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Reflexes sobre a Regulamentao

Leonardo Fernando Cruz Basso


Marcelo Roque da Silva
RESUMO
O objetivo deste trabalho, que utiliza o mtodo de pesquisa bibliogrfica e na Internet, foi apresentar
as trs teorias defensoras da desregulamentao de monoplios e oligoplios: crtica de Demsetz,
teoria dos mercados contestveis e teoria da captura. Ainda, alerta para problemas, custos e dificuldades relacionados regulamentao, bem como estuda alguns casos de indstrias, onde o fenmeno
j ocorreu, com o que alimenta o debate sobre este aspecto econmico, no Brasil e em outros pases.
Concluiu-se que necessria muita reflexo na regulamentao de indstrias, por que, alm de haver
opes menos danosas do ponto de vista da competio e, portanto, mais pr-consumidores, a
regulamentao, defendida como proteo contra preos abusivos (monopolistas), entre outros
problemas, pode tornar-se uma forma de perpetuao de monoplios; pode fixar preos e tarifas em
nveis elevados, pelo conluio entre regulamentados e regulamentadores; cara e de difcil execuo
e monitoramento. Eis por que a desregulamentao, apesar de pouco debatida sua importncia,
pode constituir uma poltica susceptvel de implementao em muitas situaes.
Palavras-chaves: desregulamentao; competio; monoplio.

ABSTRACT
The goal of this work was to present the three theories that defend the monopoly and oligopoly
deregulation: Demsetz critic, theory of contestable markets and theory of capture. This was achieved
using bibliographic and Internet research. We support the debate concerning this economical aspect,
in Brazil and other countries, alerting about problems, costs and difficulties related to the regulation
and also studying some industrial cases where the deregulation has already taken place. We concluded
that much reflection is necessary when dealing with industrial regulation since there are less damaging
options from the point of view of competition and therefore more pro-consumers. The regulation,
defended as a protection against abusive (monopolist) prices, among other problems may become
a way of monopoly perpetuation; it could set prices and taxes in high levels, by collusion between
regulated and regulators; it is expensive, difficult to execute and to monitor. The deregulation,
despite its importance, is relatively not much debated, even though it could be a politic to be
implemented in several situations.
Key words: deregulation; competition; monopoly.

RAC, v. 4, n. 2, Maio/Ago. 2000: 67-85

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INTRODUO
A desregulamentao de indstrias, antes diretamente controladas pelo Governo,
possui implicaes sociais importantes, como evitar o provvel conluio entre os
produtores e os regulamentadores em prejuzo dos consumidores, caso exposto
pela chamada teoria da captura, o que eleva os preos e os lucros das empresas,
reduzindo, assim, o bem-estar da populao. Evita tambm a prpria regulamentao, que dispendiosa e difcil de ser monitorada.
A regulamentao pode ainda levar ocorrncia de outros problemas, como
conluio, corrupo e perpetuao dos monoplios em condies artificiais, pela
adoo de barreiras ao ingresso de novas firmas no mercado. As tarifas praticadas
pelas empresas, quando fixadas pelo Governo em nveis baixos, podem reduzir
perigosamente o volume necessrio de novos e vitais investimentos, e ainda
acarretar a falncia destas firmas. O controle governamental via regulamentao
tambm deve, necessariamente, ser levado a cabo com um grau insuficiente de
informao a respeito da empresa em foco (principal-agent theory).
Sendo assim, a partir principalmente da dcada de 70, estudos econmicos
foram realizados no sentido de criticar a regulamentao e propor sua extino.
o caso da teoria da captura, da teoria dos mercados contestveis e da crtica de
Demsetz. Com base nestas trs teorias, mas principalmente na segunda, vem
ocorrendo a desregulamentao de grandes indstrias nos Estados Unidos. Este
fato sublinha a importncia de se chegar a obter uma maior disseminao de tais
teorias nos meios acadmicos e sociais brasileiros.
A desregulamentao, nos casos estudados nos Estados Unidos, vem apresentando resultados positivos como reduo dos preos, aumento da pesquisa tecnolgica, incremento da competio pela elevao no nmero de firmas atuando no
mercado e aumento da eficincia, apesar de haver tendncia reconcentrao.
A importncia cientfica existente em se abordar o tema da desregulamentao
de monoplios (e oligoplios) est relacionada principalmente possibilidade de
difundir este assunto nos meios acadmicos brasileiros, e engendrar maior
discusso sobre as vantagens que o Brasil, eventualmente, pode obter, se optar
por desregulamentar algumas de suas indstrias, desde que as caractersticas
destas assim o permitam, de acordo com as teorias citadas.

