Anlisis Legislativo

Gestin Parlamentaria

Grandes problemas del Congreso

de la Repblica
Reflexin Democrtica (*)

(Primera parte) (**)

NDICE
Presentacin.

I. La institucin de la investidura.

I. Los partidos polticos y el Congreso de la Repblica.

II. El Congreso de la Repblica como rgano representativo.

III. El Congreso de la Repblica y el sistema de

gobierno en el Per.

IV. El sistema procesal parlamentario.

V. La funcin legislativa.

RESUMEN EJECUTIVO
En el presente artculo, Reflexin Democrtica aborda 5 problemas que se presentan en el
Congreso de la Repblica y recomienda acciones con el fin de contribuir a la mejora de la funcin parlamentaria. En este sentido, se desarrollan diversos temas y se seala que es necesario
construir partidos polticos slidos y estables, recuperar la imagen del Congreso como rgano
representativo de la ciudadana, definir un gobierno que ayude a la Gobernabilidad del pas,
disear un sistema procesal que efectivamente permita el cumplimiento de las funciones que
competen al Congreso y finalmente que es necesario reducir el nmero de las leyes que aprueba
el Congreso.

(*) Asociacin Civil sin fines de lucro que tiene como

objetivo contribuir desde la sociedad civil a la
mejora del pas, brindando informacin tcnica
a quines toman decisiones polticas.
Se encuentra integrado por las siguientes personas:
Director
Jos Elice Navarro
Equipo de anlisis
Juan Vctor Seminario Madge
Freddy Sequeiros Hilares
(**) La segunda parte del presente anlisis ser
publicada en la edicin de la Revista de Gestin Pblica y Desarrollo del mes de febrero de
2009.

propsito del inicio de un nuevo ao que no coincide con el

inicio del ao parlamentario,
que empieza cada mes de juliohemos
querido reflexionar sobre los problemas
del Congreso, siempre en la lnea o con la
esperanzade hacer un contribucin en
beneficio de la mejora integral de nuestra
asamblea representativa.
El Congreso de la Repblica, ya lo sabemos, no suele ser motivo de opiniones
alentadoras; al contrario, ha recibido y recibe las ms duras crticas provenientes de
diversos sectores de la sociedad, situacin
esta que comparte con los tribunales de
justicia, ms o menos en un empate que
ya tiene visos de histrico.
No sabemos o no conocemossi los

congresistas se han tomado un tiempo

para reflexionar en forma amplia sobre lo
que ocurre con el Congreso, no sabemos
si se han preguntado y se preguntan con
seriedad qu es lo que pasa y qu se puede hacer para superar los problemas que
afectan la institucionalidad parlamentaria
en el Per.
Sospechamos que tal esfuerzo no ha
ocurrido. Y quizs no ha ocurrido porque, debido a sus recargadas labores, los
congresistas estiman que, en una escala
de prioridades, las interrogantes sobre
los problemas del Congreso, as como
las probables soluciones para esos problemas, no merecen ocupar los primeros
lugares, y quin sabe ni siquiera los ltimos.

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Por ello es necesario que desde la sociedad intentemos hacer ese trabajo para
ayudar a nuestros congresistas. La idea es
que todos autoridades, polticos en general y ciudadanosseparemos un tiempo cuando menos breve de nuestras vidas
para reflexionar sobre las instituciones
ms importantes de nuestro pas. El fin no
es otro que cuidar la gobernabilidad o, si
se quiere, la estabilidad poltica del Per.
Con esa finalidad, a continuacin, en una
primera entrega, planteamos algunas reflexiones sobre los grandes problemas del
Congreso de la Repblica, esta vez en nmero de cinco, con el compromiso de continuar con esas reflexiones en la edicin de
nuestro informativo de febrero prximo:

1. Los partidos polticos y el

Congreso de la Repblica
1.1. Debilidad institucional e inestabilidad
de los partidos polticos. Los partidos
en el Per son en su gran mayora movimientos electorales, con la aspiracin
de algunos de ellosde convertirse
en partidos estables; por lo tanto, un
elemento fundamental en el escenario
democrtico como es el sistema de partidos, aparece debilitado, lo que resta
posibilidades para lograr adecuados estndares de participacin democrtica,
as como de formacin ciudadana previa
para el ejercicio de la funcin pblica, incluida la funcin parlamentaria.

