Planeacin y participacin ciudadana en la ciudad de Mxico

Luca lvarez Enrquez1

Introduccin
La intervencin ciudadana en el mbito de la planeacin urbana ha resultado ser uno
de los ejercicios participativos ms sugerentes y significativos del proceso de
democratizacin reciente en la Ciudad de Mxico. Su valoracin positiva estriba en el
hecho de que en este mbito se ha puesto en prctica desde el gobierno local una
estrategia peculiar de gestin, la planeacin participativa, que ha dado lugar a una
interesante experiencia en la que distintos actores sociales e institucionales confluyen
en un espacio de deliberacin y colaboracin, teniendo como objetivo comn la
formulacin de soluciones para los problemas urbanos y la elaboracin de polticas
pertinentes para la atencin a estos problemas. Esta estrategia se sustenta en la
necesidad asumida por las autoridades locales de democratizar la gestin local,
mediante la formulacin de polticas y el diseo de instrumentos, que permiten la
incorporacin de los distintos actores involucrados en el territorio en la bsqueda de
soluciones a los problemas que les ataen.
La formulacin de esta estrategia y su recuperacin para la regulacin del desarrollo
urbano tuvo lugar recientemente en el marco del proceso de alternancia poltica de la
Ciudad de Mxico y, en particular durante la gestin del primer gobierno electo en esta
entidad.
El gobierno perredista
Entre los aos 1997 y el 2000, la ciudad de Mxico vivi por vez primera la alternancia
poltica en el gobierno local, con la eleccin de un Jefe de Gobierno y la llegada al
poder del Partido de la Revolucin Democrtica (PRD). Este fue un hecho sin
precedentes en la historia poltica local, pues represent un cambio de gran
envergadura: en primer lugar, porque mediante el ejercicio de esta eleccin el gobierno
capitalino dej de ser una dependencia del Ejecutivo Federal y, con ello, dej tambin
atrs la tutela del partido oficial ejercida desde los aos veinte; en segundo lugar, fue la
primera vez que los habitantes de esta ciudad pudieron ejercer sus derechos polticos
ciudadanos y elegir a su autoridad local; en tercer lugar, por la filiacin poltica de
centro izquierda que detentaba el grupo que llegaba al poder, y la oportunidad indita
que este hecho representaba para que esta oposicin de izquierda demostrara su
capacidad para gobernar a una de las ciudades ms grandes del mundo, la cual, por
otra parte, se encontraba en un proceso de intensas transformaciones polticas,
econmicas y sociales.2

Para el nuevo gobierno, la oportunidad que se abra consista esencialmente en la

posibilidad de impulsar trasformaciones sustantivas que apuntaran a socavar los
fundamentos del rgimen autoritario y centralista en el que estaba enclavado el
gobierno capitalino, y de construir bases slidas para el establecimiento de un gobierno
democrtico, de nuevo tipo. Esta tarea implicaba sin duda enormes retos, y pasaba por
la capacidad del nuevo grupo
1 Investigadora

del Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades de la UNAM, Mxico 2

Ver Snchez Mejorada y Alvarez Gobierno democrtico, sociedad civil y participacin ciudadana en la Ciudad de
Mxico, 1997-2000, en Olvera (coord.) Sociedad civil, esfera pblica y democratizacin en Amrica Latina:
Mxico, FCE/UV, Mxico, 2003.
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gobernante para instrumentar un modelo de gobierno orientado hacia una

gobernabilidad democrtica, sustentada no solo en los elementos definitorios del buen
gobierno (eficacia, eficiencia, honestidad, responsabilidad y transparencia), sino
tambin en la instrumentacin de otros elementos referidos a la relacin con la
sociedad: a) mecanismos abiertos de relacin con los distintos sectores de la sociedad,
b) mecanismos innovadores para la gestin de las demandas sociales, c) poltica de
inclusin y de interlocucin con los actores (procesos de concertacin) y d) diseo y
promocin de diversas formas de representacin. 3 En un gobierno de esta naturaleza,
la instrumentacin de una poltica de participacin ciudadana resulta un componente
central, en la medida en que representa el eje para la articulacin de diversas formas
de inclusin social y de relacin entre el gobierno y la sociedad.
En muchos sentidos, la conquista del poder capitalino represent enormes retos para el
nuevo partido gobernante, que asumi el poder con las banderas de la democracia, la
inclusin y la equidad. Entre los principales retos a los que deba enfrentarse el nuevo
grupo en el poder uno, de primer orden, consista en la instauracin de una
gobernabilidad democrtica sustentada en la reformulacin de un nuevo tipo de
relacin gobierno sociedad; otro reto resida en consumar una reforma poltica
integral para la capital, construir un nuevo andamiaje jurdico-poltico que permitiera
profundizar la democracia representativa y avanzar hacia la construccin de un
gobierno propio. Todo esto implicaba combatir en distintos planos las bases de un
sistema poltico fuertemente arraigado, sustentado en un partido hegemnico y un
presidencialismo exacerbado, en donde la cultura autoritaria se reflejaba en la
proliferacin de prcticas corporativas y clientelares, y en el empleo cotidiano de la
corrupcin, la desinformacin y la manipulacin.
Las condiciones polticas vigentes implicaban hacer frente tambin a fuertes
dificultades, como la existencia de importante candados polticos e institucionales,
incluyendo la fuerte resistencia del partido oficial y la imposibilidad de articular una
coalicin no oficialista en el Congreso Federal en 1997 (PRD-PAN), donde por vez

