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Poltica Antitruste e Credibilidade Regulatria

na Amrica Latina
Alexandre Gheventer

INTRODUO
problema do desenho institucional central para a definio de
polticas pblicas. Dependendo de suas caractersticas, ele pode
tanto atuar como incentivo ao oportunismo, na forma de populismo,
captura regulatria ou outros interesses especiais, quanto favorecer
cursos de ao convergentes com o interesse pblico.

Em determinados ambientes institucionais em especial, na Amrica


Latina, historicamente caracterizado pelo intervencionismo e corporativismo existe forte trade-off entre credibilidade regulatria e controle
do Executivo sobre as agncias responsveis pela regulao. A maior
probabilidade de explorao regulatria obriga o Executivo a limitar
de forma mais severa ou ao menos busca sinalizar o mercado que ir
restringir aqueles instrumentos de interveno que, tipicamente, poderiam influenciar nas decises do regulador como, por exemplo, exoneraes a qualquer tempo e manipulao oramentria, dentre outros, se assim existe o objetivo de gerar credibilidade regulatria. Dessa
forma, quanto mais acelerado for o processo de privatizao e reformas, mais esperada a autonomia das agncias regulatrias.
Arranjos institucionais distintos estimulam organizaes consecuo de determinados resultados. Sob este ponto de vista, a poltica an-

DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 47, no 2, 2004, pp. 335 a 363.

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titruste no essencialmente atende, de forma intrnseca, ao interesse pblico ou aos interesses especiais1, existindo uma mediao
institucional que estrutura as regras do jogo sobre as quais os diversos
atores iro atuar.
O objetivo deste artigo tentar apresentar alguns elementos empricos que possam contribuir para uma melhor anlise das relaes entre
o processo de formao de instituies e o ambiente histrico e social
mais amplo, em particular, a relao entre a intensidade das reformas
pr-mercado e a maior autonomia da agncia antitruste. A autonomia
considerada uma varivel fundamental no mbito de um formato
regulatrio que busca gerar credibilidade quanto estabilidade das
regras e, desse modo, reduzir o nvel de incerteza a que esto expostos os agentes econmicos.
A meta de gerar credibilidade no natural, mas surge no contexto
histrico de reformas orientadas para o mercado; entretanto, o resultado das escolhas institucionais, em cada pas, pode ser distinto. Em
primeiro lugar, a credibilidade no obtida a partir de uma soluo
institucional nica, porque o tipo de arranjo institucional necessrio
para o alcance desse objetivo depende do padro regulatrio prvio.
Em segundo lugar, as condies macroeconmicas capazes de sustentar a criao de instituies favorveis formulao de compromissos crveis, entre o setor pblico e os agentes econmicos, podem divergir de nao para nao.
O presente artigo faz um estudo comparado do grau de autonomia
dos rgos antitrustes latino-americanos. Antes, porm, so brevemente apresentadas as experincias antitrustes dos EUA, Europa e
Amrica Latina. Como elas demonstram, os objetivos da poltica antitruste variam substancialmente de acordo com o ambiente institucional mais amplo. Alteraes nesse ambiente modificam a estrutura de
custos/benefcios da regulao, o que resulta em mudanas no seu
desenho institucional.

INFLUNCIA DO AMBIENTE INSTITUCIONAL NO DESENHO DA POLTICA


ANTITRUSTE
Estados Unidos
A poltica antitruste nasceu nos EUA, h mais de 100 anos, com a instaurao do Sherman Act em 1890, no obstante o Canad ter promul-

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gado sua lei antitruste um ano antes. Como observa Meier (1985), as
origens da poltica antitruste esto relacionadas com o movimento
populista no sculo XIX. Aps a Guerra Civil, a economia norte-americana experimentou um perodo de deflao e recesso que
atingiu particularmente o setor agrcola. Pequenos fazendeiros, comerciantes e trabalhadores descontentes, deslocados dos mercados
pelo crescimento das grandes corporaes, uniram-se. O descontentamento, ora em razo das polticas agrcolas da poca, ora em funo
da situao privilegiada das grandes corporaes em face dos pequenos homens de negcio em especial as estradas de ferro e novos trustes como a Standard Oil , transformou-se em ao poltica em favor
desses grupos.
Nas suas primeiras dcadas, a Lei Sherman foi obsoleta por vrias razes: era muito vaga, o que permitia aos trustes encontrar brechas legais para controlar a indstria (por meio de holdings), e a Suprema
Corte no concebia a produo industrial como comrcio e, por isso, a
indstria estava isenta da Lei. Por fim, a Lei foi mais efetiva contra os
sindicatos de trabalhadores considerados cartis do que contra as
prprias firmas. Como conseqncia, o processo de cartelizao e
monopolizao aprofundou-se nos primeiros anos do sculo XX. Surgem trustes em diversas indstrias: petrleo (Standard Oil), cigarros
(American Tobacco), ao (U.S. Steel), biscoitos (Nabisco), entre outros.
Aps anos de domnio republicano, o Partido Democrata retornou ao
poder em 1912, o que resultou no fortalecimento da capacidade governamental legal e administrativa de restringir o poder das grandes corporaes de utilizarem mtodos anticompetitivos. Duas novas leis foram aprovadas em 1914: o Clayton Act e o Federal Trade Comission (FTC) Act. A Lei Clayton procura definir condutas anticoncorrenciais de forma mais clara, listando uma srie de condutas que seriam ilegais, obrigando a submisso de fuses e operaes entre concorrentes. Tambm foi criada a FTC, uma agncia administrativa especialmente encarregada de realizar investigaes e adjudicaes na
rea antitruste, que veio a compartilhar competncia com a Diviso
Antitruste do Departamento de Justia [DOJ] norte-americano, responsvel pela investigao criminal. Outras legislaes importantes
se somaram ao arcabouo legal da poltica antitruste norte-americana, entre elas, a Lei Robinson-Patman (1938), que probe a
discriminao de preos; a Celler-Kefauver (1950), que trata de opera-

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es e restries de natureza vertical; e, mais recentemente, a Lei