1.2. Efecto de la debilidad del sistema

de partidos en el Congreso de la Repblica. La debilidad institucional y la
inestabilidad del sistema de partidos
se refleja de inmediato en el Congreso
de la Repblica en la actuacin de los
grupos parlamentarios, que repiten los
defectos de los partidos y del sistema
tambin defectuosoque constituyen. Algunos efectos de este fenmeno son la ausencia de una adecuada
coordinacin interna en los grupos
parlamentarios, la menor posibilidad
de planificar seriamente el trabajo parlamentario segn prioridades, el individualismo parlamentario y, entre otros,
la proliferacin legislativa asistemtica.

I. ES NECESARIO CONSTRUIR PARTIDOS Y GRUPOS PARLAMENTARIOS SLIDOS Y ESTABLES, BIEN ORGANIZADOS Y ORIENTADOS,
QUE ACTEN CON UN MNIMO DE DISCIPLINA.
Se requiere con urgencia promover la formacin de partidos polticos fuertes y estables, que funcionen como rganos intermediarios
entre los ciudadanos y el estado, cumpliendo las funciones de orientacin y formacin ciudadana y de preparacin de funcionarios para
el ejercicio eficiente de la funcin pblica. La Ley de Partidos Polticos debe ser aplicada en forma estricta y, de ser necesario, modificada,
esto ltimo con la finalidad de crear incentivos eficaces para la constitucin y el fortalecimiento de las organizaciones polticas (aunque
se trate de organizaciones polticas o partidos "de opinin", que es el fenmeno que ms o menos se est extendiendo en el mundo,
desplazando a los tradicionales partidos "de masas").
En forma complementaria es neccesario fortalecer los grupos parlamentarios, como rganos de coordiancin poltica que coadyuven en
la planificacin del trabajo parlamentario, la determinacin de prioridades y el procesamiento serio de las proposiciones sobre las que el
Congreso debe tomar decisiones.

2. El Congreso de la Repblica
como rgano representativo.
2.1. La representacin parlamentaria. Segn la Constitucin Poltica los congresistas representan a la nacin, por lo tanto deberan actuar en consecuencia con
ese principio, es decir, su actuacin debera basarse en el esfuerzo por conocer
lo que los ciudadanos piensan sobre los
problemas del pas y el lugar que asignan, segn una escala de prioridades,
a los temas que consideran que deben
ser tratados por el Congreso. Ello implica
mantener una comunicacin o interaccin constante con los ciudadanos y las
organizaciones que los representan o,
cuando menos, contar con un mecanismo eficiente de sondeo y medicin del
sentimiento popular.
2.2. Los ciudadanos no se sienten representados. No obstante el mandato
constitucional, los sondeos de opinin

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pblica revelan que los ciudadanos no

se sienten representados por el Congreso y los congresistas. Los ciudadanos
piensan que los congresistas slo se representan a s mismos (lo que se apoya
en el individualismo parlamentario generado, entre otras razones, por el voto
preferencial) y sus intereses particulares
o, en el mejor de los casos, representan a
ciertos sectores de la sociedad.
2.3. Los congresistas son una lite privilegiada. Segn la percepcin ciudadana,
los congresistas constituyen una lite
burocrtica privilegiada y los resultados
de su trabajo no justifican los privilegios
y beneficios que gozan. Muchos ciudadanos no saben exactamente cunto
gana un Congresista, pero afirman que
reciben jugosos sueldos y adems
gastos operativos (que ya no los reciben), lo que, comparado con la situacin
de la mayora de trabajadores del pas,
les resulta injusto y abusivo.

2.4. Los congresistas son corruptos. Diversas conductas individuales de algunos

congresistas han sido generalizadas
como patrones de actuacin que se atribuyen a la mayora o todos los miembros
del Congreso, por lo que es un lugar comn que en la calle se haga referencia
a los miembros del Congreso como contrabandistas, violadores, ladrones,
ociosos, incapaces, etc. Esta percepcin (exacerbada por algunos medios
de comunicacin) aleja ms an a los
ciudadanos de la posibilidad de ver a los
congresistas como sus representantes.

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II. ES URGENTE HACER UN GRAN ESFUERZO POR RECUPERAR LA IMAGEN DEL CONGRESO COMO RGANO REPRESENTATIVO Y REFERENTE TICO DE LA POLTICA NACIONAL.
Se debe hacer un gran esfuerzo por recuperar la imagen del Congreso como rgano representativo y referente tico de la poltica nacional,
mediante el fortalecimiento de los grupos parlamentarios, la implantacin de un sistema eficiente de interaccin Congreso ciudadanos,
la transparencia de las actividades parlamentarias incluyendo las remuneraciones y los beneficios que gozan los congresitas, que deben
sincerarse totalmente , la planificacin concertada y pblica del trabajo parlamentario y la aplicacin de severas sacciones para los congresistas que acten contra la tica y la ley.