primera el partido oficial perdi la mayora calificada 4. Por otra parte, otro de los
problemas centrales derivaba de las limitaciones en materia de disposicin de los
recursos pblicos con las que el nuevo gobierno asuma el poder y la difcil situacin de
las finanzas pblicas de la ciudad. Esto ltimo se deba entre otras razones a la
herencia de una deuda no saldada por el gobierno federal, la reduccin paulatina de las
transferencias federales, la carga financiera de las obras de infraestructura de escala
metropolitana, las limitaciones de la hacienda local y los subsidios a los servicios
pblicos determinados por la crisis econmica y social. 5
El hacer frente a los retos mencionados supona al mismo tiempo solventar un reto
mayor, que consista en la construccin de un proyecto poltico democrtico de
alcances estratgicos que socavara las bases del antiguo rgimen, partiendo y
operando a partir de las condiciones impuestas por esta misma estructura.
3 Ver

Lechnner, Norbert Cultura Poltica y Gobernabilidad Democrtica, IFE, Mxico, 1995; Ziccardi, Alicia
Gobernabilidad y Participacin ciudadana en la Ciudad Capital, IISUNAM/Miguel Angel Porra, Mxico, 1998,
pp.20-23 4 El PRI gan 164 escaos de mayora relativa, 70 el PRD y 65 el PAN. "la competencia electoral y el
sistema de partidos en 1997" en El Cotidiano No. 85 . UAM-A. Mxico
5 Especial

preocupacin gener la crisis financiera por la que atraves el gobierno por el recorte presupuestal del
12% del que fue objeto al inicio de 1998 como parte de una poltica de ajuste a las finanzas del sector pblico,
aunque principalmente como una poltica de contencin y obstruccin del gobierno federal, ya que el resto del
gobierno fue afectado en un 3%. De esta manera la ciudad se convirti en rehn de las fuerzas polticas de un
enfrentamiento de cara a las elecciones del 2000.

En tales circunstancias el grupo perredista se puso al frente del gobierno local con un
discurso poltico de vocacin democrtica, sustentado en el documento base de la
plataforma electoral: Una ciudad para Todos. Se trata de un documento que contiene
lineamientos sustantivos orientados al desarrollo de cuatro mbitos estratgicos: la
construccin de una institucionalidad democrtica, la formulacin de polticas
incluyentes, la recuperacin de la responsabilidad social del Estado y el impulso de
polticas productivas no especuladoras. 6
A partir de stos mbitos estratgicos los objetivos centrales que se plante el nuevo
gobierno y se enunciaron en el Programa General de Desarrollo del Distrito Federal
1998 2000 eran:

Una ciudad segura y con justicia

Una ciudad democrtica y participativa

Una ciudad incluyente y solidaria

Un camino de desarrollo sustentable

Una infraestructura, equipamiento y servicios urbanos de calidad

gobierno responsable y eficiente.7

Un

La amplitud de los propsitos planteada en el Programa de Desarrollo contrasta de

entrada con las limitaciones legales y condiciones preexistentes, y con el corto plazo
para rendir resultados (periodo de tres aos), con la escasez de recursos
presupuestales y la precariedad de instrumentos disponibles. Tal amplitud de
propsitos contrastaba tambin desde el inicio con la ausencia de leyes y reglamentos
operativos para la instrumentacin de las acciones pertinentes en funcin de los
objetivos. Algunos avances en esta direccin se fueran desarrollando a lo largo del
periodo, con el nimo de dar respuesta a este vaco.
Dentro de los principales ejes de accin presentados en este documento se registran al
menos tres que pusieron de relieve el establecimiento de nuevas bases para la relacin
con la ciudadana, as como una reformulacin de la propia relacin estado-sociedad;
stos son: 1. La transformacin de la gestin gubernamental, 2. La responsabilidad
compartida entre el gobierno y la sociedad y 3. La gobernabilidad. 8 De igual manera,
contena el enunciado de una lnea estratgica orientada expresamente a la
construccin de Un gobierno de todos para todos.
En los lineamientos programticos del nuevo gobierno, bajo los ejes que postulan la
construccin de una ciudad democrtica y participativa9 y una ciudad incluyente, la
participacin ciudadana se asume como una estrategia central, que constituye en
buena medida el vehculo para reformular la relacin con diversos sectores sociales y
lograr su inclusin en la toma de decisiones.
La puesta en prctica de estos lineamientos, para lograr la gobernabilidad democrtica,
representaba para el gobierno fuertes retos que consistan entre otras cosas en
impulsar una

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6 Ver

San Juan, Carlos Ciudad de Mxico, instituciones y sociedad civil. Experiencias de una ciudad en
transicin, Cuadernos de la Sociedad Civil No.4, Mxico, 2000, p.13 7 Gobierno del Distrito Federal Programa
General de Desarrollo del Distrito Federal 1998 2000. Mxico D.F. 1998. 8 Crdenas, Cuauhtmoc, Una ciudad
para todos, Mxico Distrito Federal 1997, pp.23-24
9 Ibidem.

