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XV Congresso Brasileiro de Sociologia

26 a 29 de julho de 2011, Curitiba (PR)

Grupo de Trabalho: Sexualidades, corporalidades e transgresses

Cidadania da populao LGBT:


polticas pblicas como instrumentos de mudana social

Luiz Mello - professor associado de Sociologia e pesquisador do Ser-To, Ncleo de Estudos e


Pesquisas em Gnero e Sexualidade, da Faculdade de Cincias Sociais, da Universidade
Federal de Gois. luizman@gmail.com

O objetivo principal desse texto1 problematizar a formulao e a implementao do


que se tem convencionado chamar de polticas pblicas para a populao LGBT como
instrumentos efetivos de promoo da cidadania e de mudanas de prticas e valores sociais
com vistas superao da discriminao, marginalizao e excluso que ainda atingem
lsbicas, gays, bissexuais, travestis e transexuais na sociedade brasileira. Apresenta-se aqui
um quadro geral das iniciativas voltadas promoo da cidadania da populao LGBT2 e ao
combate LGBTfobia3 no Brasil, propostas pelos governos federal, estaduais e municipais, a
partir de trs fontes principais: 1) conjunto de legislao e de aes/programas/projetos
mapeado em nvel nacional, no Distrito Federal e em nove estados das cinco regies
geogrficas (AM, PA, MA, PI, SP, RJ, PR, RS e GO) e suas respectivas capitais; 2)
questionrios aplicados e entrevistas realizadas com 52 gestoras4; e 3) entrevistas com 43
representantes da sociedade civil5 ligadas aos debates sobre direitos da populao LGBT6.

Este texto integra o relatrio dos projetos de pesquisa Polticas pblicas para populao LGBT: um
mapeamento crtico preliminar, apoiado financeiramente pela Secretaria de Direitos Humanos, da Presidncia
da Repblica (SDH/PR), e Polticas pblicas para a populao LGBTT: mapeamento de iniciativas exemplares
para o estado de Gois, financiado pela Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de Gois (Fapeg). Tais
projetos foram desenvolvidos no mbito do Ser-To, Ncleo de Estudos e Pesquisas em Gnero e Sexualidade,
da Faculdade de Cincias Sociais, da Universidade Federal de Gois. O relatrio completo da pesquisa est
disponvel em www.sertao.ufg.br/politicaslgbt.
2

Utilizamos de maneira aleatria a ordem das letras que compem a sigla LGBT, a qual pode assumir neste
texto as formas TLBG, BTGL, GLTB e muitas outras..
3

Ao invs de homofobia utilizamos neste texto a expresso LGBTfobia - e suas variantes GLBTfobia, TLBGfobia,
BTGLfobia, entre outras, com a inteno explicitar que o preconceito, a discriminao, a intolerncia e o dio
que atingem travestis, transexuais, lsbicas, gays e bissexuais possuem em comum o fato de estes segmentos
sociais questionarem a ordem sexual e de gnero, de maneiras afins, mas diferentes..

Entende-se como gestoras as pessoas que, no momento da entrevista, ocupavam cargo de gesto em rgo
do governo federal, estadual ou municipal e que, em alguma medida, eram responsveis por aes voltadas
para a populao TBGL.
5

Por representantes da sociedade civil entende-se um conjunto formado basicamente por ativistas do
movimento LGBT, mas tambm por pessoas aliadas no enfrentamento da LTGBfobia, a partir de outros espaos
de atuao poltica, como Poder Judicirio, universidades e grupos de defesa dos direitos sexuais e
reprodutivos.

opo deliberada neste texto inverter a regra gramatical que define o masculino como elemento neutro.
Quando no h nominao individual, adotamos o feminino como referncia constante, independentemente
do sexo dos sujeitos referidos.

Um arco-ris com poucas cores: sobre coordenadorias, centros de referncia e conselhos

O trabalho de campo da pesquisa foi direcionado ao levantamento das aes e


programas voltados promoo da cidadania da populao TGBL e de combate GTBLfobia,
privilegiando reas temticas especficas: educao, sade, segurana e trabalho, assistncia
social e previdncia social. A despeito do alcance geogrfico restrito e do carter parcial do
levantamento, a inteno contribuir no debate acerca das polticas pblicas enquanto
instrumentos de promoo da cidadania e de mudana social, especialmente no que diz
respeito s demandas da populao TBLG. As reflexes apresentadas a seguir esto focadas
em dois eixos principais: 1) a estrutura governamental relacionada promoo de aes
voltadas para a populao GBLT, por unidades da federao e no Brasil; e 2) os atos
normativos (leis, decretos, portarias ou resolues), relativos populao LTGB, por
unidades da federao e Brasil.
Especificamente no que diz respeito estrutura governamental antes mencionada,
das dez unidades da federao investigadas, includo o Distrito Federal, oito possuem
instncias administrativas do governo destinadas promoo de aes voltadas populao
BGTL, embora nenhuma tenha estatuto de secretaria exclusiva, geralmente estando
subordinadas a secretarias de direitos humanos, justia ou assistncia social. Quando
especificamente voltadas para a gesto de demandas da populao GTBL, tais instncias
administrativas tendem a assumir a forma de coordenadorias/coordenaes criadas por lei,
como nos casos do Par (Coordenao de Proteo Livre Orientao Sexual - 2007) e do
Cear (Coordenadoria de Polticas Pblicas para Lsbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e
Transexuais - 2010), ou de decreto, como no caso de So Paulo (Coordenao de Polticas
para a Diversidade Sexual - 2009).
Em Gois, Rio de Janeiro e no Distrito Federal, a ateno s demandas da populao
BTGL assumida por rgos que tambm se responsabilizam por aes para outros
segmentos, como mulheres, grupos tnico-raciais e etrios7. Apenas os estados do Paran e
do Rio Grande do Sul no possuem instncia administrativa especificamente responsvel por
7