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A R EGULAMENTAO
Muitos monoplios fazem parte dos servios chamados de utilidade pblica.
Alguns exemplos so transmisso e distribuio de energia eltrica, fornecimento de gua encanada, sistema de esgotos etc. A grande maioria deles formada
por monoplios naturais, pois as empresas que os fornecem incorrem em situaes de mercado, onde h economias de escala tais, que apenas uma nica empresa capaz de suprir a demanda pelo produto ou servio, com custos inferiores
aos que ocorreriam, se houvesse mais de uma empresa atuando no mercado.
De acordo com Rosen (1995), o monoplio ir produzir a quantidade Xm ao
preo Pm na Figura 1. Nesse ponto, em que o custo marginal cruza com a receita
marginal, se d a maximizao do lucro do monopolista. Nota-se que a quantidade
Xm bastante baixa e o preo Pm, por seu lado, consideravelmente elevado.
Isso finda por reduzir o bem-estar da sociedade em relao ao que ela obteria, se
a produo se desse em nvel timo, de concorrncia perfeita, indicado pela
quantidade X* e pelo preo P*, na figura. Nota-se que o preo P* muito inferior
ao preo chamado de monoplio, Pm, e a quantidade X* tambm muito maior
do que a quantidade de monoplio, Xm.
Figura 1: Monoplio Natural, Concorrncia Perfeita e Produo
no Nvel do Custo Mdio
Preo
Lucros de
monoplio
Pm

Perda quando
P = CMr

CMm
P

CM

P*

CMr
D

RMr

Quantidades
0

Xm

X*

No ponto de concorrncia perfeita ocorre um prejuzo para a empresa, indicado


pelo retngulo maior e mais escuro. O Governo, nesse caso, pode obrig-la a
atuar com esses nveis de preo e produo atravs da regulamentao e, para
cobrir o prejuzo, impor sociedade uma tarifa (sistema conhecido como marginal
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cost pricing with lump taxes). Ou pode utilizar o sistema de tarifa dupla
(two-part tariff), que muitos economistas aconselham, onde cobrada uma taxa
de ingresso a quem desejar adquirir o bem, vendido a quem pagar esta taxa, ao
preo de concorrncia perfeita. Nos Estados Unidos, o mtodo mais utilizado
para regulamentar as empresas monopolistas o chamado average cost pricing,
ou seja, preo no nvel do custo mdio. Na Figura 1 essa produo pode ser
visualizada ao preo P e quantidade X. A empresa produzindo nesse nvel no
obtm lucro, mas tambm no incorre em prejuzo.
Como informa Leftwich (1983), h trs maneiras possveis para que os governos
regulamentem monoplios, como se explicita em seguida.
. Controle direto sobre o preo
o melhor dos trs tipos de regulamentao descritos, pois reduz os preos e
os lucros do monopolista, ao mesmo tempo que aumenta as quantidades produzidas,
elevando o bem-estar dos consumidores.
Figura 2: Regulamentao de um Monoplio pelo Controle Direto
sobre o Preo
Preos
CMr

CM

p
p1
c1

c
r

x1

RMr

Quantidades

Na Figura 2, pode ser vista a maximizao usual do lucro do monopolista, ao


preo p, e tambm o efeito de uma fixao de preo por parte do Governo (p1),
que leva a uma maior produo (x1) em relao produo anterior (x). O novo
lucro ser (x1)(c1p1).

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. Imposto sobre as unidades produzidas pela empresa


Apesar de reduzir os lucros da empresa monopolista, termina por elevar seus
preos e reduzir a sua produo.
Figura 3: Imposto Fixo sobre a Produo do Monopolista

Preos

CMr
CMr1

CM1

p1
CM

p
c1
c

D
RMr

x1

Quantidades

A empresa detentora do monoplio ir reduzir sua produo, do ponto x para o


ponto x1 e tambm elevar seu preo, do nvel p para o nvel p1. Dessa forma,
ela ir conseguir transferir sociedade uma parcela do imposto, cobrado pelo
Governo sobre sua produo, por meio dos rgos regulamentadores cabveis.
Mesmo assim seu lucro, (x1)(c1p1), ser inferior ao verificado anteriormente
implementao do imposto, (x)(cp).
Por determinar menor produo e maiores preos, este tipo de tributao reduz
o bem-estar da sociedade.
. Imposto global sobre a produo da firma
Ao contrrio do imposto anterior, que significava um custo varivel para a firma,
este significa um custo fixo. Na Figura 4 podemos verificar que no h alterao
na quantidade produzida aps a aplicao do imposto, assim como tambm os
preos praticados permanecem inalterados. O monopolista no pode transferir
nus da taxao sociedade e seus lucros caem de (x)(cp) para (x)(c1p).

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Figura 4: Imposto Global como Instrumento de Controle


sobre o Monoplio
Preos

CMr

CM1

p
CM

c1
c

D
RMr

Quantidades

tambm importante saber que, no intuito de se regulamentarem os monoplios,


o maior problema enfrentado a falta de informao. A assimetria de informao
est no corao da economia da regulamentao. Se o Governo e os gerentes
das firmas tivessem acesso mesma informao sobre as condies da indstria
e o comportamento da firma, o problema da regulamentao poderia ser resolvido simplesmente dirigindo os gerentes para a implementao do plano socialmente timo, dadas as informaes [comuns] disposio. Na realidade, todavia, os
gerentes so muito mais bem informados sobre as condies da indstria do que
os donos das firmas e os regulamentadores, e seu comportamento pode ser
monitorado apenas de forma imperfeita (Vickers e Yarrow, 1997, p. 99).