Hart-Scott-Rodino (1976), que obriga que as operaes de fuso e
aquisio sejam previamente notificadas DOJ e FTC, para fins de
anlise dos possveis efeitos anticompetitivos de uma operao antes
de sua efetiva ocorrncia.
A histria da jurisprudncia norte-americana demonstra que a poltica antitruste bastante susceptvel a mudanas no sistema poltico.
At os anos 70, a FTC tinha uma linha de atuao bastante agressiva
contra prticas e operaes que pudessem ser consideradas anticoncorrenciais. At ento, prevalecia a conhecida expresso small is
beautiful. Foram abertos, no incio dos anos 70, grandes processos
contra a IBM, Xerox, AT&T e mais trs produtoras de cereais prontos
para consumo (Kelloggs, General Mills e General Foods), todas acusadas de monopolizao, entre outros casos.
No final dos anos 70, o Congresso criticou publicamente a FTC por
uma srie de investigaes e programas realizados durante a dcada,
considerados abusivos. O Senado ameaou cortar verbas e extinguir
o rgo. Com isso, a FTC encerrou seus casos mais polmicos e passou
a seguir uma linha de atuao menos intervencionista. Weingast e
Moran (1983) argumentam que a FTC perseguia os interesses da comisso de assuntos antitrustes do Congresso durante os anos 70. Na
primeira metade da dcada, o Congresso criticava sistematicamente
a FTC pela falta de agressividade de suas aes e dava suporte para
uma poltica antitruste ativista. Entre 1976 e 1979, quase todos os
membros que formavam a coalizo dominante dentro da comisso do
Congresso que envolvia a rea antitruste afastaram-se, resultando,
assim, na alterao das preferncias da comisso.
Durante os governos Reagan/Bush, a meta da poltica antitruste passou a ser a da eficincia econmica, um enfoque claramente
pr-indstria. Ainda que uma fuso acarretasse transferncias de
renda de consumidores para produtores (por exemplo, mediante aumentos de preos), esse tipo de associao poderia ser aprovado, caso
gerasse aumento da eficincia; entretanto, tal critrio foi parcialmente revisto na administrao Clinton (ver Lande, 1996). So bastante
conhecidos os processos movidos contra a Microsoft entre 1994 e
1998, por tentativa de monopolizao do mercado de sistemas operacionais para computadores pessoais e do de browser, o software que
permite a conexo do usurio com a Internet. Na realidade, parece ha-

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ver ntima correlao entre o partido no poder e a meta da poltica antitruste: conservadores tendem a ser mais pr-indstria, enquanto liberais aparentam ser mais pr-consumidores.
Europa
As diretrizes bsicas da poltica antitruste europia esto definidas
nos artigos 85 e 86 do Tratado de Roma (1958) a proibio de acordos
entre empresas e os efeitos anticompetitivos decorrentes de abuso de
posio dominante. A legislao de concorrncia da Comunidade Europia trata de condutas e operaes com conseqncias supranacionais. As legislaes nacionais europias foram implementadas aps a
Segunda Guerra Mundial e, em geral, seguem o arcabouo legal da
Comunidade Europia, inclusive o Reino Unido. A diferena est nas
regras europias que so aplicadas quando existem efeitos de mercado entre Estados-membros.
O caso europeu radicalmente distinto do norte-americano. Com
poucas excees, como a Inglaterra, a liberalizao econmica caminhou passo a passo com o desenvolvimento capitalista. Como observa Amato (1997), por diferentes razes, o desenvolvimento econmico no continente europeu no apenas tem apresentado enorme influncia estatista, como tambm o Estado tem estimulado mais a cooperao entre empresas nacionais do que a concorrncia entre elas,
com o intuito de tornar competitiva a indstria domstica como
exemplos mais significativos dessa modalidade de cultura esto a
Frana, a Alemanha e a Itlia. Mesmo no ps-guerra, e com o fim dos
regimes fascistas, permaneceu a idia de que manifestaes econmicas tipificadas como cartel podem ser positivas, desde que confluam
para o interesse pblico e os objetivos dos rgos governamentais.
Evidentemente, essa herana histrica influiu decisivamente na direo da poltica antitruste na Europa no ps-guerra.
Na Europa, a legislao antitruste foi implementada sob princpios
bastante diversos dos preceitos norte-americanos. Conforme j observado, antes da guerra, o processo de cartelizao era considerado,
at mesmo, uma manifestao positiva de associao, estimulada e
patrocinada pelo prprio Estado. O caso mais extremo de que se tem
notcia foi o do uso do cartel pelos nazistas, na Alemanha da dcada
de 30, como forma de extermnio dos judeus. A prpria Alemanha foi
o primeiro pas do continente a possuir uma lei antitruste (1957), pos-

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sivelmente por forte influncia norte-americana; ainda assim, o governo alemo pde rever decises do rgo antitruste em razo de
critrios fundados no interesse nacional; sob determinadas condies, o cartel poderia ser objeto de legitimao (o chamado cartel de
crise). Alm disso, nem todos os pases adotam a concorrncia como
principal critrio de deciso, a exemplo da Frana, onde a legislao
antitruste pretende garantir o equilbrio econmico e social. Alm
disso, em muitos pases tal como a Blgica (1960), Espanha (1963),
Frana (1977), Portugal (1983) e Itlia (1990) , a legislao antitruste
considerada um instituto relativamente novo.
No plano europeu, a idia de concorrncia tambm no est livre de
disputa. Embora a concorrncia seja um valor importante dentro das
regras legais vigentes na Comunidade Europia, no nico, j que
sua importncia est circunscrita a um objetivo maior: a formao de
um mercado nico.
Parece ser intuitivo que as naturezas pluralista da sociedade norte-americana e corporativista das sociedades europias possam influir na poltica antitruste. No pluralismo, a poltica um processo estruturado em torno de presses de distintos grupos de interesses, ao passo que, no corporativismo, a poltica produto de uma ao concertada. Alm disso, no pluralismo, o Estado menos um ator do que um
processo em contnua transformao, profundamente influenciado
pelas presses externas; no corporativismo, entende-se que o Estado
seja um ator, ao lado de outros e por eles sustentado, especialmente
capital e trabalho organizados, mas capaz de desenvolver polticas
prprias.
Por fim, os diferentes momentos histricos de implantao da poltica antitruste, nos EUA e na Europa, influenciaram, decisivamente, na
sua evoluo. No apenas no continente europeu sempre houve, por
razes culturais, maior aceitao do poder econmico privado do que
nos EUA, como ainda a implementao das legislaes europias
ocorreu quando a realidade da maior parte dos mercados era oligopolstica.
O resultado dessa matriz histrica e cultural foi uma poltica antitruste que no nega o poder econmico privado, mas condiciona-o a interesses mais gerais de poltica industrial, regional e social. As operaes ou acordos entre empresas que impliquem maior concentrao

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so explicitamente aceitos, desde que consistentes com os objetivos


daquelas polticas. O resultado uma lei bem mais rgida, em determinadas situaes, do que a legislao norte-americana. Assim, o resultado poltico da implantao da poltica antitruste em um ambiente com instituies baseadas no compromisso entre atores, compromisso este fundado em preocupaes com polticas mais gerais, implicou, paradoxalmente, em maior autonomia poltica, bem menos
vulnervel a grupos de interesse especficos, como no caso norte-americano2.
Quadro 1
Instituies e Poltica Antitruste: Europa e EUA
Estados Unidos

Europa

Valores Culturais e
Histricos

Competio e liberdade
econmica

Cooperao e
protecionismo estatal

Ambiente Institucional

Pluralismo e pouco
domnio do Executivo
sobre o processo de
formao das leis

Corporativismo e maior
possibilidade de o
Executivo exprimir suas
preferncias no processo
legislativo

Articulao

Estado e grupos sociais


diversos (formais e
informais)

Estado e grupos sociais


organizados (capital e
trabalho)