No caso de Gois, a Secretaria de Estado de Polticas para Mulheres e Promoo da Igualdade Racial
(SEMIRA); no caso do Distrito Federal, o Ncleo de Ateno Diversidade e Intolerncia Sexual, Religiosa e
Racial (Nudim), vinculado Secretaria de Desenvolvimento e Transferncia de Renda (SEDEST); e no caso do
Rio de Janeiro, a Superintendncia de Direitos Individuais, Coletivos e Difusos, da Secretaria de Assistncia
Social e Direitos Humanos (SEASDH).

demandas da populao TGBL ou na esfera do que tambm se tem chamado de polticas


pblicas para a diversidade sexual. No mbito municipal, tambm existem coordenadorias
direcionadas ao atendimento das demandas da populao GLBT em Fortaleza
(Coordenadoria de Polticas Pblicas para a Diversidade Sexual - 2005), So Paulo
(Coordenadoria de Assuntos de Diversidade Sexual - 2005) e Rio de Janeiro (Coordenadoria
Especial da Diversidade Sexual 2010), enquanto Porto Alegre conta com o Ncleo de
Polticas Pblicas para a Livre Orientao Sexual, criado em 2003. Em nvel federal, a
Coordenao Geral de Promoo dos Direitos de Lsbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e
Transexuais LGBT, vinculada Subsecretaria Nacional de Promoo e Defesa dos Direitos
Humanos, da SDH, foi instituda por meio do Decreto n 6.980, em 13 de outubro de 2009.
Como se observa, a criao de tais instncias administrativas fenmeno recente,
sendo a implementao nos municpios referidos geralmente anterior dos estados, com o
exemplo pioneiro de Porto Alegre, ainda que hoje neste estado tenha atuao muito
discreta e pouco impactante em termos polticos. Note-se que as primeiras coordenadorias
institudas tendiam a se reportar a expresses como diversidade sexual ou livre
orientao sexual, enquanto as mais recentes trazem em sua identificao institucional a
expressa referncia populao LGBT, exceo da do municpio do Rio de Janeiro. Tal
tendncia encontra-se em sintonia com reivindicaes do movimento TGLB organizado, que
geralmente prefere a sigla LGBT, por mais afirmativa, expresso diversidade sexual,
que explicita a invisibilizao dos segmentos beneficiados.
Em grande medida, as aes desenvolvidas por essas coordenadorias/coordenaes
comeam pelo combate LGBTfobia institucional, geralmente de base religiosa, instalada no
aparelho do Estado incluindo o prprio rgo que a coordenadoria/coordenao est
vinculada e pela atribuio de representar o governo (federal, estadual ou municipal) nas
relaes com a sociedade civil e com outros rgos governamentais, intermediando a maior
parte das demandas e tentando sensibilizar as gestoras de reas diversas como segurana,
sade, trabalho e educao, entre outras a contemplar o segmento TGLB em suas
iniciativas. Muitas vezes notria a falta de oramento, de pessoal, de espao fsico e at
mesmo de autonomia de ao de tais coordenadorias, s quais atribuda a difcil misso de
resolver todos os problemas relacionados populao GLBT que apaream, s vezes em
cidades com milhes de moradores ou em estados com centenas de municpios, sem que
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disponham de recursos humanos e materiais mnimos. Alm do mais, no incomum sua


equipe de gestoras deparar-se com o enfrentamento cotidiano da falta de vontade poltica
no trato das questes TGLB dentro do prprio governo, as quais sistematicamente ainda so
vistas como no prioritrias na agenda poltica ou de difcil encaminhamento, dadas as
resistncias de ordem moral e religiosa, que beira ao fundamentalismo.
No toa que a maior parte das aes e programas de tais coordenadorias ainda
possui alcance reduzido, transversalidade governamental limitada e impacto real sobre a
vida das pessoas muito incipiente. Em alguns casos, a atribuio de efetivamente formular
polticas pblicas encontra-se em fase embrionria, estando sua atuao principal no plano
da execuo de aes pontuais e isoladas, que no obedecem a um cronograma de trabalho
de longa durao e no contam com aporte oramentrio expressivo, a exemplo de: a) apoio
realizao de eventos a partir de propostas de grupos da sociedade civil, como paradas
LGBT, semanas da diversidade sexual, campeonatos esportivos, mostras de filmes etc.; b)
parceria na organizao de cursos de capacitao de combate GBTLfobia, de curta
durao, voltado a um nmero reduzido de gestoras de reas diversas (sade, educao e
segurana, na maior parte das vezes); c) denncia da discriminao, da violncia e dos
crimes GTLBfbicos, buscando empenho das autoridades da rea de segurana na apurao
dos casos.
Geralmente, a pessoa que assume a funo de coordenadora LGBT (na esfera
municipal, estadual ou federal) e sua equipe de trabalho no fazem parte do quadro de
servidoras permanentes do Estado, so originrias do movimento BLGT e possuem
vinculao com algum dos partidos polticos que compem a base de sustentao do
governo. Muitas vezes o exerccio da funo de coordenadora ou de integrante da equipe de
coordenao gera ambigidades e contradies, j que no fcil transitar entre os lugares
de gestora, ativista e militante de partido. Ao mesmo tempo, a vinculao originria
ao movimento social e/ou a um partido poltico pode fazer com que antigas
alianas/conflitos, no mbito do movimento social e dos partidos polticos incluindo a
complexa relao entre partidos e organizaes GTLB sejam transpostos quase
automaticamente para a esfera da relao governo-sociedade civil, quando uma ativista do
movimento LGBT e/ou militante partidrio passa a integrar a equipe de governo. Por outro
lado, pode tambm criar nas novas gestoras e integrantes das coordenadorias a expectativa
5

