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TC 005.

335/2015-9
GRUPO tagGrupo CLASSE VII tagColegiado
TC 005.335/2015-9 [Apensos: TC 003.867/2015-3, TC
002.451/2015-8, TC 002.398/2015-0, TC 033.152/2014-4, TC
003.187/2015-2, TC 003.102/2015-7, TC 004.140/2015-0, TC
003.334/2015-5, TC 005.177/2015-4, TC 003.752/2015-1, TC
007.422/2015-6, TC 002.854/2015-5, TC 004.126/2015-7, TC
001.703/2015-3, TC 004.329/2015-5, TC 008.659/2015-0, TC
001.961/2015-2, TC 007.721/2015-3, TC 003.414/2015-9]
Natureza: Contas do Governo da Repblica.
rgo: Presidncia da Repblica (vinculador).
Responsvel: Dilma Vana Rousseff (133.267.246-91).
Representao legal: no h.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

INTRODUO

Pela 80 vez, o Tribunal de Contas da Unio desempenha a primeira das competncias que lhe
so atribudas pela Constituio Federal: apreciar e emitir parecer prvio sobre as contas prestadas
anualmente pelo Presidente da Repblica. A anlise realizada pelo Tribunal subsidia o rgo de
cpula do Poder Legislativo com elementos tcnicos para emitir seu julgamento e, assim, atender a
sociedade, no seu justo anseio por transparncia e correo na gesto dos recursos pblicos.
Encaminhadas pelo Excelentssimo Senhor Presidente do Congresso Nacional, Senador
Renan Calheiros, no dia 22 de abril de 2015, as presentes contas referem-se ao perodo de 1 de
janeiro a 31 de dezembro de 2014, quarto ano de gesto do governo da Excelentssima Senhora
Presidente da Repblica Dilma Vana Rousseff, e incluem os balanos gerais da Unio e o relatrio
do rgo central do sistema de controle interno do Poder Executivo sobre a execuo dos
oramentos de que trata o 5 do art. 165 da Constituio Federal.
Registro que o TCU emite parecer prvio apenas sobre as contas prestadas pela Presidente da
Repblica, pois as contas atinentes aos Poderes Legislativo e Judicirio e ao Ministrio Pblico no
so objeto de pareceres prvios individuais, mas efetivamente julgadas por esta Corte de Contas, em
consonncia com a deciso do Supremo Tribunal Federal, publicada no Dirio da Justia de
21/8/2007, ao deferir medida cautelar no mbito da Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI)
2.238-5/DF. Nada obstante, o Relatrio sobre as Contas do Governo da Repblica contempla
informaes sobre os demais Poderes e o Ministrio Pblico, compondo, assim, um panorama
abrangente da administrao pblica federal.
O exame das contas do Governo da Repblica constitui a mais nobre, complexa e abrangente
tarefa atribuda a esta Corte pela Constituio Federal e legislao correlata, seja por sua singular
relevncia, por permitir sociedade o conhecimento do resultado da atividade do governo federal,
seja pela amplitude dos temas tratados e profundidade das anlises realizadas por este Tribunal.
Efetivados os trabalhos e concludo o Relatrio, apresento a seguir o contedo resumido de
cada uma das suas sees.
O captulo 1 apresenta o parecer prvio sobre as Contas da Presidente da Repblica, em
consonncia com as concluses e as recomendaes oriundas dos projetos de fortalecimento das

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Contas do Governo, realizados em parceria com o Banco Mundial e com a Organizao para a
Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE).
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A partir do captulo seguinte, passa-se ao relato da atuao governamental no exerccio de


2014. No captulo 2, consta uma breve sntese sobre o desempenho da economia brasileira no
exerccio, destacando-se alguns dos principais dados macroeconmicos que delimitaram o contexto
em que o governo precisou atuar e que foram impactados por essa atuao. Nesse sentido, so
apresentados dados sobre a atividade econmica, como taxa de inflao, nvel de emprego e
salrios, produto interno bruto, poupana nacional bruta e carga tributria nacional. Tambm so
evidenciados os instrumentos de poltica fiscal, monetria e creditcia utilizados pelo governo
durante o exerccio, bem como os impactos deles decorrentes sobre a dvida pblica. Ao final, so
trazidos dados sobre as relaes econmico-financeiras do pas com o exterior.
O captulo 3 contm anlise dos principais instrumentos de planejamento e oramento Plano
Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei Oramentria Anual (LOA) , bem
como da gesto fiscal realizada em 2014. A esse respeito, destacam-se: o exame das prioridades
indicadas pela LDO 2014 aes do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e do Plano
Brasil Sem Misria; o desempenho da arrecadao federal, incluindo a recuperao de crditos
parcelados ou inscritos em dvida ativa; a execuo das despesas fixadas nos Oramentos Fiscal, da
Seguridade Social e de Investimento, bem como dos restos a pagar; e o expressivo montante das
renncias de receitas decorrentes de benefcios tributrios, financeiros e creditcios. A respeito deste
ltimo item, ressalto, ainda, a anlise dos benefcios tributrios, financeiros e creditcios
relacionados aos eventos Copa das Confederaes Fifa 2013 e Copa do Mundo Fifa 2014.
O ltimo item do terceiro captulo traz anlise da ao governamental sobre as receitas e as
despesas pblicas luz da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) Lei Complementar 101/2000,
com vistas a verificar o cumprimento dos limites nela fixados e as metas fiscais estabelecidas na
LDO 2014.
O quarto captulo representa o esforo do TCU no sentido de evidenciar os resultados da
atuao do governo federal em 2014, por meio da anlise da ao setorial do governo. Apresenta-se
a evoluo do PAC no exerccio e a avaliao acerca da qualidade das informaes de desempenho
divulgadas pela Prestao de Contas da Presidente da Repblica (PCPR). Referida avaliao tem
como objetivo aferir se os instrumentos de medio de desempenho indicadores e metas definidos
no PPA e cujos valores atualizados foram informados na PCPR 2014 so apropriados e suficientes
para demonstrar os resultados das intervenes governamentais. Nesse sentido, o resultado da
atuao governamental analisado a partir de programas temticos e objetivos do PPA 2012-2015,
selecionados por critrios de materialidade e relevncia.
Os dados sobre a execuo oramentria das 28 funes e respectivas subfunes so
apresentados no documento Execuo Oramentria por Funo e Subfuno, disponvel no
portal do Tribunal de Contas da Unio (http://www.tcu.gov.br/contasdogoverno).
O quinto captulo apresenta os resultados e as concluses da auditoria do Balano Geral da
Unio (BGU) referente a 2014, realizada no intuito de verificar se o BGU reflete, em todos os
aspectos relevantes, a situao patrimonial da Unio em 31/12/2014 e os resultados patrimonial,
financeiro e oramentrio da Unio no exerccio. Destaca-se que o escopo do trabalho se refere
verificao da confiabilidade das demonstraes contbeis consolidadas do governo federal,
fundamentando a opinio deste Tribunal no parecer prvio.
O captulo 6 trata do tema especial Governana Pblica para a Competitividade Nacional,
cuja escolha insere-se no contexto da valorizao da governana pblica como elemento crucial a

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ser avaliado e fomentado pelo TCU, pautado na sua misso institucional de contribuir para o
aperfeioamento da administrao pblica, em benefcio da sociedade. Inicialmente, apresenta-se
um amplo diagnstico sobre a governana no setor pblico, baseado em levantamento realizado
pelo Tribunal abrangendo organizaes das esferas federal, estadual e municipal. Em seguida,
analisam-se dois temas transversais, essenciais para o bom desempenho da administrao pblica
como um todo, que so: programas voltados para o aperfeioamento da gesto pblica federal e
aspectos relacionados a planos e oramentos pblicos. Por fim, apresentam-se anlises sobre
governana em polticas pblicas, selecionadas por suas relaes diretas e indiretas com a
competitividade da produo nacional, quais sejam: pactuao intergovernamental no mbito da
sade pblica; educao profissional e tecnolgica; poltica de trabalho, com foco na intermediao
de mo de obra; tratamento administrativo do comrcio exterior; contratualizao de resultados no
Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao; investimento em infraestrutura de transportes
ferrovirios (PIL Ferrovias); e poltica pblica de mobilidade urbana.
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No captulo 7, apresentada sntese das providncias adotadas pelo governo para a correo
das falhas apontadas nas recomendaes exaradas no Relatrio sobre as Contas referentes ao
exerccio de 2013.
O Captulo 8 traz a anlise da Secretaria de Macroavaliao Governamental (Semag) acerca
das contrarrazes aos indcios de irregularidades identificados na prestao de contas da Presidente
da Repblica relativa ao exerccio de 2014. As consideraes do relator acerca das contrarrazes e
da avaliao realizada pela unidade tcnica especializada (Semag) esto apresentadas no captulo 9
deste relatrio.
Por fim, com o objetivo de alicerar a misso constitucional deste Tribunal e de assegurar a
observncia dos princpios da legalidade, eficincia, legitimidade e economicidade na gesto
pblica, bem como no intuito de fomentar o aprimoramento da governana e da gesto pblicas no
mbito da administrao pblica federal, so formuladas recomendaes e alertas aos dirigentes dos
rgos e entidades relacionados no captulo 10.
Submeto, assim, apreciao deste Egrgio Plenrio, na forma prevista no Regimento Interno
desta Corte, o relatrio e o projeto de parecer prvio sobre as contas prestadas pela Chefe do Poder
Executivo.

2 DESEMPENHO DA ECONOMIA BRASILEIRA


A produo dos bens e servios do pas atingiu R$ 5.521,3 bilhes em 2014 e o Brasil
encerrou o ano com um crescimento econmico de apenas 0,1% em relao a 2013. Foi o pior
resultado desde 2009, quando o Produto Interno Bruto (PIB) apresentou variao negativa de 0,2%.
De acordo com a nova metodologia adotada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE), seguiu-se padro internacional para clculo de contas nacionais e apurao do PIB.
Conforme demonstrado no grfico abaixo, desde 2002 e com exceo de 2010, o Brasil tem
alcanado taxas de crescimento do PIB inferiores mdia dos Brics, grupo de pases emergentes
composto por Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul.

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Variao Real do PIB Brasil e Brics 2002 a 2014

Fonte: Fundo Monetrio Internacional (FMI).

A China cresceu 7,4% em 2014 e a ndia, 7,2%. frica do Sul e Rssia registraram taxas de
1,5% e 0,6%, respectivamente. Na mdia de 2014, os Brics alcanaram crescimento anual de
3,36%. Na Europa, a Alemanha cresceu 1,6%, o Reino Unido, 2,6%, e a Unio Europeia, 1,3%.
Segundo estimativas do Fundo Monetrio Internacional, apesar de se situar como a stima
maior economia mundial, o PIB brasileiro encontra-se na posio 61 em termos per capita, posto
inferior ao de pases como Uruguai, Chile, Rssia e Argentina.

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PIB per capita preos correntes (US$) 2014

Fonte: FMI.

O valor do PIB per capita brasileiro recuou 0,7% em relao a 2013, passando a registrar o
valor de R$ 27.229,00, a preos correntes. Em dlares, o PIB per capita do Brasil em 2014 foi de
US$ 11,6 mil.
A perspectiva de crescimento da economia brasileira na primeira dcada dos anos 2000 atraiu
capitais globais, valorizando a moeda local e encarecendo os produtos da pauta de exportao para
o resto do mundo, o que criou dificuldades para o setor industrial exportador. Conforme o grfico
seguinte, a menor cotao do dlar comercial americano foi atingida em meados de 2011,
correspondente a R$ 1,53. A partir de ento, com alguns episdios de baixa, o cmbio tem
apresentado uma trajetria ascendente. O dlar comercial americano fechou 2014 cotado a R$ 2,66,
voltando ao nvel do primeiro semestre de 2005.

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Cotao do Dlar Comercial janeiro de 2003 a dezembro de 2014

Fonte: Banco Central do Brasil (Bacen).

Na poltica monetria, aps um perodo de relativa queda da taxa bsica de juros (Selic),
retomou-se uma poltica mais restritiva, visando evitar presses inflacionrias. Dessa forma, a taxa
Selic encerrou 2014 com tendncia de alta, no patamar de 11,75% a.a., superior aos 10% a.a. de
dezembro de 2013.
No obstante, a taxa de inflao acumulada medida pelo ndice de Preos ao Consumidor
Amplo (IPCA) foi de 6,41% a.a. em 2014, prxima taxa mxima estipulada pelo Conselho
Monetrio Nacional (CMN). Foi a taxa mais elevada nos ltimos dez anos, com exceo da taxa de
2011, que ficou exatamente em 6,5% a.a., limite mximo estabelecido pelo CMN.
A taxa de crescimento do emprego formal no exerccio de 2014 foi de 0,98%, com saldo
lquido de 397 mil pessoas contratadas. Os rendimentos mdios reais mensais efetivamente
recebidos pelos trabalhadores ao longo dos exerccios de 2009 a 2014, a preos de dezembro do
ltimo exerccio, registraram constante elevao na renda do trabalhador. O rendimento mdio real
recebido em dezembro de 2014 (R$ 2.705,63) foi superior ao verificado em dezembro de 2013
(R$ 2.650,75). A oferta de vagas em 2014 foi liderada pelos setores de servios e comrcio,
responsveis pela criao de aproximadamente 657 mil empregos formais, significativamente
inferior s vagas criadas nesses dois setores em 2013 (850 mil) e em 2012 (mais de 1 milho).
A despesa de consumo das famlias em 2014 cresceu 0,9%, inferior ao do ano anterior em que
o crescimento foi de 2,9%, influenciada pela elevao de 4,1%, em termos reais, da massa salarial
dos trabalhadores, segundo a Pesquisa Mensal de Emprego do IBGE, e pela elevao, em termos
nominais, de 5,8% do saldo de operaes de crdito com recursos livres s famlias.
A taxa de poupana nacional bruta em relao ao PIB foi de 15,8% em 2014, inferior
verificada no ano anterior, de 17,0%. A taxa de investimento (capital fixo formao bruta)
registrada em 2014 foi de 19,7% do PIB, tambm inferior verificada em 2013, igual a 20,5%.
As exportaes brasileiras sofreram retrao de 7,0% em 2014. Os principais pases de
destino das exportaes brasileiras foram China, com US$ 40,6 bilhes, equivalentes a 18% do total
exportado, Estados Unidos, com US$ 27 bilhes (12,1% do total), Argentina, com US$ 14,3 bilhes
(6,3%) e Pases Baixos (Holanda), com US$ 13 bilhes (5,8%).
Considerada sob a tica do fator agregado, a venda dos produtos brasileiros no exterior sofreu
retrao, considerando-se a mdia diria, tanto para os produtos bsicos (-3,1%), quanto para os
manufaturados (-13,7%) e semimanufaturados (-4,8%).

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No encerramento de 2014, a balana comercial apresentou dficit de US$ 3,96 bilhes. Em
2013, foi registrado supervit de US$ 2,6 bilhes, e em 2012 o supervit foi significativo, de US$
19,4 bilhes. A conta Transaes Correntes em 2014 resultou em dficit de US$ 91,3 bilhes,
devido ao dficit comercial e ao valor deficitrio de US$ 89,2 bilhes da rubrica Servios e
Rendas. O saldo da conta Transferncias Unilaterais Correntes (bens e rendas para consumo
corrente) foi de US$ 1,9 bilho. A Conta Capital registrou saldo superavitrio em 2014 de US$
1,2 bilho e a Conta Financeira foi responsvel por um supervit de US$ 98,5 bilhes. Obteve-se
no encerramento do Balano de Pagamentos supervit de US$ 10,8 bilhes. Em 2013, as transaes
com o exterior resultaram em dficit de US$ 6,0 bilhes.
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O saldo das reservas internacionais, pelo conceito de liquidez, atingiu o montante de


US$ 374,0 bilhes em 2014, com variao negativa de 0,46% sobre o exerccio anterior. A dvida
externa lquida do governo federal e do Banco Central atingiu em 2014 o valor de R$ 875,4 bilhes,
correspondente a 15,8% do PIB.
A taxa de Risco-Pas, representada pelo indicador EMBI+, situou-se em 224 pontos ao final
de 2013. No fim de 2014, a crise cambial na Rssia gerou desconfiana entre
investidores internacionais, com o risco Brasil atingindo em 16 de dezembro o
patamar de 318 pontos.
As operaes de crdito do sistema financeiro s pessoas fsicas e jurdicas, em 2014, com
recursos livres e direcionados, alcanaram o montante de R$ 3,02 trilhes, equivalente a 54,6% do
PIB. Registrou-se um aumento de 11,2% no total das operaes de crdito em 2014 com relao ao
ano anterior. Do total do montante de crdito contratado, 47,7% foram assinados com recursos
direcionados e 52,3% com recursos livres. Os recursos direcionados cresceram 18,6% e as
operaes com recursos livres tiveram um crescimento de 3,9% em 2014.
A Dvida Bruta do Governo Geral e a Dvida Lquida do Setor Pblico sofreram aumentos em
2014 e alcanaram, respectivamente, os montantes de R$ 3.252,5 bilhes e R$ 1.883,1 bilhes ao
final do exerccio, correspondendo a 58,9% e 34,1% em percentuais do PIB. Os juros nominais
tambm se elevaram de R$ 248,9 bilhes em 2013 (4,8% do PIB) para R$ 311,4 bilhes em 2014
(5,6% do PIB). A Carga Tributria Bruta atingiu R$ 1,84 trilho em 2014, ou 33,4% do PIB, contra
R$ 1,74 trilho em 2013, ou 33,7% do PIB.

2.1 Atividade Econmica


2.1.1 Taxas de Inflao
A meta de inflao para o exerccio de 2014 foi fixada pelo Conselho Monetrio Nacional em
4,5% a.a., com margem de 2 p.p. para menos ou para mais. O monitoramento da meta estabelecida
realizado pelo Banco Central do Brasil (Bacen) com base no IPCA, calculado pelo IBGE, que mede
o consumo das famlias com renda de at quarenta salrios mnimos. Ao Bacen compete executar as
polticas necessrias para cumprimento das metas fixadas. Em 2014, a taxa de inflao acumulada
medida pelo IPCA foi de 6,41% a.a., prxima, portanto, mxima estipulada. Em 2013, a taxa de
inflao foi de 5,91% a.a.

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Evoluo do IPCA 2013 e 2014

1.00
0.90
0.80
0.70
0.60
0.50
0.40
0.30
0.20
0.10
0.00
Jan

Fev

Mar

Abr

Mai

Jun

IPCA 2013

Jul

Ago

Set

Out

Nov

Dez

IPCA 2014

Fonte: IBGE.

O comportamento mensal do IPCA em 2014, no geral, apresentou-se mais alto do que no ano
anterior. As taxas mensais do primeiro semestre foram superiores s de 2013, somente
apresentando-se inferiores no ltimo trimestre. Foi a segunda maior variao anual do ndice dos
ltimos dez anos, perdendo apenas para 2011, quando a taxa alcanou 6,50%, ligeiramente superior
verificada no encerramento de 2014.
O grupo Alimentao e Bebidas, que abrange 24,86% do oramento das famlias, embora no
tenha liderado as maiores variaes entre os grupos (ficou em quarto lugar, com 8,03% em 2014),
teve o maior impacto no ndice apurado, com 1,97 p.p., correspondendo a 30,7% da elevao do
IPCA.
Entre os alimentos adquiridos para consumo em casa, o maior impacto no ndice em 2014,
entre os produtos considerados individualmente, foi o das carnes, com 0,55 p.p., e 22,2% de
variao. No grupo alimentos consumidos fora de casa, o item refeio (fora de casa) teve
impacto de 0,5 p.p., com variao de 9,96%. Alguns produtos, entretanto, sofreram reduo
significativa em seus preos, como a farinha de mandioca (-31,48%) e o feijo-mulatinho (21,92%).
A maior variao entre os grupos foi o de Habitao, com 8,8% de variao, e 1,27 p.p. de
impacto no ndice. Dentro desse grupo, o item energia eltrica sobressaiu-se, com elevao de
17,06% na mdia dos estados. O impacto do grupo Alimentao e Bebidas somado ao de Habitao
resultou em 3,24 p.p., e correspondeu a 51% do IPCA em 2014.
A segunda maior variao entre os grupos foi o de Educao, com 8,45% de elevao. Nesse
grupo, o item Cursos Regulares subiu 8,87%, enquanto Cursos Diversos subiu 8,09%.
O grupo Despesas Pessoais veio a seguir dentro do IPCA, com 8,31% de variao. O
subgrupo Empregados Domsticos sofreu variao de 10,54%.
A inflao dos produtos com preos livres atingiu 6,72% no encerramento de 2014, 7,29% em
2013, 6,56% em 2012 e 6,63% em 2011, e a dos preos monitorados atingiu 5,32% em 2014, 1,54%
em 2013, 3,65% em 2012 e 6,20% em 2011. A defasagem entre preos livres, formados pelo

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mercado, e os monitorados, administrados pelo governo, teve sensvel reduo entre 2013 (7,29%
dos preos livres comparados a 1,54% dos preos monitorados) e 2014 (6,72% dos preos livres
comparados a 5,32% dos preos monitorados).
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IPCA Variao dos valores dos produtos com preos livres e com preos monitorados 2014
%

Preos livres
Comercializveis1
No Comercializveis2
Peso: 36,19
Peso: 39,30

Monitorados3
Peso: 24,51

2014

Geral
Peso: 75,49

Janeiro
Fevereir
o
Maro
Abril
Maio
Junho
Julho
Agosto
Setembr
o
Outubro
Novemb
ro
Dezembr
o

6,65

5,64

7,56

2,15

6,28

5,25

7,19

3,71

6,99

5,71

8,09

3,42

7,04

6,16

7,79

3,79

7,07

6,67

7,42

4,08

7,31

6,94

7,63

3,94

7,07

7,11

7,04

4,63

6,95

6,81

7,07

5,07

7,17

6,86

7,46

5,32

6,88

6,25

7,47

5,57

6,76

6,02

7,45

5,83

6,72

5,95

7,43

5,32

Fonte: IBGE.
(1) Alimentos industrializados e semi-elaborados, artigos de limpeza, higiene e beleza, mobilirio, utenslios
domsticos, equipamentos eletro-eletrnicos, aquisio de veculos, lcool combustvel, cama/mesa/banho, fumo e
bebidas, vesturio e material escolar.
(2) Produtos in natura, alimentao fora do domiclio, aluguel, habitao-despesas operacionais, veculosseguro/reparos/lavagem /estacionamento, recreao e cultura, matrcula e mensalidade escolar, livros didticos,
servios mdicos e servios pessoais.
(3) Servios pblicos e residenciais, transporte pblico, gasolina e leo diesel, plano de sade, produtos farmacuticos,
pedgio, licenciamento.
Variao % em doze meses.

O ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC), que abrange itens de consumo das
famlias que recebem at seis salrios mnimos, apresentou variao de 6,23% em 2014, superior
aos 5,56% verificados em 2013. O grupo Alimentao e Bebidas, com variao de 7,80% em 2014,
ligeiramente inferior aos 8,03% registrados em 2013, foi o de maior impacto do ndice, com 2,34
p.p., ou 37,6% do INPC. O grupo Habitao, embora com variao de 8,82% em 2014, superior ao
de Alimentao e Bebidas, causou menor impacto positivo no ndice, com 1,47 p.p. de efeito. Os
grupos Despesas Pessoais e Educao tambm registraram variaes elevadas em 2014, iguais a
7,45% e 8,60%, mas com impactos inferiores, de 0,55 p.p. e 0,25 p.p., respectivamente.
O ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGP-DI), que registra diversas alteraes
de preos de matrias-primas, bens e servios, registrou variao em 2014 de 3,78%, inferior
verificada em 2013, igual a 5,52%. A variao em 2014 do IPA (ndice de Preos ao Produtor
Amplo), que corresponde a 60% do IGP-DI, foi de 2,15%. O IPC (ndice de Preos ao
Consumidor), responsvel por 30% do IGP-DI, registrou elevao de 6,87% em 2014. O ndice
Nacional de Construo Civil (INCC), que responde por 10% do IGP-DI, teve variao de 6,95%

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em 2014.
Taxas de Inflao acumuladas no ano 2013 e 2014

ndice/Entidade

Critrio

2013

2014

IPCA/IBGE

Famlias 1 a 40 s.m.

5,91% a.a.

6,41% a.a.

INPC/IBGE

Famlias 1 a 6 s.m.

5,56% a.a.

6,23% a.a.

IGP-DI/FGV

Famlias 1 a 33 s.m.

5,52% a.a.

3,78% a.a.

Fontes: IBGE e FGV.


Nota: s.m. = salrios-mnimos.

A variao mensal dos ndices de preos no exerccio de 2014 est demonstrada adiante.
Variao da Inflao IPCA x INPC x IGP-DI 2014
%

2.00
1.50
1.00
0.50
0.00
-0.50
-1.00
Jan

Fev

Mar

Abr

Mai
IPCA

Jun
INPC

Jul

Ago

Set

Out

Nov

Dez

IGP - DI

Fonte: Ipeadata.

2.1.2 Nvel de Emprego e Salrios


Ao longo de 2014, verificou-se reduo da taxa de desocupao, exceto no ms de novembro,
em relao a 2013. A taxa de crescimento do emprego formal em 2014 (dados do Cadastro Geral de
Empregados e Desempregados Caged, mantido pelo Ministrio do Trabalho e Emprego MTE), a
exemplo de 2012 e 2013, continuou a sofrer reduo em relao ao exerccio anterior.
As taxas de desemprego registradas mensalmente ao longo de 2014, de acordo com a Pesquisa
Mensal de Emprego (PME), elaborada pelo IBGE, apresentaram-se com valores inferiores s do
exerccio anterior, conforme grfico adiante. A proporo de desocupados entre os economicamente
ativos em 2014, ao final do exerccio, foi de 4,3%, taxa idntica registrada no encerramento de
2013.

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Taxa de Desocupao 2008 a 2014


%

9.0
8.5
8.0
7.5
7.0
6.5
6.0
5.5
5.0
4.5
4.0
Jan

Fev
2008

Mar

Abr

2009

Mai

Jun

2010

Jul

Ago

2011

2012

Set

Out

Nov

2013

Dez

2014

Fonte: IBGE.

Os rendimentos mdios reais mensais efetivamente recebidos pelos trabalhadores ao longo


dos exerccios de 2009 a 2014, a preos de dezembro do ltimo exerccio, registram constante
elevao na renda do trabalhador. O rendimento mdio real recebido em dezembro de 2014
(R$ 2.705,63) foi superior ao verificado em dezembro de 2013 (R$ 2.650,75).
Rendimento Mdio Real Mensal 2009 a 2014
R$

2,700.0
2,600.0
2,500.0
2,400.0
2,300.0
2,200.0 2014

2013

2012

2011

2010

2009

2,100.0
2,000.0
1,900.0
1,800.0
1,700.0
Jan

Fev

Mar

Abr

Mai

Jun

Jul

Ago

Set

Out

Nov

Dez

Fonte: IBGE.

Segundo dados do Caged, o saldo do registro dos trabalhadores contratados com carteira
assinada nos doze meses encerrados em dezembro de 2014 foi de 397 mil pessoas, um crescimento
de 0,98% em relao ao total de trabalhadores empregados em 2013. Essa taxa de crescimento,
porm, a menor dos ltimos onze anos, conforme demonstrado no grfico seguinte.

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Taxa de Crescimento Anual do Emprego Formal 2004 a 2014


7.2%
6.4%
5.6%
4.8%
4.0%
3.2%
2.4%
1.6%
0.8%
2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Fonte: Caged.

Os setores de servios e comrcio lideraram a oferta de vagas e foram responsveis pela


criao de quase 657 mil empregos formais. Por outro lado, os setores de Construo Civil e
Indstria de Transformao dispensaram aproximadamente 270 mil trabalhadores.
Evoluo do Emprego Formal Setores da Economia 2014

Tipo de Atividade
Servios
Comrcio
Administrao Pblica
Servio Indstria Utilidade Pblica
Agropecuria
Extrativa Mineral
Construo Civil
Indstria de Transformao
Total

N de empregos formais
(saldo)
476.108
180.814
8.257
4.825
-370
-2.348
-106.476
-163.817
396.993

Variao %
2,83
1,96
0,91
1,21
-0,02
-1,02
-3,41
-1,95
0,98

Fonte: Caged.

2.1.3 Produto Interno Bruto


A produo dos bens e servios do pas em 2014 atingiu o valor de R$ 5.521,3 bilhes, com
variao de 0,1%, em termos reais (descontada a inflao), em relao ao PIB de 2013, cujo
crescimento real havia sido de 2,7%. As taxas de variao dos trimestres de 2014, com ajuste
sazonal, comparadas s dos trimestres imediatamente anteriores, mostram uma economia sem
dinamismo, com taxas nfimas de crescimento, e at negativas, consoante os valores de 0,6% no
primeiro trimestre, -1,4% e 0,2% nos trimestres seguintes, e finalmente 0,3% no ltimo trimestre do
ano. Com base nas taxas de crescimento acumuladas em quatro trimestres, verifica-se gradual
desacelerao da atividade 2,8% no primeiro trimestre e 1,5%, 0,7% e 0,1% nos trimestres
seguintes.

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Produto Interno Bruto 2002 a 2014

7.6
6.0

5.7

5.0
4.0
3.1

3.9

3.1de 2014
PIB - em valores

Taxas Reais de Crescimento - em %

2.7

1.8

1.2
3.7

3.7

4.0

4.1

4.2

4.5

4.7

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

4.7

5.1

5.3

5.4

5.5

5.5
0.1

2009

2010

2011

2012

2013

2014

-0.2

R$ trilhes e %

Fonte: IBGE.
Nota: PIB em valores constantes de 2014.

O valor do PIB per capita recuou, em termos reais, 0,7% em relao a 2013, segundo
estimativas populacionais do IBGE, passando a registrar o valor de R$ 27.229,00, em valores
correntes. Em dlares, o PIB per capita registrou o valor de US$ 11,6 mil.

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

PIB per capita - paridade do poder de compra 1990 a 2014

12
11
10
9
8
7
6
5
4

19
90

19
92

19
94

19
96

19
98

20
00

20
02

20
04

20
06

20
08

20
10

20
12

20
14

US$ milhares

Fonte: IBGE.

Na comparao com os outros dezenove pases que compem o G20, o Brasil superou apenas
a Itlia, cuja economia recuou 0,4%, e o Japo, com crescimento nulo. No grupo dos Brics (Brasil,
Rssia, ndia, China e frica do Sul), que rene as maiores economias emergentes do mundo, o PIB
do Brasil ficou abaixo do indicador da China (7,4%) e da ndia (7,2%). A projeo de crescimento
do PIB da Rssia de 0,3%. Na Europa, a Alemanha cresceu 1,6%, o Reino Unido, 2,6%, e a Unio
Europeia registrou crescimento de 1,3%, considerando o conjunto dos pases que adotam o euro e
outras moedas.
Em 2014, o valor do PIB no Brasil, de R$ 5.521,3 bilhes, deve-se ao valor adicionado a
preos bsicos, no montante de R$ 4.718,9 bilhes, e ao valor dos impostos sobre produtos menos
subsdios, de R$ 802,4 bilhes.
Em relao aos subsetores do PIB, o da Extrativa Mineral apresentou desempenho
excepcional (8,7%), em funo no apenas do aumento na extrao de petrleo e gs natural, como
tambm em razo da variao positiva do setor de extrao de minrios ferrosos. O grupo de
Servios refletiu o bom desempenho dos setores de Servios de Informao (4,6%), Atividades
Imobilirias (3,3%), e Transporte, Armazenagem e Correio (2,0%). No setor da Agropecuria, com
desempenho de 0,40%, verificou-se crescimento de produo nas culturas de algodo (26,0%),
mandioca (8,8%), trigo (8,0%), soja (5,8%), arroz (3,3%), e fumo (0,7%). O setor de Comrcio teve
perdas de 1,8%. O setor de Construo Civil tambm registrou nvel de atividade inferior ao do ano
anterior, com 2,6% negativos. A atividade de Produo e Distribuio de Eletricidade, Gs, gua,
Esgoto e Limpeza Urbana registrou baixo desempenho (-2,6%) em 2014, influenciado pelo

TC 005.335/2015-9
funcionamento das termeltricas para gerao de energia. A Indstria de Transformao teve o pior
desempenho entre todos os subsetores (-3,8%), causado, principalmente, pela reduo das
encomendas da indstria de veculos e da fabricao de mquinas e equipamentos.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

PIB e Subsetores 2014


%

8.70%
4.60%

3.30%

2.00%
0.50% 0.40% 0.40% 0.10% 0.10%

Extrativa Servios
Mineral de Informao
Atividades
Transporte,
Imobilirias
Armazenagem
Admin, Sade
e Correio
e Educ
Intermed
Agropecuria
Pblicas
Financ, Previd Compl ePIB
Serv Outros
Relac serviosComrcioConstruo
Prod e distrib
civilde eletric,Transformao
gs e gua

-1.80%

Fonte: IBGE.

-2.60% -2.60%

-3.80%

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

PIB Setores e subsetores 2012 a 2014


%

8.7
5.3
4.6
2.9
2.5
2.0 2.9
1.7
1
0.6
0.5
0.4 1.8
0.1

a
p
bl
ic

Se
rv
.

2.0
0.7

2.3
1

0.1

o
ed
uc
a

o
r
ci
om

Pr
od
.e

di
s

tr

ib
.d
e

Ad
m

el
et
r

ic

in
is

tr

,g
s
,

o
,s

a
de

Se
rv

os

e
es
go
to
g
ua
,

0.5

2.1

2014

de

li m

ns
fo
rm
Tr
a

2013

p.
ur
ba
na

a
o

IA
R

U
PE
C
O
AG
R

2.8

0.5

-1.8

2012

2.3

IB

-1.2

ut
ro
s

-0.8

-2.6

1.4
-3.8 -2.6

3.3

1.3

1.7

-2.5

-2.8

1.3

-2.3

3.6

in
fo
rm

0.4-1.1

2.9

1.9

1.9

To
ta
lP

7.0

Fonte: IBGE.

Taxa Acumulada de Crescimento do PIB


Variao em volume em relao ao mesmo perodo do ano anterior
%

Setor de Atividade
Agropecuria
Indstria
Extrativa Mineral
Transformao
Construo Civil
Produo e distribuio de
eletricidade, gs, gua, esgoto e
limpeza urbana

2013.IV
7,9
1,8
-2,5
2,0
4,7

2014.I
3,4
3,0
6,1
1,0
3,5

2014.II
1,0
-0,4
6,9
-2,8
-1,2

0,4

7,2

1,2

2014.III 2014.IV
0,2
0,4
-0,9
-1,2
8,4
8,7
-3,2
-3,8
-2,6
-2,6
-1,4

-2,6

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Setor de Atividade
Servios
Comrcio
Transporte, armazenagem e correio
Servios de informao
Intermediao financeira, seguros,
previdncia complementar e servios
relacionados
Outros Servios
Atividades imobilirias e aluguel
Administrao, sade e educao
pblicas
Valor Adicionado a Preos Bsicos
Impostos lquidos sobre produtos
PIB

2013.IV
2,5
3,5
5,8
6,5

2014.I
2,4
2,5
6,9
7,1

2014.II
1,1
-0,6
3,0
5,8

2014.III 2014.IV
0,8
0,7
-1,4
-1,8
2,4
2,0
5,6
4,6

1,7

2,7

1,0

0,1

0,4

0,0
4,5

0,3
3,9

-0,5
3,4

-0,2
3,4

0,1
3,3

1,8

1,2

0,9

0,7

0,5

2,6
3,4
2,7

2,7
2,8
2,7

0,7
0,5
0,7

0,4
-0,2
0,3

0,2
-0,3
0,1

Fonte: IBGE.
Nota: dados preliminares 4 Trimestre de 2014.

A despesa de consumo das famlias em 2014 cresceu 0,9%, inferior ao do ano anterior em que
o crescimento foi de 2,9%, influenciada pela elevao de 4,1%, em termos reais, da massa salarial
dos trabalhadores, segundo a Pesquisa Mensal de Emprego do IBGE, e pela elevao, em termos
nominais, de 5,8% do saldo de operaes de crdito com recursos livres s famlias. Em termos
reais, portanto, verificou-se queda no saldo das operaes de crdito s famlias. A despesa do
consumo da administrao pblica ao longo de 2014 aumentou 1,3%, inferior ao ano de 2013,
quando foi registrado crescimento de 2,2%.
A Formao Bruta de Capital Fixo (FBCF), que em 2013 registrou crescimento de 6,1%, no
exerccio de 2014 teve queda de 4,4%, em funo, principalmente, da reduo da produo interna
de mquinas e equipamentos (33,1% da FBCF e queda de 9,5%), da importao de bens de capital,
e ainda em decorrncia do baixo desempenho do setor da construo civil (52,6% de participao e
queda de 3,3%). As exportaes recuaram 1,1%, sendo que a maior retrao ocorreu na indstria
automotiva, inclusive de nibus e caminhes, e tambm em embarcaes e estruturas flutuantes,
lcool e outros biocombustveis. As importaes tiveram queda de 1,0%, e ocorreu principalmente
em virtude da menor aquisio de mquinas e equipamentos, indstria automotiva, inclusos peas e
acessrios, e ainda gasolina automotiva.
Em valores absolutos, a despesa de consumo das famlias foi de R$ 3,45 bilhes, a de
consumo do governo, de R$ 1,1 bilho, a FBCF, de R$ 1,0 bilho, exportaes e importaes de
bens e servios geraram resultado de R$ 635,9 milhes e R$ 788,1 milhes, respectivamente. A
variao de estoques registrou R$ 18,6 milhes.

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

PIB - Componentes da Demanda Taxa acumulada ao longo de cada ano 2010 a 2014
%

35.8
35.0

25.0
21.3

15.0
11.5
9.7
7.5
5.0

6.9

2010

2011
4.1

2.7
1.0

2.3

3.2

4.2
2.3

0.1

0.9

6.3

2012
1.9

3.3

2013

4.7

4.5
2.5

1.9 1.3

0.5

0.2
-1.1

-5.0

8.4

2014

-4.0

-1.0

-4.4

-15.0
PIB

Cons.
Famlias

Cons.
Adm. Pblica

FBCF

Exportao
Bens e Servios

Importao
Bens e Servios

Fonte: IBGE.
Nota: dados preliminares 4 Trimestre de 2014. Dados dos anos anteriores a 2014 no consideram correes da metodologia feita pelo
IBGE.

2.1.4 Poupana Nacional Bruta e Investimento


A taxa de poupana nacional bruta em relao ao PIB foi de 15,8% em 2014, inferior
verificada no ano anterior, de 17,0%. A taxa de investimento (capital fixo formao bruta)
registrada em 2014 foi de 19,7% do PIB, tambm inferior verificada em 2013, igual a 20,5%.

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

20.6

20.6

19.2

19.4

Taxa de Poupana
Nacional Bruta
em % do PIB

2010

2011

20.5

20.2

17.7

19.7

Capital17
fixo formao bruta
em % do PIB

2012

2013

Taxa de Poupana e de Investimento 2010 a 2014

Fonte: IBGE.

Fonte: IBGE.

2.1.5 Carga Tributria Nacional


A estimativa da carga tributria corresponde razo entre o total dos tributos arrecadados
pelas trs esferas de governo (Unio, estados e municpios) e o Produto Interno Bruto do pas, em
determinado exerccio fiscal. Conceitualmente, representa a parcela de recursos que o Estado retira
compulsoriamente dos indivduos e empresas, como principal meio para financiar o conjunto das
atividades do governo.
O PIB utilizado corresponde ao indicador oficial publicado pelo IBGE em 27/3/2015, de
acordo com o novo Sistema de Contas Nacionais (SCN 2010). A estimativa da carga tributria
referente a 2013 e 2014 foi fornecida pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), baseada em
metodologia advinda dos Acordos de Cooperao Tcnica 17/2013 e 1/2015, celebrados entre a
STN e o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).
Nos clculos realizados nesta anlise, adota-se o critrio de Carga Tributria Bruta (CTB), que

15.8

2014

TC 005.335/2015-9
considera as receitas tributrias sem dedues das transferncias ao setor privado da economia,
como subsdios, benefcios da seguridade social e saques do Fundo de Garantia do Tempo de
Servio (FGTS). Quando so feitas essas dedues, obtm-se a Carga Tributria Lquida. Alm
disso, para evitar distores na comparao com os valores da CTB de anos anteriores, foram
refeitos os clculos a partir de 2010, utilizando-se a mesma metodologia empregada em 2014.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

A arrecadao federal em 2014, da ordem de R$ 1.219.502 milhes, foi obtida do Siafi, da


Caixa Econmica Federal e do Ministrio da Previdncia Social, conforme tabela a seguir. Na
receita tributria obtida no Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal
(Siafi), esto includos R$ 4.038 milhes referentes ao Fundo de Garantia por Tempo de Servio
(FTGS).
Arrecadao federal por fonte de informao

Font
Item
e
Siafi Receita tributria
Siafi Receita de contribuies
Siafi Outras receitas correntes (fora multas e juros)
Receita intra oramentria (RPPS parte
Siafi
patronal)
Caix
FGTS
a
MPS Sistema S
Total

R$ milhes
400.547
670.990
10.376
16.015
104.744
16.830
1.219.502

As principais fontes de informao utilizadas para alimentar a apurao dos dados referentes
aos Governos Estaduais so: (i) os Balanos Anuais e Relatrios Resumidos de Execuo
Oramentria (RREOs) dos governos subnacionais; (ii) o Demonstrativo da Receita Corrente
Lquida; e (iii) o Demonstrativo do Resultado Primrio.
No caso dos dados referentes aos Governos Municipais, as principais fontes de informao
utilizadas para alimentar a apurao so os balanos anuais e os RREOs. As lacunas na base dos
RREOs so preenchidas com a imputao dos dados faltantes a partir da construo de sries
encadeadas para grupos de municpios com caractersticas socioeconmicas similares.
A estimativa da carga tributria brasileira em 2014 foi de 33,4% do PIB, com discreta queda
em relao a 2013 (0,33 p.p. do PIB), conforme tabela a seguir. Para efeito de comparao da CTB
e do PIB entre 2013 e 2014, utilizou-se o deflator implcito do PIB para corrigir os valores relativos
a 2013 (coluna D da tabela).
Verifica-se que, em 2014, a arrecadao total das receitas federais, includas no clculo da
carga tributria, apresentou um crescimento nominal de 4,85% em relao a 2013, inferior
evoluo dos preos no perodo, resultando em queda real de 1,91%. Como o PIB cresceu, em
termos reais, 0,15%, a carga tributria federal passou de 22,55% do PIB em 2013 para 22,09% do
PIB em 2014, representando queda de 0,46 pontos percentuais.
Os tributos estaduais e municipais apresentaram crescimentos nominais de 7,51% e 11,70%,
respectivamente, superiores variao de preos no perodo, resultando em crescimento real de
0,58% e 4,49%, respectivamente. As cargas tributrias estadual e municipal passaram de 9,04% e
2,14% do PIB em 2013 para 9,08% e 2,24% do PIB em 2014, representando crescimento de 0,04 e
0,10 pontos percentuais, respectivamente.