3. El Congreso de la Repblica
y el sistema de gobierno en el
Per.
3.1. Un sistema de gobierno hbrido.
El sistema de gobierno en el Per es
impreciso. Histricamente ha sido
calificado como un hbrido presidencialista muy similar al modelo
francs, pero desde la vigencia
de la Constitucin actual de 1993
podra tambin ser calificado como
un hbrido presidencial parlamentario. Al parecer los polticos, y
en especial los congresistas como
tambin los funcionarios gubernamentales, no son concientes de
la importancia de esta indefinicin,
aceptando que el sistema es as y no
tendra por qu ser distinto.
3.2. Caracterizacin especfica del
sistema de gobierno. El sistema
de gobierno peruano ha sido calificado como presidencialista --una
versin deformada del sistema presidencial clsico en buena parte
debido a las amplias facultades y
poderes otorgados a la presidencia de la repblica y al mtodo de
eleccin directa del Presidente.
No obstante, a partir de la vigencia de la Constitucin de 1993 ese
modelo histrico ha sido afectado

por la presencia de instituciones

tpicas de los sistemas parlamentarios, tales como la investidura del
gabinete ministerial y la estacin
de preguntas la interpelacin ya
exista desde antes, lo que ha
determinado un impreciso hbrido
presidencial parlamentario y un
complejsimo sistema procesal que
no trado mayores beneficios para
la gobernabilidad.
3.3. La irracionalidad del sistema. El
sistema de gobierno resulta, en
la prctica, irracional. No ha tenido una buena recepcin y ha re-

sultado ineficaz para procesar los

conflictos y superar con xito las
crisis polticas en beneficio de la
gobernabilidad. As, la investidura
del gabinete ministerial, que deba
expresar el esfuerzo de renovacin
de un compromiso de colaboracin peridico entre el Congreso
y el Gobierno y de ambos rganos
frente a los ciudadanos (sobre un
programa de gobierno preciso), as
como el punto de partida de toda
accin de control poltico, no ha
sido bien valorada y se ha convertido en un mero trmite.

III. YA ES TIEMPO DE INTENTAR DEFINIR UN SISTEMA DE GOBIERNO MS SIMPLE, QUE COADYUVE A LA GOBERNABILIDAD Y SEA
EFICAZ PARA PROCESAR LOS CONFLICTOS Y SUPERAR LAS CRISIS POLTICAS.
Es necesario reflexionar profundamente sobre las caractersticas del actual sistema de gobierno y, de ser el caso, establecer las bases de un
nuevo modelo, que coadyuve a la gobernabilidad y al mejor procesamiento de los conflictos polticos en beneficio de la nacin. La decisin
del cambio de modelo debe materializarse en una reforma constitucional que resulte del consenso de las fuerzas polticas presentes en
el Congreso y, de preferencia, con la participacin del pueblo (que podra hacerlo por referendum).

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4. El sistema procesal parlamentario.

4.1. Un sistema procesal parlamentario
complejo. El conjunto de los procedimientos parlamentarios o sistema procesal parlamentario en el Per es excesivamente complejo (en parte por la introduccin de nuevas instituciones y los
errores de la Constitucin de 1993, como
la investidura sin modelo parlamentario,
la estacin de preguntas, los artculos
99 y 100, entre otros). El procedimiento
legislativo tiene una matriz comn u
ordinaria y ciertas variantes y reglas que
lo complican en extremo, mientras que
los procedimientos calificados como

de control poltico (o fiscalizacin) son

diversos y confusos, y en algunos casos
constituyen verdaderas deformaciones
de las matrices clsicas originadas en
otras realidades y en los precedentes
histricos nacionales.
4.2. Las funciones, el mtodo y los procedimientos. Las funciones esenciales del
Congreso (legislacin, control poltico y
representacin) deben desarrollarse a
travs de procedimientos adecuados y
muy claros. Las funciones son precisadas
por las disposiciones constitucionales
y reglamentarias, pero no se cumplen a
satisfaccin debido a la ausencia de mtodo y a la complejidad del sistema procesal.