Objetivos da Poltica
Antitruste

Concorrncia como um
fim

Concorrncia como
instrumento

Amrica Latina
Na Amrica Latina prevaleceu o chamado modelo de substituio de
importaes, que, necessariamente, foi acompanhado pela atuao
do Estado como produtor e pela significativa participao das multinacionais. A regio apresenta certos paralelos com a Alemanha e o Japo, casos clssicos de desenvolvimento tardio, que tiveram de estimular a monopolizao e a cartelizao para a obteno de excedentes econmicos que pudessem diminuir os gaps entre estes pases e os
que j se haviam desenvolvido, como, por exemplo, a Inglaterra e os
EUA.
Por razes histricas, as instituies latino-americanas, antes de serem produtos de acordos entre os diversos atores sociais, foram criadas pelo Estado como estratgia de desenvolvimento tardio, que exi-

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gia concentrao e centralizao de capital. Nesse contexto, os atores


polticos deparam-se com duas restries: a primeira delas, uma sociedade caracterizada por nveis extremos de desigualdade socioeconmica; e a segunda, um baixo grau de consistncia institucional no
setor pblico, que propicia seu uso para fins privados, aliado ao fato
histrico de o Estado ter se estabelecido de forma impositiva primeiramente a qualquer esforo de mobilizao social. O corporativismo
latino-americano, diferentemente do europeu, corresponde a um formato organizacional imposto pelo Estado, institucionalizado previamente consolidao do capitalismo industrial e aos esforos autnomos de mobilizao social.
E mais ainda se pode acrescentar: como o corporativismo estatal caracterizado por uma distribuio assimtrica de recursos decisrios
em favor do Estado, as demandas de grupos sociais so absorvidas
por meio de prticas de cooptao, o que d origem a um determinado conjunto de polticas regulatrias do tipo rent-seeking. Na Europa,
ao contrrio, o corporativismo diz respeito a arranjos que emergem
entre atores que possuem igual acesso a instncias de deciso, o que
possibilita a formulao de polticas pblicas de base consensual.
Qual o papel da poltica antitruste nesse ambiente institucional? Evidentemente, nenhum, ou, no mximo, simblico. Mesmo nos anos 80,
caracterizados pela crise do Estado como mediador de conflitos distributivos da sociedade em razo da interrupo do crescimento e elevao das taxas inflacionrias a nveis inditos, o impacto das decises dos rgos latino-americanos ainda era praticamente nulo. Ao
mesmo tempo, encontramos nos anos 80 uma das condies prvias
fundamentais para a efetiva implementao da poltica antitruste na
dcada seguinte: a elevao substancial dos custos estatais para ofertar polticas corporativistas e seu conseqente enfraquecimento
como estratgia eleitoral.

DESENVOLVIMENTO RECENTE DA POLTICA ANTITRUSTE NO MUNDO


DESREGULAO E REGULAO ANTITRUSTE
Os anos 90 caracterizaram-se por um rpido processo de liberalizao, especialmente dos pases em desenvolvimento. A tendncia dos
governos, ao facilitarem fluxos de investimentos externos diretos, refletiu-se no s nas significativas mudanas em sua estrutura regula-

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tria como tambm no rpido aumento dos tratados de investimento


bilaterais.
Tabela 1
Mudanas Regulatrias, 1991-1996
Item

1991 1992 1993 1994 1995 1996

Nmero de pases que introduziram mudanas em


seus regimes de investimento
o

N de regimes:

35

43

57

49

64

65

82

79

102 110 112 114

em direo a uma maior liberalizao ou promoo

80

79

101 108 106

em direo a um maior controle

98
16

Fonte: World Investment Report 1997 Transnational Corporations, Market Structure and Competition
Policy. United Nations on Trade and Development, 1997.

Dos 65 pases estudados pela United Nations Conference on Trade


and Development UNCTAD, em 1996, 55 eram pases em desenvolvimento. As principais mudanas verificadas incluem a abertura de
indstrias anteriormente fechadas para investimentos estrangeiros.
Em particular, na Amrica Latina, as reformas econmicas implementadas por boa parte dos pases desde meados dos 80 significaram
a mudana de um tipo de estratgia de desenvolvimento tradicional
na regio o modelo de substituio de importaes para um processo de insero global. Essa nova realidade tambm foi expressa no
crescimento dos acordos regionais ou bilaterais de investimento. Dos
53 acordos bilaterais dos pases do continente americano, 50 foram
negociados nos anos 90; dessas alianas, 37 foram negociadas entre
pases latino-americanos, alm do que, foram celebrados oito acordos
de investimento no mbito dos tratados regionais ou de integrao,
nos mesmos anos 90. Ao lado dessa nova realidade regulatria, diversos pases latino-americanos tm acelerado seus respectivos processos de privatizao. Portanto, a entrada de investimentos externos,
nos ltimos anos, na Amrica Latina foi decisivamente influenciada
por esses programas, ainda em fase de implementao em diversos
pases.
O resultado tem sido o aumento do fluxo de investimentos externos
para a regio. De acordo com a UNCTAD, esses fluxos representaram
cerca de 18,4% do Produto Interno Bruto PIB, contra 6,4% em 1980 e
11,6% em 1990.

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A liberalizao da entrada desses fluxos de investimentos contribuiu


para aumentar no s o poder de contestao dos mercados nacionais, mas tambm a competio interna; por outro lado, alguns estudos tm associado, positivamente, atividade transnacional e concentrao industrial/de mercado (ver, p. ex., Davies e Lyons, 1996). Essa
associao tende a ser mais forte em mercados nos quais a competio
ocorre mais por meio da diferenciao de produtos e inovao do que
da de preos. A indstria transnacional tende a superar a desvantagem de operar em um ambiente estranho por outras vantagens, como,
por exemplo, tecnologia, prticas gerenciais ou organizacionais superiores, domnio de marcas fortes ou redes de marketing.
A participao mais intensiva de empresas transnacionais nos mercados nacionais, especialmente nos mercados altamente concentrados,
em grande parte envolvendo produtos diferenciados, com fortes
marcas associadas, vem aumentando a probabilidade de condutas
anticompetitivas, a exemplo da formao de cartis ou coluses tcitas e das operaes de compra de empresas nacionais, objetivando a
monopolizao ou o aumento do poder de mercado ou mesmo objetivando comportamentos predatrios (por exemplo, mediante preos
de transferncia de produtos e servios, entre a matriz e a subsidiria,
que venham a possibilitar a venda desses preos abaixo do custo).
O resultado desse processo de integrao global seria a tendncia de
adoo de leis de concorrncia que controlassem possveis prticas
restritivas. De acordo com a UNCTAD, em 1980, menos de quarenta
pases possuam leis de concorrncia. A partir de 1989, com as reformas econmicas na Europa Central e Europa Oriental, o nmero dessas leis aumentou rapidamente. Na Amrica Latina, a maior parte delas foi implementada ou revista na dcada de 90. Em 1996, setenta pases as possuam.
primeira vista, podemos supor existir ntima correlao entre a introduo de leis de concorrncia, em pases em desenvolvimento, e a
substituio de um modelo econmico baseado em um alto grau de
interveno estatal por regimes de mercado. Evidentemente, a abertura da economia e os programas de privatizao representam apenas uma das muitas facetas que caracterizariam um tpico regime de
mercado. De qualquer forma, parece razovel haver relao entre a
intensidade e a abrangncia de reformas econmicas pr-mercado,
entre as quais se incluem a liberalizao econmica e as privatizaes,

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alm de maior preocupao com a regulao eficiente desse prprio


mercado, que se refletiria na elaborao e implementao de leis de
concorrncia.