reforma institucional, empujar hacia la construccin de un nuevo marco normativo y

generar mecanismos diversos para la interlocucin y el dilogo con sectores sociales
muy diferenciados, entre los cuales exista un amplio sector organizado.
En funcin de lo anterior se desarrollaron dos mbitos estratgicos: A. la formulacin
de polticas incluyentes y la recuperacin de la responsabilidad social del estado
mediante la instrumentacin de una poltica social de nuevo tipo, basada en la
corresponsabilidad social y la atencin a los sectores ms desfavorecidos; y B. la
construccin de una sociedad democrtica y participativa, mediante el establecimiento
de nuevas modalidades de relacin con la sociedad organizada y la creacin de
nuevas instancias de participacin.
Para los efectos de este trabajo, interesa centrarse principalmente en el segundo de
estos mbitos, es decir, en la poltica de participacin ciudadana, en el marco de la cual
se inscribe la experiencia de planeacin participativa que en ese caso nos ocupa. La
estrategia central para fomentar la participacin ciudadana dentro de la poltica
gubernamental local, consisti en un proceso progresivo de apertura de espacios
institucionales de participacin y colaboracin ciudadana, en especial, dentro de las
Secretarias. Las modalidades de la participacin se refieren preferentemente a:
consulta y colaboracin en la elaboracin de polticas pblicas, elaboracin de
propuestas, promocin de actividades, seguimiento y supervisin de funciones
institucionales y colaboracin en acciones de gobierno en ciertas reas (Alvarez y
Snchez-Mejorada,2002).
Esta estrategia present una variedad de opciones de participacin de la sociedad, que
resulta en buena medida creativa e innovadora, pero se bas en la recuperacin de
instancias y modalidades puestas en prctica en administraciones anteriores. En este
sentido, se recuperaron, por ejemplo, las instancias de los Consejos Consultivos, y
algunas experiencias de la Secretara de Desarrollo Urbano, donde existan
precedentes importantes de modalidades participativas y de negociacin entre las
instituciones gubernamentales y las organizaciones del Movimiento Urbano Popular;
igualmente, la experiencia acumulada por las organizaciones emergidas de las
movilizaciones de los sismos de 1985 y algunas asociaciones vecinales de las clases
medias y altas, que en el inicio de los aos 90 haban tomado parte activa en la
definicin de aspectos puntuales del desarrollo urbano, en particular en la definicin de
las Zonas Especiales de Desarrollo Controlado (ZEDEC,s) en la Ciudad de Mxico. 10
Esta poltica gubernamental con pretensiones de vinculacin y bsqueda de
colaboracin fue dirigida fundamentalmente haca las organizaciones de la sociedad
civil conocidas como
10 Para

poner freno al acelerado incremento de cambios en el uso del suelo (de residencial a comercial y de
servicios) y evitar el deterioro en la calidad de vida (principal demanda de los residentes de las colonias de clases

medias y altas), se determin declarar a las colonias con mayores conflictos como Zonas Especiales de Desarrollo
Controlado (ZEDEC), que fueron consideradas como regulaciones de excepcin, y fueron en buena medida el
resultado de la presin ejercida por diversos grupos de vecinos; en este proceso se vertieron los intereses,
necesidades y propuestas concertadas de los diversos actores involucrados: inversionistas, propietarios, vecinos y
gobierno delegacional. Al respecto ver: Ziccardi, Alicia Gobernabilidad y participacin ciudadana en la ciudad
capital, Miguel Angel Porra/IISUNAM, Mxico, 1998, Cap. III, Azuela, Antonio Pluralismo Jurdico y Cambio
Institucional, en Alvarez, L. (coord..) participacin y Democracia en la Ciudad de Mxico, CEEIC-UNAM/La
Jornada, Mxico, 1997, pp.151-176 y Snchez Mejorada, C. Emergencia y Participacin de la Sociedad en la
Ciudad de Mxico, en Coulomb y Duhau (coords.) Dinmica Urbana y Procesos Socio- Polticos. Lecturas de
Actualizacin sobre la Ciudad de Mxico, UAM-A/CENVI, A.C., Mxico335-356 . Snchez- Mejorada F. Cristina
Las ZEDEC y la Participacin de la Sociedad Civil Ciudades No. 20. RNIU. Mxico, 1993 pp.27-33.

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Organizaciones no Gubernamentales11, y hacia los ciudadanos independientes. Se

trat de una estrategia que constituy una cobertura poltica relevante para la actuacin
de las organizaciones civiles en el periodo reciente, a la vez que deriv en el desarrollo
de distintos procesos encaminados a generar las condiciones para un mayor
acercamiento entre el gobierno y la sociedad civil 12. Fue una iniciativa que privilegi de
manera notable la interlocucin y colaboracin con las organizaciones civiles y de
manera muy colateral incorpor a otro tipo de organizaciones y actores de la sociedad
civil, como es el caso de las organizaciones y movimientos sociales.
Las organizaciones civiles que participaron en la convocatoria e incidieron en el
gobierno cardenista respondan a tres perfiles: organismos asistenciales, organismos
orientados a la defensa de derechos civiles, sociales, polticos y electorales, y
organismos orientados hacia el desarrollo local, el desarrollo urbano, la vivienda y el
medio ambiente.
En trminos generales se puede hablar de un proceso que ha dado lugar a la creacin
de una serie de mediaciones institucionales (instancias de participacin, canales de
comunicacin, lineamientos normativos, etc.) que constituyeron un complejo y hasta
cierto punto novedoso entramado de relaciones, espacios y mecanismos destinados a
auspiciar la coparticipacin. Destacan dentro de ste cinco modalidades bsicas
referidas a la relacin gobierno-sociedad: a) la relacin directa de consulta para el
gobierno, b) la relacin entre redes de Organizaciones Civiles y el Gobierno, c) el
desarrollo conjunto de programas especficos, d) el impulso de proyectos especficos y
e) las consultoras.13
Estas relaciones dieron lugar a la creacin de espacios y prcticas diversas, entre las
que se distinguen las siguientes:
1. Espacios de Consulta para la Definicin de Polticas Pblicas.

