Política Habitacional para Os Excluídos: O Caso Da Região Metropolitana Do Recife

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4.
Coleo
ColeoHabitare
Habitare--Habitao
HabitaoSocial
Socialnas
nasMetrpoles
MetrpolesBrasileiras
Brasileiras--Uma
Umaavaliao
avaliaodas
daspolticas
polticashabitacionais
habitacionaisem
emBelm,
Belm,Belo
BeloHorizonte,
Horizonte,Porto
PortoAlegre,
Alegre,Recife,
Recife,Rio
RiodedeJaneiro
JaneiroeeSo
SoPaulo
Paulononofinal
finaldodosculo
sculoXXXX
4.
Poltica habitacional para os excludos:
o caso da Regio Metropolitana do Recife
Maria ngela de Almeida Souza
o debate atual, a questo da habitao se mantm como um desafio ao poder pblico em suprir
as carncias habitacionais, cada vez maiores, das famlias mais pobres. Esta situao se agrava a
partir da dcada de 1980, com a reduo dos investimentos no setor, especialmente aps a extin115
o do Banco Nacional de Habitao (BNH), no final de 1986. E assume novas caractersticas com o movimento
de descentralizao administrativa e de municipalizao da poltica urbana, aps a Constituio de 1988.
O aprofundamento da crise econmica, a partir dos anos 1980, redefine a natureza da questo urbana no
Brasil. A emergncia do discurso sobre a pobreza urbana se d num momento de intensificao dos conflitos
pela posse da terra e pelo acesso moradia nas grandes cidades brasileiras, e os indcios de fragmentao do
tecido social, a expanso da ilegalidade na cidade, a crise fiscal do Estado e a sua retrao nos investimentos
Poltica habitacional para os excludos: o caso da Regio Metropolitana do Recife
sociais so alguns dos problemas que repercutem diretamente na relao entre a poltica habitacional e a
excluso social e espacial das famlias mais pobres.
assim, na localizao da habitao, evidenciando que

as condies de acesso moradia traduzem uma das
dimenses de acesso cidade.
Abordando, de incio, a questo do acesso habitao popular, no contexto mais amplo de acesso
cidade, este texto traa um quadro da poltica de
habitao popular na Regio Metropolitana do Recife
(RMR), visando discutir a atuao da esfera estadual e
municipal neste campo. So utilizados os resultados da
Pesquisa Rede Habitat Rede Nacional de Avaliao e
Disseminao de Experincias Alternativas em Habitao Popular, que integra o Projeto Habitare-Finep1 e
tem por objetivo investigar, avaliar e disseminar experincias alternativas em habitao popular, enfocando
a abrangncia dessas experincias e o seu impacto sobre o quadro de necessidades locais, e principalmente
verificar se h um novo padro de poltica habitacional, descentralizado e originado no municpio.
Os movimentos sociais pela posse da terra e da

moradia, que eclodem nas grandes cidades brasileiras a partir de meados da dcada de 1970, antes de se
constiturem expresso de luta pela habitao, representam a luta pela prpria permanncia na cidade.
Ressaltam a dimenso territorial inerente questo
habitacional e conferem noo de acessibilidade
habitao, terra urbana e cidade um carter
poltico-espacial denunciador de processos de excluso social.
1. O acesso habitao: uma dimenso do

acesso cidade
116
Ao constituir o ncleo de consumo da famlia, a moradia expressa as condies de acesso dos

habitantes aos bens e servios necessrios vida. A
desigualdade entre os segmentos sociais transparece,
Na medida em que o acesso moradia se viabiliza para um grande nmero de famlias como uma
transgresso regulao do mercado e se processa
s margens do quadro jurdico institudo, assume
uma dimenso poltica e torna-se objeto de interveno do Estado atravs de polticas habitacionais.
O acesso moradia constitui, assim, o objeto central
da demanda e dos movimentos reivindicatrios por
habitao e a finalidade da poltica pblica de habitao popular.
Na Regio Metropolitana do Recife, a luta por
esse acesso moradia expressa as peculiaridades do
Esta pesquisa foi coordenada nacionalmente pelo Prof. Adauto Cardoso (UFRJ/Ippur e Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal). A equipe local de
pesquisa, coordenada pela Prof. Maria ngela de Almeida Souza foi composta por: i) Jan Bitoun, professor do Departamento de Cincias Geogrficas e do curso
de Mestrado em Geografia da Universidade Federal de Pernambuco, coordenador do Observatrio Pernambuco de Polticas Pblicas e Prticas Scio-Ambientais;
ii) Lvia Miranda, educadora da Fase-Pernambuco, coordenadora do Observatrio Pernambuco de Polticas Pblicas e Prticas Scio-Ambientais; iii) Demstenes
Morais, consultor da equipe Pernambuco; iv) Marja Mariane C. Paulo, colaboradora bolsista da equipe Pernambuco; v) Srgio Ximenes, colaborador bolsista da
equipe Pernambuco.
1
Coleo Habitare - Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras - Uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX
processo de ocupao do espao metropolitano, definido com maior amplitude a partir da expanso da
urbanizao iniciada nos anos 1960.
to dos assentamentos pobres tambm extrapola a

dimenso restrita de cada municpio (Mapa 1).
Os fortes vnculos entre os municpios da Regio

Metropolitana do Recife
As fortes relaes fsicas entre os municpios
da RMR, especialmente entre os mais prximos ao
Recife ncleo metropolitano viabilizam, tambm, intensas relaes de complementaridade funcional entre as reas de municpios distintos, porm
interligadas pela continuidade do tecido urbano. A
enorme aglomerao resultante apresenta-se, ento,
como uma cidade metropolitana, com alto grau de
interdependncia fsica e funcional entre suas partes, seus bairros, seus locais de trabalho e moradia,
suas atividades, suas comunidades e suas redes de
servios urbanos.
Instituda em 1973, a Regio Metropolitana do
Recife tem cerca de 2.800 km e compe-se atualmente de 14 municpios, onde reside uma populao
de cerca de 3.330.000 habitantes (Censo Demogrfico de 2000). No rene um conjunto de ncleos
urbanos autnomos, mas constitui uma grande rea
metropolitana; uma cidade transmunicipal, com 50
km de extenso na faixa litornea, como espao contnuo por conurbao fsica e funcional, interligando
as praias de Jaboato, Recife, Olinda e Paulista, com
sete sistemas de infra-estrutura e servios urbanos
em operao (transporte coletivo, pavimentao,
abastecimento de gua, energia eltrica, iluminao,
telefonia e limpeza urbana). Nesse contexto, a ques-
117
Mapa 1 - Regio Metropolitana do Recife: municpios e malha

urbana. Fonte: Alheiros (1998)
Com 218 km, o Recife representa 7,2% da rea

metropolitana e concentra 42% dos habitantes da regio. Sua rea urbana se estende por todo o territrio
e sua populao e a vida da cidade crescem alm

dos limites do municpio. Precoce em seu carter de
metrpole, o Recife tratado como tal, desde os anos
1950, quando o urbanista pernambucano Antnio
Baltar (1951) caracteriza-o como cidade transmunicipal, cidade conurbada, cidade metropolitana.
Em vez de expressar seu esvaziamento, o
decrscimo das taxas de crescimento do Recife nos
ltimos censos demogrficos evidencia que a cidade se agiganta com uma populao que cresce fora
dela. Nos ltimos trinta anos, sua populao reduz
de 58% (1970) para 43% (2000) sua participao na
RMR. A cidade se terceiriza, se verticaliza e se especializa como plo de servios, em detrimento do
crescimento desses servios nos demais municpios
circunvizinhos. Concentrando no apenas o aparelho produtivo e decisrio do estado, mas representando o principal centro administrativo do Nordeste
sedes de organismos federais, como Sudene, Chesf,
Comando Militar e Justia Federal , o Recife tambm disputa com as regies de Salvador e Fortaleza a
condio de principal plo de servios.
118
A populao desse conglomerado de municpios que integra o espao metropolitano est fortemente concentrada na rea conurbada, formada por
Recife, Jaboato, Olinda, Paulista e Camaragibe. Nesse
contexto, convm destacar a grande dinmica interna dos fluxos migratrios entre esses municpios. Segundo dados censitrios, cerca de 85% dos habitantes que migraram do Recife, na dcada de 1970, se
deslocaram para Jaboato, Olinda e Paulista.
Para tal fenmeno contribuiu significativamente a poltica de habitao popular, empreendida
atravs da Cohab-PE, bem como a urbanizao e o