AS TEORIAS E AVANOS RECENTES NA QUESTO


D ESREGULAMENTAO DOS S ERVIOS DE U TILIDADE P BLICA

DA

Os servios de utilidade pblica so essenciais qualidade de vida da populao


e s empresas que os utilizam como insumos em sua produo. Economicamente,
como foi dito antes, sua principal caracterstica, em sua maioria, serem monoplios
naturais. Sendo assim, se forem fornecidos por mais de uma empresa, o custo
mdio para cada uma delas poder ser superior ao verificado para apenas uma.

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Isso implica custos decrescentes, ou economias de escala, e a impossibilidade


fsica de existir mais de uma firma na prestao do servio.
No caso de a concorrncia se efetivar, a tarifa provavelmente no ser suficiente
para gerar novos e indispensveis investimentos. O tempo tem mostrado que, se
na prestao destes servios houver concorrncia e se existir monoplio natural,
o resultado natural desse processo a falncia de todas as firmas, menos uma. O
termo monoplio natural possui este nome por ser o resultado natural do
processo de concorrncia neste caso.
Sendo os servios de utilidade pblica monoplios naturais e essenciais
populao, surgiu uma teoria, chamada teoria do monoplio natural, que prega a
regulamentao, pelo Governo, de todos os monoplios naturais, no intuito de
evitar o abuso do poder de mercado possudo por tais firmas.
A regulamentao, como afirmado anteriormente, apresenta diversos problemas:
pode ser a causa de perpetuao de monoplios em condies artificiais, pela
adoo de barreiras ao ingresso de novas firmas no mercado; dispendiosa e de
difcil monitorao; e pode engendrar conluio e corrupo. Tarifas fixadas a baixos
nveis podem ainda levar a empresa controlada falncia.
Os Estados Unidos so o pas que era, at poucos anos atrs, praticamente o
nico caso de produo privada extensiva de servios de utilidade pblica. Neste
pas tm-se desenvolvido bastante o debate das modernas teorias favorveis
desregulamentao deste tipo de servio; j foram desregulamentados os setores
de linhas areas, transporte rodovirio de carga, telecomunicaes e energia
eltrica.
Os estudos desses casos mostram que alguns benefcios foram alcanados
com o processo. Por exemplo, uma vez que o Governo norte-americano eliminou
as barreiras entrada, houve significativa elevao no nmero de empresas
concorrendo nos respectivos mercados. Na rea de telecomunicaes, verificou-se tendncia reduo nos preos e aumento de pesquisa na rea de tecnologia aplicada produo. Pode ser afirmado, de modo geral, que a concorrncia
intensificada, quando ocorre desregulamentao em determinado mercado (Farina
e Schembri, 1990).
Nos Estados Unidos, informa o jornal The New York Times (1999), o primeiro
caso de ao governamental contra uma empresa, por prtica anticompetitiva,
desde a implementao, em 1978, da desregulamentao da indstria de linhas
areas, se deu em maio de 1999, com uma ao contra a American Airlines. A
empresa foi acusada de baixar tarifas e adicionar vos, na tentativa de expulsar
outras empresas competidoras que cobravam tarifas baixas.
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interessante notar que o setor de linhas areas americano passou por 21 anos
de atividade desregulamentada sem nenhuma necessidade de interveno do Governo
no intuito de coibir atividades anticompetitivas por parte das empresas. Isso
demonstra haver coerncia no ato de desregulamentar certas indstrias, com
base na crena de que a competio potencial, assim como ela prescrita pela
teoria dos mercados contestveis, suficientemente forte para exercer um controle
sobre a indstria, sem que haja a necessidade da interveno governamental.
As indstrias desregulamentadas nos Estados Unidos no fazem parte daquelas
consideradas monoplios naturais. Tomemos o caso do setor eltrico, servio de
utilidade pblica, para o qual a maioria dos economistas concorda a respeito da
existncia de monoplio natural, pelo menos em duas de suas trs etapas: a
transmisso e a distribuio. Na terceira etapa, a gerao, realmente pode haver
competio. O argumento mais utilizado para justificar a regulamentao dessa
indstria exatamente a existncia de monoplio natural; mas h quem acredite
que em nenhuma das trs etapas da indstria isso de fato ocorra.
Investigaes dos economistas encontraram pouca evidncia de que o
negcio de eletricidade tenha naturalmente adquirido o status de monoplio, anteriormente ao advento das public utility commissions, o que
implica que a rede monopolstica mais um produto artificial da regulamentao do que da eficincia econmica ou da inevitabilidade de mercado.
De fato, as duas principais caractersticas dos monoplios naturais, altos
custos fixos e economias de escala, esto amplamente ausentes nas
modernas empresas de servios de utilidade pblica, sugerindo que a rede
vulnervel competio. interessante notar que as poucas comunidades que j tm a possibilidade de escolher seus provedores de eletricidade,
cada um deles com sua prpria rede separada, pagam tarifas abaixo das
mdias regionais [...] Como a regulamentao de tarifas incapaz de
control-las, e como a transmisso e a distribuio de eletricidade provavelmente no so monoplios naturais realmente, reformas reais devem
ser dirigidas, no reinveno da regulamentao, mas sua eliminao
de fato (Cato Institute, 19--).
Se verdade que a indstria de eletricidade no monoplio natural em nenhuma
de suas trs etapas, fato bastante discutvel principalmente em relao transmisso, mas tambm distribuio, a atividade no necessitaria ser regulamentada.
Dada a discrepncia de opinies, este um claro exemplo de quo discutvel a
existncia ou no de monoplios naturais em muitas indstrias.
Por outro lado, inovaes tecnolgicas, modificadas as caractersticas das
indstrias, podem reduzir, ou eventualmente eliminar o seu carter de monoplio
natural. o caso, por exemplo, da indstria eltrica, cuja caracterstica de mono-