El espacio privilegiado para esta clase de interlocucin lo constituyeron los Consejos

Consultivos y los Comits formados ex profeso para atender cada una de las lneas de
gobierno: Desarrollo Urbano, Medio Ambiente, Seguridad Pblica, Proteccin Civil,
Desarrollo Social, Desarrollo Econmico, entre otros 14. Si bien esta figura exista ya en
la legislacin local como espacios a partir de los cuales se consultaba a profesionales o
expertos acerca de los programas o decisiones de gobierno, en el caso de Desarrollo
Social no exista un Consejo, y por tanto ste fue de nueva creacin.
Con todo y las limitaciones de estos espacios, se puede decir que la administracin
11 No

referimos a las asociaciones autnomas de ciudadanos que eligen ocuparse en comn de la atencin de
problemas pblicos especficos, a favor del desarrollo social y la defensa de los derechos humanos y de manera no
lucrativa 12 En los ltimos aos se ha generalizado el uso del concepto de "sociedad civil" para referirse a fenmeno
de la creciente participacin de los ciudadanos en la bsqueda de soluciones de los problemas que les afectan. Se
refiere a todo aquello que - fuera del gobierno los partidos polticos, el ejrcito y las iglesias- implica organizacin y
movilizacin ciudadana en distintos campos de la vida social.
13 Canto,

Manuel (Coord.) Entre lo cvico y lo gubernamental. Anlisis de la relacin entre el gobierno y las
organizaciones civiles en el Distrito Federal, Centro de Estudios Sociales y Culturales Antonio Montesinos, CAM,.
Mxico, 2000, pp.143 14 Dentro de estos Consejos destacan, por los resultados de su trabajo, los consejos con
participacin ciudadana que se instituyeron para cada sector y grupo en que se estructur la poltica social. Entre
otros se encuentra: el Consejo para la Prevencin y Atencin de la Violencia Familiar, el Consejo Promotor para la
Integracin de las Personas con Discapacidad, entre otros. Su xito radica en haber logrado se legislara a favor de
esos grupos, se destinaran recursos y se impulsaran programas prioritarios.

perredista realiz un esfuerzo notable por rescatarlos e imprimirles un carcter distinto;

una mayor apertura para debatir los problemas de carcter pblico y buscar soluciones
a stos de manera conjunta. Resultaron en general espacios de colaboracin genuina y
eficiente y cumplieron con una funcin bsicamente consultiva a nivel del gobierno
central. Surgieron de manera dispar en las distintas secretarias, obedeciendo a leyes y
reglamentos diferenciados de acuerdo con el carcter propio y con las funciones de la
instancia de adscripcin. La integracin de estos espacios no estuvo normada por un
marco legal comn, y adoleci de cierta discrecionalidad por parte de la autoridad
convocante.
Grupo de Trabajo sobre Organizaciones Civiles.
La relacin directa de consulta con el gobierno se manifest tambin en la
conformacin de un Grupo de Trabajo, en 1998, que tena como fin el brindar asesora
y formular propuestas al Jefe de Gobierno en funcin de las estrategias de relacin con
las Organizaciones Civiles. En este Grupo participaron a ttulo personal 20 personas
que provenan de diversas organizaciones, y promovieron una amplia agenda de
trabajo dirigida a distintos tipos de organizaciones y al abordaje de diversas temticas,
destacando la pretensin de establecer una poltica integral de relacin entre el
Gobierno y las Organizaciones Civiles.