adensamento das faixas de praia. O expressivo incremento populacional do municpio de Camaragibe
indica tambm uma expanso para a periferia oeste
do ncleo metropolitano. Na dcada de 1980/91, os
efeitos dessa periferizao ainda se fazem sentir num
significativo incremento populacional dos municpios vizinhos ao Recife Olinda, Paulista, Jaboato e
Abreu e Lima , que recebem os grandes conjuntos
habitacionais construdos pela Cohab-PE. J entre os
anos 1991/2000, os efeitos da inverso da poltica
de habitao popular que substitui a construo
dos conjuntos pela urbanizao de assentamentos
pobres j consolidados, especialmente os localizados no ncleo metropolitano expressam um maior
incremento populacional do Recife, Camaragibe e
municpios que se expandem na periferia da RMR
(Mapa 2 e Tabela 1).
Em um processo de periferizao caracterstico da expanso das grandes cidades brasileiras, a populao pobre se desloca na busca de condies de
acesso terra e moradia.Tal periferizao caminha,
contudo, em dois sentidos: avana para as bordas da
malha urbana e densifica o ncleo metropolitano,
ocupando os terrenos que se situam s margens do
mercado imobilirio. As condies de ocupao das
reas pobres da RMR se inserem no contexto mais
amplo de formao do espao construdo da regio,
no qual a pequena dimenso de alguns municpios
favorece a sua integrao funcional com os vizinhos,
mas dificulta a municipalizao de polticas voltadas
para os setores como o habitacional, que se expandem alm de seus limites (Mapa 3).
Estreitamente vinculada s caractersticas do

stio e ao processo produtivo sob o qual a Regio Metropolitana do Recife se desenvolveu, a expanso dos
ncleos urbanos da metrpole se fez, predominantemente, sobre aterros em reas de mar, nas faixas litorneas e sobre terras de antigos engenhos de acar,
que at o final do sculo XIX margeavam os mangues
de toda a regio. A estrutura fundiria dos municpios
litorneos caracteriza-se, assim, por grandes extenses
de terras de marinha, s quais se somam as reas loteadas e os remanescentes desses antigos engenhos,
que se expandem pelos demais municpios da regio.
No processo de expanso urbana, as reas planas, secas e aterradas adquirem um alto valor imobilirio, limitando seu acesso s classes mais abastadas. J
os baixios, sujeitos inundao nas mars mais altas
e requerendo maior custo de recuperao, bem como
os terrenos de alta declividade, que exigem maior custo de implantao de infra-estrutura, passam a ter um
valor imobilirio mais baixo em relao aos terrenos
planos e secos, ficando ao alcance das classes menos
abastadas (Melo, 1978).
Mapa 2 - reas da Regio Metropolitana do Recife por categoria

socioocupacional e conjuntos habitacionais em 1991. Fonte:
Projeto: Metrpole, Desigualdades Scio-espaciais e Governana
Urbana (Pronex/MCT). Produo: Observatrio PE (PPGEO/UFPE
- Fase-PE). Base cartogrfica: Prefeitura do Recife - Seplam Projeto
PNUD BRA 01 - 032.
Os dilemas do modelo histrico de desenvolvimento urbano
A apropriao dos terrenos de construo mais

fcil pelos setores da populao de maior poder aquisitivo resulta numa extrema desigualdade de acesso
ao solo, agravada pela alta seletividade no ritmo e na
dotao dos investimentos pblicos, que privilegia a
dotao desses investimentos pblicos em reas de
maior valor imobilirio. Por outro lado, o atraso da
interveno pblica gera dficit de infra-estrutura e
torna mais precrias as condies gerais de habitabilidade, em especial nas reas onde mora a populao
mais pobre.
119
120
Tabela 1 - Populao residente e incremento populacional da Regio Metropolitana do Recife e dos municpios componentes (1970-19801991-2000). Fonte: Fundao IBGE. Censos Demogrficos de 1970, 1980, 1991 e 2000.
Com a intensificao do processo de urbanizao e de metropolizao, a partir da dcada de 1970,

um duplo movimento caracteriza a expanso dos assentamentos populares: enquanto os grandes conjuntos habitacionais levam a populao inserida no mercado popular do ncleo metropolitano para a periferia
da malha urbana, as famlias mais pobres, excludas do
acesso aos mecanismos de financiamento do BNH, se
somam ao movimento de invases coletivas de terrenos, numa tentativa de fixao em reas prximas ao
mercado de trabalho, no ncleo metropolitano.
Mapa 3 - reas da Regio Metropolitana do Recife por categoria socioocupacional e reas pobres em 1991. Fonte: Projeto: Metrpole,
Desigualdades Scio-espaciais e Governana Urbana (Pronex/MCT).
Produo: Observatrio PE (PPGEO/UFPE - Fase-PE). Base cartogrfica: Prefeitura do Recife - Seplam Projeto PNUD BRA 01 - 032.
Especialmente no Recife e nos municpios vizinhos, o incentivo dado ao setor da construo civil
pela poltica habitacional implantada por meio do
Sistema Financeiro de Habitao (SFH) e a especulao imobiliria decorrente desse processo contriburam para a elevao do preo da terra urbana. A
reduo e a conseqente valorizao dos espaos
disponveis impuseram maiores dificuldades de fixao residencial no ncleo metropolitano. A periferizao da camada mais pobre da populao aliou o
problema da moradia s dificuldades de transporte e
falta de infra-estrutura e servios urbanos. E a perda
do poder de compra da populao, diante da poltica de arrocho salarial adotada pelo governo na dcada de 1970, levou progressivamente eliminao
da habitao da cesta de consumo do trabalhador,
conduzindo-o s estratgias que passaram a viabilizar a moradia s margens do mercado formal. Entre
tais estratgias, inserem-se as sucessivas invases de
terrenos urbanos, que, a partir de meados da mesma
dcada, ocorrem com carter de luta organizada (Falco Neto e Souza, 1985).
121
A Arquidiocese de Olinda e Recife divulga, em

1977, que cerca de 58 mil famlias da RMR, totalizando mais de 300 mil pessoas, estavam ameaadas de
expulso da Regio Metropolitana do Recife (Barros
e Silva, 1985). Outra pesquisa, realizada pela Fundao Joaquim Nabuco, constata que em cinco anos,
entre 1978 e 1983, ocorreram na RMR mais de 80
invases, envolvendo cerca de 150 mil pessoas (Falco Neto, 1984). A Cohab-PE registra, entre 1987-89,
mais de 200 invases na RMR, envolvendo cerca de
80 mil pessoas, das quais dois teros concentrados
no municpio do Recife2 (Souza, 1991).
Esta situao repercute de forma expressiva no
espao metropolitano, ampliando os assentamentos
populares em seu ncleo. Segundo levantamentos
realizados pela Secretaria de Habitao e Desenvolvimento Urbano do governo de Pernambuco em 1990,
o espao ocupado pelos assentamentos pobres do
municpio do Recife havia duplicado, entre 1975-90, e
ocupava cerca de 33 km, ou seja, 15% do total do mu-
122
nicpio e 26% da rea urbana ocupada, concentrando

cerca de 56% das habitaes da cidade. (Souza, 1990).
Os indicadores de dficit e de inadequao de
habitaes da RMR destacam a regio entre aquelas
em que a problemtica habitacional se apresenta
mais aguda, ao lado das demais metrpoles do Nordeste e do Norte do pas3, que so as que registram as
maiores mdias dos indicadores de carncias habitacionais, no contexto das variaes regionais brasileiras, que so bastante significativas.
Definidas a partir de indicadores extrados dos
dados censitrios, as necessidades habitacionais dos
municpios, e das regies metropolitanas que eles integram, fornecem um quadro geral de carncia no
setor habitacional, expressas atravs do dficit habitacional4 necessidade de reposio total de moradias precrias e atendimento demanda no-solvvel
nas condies dadas de mercado ; como tambm
pela inadequao de habitaes5 necessidade de
A Figura 1 apresenta esses dados da conjuntura local relacionados aos principais eventos e aes da poltica habitacional implantada na RMR, segundo as gestes
do governo estadual e dos governos municipais.
2
Para estabelecer a comparao desses indicadores, referentes s maiores metrpoles brasileiras e suas respectivas cidades-plo, destacando a Regio Metropolitana do Recife RMR e os municpios que a compem, este texto utiliza os dados produzidos pelo Metrodata equipe de pesquisa do Observatrio de Polticas
Urbanas e Gesto Municipal (UFRJ/Ippur-Fase), publicados no site da web: www.observatorio.tk. Esses dados adotam como referncia o trabalho desenvolvido
pela Fundao Joo Pinheiro (O Dficit Habitacional no Brasil, Belo Horizonte, 1995, atualizado no ano de 2002, a partir dos dados preliminares do Censo Demogrfico de 2000), no qual se procura estabelecer parmetros bsicos de habitabilidade, tomando como base as variveis censitrias e a Pesquisa Nacional por
Amostra de Domiclios (Pnad).
3
A partir da base de informaes da FIBGE (Censo Demogrfico de 2000 e Pnad), o dficit habitacional definido a partir de trs elementos: domiclios improvisados, coabitao familiar e cmodos cedidos ou alugados. Desse modo, a partir do Censo de 2000, mudam os indicadores que, h vrios recenseamentos,
caracterizavam o dficit habitacional no Brasil, uma vez que a varivel domiclios rsticos (no disponvel no ltimo Censo), substituda pela varivel cmodos cedidos ou alugados.
4
Os critrios para definir a inadequao de habitaes partem de um padro mnimo, que fixa a qualidade construtiva, dimensionamento da moradia e das peas
que a compem e ainda critrios relacionados ao ambiente em que esta moradia se insere, tais como carncia ou algum tipo de deficincia no acesso infra-estrutura bsica (energia eltrica, abastecimento de gua, instalao sanitria e coleta de lixo) e o adensamento excessivo (densidade acima de trs moradores por
dormitrio, em domiclios com famlias nicas) (ibid.).
5
melhoria de unidades habitacionais com certo tipo