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plio natural vem sendo significativamente alterada como resultado de mudanas


tecnolgicas na rea de gerao. Atualmente, novas possibilidades de produo
de energia com pequenas unidades geradoras tm conduzido ao aumento da competio no setor. Alm disso, novas invenes tm surgido, possibilitando eliminar
problemas como gargalos nos setores de transmisso e distribuio, fazendo com
que a energia dessas novas e menores unidades geradoras encontrem cada vez
menores obstculos para chegar ponta do consumo (Baer, 1997).
A desregulamentao de indstrias com grau muito elevado de regulamentao,
processo complexo e demorado. Deve-se atentar para no se eliminarem
determinados tipos de regulao de forma precipitada e prematura, uma vez que,
para implementar tal medida, necessrio que a competio j esteja fortemente
atuante. Alm disso, necessria a vigilncia por parte do Governo, pois a desregulamentao, sozinha, no leva indubitavelmente a um mercado competitivo, o
que refora o papel dos rgos antitrustes.
Nos Estados Unidos, a indstria eltrica vem sendo desregulamentada h alguns
anos. Os antigos monoplios tm sido amplamente removidos. A competio
considerada a melhor forma para se controlar o poder de mercado de algumas
empresas. No perodo imediatamente anterior a esse processo, os empresrios
do setor de gerao alegavam que no mais lhes seria possvel, devido desregulamentao, recuperar o montante de dinheiro gasto ao longo dcadas de investimento. Havia o temor de que, aps o processo se efetivar, ocorresse um trauma
financeiro no setor, com falncias sendo um resultado comum.
Com o passar de alguns poucos anos, a realidade da indstria, agora desregulamentada, tem-se mostrado muito mais tranquilizadora. Os temores no se
concretizaram e o setor est crescendo. As aes das antigas usinas valorizaram-se, o que vem atraindo novos investidores para a indstria. Novas usinas
esto sendo construdas. A gerao de energia eltrica est se expandindo no
pas, com mais de 50.000 megawatts de incremento atual produo sendo
previstos para os prximos anos, significando um aumento de cerca de 6% em
relao atual capacidade geradora (Oppel Jr., 2000).
O fim dos monoplios naturais, por efeito de evolues tecnolgicas, e a no
existncia de monoplios naturais reais, como crem alguns economistas, no
so os nicos argumentos em favor do fim da regulamentao. Nas ltimas
dcadas, movimentos contestatrios tm surgido, apresentando argumentao
contrria da idia, at ento vigente, a favor da regulamentao dos monoplios.
Alguns destes argumentos afirmam, por exemplo, que a regulamentao seria
desnecessria e outros afirmam que seria prejudicial. Destas teorias, as mais
famosas so as apresentadas a seguir: a crtica de Demsetz, a teoria dos mercados
contestveis e a teoria da captura.
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Iremos mostrar estas novas formulaes principalmente por acreditarmos que


elas podero ser teis e influenciar a administrao pblica de pases que, a partir
da concluso de seus processos de privatizao, a exemplo do Brasil, muito
provavelmente tero, no intervalo de alguns poucos anos, estes setores monopolistas de suas economias nas mos da iniciativa privada. O prximo passo pode
ser a desregulamentao.

