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LA GESTIN ECONMICA DE ALAN GARCA: 1985-1990

Saturday, 20 May 2006

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A pocos das de la segunda vuelta, las crticas hacia el candidato Alan Garca se centran,
sobre todo, en el manejo econmico de su gobierno anterior. Tomando como base una
investigacin del periodista britnico John Crabtree, ofrecemos aqu un repaso de la gestin
econmica de Alan Garca.
28 de julio de 1985: Alan Garca asume la presidencia del Per con apenas 36 aos de edad.
Ha ganado en primer vuelta, obteniendo el 53 % de votos vlidos (presione ac para ver los
detalles). Pero no solo eso. Su partido, el APRA, tiene mayora absoluta tanto en el Senado
como en la Cmara de Diputados (presione ac para detalles).
La herencia de Belande
Por otro lado, Garca y el APRA tienen dos problemas serios por enfrentar: La agrupacin
terrorista Sendero Luminoso haba ido ganando terreno desde su primera incursin, en 1980.
Adems, el gobierno de Belande dej al pas en una profunda crisis econmica. Las
inversiones haban cado de 21,2 % del Producto Bruto Interno (PBI), en 1982, a 12,2 % en
1985. En 1982, la economa peruana no creci y, en 1983, el crecimiento fue negativo: -12,2
%. Si, en 1980, el ingreso per cpita era de 1,232 dlares por peruano, en 1985 llegaba tan
slo a 1,050 dlares (pgs. 54-55). El desastre econmico del gobierno de Belande se
debi, principalmente, a una cada de precios de productos que Per exportaba (cobre, plata,
plomo, caf).
Desde 1982, el gobierno de Belande se haba sometido a un programa de ajuste del Fondo
Monetario Internacional (FMI). Segn el FMI, el principal problema del Per era el dficit
fiscal. El dficit se deba a que el Per gastaba ms en lo que importaba que lo que ganaba
con sus exportaciones. La relacin entre importaciones y exportaciones se llama balanza
comercial (hoy por hoy, con el alto precio del cobre y otras exportaciones, el Per tiene una
balanza comercial positiva).
Para contrarrestar el dficit fiscal, el FMI oblig al gobierno de Belande a reducir el
presupuesto del Estado, a incrementar las tarifas pblicas y a devaluar la moneda nacional, el
sol (pg. 51). La devaluacin frena las importaciones: Cuanto menos vale la moneda, ms
hay que gastar para importar un producto x.
Las medidas del FMI, llamadas ortodoxas, ocasionaron una fuerte recesin (contraccin de la
demanda) que repercuti en el bolsillo de los ciudadanos. Ya hemos visto que el ingreso per
cpita cay significativamente: 14,8 % para ser exactos. El aumento de tarifas pblicas e
impuestos empobreci an ms a los ciudadanos. Esto constituy un crculo vicioso que
termin empobreciendo tambin al Estado: El ciudadano que es pobre consume menos y
cuanto menos consume, menos impuestos paga. En 1984, el gobierno de Belande entr en
mora con el pago de la deuda externa (pg. 53).
El programa heterodoxo (1985-1987)

El 28 de julio de 1985, Alan Garca tuvo dos opciones: Continuar con el


programa ortodoxo del FMI o probar una receta distinta, heterodoxa. En vista de la debacle
de los litmos aos, se esperaba un cambio de curso. Pero ste termin siendo tan radical
como aquel propuesto por la izquierda. En efecto, los lineamientos principales de Garca
correspondan a los planteamientos econmicos de Izquierda Unida (pg. 61).
En su discurso a la nacin, Garca atac al FMI. De ahora en adelante, anunci Garca, el
pago de la deuda externa se limitara al valor equivalente al 10 % de las exportaciones
peruanas.
Pero, adems de introducir una nueva moneda (el inti reemplaz al devaluado sol), la
principal medida econmica consisti en la congelacin de precios bsicos, sueldos y la tasa
de cambio relativa al dlar. Por ejemplo, el precio de la gasolina se elev, de golpe, en 25 %
para luego congelarlo a ese nivel. La idea era anticipar la inflacin venidera y, a largo plazo,
darle al consumidor ms poder adquisitivo.