TC 005.335/2015-9
Comparando-se os valores deflacionados da arrecadao federal de 2013 (coluna D) e os
valores nominais de 2014 (coluna E), as maiores variaes e as principais causas so relacionadas a
seguir. As fontes de receita que mais caram foram: Cofins - queda nas vendas; IRPJ e CSLL queda na lucratividade das empresas; Imposto sobre Importao - queda das importaes e das
alquotas mdias; PIS/Pasep (outras contribuies sociais) - queda das vendas, alterao da base de
clculo do PIS/Cofins Importao e a no repetio de recolhimentos extraordinrios ocorridos
em 2013. J as fontes que mais cresceram foram: IRRF e FGTS - crescimento nominal da massa
salarial; e IPI - recomposio de alquotas.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Estimativa da Carga Tributria Bruta 2013 e 2014


R$ milhes
2013(1)
Tributos

A
Tributos Federais
Impostos sobre a produo
e o comrcio exterior
Cofins

%Part.

%PIB

corrente

2013(2)

2014(3)

Variao %Part.

%PIB

defl.
B

1.163.110 66,86% 22,55%

1.243.30
7

1.219.50
2

-23.805 66,13%

E-D

Evoluo
nomina
l
E/A-1

real

%PIB(4)

E/D-1

G-C

22,09
%

4,85%

-1,91%

-0,46%

364.223

20,94%

7,06%

389.336

370.707

-18.629

20,10%

6,71%

1,78%

-4,78%

-0,35%

198.239

11,39%

3,84%

211.907

194.816

-17.091

10,56%

3,53%

-1,73%

-8,07%

-0,32%

IOF
IPI

29.418
43.188

1,69%
2,48%

0,57%
0,84%

31.446
46.166

29.749
49.204

-1.698
3.038

1,61%
2,67%

0,54%
0,89%

1,12%
13,93%

-5,40%
6,58%

-0,03%
0,05%

II
IE

36.832
146

2,12%
0,01%

0,71%
0,00%

39.372
156

36.611
162

-2.761
6

1,99%
0,01%

0,66%
0,00%

-0,60%
10,97%

-7,01%
3,81%

-0,05%
0,00%

Sistema S
Outros

15.332
41.068

0,88%
2,36%

0,30%
0,80%

16.389
43.899

16.830
43.334

442
-565

0,91%
2,35%

0,30%
0,78%

9,78%
5,52%

2,70%
-1,29%

0,01%
-0,01%

327.137

18,80%

6,34%

349.693

342.651

-7.042

18,58%

6,21%

4,74%

-2,01%

-0,14%

130.947

7,53%

2,54%

139.975

144.405

4.430

7,83%

2,62%

10,28%

3,16%

0,08%

24.230
109.056

1,39%
6,27%

0,47%
2,11%

25.900
116.575

25.799
109.002

-101
-7.573

1,40%
5,91%

0,47%
1,97%

6,48%
-0,05%

-0,39%
-6,50%

0,00%
-0,14%

61.815
1.090

3,55%
0,06%

1,20%
0,02%

66.077
1.165

62.581
863

-3.496
-301

3,39%
0,05%

1,13%
1,24%
0,02% -20,77%

-5,29%
-25,88%

-0,07%
-0,01%

471.750
295.179

27,12%
16,97%

9,15%
5,72%

504.278
315.532

506.144
315.446

1.866
-86

27,45%
17,11%

9,17%
5,71%

7,29%
6,87%

0,37%
-0,03%

0,02%
-0,01%

27.806
98.045

1,60%
5,64%

0,54%
1,90%

29.723
104.805

30.407
108.782

685
3.977

1,65%
5,90%

0,55%
1,97%

9,36%
10,95%

2,30%
3,79%

0,01%
0,07%

Outras
Tributos Estaduais

50.721
2,92%
466.092 26,79%

0,98%
9,04%

54.218
498.229

51.508
501.118

-2.710
2,79%
2.889 27,17%

0,93%
9,08%

1,55%
7,51%

-5,00%
0,58%

-0,05%
0,04%

Tributos Municipais

110.503

2,14%

118.122

123.431

5.309

2,24%

11,70%

4,49%

0,09%

33,73%

1.859.65
8

1.844.05
2

-15.607

33,40
%

6,00%

-0,84%

-0,33%

5.513.18
4

5.521.25
6

7,05%

0,15%

Impostos sobre a renda,


patrimnio e etc.
IRRF
IRPF
IRPJ
CSLL
Outros
Contribuies Sociais
RGPS
RPPS
FGTS

Total dos Tributos

1.739.70
5

PIB (IBGE)

5.157.56
9

6,35%

6,69%

Fontes: STN e IBGE.


(1) Em R$ milhes de 2013;
(2) Em R$ milhes de 2014, corrigidos pelo deflator implcito do PIB;
(3) Em R$ milhes de 2014;
(4) Em pontos percentuais.

O grfico a seguir apresenta a evoluo histrica da CTB no Brasil desde 1900. Uma curva
representa os valores reais observados e a outra, a tendncia obtida por meio do filtro HodrickPrescott.
O perodo inicial apresenta oscilaes com tendncia estvel, na faixa dos 12%. O perodo
seguinte corresponde Primeira Guerra Mundial, onde se observa tendncia de queda na CTB,
chegando a 8% em 1918. Passada essa fase, a CTB apresenta tendncia crescente por quatro
dcadas, chegando a quase 19% em 1958. O perodo que vai at 1963 de crise, com consequente

TC 005.335/2015-9
queda na CTB. A partir de 1964, ocorre um rpido crescimento em decorrncia da relativa
estabilizao monetria e da reforma tributria de 1967. Aps os choques dos preos do petrleo, a
CTB apresenta tendncia constante, apesar da existncia de fortes oscilaes no perodo
hiperinflacionrio. Aps a estabilizao da moeda com o Plano Real e em funo das alteraes
feitas na Constituio de 1988, houve outro perodo de rpido crescimento na CTB at 2008,
quando atingiu quase 35%. A crise de 2009 fez a CTB recuar para menos de 34%, mantendo-se
nesse patamar desde ento.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

O crescimento da CTB nos perodos sem crise parece ser decorrente de trs fatores principais:
(i) maior sofisticao da produo interna, gerando produtos com maior incidncia de impostos; (ii)
melhoria no sistema de arrecadao; (iii) aumento de alquotas e da base tributria, particularmente
em funo da reforma tributria de 1967 e da Constituio de 1988.
Como esses trs fatores no apresentam grandes oportunidades de evoluo, o cenrio de
estabilizao da CTB, se a crise econmica for resolvida em curto espao de tempo, ou de queda, se
a crise se prolongar, como ocorrido nos perodos de 1914 a 1918 e de 1959 a 1963.
Evoluo da Carga Tributria Bruta (em % do PIB) CTB observada e tendncia 1900 a 2014
35%

30%

25%

20%

15%

10%

10

05

20

00

20

95

20

90

19

85

19

80

19

75

19

70

19

65

19

60

19

55

19

50

19

45

19

40

19

35

19

30

19

25

19

20

19

15

19

10

19

05

19

19

19

00

5%

Fonte: Ipeadata.

2.2 Poltica Macroeconmica


2.2.1 Poltica Fiscal
No mbito do governo central, a receita primria, lquida de transferncias a estados e
municpios, alcanou o montante de R$ 1.013,87 bilhes, o que equivale a cerca de 18,4% do PIB
em valores correntes (R$ 5.521,3 bilhes), contra 19,2% em 2013. Quanto despesa primria, o

TC 005.335/2015-9
montante foi ampliado, alcanando o total de R$ 1.031,09 bilhes, ou 18,7% do PIB, contra 17,7%
no ano anterior.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

No que tange s metas fiscais, a Lei de Diretrizes Oramentrias para 2014 (LDO 2014), Lei
12.919/2013, estabeleceu a meta de resultado primrio para a Unio em R$ 116,072 bilhes,
integralmente atribuda aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, vez que a meta para o
Programa de Dispndios Globais (PDG) foi nula. A meta de resultado primrio, conforme art. 3 da
LDO 2014, com redao dada pela Lei 13.053/2014, poderia ser reduzida at o montante das
desoneraes de tributos e dos gastos relativos ao Programa de Acelerao do Crescimento (PAC).
A anlise quanto ao cumprimento das metas fiscais consta do item 3.5.5 deste Relatrio.

2.2.2 Poltica Monetria


A anlise tradicional de execuo de uma poltica pblica em um ambiente de incerteza
distingue objetivos, instrumentos, metas intermedirias e indicadores de poltica.
Os objetivos so os fins ltimos da poltica econmica, tais como inflao e desemprego ou o
comportamento do produto. Os instrumentos so as variveis que os formuladores de poltica
podem controlar diretamente, tais como as operaes de mercado aberto, as exigncias de reservas
requeridas dos bancos comerciais pela autoridade monetria, as alquotas de tributos e as compras
governamentais. As metas intermedirias, por sua vez, tais como o comportamento da inflao em
doze meses durante o ano calendrio, permitem aferir a eficcia dos instrumentos utilizados pela
autoridade incumbida da execuo da poltica. Por ltimo, a avaliao da eficcia da autoridade
monetria pelo pblico depende de quo prximo do centro da meta estipulada ficou a inflao, e de
seus impactos sobre a estabilizao da produo. Nesse sentido, a meta inflacionria para 2014 foi
de 4,50% a.a., com intervalo de tolerncia de menos dois pontos percentuais e de mais dois pontos
percentuais.
Conforme estabelece o art. 4 do Decreto 3.088/1999, considera-se que a meta foi cumprida
quando a variao acumulada da inflao, relativa ao perodo de janeiro a dezembro, situar-se na
faixa do seu respectivo intervalo de tolerncia.
Encerrado o exerccio de 2014, o ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA),
calculado pelo IBGE, indicador utilizado para aferio do cumprimento da meta, alcanou 6,41%
a.a., valor 1,91% p.p. acima do centro da meta e 0,09% p.p. abaixo do limite superior. Cumprida,
portanto, a meta de inflao para o ano calendrio, situando-se acima do valor de 5,91% a.a.
realizado no exerccio de 2013.
O Banco Central do Brasil (Bacen) persegue a meta inflacionria de 4,50% a.a. com uma
banda de 2 p.p. desde 2006. A inflao medida pelo IPCA superou o centro da meta em 2008
(5,90%), 2010 (5,91%), 2011 (6,50%), 2012 (5,84%), 2013 (5,91%) e 2014 (6,41%), conforme
grfico apresentado a seguir. Uma possvel interpretao dessa persistente tolerncia a taxas de
inflao acima do centro da meta seria uma insuficiente ou relativa autonomia da Autoridade
Monetria, acarretando maior transigncia com taxas de inflao mais elevadas. Todavia, as taxas
ainda no superaram o limite superior da banda de 6,50% a.a.

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Evoluo da taxa de inflao IPCA (% a.a.) 2006 a 2014


7.00
6.00
5.00
4.00
3.00
2.00
1.00
0.00
2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Fonte: IBGE.

Com base no grfico apresentado a seguir, pode-se observar que a partir de agosto de 2011 a
taxa de juros utilizada pelo Bacen como instrumento de controle da taxa de inflao rompeu a
tendncia de alta iniciada em 2010, e o Banco passou a implementar uma poltica monetria
expansionista at fevereiro de 2013. A partir da, a Autoridade Monetria mostra uma nova
tendncia de alta, indicando que utiliza uma poltica monetria mais restritiva. Os efeitos da poltica
monetria sobre o comportamento dos preos da economia no so imediatos, de forma que o pas
mais uma vez apresentou a taxa de inflao medida pelo IPCA bem mais prxima do limite superior
de 6,50% a.a. do que do centro da meta de 4,50% a.a.

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Evoluo da taxa de juros Over/Selic (% a.m.) 2006 a 2014


1.6000
1.4000
1.2000
1.0000
0.8000
0.6000
0.4000
0.2000

9
.0

1
.0

14

20

14
20

20

13

.0

9
.0

1
20

12

.0

5
20

12

.0

9
20

11

.0

1
.0

10
20

20

10

.0

9
20

09

.0

1
20

08

.0

5
20

08

.0

9
.0

07
20

06

20

20

06

.0

0.0000

Fonte: Ipea.

A variao mensal dos preos monitorados ou administrados pelo setor pblico que fazem
parte do IPCA mostra, com base no grfico apresentado a seguir, que a poltica de represso de
preos administrados resulta mais cedo ou mais tarde numa abrupta elevao dos mesmos. Esse
realinhamento dos preos administrados com as condies de mercado poderia ocorrer suavemente
ao longo do tempo, mas acaba resultando num choque adverso na economia. Isso explica em parte a
ineficcia da poltica monetria, pois, mesmo com a elevao da taxa bsica de juros, a taxa de
inflao continua numa tendncia de alta, visto que a poltica monetria no afeta os preos
administrados.
Pode-se observar que os preos administrados geralmente so represados antes das eleies e
logo depois so reajustados. Aps as eleies presidenciais de 2010, os preos foram reajustados
com forte elevao em maro (1,05%) e abril de 2011 (1,29%). No perodo pr-eleitoral de 2013,
observou-se queda na variao dos preos administrados em janeiro (- 0,22%), fevereiro (- 1,11%) e
em julho (- 0,27%). Logo aps as eleies presidenciais de 2014, observa-se um aumento de 0,72%
em novembro.

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Evoluo da variao do IPCA - preos administrados (% a.m.)


1.50
1.00
0.50

20

14

.1

.0

20

14

.0

1
20

13

.0

6
20

13

.0

1
20

12

.1

4
20

11

.0

9
11

20

20

10

.0

.0

20

10

.0

2
20

09

.1

5
20

08

.0

0
20

08

.1

3
20

07

.0

8
07

.0

20

20

-0.50

20

06

06

.0

0.00

-1.00
-1.50
Fonte: Bacen.

Base Monetria
Durante o ano de 2014, a Base Monetria aumentou cerca de R$ 14.019 milhes, o que
representou uma expanso de 5,62% em relao ao saldo de dezembro de 2013, resultado do
aumento de R$ 16.802 milhes no montante de papel moeda emitido e da reduo de R$ 2.782
milhes nas reservas bancrias.
A tabela seguinte mostra os fatores que condicionaram referida variao, com destaque para:
i) as expanses proporcionadas pelos depsitos nas instituies financeiras, no montante de R$
56.163 milhes; ii) a contrao monetria ocasionada pelas operaes com ttulos pblicos federais,
no valor de R$ 48.879 milhes, as quais incluem os ajustes de liquidez efetuados pelo Bacen no
mercado monetrio via operaes compromissadas.
Fatores Condicionantes da Base Monetria
R$ milhes

Perodo
2010
2011
2012
2013
2014

Tesouro
Nacional

Tt. Publ.
Federais

-51.204
-125.633
-121.649
-127.555
-688

249.513
70.196
5.653
198.327
-48.879

Setor
Externo
75.553
85.157
25.897
-22.429
16.275

Depsitos
Inst. Financ.
-236.911
-24.388
118.729
-19.903
56.163

Derivativos
e ajustes
-1
-707
-1.101
1.315
17.329

Outras contas
e ajustes
3.830
2.757
-8.393
-13.619
-26.201

Var. Base
Monetria
40.780
7.382
19.136
16.136
14.019

Fonte: Bacen.
Nota: (+) Expanso da Base Monetria / (-) retrao da Base Monetria.

2.2.3 Poltica Creditcia


As operaes de crdito do sistema financeiro s pessoas fsicas e jurdicas, em 2014, com
recursos livres e direcionados (provenientes de depsitos compulsrios e programas
governamentais), alcanaram o montante de R$ 3,02 trilhes, equivalente a 54,6% do PIB. Em 2013
o volume alcanou R$ 2,71 trilhes, o que correspondeu a 52,5% do PIB.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 005.335/2015-9

Operaes de Crdito Valores Correntes 2012 a 2014

% do PIB

Fontes: Bacen e IBGE.

Ao longo de 2014, registrou-se um aumento de 11,22% no total das operaes de crdito, em


relao a dezembro de 2013. Do total do montante de crdito contratado, 47,71% foram assinados
com recursos direcionados, e 52,29% com recursos livres.
Conforme apresentado no grfico seguinte, o setor privado absorveu 93,15% do total das
operaes de crdito em 2014, com R$ 2,81 trilhes, ficando o setor pblico com o restante,
distribudo entre a Unio, governos estaduais e municipais. O saldo das operaes de crdito dos
governos estaduais e municipais foi de R$ 113.077 milhes em 2014, contra um valor de R$ 82.533
milhes em 2013. Nesse caso, houve um aumento de 37%. O saldo das operaes de crdito do
governo federal foi de R$ 93.697 milhes em 2014, contra um valor de R$ 67.003 milhes em
2013, o que equivale a um aumento de 39,84%. O total do setor pblico foi de R$ 206,77 bilhes
(R$ 149,54 bilhes em 2013), o que equivale a um crescimento de 38,28%.

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Evoluo das Operaes de Crdito do Sistema Financeiro ao Setor Pblico e Privado 2012 a
2014
R$ milhes
3,500,000

3,000,000

2,500,000

2,000,000

1,500,000

1,000,000

500,000

0
40940 41000 41061 41122 41183 41244 41306 41365 41426 41487 41548 41609 41671 41730 41791 41852 41913 41974
40909 40969 41030 41091 41153 41214 41275 41334 41395 41456 41518 41579 41640 41699 41760 41821 41883 41944

Crdito ao setor privado

Crdito aos setores pblic o e privado

Fonte: Bacen.

2.3 Dvida Pblica


Dvida pblica o montante levantado pelo governo junto ao setor privado ou s agncias
multilaterais, para financiar as aes governamentais, inclusive pretritas. Para tanto, o governo
assume contratos de emprstimos e financiamentos e emite ttulos que variam: em maturidade, no
modo como so vendidos e na forma como seus pagamentos so estruturados. A mensurao da
dvida pblica restringe-se ao setor pblico no financeiro e sua compilao varia de acordo com a
metodologia empregada, os entes da Federao abrangidos, a perspectiva bruta ou lquida, bem
como com a excluso ou no de algumas empresas, a exemplo da Petrobras e da Eletrobras, na
Unio.
Os indicadores de estoque da dvida oficialmente divulgados pelo governo federal so:
a) Dvida Bruta do Governo Geral (DBGG): publicado pelo Bacen, abrange Unio, estados,
Distrito Federal e municpios. Aumentou R$ 504,5 bilhes em 2014, chegando a R$ 3.252,5 bilhes
ou 58,9% do PIB, com crescimento de 5,6 p.p. em relao a 2013 (53,3% do PIB);
b) Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP): publicado pelo Bacen, cresceu R$ 256,8 bilhes
no exerccio, atingindo R$ 1.883,1 bilhes ao final de 2014, ou 34,1% do PIB. Abrange o
endividamento lquido do setor pblico no financeiro junto ao sistema financeiro (pblico e
privado), ao setor privado no financeiro e ao resto do mundo. Inclui os governos federal, distrital,
estaduais e municipais, o Bacen, a Previdncia Social e as empresas estatais, com excluso da
Petrobras e da Eletrobras;
c) Dvida Consolidada (DC) da Unio: publicado no Relatrio de Gesto Fiscal (RGF) do
Poder Executivo Federal, observados os critrios estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
Aumentou R$ 321,7 bilhes desde 2013, alcanando o montante de R$ 3.452,5 bilhes em 2014;
d) Dvida Consolidada Lquida (DCL) da Unio: tambm publicado no RGF do Poder
Executivo Federal. Em virtude dos incrementos da dvida consolidada em R$ 321,7 bilhes e dos

TC 005.335/2015-9
ativos em R$ 89,3 bilhes, a DCL ampliou-se em R$ 232,4 bilhes, totalizando R$ 1.352,5 bilhes
ao final de 2014.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Este tpico contm cinco anlises. A primeira examina a DBGG e a segunda, as variaes da
DLSP entre 2013 e 2014, com seus respectivos fatores condicionantes. A terceira trata da evoluo
da taxa Selic e da taxa implcita (mdia das taxas de juros incidentes sobre passivos e ativos) da
DLSP. A quarta comenta o Plano Anual de Financiamento (PAF) da Dvida Pblica Federal para
2014 e o Relatrio Anual da Dvida (RAD) Pblica Federal para o mesmo exerccio. Por fim, a
quinta examina o Demonstrativo da Dvida Consolidada Lquida do RGF.
As informaes utilizadas foram coletadas: nas Notas para a Imprensa de Poltica Fiscal e de
Poltica Monetria e nas Demonstraes Financeiras do Bacen e do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), para vrios exerccios; no PAF para 2014 e no
RAD de 2014, da Secretaria do Tesouro Nacional (STN); no RGF, publicado em conjunto pela
Secretaria Federal de Controle Interno (SFC) e pela STN; assim como nos Acrdos 825/2015,
338/2015, 2.378/2014, 2.153/2014, todos prolatados pelo plenrio do TCU, e nos documentos do
Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi).

2.3.1 Dvida Bruta do Governo Geral


Desde 2008, foram introduzidas quatro alteraes conceituais substantivas na metodologia de
clculo da DBGG. A primeira excluiu os ttulos na carteira do Bacen do total da DBGG e a segunda
incluiu as operaes compromissadas no cmputo desse indicador. As outras duas mudanas
metodolgicas referem-se excluso da Petrobras e da Eletrobras do clculo do resultado primrio,
conforme as Leis 12.017/2009 e 12.377/2010, respectivamente.
A excluso dos ttulos na carteira do Banco Central, deduzidas as operaes compromissadas,
diminui tanto a dvida interna quanto a DBGG em R$ 308,4 bilhes ao final de 2014, conforme
explicitado na tabela seguinte.
Impacto das Alteraes Metodolgicas nas Dvidas Interna e Bruta do Governo Geral
R$ milhes
Item

2012

% PIB

2013

% PIB

2014

% PIB

Dvida Bruta do Governo Geral DBGG (1)


Dvida Interna (1)

2.966.578
2.837.518

62,94
60,20

3.177.361
3.027.702

61,61
58,70

3.560.826
3.371.532

64,49
61,06

Ttulos na Carteira do Bacen (A)


Operaes Compromissadas do Bacen (B)

906.627
523.995

19,24
11,12

958.098
528.734

18,58
10,25

1.117.440
809.063

20,24
14,65

Ttulos Livres na Carteira do Bacen (C = A - B)

382.632

8,12

429.365

8,32

308.378

5,59

Dvida Bruta do Governo Geral DBGG (2)

2.583.946

54,82

2.747.997

53,28

3.252.449

58,91

Dvida Interna (2)

2.454.886

52,09

2.598.338

50,38

3.063.154

55,48

Produto Interno Bruto

4.713.096

5.157.569

5.521.256

Fonte: Bacen.
(1) Antes e (2) Depois da alterao metodolgica.

Os indicadores de endividamento divulgados pela Unio evidenciam as consequncias da


acumulao de ativos e passivos decorrentes de emisses no competitivas de ttulos em favor de
entidades gestoras de polticas pblicas e programas oficiais de fomento, a partir das variaes
cambiais das reservas internacionais e da desvinculao de fontes de recursos. Em vista desse
aumento da interveno do Estado na economia, entre 2007 e 2014, um subconjunto de ativos do
Governo Geral cresceu R$ 1.385,1 bilhes, com mdia anual de 18,8%, passando de R$ 591,5
bilhes para R$ 1.976,6 bilhes, de acordo com a srie histrica do Bacen.

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Evoluo dos Ativos do Governo Geral


R$ milhes

Descrio
Recursos do FAT
Instrumentos Hbridos
Crdito junto ao BNDES
Aplicaes Governo
Federal
Crdito Externo Lquido
Bacen
Aplicaes Governos
Estaduais
Crditos Estatais Federais
Depsitos vista
Total

2007
138.392
7.504
6.645

%
23,4
1,3
1,1

2014
231.581
57.748
487.862

%
11,7
2,9
24,7

Variao
93.189
50.244
481.217

p.p.
-11,7
1,7
23,6

59.175

10,0

143.461

7,3

84.286

-2,7

319.216

54,0

981.979

49,7

662.763

-4,3

28.050

4,7

55.191

2,8

27.141

-2,0

24.217
8.267
591.466

4,1
1,4
100,0

6.652
12.075
1.976.549

0,3
0,6
100,0

(17.565)
3.808
1.385.083

-3,8
-0,8
0,0

Fonte: Bacen.

Conforme mostrado na tabela seguinte, houve aumento em 2014, em relao a 2013, da


DBGG, da DLGG e da DLSP, respectivamente, em R$ 504,5 bilhes, R$ 255,6 bilhes e R$ 256,8
bilhes, representando, em relao ao PIB, crescimentos de 5,6 p.p., 2,5 p.p. e 2,6 p.p.,
respectivamente. O aumento do endividamento bruto decorreu, principalmente, do impacto das
operaes compromissadas do Bacen (que variou de R$ 528,7 bilhes, em 2013, para R$ 809,1
bilhes, ao final de 2014) e da dvida mobiliria do Tesouro Nacional (que variou de R$ 2.017,3
bilhes, em 2013, para R$ 2.173,7 bilhes, ao final de 2014), alm do aumento da dvida bancria e
da dvida externa dos governos estaduais, respectivamente, em R$ 30,4 bilhes e R$ 21,6 bilhes.
Dvida Bruta e Dvida Lquida do Governo Geral
R$ milhes
Item

2012

% PIB

2013

% PIB

2014

% PIB

Dvida Lquida do Setor Pblico (A= B+K+L)

1.550.083

32,9

1.626.335

31,5

1.883.147

34,1

Dvida Lquida do Governo Geral (B=C+F+I+J)


Dvida Bruta do Governo Geral (C=D+E)

1.581.281
2.583.946

33,6
54,8

1.660.187
2.747.997

32,2
53,3

1.915.773
3.252.449

34,7
58,9

2.454.886
1.871.346

52,1
39,7

2.598.338
1.990.128

50,4
38,6

3.063.154
2.141.081

55,5
38,8

1.905.036
-5.620

40,4
-0,1

2.017.344
-5.654

39,1
-0,1

2.173.694
-5.668

39,4
-0,1

Dvidas securitizadas e TDA


Aplic.de entidades da adm. Federal

11.673
-39.058

0,2
-0,8

10.782
-31.816

0,2
-0,6

9.917
-36.551

0,2
-0,7

Aplicaes dos governos subnacionais


Operaes compromissadas do Bacen

-684
523.995

0,0
11,1

-528
528.734

0,0
10,3

-310
809.063

0,0
14,7

9.550
5.930

0,2
0,1

10.702
1.687

0,2
0,0

12.422
0

0,2
0,0

34.187
9.878

0,7
0,2

55.395
11.692

1,1
0,2

85.801
14.788

1,6
0,3

129.060
87.471

2,7
1,9

149.659
90.058

2,9
1,7

189.294
106.965

3,4
1,9

36.147
5.442

0,8
0,1

52.623
6.978

1,0
0,1

74.174
8.156

1,3
0,1

-1.395.198
-1.394.242

-29,6
-29,6

-1.512.226
-1.511.717

-29,3
-29,3

-1.579.880
-1.579.502

-28,6
-28,6

-683.387

-14,5

-727.586

-14,1

-674.269

-12,2

Dvida Interna (D)


Dvida mobiliria em mercado
Dvida mobiliria do Tesouro Nacional
Ttulos sob custdia do FGE

Dvida bancria do Governo Federal


Dvida assumida pela Unio Lei 8.727/93
Dvida bancria governos estaduais
Dvida bancria governos municipais
Dvida Externa (E)
Governo Federal
Governos Estaduais
Governos Municipais
Crditos do Governo Geral (F=G+H)
Crditos Internos (G)
Disponibilidades do governo geral

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO


Item
Aplic.da Previdncia Social

2012

-206

% PIB
0,0

-216

% PIB
0,0

-0,1
-0,2

-3.802
-8.145

-0,1
-0,2

-2.384
-10.869

0,0
-0,2

-620.401
-50.262

-13,2
-1,1

-655.965
-59.468

-12,7
-1,2

-605.921
-54.880

-11,0
-1,0

Crditos concedidos a Inst. Fin. Oficiais


Instrumentos hbridos de capital e dvida

-406.933
-35.260

-8,6
-0,7

-466.925
-53.912

-9,1
-1,0

-545.610
-57.748

-9,9
-1,0

Crditos junto ao BNDES


Aplicaes em fundos e programas

-371.673
-113.313

-7,9
-2,4

-413.012
-116.190

-8,0
-2,3

-487.862
-136.312

-8,8
-2,5

-9.927
-9.728

-0,2
-0,2

-8.121
-9.230

-0,2
-0,2

-7.454
-13.679

-0,1
-0,2

Recursos do FAT na rede bancria


Crditos Externos (H)

-170.954
-957

-3,6
0,0

-183.665
-508

-3,6
0,0

-202.178
-377

-3,7
0,0

Ttulos livres na carteira do Bacen (I)

382.632

8,1

429.365

8,3

308.378

5,6

9.901

0,2

-4.949

-0,1

-65.173

-1,2

-59.653

-1,3

-65.035

-1,3

-65.035

-1,2

28.456

0,6

31.183

0,6

31.183

0,6

Arrecadao a recolher
Depsitos vista (inclui ag.descentral.)
Disponibilidades do gov federal no Bacen
Aplicaes na rede bancria (estadual)

Crditos junto s estatais


Demais crditos do Governo Federal

Equalizao Cambial (J)


Dvida Lquida do Banco Central (K)
Dvida Lquida das Empresas Estatais (L)

-448

% PIB
0,0

-2.612
-9.664

2013

2014

Fonte: Bacen.

2.3.2 Dvida Lquida do Setor Pblico


A DLSP aumentou R$ 256,8 bilhes entre 2013 e 2014, quando alcanou o montante de
R$ 1.883,1 bilhes. Em percentual do PIB, houve aumento de 2,6 p.p., de 31,5% em dezembro de
2013 para 34,1% ao final de 2014. O governo federal aumentou o endividamento lquido, com
variao de R$ 182,3 bilhes em 2014. Destaca-se que o Bacen e as estatais federais apresentaram
variaes menos expressivas. Enquanto aquele aumentou seus ativos lquidos em R$ 7 bilhes ao
longo de 2014, estas, no mesmo perodo, aumentaram sua dvida lquida em R$ 1,8 bilho. Vale
ressaltar, outrossim, o aumento em R$ 79,7 bilhes do endividamento lquido dos demais entes
(governos estaduais e municipais e empresas estatais estaduais e municipais), que passou de
R$ 606,9 bilhes, em 2013, para R$ 686,5 bilhes, em 2014.
Evoluo da Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP)
R$ milhes
Item
Dvida Lquida Total

dez/12

% PIB

dez/13

% PIB

dez/14

% PIB

Variao

% PIB

1.550.083

32,89

1.626.335

31,53

1.883.147

34,11

256.812

2,57

Governo Federal
Bacen

1.061.858
-59.653

22,53
-1,27

1.090.393
-65.035

21,14
-1,26

1.272.707
-72.028

23,05
-1,30

182.314
-6.992

1,91
-0,04

Estatais Federais
Demais Entes

-6.122
554.001

-0,13
11,75

-5.897
606.874

-0,11
11,77

-4.077
686.544

-0,07
12,43

1.820
79.670

0,04
0,67

Dvida Interna Lquida

2.169.502

46,03

2.341.011

45,39

2.669.547

48,35

328.536

2,96

Governo Federal
Bacen

975.343
693.505

20,69
14,71

1.000.843
804.454

19,41
15,60

1.166.120
909.952

21,12
16,48

165.277
105.497

1,72
0,88

Estatais Federais
Demais Entes

-6.386
507.040

-0,14
10,76

-6.178
541.891

-0,12
10,51

-4.447
597.922

-0,08
10,83

1.731
56.031

0,04
0,32

-619.419
86.515

-13,14
1,84

-714.676
89.550

-13,86
1,74

-786.400
106.587

-14,24
1,93

-71.724
17.037

-0,39
0,19

-753.158
263

-15,98
0,01

-869.490
280

-16,86
0,01

-981.979
370

-17,79
0,01

-112.490
90

-0,93
0,00

46.961

1,00

64.983

1,26

88.622

1,61

23.639

0,35

Dvida Externa Lquida


Governo Federal
Bacen
Estatais Federais
Demais Entes
PIB

4.713.096

5.157.569

5.521.256

Fonte: Bacen.

Os condicionantes da variao da relao DLSP/PIB esto evidenciados na tabela seguinte,


agrupados em fatores relacionados variao do estoque da dvida lquida e ao crescimento do PIB.

TC 005.335/2015-9
Os fatores referentes variao do saldo da DLSP aumentaram o endividamento em 4,7%,
enquanto o crescimento do PIB reduziu o endividamento em 2,1%. A conjugao dos dois fatores
resultou em aumento da dvida lquida como percentual do PIB em 2,6%.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Os juros nominais ampliaram a dvida lquida em R$ 311,4 bilhes (5,6% do PIB) e o dficit
primrio aumentou a dvida lquida em R$ 32,5 bilhes (0,6% do PIB), enquanto os principais
fatores de reduo foram o ajuste cambial/metodolgico de R$ 96,1 bilhes (ou 1,7% do PIB), os
outros ajustes efetuados na dvida externa, da ordem de R$ 12,4 bilhes (ou 0,2% do PIB) e o
reconhecimento de dvidas (haveres) no valor de R$ 3,5 bilhes (ou 0,1% do PIB).
Fatores Condicionantes da Variao da DLSP/PIB em 2014
R$ milhes

Item
Dvida lquida total saldo
Dvida lquida var. acum. no ano
Fatores condicionantes
NFSP
Primrio
Juros nominais
Ajuste Cambial
Dvida Interna indexada ao cmbio
Dvida Externa metodolgico
Dvida Externa outros ajustes
Reconhecimento de Dvidas
Privatizaes

2012

2013

% PIB

2014

% PIB

32,89

1.626.335

31,53

1.883.147

34,11

41.536

-1,60

76.252

-1,35

256.812

2,57

41.536
108.912
-104.951
213.863
-56.560
-3.171
-53.389
-5.011
-5.805
0

0,88
2,31
-2,23
4,54
-1,20
-0,07
-1,13
-0,11
-0,12
0,00

76.252
157.550
-91.306
248.856
-95.923
-4.643
-91.280
17.600
-2.427
-547

1,48
3,05
-1,77
4,83
-1,86
-0,09
-1,77
0,34
-0,05
-0,01

256.812
343.916
32.536
311.380
-96.075
-2.835
-93.239
12.481
-3.511
0

4,65
6,23
0,59
5,64
-1,74
-0,05
-1,69
0,23
-0,06
0,00

Efeito crescimento PIB dvida


PIB

% PIB

1.550.083

-2,48
4.713.096

-2,83
5.157.569

-2,08
5.521.256

Fonte: Bacen.

A manuteno de despesas de juros e encargos nominais maiores, em conjuno com dficit


primrio, resulta em expanso continuada tanto da dvida bruta quanto da dvida lquida em valores
nominais, mas em trajetrias divergentes, aumentando a diferena entre as duas medidas pelo
acmulo de passivos do Governo Central. Em percentual do PIB tambm h crescimento tanto na
dvida bruta quanto na dvida lquida.
Alm dessas observaes, cabe mencionar que a volatilidade cambial tambm proporciona
oscilaes abruptas no saldo do endividamento lquido, como pode ser visualizado no grfico a
seguir, que aponta o comportamento da Dvida Bruta do Governo Central (DBGC) e da Dvida
Lquida do Governo Central (DLGC) no perodo de 2002 a 2014, em valores correntes e em
percentual do PIB.

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Dvidas Bruta e Lquida do Governo Central 2002 a 2014

R$ bilhes

3,500

70

3,000

60

2,500

50

2,000

40

1,500

30

1,000

20

500

10

0
1

DLGC R$ bilhes

10

DBGC R$ bilhes

11

12

13

% do PIB

DLGC % do PIB

DBGC % do PIB
Fonte: Bacen.

Evoluo da Taxa Selic e da taxa implcita da DLSP


O aumento da interveno da Unio na atividade econmica por meio da acumulao de
ativos e passivos mantm a DLSP sob controle. No entanto, carrega para o Tesouro Nacional a
carga fiscal representada pela diferena entre a taxa pela qual a Unio vende seus ttulos (Selic) e a
taxa que a Unio recebe das instituies financeiras oficiais e de outros programas de fomento
(Taxa de Juros de Longo Prazo TJLP).
Dados do Bacen mostram que, entre 2002 e 2014, a taxa Selic recuou 8,3 p.p. (de 19,2% para
10,9%), enquanto a taxa implcita da DLSP aumentou 3,7 p.p. (de 15,6% para 19,3%). Ou seja, o
custo fiscal dessas operaes de fomento, representado pelo diferencial de taxas, expande-se
continuamente, conforme se visualiza no grfico seguinte. Adicionalmente, a apropriao dos juros
nominais alcanou 5,6% do PIB em 2014.
Evoluo da Taxa Selic (%), da Taxa Implcita da DLSP (%) e dos Juros Nominais (% do PIB)
25.0

19.3

19.2
20.0
15.6
15.0

10.9

% do PIB
10.0

7.6
5.6

5.0

0.0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Taxa Selic (%)
Fonte: Bacen.

Taxa Implcita (%)

Juros Nominais (% do PIB)

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

2.3.3 Plano Anual de Financiamento e Relatrio da Dvida Pblica Federal


De acordo com o PAF para 2014, a necessidade lquida de financiamento do Tesouro Nacional
no exerccio seria de R$ 476,6 bilhes, resultado de uma necessidade bruta de R$ 598,4 bilhes,
deduzidos os recursos oramentrios de R$ 121,8 bilhes. Essa necessidade bruta est dividida em
R$ 535,1 bilhes de dvida interna em mercado, R$ 54,0 bilhes de encargos no Bacen e R$ 9,3
bilhes de dvida externa. Eis o comparativo entre o programado e o executado. No esto includas
as receitas do resultado positivo do balano patrimonial do Bacen, no montante de R$ 36,1 bilhes.
Necessidade de Financiamento: Programado X Executado em 2014
R$ bilhes

Programado
476,6
121,8
598,4
9,3
535,1
54,0

(=) Necessidade Lquida de Financiamento


(+) Recursos Oramentrios
(=) Necessidade Bruta de Financiamento
(+) Dvida Externa
(+) Dvida Interna em Mercado
(+) Encargos no Banco Central

Executado
Diferena
563,7
87,1
108,5
-13,3
672,2
73,8
12,1
2,8
600,2
65,1
59,9
5,9

Fonte: Relatrio Anual da Dvida Pblica Federal 2014.

Pela programao do PAF, o estoque ocorrido ao final de 2013, de R$ 2.122,8 bilhes, deveria
crescer em 2014 para um intervalo entre R$ 2.170 bilhes e R$ 2.320 bilhes. Os resultados
apresentados a seguir demonstram que a DPF cresceu R$ 173,1 bilhes, alcanando R$ 2.295,9
bilhes, prximo da banda superior da previso do PAF 2014. O percentual vincendo em doze
meses permaneceu em 24,8%, tambm dentro do limite previsto (21% a 25%).
Dvida Pblica Federal 2006 a 2014
Indicadores DPF
Estoque em R$ bilhes
Prazo mdio (meses)
% vencimento/12 meses
Composio da DPF
Prefixado (%)
ndice de preos (%)
Selic (%)
Cmbio (%)
TR e outros (%)

2006

2007

2008

2009

2010

1.237,
0
35,5
32,4

1.333,
8
39,2
28,2

1.397,
3
42,0
25,4

1.497,
4
42,4
23,6

1.694,
1866,4
0
42,0 42,0
23,9 25,4

31,9
19,9
33,4
12,7
2

35,1
24,1
30,7
8,2
1,9

29,9
26,6
32,4
9,7
1,4

32,2
26,7
33,4
6,6
1,1

36,6
26,6
30,8
5,1
0,8

2011

37,2
28,3
30,1
4,4
-

2012

2013

2014

PAF 2014

2.008,
0
48,0
24,4

2.122,
8
50,4
24,8

2.295,
9
52,8
24,0

2.170/2.32
0
51,6/54,0
21,0/25,0

42,0
34,5
19,1
4,3
-

41,6
34,9
18,7
4,9
-

40 - 44
33 - 37
14 - 19
3- 5
-

40,0
33,9
21,7
4,4
-

Fontes: Plano Anual de Financiamento da Dvida Pblica Federal 2014 e Relatrio Anual da Dvida Pblica 2014.