Si bien el Grupo de Trabajo logr construir un espacio de encuentro sistemtico en

donde los miembros del grupo conocieron los planes y programas del gobierno y
pudieron formular observaciones y recomendaciones, no hubo el suficiente impacto a
nivel de las reas responsables de disear e implementar las polticas y los programas;
y lo mismo ocurri con la Asamblea Legislativa, instancia con la cual no fue posible
establecer interlocucin.
A pesar de su escasa transcendencia, la actuacin de este grupo se puede valorar
como positiva, sobre todo porque representaba a un conjunto de organizaciones civiles
excluidas de la participacin en otros espacios de gobierno. Sin embargo, es un claro
ejemplo de como el funcionamiento de este tipo de espacios, que no se encuentran
formal y legalmente constituidos, presentan una importante dosis de discrecionalidad,
dado que se abren o se cierran de acuerdo a la voluntad o inters del funcionario en
turno; en este caso, a la salida del Ingeniero Crdenas, el grupo prcticamente
desapareci y no volvi a operar.
2. El Desarrollo Conjunto de Programas y/o Apoyo a Iniciativas Sociales mediante
financiamiento a proyectos de probado valor que presenten organizaciones o grupos,
para resolver problemticas sociales especficas, en un marco de corresponsabilidad.
Si bien el gobierno de la ciudad financi diversos proyectos entre todos destac el
Programa de Coinversin Novib-Gobierno del Distrito Federal.
Programa NOVIB-GDF
El Programa conocido como Novib - GDF, fue un programa de coinversin y
cogestin entre la Sociedad civil, el gobierno de la ciudad y una agencia holandesa de
cooperacin internacional (Novib), con el propsito expreso de generar modelos
replicables y propuestas de polticas pblicas para el desarrollo social en el Distrito
Federal, buscando en el proceso contribuir a una transformacin positiva en las
relaciones entre la sociedad civil organizada y el Gobierno del Distrito Federal. Para un
primer perodo de tres aos, cada una de las partes acord aportar un total de US$
500,000 por ao para los proyectos que resultaran seleccionados.
Los principales actores en este proyecto fueron: a) Organizaciones de la Sociedad
Civil. Nueve organizaciones con proyectos en diversos
campos, con metodologas distintas, que coexisten y se articulan dentro de un
Programa de Desarrollo Social. Varias de estas experiencias se constituyeron, a nivel
micro, en verdaderos laboratorios para la formulacin de poltica pblica en sus campos
de intervencin: planeacin participativa, desarrollo urbano, desarrollo comunitario,
salud, juventud, mujeres y cultura.

b) NOVIB. Organizacin Holandesa de Cooperacin Internacional para el Desarrollo,

que ha estado cooperando con organizaciones de la Sociedad Civil Mexicana por
espacio de unos veinte aos.
c) Gobierno del Distrito Federal, como contraparte de Novib y supervisor del programa
por medio de la asesora para asuntos internacionales del gobierno de la ciudad.
Programa Cofinanciado de Vivienda
Otro caso relevante, fue el del Programa Cofinanciado de Mejoramiento de Vivienda
(PCMV), en el que confluy la colaboracin entre las distintas organizaciones civiles
que participaban dentro de la Coalicin Hbitat Mxico, y algunas organizaciones
sociales como la Unin Popular Revolucionaria Emiliano Zapata y la Cooperativa Ce
Cualli Otli, y el Instituto de Vivienda de la Secretara de Desarrollo Urbano y Vivienda
(SEDUVI).
Este programa se puso en marcha en distintas zonas de la Ciudad: Iztapalapa, Santa
Mara la Ribera y Tlalpan, y fue diseado por la Coalicin a partir de considerar una
estrategia tripartita comn, en cuya ejecucin y monitoreo tomaron parte todos los
actores involucrados. Lo relevante de esta experiencia no estriba nicamente en la
participacin y coordinacin de distintos actores, sino en la realizacin de un trabajo
previo entre stos y en la circunstancia de que se puso en prctica en zonas donde
exista algn tipo de organizacin de la comunidad, que fungi como contraparte e hizo
posible la articulacin para el programa. 15
Sistema de Servicios Comunitarios Integrados. Esta participacin se dio ya fuera
como promotores o voluntarios en acciones concretas o bien incorporando a
instituciones o empresas en proyectos especficos de adopcin de un espacio de la
infraestructura social con el fin de apoyar su equipamiento y mantenimiento, lo que
ocurri principalmente con relacin al cuidado de parques y deportivos.
El Sistema de Servicios Comunitarios Integrados fue uno de los proyectos prioritarios
de la Secretara de Desarrollo Social y tuvo como propsito integrar la oferta de los
servicios pblicos, sociales y privados ms pertinentes para atender la problemtica de
la comunidad, a fin de incidir en el fortalecimiento de las familias y las comunidades,
como espacios fundamentales de bienestar, seguridad y convivencia de los individuos.
Uno de los objetivos centrales fue la promocin de Redes Comunitarias o de Barrio que
se refiere a la accin solidaria y coordinada que realizan los actores o agentes locales
(escuelas, iglesias, comercios, empresas, mercados, organizaciones etc.) para resolver
problemticas que surgen en su territorio o para mejorar las condiciones sociales del
mismo.
3. Espacios de Interlocucin con Organizaciones Civiles.

Con objeto de mantener una relacin permanente con las organizaciones Civiles
interesadas
15 Para