Crtica de Demsetz
A crtica de Demsetz, tambm conhecida como proposta Chadwick-Demsetz,
pois foi Edwin Chadwick, um reformador social vitoriano, quem primeiro a apresentou. Mais tarde ela foi desenvolvida por Demsetz e apresentada em seu famoso
escrito Why Regulate Utilities?, ou seja, Por que Regulamentar os Servios de
Utilidade Pblica?. Tambm conhecida como sistema de franquia (franchising),
onde ocorre a concesso do direito de explorao para determinada atividade.
Nele, o competidor que se comprometer a produzir aos preos mais baixos, ou
ainda, oferecer o pacote mais interessante, no qual esteja includo tanto preo
quanto qualidade, receber a concesso da franquia, de durao predeterminada.
Este sistema funciona na prtica em vrias situaes, principalmente na rea
privada, e elimina os problemas relativos regulamentao, principalmente aqueles
relacionados falta de informao, pois ser a competio que ir determinar
quem vir a ser o produtor (Vickers e Yarrow, 1997).
De acordo com Johnson et al. (1996), o sistema de franquia tem por base uma
forma de conquista do mercado, no caso um em situao de monoplio, na qual
vigora uma espcie de leilo por esse mercado. As firmas interessadas em produzir,
em condio de monoplio natural, por exemplo, apresentam suas propostas. A
firma vencedora, no entanto, no dever ter apresentado uma proposta de preo
de monoplio, pois se o fizesse teria sido derrotada por outra empresa concorrente no leilo de ingresso ao mercado. Acredita-se que o preo da proposta
vencedora se aproxime do concorrencial, por efeito da disputa.
Segundo a viso de Demsetz, existiria concorrncia mesmo em situaes de
monoplio natural, consubstanciada pelo fato de que as empresas pretendentes
tm, na prtica, de concorrer umas com as outras para identificar e determinar
qual delas vencer e ser a empresa produtora. A concorrncia no existiria
dentro do mercado, por se tratar de um monoplio, mas no momento de ingresso
nesse mercado, o que traria poucas diferenas em termos de resultado final.
Em muitas indstrias, entretanto, esse tipo de leilo no poderia ocorrer. Ele
seria mais comum e aplicvel em servios como o de concesso de televiso a
cabo ou o de coleta de lixo urbano, por exemplo. Isso porque, para o esquema de

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Demsetz funcionar, teoricamente necessria a existncia de duas condies


que no se verificam na maioria dos servios de utilidade pblica. Uma delas
estabelece que o leilo deve ser necessariamente competitivo, no podendo ser
vivel, do ponto de vista econmico, o conluio entre as empresas concorrentes. A
segunda condio exige que os insumos necessrios produo tm de estar
disposio de todas as empresas concorrentes, a preos concorrenciais.
Algumas crticas tm sido feitas proposio de Demsetz: inicialmente argumenta-se a respeito da concorrncia que, mesmo existindo, limitar-se-ia ao preo
a ser cobrado, mas no qualidade do servio. Esta poderia ser alterada no
decorrer do tempo e, nesse caso, seria necessrio haver regulamentao da
atividade. Tambm se discute a questo do prazo do contrato, necessariamente
longo e complexo. Vrios fatores teriam de ser especificados nos contratos,
estabelecendo critrios para reduo das tarifas por conta de melhorias em reas
como a tecnolgica, de produtividade etc. Esta uma viso dinmica, por abranger
um perodo de tempo - o contrato - enquanto a viso de Demsetz se d sob um
enfoque no-dinmico, dado em um perodo de tempo pontual, o momento da
concorrncia para o mercado (Johnson et al., 1996).
Vickers e Yarrow (1997) apontam outros problemas. Um deles o fato de que
a empresa detentora da concesso, no momento em que esta for renovada, poder
fazer uso de vantagens estratgicas, quando competir com as demais empresas
pelo direito concesso. Por exemplo: a firma atualmente detentora da franquia
(incumbente) pode ter conseguido, devido sua experincia, reduzir seus custos
operacionais. Isto tende a facilitar sua vitria na competio, e o conhecimento
dessa possibilidade pode reduzir o nmero de empresas dispostas a competir pelo
mercado.
A empresa incumbente tambm possui uma qualidade e uma quantidade de
informaes em relao indstria, muito mais acuradas se comparadas s das
firmas concorrentes. No caso de uma destas vencer, portanto, provavelmente
ter pago mais do que deveria, problema chamado de maldio do vencedor
(winners curse). Esta mais uma vantagem da firma detentora da concesso;
assim como o problema das vantagens estratgicas, pode levar reduo da
competio, fato negativo, pois uma das condies para o funcionamento do sistema
a existncia de um leilo competitivo; um grande nmero de empresas concorrentes dificulta eventuais conluios.
Resta ainda o problema da transferncia dos bens das empresas, quando uma
sucede a outra na deteno do mercado. Se no houver sunk-costs custos de
impossvel recuperao, caso a empresa abandone o negcio, como, por exemplo,
trilhos de trem ou encanamentos subterrneos de gs, a lgica obriga a que a
empresa vencedora compre os bens da firma vencida, envolvidos na produo;
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mas a hiptese da no existncia de sunk-costs muito improvvel na realidade.


Alm disso, difcil realizar a avaliao desses bens. Assim, possivelmente a
firma vencedora ser obrigada a pagar, por no ter alternativa, um valor superior
ao de mercado pelos bens da outra firma, ou ento, a firma derrotada poder se
ver obrigada a vender os seus bens a preos inferiores ao seu real valor. Este
problema conhecido por assests handover. A diferena entre o preo pago ou
cobrado e o preo justo aumenta na medida em que houver sunk-costs envolvidos
(Vickers e Yarrow, 1997).