de carncia.
Comparada s oito maiores regies metropolitanas brasileiras, a RM Recife se destaca apresentando o terceiro maior dficit habitacional absoluto
(104.122 habitaes), apenas superada pela RM So
Paulo (299.964 hab.) e RM Rio de Janeiro (242.990
hab.) Quando relacionado ao estoque de moradias
existentes, o dficit habitacional relativo da RM Recife (12,05%) apenas superado pela RM Belm
(19,61%) situa-se bem acima da mdia das RMs brasileiras (7,91%), bem como das RMs do Sul e Sudeste
do pas, que apresentam dficit habitacional relativo
abaixo da mdia das metrpoles do pas (Tabela 2).
No contexto da RM Recife, a capital e sede metropolitana o Recife registra um dficit relativo
(12,54%) que se mantm na mdia regional (12,05%),
seguido com certa aproximao pela maioria dos
municpios da regio, exceo de trs: Jaboato dos
Guararapes (9,72%), que compe o ncleo central
metropolitano e limita-se ao sul com o Recife, mostra
um dficit habitacional relativo mais baixo; e Itapissuma e Araoiaba, no extremo norte da regio metropolitana, apresentam os maiores dficits relativos da
regio, 18,66% e 18,28% respectivamente (Tabela 2).
No quadro geral de inadequao habitacional,
a RMR se situa abaixo da mdia das RMs brasileiras
quanto ao adensamento domiciliar excessivo (9,18%
da RMR e 10,79% das RMs brasileiras). Contudo, a
regio representa a metrpole de mais elevada inadequao habitacional por infra-estrutura (55,36%),
ao lado das demais RMs do Norte e Nordeste do
pas, todas bem acima da mdia brasileira (23,63%).

A inexistncia de sanitrios tambm expressiva na
RMR (3,67%), embora esta esteja em melhores condies do que a RM do Cear (5,41%) e a RM de Belm
(4,91%), todas muito acima da mdia das metrpoles
brasileiras, em torno de 1,17%. No que se refere
condio fundiria das habitaes, a RM de Porto Alegre se destaca como a regio de maior percentual de
domiclios em terrenos no-prprios (12,38%), seguida da RM de Fortaleza (12,12%) e da RMR (10,86%),
enquanto as demais RMs do pas apresentam uma
mdia bem inferior (7,77%) (Tabela 2).
No mbito interno da regio, a RMR apresenta um quadro ainda mais grave quanto inadequao habitacional no acesso infra-estrutura bsica.
o que acontece com quase metade de seus municpios em mais de 80% dos domiclios Itapissuma (97,58%), Araoiaba (96,50%), Igarassu (91,24%),
Ipojuca (84,31%), Moreno (83,32%) e Camaragibe
(81,93%). No caso especfico dos municpios de Araoiaba e de Moreno, mais de 10% dos domiclios no
possuem sanitrio (Tabela 2).
Enquanto o municpio do Recife se situa abaixo da mdia regional quanto ao percentual de domiclios com inadequao por infra-estrutura (44,39%),
ele se destaca acima da mdia da regio no percentual de domiclios com terrenos no-prprios (11,49%
Recife e 10,86% a RMR), destacando a problemtica
do acesso terra urbana no ncleo metropolitano,
o que tambm se evidencia em Jaboato dos Guararapes (13,09%). Na regio norte da RMR, contudo,
situam-se os municpios com maiores dficits habitaPoltica habitacional para os excludos: o caso da Regio Metropolitana do Recife
123
cionais relativos e o maior nvel de inadequao de

moradias, seja por infra-estrutura, seja por carncia
de sanitrios, seja por densidade domiciliar, seja pe-
los elevados percentuais de domiclios com terrenos

no-prprios, como em Itapissuma (22,41%), Araioaba (14,64%) e Itamarac (12,27%). Ao lado destes, o
124
Tabela 2 - Necessidades habitacionais das oito maiores Regies Metropolitanas do Brasil, de suas respectivas capitais e dos municpios da
Regio Metropolitana do Recife (2000). Fonte: FIBGE - Tabulaes especiais do Censo Demogrfico de 2000.
municpio de Moreno, a oeste do ncleo metropolitano, tambm se destaca pelos elevados nveis de
inadequao habitacional, especialmente por carn-
cia de infra-estrutura e sanitrios e pela regularizao

fundiria das habitaes (15,70%) (Tabela 2).
125
Tabela 2 (continuao)
126
As condies habitacionais da RMR expressam

o nvel de renda das famlias residentes na regio. Dados do Censo Demogrfico de 2000 demonstram que
a renda mdia dos chefes de domiclios permanentes
da RMR de 5,1 salrios mnimos, destacando-se acima
desta mdia o municpio do Recife, com 6,8 salrios mnimos, o que representa cerca de 135% da renda mdia
da regio. Como plo central da RMR, o Recife concentra 45% do total dos chefes de domiclios permanentes
e 60% da renda total desses chefes (Tabela 3).
127
No contexto da RMR, destacam-se, alm do Recife, os municpios de seu entorno Olinda e Jaboato
dos Guararapes , que apresentam uma renda mdia
dos chefes de domiclios particulares que se aproxima
de 90% do rendimento mdio da regio. Seguem-se Pau-
lista e Camaragibe, com um rendimento mdio mensal

de 76,7% e 56,4%, respectivamente. Os demais municpios se encontram abaixo de 50% da mdia regional.
128
Tabela 3 - Rendimento mdio mensal dos chefes de domiclios particulares dos municpios da RMR (2000). Fonte: F.IBGE. Censo
Demogrfico de 2000.
2. A dcada de 1980: um momento de conquistas para a pobreza urbana

A dcada de 1980 marca um momento de inflexo no quadro da poltica habitacional da RMR,
decorrente das mudanas empreendidas na poltica
de habitao popular pelo BNH na segunda metade
da dcada de 1970. A criao de alternativas ao programa convencional de construo de conjuntos habitacionais promove, pela primeira vez na histria do
pas, uma poltica habitacional dirigida urbanizao
de assentamentos pobres consolidados nas cidades.
Desde os anos 1930, a poltica de habitao implantada no Brasil, seja atravs dos Institutos de Aposentadoria e Penso (IAPs), seja atravs da Fundao
da Casa Popular (FCP), criada em 1946, seja atravs
do BNH/SFH, que substitui a FCP a partir de 1964,
contempla exclusivamente a proviso de novas moradias em conjuntos habitacionais. A reformulao
empreendida, objetivando a urbanizao de favelas,
inicia um novo processo que abre espao para a
descentralizao da poltica habitacional, atravs do
maior envolvimento da esfera local estadual e municipal na gesto dos programas implantados.
Tal reformulao impulsionada por um duplo movimento, propiciado pela abertura poltica do
regime autoritrio que institui o prprio BNH:
de um lado, os organismos internacionais
inserem a questo da pobreza no centro da
questo urbana dos pases subdesenvolvidos,
reunindo intelectuais e setores tcnicos brasileiros para discutir a questo;
de outro lado, os movimentos sociais pela

posse da terra e da moradia, que eclodem nas
grandes cidades brasileiras, exigem mudanas
nas condies da poltica instalada, unindo
nessa luta moradores, lideranas polticas, tcnicos e assessores do movimento popular.
No quadro geral de inadequao habitacional,
a RMR se situa abaixo da mdia das RMs brasileiras
quanto ao adensamento domiciliar excessivo (9,18%
da RMR e 10,79% das RMs brasileiras). Contudo, a
regio representa a metrpole de mais elevada inadequao habitacional por infra-estrutura (55,36%),
ao lado das demais RMs do Norte e Nordeste do
pas, todas bem acima da mdia brasileira (23,63%).
A inexistncia de sanitrios tambm expressiva na
RMR (3,67%), embora esta esteja em melhores condies do que a RM do Cear (5,41%) e a RM de Belm
(4,91%), todas muito acima da mdia das metrpoles
brasileiras, em torno de 1,17%. No que se refere
condio fundiria das habitaes, a RM de Porto Alegre se destaca como a regio de maior percentual de
domiclios em terrenos no-prprios (12,38%), seguida da RM de Fortaleza (12,12%) e da RMR (10,86%),
enquanto as demais RMs do pas apresentam uma
mdia bem inferior (7,77%) (Tabela 2).
O duplo movimento de presso para reformulao da poltica de habitao popular
Na Regio Metropolitana do Recife, alguns
eventos marcam um duplo movimento de presso,
empreendido pelos organismos internacionais, envolvendo rgos tcnicos e academia, e pelo moviPoltica habitacional para os excludos: o caso da Regio Metropolitana do Recife
129
mento popular, para reformulao da poltica habitacional implantada pelo BNH. Em 1975, o Movimento
Terras de Ningum se inicia nos morros da zona norte do Recife, envolvendo mais de 15 mil famlias e
conferindo visibilidade luta pelo acesso terra e
moradia na cidade. Essa luta se expande, progressivamente, para diversos pontos do Recife e envolve
outros municpios da RMR, ora expressando-se nas
invases de terrenos urbanos, ora refletindo-se nos
movimentos de luta das famlias pobres pela permanncia no lugar de moradia. Entidades de assessoria
reforam o movimento, contando com o apoio especial da Comisso Justia e Paz, da Arquidiocese de
Olinda e Recife, liderada pelo arcebispo D. Helder Cmara, que rene intelectuais, polticos e tcnicos de
rgos pblicos em torno da causa da moradia.
130
No mbito tcnico e acadmico, a Fundao de