Evitando de esta manera el alza de precios, los consumidores tienen ms dinero para gastar
en otras cosas y, por ende, contribuyen a la reactivacin econmica en otros sectores. La
estrategia sigue siendo aplicada hoy en da. Un ejemplo es Argentina que, en su afn por
bajar la inflacin (que borde los 12 % en el 2005) y reactivar la economa, ha pactado
precios fijos con los suministradores de productos bsicos (la carne es el ejemplo ms
conocido).
Segn escribe Crabtree, la posicin heterodoxa de Garca se basaba en dos convicciones
relacionas entre s: (1) Para poder pagar la deuda sera necesario reactivar la economa. En
esta lnea, la reduccin de importaciones sugerida por el FMI sera contraproducente, pues la
produccin industrial peruana depende, en gran medida, de mquinas y materias primas
importadas. El pago de la deuda externa tambin sera contraproducente, pues implica la
exportacin de capitales necesarios para la reactivacin econmica:
Debido a que la renegociacin de la deuda dependa de la aceptacin de polticas
impuestas por el FMI, y debido a que estas polticas solan ser recesionarias, la nica
alternativa era no negociar sino limitar el pago de estas deudas. Lo que se ahorraba en
el pago de la deuda se aprovechara para financiar importaciones (pg. 59).
La segunda conviccin (2): Mientras que el FMI pensaba que la inflacin en el Per se deba a
un exceso de demanda estimulado por un Estado que gastaba por encima de sus
posibilidades, Alan Garca y su equipo de economistas consideraban que haba suficiente
potencial dentro de la economa peruana para aumentar la oferta de forma significativa. En
otras palabras: El FMI pensaba que el Estado intentaba cubrir el dficit fiscal emitiendo dinero
ms all de la oferta y as generaba inflacin.
Cmo se origina la inflacin? Un ejemplo
Recurramos a un ejemplo simple para entender mejor el problema de la inflacin: Rosa tiene
100 naranjas y Javier 100 manzanas. A Rosa le provoca comer una manzana mientras que
Javier prefiere comer una naranja. Para ambos, lo ms simple sera recurrir al trueque e
intercambiar una manzana por una naranja.
Pero tambin pueden inventar una moneda, por ejemplo, en forma de una piedra. Para fijar
un nmero, supongamos que tanto Rosa como Javier reciben 100 piedras cada uno. Rosa le
vende una naranja a Javier a cambio de una piedra. Luego, Rosa le compra una manzana a

Javier a cambio, tambin, de una piedra. La piedra tiene, pues, el mismo valor que una
naranja o una manzana. El precio de una naranja es de una piedra. El precio de la manzana
tambin.
Supongamos, ahora, que Rosa decide organizar una fiesta para muchos amigos y hacer una
gran torta de manzana. Para ello necesita diez manzanas. Pero como prefiere no gastar las
100 piedritas que le quedan, sale al bosque y recolecta diez piedritas adicionales. Acto
seguido, compra las diez manzanas a cambio de diez piedritas. Entre Rosa y Javier siguen
habiendo 100 naranjas y 100 manzanas (consideremos que tanto Rosa como Javier an no
se comieron sus frutas). Pero ahora, el dinero que circula entre los dos ya no son 200
piedritas, sino 210.
Dado que el dinero slo tiene valor si hay algo que comprar y que, en nuestro ejemplo, lo
nico que se puede comprar son 100 naranjas y 100 manzanas (teniendo todas el mismo
valor), el precio de cada manzana y de cada naranja sube, de una piedrita, a una piedrita y
cinco cntimos (1,05 x 200 = 210).
Por esa misma razn, el Estado que aumenta la circulacin de dinero sin que haya un
aumento de oferta origina que los precios suban y que, por ello, el valor del dinero baje.
Reactivando la economa
Volvamos a 1985: Alan Garca crea que la inflacin no se deba a una falta de oferta, sino
ms bien a que el Estado se haba visto obligado a subir el precio de bienes y servicios
bsicos (en especial el de la gasolina) para pagar la deuda:
La existencia de un gran exceso de capacidad instalada en la industria peruana era en s
indicativo de que la demanda no era el problema. El Per haba sufrido en 1983 la peor
recesin que se recordara, pero la inflacin, en vez de caer, se haba acelerado (pg.