4.3. La agenda legislativa y otros instrumentos de planificacin. La agenda

legislativa fue una buena iniciativa y se
aprueba cada perodo anual de sesiones,
pero ha devenido en una formalidad y
no se cumple. Adems, no existe un mnimo de planificacin del trabajo parlamentario en los mbitos de las funciones
de control poltico y representacin, por
lo que el Congreso acta mayormente
a base de la improvisacin, que si bien
es inevitable en cierta medida en un rgano deliberante sujeto a imprevistos
relacionados con la coyuntura poltica
deba reducirse al mnimo posible para
aprovechar al mximo los recursos de
que dispone el Congreso.

IV. ES PRECISO DEFIRNIR UN SISTEMA PROCESAL MS SIMPLE Y EFICIENTE, QUE PERMITA EL CUMPLIMIENTO DE LAS FUNCIONES
DEL CONGRESO.
Es necesario reflexionar profundamente sobre las caractersticas del actual sistema procesal parlamentario, con la finalidad de simplificarlo
de modo tal que solo subsistan los procedimientos estrictamente necesarios para cumplir las funciones de representacin, legislacin y
control parlamentario.

5. La funcin legislativa
5.1. La legislacin en el Per es del tipo
proliferante. Se piensa que uno de
los principales indicadores de eficiencia
parlamentaria, tanto a nivel corporativo
como grupal e individual, est dado por
la relacin directa entre mayor nmero
de proyectos y de leyes, cualquiera sea
su contenido. Si bien es cierto que con
una reforma reciente (acompaada de
una actitud) se ha logrado reducir el
nmero de proposiciones de ley, ste es
an demasiado elevado y su contenido
es diverso, pues la denominada Agenda
Legislativa, como instrumento de planificacin concertada del trabajo legislativo, no ha logrado su cometido y aparece
como un el resultado de una consulta
ritual.
5.2. Un procedimiento demasiado rpido
y complejo. El procedimiento legislativo es solemne porque la decisin legis-

lativa siempre debera ser tomada con la

mayor seriedad, pues tiene que ver con
el ordenamiento social que interesa a la
colectividad y a las personas (como parte
de esa colectividad y como individuos);
sin embargo, proliferan las exoneraciones y las reducciones del tiempo necesario para estudiar y reflexionar sobre
proposiciones legislativas importantes.
Adems, ciertas prcticas coadyuvan a
que el procesamiento, estudio y debate
de las decisiones legislativas no alcancen
el nivel ptimo para garantizar acuerdos
bien informados: 1) el Consejo Directivo
decide la agenda de las sesiones del Pleno los martes (y el Pleno se desarrolla el
jueves siguiente, lo que deja muy poco
tiempo para informarse); 2) la Junta de
Portavoces se rene minutos antes del
inicio o durante el desarrollo de las sesiones del Pleno, tomando muchas veces
acuerdos que varan la agenda a ltimo
momento (con el agravante de que en

no pocos casos las decisiones tomadas

por lo portavoces no expresan el sentimiento de la mayora de los miembros
de sus respectivos grupos parlamentarios); y, entre otras prcticas, 3) los proyectos de ley no son adecuadamente
enviados a las Comisiones ordinarias,
lo que provoca muchas veces graves
nudos dentro del procedimiento y el
pedido de regreso a las Comisiones por
falta de estudio u opinin especializada
de otra Comisin.
5.3. Deficiente tcnica legislativa. Adems
de la proliferacin legislativa, la legislacin
que aprueba el Congreso viene afectada
por la contaminacin, lo que significa
que es contradictoria y falta de sistematizacin. Asimismo, adolece de graves
defectos de tcnica legislativa, tanto en
lo que se refiere al cumplimiento estricto
de las disposiciones vigentes al respecto, y
otros aspectos, como el uso de un lenguaje oscuro y mala redaccin.

V. ES NECESARIO REDUCIR EL NMERO DE LEYES QUE APRUEBA EL CONGRESO, MEJORAR EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO Y LA
TCNICA LEGISLATIVA Y REALIZAR UNA "LIMPIEZA" SOBRE LA LEGISLACIN VIGENTE.
Es necesario reducir el nmero de leyes vigentes mediante una limpieza (por obsolescencia, contradiccin, derogacin tcita, etc.) general
y mejor el procedimiento legislativo, hacindolo ms claro y confiable, y la tcnica legislativa aplicando la legislacin vigente y diseando
y aplicando un manual oficial de tcnica legislativa, de ser posible coordinado con el gobierno y otros rganos autnomos con derecho
de iniciativa legislativa.

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