Teoria dos Mercados Contestveis


A teoria dos mercados contestveis (TMC) comeou a ser delineada no comeo
da dcada de 70, mas ficou sendo mais conhecida principalmente aps a
publicao, por Baumol, Panzar e Willig (1982), do livro intitulado Contestable
Markets and The Theory of Industry Structure.
Considera-se um mercado como sendo contestvel, quando no houver
barreiras entrada nem custos sada (sunk-costs) para as firmas que eventualmente nele desejem ingressar. As empresas nele atuantes no esto protegidas
de eventuais entradas do tipo hit and run, firmas de fora que, atradas por lucros
extra-econmicos desse mercado, nele ingressem e obtenham lucro, isso ocorrendo
antes que as firmas estabelecidas tenham tempo de sair do negcio ou mesmo
alterar seu preos. Para que um determinado mercado seja contestvel, necessria a maior homogeneizao possvel dos produtos e o livre acesso aos mtodos
de produo para todos os produtores, que devem ter acesso mesma tecnologia
e possurem a mesma demanda de mercado (Farina, 1990).
Como acontece com a crtica de Demsetz, mesmo em estruturas oligopolsticas
e monopolsticas, incluindo monoplios naturais, com ocorrncia de significativas
economias de escala, pode ocorrer a contestabilidade. Em tais situaes, afirma
a TMC, uma empresa em posio de monoplio no poderia auferir lucros monopolsticos, porque, se o fizesse, estaria se sujeitando ao perigo de um ataque do
tipo hit and run por parte de outras empresas. Isso chamado de concorrncia
potencial. Dessa maneira, no haveria necessidade de se regulamentar estas
indstrias, mesmo elas sendo monoplios naturais.
O prprio monoplio natural foi redefinido pelos estudiosos da TMC. Chegouse concluso de que uma empresa, produtora de vrios bens ou servios, poderia
deter um monoplio natural, mesmo sem haver economias de escala no processo.
Isso aconteceria, se tal empresa incorresse em custos menores em relao s
demais, produtoras de bens ou servios separadamente. A isso se chamou
subaditividade de custos. Um monoplio natural teria lugar, nesse caso, quando

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uma firma possusse a funo de custo subaditiva no decorrer da regio mais


importante de sua produo (Farina, 1990).
Os sunk-costs, como foi dito, ocorrem quando h custos que devem ser cobertos,
ainda que no haja produo. As firmas que possuem tais custos necessitam de
um volume muito grande de capital, o qual pouco mvel. Devido a estas caractersticas, tais mercados, onde se verifica a existncia de sunk-costs, no podem
ser contestveis.
As firmas que incorrem em sunk-costs, ou as que demandam altas somas de
capital, podem, entretanto, sofrer outro tipo de concorrncia, a intermodal. Por
exemplo, uma transportadora de leo encanado pode sofrer concorrncia intermodal do transporte do produto, leo, por meio de caminhes. A mesma forma de
transporte, o rodovirio, tambm concorre com o ferrovirio no s no transporte
de cargas como no de passageiros.
Servios nos quais a existncia de sunk-costs seja a menor possvel, e que o
ingresso e a sada das empresas no mercado no demandem custos muito altos,
so os casos tpicos nos quais a TMC funcionaria. Para eles, a teoria preconiza a
desregulamentao. Exemplos prticos so a coleta de lixo urbana, o transporte
areo ou ainda o sistema de telefonia a longas distncias, razoavelmente adequados
s condies preconizadas (Johnson et al., 1996).
Baumol, Panzar e Willig (1982) afirmam que, para o caso padro das curvas de
custo mdio com formato de U (U-shaped average cost curves), apesar de
raros, h exemplos de sustentabilidade em certas indstrias, ou seja, a determinado
preo de mercado a firma capaz de cobrir seus custos e ainda evitar eventual
entrada lucrativa de outra firma. As situaes mais comuns, no entanto, so
aquelas nas quais a sustentabilidade no possvel.
Entre as contribuies proporcionadas pela TMC figuram, entre outras, a criao
de novos e fundamentais conceitos, a afirmao da importncia dos sunk-costs
e da importncia que a competio potencial pode ter na melhoria do desempenho
das indstrias. A TMC tem duas limitaes bsicas, apontadas pelos seus crticos:
a hiptese da inexistncia de sunk-costs (a maior crtica) e a possibilidade de
uma empresa ingressar no mercado antes que a detentora do monoplio possa
alterar seus preos.
Ou como apontam Vickers e Yarrow (1997):
Entretanto ns temos srias dvidas sobre a aplicabilidade emprica da teoria
da contestabilidade, especialmente para as indstrias maiores [...] ameaas
de entrada [de novas firmas no mercado] so normalmente muito desejveis,
mas elas sero impotentes, a menos que sejam suplementadas por polticas
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efetivas de competio que combatam condutas anticompetitivas contra


potenciais firmas invasoras, realizadas por parte das firmas monopolistas.
Alm disso, h um nmero de mercados e submercados, onde a ameaa de
entrada simplesmente no existe e no pode ser criada. Regulamentao
direta da firma monopolista ento requerida.