CREDIBILIDADE REGULATRIA: REFORMAS PR-MERCADO E


AUTONOMIA
A autonomia da agncia considerada uma varivel crucial para uma
maior eficcia da poltica de defesa da concorrncia. Em artigo recente (Jornal do Brasil, 1/8/1999, p. 4), Gustavo Franco afirma que a equipe do Ministrio da Justia, durante a discusso da legislao de defesa da concorrncia em 1993, tinha mais interesse na criao de um brao operacional para combater preos abusivos, em especial no setor
de farmacuticos, do que em estabelecer uma legislao moderna de
fomento competio.
Autonomia significa capacidade institucional do rgo de tomar decises e de execut-las (Przeworski, 1995:77). O termo autonomia
aproxima-se do significado de insulamento burocrtico. De acordo
com Nunes (1996), o insulamento burocrtico o processo de proteo do ncleo tcnico do Estado contra interferncias oriundas do pblico ou de outras organizaes intermedirias. O Executivo, ao promover o insulamento burocrtico de determinado rgo, procura
proteg-lo das incertezas inerentes a um ambiente institucional mais
amplo, por exemplo, do Congresso, dos partidos e de demandas privadas, em prol de objetivos governamentais considerados de natureza tcnica pelo prprio Executivo.
Nesse sentido, a autonomia relaciona-se com a necessidade estatal de
criar um ambiente operativo em um determinado momento, para que
o rgo alcance finalidades preestabelecidas. A capacidade estatal e o
prprio interesse do Executivo em gerar esse ambiente operativo dependem de fatores estruturais, institucionais e polticos.
O interesse de se conceder autonomia ao rgo est relacionado com
problemas ocasionados pela rpida mudana em direo a um elevado grau de liberdade econmica. A ausncia de um eficiente organismo regulador de mercado, em um ambiente de elevada liberdade econmica em que se pressupe o enfraquecimento dos mecanismos de
controle estatais diretos, pode conduzir a instabilidades e elevar as

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incertezas dos agentes econmicos, influindo, portanto, negativamente na taxa de investimento da economia.
A credibilidade regulatria no decorre de um maior ou menor intervencionismo da poltica antitruste, mas da estabilidade das regras e
da expectativa de que as decises tomadas no obedeam a convenincias polticas de curto prazo. Uma deciso antitruste, eventualmente intervencionista ou condescendente com condutas ou operaes, pode, ou no, ter conotaes polticas. Se a agncia possui reputao tcnica, suas decises futuras tm maior previsibilidade, o que,
em si, j estimularia o fluxo de investimentos. A credibilidade regulatria que independente do grau de intervencionismo da agncia
sobre o mercado permite que o spread relacionado ao risco do investimento seja menor, reduzindo, assim, o custo do capital.
A autonomia uma das condies cruciais para a formulao de uma
poltica antitruste crvel. Maior ou menor vulnerabilidade da poltica
antitruste a influncias externas depende do grau de autonomia da
organizao responsvel por sua formulao.
Liberalizao Econmica e Grau de Autonomia da Poltica
Antitruste
Uma proxy quanto ao maior ou menor sucesso das estratgias de polticas, no sentido da implantao de regimes de mercado, so os ndices de liberdade econmica elaborados por Gwartney e Lawson
(2002) e Johnson e Sheehy (2002). Por conta da complexidade dos fatores envolvidos na construo desses ndices, no ser aqui discutida
mais profundamente a metodologia utilizada pelos autores, considerando, em princpio, ndices vlidos de mensurao do grau de liberdade de regimes econmicos. Em Johnson e Sheehy, quanto menor o
ndice, maior a liberdade econmica; j em Gwarney e Lawson, quanto maior o ndice, maior a liberdade econmica.
Consideremos, como hiptese inicial, que economias mais liberalizadas tendem a possuir polticas antitrustes com maior grau de autonomia. Uma fonte disponvel para a avaliao do grau de autonomia de
rgos de defesa da concorrncia a pesquisa elaborada pela Global
Competition Review GCR. A metodologia adotada pela GCR buscou
estabelecer parmetros de comparao a partir de seis aspectos de
uma agncia de defesa da concorrncia: o controle de fuses, a represso a prticas anticompetitivas, a qualidade do corpo tcnico, a ade-

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quao dos procedimentos administrativos, o grau de independncia


da autoridade e a liderana. Cada agncia recebeu de uma a cinco estrelas, dependendo da avaliao de sua comunidade de usurios. A
pesquisa apenas uma proxy do desempenho dos rgos, uma vez
que se fundamenta na expectativa das comunidades profissionais
(como escritrios de advogados), que pode variar significativamente
de pas para pas. O Quadro 2 apresenta o ranking dos rgos de defesa da concorrncia formulado pela pesquisa da GCR:
Apesar das limitaes de ordem metodolgica, o estudo apresenta indicadores teis de anlise. O Japo, por exemplo, possui apenas uma
estrela, o que esperado, tendo em vista sua pequena tradio na
rea. Vrios pases, que, em tese, possuem maior tradio liberal (o
Canad, inclusive, possui a legislao antitruste mais antiga do mundo), esto no grupo das duas estrelas. A Alemanha, com menor tradio em poltica antitruste do que os EUA, aparece na frente, com cinco
estrelas.
O Brasil surge no grupo de pases com trs estrelas. Na verdade, a boa
performance brasileira deve-se, principalmente, gesto do presidente do Conselho Administrativo de Defesa Econmica CADE, Gesner
Oliveira (1996-2000), que mereceu cinco estrelas no item liderana.
Durante seus dois mandatos, houve clara preocupao de se promover a cultura concorrencial (promoo de seminrios, programas de
intercmbio etc.), bem como de tornar mais transparente suas atividades, por meio de relatrios anuais, estatisticamente bem detalhados, e da disponibilizao eletrnica de decises e textos legais pela
internet.
Por outro lado, no item independncia, o Brasil apresenta apenas
uma estrela e meia, o que o coloca entre os pases cujo rgo antitruste
possui menor grau de independncia do mundo, superando apenas
Portugal. Os termos da avaliao do estudo so aqui transcritos:
[...] in terms of independence, a point often made is that the Brazilian
government is not seen to interfere directly in CADEs affairs, unlike
the situation in some other Latin American countries. At the same
time, CADE is seen not to antagonize the government. Gesner has
been very careful, says a competition expert in a top So Paulo firm.
For every decision hes made, hes also made political decisions
about what the government will tolerate".