De acordo com o Quadro 2 Emisses Diretas em 2014 do Relatrio Anual da DPF de


2014, foram emitidos, fora dos leiles competitivos, R$ 66,6 bilhes em ttulos pblicos no
exerccio. Dessas operaes de concesso de crdito, R$ 60 bilhes foram para o BNDES e R$ 1
bilho para o Banco da Amaznia para adequao do patrimnio de referncia aos parmetros do
Acordo de Basilia III.
Tambm houve operaes sem contrapartida financeira de R$ 3,4 bilhes para o Fundo de
Financiamento ao Estudante de Ensino Superior (Fies), alm de R$ 0,6 bilho com contrapartida
financeira. Ademais, ocorreram operaes sem contrapartida financeira com o Programa de
Financiamento s Exportaes (Proex) e com o programa de Reforma Agrria que somaram,
respectivamente, R$ 0,8 bilho e 0,6 bilho.

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

2.3.4 Demonstrativo da Dvida Consolidada Lquida no Relatrio de Gesto Fiscal


Com base nos dados oficiais, a Dvida Consolidada Lquida cresceu R$ 232,4 bilhes entre
dezembro de 2013 e dezembro de 2014, como resultado da expanso de R$ 89,3 bilhes de ativos e
de R$ 321,7 bilhes de passivos. Entre os ativos da DCL, destaca-se a diminuio de R$ 49,7
bilhes nos depsitos do Tesouro Nacional no Bacen, e o crescimento das aplicaes financeiras e
dos demais ativos financeiros em, respectivamente, R$ 56,7 bilhes e R$ 78,1 bilhes. Quanto aos
passivos da mesma DCL, mencione-se a Dvida Mobiliria do Tesouro Nacional em mercado e na
carteira do Bacen, que expandiram, respectivamente, R$ 154,6 bilhes e R$ 160 bilhes. Mencionese, tambm, um passivo reconhecido por insuficincia de crditos de R$ 4,2 bilhes, com
diminuio de R$ 5,7 bilhes no perodo.
Relatrio de Gesto Fiscal da Unio Janeiro a Dezembro de 2013 e Quadrimestres de 2014
Detalhamento do Demonstrativo da Dvida Consolidada Lquida
R$ milhes
Especificao

2013

1QD2014

Var. %

2QD2014

Var. %

3QD2014

Var. %

Dvida Consolidada - DC (I)


Dvida Mobiliria do Tesouro Nacional

3.130.873
3.067.042

3.074.047
3.023.713

-1,82
-1,41

3.244.360
3.141.546

5,54
3,90

3.452.539
3.395.698

6,42
8,09

Dvida Mobil do TN Interna (mercado)


(-) Aplicaes em Ttulos Pblicos

2.044.085
-30.987

1.976.248
-33.969

-3,32
9,63

2.089.753
-37.002

5,74
8,93

2.198.688
-35.492

5,21
-4,08

956.646
11.205

986.575
10.974

3,13
-2,07

991.915
10.593

0,54
-3,47

1.118.645
10.348

12,78
-2,31

Dvida Mobiliria Externa


Operaes de Equaliz Cambial1

86.092
9.901

83.886
13

-2,56
-99,87

86.287
51.224

2,86
402.095,41

103.509
0

19,96
-100,00

Dvida Contratual
Precatrios posteriores a 5/5/2000

39.735
93

41.462
2.887

4,35
3.004,82

42.141
3.830

1,64
32,67

43.828
85

4,00
-97,78

4.159
9.943

3.485
2.487

-16,20
-74,99

3.104
2.516

-10,95
-3.455

8.713
4.215

180,72
-222,0

2.010.786
657.158

1.961.293
569.586

-2,46
-13,33

1.983.824
563.105

1,15
-1,14

2.100.063
603.540

5,86
7,18

652.408
570

541.897
711

-16,94
24,73

550.079
658

1,51
-7,40

602.683
454

9,56
-31,01

12.368

402

Dvida Mobil do TN Interna (cart BC)


Dvida Securitizada

Dv Assumida pela Unio (Lei 8.727/93)


Pass reconh insuf crd/recursos
DEDUES (II)
Ativo Disponvel
Depsitos do TN no BCB
Depsitos vista
Arrecadao a Recolher

4.180

26.978

1.387.236

1.433.543

545,5
3,34

1.468.790

-54,16
2,46

1.534.972

-96,75
4,51

Aplicaes Financeiras
Dispon do FAT no BNDES e Sist Banc

426.983
186.988

468.620
198.449

9,75
6,13

462.839
195.685

-1,23
-1,39

483.708
202.481

4,51
3,47

Aplic Fundos Divs ao Setor Priv*


Reneg de Dv de Entes da Federao

239.995
523.749

270.171
528.353

12,57
0,88

267.154
530.652

-1,12
0,44

281.227
536.665

5,27
1,13

Dv Est/Mun:Lei 9496/97/MP2185/01
Crditos da Lei 8.727/93

481.114
15.088

488.371
13.949

1,51
-7,55

491.625
13.070

0,67
-6,30

497.454
12.810

1,19
-1,99

Dv Ext Ren (Aviso MF n 30 e outros)


Demais(Roy, crds CEF ced Unio/out)

5.208
22.339

4.900
21.133

-5,90
-5,40

4.854
21.104

-0,95
-0,13

5.245
21.156

8,06
0,25

436.504
-33.608

436.570
-41.836

0,01
24,48

475.298
-48.071

8,87
14,90

514.599
-38.449

8,27
-20,02

1.120.087

1.112.754

-0,65

1.260.537

13,28

1.352.476

7,29

656.094

678.292

3,38

676.656

-0,24

641.578

-5,18

% da DC sobre a RCL

477,20%

453,20%

-5,03

479,47%

5,80

538,13%

12,23

% da DCL sobre a RCL

170,72%

164,05%

-3,91

186,29%

13,55

210,80%

13,16

Haveres Financeiros

Demais Ativos Financeiros


(-) Restos a Pagar Processados**
Dvida Consolidada Lquida - DCL (III) = (I - II)
Receita Corrente Lquida - RCL

Fontes: Relatrios de Gesto Fiscal do Poder Executivo Federal.

2.3.5 Omisso de registro de passivos da Unio


Conforme evidenciado nos autos do processo TC 021.643/2014-8, de relatoria do ministro
Jos Mcio Monteiro, no qual foi prolatado o Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio, ratificado em sede
de embargos de declarao pelo Acrdo 992/2015-TCU-Plenrio, o Bacen no computou, no
clculo da DLSP, passivos da Unio junto ao Banco do Brasil, ao BNDES e ao Fundo de Garantia

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 005.335/2015-9

por Tempo de Servio (FGTS).


Segundo consta do voto do ministro relator:
(...) o Banco Central do Brasil, na condio de responsvel pela apurao dos resultados
fiscais para fins de cumprimento das metas fixadas na Lei de Diretrizes Oramentrias,
ao deixar margem de suas estatsticas passivos da Unio que, de acordo com os seus
prprios critrios, deveriam compor a Dvida Lquida do Setor Pblico - DLSP, faltou
com a diligncia e transparncia esperada no desempenho de suas atribuies.
Entre as razes pelas quais esses passivos devem ser registrados na DLSP, podem-se
mencionar: (i) a existncia de financiamento concedido Unio; (ii) os montantes j so devidos
pela Unio; e (iii) os valores esto registrados nos ativos do Banco do Brasil, do BNDES e do
FGTS.
Entre outras providncias, por meio da deciso originria, determinou-se ao Bacen que:
9.1.2. registre no rol de passivos da Unio na Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP):
9.1.2.1. os valores devidos pela Unio ao Banco do Brasil relativos aos itens Tesouro
Nacional Equalizao de Taxas Safra Agrcola e Ttulo e Crditos a Receber
Tesouro Nacional, inscritos na contabilidade da referida instituio financeira;
9.1.2.2. os valores referentes ao montante da equalizao de taxa de juros devido pela
Unio ao BNDES no mbito do Programa de Sustentao do Investimento (PSI);
9.1.2.3. os valores referentes ao passivo da Unio junto ao FGTS, registrado em razo
do que estabelece a Lei Complementar 110/2001, Resoluo CCFGTS 547/2008 e ao
Programa Minha Casa Minha Vida;
A omisso dos passivos da Unio decorrentes de atrasos nos repasses de recursos federais
impactaram as contas da dvida pblica em cerca de R$ 40 bilhes no exerccio de 2014, conforme
a tabela seguinte, extrada do TC 021.643/2014-8.
Dvidas da Unio no captadas pelo Bacen 2014
R$ bilhes

Subvenes Agrcolas BB
Outras Subvenes BB
PSI - BNDES
Resoluo CCFGTS 574/2008
PMCMV - FGTS
FGTS Lei Complementar
110/2001
Total

7,94
1,80
12,16
0,64
7,66
10,05
40,25

Fonte: processo TC 021.643/2014-8.

Em face de tal omisso, os responsveis do Bacen foram chamados em audincia e devero


apresentar suas razes de justificativa.
Entre outras disposies, o Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio demanda avaliao posterior,
pelo Tribunal, acerca dos efeitos desses passivos sobre os resultados fiscais de 2014, bem como
sobre a dvida consolidada divulgada no Relatrio de Gesto Fiscal. V-se, portanto, que, por parte
do governo federal, restou prejudicada a ao planejada e transparente propugnada na LRF, uma vez
que no foram prevenidos os riscos, tampouco corrigidos os desvios que ocasionaram o
desequilbrio das contas pblicas da Unio em cerca de R$ 40 bilhes no exerccio de 2014, tendo

TC 005.335/2015-9
sido geradas e omitidas dvidas em desobedincia s condies impostas pela mesma LRF,
desrespeitando-se, pois, o princpio constitucional da legalidade, bem como os pressupostos do
planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Com efeito, nos termos do art. 228 do Regimento Interno desta Corte, o Relatrio sobre as
Contas do Governo da Repblica deve contemplar informaes sobre o cumprimento dos
parmetros estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Por sua vez, o respectivo Parecer
Prvio deve concluir sobre a observncia dos princpios constitucionais e legais que regem a
administrao pblica federal, bem como das normas aplicveis execuo oramentria da Unio
e s demais operaes realizadas com recursos pblicos federais.
Conforme demonstrado, irregularidades graves envolvendo a temtica da dvida pblica,
constatadas de maneira inequvoca por este Tribunal, denotam o descumprimento de princpios e
pressupostos essenciais preconizados na LRF (planejamento, transparncia e gesto fiscal
responsvel) e na prpria Constituio Federal (legalidade), o que enseja meno nas presentes
Contas, sem prejuzo das demais medidas adotadas no mbito do TC 021.643/2014-8.

IRREGULARIDADE

Inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), bem como
dos pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1,
1, da Lei Complementar 101/2000), em face da omisso do registro de passivos da Unio
junto ao Banco do Brasil, ao BNDES e ao FGTS nas estatsticas da dvida pblica de 2014.

2.3.6 Operaes de crdito da Unio com inobservncia da lei


Ainda no mbito do Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio, merece destaque a constatao da
ocorrncia de operaes de crdito da Unio, realizadas junto Caixa Econmica Federal, ao FGTS
e ao BNDES, sem a observncia dos requisitos e impedimentos previstos na Constituio Federal e
na Lei de Responsabilidade Fiscal. A Caixa concedeu adiantamentos Unio para cobertura de
despesas no mbito dos programas Bolsa Famlia, Seguro-Desemprego e Abono Salarial. Os
adiantamentos concedidos pelo FGTS destinaram-se s despesas do Programa Minha Casa Minha
Vida. O compromisso assumido ante o BNDES envolveu o Programa de Sustentao do
Investimento.
Com efeito, a LRF, no art. 29, inciso III, adota como definio para operao de crdito:
Compromisso financeiro assumido em razo de mtuo, abertura de crdito, emisso e
aceite de ttulo, aquisio financiada de bens, recebimento antecipado de valores
provenientes da venda a termo de bens e servios, arrendamento mercantil e outras
operaes assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros.
As transaes em apreo apresentam caractersticas de operaes de crdito, tais como a
durao de tempo e a incidncia de juros e encargos. Conforme a minudente argumentao disposta
no relatrio objeto TC 021.643/2014-8, acompanhada de documentao comprobatria, restou
caracterizada a assuno, pelas instituies envolvidas, de obrigaes financeiras de
responsabilidade da Unio. Ou seja, deixaram os bancos e o FGTS de executar suas operaes de
intermediao com os agentes privados para financiar despesas pblicas federais.
Em face de todas as operaes relatadas a seguir, os responsveis dos rgos e entidades
envolvidos foram chamados em audincia e devero apresentar suas razes de justificativa. No
obstante, na viso do Ministrio Pblico junto ao TCU, corroborada pelo plenrio desta Corte

TC 005.335/2015-9
mediante o Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio (TC 021.643/2014-8):
No h dvida de que, nos casos em que a instituio financeira efetua, com recursos
prprios, pagamento de despesas de responsabilidade da Unio, esta assume o
compromisso financeiro de repassar quela os recursos federais correspondentes,
acrescidos dos encargos financeiros eventualmente acordados entre as partes.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Operaes da Unio junto Caixa


Segundo o art. 16 do Decreto 5.209/2004, a Caixa o agente operador do Programa Bolsa
Famlia, sendo responsvel pelo pagamento dos benefcios. A liberao de recursos financeiros ao
Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS), para que sejam realizados os repasses Caixa, de
responsabilidade da STN, conforme estabelecido no Decreto 7.482/2011 e na Portaria-MF
244/2012.
O MDS e a Caixa assinaram contrato que prev que os recursos necessrios ao pagamento dos
benefcios devem ser repassados ao agente financeiro, Caixa, que os depositar em conta de
suprimento de fundos. O mesmo contrato prev a possibilidade de a Caixa suspender os pagamentos
do Programa Bolsa Famlia em caso de insuficincia de recursos na conta de suprimento para o
pagamento dos benefcios ou assegurar, por seus meios, caso tenha recursos, esses pagamentos, com
direito ao recebimento, da Unio, dos encargos financeiros devidos na operao.
No curso do TC 021.643/2014-8, apurou-se que em 2013 e 2014 houve vrias ocasies em
que a Unio, por intermdio do MDS, no repassou os recursos Caixa de maneira tempestiva e
suficiente, tendo a Caixa utilizado recursos prprios para pagamento aos beneficirios do programa.
Isso fez com que a conta de suprimento de fundos, que registra os montantes repassados pela Unio
Caixa e o pagamento do benefcio pela Caixa, apresentasse saldo negativo em diversos momentos.
Essa operao de adiantamento de recursos Unio pela Caixa enquadra-se, conforme apurado, no
conceito de operao de crdito estabelecido no art. 29, inciso III, da LRF.
No mbito do referido processo, apurou-se, ainda, que a existncia de saldos negativos na
conta suprimento de fundos estava relacionada a atrasos no repasse de recursos pela STN ao MDS,
no sendo devida a atrasos da remessa dos recursos Caixa pelo MDS. Nesse caso, o voto condutor
do Acrdo 825/2015-Plenrio enquadra a referida operao de crdito entre a Unio e a Caixa
como de natureza extra oramentria, mais precisamente como uma operao de crdito por
antecipao da receita oramentria prevista no art. 38 da LRF, j que tal operao no teve como
objetivo autorizar novos gastos, mas atender a insuficincia de caixa durante o exerccio financeiro.
Assim, nas operaes junto Caixa relacionadas ao Bolsa Famlia, a Unio deixou de
observar:
a necessidade da existncia de prvia e expressa autorizao para a contratao (art. 32, 1, inciso I, da
LRF);
a proibio de realizao de operao de crdito entre uma instituio financeira estatal e o ente da
Federao que a controle, na qualidade de beneficirio do emprstimo (art. 36, caput, da LRF);
a vedao quanto realizao de operao de crdito por antecipao de receita no ltimo ano de
mandato do Presidente (art. 38, inciso IV, alnea b, da LRF).

Segundo o disposto na Lei 7.998/1990, o Seguro Desemprego e o Abono Salarial devem ser
custeados pelo Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), vinculado ao Ministrio do Trabalho e
Emprego (MTE), e possuem como fonte de financiamento os recursos arrecadados por meio do PIS
e do Pasep. O repasse dos recursos ao FAT responsabilidade da STN.
O art. 15 da Lei 7.998/1990 determina que o pagamento das despesas relativas a esses
benefcios deve ser realizado por meio de bancos oficiais federais, que no caso a Caixa. Ressalte-

TC 005.335/2015-9
se que contratos assinados entre o MTE e a Caixa preveem que os recursos necessrios ao
pagamento do Seguro Desemprego e do Abono Salarial devem ser repassados ao agente financeiro,
Caixa, para que este os deposite em contas de suprimento de fundos. Ambos os contratos preveem a
possibilidade de suspenso dos pagamentos aos beneficirios em caso de insuficincia de repasses
da Unio a Caixa, ou, caso a Caixa disponha de recursos, da utilizao de recursos prprios para
efetivao dos pagamentos, sendo devidos pela Unio os custos financeiros decorrentes da
operao.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

De acordo com o TC 021.643/2014-8, entre agosto de 2013 e novembro de 2014, o saldo da


conta de suprimento do Seguro Desemprego ficou negativa em quinze dos dezesseis meses
analisados, e a conta de suprimento relativa ao Abono Salarial ficou negativa em onze dos dezesseis
meses em questo. Dessa forma, a Caixa utilizou recursos prprios para realizar o pagamento desses
benefcios. Mais uma vez, a Unio realizou operao de crdito, e mais especificamente, uma
operao de crdito por antecipao de receita destinada a atender insuficincia de caixa (art. 38 da
LRF), uma vez que no foi realizada com o objetivo de iniciar novos gastos oramentrios.
Assim, nas operaes junto Caixa relacionadas ao Seguro Desemprego e ao Abono Salarial,
a Unio deixou de observar:
a necessidade da existncia de prvia e expressa autorizao para a contratao (art. 32, 1, inciso I, da
LRF);
a proibio de realizao de operao de crdito entre uma instituio financeira estatal e o ente da
Federao que a controle, na qualidade de beneficirio do emprstimo (art. 36, caput, da LRF);
a vedao quanto realizao de operao de crdito por antecipao de receita no ltimo ano de
mandato do Presidente (art. 38, inciso IV, alnea b, da LRF).

Operaes da Unio junto ao FGTS


De acordo com o art. 2 da Lei 11.977/2009, que dispe sobre o Programa Minha Casa Minha
Vida (PMCMV), a Unio, observada disponibilidade financeira, conceder subveno econmica
ao beneficirio do programa, pessoa fsica, no ato da contratao do financiamento habitacional.
Segundo o 1, art. 6 da mesma lei, a participao da Unio na concesso de subsdios no mbito
do PMCMV definida por ato conjunto dos Ministrios das Cidades, da Fazenda e do
Planejamento.
Segundo descrito no TC 021.643/2014-8, o pagamento de subsdios relativos ao PMCMV tem
sido financiado desde 2010 por meio de operao de crdito interno junto ao FGTS. Nesse caso, a
Unio deixou de observar, dentre outras exigncias:
a necessidade da incluso no oramento ou em crditos adicionais dos recursos provenientes da operao
(art. 32, 1, inciso II, da LRF, c/c o art. 3, caput, da Lei 4.320/1964).

Com efeito, os reflexos oramentrios das operaes da Unio junto ao FGTS esto descritos
no item 3.3.3.7 deste Relatrio.
Operaes da Unio junto ao BNDES
De acordo com a Lei 12.096/2009, a Unio tem autorizao para conceder subveno
econmica ao BNDES, sob a modalidade de equalizao de taxas de juros, nas operaes de
financiamento contratadas at 31 de dezembro de 2014. O valor da equalizao de taxa de juros
corresponde ao diferencial entre o encargo do muturio final e o custo da fonte de recursos,
acrescido da remunerao do BNDES, dos agentes financeiros por ele credenciados ou da Finep.
Ainda conforme a Lei 12.096/2009, necessrio comprovar a boa e regular aplicao dos
recursos, assim como apresentar declarao de responsabilidade pelo BNDES, para fins de
pagamento da equalizao. Referida lei enuncia que cabe ao Ministrio da Fazenda regulamentar

TC 005.335/2015-9
condies para a concesso da subveno econmica citada, entre elas, a definio da metodologia
para o pagamento da equalizao da taxa de juros.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

O Ministrio da Fazenda editou a Portaria-MF 37/2010, autorizando o pagamento de


equalizao de encargos financeiros sobre os saldos mdios dirios de financiamentos concedidos
pelo BNDES, com recursos prprios. Em 2011, a Portaria 87 do MF definiu que o BNDES deveria
apresentar semestralmente STN, a cada pedido de equalizao, os valores das equalizaes e os
saldos mdios dirios das aplicaes referentes aos perodos de 1 de janeiro a 30 e junho e de 1 de
julho a 31 de dezembro de cada ano. Os valores apurados no ltimo dia de cada perodo sero
atualizados at a data do efetivo pagamento pelo Tesouro, e os pagamentos podem ser prorrogados
de acordo com as disponibilidades oramentrias e financeiras do Tesouro Nacional.
A partir da Portaria-MF 122, de 10/4/2012, do Ministrio da Fazenda, os pagamentos das
equalizaes pelo Tesouro ao BNDES relativas aos saldos mdios dirios das aplicaes em
operaes de financiamento, contratadas a partir de 16/4/2012, sero devidos aps decorridos 24
meses do trmino de cada semestre de apurao. Mantm-se a previso de atualizao dos valores
devidos desde o ltimo dia do semestre de apurao at a data do efetivo pagamento pelo Tesouro
Nacional, assim como a possibilidade de prorrogao, conforme as disponibilidades do Tesouro.
O TCU, no relatrio referente ao TC 021.643/2014-8, concluiu que, como a Portaria-MF
122/2012 estabeleceu o prazo de 24 meses para o pagamento da citada dvida, restou evidenciada a
realizao de operao de financiamento entre o BNDES e o Tesouro Nacional, que assumiu
compromisso financeiro junto instituio financeira, tendo em vista que se comprometeu a pagar
ao BNDES uma despesa de natureza oramentria, qual seja: despesa corrente com subveno
econmica, sob a modalidade de equalizao de taxa de juros.
De acordo com o Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio, tambm configurou-se operao de
crdito entre a Unio e o BNDES quando da edio da Portaria-MF 357/2012, e da Portaria-MF
29/2014, as quais apresentavam dispositivos relacionados possibilidade de prorrogao dos
pagamentos das equalizaes, de acordo com as disponibilidades do Tesouro; e definio de que
os valores apurados das equalizaes a partir de 16/4/ 2012, relativos s operaes contratadas pelo
BNDES, sero devidos aps decorridos 24 meses do trmino de cada semestre de apurao e
atualizados pelo Tesouro Nacional desde a data de apurao at a data do efetivo pagamento.
No caso das operaes junto ao BNDES, a Unio deixou de observar:
A necessidade da existncia de prvia e expressa autorizao para a contratao (art. 32, 1, inciso I, da
LRF);
A necessidade da incluso no oramento ou em crditos adicionais dos recursos provenientes da operao
(art. 32, 1, inciso II, da LRF, c/c o art. 3, caput, da Lei 4.320/1964);
A proibio de realizao de operao de crdito entre uma instituio financeira estatal e o ente da
Federao que a controle, na qualidade de beneficirio do emprstimo (art. 36, caput, da LRF).

***
Com efeito, nos termos do art. 228 do Regimento Interno desta Corte, o Relatrio sobre as
Contas do Governo da Repblica deve contemplar informaes sobre o cumprimento dos
parmetros estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Por sua vez, o respectivo Parecer
Prvio deve concluir sobre a observncia dos princpios constitucionais e legais que regem a
administrao pblica federal, bem como das normas aplicveis execuo oramentria da Unio
e s demais operaes realizadas com recursos pblicos federais.
Conforme demonstrado, irregularidades graves envolvendo a temtica da dvida pblica,
constatadas de maneira inequvoca por este Tribunal, denotam o descumprimento, por parte do
governo federal, de dispositivos legais afetos ao endividamento pblico durante o exerccio de

TC 005.335/2015-9
2014, (arts. 32, 36 e 38, da LRF), em ofensa ao princpio constitucional da legalidade, bem como
aos pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da
Lei Complementar 101/2000), o que enseja alerta nas presentes Contas, sem prejuzo das demais
medidas adotadas no mbito do TC 021.643/2014-8.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

IRREGULARIDADES

Inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), dos


pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da
Lei Complementar 101/2000), bem como dos arts. 32, 1, inciso I, 36, caput, e 38, inciso IV,
alnea b, da Lei Complementar 101/2000, em face de adiantamentos concedidos pela Caixa
Econmica Federal Unio para cobertura de despesas no mbito dos programas Bolsa
Famlia, Seguro Desemprego e Abono Salarial no exerccio de 2014;

Inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), dos


pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da
Lei Complementar 101/2000), bem como do art. 32, 1, inciso II, da Lei Complementar
101/2000, em face de adiantamentos concedidos pelo FGTS Unio para cobertura de
despesas no mbito do Programa Minha Casa Minha Vida no exerccio de 2014;

Inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), dos


pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da
Lei Complementar 101/2000), bem como dos arts. 32, 1, incisos I e II, e 36, caput, da Lei
Complementar 101/2000, em face de adiantamentos concedidos pelo BNDES Unio para
cobertura de despesas no mbito do Programa de Sustentao do Investimento no exerccio de
2014.

ALERTA

Alertar o Poder Executivo Federal, com fulcro no art. 59, 1, inciso V, da Lei de
Responsabilidade Fiscal, acerca das irregularidades na gesto oramentria da Unio durante
o exerccio de 2014, envolvendo a realizao de operaes de crdito junto ao Caixa
Econmica Federal, ao FGTS e ao BNDES sem a observncia dos requisitos e impedimentos
previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal (arts. 1, 1; 32, 1, incisos I e II; 36, caput; e
38, inciso IV, alnea b).

2.4 Relaes Econmico-Financeiras com o Exterior


As exportaes brasileiras em 2014, no total de US$ 225,1 bilhes, sofreram retrao de 7%
em valor, pela mdia diria, se comparadas a 2013. Considerando os ndices de preo, a retrao foi
de 5,3% nas exportaes totais. A quantidade exportada em volume sofreu reduo de 1,8% em
relao a 2013.
Sob o enfoque dos blocos econmicos, a sia registrou aumento da participao nas compras
de produtos brasileiros, passando de 32,1% em 2013 para 32,7% em 2014. Verificou-se reduo da
participao das exportaes nas vendas para a Amrica Latina e Caribe, passando de 22,1% para
20,5% do total.
Conforme demonstrado na tabela a seguir, os principais pases compradores dos produtos
brasileiros em 2014 foram: China, com US$ 40,6 bilhes, equivalentes a 18% do total exportado

TC 005.335/2015-9
(em 2013 foram US$ 46 bilhes, com participao de 19% do total das exportaes); Estados
Unidos, com US$ 27 bilhes (12,1% do total) em 2013 foram US$ 24,9 bilhes (10,3%); e
Argentina, com US$ 14,3 bilhes (6,3%) em 2013 foram exportados US$ 19,6 bilhes (8,1%).
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Exportaes Brasileiras Principais Blocos Econmicos 2012 a 2014


US$ milhes free on board (FOB)

Blocos Econmicos e
Pases
sia
- China
- Outros
Amrica Latina e Caribe
- Mercosul (*)
- Argentina
- Outros
Unio Europeia
EUA (**)
frica
Oriente Mdio
Europa Oriental
Outros
Total

Janeiro a Dezembro
Participao %
2014
2013
2012
2014
2013
2012
73.513
77.659
75.325
32,7
32,1
31,1
40.616
46.026
41.228
18,0
19,0
17,0
32.897
31.633
34.097
14,7
13,1
14,1
46.046
53.555
50.445
20,5
22,1
20,8
25.053
29.533
27.856
11,1
12,2
11,5
14.282
19.615
17.998
6,3
8,1
7,4
20.993
24.022
22.589
9,3
9,9
9,3
42.047
47.772
49.102
18,7
19,7
20,2
27.145
24.863
26.849
12,1
10,3
11,1
9.701
11.087
12.213
4,3
4,6
5,0
10.419
10.954
11.528
4,6
4,5
4,8
4.583
4.178
4.327
2,0
1,7
1,8
11.647
11.966
12.789
5,2
4,9
5,3
225.101
242.034
242.578 100,0
100,0
100,0

Fonte: MDIC.
(*) Inclui a Venezuela a partir de agosto/2012.
(**) Inclui Porto Rico.

A venda dos produtos brasileiros no exterior, sob a tica do fator agregado, ao longo de 2014,
experimentou retrao, considerando-se a mdia diria, no s dos produtos bsicos (-3,1%), mas
principalmente dos produtos industrializados (-11,5%). Entre esses produtos com maior valor
agregado, os manufaturados registraram as maiores perdas (-13,7%), superiores s perdas dos
produtos semimanufaturados (-4,8%).
Exportao Brasileira por Fator Agregado 2013 e 2014
US$ milhes (FOB)

Fator Agregado

Janeiro a Dezembro
2014

2013

Participao %

Variao % 2014 / 2013


pela mdia diria

2014

2013

Bsicos

109.557

113.023

-3,1

48,7

46,7

Industrializados

109.276

123.471

-11,5

48,5

51,0

Semimanufaturados

29.065

30.526

-4,8

12,9

12,6

Manufaturados

80.211

92.945

-13,7

35,6

38,4

6.268

5.540

13,1

2,8

2,3

225.101

242.034

-7,0

100,0

100,0

Operaes Especiais
Total
Fonte: MDIC.

Entre os produtos bsicos exportados, cresceram as vendas de petrleo bruto (26,2%) e de


soja (2,0%), e foram reduzidas as exportaes de minrio de ferro (-20,5%). Entre os
semimanufaturados, houve aumento no embarque de celulose (2,1%) e reduo nas vendas de
acar (-18,7%). No grupo dos manufaturados, diminuram as vendas automveis de passageiros (-

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

41,8%), leos combustveis (-11,4%) e avies (-10,4%).


Exportaes Brasileiras Principais Produtos por Fator Agregado 2013 e 2014
US$ bilhes (FOB)

109,6
25,8
23,3
16,4
44,1
109,3
29,0
7,4
5,3
16,3
80,2
3,4
3,4
3,2

48,7
11,5
10,3
7,3
19,6
48,5
12,9
3,3
2,3
7,3
35,6
1,5
1,5
1,4

113,0
32,5
22,8
13,0
44,7
123,5
30,5
9,2
5,2
16,1
92,9
3,8
3,8
5,5

Part. %
sobre
total
exportado
46,7
13,4
9,4
5,3
18,6
51,0
12,6
3,8
2,1
6,7
38,4
1,6
1,6
2,3

70,2
6,3
225,1

31,2
2,8
100,0

79,8
5,5
242,0

32,9
2,3
100,0

2014
Produtos Bsicos
Minrio de Ferro
Soja mesmo Triturada
leos Brutos de Petrleo
Outros
Produtos Industrializados
Semimanufaturados
Acar de cana
Celulose
Outros
Manufaturados
Avies
leos Combustveis
Automveis de
Passageiros
Outros
Operaes Especiais
Total Produtos Exportados

Part. %
sobre total
exportado

2013

Variao %
2014/2013
-3,0
-20,5
2,0
26,2
-1,3
-11,5
-4,9
-18,7
2,1
1,2
-13,7
-10,4
-11,4
-41,8
-12,0
13,1
-7,0

Fonte: MDIC.

As importaes brasileiras em 2014 sofreram decrscimo de 4,5%, comparadas a 2013,


considerando a mdia diria, passando de US$ 239.748 milhes para US$ 229.060 milhes (free on
board - FOB). Todas as categorias de uso consideradas tiveram decrscimo (bens de capital: -7,6%;
bens de consumo: -5,2%; matrias primas e intermedirios: - 3,3%; e combustveis e lubrificantes:
-2,6%).
A categoria de produto matrias-primas e intermedirios, que possui histrico de maior
relevncia na pauta de importaes, com participao no total importado de 45,0%, registrou
significativa retrao em seus itens, com -18,2% nas aquisies de materiais de construo e
-13,4% nos acessrios de equipamento de transporte, alm de redues menores nos outros itens
(alimentos para animais, produtos alimentcios, e produtos agropecurios no-alimentcios).
A categoria bens de consumo teve reduzida suas vendas em funo da retrao em seus itens
aquisies de bens durveis (-8,8%) e no-durveis (-1,0%). Entre os bens durveis,
registrou-se queda nos itens automveis (-14,4%). J a reduo nas aquisies de bens de capital
ocorreu em funo de menores compras de partes e peas para bens de capital para agricultura (21,9%) e maquinaria industrial (-18,0%).

2.4.1 Balano de Pagamentos e Reservas Internacionais


A conta Transaes Correntes em 2014 resultou no valor deficitrio de US$ 91,3 bilhes
(em 2013 o dficit registrado foi de US$ 81,2 bilhes), devido no s ao dficit comercial, mas

TC 005.335/2015-9
principalmente ao valor deficitrio de US$ 89,2 bilhes da rubrica Servios e Rendas,
subdividido em transportes, viagens, seguros, financeiros, royalties, aluguel de equipamentos, no
montante de US$ 48,9 bilhes, e investimento direto (lucros, dividendos e juros intercompanhias)
e investimento em carteira (lucros, dividendos e ttulos da dvida da renda fixa), no valor de
US$ 40,3 bilhes. O saldo da conta Transferncias Unilaterais Correntes (bens e rendas para
consumo corrente) foi de US$ 1,9 bilhes em 2014, valor que contribuiu para reduzir o dficit em
Transaes Correntes.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

A balana comercial apresentou dficit de US$ 3,96 bilhes no encerramento de 2014, valor
inferior ao supervit de US$ 2,6 bilhes registrado em 2013, e menor ainda se comparado ao
supervit de US$ 19,4 bilhes observado em 2012.
A Conta Capital registrou pequeno saldo superavitrio de US$ 590 milhes. A Conta
Financeira foi responsvel por um supervit de US$ 98,5 bilhes. Os investimentos estrangeiros
diretos no pas acumulados em 2014 alcanaram US$ 62,5 bilhes, sendo US$ 47,3 bilhes em
participaes no capital de empresas no pas e US$ 15,2 bilhes em emprstimos intercompanhias.
Os investimentos estrangeiros diretos em carteira (aquisies de ttulos de crdito) resultaram no
ingresso de US$ 33,5 bilhes em 2014. Em aes foram aplicados US$ 11,5 bilhes, e em renda
fixa, US$ 21,9 bilhes. No mdio e longo prazos foram aplicados US$ 15,3 bilhes, e US$ 4,8
bilhes no curto prazo.
Assim, o Resultado do Balano de Pagamentos apresentou supervit de US$ 10,8 bilhes em
2014.
Evoluo do Balano de Pagamentos 2013 e 2014
US$ milhes

Discriminao
Transaes Correntes
Balana Comercial (FOB)
Exportao de Bens
Importao de Bens
Servios e Rendas
Transferncias Unilaterais Correntes (lquido)
Conta Capital e Financeira
Conta Capital
Conta Financeira
Investimento Direto (lquido)
No pas (investimentos estrangeiros diretos)
Participao no Capital (ingressos menos sadas
de recursos)
Emprstimo Intercompanhia
Investimento em Carteira (estrangeiro)
Aes companhias brasileiras
Ttulos Renda Fixa
Erros e Omisses
Resultado do Balano (=Variao de
reservas)
Transaes Correntes/PIB (%)
Fonte: Bacen.

2014
-91.288
-3.959
225.101
-229.060
-89.251
1.922
98.399
590
97.809
66.035
62.495
47.303
15.192
33.531
11.546
21.985
3.722

2013
-81.227
2.286
242.034
-239.748
-86.879
3.366
74.353
1.193
73.159
67.491
63.996
41.644
22.352
34.664
11.636
23.028
947

10.833

-5.926

4,19

3,62

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Notas: dados preliminares (25/3/2015). Resultado superavitrio do Balano de Pagamentos indica elevao das
Reservas Internacionais.

O saldo das reservas internacionais, pelo conceito de liquidez, atingiu o montante de


US$ 374,0 bilhes em 2014, com variao negativa de 0,46% sobre o exerccio anterior, cujo saldo
havia sido de US$ 375,8 bilhes.
Reservas Internacionais 2002 a 2014
US$ milhes

400 000
350 000
300 000
250 000
200 000
150 000
100 000
50 000
2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Reservas Internacionais - Conceito de Liquidez


Fonte: Bacen.

2.4.2 Taxa de Cmbio Real


A taxa de cmbio efetiva real interpretada como uma medida da competitividade das
exportaes brasileiras. Denomina-se taxa de cmbio real o resultado do quociente entre a taxa de
cmbio nominal e a relao decorrente do ndice de preos no atacado de cada pas parceiro do
Brasil e do ndice de Preos ao Consumidor do Brasil (INPC). O quociente obtido ponderado pela
participao de cada pas no total das exportaes brasileiras, obtendo-se assim a taxa cambial
efetiva. A elevao do ndice significa desvalorizao da taxa de cmbio efetiva real, indicando
melhora da competitividade internacional dos produtos exportados fabricados no pas.
A partir de 2011, possvel observar o aumento da competitividade das exportaes
brasileiras.

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Taxa de Cmbio Efetiva Real 2002 a 2014


140.00
130.00
120.00
110.00

INPC - exportaes

100.00
90.00
80.00
70.00
2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Fonte: Ipeadata.
Observao: mdia ponderada do ndice de paridade do poder de compra dos dezesseis maiores parceiros comerciais
do Brasil.

2.4.3 Dvida Externa Lquida


A dvida externa lquida do governo federal e do Banco Central, que desde 2006 se tornou um
crdito, atingiu em 2014 o valor de R$ 875,4 bilhes, correspondente a 15,8% do PIB.
Dvida Externa Lquida - Governo Federal e Banco Central 2002 a 2014
% do PIB
16
14
12
10
8
6
4
2
0
-2
-4
-6
-8
-10
-12
-14
-16
-18

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Fonte: Ipeadata.

Se for considerada a dvida externa lquida do setor pblico, que, alm do governo federal e
do Banco Central, compreende os governos estaduais, governos municipais e empresas estatais
(federais, estaduais e municipais), o valor registrado em 2014 foi de R$ 786,4 bilhes, ou 14,2% do
PIB.

2.4.4 Risco-Pas
A taxa de risco-pas, representada pelo indicador EMBI+ (Emerging Markets Bond Index Plus
ou ndice dos Bnus de Mercados Emergentes), elaborado pelo banco J. P. Morgan, compara a
diferena entre a taxa de juros cobrada pelo mercado financeiro para ttulos pblicos de um
conjunto de 21 pases emergentes, em relao taxa de juros dos papis dos Estados Unidos da
Amrica (EUA). O risco-pas indica ao investidor que o preo de se arriscar a fazer negcios em um
determinado pas mais ou menos elevado. Quanto menor o nmero, menor o risco. Quanto menor
for o risco, maior ser a capacidade do pas de atrair investimentos estrangeiros, sem que para isso
tenha de elevar as taxas de juros que remuneram os ttulos representativos da sua dvida.
Em 3/2/2014, o EMBI+ para o Brasil atingiu 278 pontos, nvel somente superado no 2
semestre de 2011. No fim de 2014, a crise cambial na Rssia gerou desconfiana entre
investidores internacionais, com efeitos sobre outras naes emergentes, entre
elas o Brasil. O risco de investir nos chamados Brics (China, Brasil, Rssia, ndia
e frica do Sul) subiu repentinamente, com o risco Brasil atingindo o patamar de
318 pontos em 16/12/2014.
Risco Brasil janeiro de 2010 a dezembro de 2014
Pontos

300
250
200
150
100
dez10
Fonte: Ipeadata.