el desarrollo de la experiencia en cada zona ver Canto Op.Cit. pp. 40-42

en participar en las acciones de gobierno, desde la Secretara de Gobierno se

estableci una oficina de Enlace con la Sociedad Civil, la cual tuvo a su cargo la
interlocucin diversas organizaciones principalmente civiles (ONG) para el desarrollo
de programas y el intercambio sobre la definicin de las polticas pblicas.
Plataforma de Organismos Civiles de la Ciudad de Mxico.
Plataforma de Organismos Civiles de la Ciudad de Mxico, fue un espacio de
articulacin de organismos civiles con trabajo en el Distrito Federal para intercambiar
experiencias, identificar posibles acciones conjuntas y coordinar las actividades que
realizan con otros organismos civiles. Naci de una red de organismos civiles que se
constituyeron para impulsar y apoyar la candidatura del Ing. Cuauhtmoc Crdenas
para ocupar la jefatura de gobierno del Distrito Federal. Una vez que ste gan las
elecciones, las organizaciones agrupadas en Plataforma decidieron mantener la red
con objeto de:
Influir en la orientacin de las polticas pblicas de la Ciudad hacia un desarrollo
social justo y con la participacin de la sociedad.
Incrementar y dar cauces a la participacin ciudadana en los asuntos pblicos,
contribuyendo as a generar una nueva relacin gobierno-sociedad.
Desarrollar proyectos y programas que posibiliten y concreticen la accin
complementaria entre organizaciones civiles, organizaciones sociales, organizaciones
polticas y el gobierno. 16
En Plataforma participaron 64 organizaciones (entre stas se encuentran redes, frentes
y foros que a su vez aglutinan a buena cantidad de organizaciones), las que se
agrupaban o trabajaban de acuerdo a una serie de temticas que se definieron en
funcin de los objetivos del programa de gobierno de la ciudad: lograr una ciudad
democrtica, segura y justa, habitable, socialmente incluyente y sustentable.
4. Las instancias de representacin territorial: los Comits Vecinales
El espacio privilegiado para el desarrollo de la estrategia de participacin ciudadana lo
constituy una red territorial de representacin, cuyas instancias de base fueron los
Comits Vecinales. En el marco del nuevo gobierno stos constituyeron el espacio
institucional de la representacin territorial para la ciudadana, y a travs de ellos se
canaliz de manera preferencial la participacin ciudadana. La forma de constitucin de

los Comits, as como sus funciones y atribuciones quedaron prescritas en la Ley de

Participacin Ciudadana promulgada en 1998. De acuerdo con esta ley, los Comits
Vecinales tienen entre sus funciones: representar los intereses de los vecinos de su
colonia; conocer, integrar, analizar y gestionar las demandas y propuestas que les
presenten los ciudadanos de su colonia, barrio, pueblo o unidad habitacional; y ser un
vnculo entre los habitantes y los rganos poltico administrativos de las demarcaciones
territoriales.17
5.La Planeacin Participativa.
En este marco, adems de las instancias propiamente dichas de participacin, durante
el ejercicio de gobierno 1997-2000 se crearon algunos instrumentos orientados a
fomentar la coparticipacin entre la ciudadana y las autoridades gubernamentales en
funcin de la
16 Plataforma

de Organismos Civiles de la Ciudad de Mxico (1998). Aproximacin para una caracterizacin.

Mimeo. 17 Ver Ley de Participacin Ciudadana del Distrito Federal, 1998, Captulo III.

bsqueda conjunta de soluciones a problemas locales especficos y de la definicin de

programas y polticas puntuales. El caso ms relevante de este tipo de ejercicios fue,
sin duda, el de la planeacin participativa, y se llev a cabo en el mbito de la
Secretara de Desarrollo Urbano y Vivienda (SEDUVI) a travs del diseo de los
Programas Parciales de Desarrollo Urbano. La implementacin de esta poltica cont
con antecedentes importantes desarrollados en administraciones anteriores, 18 y en este
sentido, con cierta experiencia institucional y social acumulada.
Los Programas Parciales de Desarrollo Urbano son instrumentos previstos en la Ley de
Desarrollo Urbano del Distrito Federal, y corresponden al tercer nivel de la planeacin
en el mbito local, despus del General y el Delegacional. stos constituyen el nivel de
planeacin ms reducido, ms puntual, y tambin el ms cercano a la poblacin de los
barrios y las colonias para la definicin de obras y proyectos a nivel microlocal. La
cualidad de estos programas consiste en que articulan diversas polticas de desarrollo
urbano y vivienda que se inscriben en un marco de desarrollo integral y sustentable.
Representan instrumentos de regulacin de los usos del suelo; son ordenadores de
actividades urbanas, previsores y correctores del deterioro ambiental; prevn tambin
la preservacin y regulacin de los espacios pblicos y la proteccin civil, a partir de la
incorporacin de las percepciones, las propuestas y las iniciativas de la poblacin
involucrada. A partir de stos se plantean tambin proyectos de carcter estratgico
para cada zona.19

Con estos presupuestos el gobierno se plante la realizacin de 31 Programas

Parciales, teniendo como prioridad la eleccin de zonas que respondieron a ciertos
criterios: 1. la existencia de situaciones problemticas de carcter social: reas
conflictivas con riesgos de invasin, carencia de servicios e infraestructura, y de
concentracin de poblacin de ms bajos recursos; 2. zonas en las que se hubieran
aplicado previamente acciones efectivas acordadas con los habitantes para evitar la
expansin urbana sobre reas de conservacin ecolgica; y 3. zonas en las que se
hiciera necesario impulsar polticas o acciones puntuales para evitar el despoblamiento
y para preservar el patrimonio urbano y cultural. 20
Con esta perspectiva, el gobierno articul una metodologa particular de planeacin
participativa a travs de la cual se pretenda involucrar a la poblacin afectada en cada
zona tanto en la elaboracin de un diagnstico de los problemas locales como en la
bsqueda de soluciones a los mismos y en el diseo de un instrumento normativo para
su regulacin. Esta metodologa presupone la intervencin de tres actores base en el
proceso: 1. los vecinos, quienes potencialmente toman parte en la distintas fases del
proceso, referidas a elaboracin, seguimiento y evaluacin de los programas parciales;
2. las autoridades correspondientes (de la SEDUVI), como interlocutores
gubernamentales, responsables del proceso y encargados de la negociacin
interinstitucional con otros niveles de gobierno (delegacional), y 3. un equipo de
consultores, conformado por especialistas en gestin social, manejo de grupos y de
conflictos sociales, as como profesionales del urbanismo.
18 Al