59).
A travs de la reactivacin de la economa nacional se esperaba salir de crculo vicioso
heredado por Belande y entrar a un crculo virtuoso: A ms crecimiento econmico, ms
recaudaciones tributarias. A ms recaudaciones tributarias, ms posibilidades de cubrir el
dficit fiscal.
El Per no estaba solo con este experimento heterodoxo. Casi al mismo tiempo, Argentina
haba implementado el Plan Austral, parecido en mucho aspectos al modelo peruano. Pero
Argentina, a diferencia de Per y Brasil con su Plan Cruzado de 1986, s consult previamente
al FMI.
Primeros resultados de la poltica heterodoxa
En un comienzo, las medidas adoptadas dieron resultados positivos. Ya en setiembre de
1985, la inflacin baj a 3,5 % (comparado con 12,5 % en abril del mismo ao). Hacia el
segundo trimestre de 1986, la economa dio seales de clara recuperacin. Los sectores que
dependan de la demanda interna (manufactura, construccin, agricultura) crecieron, no as
los sectores dedicados a la exportacin (minera, pesca). En 1986, la economa creci 10 %.
Fue el mayor crecimiento desde los aos 50 (pg. 63).

Pero tambin surgieron problemas que iran agravndose con el pasar del tiempo: A pesar de
la reactivacin econmica, el Estado casi no perciba mayores ingresos:
Aunque en 1985 el dficit del sector pblico slo haba sido del 2,7 % del PBI, el nivel
ms bajo desde 1979, en 1986 una vez ms lleg al 5,1 % . Esto no se debi a un
aumento del gasto. De hecho, a pesar de su fama de ser una administracin
despilfarradora y populista, el gasto total (corrientes e inversiones) del sector pblico
cay del 49 % del PBI, en 1985, al 29 %, en 1986. Sin embargo, los ingresos corrientes
totales tambin cayeron, del 46 % del PBI, en 1985, hasta 33 %, en 1986.
Otro problema consista en que, despus del gran crecimiento de 1986, la capacidad
productiva de la modesta industria nacional estaba llegando a sus lmites. Hacan falta
inversiones para instalar nuevas capacidades y as continuar con la reactivacin. Para ello,
era necesario recurrir a inversiones y prstamos extranjeros.
El tercer problema, segn Crabtree, era que la balanza comercial volvi a ser negativa hacia
fines de 1986. Con la reactivacin econmica y el alza de sueldos, el Per volvi a
incrementar sus importaciones mientras que las exportaciones seguan siendo bajas. En
diciembre de 1986, las reservas internacionales del Per llegaban a 870 millones dlares
comparados con 1,400 millones en marzo del mismo ao. Esta falta de liquidez se debi,
tambin, a que el Estado pag a sus deudores bastante ms que ese 10 % que Garca haba
anunciado, con bombos y platillos, el 28 de julio de 1985.
Finalmente, la poca confianza de la ciudadana en el modelo econmico de Garca condujo a
que, hacia fines de 1986, muchos cambiaron sus intis por dlares temiendo y, al mismo
tiempo, originando una devaluacin del inti. Ya hemos visto que el paquete de medidas
adoptadas por Garca inclua el congelamiento del tipo de cambio inti-dlar. Pero tal
congelamiento tenda a ser artificial en tanto la demanda real de intis iba perdiendo cada vez
ms terreno frente al dlar. Este cambio se vio reflejada en la tasa de cambio libre, aquella
de los cambistas de la calle, paralela al cambio oficial:
A fines de agosto de 1985, despus de la devaluacin inicial de 12 %, la tasa de cambio
libre se haba estabilizado en casi 17 intis por dlar. Solamente lleg a superar los 18
intis 14 meses despus, en octubre de 1986, cerrando el ao en 20 intis por dlar. Hasta
octubre de 1986, la brecha entre el dlar oficial y el paralelo vari entre 24,5 y 27 %.