de que suas antigas companheiras de militncia sero necessariamente compreensivas e


complacentes diante da morosidade e das dificuldades de implementao de aes
governamentais, o que nem sempre ocorre. Ou seja, transitar do lugar de ativista para o de
gestora no uma experincia simples.
Em nvel federal, ao longo dos anos 2000 possvel identificar quatro marcos
principais no mbito das aes do Poder Executivo voltadas para a populao TGLB: criao
do Brasil Sem Homofobia (BSH) Programa de Combate Violncia e Discriminao contra
GLBT e de Promoo da Cidadania Homossexual, em 2004; realizao, em 2008, da I
Conferncia Nacional de Gays, Lsbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais, com o tema
Direitos humanos e polticas pblicas: o caminho para garantir a cidadania de Gays, Lsbicas,
Bissexuais, Travestis e Transexuais (GLBT); lanamento do Plano Nacional de Promoo da
Cidadania e Direitos Humanos de Lsbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais
PNDCDH-LGBT (2009); e publicao do decreto que cria o Programa Nacional de Direitos
Humanos 3 PNDH 3 (2009). Representantes da sociedade civil e gestoras entrevistadas
fizeram referncia a planos estaduais e municipais de promoo da cidadania LGBT e de
combate TGLBfobia relativos aos estados do Amazonas, Par, Rio de Janeiro e So Paulo,
alm do municpio de Fortaleza. Todavia, at o momento, o nico plano que localizamos fora
do mbito federal, e que no se confunde com uma campanha ou uma cartilha, o de So
Paulo, formalizado por meio do Decreto n 55.839, de 18 de maio de 2010, que institui o
Plano de Enfrentamento Homofobia e Promoo da Cidadania LGBT e d outras
providncias correlatas
Includo o Distrito Federal, em apenas quatro das dez unidades federadas objeto da
pesquisa foi identificada a existncia de Conselho Estadual de Diversidade Sexual (caso do
Par) ou de Conselho Estadual dos Direitos da Populao de Lsbicas, Gays, Bissexuais,
Travestis e Transexuais (caso dos estados de Gois, Rio de Janeiro e So Paulo), todos
criados por meio de decreto das respectivas governadoras. Cada um desses quatro
conselhos est vinculado a uma secretaria estadual especfica, possui carter consultivo e
deliberativo, composto paritariamente por representantes do governo estadual e da
sociedade civil8 ( exceo do conselho do Rio de Janeiro, integrado por 60% de
8

No caso do Conselho Estadual LGBT de So Paulo, o decreto de criao prev que a definio das integrantes
que representam a sociedade civil dever considerar a diversidade regional e a equidade de gnero, com
representao de cada segmento da populao de lsbicas, gays, bissexuais, travestis e transexuais. A

representantes da sociedade civil e 40% do poder pblico), com mandatos de dois anos. De
uma maneira geral, foram criados com o objetivo de propor e fiscalizar o cumprimento
diretrizes para a ao governamental voltada garantia dos direitos de lsbicas, gays,
bissexuais, travestis e transexuais, bem como de elaborar, monitorar e avaliar a execuo de
polticas pblicas destinadas a assegurar plena cidadania a esses segmentos. Em nvel
municipal, So Paulo9 e Teresina so as capitais que, no mbito da pesquisa, possuem
conselho de ateno diversidade sexual e conselho dos direitos da populao LGBT,
respectivamente, criados em 2005 e 2010, sendo o de Teresina criado por meio de lei, e no
de decreto. Note-se que os pioneiros conselhos do municpio de So Paulo e do estado do
Par so de ateno diversidade sexual, enquanto os demais, criados posteriormente, j
so dos direitos da populao de lsbicas, gays, bissexuais, travestis e transexuais,
demarcando explicitamente a quais segmentos as diretrizes de governo e as polticas
pblicas a serem formuladas devem se destinar. Em fins de 2010 foi institucionalizado o
Conselho Nacional de Combate Discriminao e Promoo dos Direitos de LGBT, por meio
de decreto presidencial, o qual tambm conta com representantes da sociedade civil e do
governo.
At o momento atual (abril de 2011), alm do Governo Federal, apenas os governos
dos estados de So Paulo e Rio de Janeiro e do municpio de So Paulo instituram rgo
especfico responsvel pelas demandas da populao BTGL, plano de governo de promoo
dos direitos GTLB e conselho que prev a participao de governo e sociedade civil na
formulao, monitoramento e avaliao de diretrizes de ao e de polticas pblicas para
LBTG. Nos demais estados e capitais contemplados em nossa pesquisa, um ou mais desses
trs elementos no se fazem presentes, com os casos extremos do Paran e do Rio Grande
do Sul, que no possuem rgo, plano ou conselho direcionados s demandas da populao
explicitao da participao paritria dos cinco segmentos que compem o coletivo TLBG j havia sido utilizada
na definio dos critrios de representao da sociedade civil no Conselho de Ateno Diversidade Sexual do
municpio de So Paulo, criado em 2005. Tal opo provavelmente origina-se das disputas identitrias e de
poder, apontando para o enfrentamento da tendncia a uma presena majoritria de homens gays nos espaos
de representao institucionalizados.
9

O decreto de criao do Conselho de Ateno Diversidade Sexual do Municpio de So Paulo, de 2005, foi
utilizado como modelo na elaborao dos decretos de criao do Conselho da Diversidade Sexual do Estado do
Par, de 2008, e do Conselho dos Direitos da Populao LGBT do Municpio de Teresina, de 2010. Uma das
poucas diferenas que se constata entre o primeiro e os dois ltimos Conselhos que, no caso destes, prev-se
a participao de grupos LGBT sem qualquer aluso presena paritria de representantes dos segmentos de
lsbicas, gays, bissexuais, travestis e transexuais, diferentemente do que ocorre no caso dos Conselhos de So
Paulo, tanto em nvel municipal quanto estadual.