Nmero ndice EMBI+

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 005.335/2015-9

3 PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO FISCAL


O captulo de planejamento, oramento e gesto fiscal analisa: (i) o Plano Plurianual (PPA);
(ii) a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), inclusive no tocante execuo das aes prioritrias;
(iii) a Lei Oramentria Anual (LOA), com exame da disponibilidade de recursos no exerccio para
abertura de crditos adicionais, limites de movimentao, empenho e de pagamento do Poder
Executivo e dos demais Poderes, e disponibilidades por fonte de recursos; (iv) a arrecadao da
receita; (v) a execuo da despesa; (vi) o oramento de investimento das empresas estatais; (vii) as
renncias de receitas; e (viii) a gesto fiscal.
O art. 165 da Constituio estabelece o conjunto das normas que definem o planejamento e o
oramento governamentais, entre as quais a lei que institui o PPA. A esse cumpre estabelecer, de
forma regionalizada, diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas
de capital e outras delas decorrentes, bem como para as despesas relativas aos programas de
durao continuada. Em 2014, foi enviado ao Congresso Nacional relatrio com as alteraes
efetuadas no PPA 2012-2015, conforme ser detalhado em item especfico deste captulo, porm
no houve criao ou excluso dos programas inicialmente previstos no Plano (65 programas
temticos e 44 programas de gesto, manuteno e servios ao Estado).
Por sua vez, a LDO deve estabelecer as metas e prioridades da administrao pblica, de
forma a orientar a elaborao do oramento anual. No entanto, assim como ocorrido em relao
LDO 2013, a relativa ao exerccio de 2014 no contemplou anexo especfico de prioridades e
metas, limitando-se a indicar como prioridades da administrao pblica federal as aes do
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e do Plano Brasil Sem Misria (PBSM). Isso
configura descumprimento ao mandamento constitucional, por no identificar o rol de aes
prioritrias com suas respectivas metas. O PAC objeto do subitem 4.1 deste Relatrio. Em
relao ao PBSM, verificou-se que em 30 das 37 aes do Plano foram executadas despesas em
montante superior a 50% da dotao.
A LOA compreende os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social (OFSS) e o de
Investimentos (OI). No tocante s receitas federais contidas nos Oramentos Fiscal e da Seguridade
Social, constatou-se a arrecadao de R$ 2,27 trilhes, ante uma previso na Lei Oramentria
Anual de 2014 de R$ 2,58 trilhes, ou seja, a receita realizada ficou 12,2% abaixo da prevista. As
receitas correntes totalizaram R$ 1,24 trilho, enquanto as receitas de capital alcanaram R$ 947,9
bilhes. Se descontados os R$ 555,0 bilhes correspondentes ao refinanciamento da dvida pblica
federal, a receita realizada fica reduzida a R$ 1,71 trilho.
Em 2014, foram autorizadas despesas da ordem de R$ 2,608 trilhes para os OFSS, aps
a aprovao de crditos adicionais. As despesas empenhadas ao final do exerccio
corresponderam a 88% do valor total autorizado. No OI, as empresas estatais realizaram
investimentos no valor de R$ 95,5 bilhes, correspondentes a 86% da dotao final autorizada.
Em seguida, analisa-se a execuo das despesas decorrentes de emendas parlamentares
individuais, em atendimento ao disposto no art. 52, 6, inciso II, da Lei 12.919/2013 (LDO
2014), que exige manifestao do TCU no Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica
sobre a execuo da programao oramentria atinente a essas emendas.
Assim, demonstra-se que, em 2014 a execuo oramentria e financeira das aes
decorrentes de emendas parlamentares individuais ficou abaixo do limite mnimo obrigatrio, o que
contraria o comando insculpido no art. 52 da LDO 2014. Contudo, a no execuo do montante
mnimo obrigatrio decorreu da no aprovao dos PLNs 10/2014 e 11/2014 no prazo legal, bem

TC 005.335/2015-9
como de impedimentos de ordem tcnica que inviabilizaram a consecuo integral da programao
aprovada.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

No item relativo despesa dos OFSS, verifica-se que os montantes empenhados apresentaram
crescimento de 20% em relao ao exerccio de 2013. Destaca-se a baixa execuo em 2014 das
despesas relativas funo Habitao, cujo percentual (despesa empenhada/dotao) foi de apenas
13%. Do valor global empenhado, 56% se referem funo Encargos Especiais, composta em sua
maior parte por despesas financeiras. Excluindo as despesas financeiras, ou seja, considerando
apenas as despesas primrias, a funo Previdncia Social corresponde a 39% das despesas da
Unio; em seguida esto os gastos das funes Encargos Especiais (23%), Sade (7%) e Educao
(6%).
No perodo de 2010 a 2014, o crescimento real das despesas dos OFSS foi de 17%. Ressaltase, no perodo, o aumento do oramento destinado s funes Desporto e Lazer (79%), Assistncia
Social (38%) e Gesto Ambiental (34%).
A conta Disponibilidades por Fonte de Recursos indica o montante dos recursos
arrecadados e temporariamente no aplicados, disponveis na Conta nica. Ao final do exerccio de
2014, seu saldo era de R$ 430,8 bilhes, dos quais R$ 153,3 bilhes (35,6%) referiam-se fonte de
recursos 43 (Refinanciamento da Dvida Pblica Mobiliria Federal), composta de recursos
oriundos de emisso de ttulos da dvida pblica, de responsabilidade do Tesouro Nacional.
Com relao execuo oramentria, explicita-se irregularidade relativa utilizao de
recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) para cobrir despesas com subvenes
econmicas associadas ao Programa Minha Casa Minha Vida. Em consequncia, configura-se a
execuo de despesa com pagamento de dvida contratual junto ao FGTS sem a devida autorizao
oramentria no exerccio de 2014, o que contraria as normas constitucionais e legais aplicveis.
As renncias de receitas federais alcanaram o montante projetado de R$ 302,3 bilhes em
2014, assim distribudos: R$ 195,3 bilhes de benefcios tributrios, R$ 58,6 bilhes de benefcios
tributrios-previdencirios e R$ 48,4 bilhes de benefcios financeiros e creditcios. Destaca-se que
no item 3.4.2 deste relatrio sero apresentadas informaes detalhadas sobre os benefcios
financeiros, tributrios e creditcios relativos ao evento Copa do Mundo da Fifa 2014.
Em seguida, analisar-se-o aspectos diversos relacionados gesto fiscal no mbito da Unio,
tais como: previso e realizao das receitas primrias; execuo das despesas primrias;
contingenciamento de despesas e disponibilidade de caixa e inscrio em restos a pagar.
Sobre isso, cabe mencionar que o conjunto das receitas primrias alcanou R$ 1,22 trilho
(22,12% do PIB), 1,78 ponto percentual abaixo da meta estabelecida na LDO 2014 (23,9%). Com
relao receita corrente lquida, um dos principais parmetros que norteiam a gesto fiscal, houve
decrscimo de 2,21% entre 2013 e 2014, alcanando o montante de R$ 641,6 bilhes.
No que concerne recuperao de crditos tributrios, ao final de 2014 verifica-se que o
montante dos crditos ainda no recuperados pela Unio atingiu o valor aproximado de R$ 2,55
trilhes, composto por R$ 110,1 bilhes em estoque de parcelamentos de crditos no inscritos em
dvida ativa, R$ 995,3 bilhes de crditos com exigibilidade suspensa e R$ 1.449,5 bilhes de
crditos inscritos em dvida ativa. A anlise da confiabilidade desses nmeros feita no Captulo 5
deste Relatrio, que trata da auditoria do Balano Geral da Unio de 2014.
Em 2014, verificou-se que os Poderes Executivo, Legislativo, Judicirio e o Ministrio
Pblico da Unio, analisados de maneira consolidada, respeitaram os limites de despesa com
pessoal estabelecidos pelos arts. 20 e 22 da LRF. A despesa lquida com pessoal (despesa bruta

TC 005.335/2015-9
menos despesas no computadas) apresentou elevao de 7,07% em relao aos gastos de 2013.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

No tpico relativo a programao oramentria e financeira e contingenciamento, detectou-se


o descumprimento dos princpios e normas que regem a matria (Constituio Federal, LRF e
LDO), em face da no limitao de empenho e movimentao financeira da Unio no montante
necessrio para comportar o cumprimento da meta de resultado primrio vigente na data de edio
do Decreto 8.367/2014, bem como do condicionamento da execuo oramentria de 2014
apreciao legislativa do Projeto de Lei PLN 36/2014, nos termos do art. 4 do Decreto 8.367/2014.
Relata-se, tambm, irregularidades na gesto oramentria da Unio durante o exerccio de
2014, envolvendo a inscrio em restos a pagar de R$ 1,367 bilho referentes a despesas do
Programa Minha Casa Minha Vida, sem a observncia do disposto nos arts. 36, caput, da Lei
4.320/1964, 35 e 67, caput, do Decreto 93.872/1986.
Por fim, ser analisado o cumprimento das metas fiscais estabelecidas na LDO para 2014,
com destaque para a omisso de transaes primrias deficitrias da Unio nas estatsticas dos
resultados fiscais de 2014, e efetuadas consideraes a respeito das irregularidades graves
evidenciadas na execuo oramentria e na gesto fiscal naquele exerccio.

3.1 Plano Plurianual PPA 2012-2015


A lei que institui o plano plurianual estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos
e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes,
assim como as relativas aos programas de durao continuada, de acordo com o que previsto no 1
do art. 165 da Constituio Federal.
O PPA 2012-2015 foi institudo pela Lei 12.593/2012, cujo art. 21 considera reviso do plano
a incluso, a excluso ou a alterao de programas, por meio de proposta do Poder Executivo
consolidada em projeto de lei.
A Lei 12.593/2012 prev duas maneiras de atuao para o Poder Executivo. A primeira
mandatria, e determina que o PPA seja modificado para garantir sua compatibilidade com a LOA e
as leis de crditos adicionais, com o prazo de 90 dias aps a publicao da LOA. A segunda ato
discricionrio do Poder Executivo, caracterizada pelo carter gerencial de seu contedo, que visa
conferir ao plano uma estrutura que possibilite seu uso como instrumento efetivo de gesto. As
necessidades de reviso diferentes das possibilidades acima descritas devem ser encaminhadas por
projeto de lei, de iniciativa discricionria do Poder Executivo, no havendo exigncia legal quanto
periodicidade e ao envio de referido processo.
At o momento foram realizadas revises nos atributos dos programas temticos do PPA nos
anos de 2013 e 2014. Nas duas ocasies, enviou-se Comisso Mista de Planos, Oramentos
Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional (CMO) comunicados com as alteraes ocorridas,
por tratarem de matrias sob a discricionariedade da Secretaria de Planejamento e Investimentos
Estratgicos (SPI/MP), conforme disciplina o art. 21 da Lei 12.593/2012. No primeiro ano foi
enviado tambm o Projeto de Lei 13/2013CN, contendo as modificaes de atributos que
demandavam a aprovao do Congresso Nacional, posteriormente convertido na Lei 12.953/2014.
O processo de reviso trouxe modificaes (incluses, excluses e alteraes) em objetivos,
indicadores, metas e iniciativas do PPA 2012-2015, nos seguintes quantitativos:

Reviso dos atributos do PPA 2012-2015 (exerccios de 2013 e 2014)


Ano

2013

2014

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO


Item

Incluses
PL

Excluses

CMO

PL

Alteraes

CMO

PL

CMO

Incluses

Excluses

Alteraes

CMO

CMO

CMO

Programas

Objetivos

26

32

11

Indicadores

51

56

116

Metas

64

165

160

131

102

413

10

Iniciativas

28

79

123

126

30

149

39

Fonte: Nota Tcnica 16/SPI/MP.


1. Projeto de lei de reviso do PPA enviado ao CN (Projeto de Lei 12/2013 CN)
2. Alteraes feitas pelo Poder Executivo e comunicadas Comisso Mista de Planos, Oramento Pblicos e
Fiscalizao do CN

Como possvel observar na tabela acima, em 2014, o processo de reviso do PPA no


envolveu excluso ou alterao de programas, objetivos, indicadores, metas e iniciativas. Foram
includas apenas 10 metas e 39 iniciativas, o que representa menos de 1% do nmero de metas e
iniciativas constantes do Plano.
Os valores globais dos programas temticos foram corrigidos da seguinte maneira: em 2013,
os valores do ano foram majorados tendo por referncia a LOA 2013, e posteriormente atualizados
com as leis de crditos adicionais do exerccio. Ainda em 2013, os valores de referncia para 2014 e
2015 foram ajustados utilizando-se como critrio o ndice de crescimento do PIB de 4,5% constante
da PLDO 2014. Em 2014, os valores foram atualizados pela LOA 2014. Dessa forma, o valor global
original do PPA 2012-2015 passou de R$ 5,5 trilhes para R$ 5,8 trilhes em 2014.
Segundo a mensagem presidencial que encaminhou o Projeto de Lei do Plano Plurianual
(PLPPA) 2012-2015, foram previstos dispndios globais da ordem de R$ 5,5 trilhes (38% superior
ao PPA 2008-2011) para atender os objetivos de governo, os recursos oramentrios (68%),
extraoramentrios (25%) e de investimento das estatais (7%). Entende-se por recursos
extraoramentrios os Planos de Dispndios Globais das Estatais, os Fundos, as agncias oficiais de
crdito e parcerias com o setor privado, bem como, as renncias fiscais.
A tabela abaixo resume a execuo oramentria do PPA 2012-2015 em 2012 e 2013. Como
as informaes relativas execuo oramentria do PPA esto contidas no relatrio anual de
avaliao do plano, enviado at o dia 31 de maio do ano subsequente ao avaliado, a anlise da
execuo oramentria relativa ao exerccio de 2014 apresentar defasagem de um exerccio.
PPA 2012-2015: Execuo Oramentria de 2012 e 2013
R$ bilhes

Programas/Ano

2012
Autorizado *

2013

Executado ** (A)

Autorizado *

2012/2013

Executado ** (B)

B/A

Programas Temticos

785,6

632,3

852,4

713,9

13%

Polticas Sociais

553,1

501,9

625,1

563,2

12%

Polticas de Infraestrutura

154,9

99,8

157,4

120,1

20%

Polticas de Desenvolvimento
Produtivo e Ambiental

47,1

20,3

42,3

20,3

0%

Polticas de Soberania e
demais temas especiais

30,5

10,3

27,6

10,3

0%

236,8

218,7

246,8

231,1

6%

1.022,4

851,0

1.099,2

945,0

11%

Programas de Gesto,
Manuteno e Servios ao
Estado
Total

Fonte: Relatrio Anual de Avaliao do PPA 2012-2015, Ano base 2012 e 2013, Volume I, Dimenso Estratgica.
* LOA e Crditos Adicionais.
** Liquidado dos Oramentos Fiscal e Seguridade e Pago do Oramento de Investimentos.

TC 005.335/2015-9
Verifica-se que, em 2012, a execuo oramentria do plano, considerando-se recursos
autorizados pela Lei Oramentria Anual (LOA) e crditos adicionais, alcanou R$ 851 bilhes, o
que representa 83% do total autorizado. Os programas temticos responderam por 74% da execuo
total, somando R$ 632,3 bilhes, enquanto o conjunto dos programas de gesto representou 26%
(R$ 218,7 bilhes) do total oramentrio executado pelo plano.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Em 2013, a execuo oramentria do plano foi de R$ 945 bilhes, cerca de 11% superior ao
ano anterior. A execuo alcanou 86% do valor autorizado. Os programas temticos responderam
por 76% da execuo total, somando R$ 713,9 bilhes, enquanto o conjunto dos programas de
gesto representou 24% (R$ 231,1 bilhes) do total oramentrio executado pelo plano.
A Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI/MP) informou a esta Corte de
Contas (Nota Tcnica 16/SPI/MP, de 27/2/2015) que o PPA 2012-2015 provocou alteraes
conceituais, estruturais e metodolgicas no processo de formulao at ento adotado. Por ser um
processo de inovao indissociavelmente ligado aprendizagem sobre a aplicao dos novos
conceitos realidade de cada rgo, identificaram-se inconsistncias na apreenso e na
operacionalizao do mtodo e das definies dos atributos do PPA. Como resultado, observou-se
que os programas temticos no foram desenvolvidos com uma base homognea de conhecimento
de todos os atores envolvidos.
A partir desse entendimento, os subsdios provenientes da avaliao e reviso do perodo de
vigncia do atual plano esto sendo centrais para o aperfeioamento da etapa seguinte. Nesse
sentido, para a elaborao do prximo PPA 2016-2019, a SPI avalia a necessidade de que os
conceitos sejam mais bem assimilados, de forma a proporcionar ampla discusso e uniformizao
na compreenso de todo o arcabouo terico-metodolgico, haja vista as mudanas realizadas no
modelo de planejamento do PPA 2012-2015. Dessa forma, no foram informadas propostas em
discusso que visem alteraes substantivas ao modelo vigente, mas sim, conforme informou a SPI,
melhorias direcionadas principalmente qualificao dos atributos do PPA.
Contudo, deve-se destacar que o modelo vigente de PPA apresenta fragilidades, como tm
asseverado atores relevantes, incluindo consultorias legislativas no mbito do Congresso Nacional e
o prprio TCU. H uma forte preocupao, por exemplo, com a criao de programas temticos,
cuja concepo no permite evidenciar a lgica das intervenes governamentais para alcanar
objetivos e atender a demandas sociais. Em relao s caractersticas dos atributos, tambm tm
sido apontados problemas em relao aos indicadores que no guardam, em parte significativa dos
casos, relao mais direta com os objetivos de cada programa e com a atribuio de metas apenas
para o perodo total do plano, sem especificar as entregas associadas a cada exerccio ao passo que
os recursos so anualizados para o primeiro ano pendente de execuo. Entre outras, essas
fragilidades reduzem a transparncia do plano e dificultam ao cidado associar os custos incorridos
pela administrao pblica aos produtos e resultados mais amplos, entregues a cada perodo do
ciclo de gesto.
Em que pese a dificuldade de acompanhamento da execuo das despesas financiadas com
recursos extraoramentrios, o Relatrio Anual de Avaliao do PPA 2012-2015, ano base 2013
ressalta a sua importncia para o financiamento das polticas pblicas. Nesse sentido, destaque-se,
em 2013: a importncia dos desembolsos do BNDES, de R$ 190 bilhes, para o financiamento das
micro e pequenas empresas, do investimento e da infraestrutura no pas; a relevncia dos R$ 122,7
bilhes do crdito rural aplicado na agricultura empresarial (dados do Ministrio da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento Plano Safra 2012/2013); a contratao de R$ 109,2 bilhes de
operaes de crdito imobilirio com recursos da caderneta de poupana (Abecip e BCB); a
crescente importncia do financiamento subsidiado habitao popular, decorrente da entrega de

TC 005.335/2015-9
mais de um milho e meio de moradias no mbito da segunda etapa do Programa Minha Casa
Minha Vida (9 Balano do PAC 2); a centralidade dos R$ 19,2 bilhes em emprstimos para
agricultores familiares (Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar dados do
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio); e a atuao do Banco do Nordeste e do Banco da
Amaznia para a reduo das desigualdades regionais, sem apresentar, entretanto, indicadores que
atestem tendncias de minimizao das disparidades socioeconmicas nos mbitos macro e subregional.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

3.2 Lei de Diretrizes Oramentrias LDO 2014


O 2 do art. 165 da Constituio Federal estabelece que a lei de diretrizes oramentrias
(LDO):
(...) compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as
despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente, orientar a elaborao da
lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer
a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento.
A Lei Complementar 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) acrescentou outros
contedos LDO e determinou que o projeto de lei deve ser acompanhado pelos anexos de metas
fiscais e de riscos fiscais.
Nesse sentido, possvel afirmar que a LDO deve antecipar a direo dos gastos pblicos,
definindo os parmetros que nortearo a elaborao do projeto de lei oramentria para o exerccio
subsequente. Para 2014, as diretrizes oramentrias foram estipuladas pela Lei 12.919/2013 (LDO
2014). Do projeto substitutivo da LDO 2014 encaminhado sano presidencial, foram vetados 38
dispositivos (artigos, pargrafos e incisos) e as 194 programaes constantes do Anexo de
Prioridades e Metas (Mensagem 595/2013 da Presidncia da Repblica).

3.2.1 Priorizao de aes no exerccio de 2014


O projeto da LDO 2014 (PL 2/2013 CN) encaminhado ao Congresso Nacional no continha
anexo especfico de prioridades e metas, exatamente como ocorrido em relao ao projeto da LDO
nos exerccios de 2012 e 2013.
As prioridades para 2014 foram abordadas no art. 4 do projeto de lei elaborado pelo Poder
Executivo, nos seguintes termos:
Art. 4 As prioridades e metas da administrao pblica federal para o exerccio de
2014, atendidas as despesas contidas no Anexo III e as de funcionamento dos rgos e
das entidades que integram os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, correspondem
s aes relativas ao Programa de Acelerao do Crescimento - PAC e ao Plano Brasil
Sem Misria - PBSM, as quais tero precedncia na alocao dos recursos no Projeto e
na Lei Oramentria de 2014, no se constituindo, todavia, em limite programao da
despesa.
O Parecer Preliminar sobre o PL 2/2013 CN, que dispe sobre as diretrizes para a
elaborao e execuo da lei oramentria de 2014, aprovado pela Comisso Mista de Planos,
Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO), determinou, por sua vez, a necessidade de incluso do
Anexo de Metas e Prioridades no PLDO para o ano 2014, o Anexo VII.
Segundo o parecer proferido pela CMO, o PLDO para 2014 determinou, no art. 4, tosomente que as prioridades corresponderiam s aes integrantes do Plano de Acelerao do
Crescimento (PAC) e do Plano Brasil Sem Misria (PBSM). Contudo, a indicao de programas e

TC 005.335/2015-9
planos no associada ao detalhamento das aes oramentrias, no atenderia aos requisitos
constitucionais, uma vez que a definio de metas e prioridades direcionaria a aplicao dos
recursos pblicos.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Encaminhado o projeto de lei substitutivo sano presidencial, todas as 194 aes elencadas
no Anexo VII foram vetadas, sob o argumento de que a ampliao realizada pelo Congresso
Nacional no rol de prioridades constantes do PLDO, notadamente o Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC) e o Plano Brasil Sem Misria (PBSM), poderia desorganizar os esforos do
governo para melhorar a execuo, o monitoramento e o controle de suas prioridades, reduzindo,
inclusive, os instrumentos disponveis para controle da situao fiscal do pas.
Assim, para o exerccio de 2014, a LDO apenas indicou como prioridades da administrao
pblica federal as aes do PAC e do PBSM, aps o atendimento das despesas que constituem
obrigao constitucional ou legal e daquelas de funcionamento dos rgos.
As prioridades e metas da administrao pblica federal foram identificadas no art. 4 da
LDO/2015 (Lei 13.080, de 2 de janeiro de 2015), e visualizadas na marcao do resultado primrio
RP-3, na relao das informaes complementares aos projetos de leis oramentrias anuais e no
Siop Acesso Pblico.
Sobre a matria, importante frisar que o Poder Executivo tem autonomia durante todo o
exerccio para incluir/excluir aes nesses dois conjuntos definidos como prioritrios, alm do fato
de que polticas de governo como o PAC e o PBSM serem abrangentes por natureza.
Em relao ao PAC, cabe ressaltar que foi institudo pelo Decreto 6.025/2007 e trata
especialmente de conjunto de medidas relacionadas ao incentivo de investimento pblico e privado
em obras de infraestrutura no pas. Essas medidas so definidas privativamente pelo Poder
Executivo, que tem a liberdade de incluir ou retirar aes de forma discricionria, conforme o art. 4
do referido Decreto, o qual dispe que fica institudo o Grupo Executivo do Programa de
Acelerao do Crescimento - GEPAC, vinculado ao CGPAC, com o objetivo de consolidar as aes,
estabelecer metas e acompanhar os resultados de implementao e execuo do PAC.
No caso do Programa Brasil Sem Misria, so utilizados planos oramentrios, instrumentos
de natureza gerencial, para agregar diferentes aes oramentrias desde a fase de planejamento at
a execuo, a partir da utilizao de um marcador especfico (indicador de plano oramentrio
Brasil Sem Misria). Em auditoria operacional (Acrdo 2.452/2014TCUPlenrio) realizada
com o objetivo de analisar o processo de gerenciamento dos planos oramentrios e os impactos da
reviso do cadastro de aes na elaborao do Projeto de Lei Oramentria Anual de 2013 (PLOA
2013), foi apontado que os planos oramentrios vinculados a uma ao podem ser ajustados em
qualquer poca do ano, dispensando publicao em ato legal.
Cabe destacar que o art. 3 da LDO permitiu que a meta do supervit primrio fosse reduzida
mediante a subtrao do valor total das despesas do PAC e as perdas de receita geradas por
incentivos fiscais concedidos por meio de desoneraes tributrias. Nos exerccios anteriores a
possibilidade de deduo se limitava s despesas do PAC, que alcanaram R$ 45,2 bilhes em 2013,
conforme dados apresentados no Relatrio sobre as Contas do Governo daquele exerccio. Contudo,
a forma de clculo do supervit primrio prevista na LDO 2014 foi alterada pela Lei 13.053/2014,
em funo da frustrao na arrecadao das receitas.
Essas constataes foram tratadas no Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo
da Repblica do exerccio de 2013, sendo objeto de ressalva pelo Tribunal, em face do
descumprimento do 2 do art. 165 da Constituio Federal, bem como culminaram em
recomendao Casa Civil e ao MP para que inclussem nos projetos de leis de diretrizes

TC 005.335/2015-9
oramentrias o rol de prioridades da administrao federal, com suas respectivas metas, a fim de
possibilitar o monitoramento e avaliao de seu desempenho ao longo da execuo do oramento a
que se referem.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

A seguir, analisada a prioridade dada pelo Poder Executivo s despesas relativas ao Plano
Brasil Sem Misria no exerccio de 2014. As aes referentes ao PAC, por sua vez, sero analisadas
no subitem 4.1 deste parecer prvio.

3.2.2 Plano Brasil Sem Misria


O Plano Brasil Sem Misria foi institudo pelo Decreto 7.492/2011, com o objetivo de
superar a situao de extrema pobreza da populao em todo o territrio nacional, por meio da
integrao e articulao de polticas, programas e aes. De acordo com o art. 2, pargrafo nico,
do decreto, considerada de extrema pobreza a populao com renda familiar per capita mensal de
at R$ 77,00 (setenta e sete reais).
No que tange a sua atuao, o plano est ancorado em trs eixos: garantia de renda; acesso a
servios pblicos; e incluso produtiva de seu pblico alvo. Com relao ao seu custeio, assentou o
art. 12, pargrafo nico, do citado normativo que as dotaes oramentrias da Unio destinadas ao
plano devero ser executadas, pelos rgos e entidades participantes, utilizando o plano interno (PI)
especfico do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi).
A seguir, so apresentadas as despesas relacionadas ao PBSM, conforme os critrios
estabelecidos pelo MDS. Cabe ressaltar que essa identificao no feita por ao oramentria,
mas por plano oramentrio (PO). O PO, de acordo com o Poder Executivo, um instrumento
gerencial, de carter facultativo, e tem por finalidade permitir que tanto a elaborao do oramento
quanto o acompanhamento fsico e financeiro da execuo ocorram em nvel mais detalhado.
Assim, uma ao oramentria pode ter planos oramentrios pertencentes ao PBSM e outros
no. A tabela seguinte apresenta como se subdividem as aes que contemplam despesas do Plano
Brasil Sem Misria por ministrios.
Aes com planos oramentrios referentes ao Plano Brasil Sem Misria por ministrios

Ministrio

N de
aes

Planos
Total de
oramentrios
planos
(A)/(B)%
referentes ao oramentrios
PBSM (A)
das aes (B)

Dotao dos
PO referentes
ao PBSM (C)
(em R$
milhes)

Dotao
total das
aes (D)
(em R$
milhes)

(C)/(D)%

Desenvolvimento Social e
Combate Fome

21

32

37

86%

32.370

32.508

100%

Integrao Nacional

14

16

88%

1.300

1.303

100%

Desenvolvimento Agrrio

35

23%

417

1.115

37%

Fazenda

20

5%

378

789

48%

Meio Ambiente

100%

188

188

100%

Trabalho e Emprego

14

64%

125

125

100%

Agricultura

50%

11

133

8%

Total

37

70

131

53%

34.789

36.161

96%

Fonte: Siafi Gerencial.

Pela tabela, verifica-se que no existe padro em relao participao dos planos
oramentrios referentes ao PBSM em relao ao total de POs das aes. Enquanto no Ministrio
do Meio Ambiente as aes so exclusivamente compostas por POs do PBSM, no Ministrio do

TC 005.335/2015-9
Desenvolvimento Agrrio, apenas 23% dos POs das aes referem-se ao Plano Brasil Sem Misria.
Em mdia, o nmero de POs do Plano Brasil Sem Misria correspondeu a 53% do nmero total de
POs das aes; em termos de valores monetrios, a dotao dos POs do PBSM correspondeu a 96%
da dotao total das aes.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

A tabela seguinte apresenta a execuo das despesas referentes ao Plano Brasil Sem Misria,
ou seja, so consideradas, nas aes, apenas as despesas que contenham marcadores do PBSM.
Ressalta-se que o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome executa a maior parte
das aes do Plano Brasil Sem Misria (21 das 37 aes) e, em termos monetrios, o valor
empenhado pelo MDS corresponde a 95% do valor total empenhado no PBSM.
Despesas relacionadas ao Plano Brasil Sem Misria por ministrios - 2014
R$ milhes

Dotao

Empenho

Inscrio em
RP - No
Processado

%
Empenhado
por ministrio

32.370

31.969

1.896

99%

1.300

1.112

758

86%

417

265

199

64%

Fazenda

378

170

45%

Meio Ambiente

188

165

81

88%

Trabalho e Emprego

125

123

99

98%

Agricultura

11

64%

12

37

34.789

33.811

3.038

97%

Ministrio

N de
programas

N de
aes

Desenvolvimento Social e Combate


Fome

21

Integrao Nacional

Desenvolvimento Agrrio

Total
Fonte: Siafi Gerencial.

(1) A totalizao no coincide com a soma das parcelas, porque alguns programas so executados por mais de um
ministrio.

Verifica-se que doze programas, subdivididos em 37 aes, contemplam despesas do PBSM.


O Ministrio do Desenvolvimento Social e o Ministrio da Integrao Nacional, em conjunto,
respondem por 98% da despesa empenhada.
Na tabela analisada, a apresentao da execuo das despesas do Plano Brasil Sem Misria
concentrou-se na soma dos valores monetrios por ministrio, indiferente ao ocorrido
individualmente com cada ao. Ou seja, pode haver aes nas quais nem sequer houve empenho,
mas essa situao permanece oculta devido ao seu reduzido valor monetrio em relao ao conjunto
das aes do rgo.
O grfico seguinte apresenta os dados de outra forma, procurando complementar as
informaes apresentadas. Nele, os percentuais de execuo valor empenhado em relao
dotao so considerados individualmente para cada ao. No grfico, o nmero apresentado
entre parnteses, aps a denominao do rgo, indica o nmero de aes do ministrio que
receberam dotao para despesas do PBSM.
Cada ministrio corresponde a uma coluna do grfico e a execuo das despesas do Plano
Brasil Sem Misria dessas aes distribuda em quatro subgrupos: o de aes cujas despesas do
PBSM tm execuo inferior 50% respectiva dotao; o de aes com execuo entre 50% e 75%;
o de aes com execuo entre 75% e 97%; e o grupo das aes com execuo superior a 97%
(percentual que corresponde ao valor total empenhado em despesas do PBSM em relao ao total da
dotao). Por exemplo, a coluna referente totalizao dos dados (Unio) informa que o Poder
Executivo executou 37 aes que contemplam despesas com marcadores do Plano Brasil Sem

TC 005.335/2015-9
Misria: em quinze dessas aes as despesas referentes ao PBSM obtiveram percentual de execuo
superior a 97% da respectiva dotao; em doze, entre 75% e 97%; em trs, entre 50% e 75%; e, em
sete aes, o percentual de execuo das despesas do PBSM foi inferior a 50%, o que corresponde a
19% das aes.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Execuo das Despesas Referentes ao Plano Brasil Sem Misria Agregadas por Ao e
Ministrios 2014

1
12

8
2

7)
(3

1)

U
ni
o

.F
M

.M

.A

az
en
da
(

(2
)

A
ei
o

e
.T
ra
ba
lh
o

gr
ic
ul
tu
ra

(2
)
m
bi
en
te

go
Em
pr
e

N
a
o
gr
.I
nt
e

.D

es
en
vo
lv
im
en
to

(3
)

(4
)

gr
r
io
A

Fo
m
e
om
b.

C
es
.S
oc
ia
le
M

.D

ac
io
na
l

(4
)

(2
1)

Inferior a 50%

Entre 50% e 75%

Entre75% e 97%

Acima de 97%

Fonte: Siafi.
Nota: Percentuais de execuo correspondem a despesa empenhada em relao dotao.

Percebe-se acima que, em 30 das 37 aes (81%), as despesas do Plano Brasil sem Misria
tiveram execuo superior a 50%. Das sete aes com percentual de execuo considerado fraco,
inferior a 50%, uma pertence ao Ministrio da Fazenda, uma ao Ministrio de Desenvolvimento
Social e Combate Fome, duas ao Ministrio da Integrao Nacional, duas ao Ministrio de
Desenvolvimento Agrrio e uma ao Ministrio da Agricultura Pecuria e Abastecimento. O quadro
seguinte apresenta essas aes, discriminadas pelos respectivos planos oramentrios.

Aes e Planos Oramentrios do Plano Brasil Sem Misria com empenho inferior a 50% da
dotao 2014
R$ milhes

rgo
Fazenda

Programa
Operaes
Especiais

UO
Remunerao de
Agentes
Financeiros

Ao
00M4 Remunerao a
Agentes

PO
000F
-Operacion. das
Aes de

Dot. Atual.
(A)
377,60

Empenho (B)
169,50

B/A
45%

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO


rgo

Desenv.
Social e
Combate
Fome

Integrao
Nacional

Programa

Desenv.
Regional,
Territorial
Sust. e
Economia
Solidria

UO

Ao

PO
Transferncia
de Renda e do
Cadastro nico
dos programas
Sociais do
Governo
Federal

Dot. Atual.
(A)

Empenho (B)

B/A

Recursos sob
Superviso do
Ministrio da
Fazenda

Financeiros

Desenvolvimento
Social e Combate
Fome

20GG - Fomento,
Capacitao
Ocupacional,
Intermediao e
Assistncia
Tcnica a
Empreendimentos
Populares e
Solidrios e a
Trabalhadores

0001 - Brasil
Sem Misria

16,00

0,00

0%

20N9 - Apoio ao
Associativismo e
Cooperativismo Plano Brasil Sem
Misria

0001 - Apoio
ao
Associativismo
e
Cooperativismo
Plano Brasil
Sem Misria

8,70

0,17

2%

20N8 - Promoo
de Iniciativas para
o Aprimoramento
da Produo e
Insero
Mercadolgica Plano Brasil Sem
Misria

0001 Promoo de
Iniciativas para
o
Aprimoramento
da Produo e
Insero
Mercadolgica
- Plano Brasil
Sem Misria

29,06

12,94

45%

20N9 - Apoio ao
Associativismo e
Cooperativismo Plano Brasil Sem
Misria

0001 - Apoio
ao
Associativismo
e
Cooperativismo
Plano Brasil
Sem Misria

0,50

0,00

0%

20N9 - Apoio ao
Associativismo e
Cooperativismo Plano Brasil Sem
Misria

0001 - Apoio
ao
Associativismo
e
Cooperativismo
Plano Brasil
Sem Misria

0,65

0,00

0%

20N8 - Promoo
de Iniciativas para
o Aprimoramento
da Produo e
Insero
Mercadolgica Plano Brasil Sem
Misria

0001 Promoo de
Iniciativas para
o
Aprimoramento
da Produo e
Insero
Mercadolgica
- Plano Brasil
Sem Misria

1,15

0,50

43%

20N8 - Promoo
de Iniciativas para
o Aprimoramento
da Produo e
Insero
Mercadolgica -

0001 Promoo de
Iniciativas para
o
Aprimoramento
da Produo e

0,20

0,002

1%

Desenv.
Regional,
Territorial
Sust. e
Economia
Solidria
Integrao
Nacional

Superintendncia
do
Desenvolvimento
do Nordeste

Superintendncia
do
Desenvolvimento
do Centro-Oeste

Codevasf

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO


rgo

Programa

UO

Ao
Plano Brasil Sem
Misria

Desenv.
Agrrio

Agricultura
Familiar

Desenvolvimento
Agrrio

210O - Assistncia
Tcnica e Extenso
Rural para
Agricultura
Familiar

210W - Apoio
Org. Econmica e
promoo da
Cidadania de
Mulheres Rurais

Agricultura,
Pecuria e
Abastec.

Segurana
Alimentar e
Nutricional

Conab

20TB - Servio de
Abastecimento
Mvel Fluvial

Dot. Atual.
(A)

Empenho (B)

B/A

0003 - Brasil
Sem Misria Assistncia
Tcnica e
Extenso Rural
para
Agricultura
Familiar

150,32

52,29

35%

0005 - Brasil
Sem Misria Formao e
Capacitao de
Agentes de
Assist. Tcnica
e Ext. Rural

2,00

0%

000E - Brasil
Sem Misria Assistncia
Tcnica e
Extenso Rural
em reas
Indgenas

5,00

0%

0004 - Brasil
Sem Misria
Documentao
da
Trabalhadora
Rural

16,00

6,78

42%

0001 Aquisio de
Embarcaes BSM

0,00

0,00

0%

0003 Manuteno do
Servio Mvel
Fluvial - BSM

0,00

0,00

0%

PO
Insero
Mercadolgica
- Plano Brasil
Sem Misria

Fonte: Siafi Gerencial.

A Prestao de Contas da Presidncia da Repblica relativa ao exerccio de 2014 destacou que


a anlise do percentual de recursos empenhados em relao dotao oramentria deve levar em
considerao que, em algumas aes, o valor empenhado ficou no limite oramentrio disponvel
para empenho (como exemplo, as aes 210O e 210W). Alm disso, as aes que compem o Plano
Brasil Sem Misria, majoritariamente, apoiam-se em parcerias com outros rgos e entes
federativos. De um lado, isso algumas vezes permite alcanar sinergia que possibilita o alcance das
metas a custo inferior ao inicialmente previsto. Contudo, noutras ocasies essas parcerias requerem
procedimentos burocrticos que tornam a operacionalizao mais complexa.
Por fim, a demonstrao do desempenho oramentrio no mbito do PBSM no pode
prescindir de justificativas individualizadas para as aes cujo percentual de execuo pode ser
considerado fraco, conforme apresentado na tabela seguinte.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 005.335/2015-9

Aes e Planos Oramentrios do Plano Brasil Sem Misria com Empenho Inferior a 50% da
Dotao 2014: Justificativas PCPR 2014
Ministrio
Fazenda

Desenvolvimento
Social e Combate
Fome

Integrao Nacional

Desenvolvimento
Agrrio

Agricultura, Pecuria e
Abastecimento

Ao

Justificativa

Ao 00M4
Remunerao a Agentes
Financeiros (empenho de
45%).

Em funo da limitao de empenho, o MF ficou impossibilitado de


descentralizar ao MDS a totalidade da dotao do referido PO, porm o
montante descentralizado foi integralmente empenhado.

Ao 20GG Fomento,
Capacitao Ocupacional,
Intermediao e
Assistncia Tcnica a
Empreendimentos
Populares e Solidrios e a
Trabalhadores (sem
execuo).

Os recursos destinados a essa ao foram integralmente disponibilizados


para a ao 20TR do Programa 2030 Educao Bsica, sendo que R$ 4
milhes foram remanejados por decreto e o restante seria remanejado por
projeto de lei, que no foi votado. Destaque-se que a ao 20TR teve 100%
dos recursos empenhados e pagos.

Ao 20N9 Apoio Ao
Associativismo e
Cooperativismo PBSM
(empenho de diversos
POs abaixo de 50%).

Apesar de os recursos do Plano Brasil sem Misria no sofrerem


contingenciamento, no h separao desses recursos no limite para
empenho, disponibilizado ao Ministrio. Ante os limites concedidos, o
Ministrio teve que propor inicialmente um contingenciamento interno de
50% dos recursos para todo o Programa 2029, incluindo as aes 20N7,
20N8 e 20N9. Todavia, com o decorrer da execuo oramentria, e tendo
em vista a prioridade do PBSM, o limite foi sendo ampliado e foi possvel
executar em torno de 80% da dotao atualizada. importante destacar,
ainda, que do total da dotao atualizada, R$ 5 milhes estavam
indisponveis na ao 20N7.

Ao 20N8 Promoo
de Iniciativas para o
Aprimoramento da
Produo e Insero
Mercadolgica PBSM
(empenho de diversos
POs abaixo de 50%).
Ao 210O Assistncia
Tcnica e Extenso Rural
para Agricultura Familiar
(empenho de diversos
planos oramentrios
abaixo de 50%).

No caso da Ao 210O, foram executados 99,39% do valor da ao, tendo


por base o limite oramentrio disponibilizado para empenho. J na Ao
210S foram executados 118,87% do valor da ao, tambm tendo por base
o limite oramentrio disponibilizado para empenho, o que correspondeu a
89,7% da dotao total.

Ao 210W Apoio
Organizao Econmica e
Promoo da Cidadania
de Mulheres Rurais
(Plano Oramentrio 0004
- empenho de 42%).

Houve superao das metas nos anos anteriores, de maneira que a


diminuio dos recursos e das aes no ano de 2014 foi compensada pelos
resultados dos anos antecedentes, tendo sido cumpridas as metas fsicas do
Plano Brasil sem Misria para essa ao. Dentro do limite oramentrio
estabelecido, a execuo alcanou 82%.

Ao 20TB Servio de
Abastecimento Mvel
Fluvial (dotao final
igual a zero).

A Companhia Nacional de Abastecimento (Conab) pediu autorizao para


fazer remanejamento desta ao, autorizado pela Sesep em conjunto com a
Secretaria de Oramento Federal.

Fonte: PCPR 2014

Irregularidade
Ausncia do rol de prioridades da administrao pblica federal, com suas respectivas
metas, no Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias de 2014, descumprindo o previsto no 2
do art. 165 da Constituio Federal.
Recomendao
Casa Civil da Presidncia da Repblica e ao Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto que incluam, nos projetos de lei de diretrizes oramentrias, o rol de prioridades da
administrao pblica federal, com suas respectivas metas, nos termos do 2 do art. 165 da
Constituio Federal, que estabelece que as leis de diretrizes oramentrias devem compreender
as metas e prioridades da administrao pblica federal, instrumento indispensvel ao
monitoramento e avaliao de seu desempenho ao longo da execuo do oramento a que se
referem.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 005.335/2015-9

3.3 Lei Oramentria Anual (LOA)


A Constituio Federal, no art. 165, inciso III e 5, determina que lei de iniciativa do Poder
Executivo estabelea o oramento anual, o qual compreender o oramento fiscal, referente aos
poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive
fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico; o oramento de investimento das empresas em
que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; e o
oramento da seguridade social, abrangendo as entidades e rgos a ela vinculados, da
administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo poder
pblico.
A elaborao da LOA ser orientada pela lei de diretrizes oramentrias (LDO) e
compatibilizada com o plano plurianual (PPA).