Desenvolvimento Metropolitano (Fidem)6 e o curso
de Mestrado em Desenvolvimento Urbano (MDU) da
Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) articulam-se em torno das reas pobres, por encomenda do
Banco Mundial, atravs da Sudene. Em 1976, iniciam
um estudo de viabilidade da recuperao dos assentamentos pobres, realizando pesquisas em alguns
deles. Em 1978, a Fidem conclui um levantamento e
mapeamento dos Assentamentos de Baixa Renda da
Regio Metropolitana do Recife, e o MDU/UFPE-Sudene promove o Seminrio Nacional sobre Pobreza
Urbana e Desenvolvimento, no Recife, reunindo intelectuais do Brasil e de outros pases para discutir o
problema da marginalidade urbana7.
Paralelamente a esse processo, o BNH institui
novos programas, dirigidos a famlias deslocadas das
faixas de atendimento das Cohab, numa resposta
institucional ao duplo movimento empreendido pelos organismos internacionais e pelas entidades de
bairro, que se ampliam nas grandes cidades do pas:
o Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados
(Profilurb) (1975), que visa ampliar as condies de
acesso ao solo urbano com condies mnimas de
infra-estrutura, em face do crescente processo de favelizao; o Programa de Financiamento da Construo, Concluso e Ampliao ou Melhoria de Habitao de Interesse Social (Ficam) (1977), que concede
recursos acoplveis ou no ao Profilurb, mas que, na
prtica, se efetiva financiando habitaes para famlias inseridas na faixa de renda contemplada pelas
Cohab; e, por fim, o Programa de Erradicao de
Sub-habitao (Promorar) (1979), que visa urbanizao das reas pobres consolidadas e em processo
de conflito, ou ao reassentamento de favelas removidas diante da impossibilidade de urbanizao no
prprio local. Uma vez que implica a remoo de habitaes no interior das favelas para implantao de
infra-estrutura ou a criao de lotes urbanizados com
moradias para reassentamento de famlias em outro
A partir de 1999, o rgo passou a se denominar Fundao de Desenvolvimento Municipal (Fidem).
Esse debate foi consolidado num livro do gegrafo brasileiro Milton Santos (1978), que aprofunda a relao entre pobreza e desenvolvimento, reunindo uma
bibliografia nacional e internacional com cerca de 800 exemplares, e atende a diversas tendncias do pensamento social.
7
local, o Promorar absorve, em sua implementao, o

Profilurb e o Ficam.
e municipal requer tambm maior comprometimento para viabilizar os acordos pactuados.
No ano de 1979, a nova gesto estadual instala

a Secretaria de Habitao, com uma unidade administrativa especfica para implantar os programas alternativos do BNH. Por ser o nico agente financeiro do
SFH no estado de Pernambuco, a Cohab-PE tem uma
ao bastante expressiva ao longo de toda a dcada
de 1980, atuando tambm como agente promotor
do sistema, ao assumir diretamente as aes de urbanizao de favelas e o reassentamento de famlias
removidas de favelas no passveis de urbanizao.
Entre os municpios metropolitanos, as prefeituras
de Recife e Jaboato dos Guararapes tambm promovem obras de urbanizao de favelas, por meio
do Promorar. Casos em que a Cohab-PE atua como
agente financeiro, responsvel ainda pela administrao de todos os crditos imobilirios decorrentes da
implantao desses programas.
Os anos 1980 marcam, assim, o incio de um

novo padro de poltica de habitao popular na
RMR. A seleo das reas de interveno resulta de
um processo de negociao com as lideranas comunitrias dos pontos de maior conflito e se pauta
no levantamento dos assentamentos de baixa renda
realizado pela Fidem, em 1978. Este serviu tambm
de base para que o prefeito do Recife decretasse, j
em 1980, as 27 reas Especiais de Interesse Social
(Aeis), que passam a ser institucionalizadas como Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis), na Lei de Uso
e Ocupao do Solo 14.511, aprovada em janeiro de
1983. Essa lei estabelece um tratamento diferenciado para as Zeis, visando garantir sua integrao estrutura formal da cidade e consolidando, assim, uma
ao de vanguarda do governo municipal do Recife
no processo de legalizao urbanstica e fundiria
dos assentamentos pobres.
A poltica habitacional voltada para a pobreza

urbana
A participao de organismos internacionais

na implantao de alguns programas voltados para
urbanizao de reas pobres evidencia a interferncia desses rgos nas mudanas operadas na poltica
habitacional brasileira. O Projeto Recife, implantado
desde os primeiros anos da dcada de 1980, conta
com o financiamento do Banco Mundial e a interveno da Sudene para urbanizar as favelas margem
direita do rio Capibaribe, bem como para remover
quase todas margem esquerda do rio.
As solues adotadas para mediar os conflitos

urbanos implicam, na maioria das vezes, uma dimenso jurdica, alm de tambm conferirem certa autonomia ao governo local no trato da questo habitacional. Uma autonomia que traduzida num maior
aporte de recursos estadual e municipal para
resolver conflitos estabelecidos, como tambm nas
adaptaes realidade local de mecanismos adotados no mbito dos programas formulados na esfera
federal. O maior envolvimento dos governos estadual
A exigncia institucional de participao da

populao beneficiada na implementao do ProPoltica habitacional para os excludos: o caso da Regio Metropolitana do Recife
131
morar leva a prefeitura do Recife a criar barraces

dentro das reas em interveno, onde tcnicos e representantes das comunidades participavam conjuntamente da gesto das obras. Mesmo revestindo-se,
por vezes, do carter de cooptao e sofrendo interferncias de representaes oriundas de uma estrutura poltica clientelista, inegvel o crescimento,
seja dos lderes comunitrios, seja dos tcnicos dos
rgos governamentais, na apreenso do processo
de gesto de obras nos assentamentos pobres propiciado por essa prtica.
132
As crticas s polticas urbanas centralizadoras

adquirem fora ao longo dos anos 1980, enquanto
se processa a transio do regime autoritrio para
o regime democrtico no Brasil. Nesse contexto, a
participao de entidades, polticos e profissionais
que assessoram o movimento popular contribui para
avanos no processo de gesto dos assentamentos
pobres. O departamento jurdico da Comisso Justia
e Paz da Arquidiocese de Olinda e Recife promove
discusses com as lideranas das Zeis, com a colaborao de ONGs e de outros assessores do movimento
popular, para o desenvolvimento de um instrumento legal de gesto para as Zeis. Este se institucionaliza na gesto do primeiro prefeito eleito do Recife
aps o regime de exceo8, atravs da Lei 14.394, de
1987, que cria o Plano de Regularizao das Zonas

Especiais de Interesse Social (Prezeis)9. Afirmando-se
como um dos instrumentos de referncia para regulamentao urbanstica e fundiria e de gesto urbana no contexto brasileiro, o Prezeis serve de modelo
para outros municpios do pas, especialmente aps
a Constituio de 1988, tornando-se objeto de nova
reviso atravs da Lei 16.113, de 1997.
Os avanos que se processam na poltica local
de habitao popular, tanto na esfera estadual quanto na de alguns municpios da RMR, adquirem uma
nova dimenso com a extino do BNH, no final de
1986. A poltica implantada pela Secretaria Estadual
de Habitao10, que conta com a Cohab-PE como rgo executor, destaca-se pelo seu carter inovador,
nesse quadro de recente ausncia do BNH. Conferindo prioridade populao de baixa renda, o governo
de Pernambuco aprova um programa de investimentos no setor habitacional, viabilizando um volume de
emprstimos na Caixa Econmica Federal rgo
herdeiro das funes do BNH que representa cerca
de 30% do total de emprstimos concedidos no pas,
em programas ditos alternativos.
Alguns aspectos dessa poltica merecem ser
destacados, pelo impacto que provocaram no quadro das necessidades habitacionais locais. Visando
Na primeira eleio para prefeito das capitais, realizada em 1985, Jarbas Vasconcelos eleito no Recife.
O Prezeis foi selecionado no mbito desta pesquisa para ser analisado como estudo de caso, representativo de uma experincia significativa na poltica habitacional do municpio do Recife.
9
Em 1986, Miguel Arraes eleito governador de Pernambuco e convoca militantes do movimento popular, especialmente os vinculados Comisso Justia e Paz,
para conduzir a poltica de habitao popular de Pernambuco (Souza, 1991).
10
reduo dos custos de produo da habitao, o governo estadual adota, como princpio bsico de ao,
a intermediao dos mercados especulativos da terra
e do material de construo. Por meio de desapropriao e de cesso de terras pblicas, adquire terras
para ampliar a oferta de reas para implantao de
novas moradias ou para regularizao fundiria de
reas j ocupadas pela populao pobre. E cria ainda o Banco de Materiais de Construo (BMC), que
compra em larga escala e repassa para a populao a
preo de custo, dando suporte construo e melhoria de habitaes sob o regime de autoconstruo.
implantao de lotes urbanizados, a urbanizao de