TLGB. No mbito desses dois estados, paradoxalmente com forte tradio de atuao do
movimento LBTG organizado, a ausncia de ateno governamental tem sido acompanhada
de uma indignao crescente de representantes da sociedade civil e mesmo de gestoras de
rgos setoriais, as quais destacam as conseqncias negativas da falta de interlocuo da
sociedade civil com o governo e de aes concretas de combate LTBGfobia, especialmente
no mbito da segurana.
Algumas das unidades da federao que integram o universo da pesquisa dispem de
centros de referncia de combate TLBGfobia e de promoo da cidadania LGBT, que
prestam, gratuitamente, atendimento psicolgico, jurdico e de assistncia social a vtimas
de violncia e/ou discriminao decorrente de orientao sexual ou identidade de gnero
no hegemnicas. A criao de tais centros originou-se de proposta prevista no Programa
Brasil sem Homofobia e comeou a ser implementada em 2005, a partir de iniciativa da SDH,
em parceria com organizaes da sociedade civil ou governos municipais e estaduais. O
Governo Federal no dispe de um balano ao menos publicamente divulgado da
situao em que se encontram os referidos centros de referncia, das aes que tm sido
desenvolvidas a partir deles, do pblico que tem sido beneficirio e dos principais problemas
e desafios enfrentados, alm da tradicional carncia de recursos humanos e financeiros.
No caso especfico das unidades da federao alcanadas pela pesquisa, as capitais
dos estados do Cear, Paran e do Rio Grande do Sul e o Distrito Federal j tiveram centros
de referncia LGBT, criados por meio de parcerias entre a SDH e os grupos Grab, Dignidade,
Nuances (Grupo pela Livre Orientao Sexual) e Coturno de Vnus (Associao Lsbica
Feminista de Braslia), respectivamente. Na atualidade, porm, tais centros no mais
funcionam, j que os convnios entre as organizaes da sociedade civil e a SDH no foram
renovados desde 2008 e a gesto dos mesmos ainda no foi assumida pelos governos
estaduais ou municipais, como ocorreu nos estados de Amazonas, Gois, Par, Rio de Janeiro
e So Paulo.
No Piau, por outro lado, lei complementar sancionada pelo Governador criou, na
estrutura da Secretaria da Segurana Pblica, a Delegacia de Defesa e Proteo dos
Direitos Humanos e Represso s Condutas Discriminatrias10. No municpio de So Paulo,
10

O art. 2 da referida lei estabelece: Compete Delegacia de Defesa e Proteo dos Direitos Humanos e
Represso s Condutas Discriminatrias a atuao na preveno e represso aos crimes contra os
direitos humanos e s condutas discriminatrias, em geral, bem como a adoo de todas as

por sua vez, foi criada em 2006, por meio de decreto, a Delegacia de Crimes Raciais e Delitos
de Intolerncia (Decradi)11. A discusso sobre a criao ou no de delegacias especializadas
tem um lugar importante nos debates sobre aes e programas de segurana voltados para
a populao LGBT no Brasil, havendo uma prevalncia do entendimento de que a
especializao no deva se restringir ao nvel da orientao sexual e da identidade de
gnero, alcanando tambm outros grupos minoritrios.
Deve ser destacado, nesse contexto, que a criao de estrutura administrativa em
estados, municpios e no mbito da Unio (composta por coordenadorias, centros de
referncia e conselhos, por exemplo), a formulao de planos/programa ou ainda a
execuo de iniciativas pontuais voltadas populao LGBT, como a promoo de cursos de
capacitao e a criao de delegacias especializadas, no significa, necessariamente, a
garantia de ateno adequada s demandas do movimento social ou a implementao de
um conjunto efetivo de aes e programas. No h dvidas, porm, de que a criao de
mecanismos institucionais e programas governamentais de ateno s demandas desses
segmentos um marco fundamental a partir do qual a sociedade civil pode pressionar os
governos federal, estadual e

municipal com vistas a assegurar proteo aos direitos

constitucionais que so de todas as pessoas, incluindo as que esto fora da norma


heterossexual.
Ao longo das entrevistas realizadas com gestoras e representantes da sociedade civil,
muitos foram os relatos sobre o abismo que h entre, por um lado, as aes e programas
dos governos e, por outro, a materializao efetiva de polticas pblicas para a populao
TLGB. As dificuldades para a consecuo de polticas pblicas foram amplamente
mencionados pelas entrevistadas, mostrando preocupao no s com o cenrio que se tem no
presente, mas tambm com as expectativas e os desafios em relao os pilares que estruturam
a prpria vida em sociedade, como sinaliza uma ativista: O desafio maior realmente a gente
rever essa construo normatizada que t a, heteronormatizada, que inviabiliza a existncia
providncias cabveis, incluindo-se instaurao de inqurito policial, visando apurao de crimes, tais
como discriminao racial e tortura, alm de outros capazes de ferir a dignidade da pessoa humana. Note-se,
portanto, a ausncia de uma referncia explcita competncia desta delegacia para atendimento a demandas
da populao LGBT, ainda que na prtica o faa, sob a rubrica geral de outros crimes.
11

Tambm no caso do municpio de So Paulo, o decreto de criao da Decradi no faz qualquer aluso
explicita a atendimento a vtimas de discriminao e violncia por orientao sexual e identidade de gnero.
Ainda assim, esta delegacia tem tradio de investigao de crimes contra a populao LGBT em So Paulo,
sendo recomendada pela CADS/SP como espao institucional que atende demandas desses segmentos.