347

Revista Dados 2004 Vol. 47 n 2


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348
n/a
****
*****

***

**

**

***

**

**

**

*****

**

**

****

****

***

***

ustria

Blgica

Brasil

Canad

Dinamarca

Comunidade Europia ***

****

Austrlia

Finlndia

Frana

Alemanha

Grcia

Irlanda

Israel

Itlia

Japo

Noruega

Nova Zelndia

****

***1/2

**1/2

***1/2

***1/2

**

**1/2

*****

***1/2

**1/2

***

***1/2

***1/2

***1/2

***

**

Argentina

**1/2

**

**1/2

***1/2

***1/2

***1/2

***

***1/2

***

***1/2

***1/2

**1/2

***

***

**1/2

**1/2

**

***1/2

***1/2

**1/2

***1/2

***

***

***1/2

****

***1/2

****

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***1/2

***

***

**1/2

***

***

***

***1/2

****1/2

**1/2

**

****1/2

****

**1/2

****1/2

**1/2

***1/2

**

***

***

*1/2

****

**

**1/2

**

Adequao dos Independncia


Procedimentos

Revista Dados 2004 Vol. 47 n 2


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***1/2

**

**

***

**1/2

**

***1/2

**1/2

**

**1/2

***

*1/2

***

**1/2

Controle Represso a Prticas Expertise Tcnica


de Fuses
Anticompetitivas

Total

Pas

Quadro 2
Ranking dos rgos de Defesa da Concorrncia 1999

**1/2

***

**1/2

****

*****

***

**

***

**1/2

****1/2

***1/2

***1/2

**1/2

*****

**

***1/2

****1/2

***

(continua)

Liderana

Alexandre Gheventer

***

***

****

****

**

***

****

***

Portugal (1)

Portugal (2)

Espanha (3)

Espanha (4)

Sucia

Sua

Reino Unido (5)

Reino Unido (6)

EUA (7)

EUA (8)

**1/2

***

***1/2

***

****1/2

*****

***1/2

****

**

**1/2

*1/2

**1/2

*1/2

***

**1/2

**

*1/2

***1/2

***1/2

***1/2

***

***

**1/2

***1/2

**1/2

***

**

Controle Represso a Prticas Expertise Tcnica


de Fuses
Anticompetitivas

***

***1/2

**

***

***1/2

***1/2

***

***

**1/2

**

***1/2

****

***1/2

**

***1/2

****1/2

***

****

**

Adequao dos Independncia


Procedimentos

****

****1/2

***1/2

***

***1/2

***1/2

***

***1/2

*1/2

*1/2

Liderana

(continuao)

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Fonte: http://www.global-competition.com.
(1) Portuguese Directorate General for Trade and Competition; (2) Portuguese Competition Council; (3) Servicio de Defensa de la Competencia SDC; (4) Tribunal de Defensa de la Competencia TDC; (5) UK Office of Fair Trading; (6) UK Competition Comission; (7) US Antitrust Division of the Department of Justice; (8) US Federal Trade
Comission.

Total

Pas

Quadro 2
Ranking dos rgos de Defesa da Concorrncia 1999

Poltica Antitruste e Credibilidade Regulatria na Amrica Latina

349

Alexandre Gheventer

A anlise igualmente atribui a diviso de responsabilidades do


CADE com dois outros rgos (Secretaria de Direito Econmico
SDE e Secretaria de Acompanhamento Econmico SEAE) como um
elemento que afeta, negativamente, a independncia do referido
Conselho Administrativo.
Os Grficos 1 e 2 apresentam a relao entre o ndice de liberdade econmica e o ndice GCR:
Grfico 1
Relao entre o ndice Gwarney e Lawson (em 2000) e a Autonomia, de acordo

ndice G&L

com Global Competition Review em 1999


9
8
7
6
5
4
3
2
1
0

Brasil
0

0,5

1,5

2,5

3,5

4,5

Autonomia

Correlao = 0,3161427; R2 = 0,099946


Grfico 2
Relao entre o ndice Johnson e Sheehy (em 1999) e a Autonomia, de acordo com
Global Competition Review em 1999

Brasil
3,5
3

ndice Heritage

2,5
2
1,5
1
0,5
0
0

0,5

1,5

2,5

3,5

Autonomia

Correlao = -0,19903; R2 = 0,039614

350

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4,5

Poltica Antitruste e Credibilidade Regulatria na Amrica Latina

Observe que os resultados, embora no significativos, possuem os sinais esperados. Nos dois grficos, o Brasil aparece como o pas com o
menor grau de autonomia e os ndices mais desfavorveis de liberdade econmica. A fraca relao entre as variveis no invalida a hiptese para pases em processo de transio para economias liberalizadas.
A maior parte da amostragem da GCR composta por pases com elevado grau de desenvolvimento e estabilidade institucional; esperada uma maior flexibilidade administrativa nesses pases. Por sua vez,
em naes com maior tradio corporativista e de interveno estatal
como Brasil e Argentina , a autonomia torna-se a varivel mais relevante para a proviso de credibilidade aos agentes econmicos privados sobre os resultados da poltica regulatria.
Grau de Autonomia Antitruste na Amrica Latina
Atualmente, dez pases da Amrica Latina e do Caribe possuem legislao de defesa da concorrncia (OEA, 1997): Argentina (1919, revisada em 1946, 1980 e 1999), Brasil (1962, revisada em 1990 e 1994), Colmbia (1959, suplementada em 1992), Costa Rica (1994), Chile (1959,
revisada em 1973 e incorporada em 1979), Jamaica (1993), Mxico
(1934, substituda em 1992), Panam (1996), Peru (1991, modificada
em 1994 e 1996) e Venezuela (1991). Alm disso, pases como Bolvia,
Equador, Honduras, El Salvador, Repblica Dominicana, Paraguai,
Guatemala, Nicargua, Trinidad e Tobago e Uruguai tm debatido a
futura implementao de legislao sobre a matria.
Como os dados da GCR no incluem a maior parte das legislaes antitruste latino-americanas, foi desenvolvido um ndice para a regio
que ordenasse os nveis de autonomia das agncias existentes. Todos
os rgos possuem autonomia funcional, seja na forma de superintendncias (Colmbia e Venezuela), seja sob a modalidade de comisses. A autonomia efetiva do rgo, porm, depende de outros fatores, e, nesse caso, as frmulas institucionais so bastante distintas;
para tanto, considerou-se que o grau de autonomia da poltica antitruste depende dos seguintes fatores:
1o) Deciso pluripessoal ou unipessoal. Das dez agncias de concorrncia
latino-americanas, oito so comisses e duas so superintendncias.
assumida a hiptese de que comisses que se caracterizam por tomar decises de natureza pluripessoal possibilitam maior autonomia decisria, mesmo porque mais custoso para uma pessoa (pbli-