favelas ou, mesmo, a legalizao fundiria, podendo
tambm ser implantado isoladamente em reas j
consolidadas e legalizadas, iniciando um processo de
melhoria progressiva com a substituio e recuperao das habitaes. A urbanizao de favelas, por
sua vez, pode ser complementada pela implantao
de lotes urbanizados em reas remanescentes e desocupadas no permetro da rea de interveno, ou
ainda pela legalizao fundiria e pelo financiamento
de materiais de construo para habitaes a serem
substitudas ou remanejadas.
A partir da experincia de implantao dos

programas do Profilurb, Ficam e Promorar, o governo
estadual institui mudanas no processo de operacionalizao desses novos programas, concebendo-os
como aes individualizadas implantao de lotes
urbanizados, financiamento de materiais de construo (atravs do BMC), para construo e melhoria de
habitaes por meio do regime de autoconstruo,
urbanizao de favelas e legalizao fundiria que
atuem de forma isolada ou combinada, conforme as
condies especficas de cada rea.
Como exemplo da efetividade dessas condies operacionais, alguns dados comparativos podem ser destacados: O Promorar, implantado a partir
do incio dos anos 1980, atravs do BNH, atuou em 28
localidades, promovendo a construo e melhoria de
cerca de 14.000 habitaes.Aps a extino do BNH,
os novos programas da Cohab-PE, implantados no
perodo de 1987/90, urbanizaram cerca de seis reas,
beneficiando mais de 20.000 famlias; ampliaram a
oferta em mais de 10.000 novos lotes urbanizados;
ergueram ou efetuaram melhorias, sob o regime de
autoconstruo e com o apoio do Banco de Materiais
de Construo, em cerca de 12.000 habitaes, em
80 reas na RMR, e efetivaram a titulao da posse da
terra de aproximadamente 30.000 famlias residentes em 24 assentamentos pobres.
Apesar de seu carter estruturador, a atuao

do Promorar urbanizao e legalizao integrada e
extensiva concentrara-se em poucas reas, em face
do volume de recursos e das condies de operacionalizao requeridas.A partir de aes individualizadas, a formulao dos novos programas possibilita
combinaes diversas e tem por objetivo maior o alto
poder de difuso das aes habitacionais. O financiamento de materiais de construo complementa a
A condio de agente financeiro do SFH

conferiu Cohab-PE (conforme as Leis 4.380/64 e
5.049/66) a prerrogativa de exercer funo cartorial
e emitir escritura particular com fora de instrumenPoltica habitacional para os excludos: o caso da Regio Metropolitana do Recife
133
to pblico, a custos inexpressivos para o beneficirio, bem abaixo dos cobrados por cartrios privados
e sem o processo burocrtico por vezes inacessvel
s famlias mais pobres.
importante salientar que a desvinculao desses programas possibilitou o Estado de Pernambuco,
atravs da Cohab-PE, viabilizar fontes de recursos
externos ao SFH para incrementar suas aes. Tanto
o Programa de Legalizao Fundiria quanto o Programa de Financiamento de Materiais de Construo
(especialmente a estruturao e a operacionalizao
do Banco de Materiais de Construo) foram viabilizados com o aporte de recursos do Banco Mundial e
do Tesouro do Estado, possibilitando.
134
Quando a crise do SFH se aprofunda, levando o Conselho Curador do FGTS a suspender, entre
1991-94, qualquer tipo de emprstimo, a poltica de
habitao popular se esgota, seja no mbito federal
seja no mbito local. A carncia de recursos limita as
tentativas de avanos a iniciativas prprias, tanto do
governo de Pernambuco quanto dos governos dos
municpios da RMR.
A partir de 1995, a abertura de novos emprstimos pelo Conselho Curador do FGTS, fica condicionada a exigncias normativas dos novos programas
Promoradia e Prosaneamento , que dificultam o
acesso aos recursos por parte do Estado de Pernambuco e da maioria dos municpios da RMR. As cartas
de crdito associativo e individual, oferecidas pela

Caixa Econmica Federal s famlias do mercado popular, excluem as de menor renda. O Programa de
Arrendamento Residencial (PAR), destinado a famlias de at seis salrios mnimos, s se torna vivel
quelas com renda acima de trs salrios.
O final da dcada de 1990 marca, assim, em
novos termos, o retorno das dificuldades de acesso aos programas habitacionais pelas famlias mais
pobres, a exemplo dos anos 1970. A extino da
Cohab-PE, no final de 1998, constitui um forte indicador do esgotamento da poltica habitacional na
esfera estadual. A Empresa de Melhoramentos Habitacionais (Emhape11), que a substituiu, passa a atuar
nos novos programas da Caixa Econmica Federal
como intermediador entre esse organismo financiador, as famlias que tm acesso s cartas de crdito
e a iniciativa privada, que assume a construo dos
ncleos habitacionais.
Para as famlias mais pobres, o acesso moradia predominantemente viabilizado pelo Programa
Habitar-Brasil, com recursos do Oramento Geral da
Unio (OGU).A partir de 1998, o Banco Interamericano de Investimentos (BID) se incorpora ao programa,
conferindo-lhe um novo formato, em que prioriza os
municpios e condiciona os investimentos em Urbanizao de Assentamentos Subnormais (UAS) aos
realizados no Desenvolvimento Institucional (DI) do
municpio beneficirio.
Na atual gesto estadual, iniciada em 2003, altera-se a razo social da Empresa de Melhoramentos Habitacionais (Emhape) para Companhia Estadual de Habitao (Cehab).
11
Atravs do DI do Habitar-Brasil/BID, novamente o organismo internacional exerce presso, agora

sobre os municpios, para definio de uma poltica
habitacional no pas. Induz a institucionalizao de
Zeis aos municpios que ainda no o fizeram, como
tambm requer a definio de um sistema de gesto
dessas zonas. Mesmo que excepcionalmente contrate
aes de UAS, a exemplo do governo de Pernambuco
e de poucos outros estados do pas, a esfera estadual
no recebe investimentos de DI, o que mostra a provisoriedade da concesso de recursos do programa
nesse mbito. As exigncias do Habitar-Brasil/BID,
somadas ao Estatuto da Cidade, aprovado em 2001,
incluem nas agendas municipais da RMR a necessidade de atualizao/implantao dos instrumentos
normativos e de gesto das reas pobres, ao mesmo
tempo que reforam o esgotamento da poltica habitacional na esfera estadual.
A conquista dos excludos
Os resultados obtidos pelas famlias de baixa
renda da RMR, ao longo dos anos 1980, que caracterizam a dcada como aquela em que a pobreza
urbana efetiva grandes conquistas no s quantitativas, mas, sobretudo, qualitativas, na poltica habitacional de interesse social reduzem-se ao longo
da dcada seguinte.
Em termos quantitativos, ao final dos anos 1980,
registram-se na RMR cerca de 40 assentamentos pobres urbanizados ou reassentados, mais de 25.000 moradias construdas ou reconstrudas e cerca de 30.000
moradores das reas pobres do Recife com titulao
da posse da terra, seja atravs de escritura pblica, seja

atravs da concesso do direito real de uso. Especificamente no Recife, um tero da rea ocupada pelos
assentamentos pobres que corresponde a mais de
1.000 hectares j se encontrava sob o domnio da
Cohab-PE (817 ha) e da Empresa de Urbanizao do
Recife (URB-Recife) (208 ha). reas em que o processo de legalizao da posse da terra j fora promovido,
especialmente nos assentamentos mais antigos e naqueles em que, na dcada de 1970, os moradores estiveram ameaados de expulso pela posio privilegiada que ocupavam na cidade. Esse intenso processo
de legalizao fundiria privilegiou as Zeis, avanando
na institucionalizao dos assentamentos da cidade e
potencializando, assim, o instrumento de gesto institudo pelo governo municipal, o Prezeis, por meio de
regularizao urbanstica e fundiria (Souza, 1990).
Alm das conquistas que esses resultados representam para a populao excluda do mercado formal de habitao, fundamental destacar as
mudanas que redefinem as condies de acesso
moradia propiciadas por essa poltica. Mudanas de
base que se operam principalmente na seleo e
no credenciamento das famlias beneficiadas pelos
programas. A seleo individual das famlias cadastradas para os conjuntos habitacionais substituda
pela seleo de comunidades a serem beneficiadas
pelos programas de urbanizao. O beneficiado dos
programas habitacionais assume, assim, uma dimenso coletiva e circunscrita em um territrio. O novo
cliente no mais o candidato inscrito em uma lista,
mas um grupo social organizado, com poder de aglutinao e de presso.
135
O processo de credenciamento para os financiamentos tambm se torna mais adequado realidade da populao pobre. As exigncias de prova
de vnculo empregatcio e de comprometimento de
renda compatvel com o montante do financiamento, feitas ao candidato dos conjuntos habitacionais,
passam a ser minimizadas para os beneficirios dos
programas voltados para a populao com renda de
at trs salrios mnimos, em face do respaldo financeiro conferido pelo governo local.
136
Na gesto estadual de 1987-91, o governo de