de pessoas diversas. E outra complementa: A desestabilizao desse pilar heteronormativo


que rege o ordenamento discursivo, normativo e mesmo das prticas institucionais e sociais
em toda e qualquer sociedade. Esse o grande desafio. Associado a este imperativo de
superar a BTGLfobia constitutiva da prpria definio hegemnica de humanidade e de vida
em sociedade, um outro o que diz respeito ao enfrentamento da GBTLfobia institucional,
que se faz presente em praticamente todos os nveis da administrao pblica.
Portanto, no restam dvidas de que a efetivao das aes previstas nos diversos
planos e programas e a utilizao da estrutura administrativa e dos mecanismos institucionais
ainda incipientes, mas j existentes, so os maiores desafios para a implementao de polticas
pblicas para a populao BGTL. A este cenrio associam-se dificuldades de outra ordem: as
relativas aprovao e implementao de instrumentos jurdicos que assegurem a no
discriminao em funo de orientao sexual e identidade de gnero, discutidas a seguir.

Paradoxos da cidadania: quando a lei no para todas

No mbito das dez unidades da federao que integram o universo da pesquisa,


somente a Constituio do Estado do Par e a Lei Orgnica do Distrito Federal
expressamente preveem a proibio de discriminao por orientao sexual12, enquanto as
Leis Orgnicas Municipais de Fortaleza, Porto Alegre, So Paulo e Teresina possuem
dispositivos de igual teor. Por outro lado, apenas Cear, Gois e Paran no possuem algum
tipo de ato normativo que disponha sobre a proibio de discriminao por orientao
sexual, enquanto Piau, Rio de Janeiro e So Paulo contam com lei sobre o tema e decreto de
regulamentao, alm de resoluo, no caso paulistano. Os municpios de Fortaleza e Porto
Alegre tambm possuem leis que preveem proibio de discriminao por orientao sexual.
Note-se que tais leis e decretos no tratam do combate BTGLfobia na esfera penal,
que competncia privativa da Unio por determinao constitucional. Na maior parte das
vezes, tais normas jurdicas prevem apenas sanes na esfera civil, como multa,

12

Vale ressaltar que, a despeito da prevalecente opo terica e poltica de explicitar as distines entre
orientao sexual e identidade de gnero, bem como entre homofobia e transfobia, que tpica do
fortalecimento da perspectiva identitria que caracteriza o movimento LGBT no Brasil e no mundo, a previso
de proibio de discriminao por identidade de gnero no aparece nos documentos legais antes
mencionados.

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advertncia e cassao de alvars de funcionamento, em situaes onde fique comprovada a


discriminao de pessoas LBTG em rgos pblicos e estabelecimentos comerciais ou por
outros cidados. A despeito da existncia de tais leis, ainda so raros os casos de denncias
de discriminao por orientao sexual, por razes variadas: a) receio de exposio pblica
das vtimas; b) dificuldade de comprovao dos fatos; c) descrena na eficcia da denncia
como mecanismo de reparao pessoal e de transformao social; d) ausncia de instncias
de apurao da denncia, apesar da existncia da lei. Um exemplo do baixo nmero de
denncias pode ser observado no estado de So Paulo, onde, num perodo de quase dez
anos considerando a Lei n 10.948, que dispe sobre as penalidades a serem aplicadas
pratica de discriminao em razo de orientao sexual, cria a Comisso Processante
Especial e d outras providncias, aprovada em 5 de novembro de 2001 -, foram registradas
apenas 144. Desse total, 22 denncias resultaram em advertncia, sete em multas e
nenhuma empresa teve o alvar de funcionamento cassado, segundo informaes da
Secretaria de Estado da Justia e Cidadania (LEI..., 2010).
At hoje (abril de 2011), no foi possvel aprovar uma lei de alcance nacional que
caracterize a discriminao por orientao sexual e identidade de gnero como crimes,
tendo em vista as fortes resistncias de parlamentares ligados a grupos religiosos
fundamentalistas, que se opem ao Projeto de Lei n 122/2006, de autoria da ento
Deputada Iara Bernardi, que tem esse duplo objetivo e est em discusso no Senado
Federal. Vale destacar que tramitam no Congresso Nacional, especialmente na Cmara dos
Deputados, mais de 30 proposies legislativas relativas a direitos de pessoas LGBT, dos
quais quatro pretendem explicitar a restrio de direitos, como adoo por casais de pessoas
do mesmo sexo e at mesmo por pessoas homossexuais, reconhecimento de casais de
pessoas do mesmo sexo como entidades familiares e possibilidade de pessoas transexuais e
travestis alterarem seus nome e sexo em documentos civis.
Neste contexto, relevante destacar a referncia recorrente, nas falas das entrevistadas,
BTGLfobia prevalecente no Congresso Nacional, principalmente em funo de presses da bancada
religiosa, bem como a constante identificao do Poder Legislativo como o poder que menos
avana e, consequentemente, como o que impossibilita a garantia por lei de demandas da
populao GTBL que j integram planos e programas formulados pelo Poder Executivo. Uma gestora
assim se refere dificuldade de garantir direitos para a populao TGLB no mbito do Legislativo,
comparando-o aos poderes Executivo e Judicirio: Ento, o Executivo e o Judicirio so mais
11

tranqilos de lidar e o Legislativo hoje tem muitas barreiras, na minha opinio, por conta dos
segmentos religiosos que confundem todas as coisas. Por outro lado, em vrias entrevistas, a
atuao do Poder Judicirio com frequncia elogiada, especialmente quando comparada do
Executivo e, mais ainda, do Legislativo, em decorrncia do crescente nmero de decises judiciais
que asseguram direitos, ainda que em casos especficos e isolados, e diante da expectativa de que
alguns julgamentos importantes de aes relativas a direitos da populao GLBT ocorram em breve
no mbito dos Tribunais Superiores.

