como seu auxiliar.

"

O art. 73, 2, I e II da CF estabelece sua composio de forma fixa e expressa. Nesse sentido,
entendeu o STF, em sede de julgamento liminar, que medida que forem abrindo vagas, aquelas de
origem devem ser preservadas (ex: aposentado um membro do TCU proveniente do MP, dever ser
indicado um novo membro dentre aqueles da lista trplice integrada por membros do MP junto ao
TCU).Os ministros do TCU possuem as mesmas garantias, prerrogativas, vencimentos, impedimentos e
vantagens dos membros do STJ.

47

http://www.joaolordelo.com
DIREITO CONSTITUCIONAL JOO PAULO LORDELO

"

As empresas pblicas e sociedades de economia mista, integrantes da administrao pblica indireta,


esto sujeitas fiscalizao do Tribunal de Contas, no obstante os seus servidores estarem sujeitos ao
regime celetista.

"

Segundo a smula vinculante 3, nos processos perante o TCU asseguram-se o contraditrio e a


ampla defesa quando da deciso puder resultar anulao ou revogao de ato administrativo que
beneficie o acusado, excetuada a apreciao da legalidade do ato de concesso inicial de
aposentadoria, reforma e penso.

"

O TCU no pode decretar a quebra de sigilo (embora o Poder Legislativo possa, no mbito das CPIs).
O STF j decidiu no sentido de que toda e qualquer deciso de quebra de sigilo bancrio deve ser
motivada, seja ela do Poder Judicirio ou do Poder Legislativo. Assim, anulou a deciso do TCU que
obrigada o Bacen a dar acesso irrestrito a informaes protegidas pelo sigilo bancrio (MS 22.801).

"

O STF j reconheceu que, em razo da teoria dos poderes implcitos, o TCU tem poderes para
conceder medidas cautelares no exerccio de suas atribuies explicitamente fixadas no art. 71 da CF.

"

Segundo a smula 347 do STF, o Tribunal de Contas, no exerccio de suas atribuio, pode apreciar a
constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Pblico.

"

O STF j decidiu que somente o Ministrio Pblico especial tem legitimidade para atuar junto s Cortes
de Contas dos Estados-membros.

"

O TCU tem competncia para punir particulares, em casos de prestao de contas em que venha a
concorrer para prtica de atos danosos ao errio.

48