Pernambuco vincula temporariamente a receita do estado Caixa Econmica Federal o banco operador
do sistema , em substituio cauo hipotecria do
objeto de financiamento, seja habitao ou lote. Isso
possibilitou, inclusive, a construo de habitaes em
reas onde o processo de legalizao fundiria no
fora concludo, ampliando o poder de difuso do programa de construo e melhoria de habitaes. Nos
termos do SFH, a constituio do imvel como cauo hipotecria exigia a sua regularizao fundiria,
tornando-se um fator de restrio construo e melhoria de moradias em ocupaes ilegais.
Ao atuar nos assentamentos mais pobres, os
programas voltados para a faixa inferior do mercado
habitacional atendem s famlias inseridas nas mais
diversas formas do mercado de trabalho, incluindo
at as que se situam s margens desse mercado. Nesse sentido, a vinculao temporria receita do estado torna-se a garantia possvel para os financiamentos do SFH, oriundos de fundos remunerados, como
o FGTS. Essa postura de adotar o subsdio de forma
clara constitui um aspecto de mudana das condies de acesso moradia operadas pela poltica de
habitao popular a partir dos anos 1980.
Na dcada seguinte, diante da falta de investimentos em habitao popular, seja na esfera federal,
seja na esfera estadual, algumas iniciativas municipais
se esboam, em especial na Regio Metropolitana do
Recife, enfrentando, contudo, as dificuldades de recursos caractersticas da realidade local.
3. Descentralizao ou centralizao: at que

ponto a municipalizao existe?
O crescente processo de descentralizao e
municipalizao, impulsionado pela Constituio de
1988 e pela reforma tributria que amplia os recursos
dos municpios, confere maior autonomia aos governos municipais para formular polticas especficas.
As mudanas institucionais, contudo, se estabelecem
de forma distinta nos diversos municpios, segundo
a incorporao e a institucionalizao dos canais de
gesto democrtica e dos instrumentos de planejamento urbano, e a prioridade conferida alocao
de recursos para o setor habitacional.
Ao contrrio da tendncia apresentada por
outras regies metropolitanas do pas, especialmente as situadas no Sudeste e no Sul, a Regio Metropolitana do Recife no se caracteriza por um enfraquecimento significativo da questo metropolitana.
Persistem necessidades de gesto compartilhada
que no se traduzem em mecanismos consorciados,
exigindo da instncia estadual uma interveno em
questes de amplitude intermunicipal. No setor habitacional, o rgo estadual responsvel ainda se

mantm preponderante.
Apesar dos incentivos municipalizao da poltica habitacional, a atuao da esfera estadual permanece expressiva na RMR, especialmente para os
municpios que se apresentam pouco estruturados

para enfrentar a questo. A difuso das experincias
no contexto metropolitano se amplia com o deslocamento de tcnicos entre municpios e entre esferas
de governo estadual e municipal , conferindo um
aspecto peculiar poltica local.
137
Figura 1 - Conjuntura poltica versus poltica habitacional na Regio Metropolitana do Recife. Fonte: Rede Nacional de Avaliao e Disseminao de Experincias Alternativas em Habitao Popular (Habitare/Finep). Produo: Observatrio PE (PPGEO/UFPE - Fase-PE).
A trajetria dos tcnicos e das experincias

A Figura 1 apresenta um panorama geral dos
principais eventos e aes da poltica habitacional implantada, nas esferas federal, estadual e municipais, a
partir da dcada de 1980, quando se iniciam os programas dirigidos s famlias excludas do mercado formal.Alm das esferas federal (BR) e estadual (PE), destacam-se os municpios do Recife (RE), Olinda (OL),
Jaboato dos Guararapes (JG), Camaragibe (CA), Paulista (PA), So Loureno da Mata (SLM) e Igarassu (IG),
experincias analisadas como estudo de caso nesta
pesquisa, bem como o processo de replicabilidade da
institucionalizao das Zeis nos municpios da RMR.
138
e implanta um processo de regularizao fundiria dos

assentamentos pobres, de bastante relevncia como poltica de habitao. Na gesto municipal seguinte, 198992, o grupo de tcnicos que estivera frente do programa em Olinda se desloca para Jaboato dos Guararapes,
onde institui as Zeis desse municpio e implanta um
processo de legalizao fundiria com base na usucapio urbana, intermediada pelo governo municipal.
Os assessores do movimento popular, integrantes

da Comisso Justia e Paz da Arquidiocese de Olinda e
Recife, tiveram um papel importante na formulao da
poltica habitacional local.Ao participarem do governo
municipal do Recife, eleito em 1986, e da formulao
e institucionalizao do Prezeis, alguns desses assessores consolidam princpios de ao, firmados no mbito
do movimento popular. Na gesto estadual, que se inicia em 1987, esse mesmo grupo assume a conduo
da poltica estadual de habitao popular, permitindo
um certo alinhamento entre as polticas formuladas nas
duas esferas de governo (Souza, 1991).
A difuso de experincias nas reas pobres se

estende Camaragibe, que, na gesto municipal de
1997-2000, institucionaliza suas Zeis e implanta um
programa de defesa civil, no qual a moradia se insere como componente importante. Em face do relevo predominantemente acidentado, o governo de
Camaragibe empreende o Programa Camaragibe em
Defesa da Vida para enfrentar as situaes de risco de
desabamento de barreiras, em cujo contexto tratada
a questo da habitao, envolvendo especialmente as
situadas em reas de encostas com risco de desmoronamento12. Consciente da dimenso do programa e
da necessidade de recursos, bem como das limitaes
do poder municipal, o ento prefeito busca articularse com as prefeituras vizinhas, por meio do Conselho
de Desenvolvimento Metropolitano (Conderm), para
implantar uma poltica de dimenso metropolitana,
visando interveno nos morros da regio13.
Espelhado na experincia do Recife, o municpio

de Olinda institucionaliza suas Zeis na gesto 1985-88
Uma poltica de interveno em moradias situadas em reas de risco em encostas j vinha sendo
12
O Programa Camaragibe em Defesa da Vida foi aprofundado, como estudo de caso, ao lado do Prezeis do Recife, no mbito da Pesquisa Habitare-Finep.
Articulando-se aos demais prefeitos da RMR, o de Camaragibe, Paulo Santana, liderou uma articulao, via Conderm, viabilizando verbas do Oramento Geral
da Unio (OGU) para investimentos em reas de morro da RMR, o que deu incio ao Programa Viva os Morros. Foram desenvolvidos diagnstico e manual de
atuao nas reas de morro da regio.
13
adotada no Recife, desde a gesto 1986-88, quando

foram desenvolvidos os estudos que deram suporte
implantao do Programa Parceria nos Morros. Iniciado na gesto 1993-9614, no mbito de um programa
de defesa civil, e redefinido na atual gesto, de 2001,
denomina-se atualmente Programa Guarda-Chuva.
taca-se na instituio de instrumentos normativos e

de gesto urbana, atravs do Prezeis, na interveno
urbanstica e na regularizao das Zeis.A carncia de
recursos alocados para o fundo do Prezeis, no entanto, evidencia sua baixa efetividade na implementao
de planos urbansticos nesses assentamentos.
O avano dos demais municpios da RMR no

trato da questo habitacional se processa primeiramente pela via normativa, a exemplo do Cabo e de
Paulista, que, na atual gesto (2001-04), instalam um
processo de reviso de Lei de Uso e Ocupao do
Solo, no qual se insere a institucionalizao das Zeis.
O trnsito de tcnicos que vivenciaram a experincia do Recife pelos diversos municpios da regio
metropolitana acarreta uma certa uniformizao do
instrumento normativo quando aplicado. A atuao
do rgo de planejamento metropolitano a Fidem
contribui, por sua vez, para a difuso de experincias no setor habitacional, tal como as Zeis, implantadas nos municpios de Paulista, So Loureno da
Mata e Igarassu, atravs de suas respectivas plantas
diretoras, elaboradas com o apoio daquele rgo.
Especialmente a partir da segunda metade da

dcada de 1990, os governos municipais da RMR vm
investindo em novas formas de gesto dos assentamentos pobres, introduzindo aspectos peculiares em
sua poltica. Tal condio se expressa na estrutura
funcional dos governos municipais, como se pode
observar na Tabela 4.
A poltica habitacional nos municpios da RMR