No que diz respeito a datas comemorativas que poderiam ser traduzidas nas
frmulas genricas Dia Estadual do Orgulho LGBT, associado a 28 de junho, e Dia Estadual
de Combate Homofobia, associado a 17 de maio , os estados do Rio de Janeiro, Rio
Grande do Sul e So Paulo so os nicos que no possuem nenhum diploma legal aprovado,
enquanto o Par possui uma lei para cada uma dessas datas. Em nvel municipal, Belm e
Fortaleza13 so capitais que possuem leis relativas ao dia municipal do orgulho
gay/homossexual, ao passo que Curitiba possui lei que institui dia de combate homofobia.
Cabe aqui destacar que, por meio do Decreto de 4 de junho de 2010, o Presidente
Lula definiu o dia 17 de maio como o Dia Nacional de Combate Homofobia. A expectativa
do movimento GTLB brasileiro era que esse decreto fosse publicado antes de 17 de maio de
2010, o que no ocorreu em face da ausncia do Presidente Lula, que estava em viagem ao
exterior. poca, cogitou-se nas listas de discusso LGBT na internet que o Presidente em
exerccio, Jos de Alencar, no teria assinado o decreto por ser vinculado a partido poltico
com forte histrico de fundamentalismo religioso e GLTBfobia. Tambm se disse que a no
assinatura teria sido motivada pela deciso de aguardar o retorno do Presidente Lula, de
modo a facultar-lhe a prerrogativa de assumir a autoria do decreto, considerando seu
histrico de apoio s demandas do movimento, especialmente desde sua marcante
participao na abertura da Conferncia Nacional LGBT, realizada em 2008. O fato que o
decreto s foi assinado duas semanas depois da data a ser comemorada, ainda que s
vsperas da Parada do Orgulho LGBT de So Paulo, notoriamente a maior do mundo, mas
sem nenhum alarde junto imprensa e sem qualquer solenidade especial em Braslia. Foi
um lanamento no mnimo discreto, quase armarizado se poderia dizer.

13

Fortaleza possui duas leis relativas a datas comemorativas LGBT: a Lei n 8.626, de 28 de fevereiro de 2002,
que institui o Dia Municipal do Orgulho Homossexual, e a Lei n 9.283, de 19 de outubro de 2007, que
oficializa a data de comemoraes da diversidade sexual.

12

No mbito dos direitos previdencirios, o Distrito Federal e os estados do Rio de


Janeiro e So Paulo possuem leis que asseguram a suas servidoras paridade de tratamento
entre casais formados por pessoas do mesmo sexo e de sexos diferentes (quando no
legalmente casadas), enquanto o estado do Piau possui decreto que prev o direito de
incluso de companheira do mesmo sexo de servidora publica estadual como dependente
no Plano de Assistncia Sade. Fortaleza, Rio de Janeiro e Teresina so capitais de estados
objeto da pesquisa que possuem leis dispondo sobre a matria, ou seja, direitos
previdencirios para as servidoras pblicas municipais, enquanto Porto Alegre possui lei e
decreto.
Em nvel nacional, uma das conquistas mais significativas do movimento GLBT havia
sido a Instruo Normativa n 50/2001, do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS),
decorrente de deciso judicial que estabelecia procedimentos a serem adotados para a
concesso de benefcios previdencirios ao companheiro ou companheira homossexual,
ainda que restrita ao mbito da iniciativa privada, ou seja, s trabalhadoras regidas pela
Consolidao das Leis do Trabalho (CLT). Ocorre que a referida deciso judicial teve seus
efeitos suspensos por fora de manifestao do Superior Tribunal de Justia (STJ), que, em
18 de agosto de 2009, sem analisar o mrito da matria, entendeu que o Ministrio Pblico
Federal do Rio Grande do Sul, autor da ao civil que deu origem ao processo, no teria
competncia legal para faz-lo. Aps mais de um ano de vazio normativo, o Ministrio da
Previdncia Social voltou a reconhecer, para fins previdencirios, as unies estveis entre
pessoas do mesmo sexo, por meio da Portaria n 513, de 9 de dezembro de 2010.
O que se observa, portanto, que, apesar da inoperncia do Congresso Nacional, o
Poder Executivo federal vem assegurando cada vez mais uma srie de direitos conjugais a
casais de pessoas do mesmo sexo, como a incluso de companheira do mesmo sexo como
beneficiria titular de plano privado de assistncia sade (por meio da Smula Normativa
n 12, de 04 de maio de 2010, da Diretoria Colegiada da Agncia Nacional de Sade
Suplementar ANS); a concesso de passaporte diplomtico ou oficial para companheira de
servidora do mesmo sexo que trabalhe em representao do Brasil no exterior (por meio de
iniciativa do Ministrio de Relaes Exteriores, em 14/05/2010); e a incluso cadastral de
companheira homoafetiva como dependente para fins do Imposto sobre a Renda da
Pessoa Fsica (por intermdio do Parecer n 1503, de 19 de julho de 2010, da Procuradoria13