351

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Alexandre Gheventer

ca ou privada) influenciar, em um processo decisrio compartilhado,


trs ou mais decisores do que quando a deciso for de responsabilidade de um nico indivduo.
2o) Autonomia oramentria. Supe-se que a existncia de recursos prprios reduz o grau de subordinao da agncia em relao administrao direta, que pode direcionar as decises por meio de ameaas/promessas de alteraes no oramento. Aqui levado em conta
que recursos prprios no so aqueles necessariamente originrios, por exemplo, de taxas cobradas das empresas fiscalizadas, mas,
sim, que independem diretamente de eventual instncia administrativa superior.
3o) Processo de nomeao compartilhado ou centralizado. O processo de
nomeao compartilhado favorece a representao plural dos interesses e reduz o compromisso poltico dos reguladores com o Poder
Executivo. Em quase todos os pases (oito), o Poder Executivo domina o processo de nomeao. Em dois pases (Chile e Argentina), o desenho institucional garante a representao dos interesses de outras
instncias na agncia.
4o) Critrio de escolha prev especializao tcnica. A exigncia de especializao tcnica, isto , a reputao e o conhecimento da matria,
por parte dos reguladores, de preferncia com backgrounds distintos
(p. ex., economistas e advogados), reduz o risco de captura e eleva a
legitimidade social das decises.
5o) Estabilidade do cargo. A estabilidade no cargo significa que os reguladores esto protegidos de ameaas de demisso como instrumento
de persuaso para a formulao de determinadas decises. Os seguintes elementos determinam a estabilidade dos reguladores frente da agncia: a existncia de mandatos fixos, sua durao e o grau de
liberdade do Executivo para afastar o regulador do cargo. A existncia de mandatos fixos, com tempo de delegao razovel (pelo menos
igual ao tempo do mandato presidencial) e os casos em que a remoo
pode ocorrer apenas em situaes previstas por lei, permitem a continuidade da poltica vis--vis as alteraes no ambiente poltico.
6o) Influncia de outros rgos da administrao direta no processo decisrio. A ingerncia de outros rgos da administrao direta nos procedimentos da agncia como poder para instaurar processos, proceder a investigaes, realizar acordos etc. tambm reduz a sua auto-

352

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Poltica Antitruste e Credibilidade Regulatria na Amrica Latina

nomia na medida em que sua autoridade, para mediar e arbitrar conflitos, pode ser questionada. Como os rgos da administrao direta
so instncias unipessoais totalmente subordinadas ao Poder Executivo, as decises finais da agncia de concorrncia podem estar, ao
menos parcialmente, condicionadas s suas preferncias polticas.
7o) Autoridade para aplicar sanes. Se a agncia, aps a realizao de todas as investigaes e anlises, no tiver autoridade para aplicar as
sanes consideradas necessrias e que estejam previstas em lei, ou
mesmo se as sanes forem revistas por outra instncia administrativa, evidentemente ocorrer perda de credibilidade institucional.
O Quadro 3 resume os resultados encontrados:
O critrio para a mensurao do grau de autonomia bastante simples. Foi atribudo o valor de 0,5 ponto para cada elemento que fosse
determinante para o grau de autonomia da poltica antitruste. A ausncia de uma caracterstica institucional que favorecesse a autonomia implicou pontuao igual a zero. Ao final, os pontos parciais foram somados, conforme a ltima coluna do Quadro 3. Quanto maior a
pontuao, maior o grau de autonomia; existe relativa disperso no
grau de autonomia dos rgos responsveis pela formulao da poltica. A Argentina, com 4 pontos, teria a agncia antitruste com maior
grau de autonomia, ao passo que a Colmbia teria a menos autnoma,
com 1,5 ponto.
Entretanto, deve-se observar que a aproximao imperfeita por trs
motivos. Em primeiro lugar, possivelmente, alguns fatores como
tempo de mandato so mais importantes que outros na determinao do grau de autonomia. Em segundo, podem existir discordncias
quanto eficcia do texto legal para o alcance de determinado objetivo. Como exemplo, seria citado que no Brasil se prev apenas notrio saber econmico ou jurdico, o que, para alguns, talvez seja insuficiente para garantir a especializao tcnica. Em terceiro lugar, as legislaes no captam outros elementos importantes, externos ao texto legal, para a determinao da autonomia das agncias3.
Autonomia e Liberalizao Econmica na Amrica Latina
Pases que conheceram um aumento mais expressivo da liberdade
econmica seriam mais propensos a implementar legislaes antitruste? O ndice de Gwartney e Lawson, por possuir sries qinqe-

353

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354

Panam

Mxico

Jamaica

Costa Rica

Colmbia

Chile

Brasil

Argentina
(1999)

Argentina
(1980)

sim
(0,5)

(0,5)

(0)

(0,5)

pluripessoal

no

pluripessoal

sim
(0,5)

(0,5)

(0)

(0,5)

pluripessoal

no

pluripessoal

sim
(0,5)

(0)

(0)

unipessoal

no

(0,5)

(0,5)

(0,5)

pluripessoal

sim

pluripessoal

sim
(0,5)

(0,5)

(0)

(0,5)

pluripessoal

no

pluripessoal

(0)

centralizado

(0)

centralizado

(0)

centralizado

(0)

centralizado

(0)

centralizado

(0,5)

compartilhado

(0)

centralizado

(0,5)

compartilhado

(0)

centralizado

(0)

no

(0,5)

sim

(0)

no

(0,5)

sim

(0)

no

(0,5)

sim

(0,5)

sim

(0,5)

sim

(0,5)

sim

(0,5)

sim

(0,5)

sim

(0,5)

sim

(0,5)

sim

(0)

no

(0,5)

sim

(0,5)

sim

(0,5)

sim

(0,5)

sim

(0,5)

extenso

(0,5)

extenso

(0)

curto

(0,5)

extenso

(0)

curto

(0)

curto

extenso (0,5)

(0,5)

extenso

(0,5)

sim

(0,5)

sim

(0,5)

sim

(0,5)

sim

(0)

no

(0,5)

sim

(0,5)

sim

(0,5)

sim

(0,5)

sim

(0,5)

no

(0,5)

no

(0)

sim

(0,5)

no

(0,5)

no

(0)

sim

(0)

sim

(0)

sim

(0)

sim

(0,5)

no

(0,5)

no

(0,5)

no

(0,5)

no

(0,5)

no

(0,5)

no

(0,5)

no

(0,5)

no

(0)

sim

(continua)

3,5

3,5

2,5

3,5

1,5

3,0

3,0

4,0

2,5

Critrio de Manda- Mandato Fixo


Executivo no Influncia de Ou- Sanes
Pontuao
Escolha Pre- to Fixo Curto (< 4 Anos) Pode Demitir Li- tros rgos da
so Revisv Especialiou Extenso (= ou
vremente ou
Administrao Di- tas/Aplicazao Tcni> que 4 Anos)
Possui Fortes
reta no Processo
das pelo
ca
Restries
Decisrio
Executivo

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Deciso
Recursos Processo de NoPluripessoal Oramen- meao Compar1
ou Unipesso- trios Pr- tilhado ou Centralizado
al
prios

Quadro 3
Grau de Autonomia

Alexandre Gheventer

no
(0)

(0)

(0,5)

unipessoal

sim
(0,5)

pluripessoal

(0)

centralizado

(0)

centralizado

(continuao)

(0,5)

sim

(0)

no

(0,5)

sim

(0)

no

(0,5)

extenso

(0,5)

sim

(0)

no

(0,5)

no

(0,5)

no

(0,5)

no

(0,5)

no

3,0

2,0

Critrio de Manda- Mandato Fixo


Executivo no Influncia de Ou- Sanes
Pontuao
Escolha Pre- to Fixo Curto (< 4 Anos) Pode Demitir Li- tros rgos da
so Revisv Especialiou Extenso (= ou
vremente ou
Administrao Di- tas/Aplicazao Tcni> que 4 Anos)
Possui Fortes
reta no Processo
das pelo
ca
Restries
Decisrio
Executivo

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1. O que garantiria a representao plural do rgo.