Teoria da Captura
As hipteses sobre as quais se baseiam as duas teorias citadas acima, a TMC
e a crtica de Demsetz, no so to abrangentes quanto se poderia desejar, mas
h tambm outra fonte de apoio aos movimentos em prol da desregulamentao
dos monoplios. Se aquelas teorias defendem a concorrncia como forma de
impedir o uso do poder de monoplio, sendo melhor ento, em termos de bemestar, haver a desregulamentao, h a corrente que chega a esta concluso por
outra via, afirmando ser a regulamentao ineficaz. o caso da teoria da captura, ou economic theory of regulation.
Segundo Johnson et al. (1996), os estudos voltados para a crtica da regulamentao estatal dos servios de utilidade pblica, e mesmo para o tipo tradicional
de concesso, comearam a surgir no incio dos anos 60. No se aceitava mais a
interveno governamental, para sanar as chamadas falhas de mercado, com a
freqncia ocorrida no passado.
A teoria da captura teve seu incio na dcada de 70, com os escritos de Stigler
e Jordan, entre outros. Coube a esse ltimo um de seus primeiros esboos, cuja
base a relao entre as empresas monopolistas e os polticos. Estes tendem a
procurar obter o que para eles fundamental e caracterstico de seu comportamento: votos em suas campanhas, e dinheiro, sob vrias formas, seja para as
suas prprias campanhas, seja para eles mesmos, pessoalmente.
Os polticos tendem a apoiar as regulamentaes que lhes dem o que procuram.
Isso, de acordo com a teoria, implicaria que grupos de menor tamanho, porm
mais diretamente interessados em determinados assuntos, e com recursos mais
vultosos, como o caso dos produtores, saiam vencedores em relao a conseguir
vantagens junto classe poltica, quando comparados a grupos maiores, porm
menos organizados e com menor conhecimento do assunto, como o caso dos
consumidores. Sindicatos de trabalhadores tambm podem colocar-se a favor
das direes das companhias, visando a conseguir aumentos em seus vencimentos
ou mesmo condies mais satisfatrias em seu ambiente laboral.
Os consumidores, por seu lado, costumam ser menos atuantes e possuir uma
organizao menos efetiva, se comparada dos sindicatos e das firmas monopolistas. Desse modo, tendem a ter seus interesses relegados em favor dos

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Reflexes sobre a Regulamentao

interesses das empresas. O contato freqente entre regulamentador e empresas


tambm tende a levar corrupo, que pode ocorrer, por exemplo, com ofertas
de cargos bem remunerados para os regulamentadores, dentro das empresas
regulamentadas, quando eles deixarem seus cargos no setor pblico.
Logo, a regulamentao serviria, segundo os postulantes da teoria, mais aos
interesses dos produtores do que aos interesses dos consumidores, os quais, em
princpio, estariam sendo protegidos com a regulamentao da atividade. Os
produtores capturariam os que deveriam mandar, isto , o Governo, geralmente
por meio de seus rgos regulamentadores, e passariam eles a mandar e a tirar
proveito da situao. Se para atender aos interesses dos consumidores melhor
a regulamentao dos preos do monoplio em nveis baixos, para a firma detentora desse monoplio obviamente interessante que os preos de seus produtos
sejam fixados em nveis elevados. E isso, segundo vrios casos documentados,
termina no raramente ocorrendo.
Um dos maiores problemas com relao influncia dos produtores sobre os
rgo de regulamentao o relativo barragem de firmas interessadas em
ingressar no mercado. O argumento de que, em situaes onde ocorram monoplios naturais, uma nica firma produz com maior eficincia do que vrias, pode
ser utilizado indevidamente como argumento pelos produtores para obter a efetiva
proibio, por parte do Governo, da entrada de firmas interessadas em produzir
nesse mercado, favorecendo a empresa atualmente produtora, ao proteg-la de
qualquer competio. Esse argumento das firmas incumbentes pouco
convincente: se realmente houver monoplio natural e a firma monopolista produzir
eficientemente, ela ter pouco que temer quanto ao perigo de um hipottico ingresso
de outras firmas no mercado, principalmente por estar ela submetida ao controle
de preos pelo Governo.
A evoluo constante e rpida da tecnologia, principalmente nos dias atuais,
tem o poder de transformar o que antes era, de fato, um monoplio natural, numa
situao de mercado em que este no mais exista na realidade. Isso outro
aspecto importante para ser considerado. Se o Governo, dando ouvidos proposta
do produtor monopolista, barrar o ingresso de novas firmas no mercado, e essa
indstria, por efeito de evolues tecnolgicas, deixar de ser um monoplio natural,
ela passar a ser um monoplio apenas por efeito das barreiras impostas pelo
Governo, o que seria uma forma de produo anti-econmica e prejudicial aos
consumidores.
Em muitos casos, a prpria dificuldade em se reconhecer, com satisfatrio grau
de certeza, os casos em que h ou no a ocorrncia efetiva de monoplio natural,
faz com que a implementao de barreiras ao ingresso de novas firmas, por parte
do Governo, conduza produo de um bem por uma nica firma, quando seria
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mais eficiente, e portanto economicamente mais desejvel a produo desse