Geral da Fazenda Nacional PGFN). Embora no se reconhea no ordenamento jurdico a


igualdade legal entre todos os casais, paulatinamente, os direitos conjugais deixam de ser
monoplio da dade heterossexual.
Por outro lado, a partir da presso de grupos organizados e de associaes e redes de
atuao nacional, como a Articulao Nacional de Travestis, Transexuais e Transgneros
(Antra) e a Associao Brasileira de Lsbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais
(ABGLT), desde 2009 tem-se observado um movimento crescente de aprovao de atos
normativos relativos ao uso de nome social por pessoas travestis e transexuais, em
diferentes estados e municpios, inclusive de uma portaria que assegura direito a uso de
nome social a servidoras da Administrao Pblica Federal, bem como de portaria que
aprova a Carta dos Direitos dos Usurios da Sade, a qual prev o direito da paciente de ser
tratada pelo nome de sua preferncia, ainda que esta ltima no faa referncia expressa a
pessoas travestis e transexuais.
No mbito das unidades da federao alcanadas pela pesquisa, apenas os estados
do Cear e Rio Grande do Sul no possuem ato normativo sobre a matria, enquanto Par
possui decreto, portaria e instruo normativa e Piau possui lei e portaria14. Os estados do
Piau, Par, Rio de Janeiro e So Paulo so os nicos, no mbito de nossa pesquisa, que
possuem lei, no caso do primeiro, e decreto, no caso dos trs ltimos, relativos ao uso de
nome social por travestis e transexuais, com alcance para todos os rgos da administrao
direta e indireta do estado. Nas demais unidades da federao, os instrumentos jurdicos
aprovados possuem alcance restrito a reas especficas, geralmente assistncia social,
educao ou sade.
Na maior parte das vezes, os atos normativos em questo no preveem que o nome
social substitua o nome civil nos documentos de identificao dos rgos pblicos, mas
apenas que passe a preced-lo. Assegura-se, portanto, um direito, mas no se pode deixar
de dizer que um direito parcial e de alcance muito limitado, especialmente quando se
considera a transfobia e a travestifobia institucionais que prevalecem em muitos nveis da
administrao pblica, bem como a recorrente inexistncia de instncias administrativas
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Entre as capitais dos nove estados contemplados na pesquisa, o municpio de So Paulo possui o Decreto n
51.180, de 14 de janeiro de 2010, que regulamenta o direito a uso de nome social por travestis e transexuais,
no mbito dos servios oferecidos pelos rgos da administrao direta e indireta, aprovado em janeiro de
2010. Em Fortaleza, a Portaria n 03, de 4 de janeiro de 2010, disciplina o uso de nome social por travestis e
transexuais no mbito da rede municipal de ensino.

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onde travestis e transexuais possam denunciar as dificuldades enfrentadas para fazer valer a
norma, como no caso de diretorias de escolas que se recusem a incluir os nomes sociais, e
no os civis, das alunas nas listas de freqncia, por exemplo.
Por fim, ainda convm destacar que, no universo geogrfico da pesquisa, apenas os
estados do Par e do Rio de Janeiro possuem portaria que normatiza o direito visita ntima
para prisioneiras com companheiras do mesmo sexo, embora a portaria, do Ministrio da
Justia, que regulamenta esse direito em nvel nacional no vede expressamente essa
possibilidade. No demais lembrar, todavia, que os presdios so instituies totais
(GOFFMAN, 2001) homossociais e, como tal, caracterizam-se pela presena de vnculos
homossexuais entre as detentas, mas tambm por intensa TLGBfobia, o que gera fortes
incertezas quanto integridade fsica de prisioneiras, especialmente homens, que venham a
exercer o direito de receber visita ntima de suas parceiras afetivo-sexuais.
A partir do cenrio normativo-legal acima descrito, o que se observa que a
populao LGBT ainda tem vrios direitos civis negados, que a previso legal existente
escassa e de difcil aplicao e que a mxima de que no Estado Democrtico de Direito todas
so iguais perante a lei no se aplica aos que no se subordinam aos limites da norma
heterossexual. Quando se reivindica igualdade para todas as pessoas na esfera pblica e
essa parece ser, em ltima instncia, a nica bandeira de luta do movimento BTLG , isso
no quer dizer que se esteja reivindicando de maneira ingnua o direito de ter a vida
tutelada e administrada pelo Estado, como se poderia pensar a partir de uma perspectiva
mais radicalmente anarquista e libertria ou queer, ousando usar uma expresso sempre
problemtica no contexto do ativismo poltico LGBT brasileiro e em boa parte do mundo. Ao
invs, a igualdade na esfera pblica exatamente o pr-requisito fundamental para que
cada uma seja livre para decidir como viver a prpria vida, j que liberdade s faz sentido no
contexto de pluralidade de opes: entre casar ou no casar; entre casar com pessoa do
mesmo sexo ou de sexo diferente; entre casar com uma ou mais de uma pessoa, para
ficarmos apenas em um nico exemplo. A recente deciso do STF, que reconheceu em 5 de
maio de 2011 as unies entre pessoas do mesmo sexo como entidades familiares, um
passo fundamental para a garantia material da igualdade jurdica entre todas as pessoas na
esfera pblica, independentemente de orientao sexual e identidade de gnero.

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Desafios, estratgias e riscos