3.3.1 Disponibilidades de recursos no exerccio de 2014


A lei oramentria anual referente ao exerccio financeiro de 2014 (LOA 2014), Lei
12.952/2014, estimou a receita e fixou a despesa em cerca de R$ 2,488 trilhes. Desse valor, R$
2,383 trilhes destinaram-se aos oramentos fiscal e da seguridade social (OFSS), sendo R$ 654,7
bilhes concernentes ao refinanciamento da dvida pblica federal. O oramento de investimento
(OI), que abrange as empresas estatais independentes, sejam empresas pblicas ou sociedades de
economia mista, totalizou R$ 105,7 bilhes.
Alteraes dos oramentos
Segundo consta do Balano Geral da Unio (BGU), com a abertura e a reabertura de crditos
adicionais, computados os anulados (fonte de recurso) e os cancelados, o oramento anual foi
acrescido em R$ 230,7 bilhes, sendo R$ 225,2 bilhes nos OFSS e R$ 5,5 bilhes no oramento de
investimento.
As tabelas a seguir registram, para os exerccios de 2013 e 2014, os valores abertos por tipo
de crdito no mbito dos OFSS e OI. Destaca-se que parcela dos crditos adicionais foi suportada
por cancelamento de dotaes j previstas na LOA, cujos valores tambm esto registrados.
Abertura de crditos adicionais OFSS 2013 e 2014
R$ bilhe
s

Crditos Adicionais

2013

2014

Suplementares

269,8

324,9

1,7

49,9

17,8

Total Bruto

321,7

344,4

Cancelamentos

132,2

119,2

Total Lquido

189,5

225,2

Especiais
Extraordinrios

Fonte: Secretaria do Oramento Federal (SOF).

Abertura de crditos adicionais OI 2013 e 2014


R$ bilhes

Crditos Adicionais

2013

2014

Suplementares

30

8,8

Especiais

1,7

0,2

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO


Extraordinrios

0,2

18,4

Total Bruto

31,9

27,4

Cancelamentos

19,3

21,9

Total Lquido

12,6

5,5

Fonte: Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest).

Abertura de crditos extraordinrios


Em 2014, foram editadas cinco medidas provisrias para abertura de crditos extraordinrios,
no valor total de R$ 17,1 bilhes. O grfico a seguir permite identificar, nos ltimos cinco
exerccios, o montante de medidas provisrias e os valores concernentes abertura de crditos
extraordinrios.
Segundo a SOF, a variao observada entre os valores de crditos extraordinrios entre 2013 e
2014, refere-se reabertura de programaes constantes da Medida Provisria 598, de 27/12/12, no
valor de R$ 32,0 bilhes, efetivada por meio do Decreto sem nmero de 23/1/13, publicado no
DOU, do dia subsequente, devido no aprovao do Projeto de Lei Oramentria 2013 PLOA
2013 at a data de edio da citada medida provisria, o que poderia interromper a execuo de
investimentos e programaes prioritrias no incio do exerccio de 2013, causando prejuzos
populao.
Medidas Provisrias sobre crditos extraordinrios 2010-2014

59.0
49.9

17.1

12.9

2010

2012

2013

2.4

2011

N de MPS (unidade)

5
2014

Valor (R$ bilhes)

Fonte: SOF e Presidncia da Repblica.


Nota: Excluem-se as MPs relativas a refinanciamentos da dvida pblica e abrangem-se apenas os crditos
adicionais relativos aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social em valores lquidos.

Disponibilidades por fonte de recursos


Em que pese a necessidade de resultados primrios positivos, as limitaes de movimentao
e empenho e de pagamento tm gerado, ao longo dos anos, significativas restries ao alcance dos
objetivos pretendidos no mbito dos programas de governo. So expressivas as disponibilidades de
recursos que permanecem na Conta nica do Tesouro Nacional, sem utilizao imediata.
Em razo do pargrafo nico do art. 8 da LRF ao dispor que os recursos legalmente
vinculados finalidade especfica devem ser utilizados exclusivamente para atender ao objeto de
sua vinculao, ainda que em exerccio diverso daquele em que ocorrer o ingresso , os valores
arrecadados e classificados nas fontes oramentrias devem permanecer nelas contabilizados nos

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

exerccios subsequentes ao de sua arrecadao.


No obstante, as receitas primrias s afetam o clculo do resultado primrio no exerccio de
sua arrecadao. Dessa forma, as despesas efetivadas conta desses valores em exerccios seguintes
ao da arrecadao no possuem contrapartida em nenhuma receita, e, por isso, causam efeito
negativo no resultado primrio. Isso termina por incentivar a manuteno de tais recursos na Conta
nica, e, consequentemente, dificultar o uso desses recursos nas reas em que originalmente
deveriam ser aplicados.
A conta Disponibilidades por Fonte de Recursos indica o montante dos recursos arrecadados e
temporariamente no aplicados, disponveis na conta nica. Seu saldo, ao final do exerccio de
2014, correspondeu a R$ 430,8 bilhes. Desses, R$ 153,3 bilhes (35,6%) referem-se fonte de
recursos 43 - Refinanciamento da Dvida Pblica Mobiliria Federal, composta de recursos
oriundos de emisso de ttulos da dvida pblica, de responsabilidade do Tesouro Nacional.
O grfico a seguir compara os saldos finais da referida conta ao final de cada exerccio de
2010 a 2014.
Disponibilidades por fonte de recursos 2010 a 2014
R$ milhes
523,795

497,569
430,844

398,211
357,851

2010

2011

2012

2013

2014

Fonte: Siafi

Nota-se que as disponibilidades tm decrescido aps 2012, apresentando em 2014 diminuio


de 13% em relao a 2013.
Esse panorama revela uma tenso entre as necessidades de cumprimento de metas de
supervit primrio e a efetividade do planejamento oramentrio, fenmeno que se reflete na
poltica de gesto das disponibilidades oramentrias.

3.3.2 Receita
3.3.2.1 Previso e Arrecadao de Receita
Critrio do Oramento
A Lei Oramentria Anual de 2014 estimou inicialmente em R$ 2,383 trilhes a arrecadao

TC 005.335/2015-9
total da Unio, compreendendo os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, posteriormente
atualizada para R$ 2,608 trilhes, das quais, deduzidas as receitas intra-oramentrias, totalizou R$
2,585 trilhes, conforme tabela a seguir extrada do Balano Oramentrio, item 5.1.4 da PCPR
2014, ajustado pelos dados do Relatrio Resumido de Execuo Oramentria de janeiro a
dezembro de 2014:
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Previso e Realizao de Receitas Oramentrias 2014


R$ milhes

Discriminao da Receita
I - Receitas do Tesouro
I.1- Receitas Correntes
Receitas Tributrias
Receitas de Contribuio
Receitas Patrimoniais
Receitas Agropecurias
Receitas Industriais
Receitas de Servios
Transferncias Correntes
Outras Receitas Correntes
I.2- Receitas de Capital
Operaes de Crdito
Alienao de Bens
Amortizao de Emprstimos
Transferncias de Capital
Outras Receitas de Capital
II - Supervit Financeiro de Exerccios Anteriores
III Excesso de Arrecadao
IV - Dficit

Receita Prevista
Atualizada (A)1
2.584.760
1.381.004
443.898
703.129
100.144
28
949
54.645
1.232
76.979
978.553
851.117
5.484
36.376
101
85.475
212.477
12.726
-

Receita Realizada (B)1


2.269.808
1.243.280
400.547
670.990
82.394
27
582
41.621
774
46.344
947.914
827.911
1.105
32.607
149
86.142
78.614

Insuficincia
(Excesso) %
12,2
10,0
9,8
4,6
17,7
3,6
38,7
23,8
37,2
39,8
3,1
2,7
79,9
10,4
(47,5)
(0,8)
100
100

(1) por fora do disposto no 1 do art. 50 da LRF, no foram considerados os saldos de receitas intraoramentrias.
Fonte: PCPR 2014 Balano Oramentrio.

Observa-se que a receita realizada do Tesouro ficou 12,2% abaixo do previsto. Ao se excluir o
supervit financeiro de exerccios anteriores e o excesso de arrecadao, constata-se que a diferena
de previso cai para 3,8%, visto que a receita prevista cai para R$ 2,360 bilhes. De fato, no houve
supervit financeiro no exerccio anterior, tampouco excesso de arrecadao. Ademais, registrou-se
um dficit de R$ 78 bilhes, o que ampliou a diferena entre previso e realizao da receita.
Tem-se observado ao longo dos ltimos anos a manuteno de uma diferena entre o valor
previsto da receita de capital e o efetivamente realizado. Essa diferena deve-se, principalmente,
dificuldade de previso dessas receitas, que so fortemente influenciadas pelo comportamento do
mercado financeiro. A receita de capital realizada, R$ 947,9 bilhes, ficou 3,1% abaixo da previso
total, que era de R$ 978,6 bilhes. Examinando mais detalhadamente essa receita, constata-se que
os itens alienao de bens e amortizao de emprstimos apresentam maiores diferenas relativas
entre a previso e o efetivamente arrecadado, 79,9% e 10,4%, respectivamente. No entanto, o que
mais contribuiu nominalmente para a diferena total foram as operaes de crdito, em um total de
R$ 23,2 bilhes.
Relativamente s receitas correntes, cuja realizao, conforme balano oramentrio, atingiu o
montante de R$ 1,243 trilho, verificou-se uma variao negativa de 10% quando comparada
previso atualizada. Entre os itens que contriburam para esse resultado, observa-se que as receitas
industriais e transferncias correntes foram as que apresentaram maior divergncia entre a previso
atualizada e a receita realizada em 2014, com 38,7% e 37,2%, respectivamente.

TC 005.335/2015-9
Nota-se que a estimativa das receitas administradas pela Secretaria da Receita Federal do
Brasil (RFB), mesmo sendo a que apresenta maior aderncia percentual entre a estimativa e a
realizao, apresentou variaes negativas tanto nas receitas tributrias, de 9,8%, quanto nas de
contribuies, de 4,6%, situao que ser analisada mais adiante.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

3.3.2.2 Desempenho da Arrecadao Federal e Seguro DPVAT


Comportamento da Arrecadao das Receitas Correntes
A arrecadao bruta das receitas correntes alcanou, em 2014, o montante de R$ 1,302 trilho.
O valor lquido, excluindo-se as receitas correntes intraoramentrias e dedues de receitas
correntes, alcanou R$ 1,243 trilho, representando um aumento de 1,94% relativamente ao ano
anterior, quando as receitas correntes alcanaram o valor de R$ 1,220 trilho.
Como apresentado na tabela a seguir, pode-se observar que as receitas de contribuies
continuam sendo a maior fonte de arrecadao federal entre os itens da receita corrente,
representando 52,82% do total arrecadado no ano. Isso se deve, basicamente, s contribuies para
o Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), item individual de maior expresso entre as receitas
correntes (24,68% em 2014), com crescimento real de 0,42% no exerccio analisado. No entanto,
comparando-se ao ano anterior, ocorreu um decrscimo real de 1,04% no total de contribuies,
decorrente de queda real na arrecadao da Cofins, do PIS/Pasep e da CSLL.
Desempenho das Receitas Correntes 2013/2014
R$ milhes

2013
Receita
Receita Tributria
Impostos

Valor (A)

2014
% sobre
Total

Valor (B)

Variaes %
%
sobre
Total

Nominal
(B/A)

IPCA

398.155
391.287

32,30
31,74

420.890
414.032

33,21
32,67

5,71
5,81

-0,66
-0,56

36.675
279.672
753
23.931
115.488
138.453
1.047
45.754
5.097
3.436
3.504
15.211
18.506
29.185

2,98
22,69
0,06
1,94
9,37
11,23
0,08
3,71
0,41
0,28
0,28
1,23
1,50
2,37

36.788
298.041
891
25.442
116.397
154.397
913
49.575
5.654
3.343
4.559
15.187
20.831
29.629

2,90
23,52
0,07
2,01
9,19
12,18
0,07
3,91
0,45
0,26
0,36
1,20
1,64
2,34

0,31
6,57
18,33
6,31
0,79
11,52
-12,80
8,35
10,93
-2,71
30,11
-0,16
12,56
1,52

-5,73
0,15
11,20
-0,09
-5,28
4,80
-18,05
1,83
4,25
-8,57
22,27
-6,17
5,79
-4,59

6.868
635.640

0,56
51,56

6.858
669.365

0,54
52,82

-0,15
5,31

-6,16
-1,04

625.566
184.799
10.160
292.676
48.528
60.539
28.864
10.075
739
9.336

50,74
14,99
0,82
23,74
3,94
4,91
2,34
0,82
0,06
0,76

659.115
189.692
10.928
312.740
50.577
63.033
32.145
10.250
23
10.227

52,01
14,97
0,86
24,68
3,99
4,97
2,54
0,81
0,00
0,81

5,36
2,65
7,56
6,86
4,22
4,12
11,37
1,74
-96,89
9,54

-0,98
-3,53
1,08
0,42
-2,05
-2,15
4,66
-4,39
-97,08
2,95

Receita Patrimonial

88.004

7,14

84.630

6,68

-3,83

-9,62

Receitas Imobilirias

1.421

0,12

1.430

0,11

0,63

-5,43

sobre Comrcio Exterior


sobre Patrimmio e Renda
Propriedade Territorial Rural
Pessoa Fsica
Pessoa Jurdica
Retido nas Fontes
Parcelamentos
sobre Produtos Industrializados
Fumo
Bebidas
Automveis
Vinculado Importao
Outros
sobre Operaes Financeiras

Taxas
Receita de Contribuies
Contribuies Sociais
Cofins
CPSSS
Contribuies Reg. Geral de Prev. Social
PIS/Pasep
CSLL
Demais contribuies Sociais
Contribuies Econmicas
Cide Combustveis
Demais contribuies econmicas

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO


2013
Receita
Receitas de Valores Mobilirios
Compensaes Financeiras
Receita de Concesses e Permisses
Outras receitas patrimoniais

Receita Agropecuria
Receita Industrial
Receita de Servios
Transferncias Correntes
Outras Receitas Correntes
Multas e Juros de Impostos e Taxas
Multas e Juros de Contribuies
Multas e Juros da Dv. Ativa de Impostos e Taxas
Multas e Juros da Dv. Ativa de Contribuies
Receita da Dvida Ativa dos Tributos
Receita da Dvida Ativa no Tributria
Demais receitas correntes

Dedues de Receita Corrente


Total das Receitas Correntes

Valor (A)

2014
% sobre
Total

Valor (B)

Variaes %
%
sobre
Total

Nominal
(B/A)
24,61
7,92
-61,83
-27,89

IPCA

28.380
36.393
21.118
692

2,30
2,95
1,71
0,06

35.364
39.277
8.060
499

2,79
3,10
0,64
0,04

17,11
1,43
-64,13
-32,23

27
926
50.846
773
58.402

0,00
0,08
4,12
0,06
4,74

28
587
41.780
788
49.176

0,00
0,05
3,30
0,06
3,88

6.586
8.067
2.075
2.338
4.341
6.719
28.276

0,53
0,65
0,17
0,19
0,35
0,55
2,29

5.942
8.268
1.500
1.934
2.565
7.001
21.966

0,47
0,65
0,12
0,15
0,20
0,55
1,73

-9,78
2,49
-27,71
-17,28
-40,91
4,20
-22,32

-15,21
-3,68
-32,06
-22,26
-44,47
-2,08
-26,99

(13.127)
1.219.646

-1,08
100,00

(23.964) -1,93
1.243.280 100,00

82,56
1,94

71,56
-4,20

3,70 -2,54
-36,61 -40,43
-17,83 -22,78
1,94 -4,20
-15,80 -20,87

Fonte: BGU 2014.

Relativamente receita tributria, observa-se que a arrecadao real em 2014, descontado o


IPCA de 6,4076%, foi inferior em 0,66% arrecadao de 2013, merecendo destaque, nesse grupo,
os impostos sobre o comrcio exterior, equivalente a 8,89% do total dos impostos arrecadados no
exerccio, e 2,90% do total de receitas correntes, o que reflete a desacelerao do fluxo de comrcio
exterior.
O grfico a seguir apresenta o comportamento das origens de receita no perodo de 2007 a
2014.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 005.335/2015-9

Desempenho das Receitas Correntes 2007 a 2014


R$ bilhes

Fonte: BGU 2007 a 2014.

O comportamento da arrecadao em 2014 deve-se, segundo a RFB, principalmente ao


desempenho dos principais indicadores macroeconmicos que influenciam a arrecadao de
tributos, com destaque para a queda na produo industrial e do valor em dlar das importaes,
que impactaram negativamente, e o aumento da massa salarial, que impactou positivamente.
A arrecadao do IRPJ e a da CSLL apresentou resultados reais negativos de 5,28% e de
2,15%, respectivamente. Esse desempenho foi, segundo a RFB, reflexo da reduo na lucratividade
das empresas.
Com relao ao Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF), a RFB atribuiu o seu bom
desempenho, aumento real de 4,80%, ao aumento da massa salarial e correo da tabela
progressiva em 4,5% a partir de janeiro de 2014. Em relao receita previdenciria, o resultado
decorreu, principalmente, das desoneraes sobre a folha de pagamentos, em especial, daquelas
institudas pelas Leis 12.715/12, 12.794/13 e 12.844/13, que contriburam para o crescimento da
massa salarial habitual apurada pela PME/IBGE.
No caso da queda real da arrecadao da Cofins e do PIS/Pasep, a RFB explicou a ocorrncia
em razo do decrscimo de vendas, das compensaes tributrias e da alterao da base de clculo
do PIS/Cofins Importao.

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Receitas de Capital
O valor lquido total das receitas de capital arrecadadas em 2014 foi de R$ 947,9 bilhes,
porm, este tpico restringe-se anlise do item receitas de capital, excluindo-se o refinanciamento
da dvida, que ser analisado no captulo 2 deste Relatrio. Em 2014 a arrecadao foi de R$ 392,9
bilhes, representando 41,45% do total arrecadado. A tabela a seguir mostra a comparao do
desempenho das receitas de capital em 2013 e em 2014.
Desempenho das Receitas de Capital 2013/2014
R$ milhes

2013
Receitas de Capital

I. Receitas de Capital (exceto Refin. da Dvida)

Valor (A)

2014
%
sobre
Total

Valor (B)

Variao %

% sobre
Total

(B/A)

219.682

34,42

392.906

41,45

78,85

Operaes de Crdito Internas

88.512

13,87

268.364

28,31

203,20

Operaes de Crdito Externas

1.939

0,30

4.539

0,48

134,09

Alienao de Bens

2.288

0,36

1.105

0,12

-51,70

35.959

5,63

32.607

3,44

-9,32

112

0,02

149

0,02

35,04

90.872

14,24

86.142

9,09

-5,21

Resultado do Banco Central

44.362

6,95

36.154

3,81

-18,50

Remunerao de Disp. Tesouro Nacional

46.507

7,29

49.985

5,27

7,48

Amortizao de Emprstimos
Transferncias de Capital
Outras Receitas de Capital

Outras Receitas
II. Refinanciamento da Dvida Pblica Federal
Operaes de Crdito Internas
Operaes de Crdito Externas
Total (I + II)

0,00

0,00

-25,00

418.543

65,58

555.008

58,55

32,60

413.786

64,83

548.491

57,86

32,55

4.757

0,75

6.517

0,69

37,00

638.225

100,00

947.914

100,00

48,52

Fonte: BGU 2014.

Destaca-se, ainda, que a variao apurada na rubrica outras receitas de capital (-5,21%)
deveu-se, principalmente, ao Resultado do Banco Central, que caiu 18,50% se comparado a 2013,
ainda que positivo.
Verifica-se, tambm, um aumento significativo no montante de novas operaes de crditos
internas (203,2%) e externas (134,09%), em relao ao ano anterior, e, paralelamente, uma reduo
no valor total de amortizaes de emprstimos. Por outro lado, apurou-se um aumento (32,55%) nas
operaes de crdito internas voltadas ao refinanciamento da dvida pblica federal.
Receita do Seguro DPVAT
Em cumprimento ao disposto no Acrdo 1.861/2005-TCU-Plenrio, a Secretaria de
Macroavaliao Governamental do TCU acompanha a arrecadao do Seguro Obrigatrio de Danos
Pessoais Causados por Veculos Automotores de Via Terrestre (DPVAT), inclusive fazendo constar
do clculo da carga tributria nacional.
O DPVAT foi institudo pela Lei 6.194/1974, com a finalidade de indenizar vtimas de
acidentes causados por veculos terrestres, ou por sua carga, em caso de morte e de invalidez
permanente, e, ainda, reembolsar eventuais despesas comprovadas com atendimento mdicohospitalar. Cabe destacar, assim, que o Seguro DPVAT no cobre danos materiais, mas somente
danos pessoais.

TC 005.335/2015-9
A obrigatoriedade de pagamento do DPVAT abrange todos os proprietrios de veculos
sujeitos a registro e licenciamento, sendo que os valores dos prmios so estabelecidos por meio de
resoluo do Conselho Nacional de Seguros Privados (CNSP).
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

A destinao dos recursos arrecadados por meio do seguro DPVAT segue as normas editadas
pelo CNSP. A norma vigente, Resoluo-CNSP 192/2008, estabeleceu os percentuais de repasse
para as seguintes destinaes: Sistema nico de Sade (SUS), Departamento Nacional de Trnsito
(Denatran), Despesas Gerais, Margem de Resultado, Corretagem e, ainda, Prmio Puro e Proviso
de Sinistros Ocorridos e No Avisados (IBNR).
O grfico a seguir demonstra a evoluo da arrecadao do seguro DPVAT e das indenizaes
pagas no perodo de 2001 a 2014. Observou-se um aumento significativo da arrecadao,
principalmente a partir de 2005. No perodo, o total arrecadado aumentou cerca de 579%, enquanto
o total de indenizaes pagas cresceu 770%. Verifica-se, ainda, que a despesa com indenizaes
representou, em mdia no perodo, cerca de 31,7% da arrecadao.
Arrecadao e Indenizao do DPVAT 2001 a 2014

Fonte: Seguradora-Lder.

Em 2014 a arrecadao atingiu o valor de R$ 8,46 bilhes, enquanto o montante total de


indenizaes pagas foi de R$ 3 bilhes, ou seja, cerca de 35,46% do total arrecadado. Do valor
arrecadado em 2014, R$ 3,81 bilhes foram destinados ao Fundo Nacional de Sade (FNS), o que
corresponde a 45% do total, conforme disposto na Resoluo-CNSP 192/2008.

3.3.3 Despesas
As despesas dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, em 2014, foram aprovadas pela
Lei 12.952/2014 (LOA 2014) no montante de R$ 2,383 trilhes. Ao final do exerccio, aps a
aprovao de crditos adicionais, a dotao autorizada alcanou o montante de R$ 2,608 trilhes.
A seguir, ser analisada a execuo oramentria das despesas nos Oramentos Fiscal e da
Seguridade Social, segregando-as, inicialmente, por esfera oramentria e identificador de resultado
primrio. Os dispndios referentes ao Oramento de Investimento das Empresas Estatais sero
tratados no tpico 3.3.4 deste Relatrio.

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Execuo oramentria por esfera e identificador de resultado primrio 2014


R$ milhes
Esfera Oramentria /
Indicador de Resultado Fiscal
Oramento Fiscal
Primria Obrigatria
Primria Discricionria
Despesa Discricionria de Emenda
Parlamentar4
Primria Discricionria - PAC

LOA 2014

LOA +
crditos

Despesas
%
Empenhadas
Empenho
(A)

Valores
Pagos (B)

Restos a
Restos a
% B/A
Pagar
Pagar No
Processados Processados

1.670.049

1.858.878

1.567.636

84%

1.466.129

94%

5.675

95.831

413.913

410.291

389.143

95%

350.968

87.997

99.667

73.945

74%

51.224

90%

706

37.468

69%

2.058

20.663

4.026

4.027

3.118

77%

133

4%

47

2.938
23.574

55.161

57.356

49.938

87%

24.241

49%

2.123

1.108.952

1.287.537

1.051.492

82%

1.039.563

99%

741

11.188

Oramento da Seguridade Social

713.129

749.494

740.700

99%

701.497

95%

24.338

14.862

Primria Obrigatria

672.306

709.999

709.594

100%

679.955

96%

24.037

5.603

26.863

27.011

21.657

80%

17.121

79%

263

4.273

Financeira5

Primria Discricionria
Despesa Discricionria de Emenda
Parlamentar4

4.646

4.644

3.024

65%

13

0%

3.007

Primria Discricionria - PAC

6.305

4.736

3.665

77%

1.681

46%

33

1.951

Financeira5

3.009

3.104

2.760

89%

2.727

99%

28

2.308.336

88%

2.167.626

94%

30.013

110.693

Total = Fiscal + Seguridade Social

2.383.178

2.608.372

Fonte: Siafi.
1. Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para
menos, de acordo com as regras pertinentes.
2 Despesas Primrias Obrigatrias so aquelas que pressionam o resultado primrio, alterando o endividamento
lquido do Governo (setor pblico no financeiro) no exerccio financeiro correspondente e que o gestor pblico no
possui discricionariedade quanto determinao do seu montante, bem como ao momento de sua realizao, por
determinao legal ou constitucional. Por possurem tais caractersticas, essas despesas so consideradas de execuo
obrigatria e necessariamente tm prioridade em relao s demais despesas, tanto no momento de elaborao do
oramento, quanto na sua execuo. (www.orcamentofederal.gov.br)
3 Despesas Primrias Discricionrias so aquelas que pressionam o resultado primrio, alterando o endividamento
lquido do Governo (setor pblico no financeiro) no exerccio financeiro correspondente e que permitem ao gestor
pblico flexibilidade quanto ao estabelecimento de seu montante, assim como quanto oportunidade de sua
execuo, e so efetivamente as que concorrem para produo de bens e servios pblicos.
(www.orcamentofederal.gov.br)
4. O art. 52 da Lei 12.919/2013, Lei de Diretrizes Oramentrias 2014, disps sobre a obrigatoriedade de execuo
oramentria e financeira, de forma equitativa, da programao includa por meio de emendas apresentadas
individualmente por parlamentares lei oramentria. Essas emendas podem corresponder a at 1,2% da receita
corrente lquida realizada no exerccio anterior, encaminhada pelo poder executivo no PLOA, e metade desse
percentual deve ser destinado a aes e servios pblicos de sade.
5. Despesas Financeiras so aquelas que no pressionam o resultado primrio ou no alteram o endividamento lquido
do Governo (setor pblico no financeiro) no exerccio financeiro correspondente, uma vez que criam um direito ou
extinguem uma obrigao, ambas de natureza financeira, junto ao setor privado interno e/ou externo.
(www.orcamentofederal.gov.br)

Do total da despesa autorizada mais crditos adicionais, foram empenhados 88%. Desse
montante, em 94% houve o efetivo desembolso de recursos financeiros (valores pagos), sendo que
as demais despesas resultaram na inscrio de restos a pagar processados (1,3%) e no processados
(4,8%).
Considerando-se apenas as despesas primrias discricionrias dos oramentos fiscal e da
seguridade social, excludas as despesas discricionrias decorrentes de emenda individual, o
percentual de empenhos corresponde a 75% da dotao aprovada na LOA mais crditos adicionais,
sendo que os valores pagos correspondem a 54% desse valor. Foram pagos 71% dos valores
empenhados, tendo sido o restante inscrito em restos a pagar processados e no processados.
No que se refere s despesas discricionrias decorrentes de emenda individual, 71% dos
valores autorizados mais crditos foram empenhados, no entanto, chama ateno o fato de apenas
2% desses empenhos terem sido pagos, tendo o restante sido inscrito em restos a pagar no
processados, no montante de R$ 5,9 bilhes, contribuindo para o aumento do estoque desses restos
a pagar.
Analisando-se os valores que correspondem ao PAC, verifica-se que foi empenhado 86% da

TC 005.335/2015-9
dotao prevista na LOA mais crditos adicionais, e foram pagos apenas 48% desses valores, o que
resultou na inscrio em restos a pagar processados e no processados de 51% dos valores
empenhados.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Em comparao a 2013, o valor real empenhado em 2014 apresentou crescimento de 12%. O


valor real empenhado em despesas discricionrias, incluindo o PAC e emendas parlamentares,
diminuiu 9%, sendo que somente as despesas reais com o PAC diminuram 20%. Por outro lado, as
despesas obrigatrias reais cresceram 5% e as despesas financeiras reais aumentaram 26% em
relao a 2013.
No perodo entre 2010 e 2014, o crescimento real das despesas oramentrias foi de 17%.
Mais uma vez, o PAC se destaca com um crescimento de 38% no perodo. As despesas primrias
obrigatrias tambm tiveram crescimento maior que a mdia, 19%, e as despesas financeiras
cresceram 18%. J as despesas primrias discricionrias, excludas as despesas do PAC e as
despesas com emenda parlamentar, tiveram queda real de 16% no perodo.
Vale destacar que, a partir de 2014, houve alterao na metodologia de clculo do Produto
Interno Bruto (PIB), como consequncia da atualizao do Sistema de Contas Nacionais (SCN),
realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), com a finalidade de atender s
recomendaes do Manual Internacional de Contas Nacionais (SNA 2008) da Comisso Europeia,
do Fundo Monetrio Internacional (FMI), da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE), da Organizao das Naes Unidas (ONU) e do Banco Mundial, as quais
devem ser adotadas pelos diversos pases at 2016. Essas mudanas geraram alteraes no deflator
implcito do PIB, utilizado como ndice de atualizao dos valores.
O grfico a seguir contm a srie histrica da participao dos identificadores de resultado no
total das despesas empenhadas no perodo de 2010 a 2014.
Participao dos identificadores de resultado primrio no total de despesas empenhadas
2010 a 2014
60%
51%
48%

50% 47%
45%

Primria Obrigatria
45%

48%
44%

Primria Discricionria
41%

48%
46%

40%

30%

Despesa Discricionria de Emenda Parlamentar

Primria Discricionria - PAC

20%

10%

6%

2%
0%
0.00%
2010

Financeira

5%
2%
0.00%
2011

5%
3%
0.00%
2012

5%
3%
0.00%
2013

4%
2%
0.27%
2014

Fonte: Siafi e IBGE

Observa-se que houve queda no percentual de participao das despesas obrigatrias de 2013
para 2014, bem como aumento da participao das despesas financeiras no mesmo perodo. Salvo
essas duas grandes variaes, a composio dos gastos no sofreu variaes expressivas no que se
refere ao percentual de participao das despesas.
Execuo das despesas decorrentes de emendas parlamentares individuais
A Emenda Constitucional 86, promulgada em 17/3/2015, alterou os arts. 165, 166 e 198 da

TC 005.335/2015-9
Constituio e instituiu o chamado Oramento Impositivo, impondo ao governo federal a
obrigatoriedade de execuo oramentria e financeira da programao includa na Lei
Oramentria Anual por meio de emendas parlamentares individuais. Os efeitos da Emenda
Constitucional 86/2015 ocorreram a partir do exerccio de 2014, conforme previsto no seu art. 4.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Em paralelo, o art. 52 da Lei de Diretrizes Oramentrias para 2014 j contemplava


disposies idnticas s da Emenda Constitucional 86/2015. Tal comando estabeleceu como
obrigatria, no exerccio de 2014, a execuo das despesas decorrentes de emendas individuais no
montante equivalente a 1,2% da Receita Corrente Lquida (RCL) realizada em 2013, sendo metade
desse percentual destinado a aes e servios pblicos de sade.
Ocorre que as emendas parlamentares individuais foram aprovadas com base no referencial de
1,2% da RCL prevista no Projeto de Lei Oramentria Anual para 2014, consoante o disposto no
1 do art. 52 da LDO 2014. Por essa razo, foram consignadas a essas emendas dotaes da ordem
de R$ 8,67 bilhes na LOA 2014. Contudo, o limite mnimo de execuo obrigatria foi fixado em
R$ 7,87 bilhes, levando-se em conta a RCL realizada em 2013 (R$ 656,1 bilhes).
Ademais, o contingenciamento oramentrio efetuado em 2014 abrangeu 17,3% do total de
dotaes destinadas a despesas discricionrias. Nos termos do 5 do art. 52 da LDO 2014, tal
percentual tambm incidiu sobre as dotaes relativas a emendas individuais. Assim, houve reduo
de R$ 1,36 bilho no piso de execuo obrigatria, resultando no valor de R$ 6,51 bilhes.
Isso posto, os limites mnimos de execuo das emendas e os valores efetivamente realizados
em 2014 so demonstrados na tabela a seguir, elaborada com base nas informaes constantes do
Relatrio Resumido da Execuo Oramentria da Unio de dezembro de 2014 (em cumprimento
ao art. 52, 6, inciso I, da LDO 2014) e da Prestao de Contas da Presidente da Repblica de
2014.
Execuo Oramentria e Financeira das Aes decorrentes de Emendas Parlamentares
Individuais 2014
R$ bilhes

Montante Aprovado
Montante de Execuo Obrigatria
Contingenciamento

1,2% da RCL Prevista para 2014


1,2% da RCL Realizada em 2013
17,3% das Despesas Discricionrias de 2014

(A)
(B)
(C) = (B) * 0,173

8,67
7,87
1,36

Execuo Obrigatria aps Contingenciamento


Destinao a Aes e Servios Pblicos de Sade

(B) (C)
Mnimo de 50% de (D)

(D)
(E)

6,51
3,25

Montante Executado
% Realizado Execuo Oramentria
Aes e Servios Pblicos de Sade

Despesas Empenhadas
(F) / (D)
Despesas Empenhadas

(F)
(G)
(H)

6,14
94,3%
2,91

Despesas Pagas
(I) / (D)

(I)
(J)

0,15
2,0%

Montante Pago
% Realizado Execuo Financeira
Fontes: RREO e PCPR 2014.

Observa-se que a execuo oramentria das aes decorrentes de emendas individuais


alcanou somente R$ 6,14 bilhes em 2014, ou 94,3% do montante obrigatrio. Desse total
empenhado, R$ 5,94 bilhes foram inscritos em restos a pagar no processados ao final do
exerccio. Quanto destinao das emendas a aes e servios pblicos de sade, foram executadas
despesas no valor de R$ 2,91 bilhes, correspondentes a 47,4% do total realizado (R$ 6,14 bilhes)
e a 44,7% do montante obrigatrio aps contingenciamento (R$ 6,51 bilhes).
Por sua vez, a execuo financeira total foi de apenas 2,0% (R$ 0,15 bilho). Apesar de os
restos a pagar pagos no exerccio poderem ser considerados para fins de cumprimento da execuo

TC 005.335/2015-9
financeira obrigatria, at o limite de 0,6% ( 4 do art. 52 da LDO 2014), o exerccio de 2014 foi o
primeiro em que vigorou a obrigatoriedade de execuo das aes decorrentes de emendas
individuais. Por essa razo, no houve pagamentos remanescentes de anos anteriores que pudessem
ser computados a esse ttulo.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

A Secretaria de Oramento Federal (SOF) esclareceu que a insuficincia da execuo


oramentria decorreu, dentre outros fatores, da no aprovao, no prazo legal, dos Projetos de Lei
(PLNs) 10/2014 e 11/2014, referentes a crditos adicionais nos valores de R$ 15,9 milhes e R$
20,6 milhes, respectivamente. Tais projetos, encaminhados ao Congresso Nacional em 21/7/2014,
visavam ao remanejamento de programaes com impedimentos insuperveis.
A esse respeito, o 3 da LDO 2014 previu que, se at 20 de novembro, o Congresso
Nacional no deliberasse sobre os projetos encaminhados pelo Poder Executivo, aquelas
programaes decorrentes de emendas individuais no seriam consideradas de execuo
obrigatria. De fato, o PLN 10/2014 foi transformado na Lei 13.072/2014 apenas em 31/12/2014,
enquanto o PLN 11/2014 no foi apreciado em 2014.
Adicionalmente, a SOF mencionou impedimentos de ordem tcnica que inviabilizaram a
execuo de diversas aes relativas a emendas individuais em 2014, a saber:

no apresentao do plano de trabalho em prazo que permitisse a execuo;

no aprovao do plano de trabalho por impropriedades tcnicas ou legais;

no indicao do beneficirio e do respectivo valor da emenda no prazo estabelecido;

desistncia do proponente;

incompatibilidade do objeto indicado com o programa do rgo executor ou com a finalidade da ao


oramentria;
incompatibilidade do valor proposto com o cronograma de execuo do projeto;
no atendimento dos ajustes solicitados pelos ministrios aos estados, municpios e entidades privadas no
prazo adequado.

Nos termos do art. 228 do Regimento Interno desta Corte, o Parecer Prvio sobre as Contas
do Governo da Repblica deve concluir sobre a observncia dos princpios constitucionais e legais
que regem a administrao pblica federal, bem como das normas aplicveis execuo
oramentria da Unio e s demais operaes realizadas com recursos pblicos federais. Por sua
vez, o art. 52, 6, inciso II, da LDO 2014 exige que o TCU se manifeste especificamente sobre a
execuo da programao oramentria atinente s emendas parlamentares individuais.
Conforme demonstrado, em 2014 a execuo oramentria e financeira das aes decorrentes
de emendas parlamentares individuais ficou abaixo do limite mnimo obrigatrio de 1,2% da RCL
do exerccio anterior, mesmo considerando o contingenciamento realizado, o que contraria o
comando insculpido no art. 52 da LDO 2014, incorporado permanentemente ao ordenamento
jurdico ptrio nos termos da Emenda Constitucional 86/2015. Ademais, a parcela dessas despesas
destinada a aes e servios pblicos de sade no atingiu a metade do montante passvel de
realizao.
Contudo, a no execuo do montante mnimo obrigatrio decorreu da no aprovao dos
PLNs 10/2014 e 11/2014 no prazo legal, bem como de impedimentos de ordem tcnica que
inviabilizaram a consecuo integral da programao aprovada.

PARECER

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Nos termos do art. 52, 6, inciso II, da Lei 12.919/2013 (LDO 2014), conclui-se que, no
exerccio de 2014:

a execuo oramentria e financeira das aes decorrentes de emendas parlamentares individuais, no


valor total de R$ 6,14 bilhes, ficou abaixo do limite mnimo obrigatrio de 1,2% da Receita Corrente Lquida do
exerccio anterior;

a no execuo do montante mnimo obrigatrio decorreu da no aprovao dos Projetos de Lei (PLNs)
10/2014 e 11/2014 no prazo legal, bem como de impedimentos de ordem tcnica que inviabilizaram a consecuo
integral da programao aprovada.

3.3.3.1 Despesas por Funo


A classificao funcional composta de um rol de funes e subfunes (PortariaSOF 42/1999) e serve como agregador de gastos pblicos por rea de ao governamental. De
acordo com o Manual Tcnico de Oramento, a funo pode ser traduzida como o maior nvel de
agregao das diversas reas de atuao do setor pblico e est relacionada com a misso
institucional do rgo, por exemplo, cultura, educao, sade, defesa, que guarda relao com os
respectivos ministrios. A subfuno, nvel de agregao imediatamente inferior funo, dever
evidenciar cada rea da atuao governamental, ainda que esta seja viabilizada com a transferncia
de recursos a entidades pblicas e privadas.
As despesas empenhadas por funo, assim como seu percentual em relao dotao
oramentria, nos exerccios de 2013 e 2014, esto dispostas adiante.
Despesas empenhadas por funo 2013 e 2014
R$ milhes
Funo

2013

Desp. Emp./
Dotao

2014

Desp. Emp./
Dotao

2014/2013

Encargos Especiais

987.582

74%

1.288.621

86%

30%

Previdncia Social

446.135

100%

495.306

100%

11%

Sade

85.304

92%

94.065

94%

10%

Educao

82.252

92%

93.897

92%

14%

Trabalho

66.150

98%

71.640

98%

8%

Assistncia Social

64.647

98%

70.433

99%

9%

Defesa Nacional

37.796

95%

40.250

94%

6%

Judiciria

25.741

96%

28.532

97%

11%

Administrao

21.966

85%

21.235

84%

-3%

Transporte

20.903

87%

21.124

81%

1%

Agricultura

20.492

82%

18.852

77%

-8%

9.109

81%

8.945

84%

-2%

Segurana Pblica
Cincia e Tecnologia

10.740

88%

8.337

87%

-22%

Gesto Ambiental

6.595

88%

6.792

79%

3%

Legislativa

6.580

93%

6.680

95%

2%

Essencial Justia

4.648

96%

5.563

97%

20%

Comrcio e Servios

4.995

71%

4.748

80%

-5%

Organizao Agrria

7.559

75%

4.292

72%

-43%

Urbanismo

4.832

55%

4.143

52%

-14%

Relaes Exteriores

2.258

96%

2.437

102%

8%

Desporto e Lazer

2.317

56%

2.417

73%

4%

Indstria

2.241

85%

2.289

87%

2%

Cultura

2.408

69%

1.836

60%

-24%

Saneamento

2.953

86%

1.691

74%

-43%

Comunicaes

1.434

87%

1.517

84%

6%

Direitos da Cidadania

1.533

75%

1.485

79%

-3%

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO


Funo

2013

Desp. Emp./
Dotao

2014

Desp. Emp./
Dotao

2014/2013

Energia

1.027

85%

1.160

53%

13%

Habitao

207

70%

48

13%

-77%

1.930.404

82%

2.308.335

88%

20%

Total
Fonte: Siafi.

Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para
menos, de acordo com as regras pertinentes.
A despesa empenhada no Ministrio das Relaes Exteriores em 2014 teve valor superior ao da dotao empenhada,
em funo da variao cambial entre a data de empenho e a do fechamento do cmbio.

A tabela enfatiza a distribuio da despesa empenhada entre as diferentes reas de atuao


governamental. Em acrscimo, apresenta o percentual das despesas empenhadas em relao
dotao oramentria da respectiva funo. Nesse aspecto, chama ateno a baixa execuo na
funo Habitao, de apenas 13% da dotao atualizada, em contrapartida aos 70% de execuo em
2013, ocorrendo diminuio de 77% dos valores empenhados em 2014 em relao a 2013. As
funes Urbanismo e Energia tambm apresentaram baixa execuo em 2014, de 52% e 53% dos
valores empenhados, respectivamente.
A funo Encargos Especiais representou, isoladamente, 56% das despesas empenhadas em
2014. A maior parte dos empenhos nessa funo so despesas financeiras associadas aos servios da
dvida pblica; 62,6% dos empenhos referem-se aos elementos de despesa 71, 72 e 76 (principal da
dvida contratual resgatado, principal da dvida mobiliria resgatado e principal corrigido da dvida
mobiliria refinanciada) e 13,2% referem-se a empenhos nos elementos de despesa 21 e 23 (juros
sobre a dvida por contrato e juros, desgios e descontos da dvida mobiliria).
Excluindo-se as despesas financeiras, ou seja, considerando apenas as despesas primrias, a
composio das despesas da Unio entre suas diferentes reas pode ser expressa conforme o grfico
a seguir.
Composio das despesas primrias por funo 2014

Previdncia S ocial

1% 5%
1%
2%
2%
Encargos
3%Es peciais S ade

Educao

As s is tncia S ocial

4%
39%

6%
Trabalho

Defes a Nacional

Judiciria

Adminis trao

Trans porte

6%
7%
Agricultura

Demais

23%

Fonte: Siafi.

Observa-se que, com a excluso das despesas financeiras, as despesas com a funo
Previdncia Social passam a ser as mais representativas, correspondendo a 39% do montante

TC 005.335/2015-9
empenhado no perodo. Seguem as despesas nas funes Encargos Especiais, 23%, Sade, 7%,
Educao e Assistncia Social, ambas com 6%. Essas cinco funes conjuntamente so
responsveis por 82% do total de empenhos.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Em complemento anlise acima, o quadro a seguir mostra o crescimento real das despesas
primrias nos ltimos cinco exerccios. Como parmetro, utilizou-se o deflator implcito do PIB,
variao percentual anual, calculado pelo IBGE, cujo valor acumulado entre 2010 e 2014 1,3055.
Crescimento real das despesas primrias por funo entre 2010 e 2014
Desporto e Lazer
Assistncia Social
Gesto Ambiental
Educao
Trabalho
Energia
Encargos Especiais
Sade
Mdia
Previdncia Social
Comunicaes
-1%.
-2% .
-3% .
-3% .
-5% .
-5% .
-9%
.
-10%
.
-16%
.
-19%
.
-24%
.
-26%
.
-31%
.
-31%
.
-35%
.
-39%
.
-40%
.
.

-79%
-100%

-80%

-60%

-40%

-20%

0%

79%
38%
34%
34%
34%
33%
31%
17%
17%
16%
12%
Relaes

20%

40%

60%

80%

100%

Fonte: Siafi e IBGE

Na mdia, o valor real das despesas primrias da Unio aumentou 17% nos ltimos cinco
exerccios. Entre aquelas com maior incremento esto Desporto e Lazer (79%), Assistncia Social
(38%) e Gesto Ambiental (34%). Dessas trs funes, Desporto e Lazer e Gesto Ambiental
obtiveram queda de 2% e 3%, respectivamente, nos valores das despesas reais empenhadas em 2014
em relao a 2013, enquanto a funo Assistncia Social obteve aumento de 2% nos valores
empenhados no mesmo perodo.
Entre as funes que apresentaram decrscimo real no perodo, destacam-se as seguintes:
Habitao (-79%), Comrcio e Servios (-40%), Direitos da Cidadania (-39%) e Urbanismo (-35%).
3.3.3.2 Despesas por rgo Superior
A classificao institucional demonstra a estrutura administrativa responsvel pela
programao oramentria, qual seja, os rgos e respectivas unidades oramentrias da

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

administrao pblica federal.


Neste ponto, cumpre destacar que o critrio adotado neste Relatrio considera a execuo dos
crditos oramentrios consignados ao rgo, ainda que executados por unidades de outros rgos
por meio de descentralizao de crditos. Privilegia-se, portanto, o detentor do crdito oramentrio
consignado na LOA ou nos crditos adicionais, em detrimento daquele que apenas o executa.
De forma exemplificativa, esto sendo considerados no Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome os crditos descentralizados pela pasta ao Ministrio da Previdncia
Social para pagamento do Benefcio de Prestao Continuada. Pelo mesmo critrio, no esto sendo
computados na Justia Federal os crditos transferidos por outros rgos para pagamento de
sentenas judiciais.
Feitas essas ponderaes, a tabela a seguir traz as despesas por rgo superior em 2014,
comparando-as com as do exerccio anterior.
Despesas empenhadas por rgo superior 2013 e 201412
R$ milhes

rgo Superior

2013

% Total

2014

% Total

% 2014/2013

Cmara dos Deputados

4.695

0,2%

4.749

0,2%

1,2%

Senado Federal

3.386

0,2%

3.548

0,2%

4,8%

Tribunal de Contas da Unio

1.508

0,1%

1.628

0,1%

8,0%

Poder Legislativo

9.589

0,5%

9.925

0,4%

3,5%

Justia do Trabalho

14.820

0,8%

15.325

0,7%

3,4%

Justia Federal

8.038

0,4%

9.029

0,4%

12,3%

Justia Eleitoral

4.840

0,3%

6.016

0,3%

24,3%

Justia do Distrito Federal e dos Territrios

1.842

0,1%

2.051

0,1%

11,3%

Superior Tribunal de Justia

1.040

0,1%

1.139

0,0%

9,5%

Supremo Tribunal Federal

483

0,0%

523

0,0%

8,3%

Justia Militar

439

0,0%

432

0,0%

-1,6%

Conselho Nacional de Justia

149

0,0%

144

0,0%

-3,4%

31.652

1,6%

34.659

1,5%

9,5%

Ministrio da Fazenda

932.557

48,3%

1.211.544

52,5%

29,9%

Ministrio da Previdncia Social

371.746

19,3%

416.146

18,0%

11,9%

Ministrio da Educao

101.904

5,3%

116.079

5,0%

13,9%

Ministrio da Sade

92.712

4,8%

101.866

4,4%

9,9%

Ministrio da Defesa

71.060

3,7%

77.062

3,3%

8,4%

Ministrio do Trabalho e Emprego

66.955

3,5%

72.313

3,1%

8,0%

Minist. do Desenv. Social e Comb. Fome

64.075

3,3%

70.767

3,1%

10,4%

Ministrio de Minas e Energia

30.901

1,6%

46.391

2,0%

50,1%

Ministrio dos Transportes

22.773

1,2%

22.707

1,0%

-0,3%

Ministrio da Integrao Nacional

24.378

1,3%

22.684

1,0%

-6,9%

Ministrio das Cidades

22.088

1,1%

22.329

1,0%

1,1%

Minist. do Planejamento, Oramento e


Gesto

13.151

0,7%

14.673

0,6%

11,6%

Minist. da Agricultura, Pec. e


Abastecimento

13.121

0,7%

12.752

0,6%

-2,8%

Ministrio da Justia

11.260

0,6%

11.276

0,5%

0,1%

Ministrio da Cincia e Tecnologia

Poder Judicirio

11.275

0,6%

8.924

0,4%

-20,9%

Presidncia da Repblica

6.854

0,4%

7.364

0,3%

7,4%

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio

8.430

0,4%

5.150

0,2%

-38,9%

Ministrio do Meio Ambiente

2.923

0,2%

3.120

0,1%

6,7%

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO


rgo Superior

2013

% Total

2014

% Total

% 2014/2013

Advocacia-Geral da Unio

2.597

0,1%

2.786

0,1%

7,3%

Ministrio das Relaes Exteriores

2.530

0,1%

2.723

0,1%

7,6%

Ministrio do Esporte

2.462

0,1%

2.561

0,1%

4,0%

Ministrio das Comunicaes

2.161

0,1%

2.264

0,1%

4,8%

Ministrio da Cultura

2.544

0,1%

1.979

0,1%

-22,2%

Minist. do Desenvolv., Indstria e


Comrcio

1.615

0,1%

1.777

0,1%

10,0%

Ministrio do Turismo

2.199

0,1%

864

0,0%

-60,7%

303

0,0%

242

0,0%

-20,1%

0,0%

10

0,0%

11,1%

1.884.584

97,6%

2.258.351

97,8%

19,8%

4.516

0,2%

4.967

0,2%

10,0%

0,0%

364

0,0%

0,0%

Ministrio da Pesca e Aquicultura


Gabinete da Vice-Presidncia da Repblica
Poder Executivo
Ministrio Pblico da Unio
Defensoria Pblica da Unio
Conselho Nacional do Ministrio Pblico
Total Geral

63

0,0%

69

0,0%

9,5%

1.930.403

100,0%

2.308.335

100,0%

19,6%

Fonte: Siafi.
Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para
menos, de acordo com as regras pertinentes.
2

A tabela tem por parmetro a execuo dos crditos oramentrios consignados ao rgo, ainda que executados por
outro rgo via descentralizao de crditos oramentrios.
3

O rgo Superior Defensoria Pblica da Unio foi criado no Siafi Gerencial a partir de 2014, s passando a ter valores
de execuo a partir desse ano.

Das despesas empenhadas no exerccio de 2014, 97,8% referem-se ao Poder Executivo; 1,5%,
ao Poder Judicirio; 0,4%, ao Poder Legislativo; e 0,2%, ao Ministrio Pblico da Unio.
Destaca-se o elevado montante dos dispndios dos Ministrios da Fazenda e da Previdncia
Social, que respondem por 70,5% das despesas dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social. O
valor expressivo das despesas oramentrias desses rgos decorre das funes Encargos Especiais
e Previdncia Social, respectivamente, que agregam os subconjuntos de dispndios materialmente
mais relevantes no oramento da Unio, como os servios da dvida pblica, as transferncias
constitucionais e os benefcios previdencirios.
Em relao a 2013, os rgos que tiveram maior incremento percentual de despesas
empenhadas foram o Ministrio de Minas e Energia (50,1%) e o Ministrio da Fazenda (29,9%).
Alguns ministrios tiveram diminuio expressiva da despesa empenhada em 2014,
comparativamente a 2013: Ministrio do Turismo (-60,7%), Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio (-38,9%), Ministrio da Cultura (-22,2%), Ministrio da Cincia e Tecnologia (-20,9%) e
Ministrio da Pesca e Aquicultura (-20,1%).

3.3.3.3 Despesas por Categoria Econmica e Grupo de Despesa


A tabela seguinte apresenta as despesas empenhadas nos exerccios de 2013 e 2014 relativas
ao Oramento Fiscal e da Seguridade Social, segundo as respectivas naturezas e grupos de despesa.
Despesas empenhadas por natureza e grupo de despesa 2013 e 2014
R$ milhes

Grupo de Despesa

2013

% Total

2014

% Total

2014/2013

Pessoal e Encargos Sociais

221.981

11,5%

239.420

10,4%

7,9%

Juros e Encargos da Dvida

141.706

7,3%

170.552

7,4%

20,4%

Outras Despesas Correntes

854.225

44,3%

957.721

41,5%

12,1%

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO


Grupo de Despesa

2013

% Total

2014/2013

1.217.913

63,1%

1.367.693

59,3%

12,3%

Investimentos

66.695

3,5%

56.012

2,4%

-16,0%

Inverses Financeiras

69.056

3,6%

76.091

3,3%

10,2%

576.739

29,9%

808.540

35,0%

40,2%

Subtotal Despesas Correntes

Amortizao/Refinanciam. da Dvida
Subtotal Despesas Capital

Total Geral

% Total

2014

712.490

36,9%

940.642

40,7%

32,0%

1.930.403

100,0%

2.308.335

100,0%

19,6%

Fonte: Siafi.
Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para
menos, de acordo com as regras pertinentes.

Como se observa, o grupo Amortizao e Refinancimento da Dvida foi o que apresentou


maior incremento em relao a 2013 (40,2%) e passou a representar cerca de 35% do total das
despesas oramentrias. Cabe destacar a queda do montante empenhado em relao a 2013 do
grupo Investimentos (-16%).
No grfico a seguir, quando se comparam os ltimos cinco exerccios, destaca-se o grupo
Outras Despesas Correntes, que apresentou crescimento no perodo de 2010 a 2013, porm sofreu
queda de 2013 para 2014 em sua participao percentual no total das despesas empenhadas. Merece
destaque tambm o grupo Amortizao e Refinanciamento da Dvida, que, aps um perodo de
queda, entre 2011 e 2013, apresentou, como mencionado, crescimento expressivo de 5,1 pontos
percentuais entre 2013 e 2014. Este crescimento deve-se, principalmente, ao aumento dos valores
empenhados no elemento 76 Principal corrigido da dvida mobiliria refinanciado, de cerca de
R$ 162 bilhes.
Participao dos grupos de despesa no total de despesas empenhadas 2010 a 2014
50.0
44.3

45.0
39.6

40.6

41.1

34.4

33.7

41.5

40.0
35.0

34.2
Pessoal e Encargos Sociais

Juros e Encargos da Dvida

35.0
Outras Despesas Correntes
29.9

Investimentos

30.0
25.0
20.0
15.0 12.2

Inverses Financeiras

11.8

Amortizao/Refi nanciam. da
Dvida
11.1

11.5

10.4

10.0 8.1

7.8

7.3

7.3

7.4

5.0 3.5
2.4

2.9
2.5

3.6
3.1

3.6
3.5

3.3
2.4

2011

2012

2013

2014

0.0
2010

Fonte: Siafi.

Nos subtpicos seguintes, avaliam-se as despesas empenhadas nos grupos de despesa Pessoal
e Encargos Sociais, Outras Despesas Correntes, Investimentos e Inverses Financeiras.
Despesas com Pessoal
A seguir so apresentados os gastos com pessoal e encargos sociais em 2013 e 2014,
discriminados por elemento de despesa.

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Despesas empenhadas Pessoal e Encargos Sociais, por elemento de despesa 2013 e 2014
R$ milhes

Cd.

Elemento de Despesa

2013

% Total

2014

% Total

% 2014/2013

11

Vencimentos e Vantag. Fixas - Pessoal Civil


Aposentadorias do RPPS

84.486

38,1%

92.388

38,6%

9%

01

Reserva Remunerada e Reformas Militares

58.885

26,5%

63.344

26,5%

8%

03

Penses do RPPS e do militar

31.488

14,2%

34.516

14,4%

10%

12

Vencimentos e Vantagens Fixas - Pen. Militar

17.894

8,1%

19.979

8,3%

12%

13

Obrigaes Patronais

16.815

7,6%

18.373

7,7%

9%

91

Sentenas Judiciais

5.800

2,6%

5.370

2,2%

-7%

92

Despesas de Exerccios Anteriores

2.252

1,0%

1.675

0,7%

-26%

16

Outras Despesas Variveis - Pessoal Civil

968

0,4%

1.229

0,5%

27%

04

Contratao por Tempo Determinado

825

0,4%

855

0,4%

4%

96

Ressarcimento de Desp. Pessoal Requisitado

683

0,3%

788

0,3%

15%

94

Indenizaes Trabalhistas

397

0,2%

423

0,2%

7%

07

Contrib. a Entidades Fechadas de Previdncia

262

0,1%

272

0,1%

4%

17

Outras Despesas Variveis - Pessoal Militar

1.184

0,5%

173

0,1%

-85%

41

Contribuies Fundo a Fundo

41

0,0%

32

0,0%

-21%

05

Outros Benefcios Previdencirios do RPPS

Total

0,0%

0,0%

100%

221.981

100,0%

239.420

100,0%

8%

Fonte: Siafi.
Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para
menos, de acordo com as regras pertinentes.
Conceito e especificao alterados pela Portaria Conjunta 5/2011, que alterou a Portaria Interministerial
STN/SOF 163/2001.
Ttulo, conceito e especificao alterados pela Portaria Conjunta 1/2012, que alterou a Portaria Interministerial
STN/SOF 163/2001.

No total, as despesas empenhadas com pessoal e encargos sociais cresceram 8% em 2014 em


relao a 2013. As despesas do grupo so compostas, em sua maior parte, de gastos com
vencimentos e vantagens fixas, aposentadorias, reformas e penses, que correspondem a 88% do
total da despesa desse grupo, como demonstra o grfico a seguir.
Despesas de Pessoal e Encargos Sociais Composio em 2014

2%2%
8%

Vencimentos e Vantag. Fixas


47%

Aposentadorias, Reformas e
Penses
Obrigaes Patronais
S entenas Judiciais

41%

Demais

Fonte: Siafi.

A distribuio das despesas com pessoal e encargos sociais entre os Poderes e rgos
superiores da administrao pblica federal nos exerccios de 2013 e 2014 apresentada a seguir.

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Despesas empenhadas Pessoal e Encargos Sociais por rgo 2013 e 2014


R$ milhes

rgo

2013

% Total

2014

% Total

% 2014/2013

Cmara dos Deputados

3.782

1,7%

3.819

1,6%

1%

Senado Federal

2.892

1,3%

3.017

1,3%

4%

Tribunal de Contas da Unio

1.245

0,6%

1.382

0,6%

11%

Subtotal Poder Legislativo

7.920

3,6%

8.218

3,4%

4%

Justia do Trabalho

12.532

5,6%

12.742

5,3%

2%

Justia Federal

6.303

2,8%

6.978

2,9%

11%

Justia Eleitoral

3.369

1,5%

3.848

1,6%

14%

Justia do Distrito Federal e dos Territrios

1.519

0,7%

1.676

0,7%

10%

Superior Tribunal de Justia

755

0,3%

840

0,4%

11%

Justia Militar

364

0,2%

337

0,1%

-7%

Supremo Tribunal Federal

310

0,1%

332

0,1%

7%

Conselho Nacional de Justia

30

0,0%

41

0,0%

35%

Subtotal Poder Judicirio

25.182

11,3%

26.795

11,2%

6%

Ministrio da Defesa

51.262

23,1%

55.592

23,2%

8%

Ministrio da Educao

35.133

15,8%

40.503

16,9%

15%

Ministrio da Fazenda

29.408

13,2%

31.384

13,1%

7%

Ministrio da Sade

16.172

7,3%

17.019

7,1%

5%

Ministrio da Previdncia Social

10.699

4,8%

11.162

4,7%

4%

Ministrio da Justia

7.264

3,3%

7.648

3,2%

5%

Min. do Planejamento, Oramento e Gesto

7.844

3,5%

7.479

3,1%

-5%

Minist. da Agricul., Pec. e Abastecimento

5.611

2,5%

6.119

2,6%

9%

Ministrio dos Transportes

3.731

1,7%

3.928

1,6%

5%

Ministrio do Trabalho e Emprego

2.628

1,2%

2.739

1,1%

4%

Presidncia da Republica

2.352

1,1%

2.544

1,1%

8%

Advocacia-Geral da Unio

2.271

1,0%

2.444

1,0%

8%

Ministrio da Cincia e Tecnologia

2.188

1,0%

2.319

1,0%

6%

Ministrio do Meio Ambiente

1.345

0,6%

1.492

0,6%

11%

Ministrio das Relaes Exteriores

1.304

0,6%

1.413

0,6%

8%

Ministrio das Comunicaes

1.322

0,6%

1.370

0,6%

4%

Ministrio da Integrao Nacional

1.091

0,5%

1.121

0,5%

3%

Ministrio de Minas e Energia

1.000

0,5%

1.117

0,5%

12%

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio

972

0,4%

1.062

0,4%

9%

Minist. do Desenv., Ind.e Comrcio

607

0,3%

661

0,3%

9%

Ministrio das Cidades

601

0,3%

631

0,3%

5%

Ministrio da Cultura

481

0,2%

533

0,2%

11%

Min. Desenvolv. Social e Combate Fome

57

0,0%

70

0,0%

23%

Ministrio do Turismo

67

0,0%

67,5

0,0%

-1%

Ministrio da Pesca e Aquicultura

35

0,0%

37

0,0%

6%

Ministrio do Esporte

28

0,0%

34

0,0%

24%

Gabinete da Vice-Presidncia da Republica

5,1

0,0%

5,5

0,0%

7%

Subtotal Poder Executivo

185.477

83,6%

200.496

83,7%

8%

Ministrio Pblico da Unio

3.372

1,5%

3.675

1,5%

9%

Defensoria Pblica da Unio

0,0%

206

0,1%

Conselho Nacional do Ministrio Pblico

31

0,0%

30

0,0%

-3%

221.981

100,0%

239.420

100,0%

8%

Total Geral
Fonte: Siafi

Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para
menos, de acordo com as regras pertinentes.
O rgo Superior Defensoria Pblica da Unio foi criado no Siafi Gerencial a partir de 2014, s passando a ter valores

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO


de execuo a partir desse ano.

O Poder Executivo foi responsvel por 83,7% dos gastos com pessoal em 2014. Somente o
Ministrio da Defesa respondeu por 23,2% das despesas com pessoal da Unio. Tambm merecem
destaque os Ministrios da Educao e da Fazenda, que representaram, respectivamente, 16,9% e
13,1% do total desse grupo de despesa no exerccio.
Comparando-se com os valores de 2013, os rgos que apresentaram maior aumento foram o
Conselho Nacional de Justia, o Ministrio do Esporte e o Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome, com acrscimos nos valores da despesa com pessoal e encargos sociais de 35%,
24% e 23%, respectivamente.
Outras Despesas Correntes
As despesas denominadas Outras Despesas Correntes (ODC) constituem os principais
dispndios do Oramento Fiscal e da Seguridade Social, depois das despesas relacionadas ao
servio da dvida pblica federal (juros, encargos e amortizao/refinanciamento da dvida). Essas
despesas incluem, entre outros, o pagamento de benefcios previdencirios do Regime Geral de
Previdncia Social, transferncias a estados e municpios e custeio.
A discriminao dos dispndios por elemento de despesa nos exerccios de 2013 e 2014
encontra-se consolidada no quadro a seguir:
Outras despesas correntes por elemento de despesa 2013 e 2014
R$ milhes

C
d
54
81
41
56
53
10
06
39
48
58
45
55
98
91
30
18
93
37
46
92
32
36
57
33
43

Elemento de Despesa
Aposentadorias do RGPS - rea urbana
Distribuio de receitas
Contribuies
Penses do RGPS - rea urbana
Aposentadorias do RGPS - rea rural
Seguro Desemprego e Abono Salarial
Benefcio mensal ao deficiente e ao idoso
Outros serv. de terceiros - pessoa jurdica
Outros auxlios financeiros a pessoa fsica
Outros benefcios do RGPS - rea urbana
Subvenes Econmicas
Penses do RGPS - rea rural
Compensaes ao RGPS
Sentenas judiciais
Material de consumo
Auxlio financeiro a estudantes
Indenizaes e restituies
Locao de mo-de-obra
Auxlio-alimentao
Despesas de exerccios anteriores
Material de distribuio gratuita
Outros servios de terceiros - pessoa
fsica
Outros benefcios do RGPS - rea rural
Passagens e despesas com locomoo
Subvenes sociais

177.431
192.906
78.130
66.527
57.641
46.561
33.867
30.394
28.696
25.243
18.512
19.534
11.132
11.145
12.454
6.933
6.474
6.524
4.169
2.534
3.608

%
Total
20,8%
22,6%
9,1%
7,8%
6,7%
5,5%
4,0%
3,6%
3,4%
3,0%
2,2%
2,3%
1,3%
1,3%
1,5%
0,8%
0,8%
0,8%
0,5%
0,3%
0,4%

200.063
196.707
95.772
74.745
62.984
51.829
37.594
31.920
31.222
28.318
27.642
21.946
17.000
15.552
13.925
8.820
8.746
7.569
4.341
3.688
3.125

2.685
2.476
1.405
995

0,3%
0,3%
0,2%
0,1%

2.737
2.680
1.561
1.057

2013

2014

%
%
Total 2014/2013
20,9%
13%
20,5%
2%
10,0%
23%
7,8%
12%
6,6%
9%
5,4%
11%
3,9%
11%
3,3%
5%
3,3%
9%
3,0%
12%
2,9%
49%
2,3%
12%
1,8%
53%
1,6%
40%
1,5%
12%
0,9%
27%
0,9%
35%
0,8%
16%
0,5%
4%
0,4%
46%
0,3%
-13%
0,3%
0,3%
0,2%
0,1%

2%
8%
11%
6%

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

C
Elemento de Despesa
d
14 Dirias - pessoal civil
49 Auxlio-transporte
20 Auxlio financeiro a pesquisadores
Outros Benefcios Assistenciais do
08
servidor ou do militar
59 Penses Especiais
47 Obrigaes tributrias e contributivas
35 Servios de consultoria
Outras desp. pessoal dec. de cont. de
34
terceirizao
19 Auxlio-fardamento
04 Contratao por tempo determinado
15 Dirias - pessoal militar
Premiaes cult., art., cient., desp. e
31
outros
Rateio pela participao em consrcio
70
pblico
95 Indenizao p/execuo trab. de campo
Ressarcimento Despesas Pessoal
96 Requisitado
Encargos pela honra de avais, garantias,
27
seguros e similares
67 Depsitos compulsrios
Dividendos - Empresas Estatais
29
Dependentes
Total

TC 005.335/2015-9
%
%
%
2013
2014
Total
Total 2014/2013
889 0,1%
981 0,1%
10%
786 0,1%
758 0,1%
-3%
946 0,1%
695 0,1%
-27%
626
624
724
424

0,1%
0,1%
0,1%
0,0%

693
688
652
388

0,1%
0,1%
0,1%
0,0%

11%
10%
-10%
-9%

385
298
263
193

0,0%
0,0%
0,0%
0,0%

379
307
258
232

0,0%
0,0%
0,0%
0,0%

-2%
3%
-2%
20%

52

0,0%

65

0,0%

25%

18
11

0,0%
0,0%

49
21

0,0%
0,0%

171%
95%

0,0%

0,0%

269%

5
5

0,0%
0,0%

6
3

0,0%
0,0%

25%
-31%

0,0%
100,0
%

0,0%
100,0
%

854.225

957.721

12%

Fonte: Siafi.
Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para
menos, de acordo com as regras pertinentes.

Os dispndios a ttulo de ODC aumentaram 12% no perodo. Destacam-se os gastos com


aposentadorias do RGPS (elementos 53 a 58) e distribuio de receitas (elemento 81), que juntos
responderam por 61% do total do grupo. Outro elemento de despesa relevante foram as
contribuies, responsveis por 10% das ODC. As contribuies referem-se s transferncias de
recursos do oramento da Unio a entidades privadas sem fins lucrativos, para aplicao em
despesas correntes ou de capital, segundo conste de lei autorizativa especfica.
Comparando-se as despesas em relao a 2014, merecem destaque os elementos 96
Ressarcimento Despesas Pessoal Requisitado, e 70 Rateio pela participao em consrcio
pblico, que aumentaram 269% e 171%, respectivamente, no perodo.
O grfico a seguir destaca os elementos materialmente mais relevantes entre as ODC.

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Outras despesas correntes por elemento de despesa 2014

20%

4%

Aposentadorias e penses
do RGPS
Distribuio de receitas

41%

Contribuies
S eguro Desemprego e
Abono S alarial

5%

Beneficio mensal ao
deficiente e ao idoso

10%

Demais

Fonte: Siafi.

A classificao por elemento de despesa disciplinada pela Portaria Interministerial


STN/SOF 163/2001. Esse normativo sofreu diversas alteraes, tendo sido as duas ltimas
modificaes realizadas por meio da Portaria Conjunta STN/SOF 5/2011 e da Portaria Conjunta
STN/SOF 1/2012, que objetivam dar mais transparncia aos elementos de despesa que integram as
despesas com pessoal para atender LRF, bem como evidenciar os recursos que compem o
mnimo da sade que deixaram de ser aplicados no ano anterior.
Terceirizao na Administrao Pblica
A tabela seguinte demonstra a despesa empenhada com o pagamento de servios
terceirizados, por rgo superior, conforme metodologia que vem sendo utilizada no Relatrio das
Contas do Governo pelo Tribunal de Contas da Unio.
Despesa com terceirizao por rgo superior 2013 e 2014
R$ milhes
rgo

2013 (A)

2014 (B)

%
B/A

Pessoal 2014
(C)

B/C

Cmara dos Deputados

190

214

12%

3.819

6%

Senado Federal

108

118

9%

3.017

4%

Tribunal de Contas da Unio

66

77

17%

1.382

6%

Subtotal Poder Legislativo

364

409

12%

8.218

5%

Justia Federal

624

720

15%

6.978

10%

Justia do Trabalho

560

682

22%

12.742

5%

Justia Eleitoral

341

522

53%

3.848

14%

Justia do Distrito Federal e dos Territrios

113

127

13%

1.676

8%

99

124

26%

840

15%

101

109

8%

332

33%

38

41

9%

41

100%

Superior Tribunal de Justia


Supremo Tribunal Federal
Conselho Nacional de Justia
Justia Militar

19

24

24%

337

7%

Subtotal Poder Judicirio

1.893

2.350

24%

26.795

9%

Ministrio da Educao

4.129

4.670

13%

40.503

12%

Ministrio da Sade

2.840

3.016

6%

17.019

18%

Ministrio da Fazenda

2.174

2.260

4%

31.384

7%

Ministrio da Defesa

1.740

2.118

22%

55.592

4%

752

1.220

62%

2.319

53%

Ministrio da Cincia e Tecnologia


Ministrio da Previdncia Social

1.077

1.202

12%

11.162

11%

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio

666

835

25%

1.062

79%

Ministrio da Justia

607

622

3%

7.648

8%

Ministrio dos Transportes

834

613

-27%

3.928

16%

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO


rgo

2013 (A)

%
B/A

2014 (B)

Pessoal 2014
(C)

B/C

Presidncia da Republica

428

530

24%

2.544

21%

Ministrio do Meio Ambiente

330

404

22%

1.492

27%

Minist. da Agricultura Pec. e Abastecimento

288

349

21%

6.119

6%

Ministrio da Cultura

238

311

31%

533

58%

Ministrio de Minas e Energia

505

311

-38%

1.117

28%

Minist. do Desenvolv., Indstria e Comrcio

277

298

8%

661

45%

Ministrio do Trabalho e Emprego

268

271

1%

2.739

10%

Minist. do Planejamto, Oramento e Gesto

255

246

-4%

7.479

3%

Ministrio das Cidades

263

244

-7%

631

39%

Ministrio da Integrao Nacional

225

228

1%

1.121

20%

Ministrio das Relaes Exteriores

155

155

0%

1.413

11%

Minist. do Desenv. Social e Comb. Fome

134

144

7%

70

204%

Ministrio do Esporte

115

138

20%

34

401%

Ministrio das Comunicaes

101

108

7%

1.370

8%

Advocacia-Geral da Unio

100

104

4%

2.444

4%

Ministrio do Turismo

84

81

-4%

67

122%

Ministrio da Pesca e Aquicultura

49

64

30%

37

174%

-14%

12%

18.636

20.543

10%

200.496

10%

305

353

16%

3.675

10%

Defensoria Pblica da Unio

69

0%

206

34%

Conselho Nacional do Ministrio Publico

32%

30

30%

21.206

23.734

12%

239.420

10%

Gabinete da Vice-Presidncia da Republica


Subtotal Poder Executivo
Ministrio Pblico da Unio

Total Geral
Fonte: Siafi.

Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para
menos, de acordo com as regras pertinentes.
O rgo Superior Defensoria Pblica da Unio foi criado no Siafi Gerencial a partir de 2014, s passando a ter valores
de execuo a partir desse ano.

As despesas com terceirizao somaram, em 2014, R$ 23,7 bilhes, o que representa 10% do
que foi gasto com pessoal e encargos sociais na Unio no exerccio. Nesse aspecto, destacam-se os
Ministrios do Esporte, do Desenvolvimento Social e Combate Fome, da Pesca e Aquicultura, e o
Ministrio do Turismo, cujas despesas com terceirizao superaram a despesa com pessoal do
respectivo rgo. Comparativamente a 2013, as despesas com terceirizao cresceram 12%, e os
rgos com crescimento mais significativo foram o Ministrio da Cincia e Tecnologia (62%), a
Justia Eleitoral (53%), o Ministrio da Cultura (31%) e o Ministrio da Pesca e Aquicultura (30%).
Por meio da metodologia utilizada, so contabilizadas apenas as despesas associadas aos
subelementos mais diretamente associados terceirizao no mbito dos elementos: 36 - Outros
Servios de Terceiros - Pessoa Fsica, 39 - Outros Servios de Terceiros - Pessoa Jurdica, 35 Servios de Consultoria e 37 - Locao de mo de obra. A identificao de tais subelementos
realizada na prxima tabela.
Despesa com terceirizao por natureza de despesa detalhada 2013 e 2014 1
R$ milhes
Cdigo

33903500
33903501
33903600
33903607
33903606
33903610

Ttulo

Servios de Consultoria
Assessoria e Consultoria Tcnica ou Jurdica
Outros Servios de Terceiros - Pessoa Fsica
Estagirios
Servios Tcnicos Profissionais
Percias Tcnicas - Justia Gratuita
Demais subelementos

33903700 Locao de Mo-de-Obra

2013

384
384
953
440
329
170
15
6.403

% Total

2%
2%
4%
2%
2%
1%
0%
30%

2014

352
352
906
457
230
201
19
7.546

% Total

1%
1%
4%
2%
1%
1%
0%
32%

% 2014/2013

-8%
-8%
-5%
4%
-30%
18%
27%
18%

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO


Cdigo

Ttulo

33903701
33903703
33903702
33903704
33903705

Apoio Administrativo, Tcnico e Operacional


Vigilncia Ostensiva
Limpeza e Conservao
Manuteno e Conservao de Bens Imveis
Servios de Copa e Cozinha
Demais subelementos

33903900
33903979
33903957
33903905
33903965
33903916
33903927
33903917
33903978
33903977
33903908
33903928

Outros Servios de Terceiros Pessoa Jurdica


Serv. de Apoio Admin., Tcnico e Operacional
Servios Tcnicos Profissionais de T.I.
Servios Tcnicos Profissionais
Servios de Apoio ao Ensino
Manuteno e Conserv. de Bens Imveis
Suporte de Infraestrutura de T.I.
Manut. e Conserv. de Mquinas e Equipamentos
Limpeza e Conservao
Vigilncia Ostensiva/Monitorada
Manuteno de Software
Suporte a usurios de T.I.
Demais subelementos4
Total

2013

2.140
1.948
1.507
344
221
242
13.466
2.346
1.948
1.600
1.293
1.683
965
902
658
517
443
372
739
21.206

% Total

10%
9%
7%
2%
1%
1%
64%
11%
9%
8%
6%
8%
5%
4%
3%
2%
2%
2%
3%
100%

2014

2.680
2.278
1.636
398
258
296
14.931
2.631
2.100
1.994
1.797
1.726
1.025
756
739
544
513
363
744
23.734

% Total

% 2014/2013

11%
10%
7%
2%
1%
1%
63%
11%
9%
8%
8%
7%
4%
3%
3%
2%
2%
2%
3%
100%

25%
17%
9%
16%
16%
22%
11%
12%
8%
25%
39%
3%
6%
-16%
12%
5%
16%
-3%
1%
12%

Fonte: Siafi.
1

Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para
menos, de acordo com as regras pertinentes.
2

Subelementos: 33903622 - Manuteno e Conserv. de Bens Imveis, 33903624 - Servios de Carter Secreto ou
Reservado, 33903625 - Servios de Limpeza e Conservao, 33903618 - Manuteno e Conserv. de Equipamentos,
33903621 - Manut. e Cons. de B. Mveis de Outras Naturezas, 33903689 - Manuteno de Reparties - Servio
Exterior, 33903627 - Servios de Comunicao em Geral, 33903626 - Servios Domsticos, 33903620 - Manuteno e
Conserv. de Veculos, 33903619 - Vigilncia Ostensiva, 33903629 Honorrios Advocatcios nus da Sucumbncia.
3

Subelementos: 33903707 - Servios de Brigada de Incndio, 33903706 - Manuteno e Conservao de Bens Mveis,
33903728 - Suporte a Usurios de T.I., 33903727 - Suporte de Infraestrutura de T.I., 33903709 - Manuteno de
Software.
4

Subelementos: 33903920 - Manut. e Cons. de B. Mveis de Outras Naturezas, 33903946 - Servios Domsticos,
33903989 - Manuteno de Reparties de Serv. Exterior, 33903956 - Serv. de Percia Mdica/Odontolog. P/Benefcios,
33903961 - Servios de Socorro e Salvamento, 33903942 - Servios de Carter Secreto ou Reservado, 33903954 Servios de Creches e Assist. Pr-Escolar, 33903913 - Percias Tcnicas Justia Gratuita, 33903995 Manut. Cons.
Equip. de Processamento de Dados

As despesas com terceirizao abrangem expressiva quantidade de objetos de gasto. No


entanto, a maior parte se concentra em subelementos especficos, a saber: Servios de Apoio
Administrativo, Tcnico e Operacional (22%), Vigilncia Ostensiva (12%), Limpeza e Conservao
(10%) Servios Tcnicos Profissionais de T.I. (9%), e Manuteno e Conservao de Bens Imveis
(9%).
As naturezas de despesa at ento analisadas referem-se a contratos para execuo de
atividades-meio dos rgos e entidades da administrao pblica federal. Podem ser objeto de
execuo indireta pela Unio, nos termos do Decreto 2.271/1997, o qual dispe que as atividades
materiais acessrias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem rea de
competncia legal do rgo ou entidade (conforme art. 1, caput, do diploma referido).
Por outro lado, nos termos do 1 do art. 2 do mesmo decreto, no podem ser objeto de
execuo indireta as atividades inerentes s categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos
do rgo ou entidade, salvo expressa disposio legal em contrrio ou quando se tratar de cargo
extinto, total ou parcialmente, no mbito do quadro geral de pessoal.
Desde 2013, devido publicao da Portaria-TCU 175/2013, a anlise da situao dos
terceirizados tem sido informada pelas unidades jurisdicionadas no relatrio de gesto, com base na
Deciso Normativa-TCU 127/2013, em observncia s disposies do Acrdo 2.081/2012-TCU-

TC 005.335/2015-9
Plenrio e do art. 1, 2, do Decreto 2.271/1997. As seguintes informaes devem ser
disponibilizadas pelas unidades jurisdicionadas:
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

a)

dispositivo legal, se houver, que ampara a contratao de pessoas de forma indireta para o exerccio de cargos
ou atividades inerentes s categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do rgo;
b) medidas adotadas para a completa substituio das pessoas terceirizadas por servidores contratados por meio
de concurso pblico, caso a terceirizao no esteja amparada por ato legal ou normativo especfico.

Em relao letra b acima, caso a unidade jurisdicionada (UJ) tenha recorrido a instncias
internas ou externas para a adoo das medidas necessrias referida substituio, deve informar os
dados dos documentos expedidos, como tipo, nmero, destinatrio, sntese da solicitao e resposta
obtida.
Investimentos
Os investimentos compreendem as despesas de capital destinadas ao planejamento e
execuo de obras pblicas, realizao de programas especiais de trabalho e aquisio de
instalaes, equipamentos e material permanente. A partir de 2007, devido sobretudo
implementao do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), o valor de investimentos do
Oramento Fiscal e da Seguridade Social (OFSS) foi consideravelmente ampliado.
Neste tpico, so considerados os investimentos do OFSS como um todo, includos os valores
do PAC. A anlise especfica do programa apresentada no tpico 4.1 deste Relatrio.
O quadro seguinte traz a distribuio das despesas de investimentos, por funo, empenhadas
em 2013 e 2014.
Despesas empenhadas com investimentos por funo 2013 e 2014
R$ milhes

Funo
Transporte
Educao
Defesa Nacional
Sade
Gesto Ambiental
Urbanismo
Desporto e Lazer
Saneamento
Agricultura
Judiciria
Segurana Publica
Cincia e Tecnologia
Administrao
Assistncia Social
Comercio e Servios
Organizao Agraria
Direitos da Cidadania
Essencial Justia
Cultura
Legislativa
Encargos Especiais
Previdncia Social

2013
13.807
10.661
8.957
4.934
4.166
3.720
1.678
2.942
1.435
1.013
1.665
1.177
1.127
887
1.845
4.148
500
260
657
195
149
117

Desp. Emp./
Dotao
87%
77%
90%
53%
88%
50%
59%
86%
60%
65%
61%
61%
73%
88%
58%
93%
75%
77%
61%
51%
100%
54%

2014
13.144
9.935
8.258
5.383
4.223
3.107
1.712
1.687
1.215
1.193
1.078
911
717
655
565
489
413
271
224
202
124
114

Desp.
Emp./
Dotao
75%
69%
85%
57%
76%
46%
75%
75%
61%
72%
56%
63%
56%
81%
47%
62%
68%
82%
44%
57%
94%
77%

2014/2013
-5%
-7%
-8%
9%
1%
-16%
2%
-43%
-15%
18%
-35%
-23%
-36%
-26%
-69%
-88%
-17%
4%
-66%
4%
-17%
-2%

TC 005.335/2015-9
Desp.
2014
Emp./ 2014/2013
Dotao
108
58%
-21%
89
38%
-48%
70
61%
57%
46
13%
-77%
45
41%
-44%
31
97%
45%
56.012
68%
-16%

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Funo

2013

Comunicaes
Industria
Trabalho
Habitao
Energia
Relaes Exteriores
Total

137
169
45
201
81
21
66.695

Desp. Emp./
Dotao
64%
51%
45%
74%
60%
63%
74%

Fonte: Siafi.
1 Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para
menos, de acordo com as regras pertinentes.