2. Apenas dos conselheiros. O presidente no tinha mandato.
3. Para a nomeao, o indicado deve ser sabatinado pelo Senado. Entretanto, a escolha dos nomes controlada pelo Ministrio da Justia e pela Casa Civil. No existem casos de recusa, pelo Senado, de um nome indicado pelo Poder Executivo.

Venezuela

Peru

Deciso
Recursos Processo de NoPluripessoal Oramen- meao Compar1
ou Unipesso- trios Pr- tilhado ou Cenprios
tralizado
al

Quadro 3
Grau de Autonomia

Poltica Antitruste e Credibilidade Regulatria na Amrica Latina

355

Alexandre Gheventer

nais desde 1975, permite avaliar a hiptese no tempo e em cada pas4.


Nos pases que possuem legislao antitruste, parece que a implementao da legislao, em geral, foi acompanhada por um movimento prvio de liberalizao econmica:
Tabela 2
Criao da Legislao Antitruste e Crescimento Prvio do
Grau de Liberdade Econmica
Pas
Argentina (1980)

ndice G&L

Ranking G&L

ano (-5)

ano 0

ano (-5)

ano 0

3,1 (1975)

4,2 (1980)

72 (1975)

85 (1980)

Argentina (1999)

6,4 (1995)

7,2 (2000)

43 (1995)

30 (2000)

Brasil (1994)

4,1 (1990)

4,5 (1995)

100 (1990)

108 (1995)

Chile (1973)

Chile (1979)

3,5 (1975)

5,1 (1980)

71 (1975)

61 (1980)

Colmbia (1957)

Colmbia (1992)

4,9 (1990)

5,3 (1995)

77 (1990)

86 (1995)

Peru (1994 e 1996)

3,8 (1990)

6,2 (1995)

104 (1990)

56 (1995)

Peru (1991)

2,7(1985)

3,8 (1990)

110 (1985)

104 (1990)

Venezuela (1991)

6,1 (1985)

5,4 (1990)

27 (1985)

54 (1990)

Mxico (1992)

5,9 (1990)

6,2 (1995)

41 (1990)

56 (1995)

Costa Rica (1994)

6,8 (1990)

6,6 (1995)

17 (1990)

39 (1995)

Panam (1996)

6,6 (1990)

7,6 (1995)

23 (1990)

11 (1995)

Jamaica (1993)

5,6 (1990)

6,5 (1995)

52 (1990)

41 (1995)

Fonte dos ndices G&L: Gwartney e Lawson (1997; 2002).


Obs.: Tabela elaborada pelo autor.

Ano 0 o ndice mais prximo do ano de implementao da legislao. Por exemplo, o ndice qinqenal mais imediato de implementao da legislao antitruste na Argentina, em 1999, o de 2000 (7,2).
Ano (-5) significa o valor do ndice qinqenal anterior, que, no caso
argentino, seria o ndice de 1995 (6,4); desse modo, foi testada a correlao entre o grau de autonomia e o ndice tido como mais prximo ao
ano da implementao e o anterior (cinco anos antes). Possivelmente,
o grau anterior de liberalizao econmica tem influncia mais forte
do que o do ano da promulgao da lei, uma vez que as instituies sero desenhadas de acordo com as discusses legislativas anteriores,
desde a introduo do projeto de lei, e durante a tramitao nas comisses especficas.

356

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Poltica Antitruste e Credibilidade Regulatria na Amrica Latina

De fato, a hiptese da relao entre o grau de autonomia do rgo antitruste e o de liberalizao econmica no momento anterior ao da implementao da legislao apresenta resultados mais significativos:
Tabela 3
Relao entre Reformas Pr-mercado e Autonomia da Agncia Antitruste
Pas

Autonomia

ndice G&L (0)

ndice G&L (-5)

2,5
4,0
3,0
3,0
1,5
3,5
2,5
3,5
3,5
2,0
3

4,2
7,2
4,5
5,1
5,3
6,6
6,5
6,2
7,6
6,2
5,4

3,1
6,4
4,1
3,5
4,9
6,8
5,6
5,9
6,6
2,7
6,1

correlao

0,476343

0,614525

R2

0,226903

0,37764

Argentina 1980
Argentina 1999
Brasil
Chile
Colmbia
Costa Rica
Jamaica
Mxico
Panam
Peru
Venezuela

Fonte dos ndices G&L: Gwartney e Lawson (1997; 2002).


Obs.: Tabela elaborada pelo autor.

A Tabela 3 pode ser visualizada nos Grficos 3 e 4 e nas suas respectivas linhas de tendncia.

Grfico 3
Relao entre o ndice Gwartney e Lawson Ano 0 (referente ao perodo da
promulgao da lei) e a Autonomia das Agncias Latino-Americanas
8
7

ndic e G&L

6
5

ndice G&L

Linear (ndice G&L)

3
2
1
0
0

Autonomia

Correlao = 0,476343; R2 = 0,226903

357

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Alexandre Gheventer

Grfico 4
Relao entre o ndice Gwartney e Lawson Ano (-5) (referente ao perodo anterior
ao da promulgao da lei) e a Autonomia das Agncias Latino-Americanas
8

ndic e G&L (-5)

7
6
5

ndice G&L (-5)


Linear (ndice G&L (-5))

4
3
2
1
0
0

Autonomia

Correlao = 0,614525; R2 = 0,37764

Os dados acima permitem concluir que h razovel tendncia de se


fornecer maior autonomia aos responsveis pela poltica antitruste
na medida em que a liberalizao econmica mais profunda. A resposta de cada pas presso sistmica gerada pelo processo de globalizao diversa. No observada nenhuma convergncia institucional em favor da liberalizao econmica, ou, pelo menos, a velocidade em sua direo bastante distinta; conseqentemente, esperada
a disperso do grau de autonomia. Em pases com menor grau de liberalizao econmica, o ato de fornecer credibilidade regulatria gera
menos benefcios para o Executivo, o que torna menos relevante a delegao de autonomia para as agncias.
O conceito de liberdade econmica baseado na idia de que, em sociedades economicamente livres, a funo principal do governo
proteger o direito de propriedade e a proviso de bens pblicos. O
uso do poder estatal, para decidir o que produzir e o que consumir, logicamente, viola a liberdade econmica. Uma maior eficcia da poltica corresponde no apenas ao controle mais efetivo do poder privado, mas tambm das presses advindas do interior de segmentos do
prprio Estado, que tendem a ameaar a liberdade de produzir de outros participantes do mercado e restringem a escolha dos consumidores. Autonomia significa isolar o rgo antitruste dessas presses ex-

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ternas sobre o processo decisrio, o que eleva a probabilidade de decises mais eficazes.
No se quer aqui dizer que o processo de liberalizao econmica seja
o nico fator relevante na determinao do grau de autonomia da
agncia antitruste; se assim o fosse, a correlao entre essas variveis
seria bem mais significativa. Em primeiro lugar, existe certa tendncia de os pases copiarem instituies que foram bem-sucedidas em
outros pases, razo pela qual, embora com variaes, observa-se a
tendncia de se adotar o padro regulatrio norte-americano, baseado em agncias independentes. Em segundo lugar, no s o peso
da herana corporativa e o nmero de atores com poder de veto sobre
a alterao dos rumos das polticas, como tambm as barreiras constitucionais e os fatores conjunturais afetam a autonomia da agncia.