respecto cabe mencionar los casos de el Plan Parcial de Mejoramiento Urbano de la Colonia Guerrero, 197677; el Plan de Mejoramiento Urbano de Tepito, 1979-82; el Plan Parcial de Mejoramiento Urbano de San Miguel
Teotongo, 1980- 84; y el Plan Parcial de Mejoramiento Urbano de Santa Mara Aztahuacan, 1985-86. Ver Surez,
Pareyn, Op.Cit. pp.94 19 Ver Ordez, Juan Felipe (en esos aos Director de Planeacin y Evaluacin de Desarrollo
Urbano de la SEDUVI), en Ziccardi, Alicia (coordinadora) Planeacin participativa en el espacio local. Cinco
Programas Parciales de Desarrollo Urbano en el Distrito Federal, UNAM, 2003, pp.44-52
20 Ibidem.

En esta metodologa, el pilar de la experiencia lo representaba el trabajo con la gente,

la comunicacin e interaccin con los distintos grupos que habitan o usan de diversas
maneras cada zona. El contacto con stos se llev a cabo en ocasiones primero de
manera particular a travs de reuniones con distintas agrupaciones localizadas para
informarles de la intencin de realizar el ejercicio de planeacin de manera conjunta y
conocer su disposicin al respecto; en otras ocasiones, esta comunicacin se llev a
cabo de manera ms amplia a travs de una convocatoria general a la realizacin de
talleres, concebidos como espacios de confluencia de los distintos actores, en los que
stos pudieran recibir informacin y verter sus opiniones, adems de formular
propuestas.

A los talleres asistan tanto representantes de las agrupaciones locales como miembros
de las instancias institucionales de participacin ciudadana (Comits Vecinales),
vecinos en general y poblacin diversa involucrada en la vida interna de cada zona.
Una de las principales tareas de los talleres era la recuperacin de informacin y
puntos de vista para la elaboracin del diagnstico del barrio o la colonia en cuestin, a
partir del cual se realizaban ejercicio de intercambio y debate para generar, en primera
instancia, conciencia entre la poblacin acerca de la problemtica general de la zona,
as como la definicin conjunta de las principales necesidades a atender y la
identificacin de las posibles causas del deterioro urbano.
Con los elementos brindados por el diagnstico, con las propuestas formuladas por el
equipo tcnico y la opinin de los actores el equipo de consultores procede a la
elaboracin del documento base del programa, a partir de una evaluacin
pormenorizada de la problemtica de la zona y de la consideracin de los distintos
intereses particulares y grupales en ella manifiestos. Con este documento inicial se
pasa a una tercera etapa del proceso, que consiste en una consulta pblica, en donde
esta primera versin es presentada a la ciudadana en general y a los grupos que han
tomado parte en el proceso de discusin y formulacin de propuestas, para ser
discutido nuevamente con ellos y abrir paso a una segunda fase de recepcin de
opiniones, anlisis de problemticas, identificacin de problemas, y propuestas de
soluciones.
Mediante la deliberacin pblica se trabaja en la articulacin de consensos en relacin
a cada aspecto especfico: problemas, soluciones y propuestas. Este paso representa
un gran esfuerzo, dado que supone la necesidad de conciliar los intereses
frecuentemente encontrados de los actores participantes y resulta por ello un ejercicio
intenso de bsqueda de acuerdos. Para este proceso de consulta existen ciertos
requisitos establecidos en la ley que deben ser respetados, como la existencia de
plazos para la realizacin de la consulta y un determinado nmero de reuniones. 21
El resultado del proceso de consulta es la elaboracin final del documento del
programa, mismo que es presentado a la Secretara de Desarrollo Urbano y Vivienda
para su revisin, quien es la dependencia gubernamental responsable del programa.
Cuando el documento es validado por la Secretara, se entrega al Jefe de Gobierno del
Distrito federal para que por su intermedio, el documento llegue al mximo rgano de
representacin local: la Asamblea de Representantes del Distrito Federal (ALDF),
encargada de aprobar este instrumento de planeacin urbana.
21 Ver

Ziccardi, Alicia Un balance de la experiencia de planeacin participativa, en Ziccardi (coord..) Op.Cit.

La participacin de las organizaciones en estas instancias dio lugar a distintos tipos de