A primeira observao a ser feita em relao despesa com investimentos em 2014 que
houve queda de 16% em relao aos valores empenhados em 2013. Em termos financeiros, as
principais funes em que so realizados investimentos, no mbito do governo federal, so
Transporte, Educao, Defesa Nacional e Sade, cujo volume agregado de despesas empenhadas
em 2014 representou 66% do total; exceo da funo Sade, as demais apresentaram queda dos
valores empenhados em 2014 em relao a 2013. Entre as funes com maiores quedas dos valores
gastos em investimentos esto: Organizao Agrria, -88%; Habitao, -77%; Comrcio e Servios,
-69%; e Cultura, -66%. As funes Trabalho, Relaes Exteriores e Judiciria foram as que
apresentaram maior crescimento, de 57%, 45% e 18%, respectivamente.
Da dotao total de investimentos para 2014, 68% foi empenhada no exerccio. Desse
montante, aproximadamente 61% foram inscritos em restos a pagar no processados ao final do
exerccio. Nesse sentido, o grfico a seguir compara, para as principais funes, em termos de valor,
a parcela das despesas empenhadas que foi liquidada no exerccio de 2014 e aquela que foi inscrita
em restos a pagar no processados ao final do exerccio.
Despesas com investimentos por funo
Despesas liquidadas no oramento de 2014 x Despesas inscritas em restos a pagar no
processados

38%

49%

56%

72%

73%

81%

75%

71%

76%

72%

19%

25%

29%

24%

28%

71%

62%

a
ic
bl
P

ul
ic

gr

ra
gu
Se

es
D

po
r

A
o
t
es
G

tu

ze

bi

La

en

io
ac
N
a
es
ef
D

16%

ra

l
ta

l
na

e
rt
po
ns
Tr
a

44%

28%

27%

to

51%

Despesas Liquidadas
Despesas inscritas em restos a pagar no processados
Fonte: Siafi.

84%

29%

TC 005.335/2015-9
Observa-se que, exceo das funes Defesa Nacional e Transporte, em todas as funes
selecionadas a proporo de despesas inscritas em restos a pagar no processados foi superior que
foi liquidada no exerccio. Esse quadro tem se repetido ao longo dos anos, o que tem gerado o
recorrente distanciamento entre as dotaes oramentrias e os valores efetivamente liquidados no
exerccio, com o consequente aumento no estoque de restos a pagar e a diminuio do investimento,
com possveis prejuzos ao desenvolvimento econmico do pas.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Inverses Financeiras
No grupo Inverses Financeiras esto classificadas as despesas oramentrias com aquisio
de imveis ou bens de capital j em utilizao; aquisio de ttulos representativos do capital de
empresas ou entidades de qualquer espcie, j constitudas, quando a operao no importe aumento
do capital; e constituio ou aumento do capital de empresas.
A seguir, so elencados os elementos que compem o grupo, destacando os valores
empenhados e sua proporo em relao dotao oramentria, nos exerccios de 2013 e 2014.
Despesas com inverses financeiras por elemento 2013 e 2014
R$ milhes

2013
Cd.
66
65

Elemento de Despesa
Concesso de emprstimos e
financiamentos
Constituio ou aumento de capital de
empresas

61

Aquisio de Imveis

62

Aquisio de produtos para revenda

91

Sentenas judiciais
Aquisio tit. repres. de cap. j
integralizado

64

Despesas
Empenhadas

2014

Desp. Emp./
Dotao

Despesas
Empenhadas

% 2014/2013

Desp. Emp./
Dotao

62.156

98%

70.462

97%

13%

4.427

95%

3.750

92%

-15%

734

76%

704

96%

-4%

1.200

98%

640

67%

-47%

536

100%

440

100%

-18%

94

100%

93

Indenizaes e Restituies

100%

92

Despesas de Exerccios Anteriores

100%

100%

41

Contribuies

100%

0%

69.056

93%

76.091

84%

10%

Total
Fonte: Siafi.

1 Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para
menos, de acordo com as regras pertinentes, realizados em planilha excel original.

Como se observa, o grupo composto principalmente por despesas com concesso de


emprstimos e financiamentos, que representam 93% do total empenhado. A maior parte dessas
despesas diz respeito a financiamentos de programas de desenvolvimento econmico a cargo do
BNDES e a setores produtivos das Regies Centro-Oeste, Norte e Nordeste.

3.3.3.4 Despesas por Modalidade de Aplicao


A modalidade de aplicao destina-se a indicar se os recursos so aplicados diretamente ou
mediante transferncia para outras esferas de governo, para entidades privadas ou outras
instituies. As despesas empenhadas por modalidade de aplicao, em 2013 e 2014, esto
apresentadas na tabela a seguir. Destaca-se que o levantamento considera apenas as despesas
primrias da Unio, pelo fato de o valor das aplicaes diretas ser fortemente influenciado pelas
despesas financeiras.

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Despesas primrias por modalidade de aplicao 2013 e 2014


R$ milhes

Cd

Modalidade de Aplicao

2013

2014

% 2014/2013

90

Aplicaes diretas

823.811

72%

913.286

73%

11%

40

Transf. a Municpios

127.178

11%

128.388

10%

1%

30

Transf. a estados e ao DF

108.926

10%

117.528

9%

8%

41

Transf. a municpios - Fundo a Fundo

41.617

4%

46.398

4%

11%

91

Aplicaes diretas - operaes internas

14.075

1%

20.034

2%

42%

31

Transf. a estados e ao DF Fundo a Fundo

15.185

1%

15.980

1%

5%

50

Transf. a Inst. Privadas sem fins lucrativos

6.275

1%

6.669

1%

6%

80

Transferncias ao exterior

2.319

0%

3.145

0%

36%

32

Execuo Oramentria Delegada aos estados/DF

2.798

0%

1.653

0%

-41%

45

Transferncias a municpios - art. 24, LC 141/2012

0%

344

0%

42

Execuo Oramentria Delegada a Municpios

389

0%

287

0%

-26%

60

Transf. a Inst. privadas com fins lucrativos

370

0%

176

0%

-53%

71

Transferncias a Consrcios Pblicos

95

0%

175

0%

84%

70

Transf. a Instituies Multigovernamentais

0%

20

0%

132%

35

Transferncias Fundo a Fundo - art. 24, LC 141/2012

0%

0%

100%

1.254.083

100%

10%

Total

1.143.046

Fonte: Siafi.
1 Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para
menos, de acordo com as regras pertinentes.

Como se observa, as aplicaes diretas de crditos oramentrios da Unio em 2014


corresponderam a 73% do total. J as transferncias a estados, Distrito Federal e municpios
(elementos 30, 31, 35, 40, 41, 45) correspondem a 24,6% das despesas. Quase a totalidade das
transferncias a outros entes federados se referem a despesas obrigatrias decorrentes
principalmente de repartio tributria e obrigaes constitucionais nas reas de sade e educao.
Transferncias voluntrias e para o setor privado
As transferncias voluntrias so definidas no art. 25 da LRF como a entrega de recursos
financeiros a outro ente da Federao a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira, que
no decorra de determinao constitucional e legal, ou os destinados ao Sistema nico de Sade. A
operacionalizao das transferncias voluntrias ocorre mediante a celebrao de convnios,
contratos de repasse e termos de parceria.
Tambm foram includas nas consultas as transferncias de recursos para as entidades
privadas sem fins lucrativos, as denominadas organizaes no governamentais (ONGs). Embora
no estejam contidas no conceito legal acima mencionado, essas entidades tambm recebem
recursos por meio de convnios, contratos de repasse e termos de parceria, a depender da
qualificao da ONG.
Assim, na tabela a seguir so discriminadas, para o perodo de 2012 a 2014, as transferncias
voluntrias da Unio, por modalidade de aplicao, aos estados e Distrito Federal, a municpios e a
instituies privadas sem fins lucrativos.
Transferncias voluntrias e para o setor privado 2012 a 2014
R$ milhes

Estados e DF
2012
% no exerccio
2013

Municpios

Inst.
Privadas

Total

6.087

7.147

3.026

16.260

37%

44%

19%

100%

3.504

5.520

4.564

13.588

Var. %

-16%

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Estados e DF
% no exerccio
2014
% no exerccio
Total

Municpios

TC 005.335/2015-9
Inst.
Privadas
Total

26%

41%

34%

100%

2.454

4.851

4.626

11.931

21%

41%

39%

100%

12.044

17.519

12.217

41.780

Var. %

-12%

Fonte: Siafi.
1

Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para
menos, de acordo com as regras pertinentes. O clculo se baseia na metodologia utilizada pelo Tesouro Nacional
(https://www.tesouro.fazenda.gov.br/pt/prefeituras-governos-estaduais/transferencias-voluntarias.
2

Modalidades de aplicao 30 e 31.

Modalidades de aplicao 40 e 41.

Em 2014, as transferncias voluntrias somaram R$ 11,9 bilhes. Em relao a 2013, houve


diminuio dessas despesas em 12%. Como se observa, nos trs ltimos exerccios, houve aumento
na proporo de transferncias s instituies privadas sem fins lucrativos, tendo ocorrido
diminuio nas transferncias a estados, DF e municpios. As transferncias aos municpios, no
entanto, continuam com a maior parcela dos recursos descentralizados. Em 2014, elas
representaram 41% do total; as transferncias a estados e ao DF, por sua vez, representaram 21%; e
as destinadas a instituies privadas sem fins lucrativos, 39%.
Transferncias a entidades sem fins lucrativos
O governo federal empenhou em 2014 aproximadamente R$ 4,6 bilhes em transferncias a
entidades sem fins lucrativos, correspondente a um aumento de 7% em relao a 2013.
O rgo que mais descentralizou recursos para o setor privado no lucrativo, em 2014, foi o
Ministrio da Educao, com repasses da ordem de R$ 3 bilhes, equivalentes a 65,9% do total.
Desse montante, 84,7% correspondem ao Apoio Formao Profissional e Tecnolgica, sob
responsabilidade do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE). A ao visa
oferta de bolsas para formao de estudantes e trabalhadores e ao financiamento da educao
profissional e tecnolgica, em decorrncia da instituio do Programa Nacional de Acesso ao
Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec). Quase todo o valor da ao corresponde a transferncias
para o Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai) e o Servio Nacional de Aprendizagem
Comercial (Senac). As duas instituies foram as que mais receberam recursos de transferncias
voluntrias da Unio no exerccio (R$ 2,4 bilhes).
O Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao responde por outros 23,7% das transferncias
a instituies no lucrativas, cerca de R$ 1 bilho. As despesas correm conta principalmente do
Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (FNDCT), sendo que grande parte
destinada pesquisa e ao desenvolvimento em reas bsicas e estratgicas (R$ 285 milhes) e ao
fomento a projetos de implantao e recuperao de infraestrutura de pesquisa das instituies
pblicas (R$ 216 milhes).
A tabela seguinte apresenta as entidades sem fins lucrativos que mais receberam recursos da
Unio em 2014, agregando o retrospecto de recursos recebidos por essas entidades nos dois anos
anteriores.
Transferncias da Unio s Entidades sem Fins Lucrativos 2012 a 2014
R$ milhes

Entidade

Valor Empenhado

%
2014/2012

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO


2012

2013

2014

Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai)

683

1.162

1.554

128%

Servio Nacional de Aprendizagem Comercial (Senac)

284

719

836

194%

Rede Nacional de Ensino e Pesquisa (RNP)

169

305

286

69%

Centro Nacional de Pesquisa em Energia e Materiais

98

191

165

68%

Senat Servio Nacional de Aprendizagem do Transporte

0,0

128

121

Associao Brasileira de Pesquisa e Inovao Industrial

0,0

10

109

Associao Instituto Nacional de Matemtica Pura e Aplicada

78

112

95

22%

Fundao Parque de Alta Tecnologia da Regio de Ipero e

19

20

80

328%

Servio Nacional de Aprendizagem Rural - Senar

0,0

57

70

Fundao de Apoio ao Desenvolvimento da computao


cientfica

0,4

19

63,5

14.351%

Organizao Brasileira para o Desenvolvimento Cientfico

0,0

128

58

Fundao de Apoio e Desenvolv. ao Ensino, Pesq e Extenso

0,0

59

57

Fundao de Cincia, Aplicaes e Tecnologias Espaciais

0,0

52

49

Fundao de Desenvolvimento da Pesquisa

53

104

40

-24%

39

886%

1.587

1.259

1.003

-37%

2.975

4.332

4.626

55%

Agncia de Promoo de Exportaes no Brasil (Apex-BRA)


Demais

Total
Fonte: Siafi.
1

Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendonamento, para mais ou para
menos, de acordo com as regras pertinentes.

Por fim, cabe ressaltar que essas entidades tambm podem ser remuneradas em contrapartida
pela prestao de servios ou fornecimento de produtos administrao pblica. Tais valores no
foram computados na presente anlise.
Transferncias Constitucionais
A distribuio das transferncias constitucionais ocorre por meio do programa Transferncias
Constitucionais e as Decorrentes de Legislao Especfica, que abrange, entre outros, os recursos
relativos ao Fundo de Participao dos Estados (FPE), ao Fundo de Participao dos Municpios
(FPM), ao Fundo de Compensao pela Exportao de Produtos Industrializados (IPI-Exp),
Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide), s compensaes financeiras pela
explorao de petrleo ou gs natural, recursos hdricos e outros recursos minerais, bem como s
transferncias para a educao bsica, a exemplo do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da
Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb).
A tabela seguinte mostra os valores lquidos relativos s transferncias constitucionais para o
FPE, FPM, IPI-Exp e Cide, distribudos por Unidade da Federao em 2014.
Distribuio das transferncias constitucionais por Unidade da Federao - 2014 (1)(2)
R$ milhares

Unidade da
Federao
Acre
Amap
Amazonas
Par
Rondnia
Roraima
Tocantins
Regio Norte

FPE
1.987.127
1.981.900
1.620.836
3.550.226
1.635.474
1.440.943
2.520.939
14.737.446

FPM
342.024
251.594
984.601
2.255.786
544.573
319.723
912.567
5.610.868

IPI-Exp.
190
6.845
30.143
229.094
11.093
141
3.869
281.374

Cide-Est.
689
586
1.439
2.785
1.215
640
1.732
9.085

Cide-Mun.
230
195
480
928
405
213
577
3.028

Total
2.330.259
2.241.120
2.637.499
6.038.819
2.192.761
1.761.660
3.439.684
20.641.801

% Total
1,85%

1,78%
2,09%
4,78%
1,74%
1,40%
2,72%
16,35%

Total per
capita(3)
2.949
2.985
681
748
1.254
3.545
2.298
1.198

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO


Unidade da
Federao

FPE

FPM

IPI-Exp.

Cide-Est.

Cide-Mun.

Alagoas
Bahia
Cear
Maranho
Paraba
Pernambuco
Piau
Rio Grande do Norte
Sergipe
Regio Nordeste
Distrito Federal
Gois
Mato Grosso
Mato Grosso do Sul
Reg. Centro-Oeste
Esprito Santo
Minas Gerais
Rio de Janeiro
So Paulo
Regio Sudeste
Paran
Rio Grande do Sul
Santa Catarina
Regio Sul

2.416.442
5.457.892
4.261.723
4.192.775
2.781.688
4.008.061
2.510.135
2.426.782
2.413.654
30.469.152
400.911
1.651.448
1.340.570
773.708
4.166.636
871.292
2.587.448
887.382
580.862
4.926.984
1.674.740
1.367.813
743.387
3.785.940

1.529.546
5.876.488
3.187.490
2.667.229
2.074.438
3.159.063
1.703.161
1.616.397
958.324
22.772.137
109.020
2.354.896
1.171.018
953.235
4.588.169
1.112.567
8.415.023
1.925.783
8.549.527
20.002.900
4.336.171
4.342.684
2.505.246
11.184.101

3.372
219.146
24.587
34.492
4.477
16.139
789
3.340
1.818
308.160
6.406
88.185
60.267
69.776
224.634
193.359
559.624
655.955
777.620
2.186.558
306.637
372.927
207.810
887.375

1.219
5.696
3.170
2.669
1.685
3.151
2.056
1.661
1.055
22.362
1.627
4.310
2.754
2.188
10.879
1.839
9.699
4.442
15.554
31.533
5.607
4.835
3.167
13.609

406
1.899
1.057
890
562
1.050
685
554
352
7.454
0
1.437
918
729
3.084
613
3.233
1.481
5.185
10.511
1.869
1.612
1.056
4.536

Total

58.086.158

64.158.174

3.888.101

87.469

28.614

% Total

Total per
capita(3)

3,13%
9,16%
5,92%
5,46%
3,85%
5,69%
3,34%
3,21%
2,67%
42,44%
0,41%
3,25%
2,04%
1,43%
7,12%
1,73%
9,17%
2,75%
7,86%
21,51%
5,01%
4,82%
2,74%
12,57%

1.189
764
846
1.007
1.233
775
1.320
1.188
1.521
954
182
629
799
687
591
561
558
211
225
319
571
543
514
547

126.248.516 100,00%

623

Total
3.950.986
11.561.119
7.478.027
6.898.055
4.862.851
7.187.464
4.216.827
4.048.734
3.375.203
53.579.266
517.964
4.100.276
2.575.527
1.799.635
8.993.402
2.179.670
11.575.027
3.475.041
9.928.748
27.158.487
6.325.024
6.089.872
3.460.665
15.875.561

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Banco do Brasil e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
1

Considerados os valores efetivamente distribudos no exerccio (regime de caixa).

Os valores, exceto os da Cide, j esto deduzidos de 20% para o Fundeb.

Valores em reais, considerando-se o nmero de habitantes informados pelo IBGE (ref. 1/7/2014).

Em 2014, houve aumento de 9% em relao ao montante distribudo em 2013 (cerca de R$


116 bilhes), enquanto em 2013 havia sido registrado aumento de 6% em relao ao total
distribudo em 2012. O acrscimo em 2014 foi influenciado pelo aumento na receita classificada do
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) parcialmente destinada ao FPE, ao FPM e ao IPIExp , que cresceu aproximadamente 14% em relao a 2013. Esses nmeros ainda no refletem a
desacelerao da economia, que dever ser captada na anlise do exerccio de 2015.
Os estados que receberam as maiores parcelas dos recursos foram Minas Gerais, Bahia e So
Paulo, que possuem elevado nmero de habitantes. O estado do Rio de Janeiro, apesar de ser mais
populoso do que o estado da Bahia, recebeu menos recursos do que este, em funo de sua maior
renda per capita. Em termos regionais, a regio Nordeste foi a que recebeu a maior proporo de
recursos (42,4%), apesar de concentrar 27,7% da populao brasileira. A regio Norte tambm
recebeu recursos em proporo superior sua populao, j que contou com 16,4% dos recursos e
detm 8,5% da populao brasileira. Por outro lado, a regio Sudeste recebeu 21,5% dos recursos,
apesar de possuir a maior populao (42% do total). J nas regies Centro-Oeste e Sul, a
distribuio dos recursos proporcional ao nmero de habitantes, sendo que a populao da
primeira representa 7,5% do total e a da segunda, 14,3%.
Considerando-se o valor das transferncias per capita, nota-se que a regio Norte
proporcionalmente mais beneficiada do que a Nordeste, com destaque para os estados de Roraima,
Amap e Acre, que receberam os maiores valores de transferncias per capita.
J as compensaes financeiras transferidas aos estados e municpios totalizaram

TC 005.335/2015-9
aproximadamente R$ 25 bilhes em 2014, includos os royalties e a participao especial pela
explorao do petrleo e do gs natural, as compensaes financeiras devidas pela utilizao de
recursos hdricos e minerais e os royalties pagos pela Itaipu Binacional, conforme demonstrado na
tabela a seguir.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Compensaes financeiras transferidas por Unidade da Federao 2014


R$ milhares

Total per
capita
(**)

UF
(*)

ANP
(1)

AC
AM

16.582

216

16.797

0,07%

21,26

314.905

87.470

26.598

8.509

5.758

443.240

1,77%

114,42

AP
PA

PEA
(2)

FEP
(3)

CFM (4)

CFH
(5)

ITA
(6)

Total

% Total

349

14.878

11.143

2.859

29.229

0,12%

38,92

1.979

59.979

451.992

159.905

673.855

2,69%

83,46

RO
RR

18.496

5.457

39.014

62.967

0,25%

36,01

13.390

284

13.673

0,05%

27,52

TO
Norte

29.852

2.724

39.285

71.860

0,29%

48,01

317.234

87.470

179.774

480.324

246.820

1.311.623

5,23%

76,12

118.302

40.761

2.029

20.040

181.132

0,72%

54,53

515.876

12.910

136.698

38.775

58.793

763.051

3,04%

50,45

AL
BA
CE
MA

57.358

80.918

4.866

143.141

0,57%

16,19

68.176

2.722

70.891

4.449

10.618

156.855

0,63%

22,90

PB
PE

31.132

52.677

4.100

87.910

0,35%

22,29

74.880

79.026

6.057

17.761

177.724

0,71%

19,16

PI
RN

44.449

2.672

2.420

49.540

0,20%

15,51

551.553

24.972

42.379

2.520

621.424

2,48%

182,32

376.444

14.899

30.153

11.921

14.138

447.556

1,79%

201,64

1.793.721

55.504

577.952

77.389

123.769

2.628.334

10,49%

46,78

DF
GO

6.996

774

39

7.808

0,03%

2,74

52.029

62.800

140.538

15.343

270.710

1,08%

41,50

MS
MT

21.610

28.740

55.511

8.122

113.984

0,45%

43,51

28.539

17.198

22.542

68.279

0,27%

21,18

C.Oeste

102.178

115.734

219.365

23.504

460.781

1,84%

30,28

1.708.849

1.171.181

25.047

11.099

3.688

2.919.863

11,65%

751,56

21.942

168.785

729.467

208.659

39.746

1.168.599

4,66%

56,36

6.623.310

6.865.265

40.188

16.603

14.156

13.559.522

54,10%

823,73

SE
Nordeste

ES
MG
RJ
SP
Sudeste
PR
RS
SC
Sul
Total

1.110.706

234.343

160.922

59.587

131.779

18.131

1.715.468

6,84%

38,96

9.464.807

8.270.789

394.942

816.757

358.281

57.876

19.363.452

77,25%

227,50

10.910

88.735

13.178

204.905

449.304

767.032

3,06%

69,22

114.675

87.272

15.944

97.562

315.453

1,26%

28,15

66.048

50.108

16.798

85.402

218.356

0,87%

32,46

191.633

226.114

45.919

387.870

449.304

1.300.840

5,19%

44,83

11.767.394

8.413.762

1.480.961

1.536.122

1.336.105

530.684

25.065.029

100,00%

123,61

Fonte: Siafi e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).


(*) Inclui valores recebidos pelo estado, bem como pelos municpios integrantes da respectiva Unidade da Federao.
(**) Valores em reais, considerando-se o nmero de habitantes informados pelo IBGE (ref. 1/7/2014).
(1) ANP - Royalties pela Produo e Royalties Excedentes de Petrleo e Gs Natural
(2) PEA - Participao Especial pela Produo de Petrleo e Gs Natural
(3) FEP - Fundo Especial do Petrleo
(4) CFM - Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais
(5) CFH - Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Hdricos
(6) ITA - Royalties da Itaipu Binacional

Em 2014, houve aumento de 7,3% em relao aos valores nominais transferidos em 2013
(cerca de R$ 23,4 bilhes). Observa-se que o estado do Rio de Janeiro e seus municpios receberam

TC 005.335/2015-9
a maior parcela do total das compensaes financeiras transferidas, em torno de 54%, em razo dos
expressivos valores recebidos a ttulo de royalties e de participao especial pela explorao do
petrleo e do gs natural (PEA). Por essa razo, o valor das compensaes financeiras per capita
transferido ao Rio de Janeiro (estado e municpios) corresponde a quase sete vezes a mdia
nacional.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

O estado do Esprito Santo e seus municpios receberam a segunda maior parcela do total das
compensaes financeiras transferidas (aproximadamente 12%), tambm devido aos vultosos
valores recebidos a ttulo de royalties e PEA. Apesar de o valor absoluto transferido ao Esprito
Santo (estado e municpios) ser muito inferior ao transferido ao Rio de Janeiro (estado e
municpios), o valor per capita transferido quele bastante elevado, aproximando-se do volume
per capita transferido ao Rio de Janeiro, tendo em vista que a populao capixaba equivale a 23,6%
da fluminense.
Em relao ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de
Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb), importa mencionar que foi criado pela
Emenda Constitucional 53/2006, que alterou o art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias (ADCT), tendo por objetivo garantir a universalizao da educao bsica e a
remunerao condigna dos trabalhadores da educao. O prazo de vigncia do fundo de catorze
anos, a partir de 2007, e seus recursos podem ser aplicados na educao bsica como um todo, ou
seja: educao infantil, ensino fundamental, ensino mdio, educao especial e educao de jovens
e adultos. Pelo menos 60% desses recursos devem ser destinados ao pagamento da remunerao dos
profissionais do magistrio em efetivo exerccio na rede pblica. A partir de 2009, o Fundeb passou
a ser composto por 20% das fontes de receita listadas abaixo:
Percentuais Fundeb
Origem dos recursos
Recursos que j integravam o Fundef:
Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal (FPE)
Fundo de Participao dos Municpios (FPM)
Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS)
Imposto s/ Produtos Industrializados proporcional s exportaes (IPI-Exp)
Desonerao de Exportaes (LC 87/1996)
Recursos novos:
Imposto sobre Transmisso Causa Mortis e Doao (ITCMD)
Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA)
Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR)
Competncia Residual (inciso I do caput do art. 154 da CF/1988)

Percentual do Volume de Recursos


2007
2008
2009-2020

16,66%

18,33%

20,00%

6,66%

13,33%

20,00%

Fonte: Lei 11.494/2007

Alm dos recursos citados, originrios dos entes estaduais e municipais, integram a
composio do Fundeb, a ttulo de complementao financeira, recursos federais. Essa
complementao da Unio tem por objetivo garantir o alcance do valor mnimo por aluno definido
nacionalmente. At 2009, os valores mnimos de complementao eram fixos (R$ 2,0 bilhes em
2007, R$ 3,0 bilhes em 2008 e R$ 4,5 bilhes em 2009) e corrigidos monetariamente a cada ano. A
partir de 2010, o valor da complementao passou a ser de, no mnimo, 10% dos recursos do fundo.
Em 2014, o valor da complementao atingiu o montante aproximado de R$ 11,6 bilhes,
representando aumento de cerca de 7% em relao ao ano anterior.
O quadro a seguir mostra os valores dos recursos distribudos em 2013 e 2014.

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Recursos distribudos no mbito do Fundeb em 2013 e 2014


R$ milhares

2013
UF

AC
AL
AM
AP
BA
CE
DF
ES
GO
MA
MG
MS
MT
PA
PB
PE
PI
PR
RJ
RN
RO
RR
RS
SC
SE
SP
TO
Total

Estados e
Municpios1
(a)
699.503
1.472.244
2.148.336
681.048
5.892.604
3.464.802
652.659
2.353.139
3.466.181
2.454.999
10.689.068
1.760.669
1.968.622
3.081.373
1.898.274
4.086.600
1.510.449
6.086.083
7.692.034
1.587.552
1.078.666
501.776
6.673.016
3.910.731
1.288.329
29.181.263
1.140.305
107.420.325

Complement.
da Unio2
(b)
514.789
507.431
2.444.865
1.274.854
2.359.343
2.355.561
207.901
651.303
489.148
22.458
10.827.654

Variao
Total %
(g)=[(f)/(c)-1]

2014
Total
(c)=(a)+(b)
699.503
1.987.034
2.655.767
681.048
8.337.468
4.739.656
652.659
2.353.139
3.466.181
4.814.343
10.689.068
1.760.669
1.968.622
5.436.935
2.106.176
4.737.903
1.999.597
6.086.083
7.692.034
1.610.010
1.078.666
501.776
6.673.016
3.910.731
1.288.329
29.181.263
1.140.305
118.247.979

Estados e
Municpios1
(d)
764.509
1.595.328
2.270.761
744.408
6.441.222
3.774.796
1.622.786
2.447.817
3.789.106
2.659.999
11.392.956
1.920.088
2.203.254
3.333.136
2.098.732
4.415.196
1.670.788
6.704.844
7.932.574
1.561.081
1.183.144
561.564
7.148.730
4.334.268
1.391.820
29.884.915
1.260.561
115.108.381

Complement.
da Unio3
(e)
517.316
639.534
2.498.544
1.332.932
2.643.463
2.537.444
202.332
653.583
492.937
36.508
11.554.592

Total
(f)=(d)+(e)
764.509
2.112.644
2.910.295
744.408
8.939.766
5.107.727
1.622.786
2.447.817
3.789.106
5.303.462
11.392.956
1.920.088
2.203.254
5.870.580
2.301.064
5.068.779
2.163.725
6.704.844
7.932.574
1.597.589
1.183.144
561.564
7.148.730
4.334.268
1.391.820
29.884.915
1.260.561
126.662.973

9%
6%
10%
9%
7%
8%
NA
4%
9%
10%
7%
9%
12%
8%
9%
7%
8%
10%
3%
-1%
10%
12%
7%
11%
8%
2%
11%
7%

Fonte: Siafi, Portaria MEC 364, de 28/4/2014, e Portaria MEC 317, de 27/3/2015.
NA = No Aplicvel
Notas:
1

Recursos disponibilizados ao Fundeb, excetuando-se a complementao. Os valores registrados nas colunas (a) e (d)
referem-se aos disponibilizados aos fundos por UF em cada exerccio, podendo apresentar algumas divergncias em
relao aos valores que efetivamente deveriam ser direcionados, os quais so considerados quando do ajuste previsto
no 2 do art. 6, em conformidade com o disposto no pargrafo nico do art. 15, ambos da Lei 11.494/2007. Na
coluna (a), os valores direcionados ao Fundeb, no mbito do DF, contemplam os valores resultantes das transferncias
constitucionais e de parte dos tributos estaduais, em razo da disponibilizao destes no Siafi apenas a partir de
agosto de 2013.
2

Distribuio decorrente da aplicao das disposies do 2 do art. 6 e do pargrafo nico do art. 15, ambos da Lei
11.494/2007, registrada na Portaria MEC 364, de 28/4/2014.
3

Distribuio decorrente da aplicao das disposies do 2 do art. 6 e do pargrafo nico do art. 15, ambos da Lei
11.494/2007, registrada na Portaria MEC 317, de 27/3/2015.

Comparando-se o volume de recursos totais distribudos em 2013 e 2014, os maiores


aumentos, de aproximadamente 12%, foram observados nos estados de Mato Grosso e Roraima,
ambos no beneficirios da complementao da Unio, enquanto houve uma pequena queda nos
recursos distribudos ao estado do Rio Grande do Norte. Cabe ressaltar que a comparao entre os
valores distribudos ao Distrito Federal em 2013 e 2014 fica prejudicada, em razo de os valores de
2013 contemplarem os resultantes das transferncias constitucionais e de parte dos tributos
estaduais tendo em vista que os tributos estaduais do DF passaram a ser disponibilizados no Siafi
apenas em agosto de 2013 , enquanto em 2014 foram contabilizados todos os recursos.
Em relao complementao da Unio, nota-se a permanncia dos mesmos estados como
seus beneficirios em 2014, havendo ocorrido significativo acrscimo no valor repassado ao Rio
Grande do Norte (63%), o que significa que o estado ficou mais dependente dos recursos

TC 005.335/2015-9
complementados pela Unio. Nos demais estados beneficirios da complementao, com exceo
da Paraba, tambm houve aumento nos valores repassados, embora em menores propores.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Para o exerccio de 2014, foi fixado inicialmente, por meio da Portaria Interministerial
MEC/MF 19, de 27/12/2013, o valor mnimo por aluno de R$ 2.285,57, com efeitos financeiros a
partir de 1/1/2014, representando aumento de 13% em relao ao valor fixado para o exerccio de
2013, com base nas receitas estimadas R$ 2.022,51, conforme a Portaria Interministerial
MEC/MF 16, de 27/12/2013.
Em novembro de 2014, considerando a retificao do Censo Escolar de 2013 dos municpios
de Mutupe (BA) e Anajatuba (MA), foram publicados, por meio da Portaria Interministerial
MEC/MF 15, de 25/11/2014, novos parmetros operacionais do Fundeb para o exerccio de 2014,
com efeitos financeiros retroativos a 1/1/2014, no tendo havido alterao do valor mnimo por
aluno, que permaneceu em R$ 2.285,57. Por essa razo, o Banco do Brasil promoveu, em
19/12/2014, os acertos financeiros correspondentes ao perodo de 1 de janeiro at a data de
mudana dos coeficientes de distribuio dos recursos do Fundeb, por meio de lanamentos nas
contas especficas dos beneficirios dos estados da Bahia e do Maranho.
Em 2014 foi realizado, por meio da Portaria MEC 364, de 28/4/2014, o ajuste da
complementao da Unio ao Fundeb do exerccio de 2013, com base nas receitas efetivas apuradas
naquele exerccio, conforme o previsto no 2 do art. 6 da Lei 11.494/2007. Em decorrncia do
ajuste, o valor mnimo por aluno para o exerccio de 2013 passou de R$ 2.022,51 para R$ 2.287,87.
Em relao s portarias retromencionadas, foi verificada a conformidade dos clculos
realizados para nortear a distribuio dos recursos do Fundeb.
Cabe registrar ainda que, como resultado da aplicao da IN/TCU 60/2009 que dispe sobre
os procedimentos para a fiscalizao do cumprimento do mnimo da educao, bem como da
operacionalizao e da aplicao dos recursos federais do Fundeb foi publicada, no D.O.U. de
30/12/2014, a Portaria Interministerial MEC/MF 17, de 29/12/2014, contendo os parmetros para
operacionalizao do Fundeb no exerccio de 2015, em cumprimento ao prazo de 31 de dezembro
de cada exerccio, estabelecido no art. 15 da Lei 11.494/2007.
Aes de Controle Externo
Entre as aes de controle externo realizadas ou julgadas em 2014, relacionadas funo
Encargos Especiais, podem-se mencionar os acompanhamentos das transferncias constitucionais
Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal (FPE), Fundo de Participao dos
Municpios (FPM), Fundo de Compensao pela Exportao de Produtos Industrializados (IPIExp), Contribuio de Interveno no Domnio Econmico - Combustveis - Estados e Municpios
(Cide) e Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos
Profissionais da Educao (Fundeb) no segundo semestre do exerccio de 2013 (TC
006.407/2014-5) e no primeiro semestre do exerccio de 2014 (TC 019.256/2014-0).
Nos trabalhos, apreciados por meio dos Acrdos 1447/2014 e 2819/2014-TCU-Plenrio,
respectivamente, foi constatada a regularidade das distribuies relativas s transferncias, tanto na
aplicao dos coeficientes de repasse quanto no depsito dos recursos nas contas dos beneficirios.
Na anlise efetuada para verificar se os recursos distribudos estavam corretos em relao ao que
havia sido arrecadado (com exceo do Fundeb, por ser composto, em grande parte, de recursos
arrecadados pelos estados), foi constatada a correspondncia entre a arrecadao e a distribuio.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 005.335/2015-9

3.3.3.5 Apurao da Aplicao dos Mnimos Constitucionais em Sade e Educao


Aplicao Mnima em Aes e Servios Pblicos de Sade
A Constituio da Repblica estabelece que todos os entes da Federao devem aplicar um
percentual mnimo anual de recursos financeiros pblicos no custeio da assistncia sade. A Lei
Complementar 141/2012 (LC 141/2012) define que a Unio deve aplicar, no mnimo, o montante
correspondente ao valor empenhado no exerccio financeiro anterior, apurado nos termos da lei,
acrescido do percentual correspondente variao nominal do Produto Interno Bruto (PIB) ocorrida
no ano anterior ao da lei oramentria anual.
Os arts. 34 e 35 da LC 141/2012 preveem, por sua vez, que o demonstrativo das despesas com
sade que integra o Relatrio Resumido de Execuo Oramentria (RREO) deve subsidiar a
emisso do parecer prvio das contas anuais do chefe do Poder Executivo.
Com um forte carter de norma de finanas e controle dos oramentos da sade nas trs
esferas de governo, a LC 141/2012 nasceu com desafios semelhantes aos da Lei de
Responsabilidade Fiscal. A norma geral estabeleceu uma nova gerao de regras fiscais e de
controle voltadas para a implementao efetiva de uma das mais importantes polticas sociais, com
uma viso estratgica que consiste em transformar as carncias de regulamentao da
Emenda 29/2000 em oportunidades de avanos institucionais em prol da gesto da poltica pblica
de sade.
A eficincia, a eficcia e a efetividade da poltica de sade pblica perpassam toda a norma, a
partir de um conjunto de regras voltadas para transparncia e controle, inclusive com medidas
indutoras do controle social, seja pelo fortalecimento dos Conselhos de Sade, seja pela previso de
audincias pblicas peridicas no mbito do parlamento ou pela divulgao, em meios eletrnicos,
das informaes sobre oramentos de sade declaradas e homologadas pelos gestores do SUS.
Para tanto, deve o Ministrio da Sade manter sistema de registro eletrnico centralizado das
informaes de sade referentes aos oramentos pblicos da Unio, dos estados, do Distrito Federal
e dos municpios (Siops), includa sua execuo, garantido o acesso pblico s informaes.
Alm de tornar obrigatria a declarao das informaes no Siops, a LC 141/2012 exige a
segregao das informaes (art. 32) e estabelece mecanismos especficos de execuo e controle
dos recursos da Unio transferidos aos demais entes da Federao (art. 13), com vistas a identificar
os recursos federais movimentados em contas especficas e garantir a identificao do credor final
em caso de pagamento.
A primeira previso mencionada vem ao encontro de determinaes proferidas por esta Corte
de Contas que apontam a falta de discriminao das fontes de receitas que constituem o Fundo
Municipal de Sade na Lei Oramentria Anual e deficincias na administrao dos recursos
repassados pelo Fundo Nacional de Sade, caracterizada pela permanncia de saldos sem utilizao
por perodos considerveis de tempo, alguns em aplicao financeira outros simplesmente em conta
corrente como problemas na gesto dos recursos federais transferidos aos demais entes da
Federao. Os Acrdos 1.893/2011-TCU-Plenrio e 5.367/2012-TCU-Segunda/Cmara so
exemplos de determinaes nesse sentido, cuja soluo, de modo sistmico, passa pela
regulamentao dos arts. 13, 2 e 4, e 32, pargrafo nico, da LC 141/2012.
A primeira deciso foi prolatada no mbito de auditoria de conformidade realizada no
Municpio de Basilia/AC, integrante de Fiscalizao de Orientao Centralizada-FOC (TC
021.659/2010-9), destinada a verificar a regularidade da aplicao dos recursos do Sistema nico
de Sade (SUS), transferidos fundo a fundo pela Unio ao mencionado ente federativo, no exerccio

TC 005.335/2015-9
de 2009. O problema base tratado originou-se da identificao de pontos de risco relacionados
aplicao dos recursos do SUS repassados aos municpios na modalidade fundo a fundo.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

O comando constante do art. 13 da LC 141/2012 supramencionado tambm se encontra em


harmonia com as decises do TCU que, como alternativa para minimizar as prticas de fraudes e
irregularidades, ainda recorrentes na execuo do oramento da sade de diversos entes da
Federao, tem recomendado enfaticamente a utilizao de recursos de tecnologia da informao na
gesto pblica. Citem-se os Acrdos 363/2012-TCU-1 Cmara e 1700/2007-TCU-Plenrio.
A efetividade dessas regras de controle dos recursos federais, porm, depende da fixao, por
ato prprio do chefe do Poder Executivo da Unio, de critrios e procedimentos sobre a
movimentao financeira de recursos federais descentralizados, o que possibilitar acompanhar e
avaliar a efetividade da aplicao pulverizada dos repasses federais que, na rea da sade,
representam cerca de 70% do oramento da Unio alocado na referida poltica pblica. A edio do
ato presidencial, porm, encontra-se pendente, sendo um dos itens destacados no levantamento de
auditoria objeto do TC 012.762/2012-1.
O cumprimento desse novo arcabouo de grande relevncia para a melhoria da governana
da poltica de sade nas trs esferas de governo. Com regras especficas que definem o conceito de
aes e servios pblicos de sade e a metodologia de clculo do mnimo a ser aplicado anualmente
por cada ente da Federao, assim como fixao de mecanismos especficos para aplicao e
acompanhamento dos recursos federais de forma descentralizada, a LC 141/2012 tende a pacificar
entendimentos discrepantes que dificultaram o controle pblico e social dos gastos na respectiva
rea ao longo do perodo que antecedeu edio da lei complementar em tela.
O avano normativo no elimina, porm, os desafios para se alcanar a padronizao
necessria, com vistas adoo de conceitos uniformes para definio da rotina eletrnica do Siops
para clculo automtico do mnimo de sade, cuja declarao obrigatria por todos os entes da
Federao.
A LC 141/2012 trouxe, assim, implicaes no campo das finanas pblicas e do SUS, cuja
aplicao ainda apresenta elementos e aspectos de graus de complexidade diversos, alguns deles
ainda em discusso, envolvendo diferentes atores, como os ministrios do Planejamento, Oramento
e Gesto, da Fazenda e da Sade, alm do Tribunal de Contas da Unio, Congresso Nacional e
outros.
A esse respeito, cabe destacar que foi encaminhada ao TCU consulta da Comisso de
Seguridade Social e Famlia (CSSF) da Cmara dos Deputados (TC 046.061/2012-6), ainda em
anlise, que trouxe questionamentos quanto ao efetivo exerccio de aplicabilidade da lei
complementar (2012 ou 2013), e quanto considerao, ou no, de determinadas aes no conceito
de aes e servios pblicos de sade para fins de clculo do limite constitucional da Unio, cujo
resultado alcanar, ainda que pela via reflexa do Siops, os demais entes da Federao.
Esclarece-se que as despesas discutidas no mbito da consulta ao TCU, somadas, alcanaram
em 2014, aproximadamente, o valor empenhado de R$ 1,95 bilho. Deste montante, R$ 743
milhes foram gastos pela Fundao Nacional de Sade (Funasa) nas subfunes relacionadas com
saneamento bsico, visto que a Funasa investe tambm em saneamento de municpios de at 50 mil
habitantes, que, possivelmente, pode estar includo nas despesas relativas ao saneamento de
pequenas comunidades, conforme dispe a Lei Complementar 141/2012.
No plano federal, as despesas com aes e servios pblicos de sade so executadas no
Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi), com a marcao do
Identificador de Uso 6 (ID-USO 6). A finalidade desse identificador marcar as despesas

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

consideradas no clculo do valor mnimo na sade.