Sin embargo, ante el temor de un crisis en la balanza de pagos, junto con la prdida de
reservas a finales de 1986, el diferencial empez a crecer. A fines de 1986, lleg a 43
%. En la primera mitad de 1987, el dlar paralelo se dispar de 20 a 40 intis y el
diferencial con la tasa oficial super el 100 %. Por lo tanto, se hizo evidente que el
Banco Central ya no poda controlar el mercado del dlar, y con las reservas hacindose
ms y ms escasas, adquirir dlares fue de primordial importancia para el sector
privado. Rpidamente el aumento del valor del dlar estaba escapando de todo control
(67-68).
1987: Obviando las seales de alarma
En 1987, el peligro de una crisis en la balanza de pagos y en las reservas internacionales era
evidente. Sin embargo, Alan Garca y el APRA siguieron confiando en un crecimiento
econmico rpido hasta 1988. Al mismo tiempo, tuvieron que aceptar la devaluacin del inti,
la subida de sueldos y de precios (68, 188).

En lneas generales, la poltica econmica del APRA empez a caer en contradicciones. Por un
lado, Alan Garca buscaba el contacto directo con los empresarios importantes (llamados los
doce apstoles) con el fin de pesuadirlos a invertir en el desarrollo de la capacidad
productiva. Por otro lado y en su necesidad de aumentar los ingresos del Estado, el APRA
oblig, a comienzos de 1987, a las empresas a prestarle dinero al Estado.
En concreto, las empresas fueron forzadas a comprarle al Estado bonos obligatorios por un
valor que llegaba hasta el 30 % de las utilidades brutas que las empresas haban obtenido en
1986 (69). Con esta medida, el gobierno provoc airadas reacciones en el sector empresarial.
Al poco tiempo, algunas empresas fueron exoneradas del pago obligatorio y finalmente el
programa fue cancelado.
Este tipo de marchas y contramarchas, de reacciones sobre hechos ya consumados, de
pasividad frente a los peligros venideros contribuyeron a la percepcin de que Alan Garca y
su equipo estaban improvisando y, sobre todo, perdiendo el control. La situacin se agudiz
con la renuncia, en junio de 1987, del Ministro de Economa Luis Alva Castro. Segn
Crabtree, Alva Castro renunci por rivalidades polticas con Alan Garca. Lo cierto es que la
renuncia no pudo venir en peor momento.
La estatizacin de la banca: El punto de quiebre
Para Alan Garca, la renuncia de Alva Castro fue vista como una oportunidad de ganar an
mayor protagonismo. Fue en estas circunstancias que, segn Crabtree, Garca empez a
idear su ms audaz medida, la misma que sera el punto de quiebre de su gobierno: La
estatizacin de la banca privada (69). Pero la estatizacin no fue la nica razn de la debacle:
Aun sin el intento de estatizacin, alguna que otra crisis econmica habra, casi con
certeza, surgido. Y tampoco fue el nico factor que explica la erosin de la popularidad
inicial del gobierno. La curva de aprobacin popular de Garca demuestra que, a pesar
de una ligera cada antes de mediados de 1987, el nivel de aprobacin se desplom en
1988 -entre mayo y octubre-, cuando el peso entero de las medidas econmicas
delshock cay sobre la poblacin (187-188).
Pero volvamos, por el momento, al intento de estatizar la banca privada: La medida fue
anunciada el 28 de julio de 1987 en el tradicional mensaje a la nacin. Garca explic su
medida con las desigualdades sociales y econmicas en el Per. Ya en 1982 haba publicado
un libro, El futuro diferente, en el que criticaba a los bancos privados por excluir del sistema
de crditos a los sectores informales, campesinos as como las pequeas y medianas
empresas (PYMES). Segn Garca, era necesario democratizar el crdito y, dado que el
sector privado no estaba dispuesto a asumir esa tarea, el Estado deba tomar las riendas
(190-191).
Pero, segn Crabtree, Garca tambin tuvo otros motivos: El primero habra sido netamente
poltico, pues Garca estaba preocupado por la ligera cada en su nivel de aprobacin y, con
una medida tan radical, buscaba volver a ganar la confianza de los sectores populares.
Adems, su relacin con el sector empresarial se haba deteriorado considerablemente.
Garca le reprochaba a ese sector el poco entusiasmo por invertir en el Per y su preferencia
por guardar los dlares en cuentas extranjeras y seguras (190-191).
Tambin esta medida result ser improvisada. Nadie saba, por ejemplo, si la estatizacin
incluira a las sucursales de bancos extranjeros en el Per o a los bancos privados regionales.