Entre meados da dcada de 1970 e meados dos
anos 1990, a poltica habitacional na RMR encontrase sob a gide da esfera estadual. Deve-se ressaltar, no
entanto, que, desde a dcada de 1980, o Recife des-
Na gesto de 1997-2000, a prefeitura do Recife

cria uma Secretaria de Habitao, de resultados pouco expressivos, transformada em Diretoria de Habitao da Secretaria de Planejamento Urbanismo e Meio
Ambiente, na atual administrao (2001-2004). Esta
vem conferindo maior nfase questo habitacional,
adotando um tratamento integrado em diversas aes,
nas quais a moradia constitui o objeto central de uma
poltica especfica ou se apresenta como componente
importante de polticas que tm como eixo central
de interveno, entre outras, o saneamento integrado,
a defesa civil, a requalificao de reas histricas e a
estruturao da rede viria urbana.
Dos municpios da RMR, apenas Recife, Olinda,
Jaboato dos Guararapes, Cabo e Paulista tm rgos
Corresponde segunda gesto do prefeito Jarbas Vasconcelos, que d continuidade sua poltica de interveno em reas de risco em encostas, iniciada na
gesto de 1986-88.
14
139
nos quais o termo habitao se explicita na sua denominao Secretaria de Habitao e, posteriormente,
Diretoria de Habitao (Recife), Secretaria de Polticas Sociais e Habitao (Olinda), Diretoria de Habitao (Jaboato dos Guararapes e Paulista), e Secretaria
Executiva de Habitao e Urbanstica (Cabo). Apesar
de outros municpios contarem com aes de construo de habitaes de iniciativa municipal, neles
essas aes se desenvolvem por meio de programas
em que a moradia, embora no seja o objeto central
de uma poltica, nela se insere como elemento importante. No caso de Camaragibe, por exemplo, ela
tratada no mbito da poltica de defesa civil, implantada atravs da Secretaria de Planejamento e Obras,
uma vez que as habitaes de interesse social do municpio se situam, na maioria dos casos, em reas de
morro com srios riscos de desabamento.
140
Quanto aos programas e aes habitacionais

promovidos pelos municpios, considerando o financiamento e a execuo, a Tabela 4 destaca Recife, com
a urbanizao em Zeis, e Camaragibe, com a construo de moradias em encostas e o reassentamento de
habitaes em reas de risco, oferta de lotes e regularizao fundiria. Estas duas ltimas aes tambm
foram desenvolvidas pelos municpios de Igarassu e
de So Loureno da Mata.
A proviso da habitao, por sua vez, se concentra de forma expressiva na esfera estadual, que
assume a execuo da maioria dos programas de
construo. A partir de 1999, a Emhape passa a atuar
como intermediria entre a Caixa Econmica Federal e a iniciativa privada na produo de ncleos ha-
bitacionais implantados por meio das linhas de financiamento do Crdito Associativo ou do PAR. Apia o
empreendimento atravs da elaborao de projetos
e do cadastramento de famlias beneficiadas, entre
outras aes. Tais programas, por sua vez, assumem
destaque nos municpios da RMR, no perodo analisado. Mas, como so viabilizados para candidatos com
renda superior a trs salrios mnimos, tornam evidente a reduo das condies de acesso das famlias
mais pobres aos programas habitacionais, em relao
dcada de 1980.
As famlias de menor renda tm acesso ao financiamento de materiais de construo, viabilizado
com recursos do Tesouro Estadual, para construir
suas moradias por meio do processo de autoconstruo.A Agenda da Reconstruo constitui tambm um
programa implantado pelo governo estadual, com
recursos do governo federal, para atender demanda de reconstruo de habitaes prejudicadas pelas chuvas cheias e desabamentos ocorridas em
2000. Implantado em quase todos os municpios da
RMR, exceo de Paulista e Abreu e Lima, ele enfatiza a atuao da esfera estadual no setor habitacional
metropolitano.
Na urbanizao de reas pobres, a partir do
final da dcada de 1990, o Programa Habitar-Brasil/
BID torna-se praticamente a nica alternativa de financiamento com recursos incrementados pelo BID,
atravs do governo federal. Contudo, apenas Recife,
Moreno e Igarassu inseriram-se nesse programa sem
o apoio do rgo estadual de habitao, como o fizeram Olinda, Cabo e Paulista.
141
Tabela 4
142
Tabela 4 - Programas/aes habitacionais e mecanismos de gesto municipais na RMR. (1997-2001). Fonte: Projeto Habitat - Rede Nacional
de Avaliao e Disseminao de Experincias Alternativas em Habitao Popular: Questionrios.
No contexto do desenvolvimento institucional

dos municpios, o Programa Habitar-Brasil/BID estabelece como requisito o aprimoramento da legislao
urbanstica municipal, especialmente no que se refere s reas pobres, induzindo sua regularizao urbanstica por meio da transformao em Zeis. Tambm
impulsiona as prefeituras a adotarem os instrumentos
normativos de reforma do Estatuto da Cidade.
A Tabela 5 demonstra, de certa forma, a adoo
de muitos desses instrumentos urbansticos normativos na esfera municipal, embora a maioria deles ainda
permanea no-regulamentada e sem condies efetivas de aplicao. No contexto metropolitano, apenas
Recife e Olinda tm plano diretor aprovado, enquanto
Cabo, Jaboato dos Guararapes e outros vm investindo na elaborao de seus respectivos planos. Outros
municpios menos estruturados so apoiados pela
Fidem rgo de planejamento metropolitano na
elaborao de sua planta diretora, ou carta diretora, na
qual se propem instrumentos normativos da Agenda
da Reforma Urbana, inclusive a institucionalizao de
assentamentos precrios em Zeis. Tal participao da
Fidem evidencia, mais uma vez, a fora da esfera metropolitana no mbito da RMR, bem como seu papel
de indutor da difuso e reproduo de experincias
significativas no setor habitacional.
A mobilizao e a luta em torno das conquistas
de direitos sociais na Constituinte de 1988 fortale-
ceram a capacidade reivindicativa dos movimentos

sociais. A participao da sociedade na gesto dos investimentos habitacionais no mbito metropolitano
se restringe, contudo, ao Frum do Prezeis15, que atua
no Recife h cerca de quinze anos, administrando o
Fundo do Prezeis o nico fundo habitacional institudo entre os municpios da RMR16. Nesse contexto,
importante ressaltar a superposio de esferas de
deciso sobre alocao de recursos em aes habitacionais e de infra-estrutura em assentamentos populares, estabelecida com o Oramento Participativo,
que, de certa forma, vem esvaziando a ao do Frum
do Prezeis, que se consolidou como mecanismo de
integrao da poltica habitacional do municpio do
Recife, quando direcionada para as Zeis. Em Jaboato
dos Guararapes, a Comisso Especial das Zonas Especiais de Interesse Social (Cezeis) procura desempenhar tambm esse papel integrador nas Zeis.
Entremeada pelos interesses populares, a interveno do Estado, de uma forma ou de outra,
tem tido um importante papel na gesto do quadro de carncias e desigualdades sociais. Contudo,
o movimento de municipalizao da poltica urbana, que avana a partir da dcada de 1990, deslocando para a esfera municipal a responsabilidade,
entre outras, do trato da habitao popular, encontra grande parte das prefeituras pouco equipadas
para assumir tal incumbncia.
Um Conselho especfico para o setor habitacional se situa na esfera estadual o Conselho Estadual de Habitao (CEH) , institudo pela Lei 10.547, de 1991,
e regulamentado pela Lei 11.958, de 2001. No Recife, as questes habitacionais so discutidas no Conselho de Desenvolvimento Urbano (CDU).
15
O Fundo do Prezeis foi criado pela Lei do Prezeis 14.947/87. A esfera estadual conta com o Fundo Estadual de Habitao Popular (Fehab), institudo pela Lei
11.958, de 2001.
16
143
144
Tabela 5 - Instrumentos urbansticos dos municpios da Rmr (1997-2002). Fonte: Projeto Habitat - Rede Nacional de Avaliao
e Disseminao de Experincias Alternativas em Habitao Popular: Questionrios.
4. Os estudos de caso selecionados: o Prezeis do Recife e o Programa Camaragibe em

Defesa da Vida
A escolha desses dois estudos de caso uma
experincia implantada no Recife, capital do estado e
da regio metropolitana onde se insere, denominada
Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social (Prezeis); e um programa, no municpio
de Camaragibe, a oeste de Recife, chamado Camaragibe em Defesa da Vida se pauta em aspectos distintos. No caso do Prezeis do Recife, a seleo remete
sua importncia histrica como poltica municipal
sistemtica no setor habitacional, uma vez que constitui um instrumento normativo e de gesto, voltado
para a urbanizao e a legalizao de assentamentos
precrios, institucionalizados como Zonas Especiais
de Interesse Social (Zeis), institudas em 1987, atravs da Lei Municipal 14.947/87.
No caso do Programa Camaragibe em Defesa
da Vida, a escolha se pautou por sua importncia
como embrio de poder local no trato da habitao
popular, uma vez que adota uma administrao de
proximidade, influenciada pelo modelo do Programa
de Sade da Famlia, e se integra a um projeto mais
amplo de articulao institucional e de participao
da populao, no mbito de uma poltica de defesa
civil.A habitao popular abordada a partir da perspectiva de riscos ambientais, em face da predominncia do relevo acidentado nas reas onde se localizam
os assentamentos precrios.
Caracterizada como uma das metrpoles mais
pobres do pas, a RMR palco de um processo de
periferizao que caminha em dois sentidos: de um