relacin con el gobierno, que incluyeron desde la negociacin hasta el debate de
polticas pblicas, tocando planos referidos a la colaboracin, la consultora y la
coparticipacin en el diseo de acciones y la formulacin de propuestas.
En el proceso de los Programas Parciales fueron creados tambin Comits de
Seguimiento, Vigilancia y Evaluacin en todas las Delegaciones, con el propsito de
garantizar su funcionalidad. Durante la administracin Crdenas-Robles fueron
elaborados 31 Programas Parciales.
La puesta en prctica de esta estrategia represent un paso adelante en trminos de la
apertura de los espacios de intermediacin entre gobierno y ciudadana, con la
peculiaridad de que en ellos conflua una iniciativa de poltica institucional con las
iniciativas provenientes de grupos previamente organizados y con experiencia
participativa en distintos sectores de la sociedad (organizaciones sociales y
organizaciones no gubernamentales).
Sin embargo, se trat de una estrategia complicada que dio lugar a experiencias muy
heterogneas; al mismo tiempo que gener mbitos efectivos de coparticipacin
(gobierno- sociedad, y organizaciones civiles con organizaciones sociales y con
ciudadanos, en general), en los que se pudieron generar verdaderos espacios de
discusin, procesarse las propuestas y tener por resultado decisiones consensadas
(fue el caso por ejemplo de los programas de Santa Mara la Ribera, del Centro
Histrico, San Simn Ticumac y Santa Cruz Acalpixca) 1, pero tambin dio lugar a la
formacin de espacios en los que prevaleci la confrontacin entre los distintos grupos
participantes, y entre stos y el gobierno, y donde no se logr por tanto obtener el
consenso necesario para la consolidacin de los programas (el caso del Centro de
Coyoacn y de San Andrs Totoltepec).
A manera de balance
En el transcurso de poco menos de tres aos se desarrollaron 31 ejercicios de
planeacin participativa que dieron como resultado la elaboracin de 31 Programas
Parciales de Desarrollo Urbano, de los cuales, 15 fueron aprobados por la Asamblea
Legislativa al finalizar el ao 2000, y los 15 restantes estaban en proceso de revisin y
afinacin con vistas a ser aprobados por este rgano gubernamental.
Si bien el diseo de la planeacin participativa adoleci de deficiencias en algunos
aspectos puntuales,22 en realidad el xito o el fracaso en la elaboracin de los
programas dependi en cada caso de factores diversos tanto de orden institucional
como de orden social. Tales factores se relacionaron en ocasiones con aspectos
relativos a la disponibilidad (o a la ausencia se ella) de la delegacin para auspiciar y
apoyar este proceso en sus respectivas jurisdicciones (falta de compromiso

institucional), con el nivel de conflictividad social existente en cada zona (mayor o

menor grado de confrontacin entre los actores locales) y con las caractersticas de las
organizaciones activas en los barrios y colonias (con capacidad de negociacin o sin
disposicin a ella), o bien, con una reaccin negativa de distintos actores que vean
amenazados sus intereses ante la potencial introduccin de una nueva normatividad
(cambios en los usos del suelo, por ejemplo).
22 Ver

Surez Pareyn, Op. Cit. p.95

Independientemente de la suerte final que corrieron estos programas es importante

reconocer la importancia de la planeacin participativa como una de las experiencias
de participacin ciudadana ms integrales que han sido impulsadas en la Ciudad de
Mxico, en el marco del reciente proceso de alternancia poltica. Su particularidad
estriba en que es una de las muy escasas modalidades de participacin que hace
confluir a actores diversos y que abre el espacio para la incidencia de stos en un
proceso de carcter decisorio, con lo cual representa tambin un importante ejercicio
de corresponsabilidad que en buena medida contribuye a la construccin de una
ciudadana comprometida con su entorno local.
Bibliografa
Alvarez, Luca y Snchez Mejorada, Cristina Gobierno democrtico, sociedad civil y
participacin ciudadana en la Ciudad de Mxico, 1997-2000, en Olvera, Alberto
(coord.) Sociedad civil, esfera pblica y democratizacin en Amrica Latina:
Mxico, FCE/UV, Mxico, 2003, pp.205-283
Alvarez, Huarte, San Juan y Snchez Mejorada (coords.) Una ciudad para todos?
La Ciudad de Mxico, la experiencia del primer gobierno electo, UAM/UNAM/INAH,
Mxico, 2002
Ziccardi, Alicia Planeacin participativa en el espacio local. Cinco programas
parciales de desarrollo urbano en el Distrito Federal, UNAM, Mxico, 2003
RESEA BIOGRFICA
Luca lvarez Enrquez: licenciada, maestra y doctora en sociologa por la
Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Profesora de la Facultad de Ciencias
Polticas y Sociales de la misma universidad, en donde es titular de la materia:
Sociologa Urbana de la Ciudad de Mxico. Es tambin investigadora titular de tiempo

completo del Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades,

en donde ha desarrollado distintas lneas de investigacin relacionadas con los
procesos polticos y el desarrollo de la sociedad civil en la Ciudad de Mxico;
actualmente es coordinadora del proyecto Construccin democrtica e inclusin social
en la Ciudad de Mxico. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores (SIN),
nivel 1 y miembro de la Red de Mexicana de Investigadores sobre Sociedad Civil
(REMISOC). Es autora de dos libros: El Distrito Federal: sociedad, economa,
poltica y cultura, CEIICH-UNAM, Mxico, 1998 y La sociedad civil en la Ciudad de
Mxico. Actores sociales, oportunidades polticas y esfera pblica, Plaza y Valds/
CEIICH- UNAM, Mxico, 2004; y coordinadora de: Participacin y Democracia en la
Ciudad de Mxico, CEIICH/ La Jornada, Mxico, 1997; La sociedad civil ante la
transicin poltica, Plaza y Valds / REMISOC, Mxico, 2002; y Una ciudad para
todos? La ciudad de Mxico, la experiencia del primer gobierno electo,
UNAM/UAM/INAH, Mxico, 2002. Direccin postal: Insurgentes sur No. 3493, Edificio
26-402, Villa Olmpica, Tlalpan. C.P. 14020.
Telfono: 56 66 20 35 / 56 23 04 24 Correo electrnico: lalvarez@servidor.UNAM.mx
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