CONCLUSES
Na Amrica Latina, a regulao antitruste oscila entre os objetivos de
natureza conjuntural ou de poltica macroeconmica e os de formulao de compromissos crveis com o setor privado. Ocasionalmente, as
autoridades governamentais utilizam a poltica antitruste como instrumento de ameaa de retaliao do Executivo contra setores da economia com forte impacto social (Forgioni, 1998:133) como, por
exemplo, o setor de combustveis e de medicamentos, muitas vezes
acusados de aumentos abusivos de preos , o que inibe a gerao
de credibilidade regulatria.
Os dados apresentados no presente artigo permitem concluir que as
escolhas do regime regulatrio e das estruturas de incentivos levam
em considerao o ambiente institucional mais amplo; em particular,
o grau de autonomia um possvel resultado do equilbrio entre duas
foras antagnicas: a necessidade de realizar compromissos crveis
em torno de regras entre o setor pblico e o privado condio necessria para estimular investimentos privados e o interesse governamental de manipular as decises para fins polticos. A maior intensidade de reformas pr-mercado aumenta os custos econmicos e polticos resultantes da falta de autonomia da agncia.
A correlao entre a autonomia da agncia e a liberalizao econmica compatvel com a tese de que o desenho institucional est associado competio entre grupos de presso. A reconfigurao do am-

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biente institucional em direo a um novo espao pblico, no qual a


interveno direta substituda por outra modalidade de interveno de natureza regulatria , resultado da presso do setor privado para a proteo dos investimentos. O modelo desenvolvimentista,
fundamentado na proteo da indstria domstica, tende, no contexto da globalizao, a gerar menos benefcios polticos. Como investimentos envolvem compromissos contratuais de longo prazo, a autonomia do rgo regulador sinaliza maior segurana quanto aos seus
resultados futuros, isto , o retorno do capital no estar vulnervel a
eventuais intervenes do Executivo no segmento regulado.
A varivel autonomia tambm depende do ambiente institucional prvio. O ranking dos rgos de defesa da concorrncia, formulado pela
Global Competition Review (Quadro 2), constitudo, majoritariamente, por pases-membros da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico OCDE. A resposta institucional desses pases ao processo de globalizao, com algumas excees, no tem sido
em direo a um modelo regulatrio de agncias independentes,
como demonstra a fraca correlao entre os ndices de liberdade econmica e o grau de autonomia das agncias desses pases (Grficos 1 e
2). Por sua vez, na Amrica Latina, a correspondncia entre intensidade do processo de liberalizao econmica e grau de autonomia das
agncias bem mais significativa.
A obteno de credibilidade regulatria, por meio de agncias autnomas, foi a frmula institucional adotada na Amrica Latina. Outras
condies respeito s regras legais, accountability, bem como a transparncia das instituies, estabilidade e consistncia do sistema poltico, alm de Judicirio neutro e independente, dentre outras , algumas vezes frgeis na regio, tambm facilitariam a formulao de
compromissos crveis, independentemente do grau de autonomia
das agncias regulatrias. A tradio de interveno e de corporativismo tambm age negativamente sobre as expectativas futuras dos
investidores, o que obriga o Executivo a criar instituies que reduzam sua capacidade de intervir na poltica regulatria.
Portanto, na Amrica Latina, a autonomia torna-se a varivel mais relevante para o provimento de credibilidade aos agentes econmicos
privados sobre os resultados da poltica regulatria. Estados latino-americanos so vistos como organizaes fracas, incapazes de resistir a presses por subsdios e proteo, alm de pouco rgidos no

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cumprimento das leis. Como o Estado particularmente vulnervel a


presses polticas, tanto na formulao quanto na implementao de
polticas pblicas, os resultados tendem tambm a ser muito incertos.
A incerteza, em qualquer lugar do mundo, sempre existe; porm,
uma coisa lidar com a incerteza dado um conjunto de regras neste
caso, ao levar em considerao o espao de atuao dos atores, possvel distribuir os resultados de forma probabilstica. Outra situao
ocorre em contextos em que as regras tendem a ser alteradas ou desrespeitadas neste caso, os resultados possveis no podem ser deduzidos das regras. A autonomia, nesse particular, fornece certo grau de
segurana contra formas de expropriao e arbitrariedade administrativa.
(Recebido para publicao em novembro de 2003)
(Verso definitiva em abril de 2004)

NOTAS
1. Stigler considerava que a lei antitruste seria uma lei intrinsecamente de interesse
pblico (ver Hazlett, 1984). Outros como Eckbo e Wier (1985) e Baumol e Ordover
(1985) concluram que a legislao antitruste tende a atender a interesses especiais.
2. No possvel apreender as diversas fases da poltica antitruste americana sem se
compreender o papel dos grupos de interesses e dos lobbies no Congresso americano e da insero destes nos partidos Democrata e Republicano.
3. A atuao mais ou menos autnoma da agncia tambm depende, por exemplo, da
ideologia dos atores polticos.
4. O ndice de Johnson e Sheehy apresenta sries somente a partir de 1995.

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ABSTRACT
Antitrust Policy and Regulatory Credibility in Latin America
This article aims to analyze the relations between the process of
institution-building and the broader historical and social setting, and
particularly the relationship between the intensity of pro-market reforms
and greater autonomy for the antitrust body. Autonomy is crucial in a
regulatory format aimed at generating credibility in the stability of rules and
thus reducing the level of uncertainty to which economic agents are exposed.
Correlations between the institutional formulas adopted in Latin America
and the rates of economic freedom indicate that choices concerning the
regulatory regimen and incentives framework take the broader institutional
environment into account.
Key words: antitrust; autonomy; Latin America; regulatory credibility;
institutions; economic liberalization

RSUM
Politique Anti-trust et Crdibilit Rgulatrice en Amrique Latine
Dans cet article, on examine les relations entre le processus de formation
d'institutions et un milieu historique et social plus large; en particulier, le
rapport entre l'intensit des rformes en faveur du march et la plus grande
autonomie de l'agence anti-trust. L'autonomie est considre une variable
fondamentale dans un cadre rgulatoire cherchant crer de la crdibilit en
ce qui concerne la stabilit des rgles et, par l, rduire le niveau
d'incertitude qui touche les agents conomiques. Le rsultat des corrlations
entre les formules institutionnelles adoptes en Amrique latine et des
indicateurs de libert conomique permet de conclure que les choix propos
du rgime rgulateur et les structures d'incitation prennent en compte un
milieu institutionnel plus large.
Mots-cl: anti-trust; autonomie; Amrique Latine; crdibilit rgulatrice;
institutions; libralisation conomique

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