lado, avana para as bordas da malha urbana e, de
outro, densifica o ncleo metropolitano, ocupando
os terrenos que se situam s margens do mercado
imobilirio, concentrando-se em reas de risco em
encostas ou em alagados. Camaragibe se caracteriza
como rea perifrica do Recife, absorvendo parte da
expanso populacional do ncleo metropolitano.
As solues adotadas para enfrentar a precariedade habitacional das famlias pobres da regio e
para mediar conflitos que implicam na maioria das
vezes uma dimenso jurdica datam dos anos 1980
e marcam o incio de um novo padro de poltica de
habitao popular no pas, conferindo certa autonomia ao governo local no tratamento dessa questo.
No mbito da RMR, a poltica de proviso de
habitao popular encontra-se sob a gide da esfera
estadual, apesar do declnio significativo da atuao
do governo do estado, a partir dos anos 1990. No mbito municipal, desde a dcada de 1980, o Recife se
destaca na normatizao e interveno urbanstica e
na regularizao das Zeis, por meio do Prezeis, embora a carncia de recursos alocados para o Fundo do
Prezeis ressalte sua baixa efetividade na implementao dos planos urbansticos nesses assentamentos.
Especialmente a partir da segunda metade
da dcada de 1990, outros governos municipais da
RMR vm investindo em novas formas de gesto
dos assentamentos pobres, introduzindo aspectos
peculiares em sua poltica. Na gesto municipal de
1997-2000, Camaragibe define suas Zeis e implanta
um programa de defesa civil, no qual a habitao se
145
insere como componente fundamental. Em face do

relevo predominantemente acidentado, empreendese o Programa Camaragibe em Defesa da Vida, para
enfrentar as situaes de risco de desabamento de
barreiras, em cujo contexto examinada a questo
da habitao, envolvendo, em especial, as situadas
em reas de risco.
No Prezeis do Recife, a habitao, entendida
em seu sentido mais amplo, insere-se como objeto
central da poltica que envolve o acesso terra e
as condies de habitabilidade dos assentamentos
populares, tendo como pr-requisito a legalizao
urbanstica da rea e sua institucionalizao como
Zeis. No Programa Camaragibe em Defesa da Vida,
a habitao se inclui, no como objeto central, mas
como componente importante de uma poltica de
defesa civil.
146
A existncia do Prezeis, atuando por 17 anos na

normatizao e na gesto das Zeis do Recife, possibilita sua avaliao ao longo das diversas conjunturas
polticas que marcaram a poltica habitacional local.
J a experincia de Camaragibe, apesar de recente,
aponta para uma nova forma de atuao do poder
local, integrada no contexto de um programa mais
amplo de aes e de administrao participativa. Sob
o ponto de vista de uma prtica local, cabe questionar que avanos essas experincias trazem, quais as
dificuldades que enfrentam, quais as limitaes a serem superadas e onde se localizam.
Considerando as duas experincias analisadas, seja na abrangncia, seja no impacto sobre o
quadro de necessidades habitacionais locais, alguns
aspectos podem ser apresentados, a ttulo de comparao, como um padro de poltica habitacional
descentralizado e originado no municpio que
elas estabelecem.
Um primeiro aspecto a destacar que ambas
as experincias o Prezeis do Recife e o Programa
Camaragibe em Defesa da Vida adotam como perspectiva estratgica a incluso social. So voltadas
para a populao pobre residente em assentamentos
precrios e buscam um processo de redistribuio
de poder para o enfrentamento e a superao das
desigualdades sociais, ampliando o espao pblico.
O Prezeis oriundo do movimento popular na
dcada de 1970-80 e elege a igualdade como ponto
de partida. Consiste numa interveno no mercado
imobilirio, alterando sua estrutura de poder e garantindo a permanncia de comunidades pobres em seu
local de moradia. Consolida-se como instrumento de
regularizao urbanstica e de interveno nas Zeis
do Recife, embora nunca tenha obtido centralidade
nos financiamentos municipais.
O Programa Camaragibe em Defesa da Vida,
na realidade, adota estratgias de interveno a
partir da experincia aplicada na rea de sade, na
campanha eleitoral de 1996. Aproveita-se a oportunidade de implementar idias da reforma sanitria
na reforma urbana. Apesar de seu curto espao de
atuao, esse programa se destaca por sua integrao ao Programa de Administrao Participativa
(PAP) do municpio, em cujo mbito so definidas
prioridades e alocao de recursos e estabelecidas
as aes a serem desenvolvidas.
A participao da populao-alvo na gesto

da poltica constitui um outro aspecto a destacar.
Os canais de interlocuo que se abrem so associados a uma dimenso territorial, sobressaindo o local
de moradia como o lugar concreto; a arena de demandas e reivindicaes por melhoria da qualidade
de vida, o lugar onde se enrazam as experincias,
tticas, mtodos e prticas simples que formam um
acervo de solues para a reduo da pobreza.
importante salientar que os processos de
participao iniciados por ambas as experincias
assumem formas diversas e destacam os representantes dessas comunidades como vetores do reconhecimento da existncia de saberes que emanam
das camadas populares.
No caso do Prezeis implantado no Recife capital do estado e da regio metropolitana , constata-se uma dificuldade em atingir a escala da cidade
como projeto de habitao popular, capaz de reviver uma dimenso poltica, no somente tcnica, do
movimento popular existente na virada da dcada
1970-80.
No caso do Programa Camaragibe em Defesa
da Vida, uma seqncia de aes se inicia nas periferias locais para depois alcanar o centro do ncleo
metropolitano, tomando como referncia a ao
dos agentes comunitrios de sade. Os territrios
identificados na gesto do programa, em ordem de
dimenso crescente, so estes: localidade de um delegado, rea do programa, regio, municpio.
Tanto no Prezeis quanto no Camaragibe em
Defesa da Vida, a base territorial o ponto de par-
tida para refletir sobre polticas intersetoriais e estabelecer uma seqncia de procedimentos cuja
coexistncia leva a reprogramaes sucessivas que
caracterizam essas polticas como processos e no
como atividades planejadas antecipadamente. Esses processos ganham fora no decorrer da prtica
e do tempo, integrando outros elementos e idias
ao. Seguindo o cronograma dos atores e acontecimentos, aproveitam-se, gradualmente, oportunidades e aprendizagem.
Observa-se, contudo, que, embora a intersetorialidade seja uma inteno na Lei do Prezeis, ela
no se realiza efetivamente na ao poltica. Apesar de dominante, o enfoque territorial, no mbito
do Prezeis, no garantiu a integrao das polticas
participativas voltadas para as reas de interesse
social. No se observa uma articulao efetiva do
Prezeis com outros sistemas participativos de gesto, como, por exemplo, o Oramento Participativo. O Prezeis volta-se para ele mesmo, comprometendo sua sustentabilidade.
Reunindo exemplos a partir da sade, Camaragibe prope um Conselho de desenvolvimento como
alternativa para instituir uma dimenso intersetorial
no planejamento. E a integrao de aes do setor habitacional, no mbito de uma poltica mais ampla de
investimentos em infra-estrutura para atender a uma
poltica de defesa civil, facilita a intersetorialidade.
O Programa de Administrao Participativa
(PAP), empreendido pela prefeitura de Camaragibe
na gesto iniciada em 1997, constitui um bom exemplo do passo gradual estabelecido a partir da sade.
147
J o Programa Camaragibe em Defesa da Vida, implementado no mbito do PAP, que trata de urbanizao,
sofre interferncias de representaes oriundas de
uma estrutura poltica clientelista. O enraizamento
dessas relaes paternalistas e clientelistas e o nvel
de carncia que sustenta tais relaes remetem a
um confronto aberto para a continuidade dos processos desencadeados.
O clientelismo, bem como a burocracia e as
disputas de faces de poder no governo local, encontram-se na base das dificuldades hoje enfrentadas pelo Prezeis. Apesar da sua replicabilidade
como instrumento que se tornou referncia nacional, adotado em quase metade dos municpios da regio metropolitana e em grande parte das maiores
cidades brasileiras, o Prezeis no se tornou eixo de
uma poltica habitacional local efetiva. Observa-se
que, ao longo do tempo, ele vem perdendo, inclusive, a dimenso poltica que lhe deu origem.
No mbito das consideraes aqui levantadas
e tendo em vista a importncia das experincias
analisadas, seu contedo poltico e sua concepo

de incluso social, surgem outras questes que envolvem a gesto local.
As limitaes da dimenso municipal se evidenciam em ambas as experincias e um exemplo
disso a iniciativa da gesto municipal de Camaragibe a buscar o Conselho de Desenvolvimento Metropolitano (Conderm) para articular uma poltica
metropolitana de defesa civil que inclusse a questo
da habitao popular em reas de risco.
Na Regio Metropolitana do Recife, a esfera
estadual se faz presente de forma mais expressiva,
seja no setor habitacional, seja nas aes de planejamento metropolitano e de apoio aos municpios
menos estruturados tcnica e administrativamente.
Tal situao revela estgios bem distintos de autonomia municipal e questiona a prpria municipalizao da poltica habitacional, que se apresenta
incipiente e dependente de recursos e de capacidade executiva.
148
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ENCONTRO NACIONAL DA ANPUR, IV, 1991, Salvador. Anais... Salvador:Anpur, 1991. p. 611-624.

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