mesmo bem por mais de uma empresa.
Smith (1996) coloca alguns aspectos relacionados teoria da captura, de acordo
com o que ocorreu nos Estados Unidos, principalmente em relao ao setor
eltrico, onde, interessante notar, foi a prpria indstria que se empenhou em
favor da regulamentao de suas atividades pelo Governo:
O folclore de que o propsito original da regulamentao era proteger os
consumidores dos preos de monoplio est agora sendo desafiado. De
1879 a 1907, empresas eltricas de utilidade pblica no eram sujeitas a
nenhuma regulamentao de preos. Elas eram obrigadas a obter o direito
de operao dos municpios, e a literatura descrevia uma poca de competio livre, na qual os municpios concediam o direito a muitas das que
solicitavam. Foi a prpria indstria, cujos lucros sofreram pelo livre ingresso
no mercado, que criou vigorosos lobbies em favor de restries ao ingresso
no mercado e de regulamentao estatal de preos e lucros. Em 1897,
Samuel Insull, ento presidente da National Electric Light Association
[associao] da indstria e um persistente defensor da regulamentao,
repetidamente clamava pela criao de licenas exclusivas para as empresas eltricas de utilidade pblica e pelo controle de preos do tipo lucro
justo a ser realizado pelos Governos de Estado. As regulamentaes resultantes serviram para proteger a indstria da competio nos preos, a
qual dominou a histria no seu incio [...] Um estudo do perodo 1900-20
mostra que os primeiros Estados a adotar a regulamentao foram aqueles
nos quais as tarifas de eletricidade e os lucros eram os mais baixos e a
produo a mais alta. Alm disso, o efeito da regulamentao, durante o
perodo inicial, foi aumentar preos e lucros e reduzir a produo. Estes
dados apiam a hiptese de que a regulamentao foi uma reao das
empresas de utilidade pblica, desejosas de proteger seus lucros, no uma
reao dos consumidores aos preos de monoplio. De fato, os preos
monopolistas no foram um problema significativo (Smith, 1996).
fcil perceber que a teoria da captura e a teoria do monoplio natural so
diametralmente opostas. Esta ltima, como se viu, diz ser necessria a regulamentao dos monoplios naturais para estes no abusarem de sua privilegiada
condio: se agirem livremente, levaro reduo do bem-estar da sociedade, ao
imporem preos monopolsticos. Na teoria da captura a afirmao oposta: a
regulamentao e o controle do monoplio, por parte do Governo, que seriam
os responsveis pela reduo do bem-estar, pois os regulamentadores tenderiam
a agir segundo os interesses da empresa regulamentada, chegando ao ponto de,
em certos casos, perpetuar o monoplio mesmo em condies nas quais este no
mais deveria existir naturalmente.

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CONCLUSO
Conclui-se, por meio do estudo das trs teorias citadas, e principalmente da
anlise da experincia norte-americana, que possvel e, em muitos casos desejvel, a desregulamentao de algumas indstrias monopolistas brasileiras, desde
que elas se enquadrem dentro das precondies determinadas em cada uma das
teorias. Os principais requisitos so: a inexistncia de sunk-costs, para a teoria
dos mercados contestveis e a simplicidade do trabalho, alm da impossibilidade
de conluio, para a crtica de Demsetz.
A teoria da captura, por sua vez, nos alerta fortemente para o fato de que a
desregulamentao pode ser mais interessante para os consumidores do que a
regulamentao governamental, pois o controle do Governo pode levar perpetuao de situaes artificiais de monoplio, ao barrar o ingresso de firmas
interessadas em ingressar no mercado, ou ento fixar preos e tarifas em nveis
elevados, por efeito do conluio entre regulamentadores e firmas monopolistas.
Estes fatos reforam a necessidade de se conhecerem as teorias e de se refletir
a respeito de possveis desregulamentaes.
No se deve, ainda, barrar o ingresso de novas firmas nos mercados, mesmo se
determinada empresa monopolista argumentar que produziria melhor, se lhe fosse
concedida proteo contra eventuais concorrentes. Isso porque muito difcil
saber quando h realmente monoplio natural em um determinado mercado, e
tambm pelo fato de que inovaes tecnolgicas freqentemente fazem com que
um monoplio natural deixe de s-lo.
Sempre que determinada indstria for desregulamentada, fundamental o seu
acompanhamento por rgos governamentais que implementem polticas antitruste,
pois so muito comuns atitudes anticompetitivas, por parte das empresas
monopolistas, no sentido de expulsar eventuais firmas concorrentes interessadas
em ingressar no mercado, como foi mostrado pelo caso da American Airlines,
quando processada pelo Governo americano, ou, antes disso, desencoraj-las a
ingressar no mercado.
Uma vez que nem todas as indstrias, como se viu, so suceptveis de serem
desregulamentadas, quando se optar pela regulamentao das empresas monopolistas, deve-se, se possvel, fazer uso do sistema de controle de preo. Dos trs
diferentes tipos que formam este sistema, o mais usual o preo no nvel do
custo mdio, mas pode-se tentar tambm o tipo conhecido como tarifao dupla,
aconselhado por muitos economistas.

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