Pero el mayor error de Garca fue, segn escribe Crabtree, creer que se ganara el apoyo

popular con esa medida. La respuesta no fue ms que tibia. Adems, Garca subestim la
capacidad de respuesta de la derecha as como la oposicin de la izquierda en el Congreso:
Cuando lleg el momento de votar en el Congreso, el esfuerzo de los senadores apristas
para atenuar la medida fue notable. Mientras tanto, no se haba llegado a ningn
acuerdo previo con Izquierda Unida (). Estos se inclinaban a mirar con suspicacia la
iniciativa de Garca, creyendo que su objetivo principal era serrucharle el piso a la
izquierda. () Iba a volverse una larga batalla que empez en el Congreso y sigui en
los tribunales, donde la propuesta inicial de Garca fue paulatinamente reducida a una
medida sin eficacia que finalmente result abandonada (192-193).
La respuesta poltica de la derecha al intento de estatizacin fue la creacin del Movimiento
Libertad con Mario Vargas Llosa a la cabeza. En 1988, el Movimiento Libertad se uni con el
Accin Popular y el Partido Popular Cristiano en el Frente Democrtico (FREDEMO) con miras
a las elecciones de 1990.
1988 y 1989: Sin novedades en el frente
Al finalizar el ao 1987, la crisis ya era evidente: La inflacin empez a galopar (114,5 % en
diciembre del 1987), la produccin y, por consiguiente, la reactivacin econmica se
haba estancado y la balanza de pagos tuvo, en 1987, un saldo negativo de 521 millones de
dlares, el hueco ms grande desde 1981. Consecuentemente, las reservas internacionales
siguieron decayendo. A falta de dlares, el Banco Central se vio atado de manos en el control
de la tasa de cambio (una demanda creciente de dlares se puede contrarrestar poniendo en
circulacin los dlares ahorrados).
Ya hemos visto que el Estado no recaud ms impuestos a pesar del crecimiento econmico
de 1986. Esa ineficacia tributaria, sumada a la inflacin, contribuy a agravar la situacin en
1987 y 1988. Adems, las empresas estatales como Electroper empezaron a hacer prdidas
mucho mayores que en los aos previos. Los hechos estaban dejando al Estado con cada vez
menos margen de accin, convirtindolo en observador pasivo del desastre econmico.
Obligado por las circunstancias a un cambio de rumbo, el gobierno recurri, a fines de 1987,
al Fondo Monetario Internacional (FMI) y al Banco Mundial (BM) en busca de prstamos. El
experimento heterodoxo haba llegado a su fin. En octubre de 1987, el gobierno procedi a
devaluar el inti en 24 %. Los llamados paquetazos siguieron dndose, de forma peridica,
hasta setiembre de 1988, llevando a una gran recesin econmica. Pero Garca segua sin
aceptar la necesidad de una lnea clara:
El proceso de toma de decisiones durante este perodo demostr una falta de
coordinacin y una prdida de direccin. Mientras algunos miembros eminentes del
equipo econmico empezaron a aceptar -a regaadientes- la necesidad de un retorno a
la ortodoxia como requisito para conseguir nuevos flujos de dlares, Garca se resisti a
pagar el precio poltico. El resultado fue una serie de medidas tibias y trminos medios
(202).
El equipo econmico de Garca -presidido por Gustavo Saberbein- intentaba persuadir a
Garca de la necesidad de un shock ortodoxo: Dficit cero a travs de aumentos fuertsimos
de impuestos y tarifas y la eliminacin de subsidios. Pero Garca, temiendo el costo poltico
de tal decisin, slo accedi a un camino medio sin resolver el problema de fondo: Un Estado
en bancarrota (dficit fiscal) y una economa que importaba ms de lo que exportaba (dficit
comercial).

Los resultados estn en la memoria colectiva de todos los peruanos: Inflacin a niveles
astronmicos, escasez de alimentos y otros productos bsicos y el derrumbe de la aprobacin
de Alan Garca. Fue recin hacia fines de 1988 que Garca se convenci de la necesidad de
una guerra frontal contra la crisis econmica. El nuevo Ministro de Economa y Finanzas,
Abel Salinas, tuvo la ingrata tarea de anunciar, ahora s, el shock econmico, el seis de
setiembre de 1988.