As aes do governo federal e dos governos estaduais e municipais voltadas para a


garantia dos direitos humanos e da cidadania da populao TGBL devem ser vistas como
fundamentais. Tambm no se pode negar que na ltima dcada, especialmente a partir do
Programa Brasil sem Homofobia, vrias conquistas pontuais tm sido asseguradas,
capilarizando-se por instncias diversas da vida social. No h dvidas, porm, de sua
incipincia e de seu alcance limitado. Alm disso, planos e programas no podem ser vistos
como panacia ou sinal de que o arco-ris est logo ali no horizonte, ao alcance das mos.
Apenas por meio de polticas pblicas no se muda o mundo e sua existncia no produto
de uma relao autnoma entre peas de um tabuleiro poltico desumanizado. Na esfera da
vida real onde as aes previstas em documentos precisam ser executavas, so idias e
afetos que esto em disputa, e nem sempre quem faz prevalecer sua vontade so as pessoas
que tm uma viso de mundo mais democrtica e justa.
Para alm da conquista alcanada com a antes referida deciso do STF, sem que os
valores e as crenas da maioria da populao brasileira mudem numa direo mais inclusiva,
sem que as idelogas religiosas abandonem a pretenso de anular a laicidade do Estado,
sem que nmero significativo de brasileiras compreenda que a heterossexualidade
compulsria no um pr-requisito para a vida em sociedade, dificilmente sero
asseguradas condies de existncia efetivamente humanas para travestis, transexuais,
bissexuais, lsbicas e gays no Brasil. Mas essa uma batalha longa, a ser travada em vrias
frentes, envolvendo todas as instituies e grupos que acionam recursos diversos e
tecnologias variadas, nos campos econmico, poltico, cultural e social. Otimistamente, um
projeto para mais de uma gerao.
Numa perspectiva mais imediatista, imprescindveis, parece no haver dvidas, so as
leis ainda no aprovadas, em verdade, muito poucas, talvez no mais que trs ou quatro, j
que sem elas o prprio Estado produz o suporte ideolgico que legitima a inferiorizao, o
desprezo, a violncia e, no extremo, a morte das pessoas que so tratadas como escria ou
lumpensexual, parafraseando Marx. Diante da previso legal de um direito, pecados no
podem ser transformados em crimes. Para ficarmos apenas com um exemplo emblemtico:
depois da aprovao da lei do divrcio no Brasil, em 1977, por maior que tenha sido a
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resistncia e o horror religiosos, percebeu-se que o mundo no acabou e que as novas


divorciadas no entraram em combusto espontnea em conseqncia da ira divina. A lua
continuou a ter quatro fases, o sol insistiu em nascer todos os dias e o movimento das mars
seguiu exatamente o mesmo. Mas uma mudana foi inquestionvel: as pessoas tornaram-se
mais livres para viver de acordo com seu ideal de felicidade conjugal, parental e familiar:
solteiras, casadas, divorciadas, recasadas, com filhas, sem filhas, com filhas adotadas e
tantos outros arranjos possveis.
Enquanto as mudanas de largo alcance na esfera dos valores e das leis no vm e
mesmo depois de sua aprovao , fundamental que o Poder Executivo, em seus trs
nveis de governo (federal, estadual e municipal), passe efetivamente a investir recursos
oramentrios e humanos na formulao, implementao e monitoramento de polticas
pblicas de Estado destinadas difuso de um iderio de respeito pluralidade das
expresses de gnero (modos diversos de se apropriar pessoalmente dos atributos definidos
como masculinos e femininos) e de acolhimento das variadas formas de manifestao da
sexualidade entre adultos que se escolhem livre e reciprocamente como objeto de desejo
e/ou de amor. Tais polticas, todavia, s podero ser efetivas medida que os direitos
sexuais sejam incorporados agenda de direitos humanos e que haja um consenso social
crescente quanto ao entendimento de que heteronormatividade um valor a ser superado.
Como j reconhecem os prprios documentos governamentais que tratam de polticas
pblicas para a populao GTLB no Brasil, transversalidade, intersetorialidade e,
especialmente, continuidade so pr-requisitos fundamentais para que as aes tenham
efetividade, as quais precisam sair das boas intenes impressas em papel e enfrentar a dura
realidade da GTBLfobia instalada em grande medida em todo o conjunto da sociedade,
inclusive nos aparatos do Estado. Por outro lado, a partir da escuta atenta das pessoas
entrevistadas no contexto da pesquisa, parece tambm fundamental que tais polticas sejam
marcadas por uma boa interlocuo do governo com a sociedade civil, de modo que as suas
representantes

encontrem

canais

concretos

de

participao

em

instncias

institucionalizadas de controle social, como conselhos, fruns, grupos de trabalho e


conferncias, entre outras.
Uma dialtica importante a ser pensada tambm diz respeito real necessidade de
formulao de polticas pblicas voltadas para segmentos sociais especficos como LGBT,
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negras e mulheres, por exemplo , quando idealmente polticas pblicas universais deveriam
proporcionar segurana, dignidade e potncia de vida a todas as pessoas, pelo simples fato
de existirem. No momento em que estamos, porm, isso ainda no possvel. Apostar na
efetividade de polticas pblicas voltadas para uma sujeita/indivduo/pessoa universal
referendar a incapacidade do Estado de formular iniciativas que tenham como ponto de
partida a compreenso de que somos todas institudas por atributos identitrios
interseccionados, que nos fazem mltiplas e unas, simultaneamente. No -toa, assim, que
uma jovem-negra-pobre-travesti, entre tantos outros exemplos possveis, geralmente no
tem

lugar

nos

programas

aes

formulados

pelos

governos

para

jovens/negras/pobres/LGBT. Se em textos de documentos governamentais, como o Plano


Nacional LGBT e o PNDH 3, j possvel encontrar um nmero significativo de propostas que
se fundam na idia de interseccionalidades e ateno simultnea a discriminaes diversas,
no mundo concreto das polticas pblicas as sujeitas continuam a ser pensadas
universalmente, ainda que a partir de especificidades singulares, mas separadas como
raa, gnero e gerao , sem que na maior parte das vezes se consiga articular aes
destinadas a combater, simultaneamente, diferentes desigualdades, concomitantes a formas
diversas de discriminao. Como construir, ento, polticas universalistas que contemplem
as singularidades de grupos que no so reconhecidos no ideal universal de sujeitas de
direitos? Como evitar que a insero na lgica das disputas de poder prprias s polticas de
reconhecimento aprisionem indivduos/pessoas/sujeitas em identidades esvaziadas de
experincia subjetiva, mas fundamentais para a insero das atrizes sociais na esfera
pblica?

Referncias

GOFFMAN, Erving. Manicmios, prises e conventos. So Paulo: Perspectiva, 2001.


LEI contra homofobia s rendeu sete multas em 8 anos em SP. Disponvel em:
http://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/767787-lei-contra-homofobia-so-rendeu-setemultas-em-8-anos-em-sp.shtml. Acesso em: 16 jul. 2010.

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