El plan, denominado Plan Cero, contribuy a generar una inflacin an mucho mayor, sobre
todo en relacin con los productos importadas. As, por ejemplo, el precio de los productos
farmaceticos subi 600 % y el de la gasolina 400 %. Adems, se elimin el sistema del
control de precios con excepcin de 42 productos bsicos (208).
Las esperanzas del APRA estaban ahora cifradas en el Banco Mundial y el Fondo Monetario
Internacional. Si bien hubo conversaciones, el Per no lleg a recibir prstamos. Ello se
debi, tambin, a que el Per an adeudaba 600 millones de dlares al FMI y 400 millones al
Banco Mundial.
A partir de setiembre de 1988, la inflacin se convirti en lo que los economistas denominan
hiperinflacin. Ese mes, los precios subieron 114 %. Fue el mes con mayor inflacin en el
gobierno de Garca y, probablemente, en la historia del Per. Y el shock pareca llegar muy
tarde. En todo caso, no pudo controlar la inflacin.
Un largo paro en la industria minera contribuy a que las exportaciones cayeran an ms
agravando as el dficit comercial. Las reservas internacionales, por su parte, se aproximaban
a cero.
El 22 de noviembre de 1988, Garca lanzo otro paquete con medidas muy similares. Al
mismo tiempo, Abel Salinas present su renuncia por discrepancias con Garca.
El aumento del desempleo y la cada drstica de ingresos fue el costo social del desastre
econmico provocando el surgimiento de un sector informal de proporciones nunca antes
vistas. Adems, el Estado en bancarrota ya no pudo cumplir con sus obligaciones en materia
de asistencia social, educacin, salud y administracin de justicia.
Los aos 1989 y 1990 pueden ser narrados de forma breve, pues no se produjeron cambios
sustanciales. La economa se recuper levemente y las reservas internacionales tambin. Las
importaciones se contrajeron y las exportaciones subieron, sobre todo por el aumento de
precio de los productos mineros en el mercado internacional.
Bajo el nuevo Ministro de Economa, Csar Vsquez Bazn, la inflacin cay, pero no de
forma sustancial. La tasa anual de inflacin fue de 2000 % en 1989. Los ltimos meses de
1989 fueron usados en gastar las magras reservas internacionales para reactivar en algo la
economa en vista de las prontas elecciones. As, en marzo de 1990, las reservas
internacionales eran de apenas 190 millones de dlares.
De 1990 al 2006
A pesar del desastre econmico, en las elecciones de 1990 el APRA obtuvo un resultado
notable: Si bien su candidato, Luis Alva Castro, qued relegado al tercer lugar, logr un
respetable 22 % de votos vlidos (consulte nuestra base de datos para mayor informacin).

Pero el gobierno de Fujimori con sus diatribas contra los partidos tradicionales sumados al
exilio de Garca se encargaran de restarle protagonismo al APRA durante toda la dcada de
los 90. Los candidatos del APRA tuvieron votaciones mnimas. En las presidenciales de 1995,
Mercedes Cabanillas obtiene 4 %. En las elecciones del 2000, Abel Salinas apenas 1 %.
Lo paradjico de esta historia: Es recin con el regreso de Alan Garca, en la elecciones del
2001, que el APRA vuelve a ganar protagonismo. Y hoy, a dos semanas de la segunda vuelta,
Garca est muy cerca de volver a ser electo presidente del Per.
Es cierto que los tiempos han cambiado y que, hoy por hoy, Alan Garca apuesta por el libre
comercio y las exportaciones en vez de darle al Estado el rol protagonista en la economa.
Pero quiz el principal problema de la gestin de Alan Garca no haya sido
su heterodoxiaeconmica (Brasil y Argentina tambin lo hicieron y al comienzo dio buenos
resultados), sino la improvisacin, la falta de reflejos y la ceguera con la que estas medidas
fueron adoptadas.
Una eventual segunda presidencia de Garca ser diferente? Solo queda esperar que s.
Por Evaristo Pentierra
Bibliografa: Crabtree, John: Alan Garca en el poder: Per 1985-1990. Ediciones Peisa, Lima
2005.