A Unio, contudo, ainda no adota rotina automtica de exportao dos dados do Siafi para o
Siops, procedimento essencial previsto na LC 141/2012 para garantir a fidedignidade das
informaes declaradas e homologadas pelo titular da pasta da Sade, que devem ser fontes para o
clculo automtico do mnimo de sade e elaborao do RREO.
Feitas essas consideraes, apresenta-se a seguir o clculo do valor mnimo a ser aplicado no
exerccio de 2014, bem como os montantes de recursos financeiros aplicados no setor de sade pela
Unio, publicados no RREO da Unio relativo ao 6 bimestre.
Clculo do Limite
R$ milhes

Discriminao das Despesas


1. Despesas empenhadas em sade em 2013
2. Variao nominal do PIB em 2013 (%)

Despesas Empenhadas
83.053
10,3

3. Valor mnimo obrigatrio para gastos em sade em 2014

91.616

4. Despesas empenhadas com aes e servios pblicos de sade em 2014

91.898

5. Variao % da aplicao

10,6

Valor referente diferena entre o valor executado e o limite mnimo constitucional (4 3)

282

Fonte: Relatrio Resumido de Execuo Oramentria (RREO) de novembro e dezembro de 2013, p. 50 e 51

Segundo as informaes apresentadas, a Unio empenhou, em 2013, aproximadamente R$ 83


bilhes em aes e servios pblicos de sade. Considerando o que dispe o art. 5 da LC 141/2012,
a variao nominal do PIB foi de 10,3% em relao ao exerccio anterior. Nesse sentido, o valor
mnimo obrigatrio a ser empenhado para gastos em sade em 2014 de R$ 91,6 bilhes. O
relatrio apresentado pela Unio demonstra haver empenhado recursos suficientes para dar
cumprimento regra de aplicao mnima de recursos no setor sade no exerccio de 2014, da
ordem de R$ 91,8 bilhes. Assim, superou-se em R$ 282 milhes o limite mnimo constitucional.
A tabela seguinte, por sua vez, detalha a discriminao das despesas com sade no
computadas para fins de apurao do percentual constitucional, conforme dispe o art. 4 da LC
141/2012, a exemplo de despesas com inativos e pensionistas, assistncia sade que no atende ao
princpio de acesso universal e outras.
Apurao do Mnimo Constitucional em Aes e Servios Pblicos de Sade
R$ milhes

Discriminao das Despesas

Despesas Empenhadas

Despesas com sade em 2014

101.856

(-) Despesas com inativos e pensionistas


(-) Despesa com assistncia sade que no atende ao princpio de acesso universal
(-) Despesas custeadas com outros recursos (recursos de operaes de crdito; e outros recursos)
(-) Outras aes e servios no computados (servio da dvida e outras aes)

(7.587)
(386)
(168)
(1.472)

(-) Restos a pagar no processados inscritos indevidamente no exerccio sem disponibilidade


financeira

(-) Despesas custeadas com disponibilidade de caixa vinculada aos restos a pagar cancelados

(345)

(-) Despesas custeadas com recursos vinculados parcela do percentual mnimo que no foi
aplicada em aes e servios de sade em exerccios anteriores

Total das despesas com aes e servios pblicos de sade em 2014

91.898

Fonte: Relatrio Resumido de Execuo Oramentria (RREO) de novembro e dezembro de 2014, p. 47 e 48

Detalhando-se a execuo oramentria por ao, verifica-se que a ao 09LP (Participao


da Unio no Capital Social Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia Hemobras)

TC 005.335/2015-9
foi computada, no demonstrativo do RREO, como ao e servio pblico de sade, bem como parte
da ao 20G8 (Ateno Sade nos Servios Ambulatoriais e Hospitalares Prestados pelos
Hospitais Universitrios). Entretanto, essas aes esto entre aquelas objeto da consulta formulada
pela CSSF ao TCU. Embora no tenha havido ainda apreciao conclusiva deste Tribunal sobre a
matria, importante destacar que essas aes representam R$ 473 milhes no total de despesas
empenhadas em 2014.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Outro ponto que merece ateno diz respeito execuo de restos a pagar relacionada s
despesas com aes e servios de sade. Nos termos do art. 24, 1 e 2, da LC 141/2012, as
parcelas correspondentes a cancelamentos ou prescries de restos a pagar devero necessariamente
ser aplicadas em aes e servios pblicos de sade, sem prejuzo do valor definido como mnimo
para o ano, at o trmino do exerccio seguinte ao do cancelamento ou da prescrio dos respectivos
restos a pagar, mediante dotao especfica para essa finalidade.
A seguir, apresenta-se quadro com anlise sobre os valores inscritos em restos a pagar em
2013 e sua execuo financeira em 2014, assim como a aplicao do mnimo em sade no exerccio
objeto deste relatrio.
Valores inscritos em restos a pagar no exerccio de 2013 e execuo financeira em 2014

R$ milhes

Inscrio em restos a pagar referente s aes e servios pblicos de sade


1. Valores inscritos em restos a pagar em 31/12/2013

6.939

2. (-) Restos a pagar cancelados em 2014

(227)

3. (=) Diferena

6.712

4. (-) Valores pagos em 2014


5. (=) Valores no pagos at dezembro de 2014

(4.892)
1.821

Despesas empenhadas e valor mnimo de gastos em sade


6. Despesas empenhadas com aes e servios pblicos de sade em 2013 (6.1 + 6.2) 2
6.1 Despesas liquidadas
6.2 Inscritas em restos a pagar no processados
7. (-) Valor mnimo para gastos em sade em 2013

83.053
76.115
6.938
(82.912)

8. (=) Excesso sobre o valor mnimo em 2013


9. (-) Restos a pagar cancelados at dezembro de 2014

141
(227)

10. (=) Saldo do excesso do valor mnimo inscrito em restos a pagar em 2013

(86)

Fonte: Relatrio Resumido de Execuo Oramentria (RREO) de novembro e dezembro de 2013 e 2014.
(1) Os valores apresentados nesse quadro representam os restos a pagar inscritos ou reinscritos (restos a pagar de
exerccios anteriores ainda pendentes de pagamento) no encerramento do exerccio de 2013. Os valores executados
(cancelados, pagos e saldo a pagar) referem-se execuo, no exerccio de 2014, desse estoque de restos a pagar.
(2) Valor relativo a despesas empenhadas com aes e servios pblicos de sade no exerccio de 2013, conforme
publicado no RREO de 2013.

Em 2013, o valor mnimo obrigatrio para gastos com aes e servios pblicos de sade foi
de R$ 82,9 bilhes. A Unio empenhou o montante de R$ 83 bilhes, verificando-se um excedente
de R$ 141 milhes.
Do referido valor mnimo, R$ 76,1 bilhes referem-se a despesas liquidadas (pagas e nopagas e inscritas em restos a pagar processados) e R$ 6,9 bilhes a despesas inscritas em restos a
pagar no processados.
A execuo financeira no exerccio de 2014 evidencia o cancelamento de R$ 227 milhes de
restos a pagar inscritos em 2013, montante superior ao excesso sobre o valor mnimo constitucional
apurado no referido exerccio, no total de R$ 141 milhes.
Dessa forma, a Unio dever aplicar em aes e servios de sade, do oramento de 2015,

TC 005.335/2015-9
alm do valor mnimo legal para o ano, o valor adicional de R$ 86 milhes mediante dotao
especfica, em atendimento ao art. 24, 2 da LC 141/2012. De maneira anloga, caso a Unio
cancele em 2015 qualquer valor de restos a pagar relativos a 2013 computados como aplicao no
mnimo em sade, dever compensar esse valor no oramento de 2016.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Manuteno e Desenvolvimento do Ensino


De acordo com o caput do art. 212 da Constituio Federal, a Unio aplicar, anualmente,
nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios vinte e cinco por cento, no
mnimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferncias, na
manuteno e desenvolvimento do ensino.
Ressalta-se que, conforme o estabelecido no 1 do referido artigo, a parcela da arrecadao
de impostos transferida pela Unio aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios, ou pelos
estados aos respectivos municpios, no considerada receita do governo que a transferir, para
efeito do clculo desses percentuais mnimos.
O quadro seguinte evidencia o percentual dos recursos vinculados ao art. 212 da Carta Magna,
com as respectivas dedues, destinado, pela Unio, execuo das despesas com manuteno e
desenvolvimento do ensino (MDE), segundo dados levantados pelo Tribunal no sistema Siafi, em
comparao com os nmeros constantes do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria,
elaborado pela Secretaria do Tesouro Nacional.
Receitas e Despesas relativas a Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Exerccio de 2014
R$ milhares

Especificao
(A) Receita de impostos

SIAFI (1)

STN (2)

403.605.564

403.605.564

(3)

158.081.915

158.081.915

(C) Receita de impostos aps transferncias (A B)

245.523.649

245.523.649

56.809.632

56.809.632

23,14%

23,14%

(B) Transferncias para estados, DF e municpios

(D) Despesa de manuteno e desenvolvimento do ensino


Partic. Da Manuteno e Desenvolvimento do Ensino na Receita Lquida (D/C)
(1)

Fonte: Siafi Gerencial.

(2)

Fonte: Relatrio Resumido da Execuo Oramentria Dezembro de 2014 Secretaria do Tesouro Nacional.

(3)

Correspondem quelas efetivamente descentralizadas no perodo.

Observa-se que a Unio cumpriu o limite mnimo constitucional de 18% da receita lquida de
impostos referente ao financiamento pblico manuteno e ao desenvolvimento do ensino,
considerando o percentual obtido de 23,14%, conforme levantamento realizado tanto pelo Tribunal,
calculado por meio do Siafi, quanto pela STN, por meio do seu relatrio.
3.3.3.6 Restos a Pagar Execuo em 2014
A anlise dos restos a pagar fundamental para a compreenso da execuo oramentria e
financeira de cada exerccio, principalmente em face do expressivo volume de recursos inscritos
nessa rubrica nos ltimos anos.
De acordo com a Lei 4.320/1964, pertencem ao exerccio financeiro as despesas nele
legalmente empenhadas. Assim, essas despesas que no venham a ser pagas no mesmo exerccio
so inscritas em restos a pagar, que se dividem em processados e no processados. Os primeiros
referem-se a despesas liquidadas, com obrigao cumprida pelo fornecedor de bens ou servios e j
verificada pela Administrao, mas ainda no pagas. No segundo caso, enquadram-se as despesas
no liquidadas.

TC 005.335/2015-9
O no implemento dos dois ltimos estgios da despesa liquidao e pagamento , no
mesmo ano do respectivo empenho, impe acompanhamento que extrapola o prprio exerccio,
principalmente porque o volume de despesas correspondente pode ser alterado ao longo dos
exerccios seguintes, caso haja cancelamentos.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

importante registrar que o pagamento dessas despesas afeta negativamente o resultado


primrio, porquanto seu clculo feito pelo regime de caixa; ou seja, considera todos os
pagamentos realizados no exerccio em comparao com o conjunto das receitas arrecadadas no
mesmo perodo. Assim, a execuo de restos a pagar concorre com a execuo oramentria. De
outro lado, o no pagamento de despesas primrias no exerccio de competncia, com a consequente
inscrio do montante em restos a pagar, afeta positivamente o resultado primrio, em face da
postergao de desembolso.
O grfico a seguir apresenta os valores inscritos e reinscritos em restos a pagar nos ltimos
cinco anos. No valor referente a cada exerccio, esto includos no apenas os restos a pagar
inscritos no exerccio de referncia, mas tambm os reinscritos, isto , aqueles inscritos em
exerccios anteriores e que ainda no foram executados. Nesse sentido, uma medida do estoque de
restos a pagar que, ao final de cada ano, se transferiu para o exerccio seguinte.
Restos a Pagar Processados e No Processados Inscritos e Reinscritos 2010 a 2014

250
219
200

150

227

90%
80%

177

129

100%

70%

141

60%
50%

R$ bilhes
100 Restos a Pagar
25%
50

12%

% anual

40%Anual
Variao Percentual
30%

24%

20%

10%

4%

10%
0%

2010

2011

2012

2013

2014

Ano
Fonte: Siafi.

Os ltimos Relatrios e Pareceres Prvios sobre as Contas do Governo da Repblica


ressaltavam que o volume de restos a pagar inscritos vinha se elevando de modo constante e
expressivo. O exerccio de 2014, como pode ser verificado no grfico sobre restos a pagar,
representou uma quebra em relao a esse padro, seu crescimento foi de apenas 4%. Ainda assim,
transferiu-se para o ano de 2015 um saldo de restos a pagar de R$ 227 bilhes. Esse valor
corresponde a 12% da dotao prevista nos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social de 2015,
excludas as despesas de refinanciamento da dvida pblica federal.
O crescimento nominal do estoque de restos a pagar entre 2010 e 2014 foi de 76%.
Considerando o comportamento segregado dos restos a pagar processados (RPP) e dos restos a
pagar no processados (RPNP), nos ltimos cinco anos, tem-se que o volume de RPP aumentou

TC 005.335/2015-9
51%, enquanto os RPNP cresceram 83%. Em relao ao exerccio de 2013, no entanto, os restos a
pagar processados cresceram mais que os no processados, com percentuais de 14% e 2%,
respectivamente. Em termos nominais, ambos os estoques aumentaram em R$ 4 bilhes.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

A ttulo de comparao, as despesas oramentrias empenhadas cresceram 53% entre 2010 e


2014. Considerando apenas as despesas primrias discricionrias (discricionrias, discricionrias
PAC e discricionrias decorrentes de emenda individual), em que os restos a pagar esto
concentrados, o volume de despesas empenhadas cresceu 33%. O aumento das despesas, portanto,
tem sido inferior ao crescimento dos restos a pagar no perodo 2010-2014.
A tabela a seguir registra a execuo, durante o exerccio de 2014, dos restos a pagar inscritos
at o final de 2013, por Poder e rgo. Dentro de cada Poder, os rgos so apresentados em ordem
decrescente do montante total de restos a pagar inscritos. As informaes relativas inscrio de
restos a pagar em 2014, cuja execuo ocorrer em 2015, so tratadas no item 3.5.4 deste relatrio,
que versa sobre gesto fiscal.

Restos a pagar por Poder e rgo inscritos e reinscritos at o exerccio de 2013 execuo
em 2014
R$ milhes
Poder/rgo
Cmara dos Deputados
Tribunal de Contas da Unio

RP Processados
Inscritos
28

Cancel.
-

RP No Processados

Pagos
25

A Pagar

Inscritos

Cancel.

614

31

264

318

146

10

76

60

A Pagar

Senado Federal

16

65

44

13

Legislativo

44

33

824

50

384

391

Justia do Trabalho

50

47

962

72

587

302

Justia Federal

22

15

529

66

361

102

Justia Eleitoral

20

16

489

103

288

98

Justia do Distrito Federal e dos Territrios

13

13

102

12

59

31

Superior Tribunal de Justia

78

63

Conselho Nacional de Justia

77

69

Supremo Tribunal Federal

31

23

Justia Militar

21

12

107

94

12

2.289

277

1.461

551

Ministrio da Fazenda

1.905

20

1.213

672

35.903

1.531

16.484

17.888

Ministrio das Cidades

293

20

147

127

28.142

1.014

8.815

18.313

Ministrio da Educao

2.949

74

2.648

227

20.490

2.098

11.192

7.200
6.880

Judicirio

Ministrio da Integrao Nacional


Ministrio Previdncia Social
Ministrio da Sade
Ministrio dos Transportes

Pagos

2.040

73

691

1.277

15.706

3.193

5.633

14.558

14.502

55

1.684

106

1.240

338

2.163

278

948

937

13.498

629

6.706

6.163

712

637

73

14.621

1.687

7.297

5.636

1.193

16

1.147

30

8.101

228

6.395

1.477

66

64

7.370

5.667

824

880

142

64

46

31

6.893

970

4.396

1.527

Ministrio da Cincia e Tecnologia

2.436

104

1.731

601

2.761

376

1.237

1.148

Ministrio do Trabalho e Emprego

613

608

4.450

59

2.439

1.951

Ministrio do Turismo

356

78

270

3.831

233

424

3.174

Ministrio da Defesa
Ministrio de Minas e Energia
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio

Ministrio do Desen. Soc. e Comb. Fome

1.581

11

1.557

12

2.579

543

1.225

811

Ministrio da Agric., Pecuria e Abast.

1.207

18

1.117

72

2.538

689

1.274

575

Ministrio do Esporte

439

108

326

2.674

224

772

1.679

Ministrio da Justia

185

57

127

2.774

180

1.361

1.234

Presidncia da Repblica

148

87

59

2.603

246

1.563

794

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO


Poder/rgo

RP Processados
Inscritos

Cancel.

Ministrio do Planej., Oramento e Gesto

288

Ministrio da Cultura

RP No Processados

Pagos

A Pagar

Inscritos

Cancel.

282

1.836

193

Pagos
1.127

A Pagar
516

108

11

35

62

1.792

97

591

1.103

Ministrio do Meio Ambiente

29

19

736

64

260

412

Ministrio das Comunicaes

13

424

18

318

88

Ministrio da Pesca e Aquicultura

12

282

78

61

143

Ministrio do Desenv, Indstria e Comrcio

16

11

153

22

95

36

70

16

50

11

26

20

Ministrio das Relaes Exteriores


Advocacia-Geral da Unio

12

Gabinete da Vice-Presidncia da Repblica

Executivo
Ministrio Pblico da Unio
Conselho Nacional do Ministrio Pblico
Total
%
Restos a Pagar Execuo 2014

4
-

33.467

712

27.750

5.005

181.937

20.164

81.800

79.974

455

25

268

161

33.624

721

27.880

5.022

185.513

20.517

83.917

81.079

100%

4%

78%

18%

100%

11%

45%

44%

Inscritos

Cancel.

Pagos

A Pagar

219.137

21.238

111.797

86.102

100%

10%

51%

39%

Restos a Pagar Execuo 2013

177.004

17.240

88.710

71.054

100%

10%

50%

40%

% 2014/2013

24%

23%

26%

21%

Fonte: Siafi.
Nota: as diferenas entre as parcelas e as totalizaes justificam-se pelos arredondamentos.

O volume de restos a pagar inscritos ou prorrogados em 2013, para execuo em 2014, atingiu
R$ 219 bilhes, o que representa aumento de 24% em relao ao exerccio anterior. Desse total,
51% foram pagos em 2014, 10% foram cancelados e 39% mantidos como saldo a pagar ao final do
ano, ou seja, incorporaram-se ao estoque de restos a pagar a serem executados em 2015. Em termos
globais, a execuo de restos a pagar em 2014, embora com R$ 42 bilhes a mais inscritos, foi
muito semelhante de 2013, quando, do total inscrito e reinscrito, 10% foram cancelados, 50%
pagos e 40% mantidos no estoque para o exerccio subsequente.
Com relao aos restos a pagar processados, o valor inscrito no mbito do Ministrio da
Previdncia Social (R$ 14,6 bilhes) correspondeu a 43% do total de restos a pagar processados. O
montante refere-se s despesas com benefcios previdencirios do Instituto Nacional do Seguro
Social (INSS) e tem sido expressivo nos ltimos exerccios, em funo de alterao na sistemtica
adotada pelo rgo na contabilizao dessas despesas. De toda sorte, 99,6% do total de restos a
pagar processados inscritos pelo Ministrio da Previdncia Social foram pagos no decorrer do
exerccio. Excluindo-se do total os valores da Previdncia Social, verifica-se que 70% dos restos a
pagar processados inscritos foram pagos no decorrer o exerccio.
Em relao aos restos a pagar no processados, o Ministrio da Fazenda e o Ministrio das
Cidades so os rgos que concentram a maior parte das inscries, 19% e 15%, respectivamente.
As caractersticas dos RPNP dos dois rgos so diferentes. Os valores inscritos em RPNP do
Ministrio das Cidades compem-se essencialmente por despesas do PAC (91%), distribudos entre
investimentos, outras despesas correntes e inverses financeiras. Quanto ao Ministrio da Fazenda,
a maior parte dos R$ 35,9 bilhes (90%) refere-se a despesas primrias obrigatrias (apenas 0,22%
dos RPNP diz respeito ao PAC). Praticamente todas dessas despesas primrias obrigatrias (99,7%)
pertencem ao grupo outras despesas correntes. Os valores inscritos foram classificados
principalmente em transferncias constitucionais e legais (FPM, FPE e Fundeb totalizaram R$ 9,5
bilhes; para execuo no exerccio anterior, os valores inscritos nessas rubricas tinham totalizado
R$ 6 bilhes) e equalizao de juros em diversas reas de atuao governamental. No exerccio de

TC 005.335/2015-9
2014, o Ministrio da Fazenda pagou 46% dos restos a pagar no processados inscritos at o final
de 2013, e o Ministrio das Cidades, 31%. Em relao ao OFSS como um todo, foram pagos 45%
dos RPNP inscritos e reinscritos.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

O grfico seguinte apresenta a distribuio dos restos a pagar no processados inscritos pelos
principais ministrios, que, em conjunto, concentram 62% dos quase R$ 186 bilhes inscritos.
Restos a pagar no processados inscritos e reinscritos at 2013

19%
Ministrio da Fazenda
Ministrio das Cidades

38%

Ministrio da
Educao
Ministrio da
Integrao Nacional

15%

Ministrio dos
Transportes
Demais rgos
8%

11%
8%

Fonte: Siafi.
Nota: Os restos a pagar no processados inscritos at 2013 totalizaram R$ 186 bilhes.

Do estoque de RPNP inscritos at o final de 2013, 35% eram despesas do PAC, o que
corresponde a R$ 65,7 bilhes. Desse montante, 43% foram pagos durante o exerccio de 2014, ao
passo que, no exerccio anterior, o estoque de restos a pagar do PAC era de R$ 51,5 bilhes, sendo
pagos 48% desse estoque no decorrer de 2013.
A tabela a seguir apresenta os estoques em janeiro e dezembro de 2014 de restos a pagar
processados e no processados discriminados por categoria econmica e grupo de despesa inscritos
at o final de 2013. A diferena entre os estoques de janeiro e dezembro retrata o que foi pago e
cancelado em cada um desses subgrupos.
Restos a pagar por categoria econmica e grupo de despesa 2014
R$ milhes

Grupo de despesa

Processados
Janeiro

No Processados

Dezembro

Janeiro

Total

Dezembro

Janeiro

Dezembro

Pessoal e Encargos Sociais

1.429

4%

39

1%

1.502

1%

563

1%

2.931

1%

602

1%

Juros e Encargos da Dvida

0%

0%

24

0%

0%

29

0%

0%

Outras Despesas Correntes

20.581

61%

865

17%

82.823

45%

32.922

41% 103.404

47% 33.787

39%

Subtotal Desp. Correntes

22.014

65%

904

18%

84.350

45% 33.487

41% 106.364

49% 34.391

40%

Investimentos

7.691

23%

2.909

58%

79.585

43%

40.482

50%

87.276

40% 43.391

50%

Inverses Financeiras

3.870

12%

1.209

24%

21.578

12%

7.111

9%

25.448

12%

10%

48

0%

0%

0%

0%

49

0%

Amortizao/Refin.da Dv.
Subtotal Desp. Capital

11.609

Total Geral

33.624 100% 5.022

35% 4.118

82% 101.163

55% 47.593

59% 112.773

8.320
-

51% 51.711

0%
60%

100% 185.513 100% 81.079 100% 219.137 100% 86.102 100%

Fonte: Siafi.

Em relao aos restos a pagar processados, interessante verificar que, no incio do exerccio,

TC 005.335/2015-9
eles eram compostos em sua maioria por despesas correntes (65%), reduzindo-se a 18% sua
participao ao final de dezembro. Por outro lado, a participao dos investimentos no conjunto de
restos a pagar processados em janeiro era de 23%, elevando-se para 58% em dezembro. No mesmo
perodo, a participao das inverses financeiras passou de 12% para 24%. Portanto, mesmo em
relao aos restos a pagar processados, para os quais a obrigao foi cumprida pelo fornecedor de
bens ou servios e verificada pela Administrao (valores liquidados), verifica-se uma diferena
significativa entre o pagamento de despesas correntes e de capital. Enquanto 95% dos valores
inscritos em RPP como despesas correntes foram pagos, foi de apenas 60% para os valores inscritos
como despesas de capital. Alm disso, os cancelamentos de RPP nas despesas correntes foram da
ordem de 1%, contra 4% nas despesas de capital. Situao semelhante ocorreu no exerccio de
2013.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Em relao aos restos a pagar no processados, a participao das despesas correntes e de


capital no se alterou significativamente no decorrer do exerccio. A participao das despesas
correntes em janeiro era de 45%, reduzindo-se para 41% em dezembro. J a participao das
despesas de capital passou de 55% para 59%. Para o conjunto dos restos a pagar no processados,
45% do estoque a ser executado no exerccio de 2014 foram pagos no decorrer desse ano e
aproximadamente 11% cancelados, percentuais idnticos aos da execuo de restos a pagar de 2013.
O conjunto de restos a pagar processados e no processados de investimentos revela um dado
significativo. Em 2014, a dotao oramentria inicial para esse grupo foi de R$ 81,4 bilhes,
contra uma inscrio de R$ 87,2 bilhes. Em outras palavras, o passivo de despesas no pagas de
oramentos anteriores foi superior dotao do grupo para 2014. Em relao execuo dos
investimentos, foram pagos durante o exerccio 23% da dotao oramentria inicial do exerccio
(R$ 19 bilhes) e 44% (R$ 38 bilhes) do estoque de restos a pagar. Para efeito de comparao, em
2006, a dotao para investimentos foi de R$ 21 bilhes e o montante de restos a pagar foi de R$
13,2 bilhes. Se, por um lado, isso demonstra um substancial aumento nos investimentos
oramentrios, por outro, refora o carter plurianual dessas despesas, constituindo parcela
significativa das despesas por fazer da Unio.
A tabela a seguir apresenta os valores relativos inscrio e execuo dos restos a pagar, em
2014, segundo o ano no qual a despesa foi empenhada.
Restos a pagar por ano do empenho execuo em 2014
R$ milhes

RP Processados
Ano

Inscritos

Cancel.

RP No-Processados

Pagos

A Pagar

Inscritos

Cancel.

Pagos

A Pagar

2002

2003

19

18

2004

42

34

2005

81

70

2006

115

23

87

2007

510

102

51

358

454

45

23

387

2008

740

68

78

594

1.172

188

72

912

2009

1.231

139

104

989

2.622

233

236

2.153

2010

1.281

164

502

615

4.323

729

512

3.081

2011

1.793

76

614

1.104

13.922

1.015

2.199

10.708

2012

2.035

20

1.497

517

40.732

8.526

11.279

20.928

2013

25.772

113

25.026

632

122.281

9.776

69.596

42.909

Total

33.624

721

27.880

5.022

185.513

20.517

83.917

81.079

Fonte: Siafi.

TC 005.335/2015-9
Pode-se extrair da tabela que, em 2014, ainda havia restos a pagar processados relativos a
empenhos de 2002, ou seja, com uma dcada de defasagem. A maior parte, no entanto, refere-se a
exerccios mais recentes, sendo que, em relao aos restos a pagar processados, os empenhos
inscritos em 2013 correspondem a 77% do total; j em relao aos no processados, os empenhos
inscritos em 2013 correspondem a 66%.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

A anlise do ano de empenho, no plano normativo, mais relevante quanto aos restos a pagar
no processados. Isso porque sua validade sujeita-se a disciplina normativa especfica,
significativamente alterada no final de 2011. Pela atual redao do art. 68 do Decreto 93.872/1986,
os restos a pagar inscritos na condio de no processados que no forem liquidados posteriormente
tero validade at 30 de junho do segundo ano subsequente ao de sua inscrio, ressalvados os
seguintes casos:
c)

despesas executadas diretamente pelos rgos e entidades da Unio ou mediante transferncia ou


descentralizao aos estados, Distrito Federal e municpios, com execuo j iniciada; e
d) sejam relativos s despesas:
do Programa de Acelerao do Crescimento;
do Ministrio da Sade; ou
do Ministrio da Educao financiadas com recursos da Manuteno e Desenvolvimento do Ensino.

Conforme vem sendo destacado nos Relatrios sobre as Contas do Governo desde 2011, a
nova redao do art. 68 do Decreto 93.872/1986 confere carter bastante elstico validade dos
restos a pagar no processados, pois implica, para grande parte dos restos a pagar, a inexistncia de
qualquer limitao temporal quanto a sua validade. O universo das excees do art. 68 do Decreto
93.872/1986 corresponde quase a totalidade dos restos a pagar no processados.
Cumpre ressaltar que o volume crescente de inscrio de despesas empenhadas em restos a
pagar representa risco para a programao financeira do governo federal, com impactos potenciais
negativos sobre o planejamento e a execuo das polticas pblicas. Assim sendo, desde 2002 os
relatrios de acompanhamentos e os Relatrios das Contas de Governo vm reiteradamente
apontando para o crescimento dos montantes inscritos e reinscritos em restos a pagar. A tabela
seguinte consolida e atualiza tais informaes, apresentando os valores de restos a pagar inscritos e
reinscritos no final do exerccio anterior passveis de pagamento no exerccio considerado, o PIB
nominal e a despesa fixada no Oramento Geral da Unio (excludas aquelas do refinanciamento da
dvida) para o perodo considerado, 2001-2015.
Evoluo do PIB Nominal, da Dotao Oramentria Inicial e do Valor de Restos a Pagar
Inscritos e Reinscritos no Final do Exerccio Anterior para Pagamento no Exerccio
Considerado 2001 a 2015
Dotao Inicial OGU Excludas RP Processados e No Processados
Despesas de Refinanciamento da Inscritos e Reinscritos no Final do
Dvida
Exerccio Anterior

PIB Nominal
Ano de
Execuo

Valores
Nominais em
R$ Bilhes

Variao Ano
Base 2001 = 100

Valores
Nominais em
R$ Bilhes

Variao Ano
Base 2001 = 100

Valores
Nominais em
R$ Bilhes

Variao Ano
Base 2001 = 100

2001

1.316

100

410

100

16

100

2002

1.491

113

430

105

26

158

2003

1.720

131

514

125

21

130

2004

1.959

149

609

149

33

207

2005

2.172

165

671

164

22

138

2006

2.410

183

823

201

39

241

2007

2.718

206

870

212

44

271

2008

3.108

236

946

231

62

386

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Dotao Inicial OGU Excludas RP Processados e No Processados


Despesas de Refinanciamento da Inscritos e Reinscritos no Final do
Dvida
Exerccio Anterior

PIB Nominal
Ano de
Execuo

Valores
Nominais em
R$ Bilhes

Variao Ano
Base 2001 = 100

Valores
Nominais em
R$ Bilhes

Variao Ano
Base 2001 = 100

Valores
Nominais em
R$ Bilhes

Variao Ano
Base 2001 = 100

2009

3.328

253

1.056

258

95

585

2010

3.887

295

1.170

285

115

711

2011

4.375

332

1.288

314

129

795

2012

4.713

358

1.495

365

141

871

2013

5.158

392

1.556

380

177

1.091

2014

5.521

419

1.728

422

219

1.351

2015*

5.842

444

1.972

481

227

1.402

Fontes: PIB 2001-2014: IBGE (valores revistos segundo metodologia SCN 2010), PIB 2015: Projeo PLDO 2016;
Dotao Oramentria: Leis Oramentrias Anuais; Restos a Pagar Inscritos e Reinscritos: TCs 007.465/2005-0 e
012.117/2009-0, Siafi Gerencial e Tesouro Gerencial.

Pelos dados apresentados, verifica-se o praticamente contnuo e significativo crescimento dos


restos a pagar. Enquanto o PIB e a dotao oramentria quase que quintuplicaram em valores
correntes, os valores de restos a pagar aumentaram quatorze vezes.
O grfico seguinte, elaborado a partir dos dados apresentados na tabela anterior, retrata o
aumento da relao entre os valores inscritos e a dotao oramentria, excludos os valores
referentes ao refinanciamento da dvida pblica federal. O percentual em 2001 era de 4%, chegando
ao pice em 2014 com 13%, e, em 2015, a relao reduz-se em um ponto percentual (12%).
Relao entre os Valores de Restos a Pagar Inscritos e Reinscritos no Final do Exerccio
Anterior e os Valores das Dotaes Oramentrias Excludas as Despesas de Refinanciamento
14%

13%
11%

12%
10% 10%

10%

9%

8%
6%

6%
4%

9%

7%

6%

4%

12%

5% 5%

4%
3%

2%
0%

2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013
2015
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014

Fontes: PIB 2001-2014: IBGE (valores revistos segundo metodologia SCN 2010), PIB 2015: Projeo PLDO 2016;
Dotao Oramentria: Leis Oramentrias Anuais; Restos a Pagar Inscritos e Reinscritos: TCs 007.465/2005-0 e
012.117/2009-0, Siafi Gerencial e Tesouro Gerencial.

Embora no demande nova dotao oramentria, o pagamento dos restos a pagar feito com
recursos financeiros dos exerccios posteriores, os quais tambm necessitam cobrir,

TC 005.335/2015-9
cumulativamente, as despesas do respectivo oramento em curso. Nesse sentido, mais do que
indicar possveis falhas de planejamento na execuo da despesa pblica, o elevado montante de
restos a pagar pode configurar uma verdadeira disputa por recursos financeiros, em prejuzo ao
ciclo oramentrio regular e ao equilbrio fiscal.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Anlise conjunta da execuo oramentria e de restos a pagar no processados das despesas


discricionrias
De posse das informaes relativas execuo oramentria e de restos a pagar, convm
apresentar o total liquidado no exerccio, segregando-o conforme as principais funes em termos
de valor. Dessa forma, possvel obter viso mais precisa da execuo oramentria, sob o ponto de
vista da entrega de bens e servios sociedade.
Os dados referem-se s despesas primrias discricionrias, constitudas pelas despesas
discricionrias comuns, as despesas do PAC e as despesas oriundas de emendas parlamentares. Com
isso, enfatizam-se as dotaes oramentrias das despesas discricionrias, pois so aquelas em que
historicamente se concentra a inscrio em restos a pagar no processados ao final do exerccio.
Despesas primrias discricionrias - valores liquidados nos oramentos fiscal e da seguridade
social e em restos a pagar no processados por funo 2014
R$ milhes

Total
(A)

% Total

OFSS
(B)

B/A2

RP No
Processados (C)

C/A2

Educao

30.243

19%

22.564

75%

7.679

25%

Encargos Especiais

21.013

13%

13.450

64%

7.563

36%

Sade

15.897

10%

11.489

72%

4.408

28%

Transporte

15.838

10%

7.554

48%

8.285

52%

Defesa Nacional

Funo

15.625

10%

9.680

62%

5.945

38%

Cincia e Tecnologia

6.059

4%

4.611

76%

1.448

24%

Administrao

5.697

4%

3.891

68%

1.806

32%

Assistncia Social

5.526

4%

4.241

77%

1.286

23%

Organizao Agrria

5.470

4%

974

18%

4.496

82%

Judiciria

4.863

3%

3.754

77%

1.109

23%

Gesto Ambiental

4.708

3%

2.545

54%

2.162

46%

Segurana Publica

4.003

3%

2.384

60%

1.618

40%

Agricultura

2.896

2%

1.468

51%

1.428

49%

Urbanismo

2.481

2%

956

39%

1.524

61%

Desporto e Lazer

1.856

1%

821

44%

1.036

56%

Previdncia Social

1.850

1%

1.669

90%

181

10%

Saneamento

1.791

1%

483

27%

1.308

73%

Essencial A Justia

1.285

1%

986

77%

299

23%

Indstria

1.261

1%

1.056

84%

205

16%

Relaes Exteriores

1.199

1%

1.149

96%

50

4%

Legislativa

1.125

1%

871

77%

254

23%

Comercio e Servios

1.098

1%

259

24%

839

76%

Direitos da Cidadania

1.068

1%

398

37%

670

63%

Cultura

1.010

1%

516

51%

494

49%

Trabalho

757

0%

403

53%

354

47%

Comunicaes

695

0%

421

61%

274

39%

Energia

497

0%

340

68%

157

32%

Habitao

164

0%

4%

157

96%

155.975

100%

98.940

63%

57.035

37%

Total
Fonte: Siafi.

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

(1) Despesas primrias discricionrias, inclusive as do PAC e as de Emendas Parlamentares.


(2) Percentual em relao ao total da respectiva funo.

Em adio aos valores liquidados provenientes do oramento de 2014, houve a efetiva entrega
de bens e servios sociedade de outros R$ 57 bilhes, relativos execuo de restos a pagar no
processados, o que equivale a 37% do total liquidado no ano. Essa anlise especialmente
relevante, pois demonstra que, em oito das 28 funes, a liquidao proveniente da execuo de
restos a pagar no processados foi superior liquidao dos valores do prprio oramento,
merecendo destaque as funes de Habitao e Organizao Agrria, nas quais a liquidao de
RPNP correspondeu a 96% e 82%, respectivamente, do total liquidado.
Outro ponto a ser ressaltado o significativo aumento da liquidao das despesas
discricionrias no exerccio de 2014, quando comparada ao exerccio anterior. O total liquidado
aumentou 13%, sendo que a liquidao dos valores do prprio oramento subiu 15% e a de restos a
pagar, 8%. Entre 2013 e 2012 o crescimento foi ainda maior, de 18%.
O grfico seguinte apresenta a variao do total liquidado em 2014 em relao a 2013, com os
valores discriminados por funo.
Variao, entre 2014 e 2013, da liquidao das despesas discricionrias, por funo

(1) (2)

100%
83%

80%

30,000

80%

71%

60%

25,000

21%

18%
8%
1% -1%

20,000

14%

14%

23%
11%

0%

3%

3%

12%
10%
8%10%11%6%

8%
-1%

-14%

15,000

2014

10,000

40%

24%

21%

20%
-7%

0%

-32% -20%

2013

Variao Anual

-40%
-60%

5,000

-80%
-100%
lh
o
ba

iv
a
is
la
t

Tr
a

ne

Le
g

am
en

to

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O
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a

Ag
r

Ag
r
ria

io
n
N
ac
a

D
ef
es

Ed

uc

al

Fonte: Siafi.
(1) Valores liquidados do oramento do exerccio e dos restos a pagar no processados.
(2) Foram liquidados R$ 156 bilhes em 2014 e, no exerccio anterior, R$ 139 bilhes.

Pelas informaes apresentadas, percebe-se que as funes de Educao, Encargos Especiais,


Sade, Transportes e Defesa Nacional concentraram 63% dos valores liquidados em despesas
discricionrias. Alm disso, os valores liquidados em todas as cinco funes apresentaram
crescimento em relao a 2013, merecendo destaque o aumento dos valores liquidados na funo
Encargos Especiais, que aumentaram 21%.
Cabe destacar que, em 2014, 82% dos valores liquidados nessa funo referiam-se ao

TC 005.335/2015-9
programa Moradia Digna. Entre as aes desse programa est a Integralizao de Cotas ao Fundo
de Arrendamento Residencial FAR; nessa ao foram liquidados quase R$ 15 bilhes, o que
corresponde a 71% de todos os valores liquidados na funo Encargos Especiais.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Nas demais funes houve crescimento na faixa de 10%. As excees positivas de


crescimento muito significativo ocorreram nas funes Organizao Agrria (80%), Desporto e
Lazer (83%) e Direitos da Cidadania (71%). Por outro lado, as funes que apresentaram maiores
redues nos valores liquidados foram a de Administrao (-14%), Energia (-7%) e Habitao (32%).
3.3.3.7 Execuo de despesa sem a devida autorizao oramentria Programa Minha Casa
Minha Vida
De acordo com o art. 2 da Lei 11.977/2009, que dispe sobre o Programa Minha Casa Minha
Vida (PMCMV), a Unio, observada disponibilidade financeira, conceder subveno econmica
ao beneficirio do programa, pessoa fsica, no ato da contratao do financiamento habitacional.
Segundo o 1 do art. 6 da mesma lei, a participao da Unio na concesso de subsdios no mbito
do PMCMV definida por ato conjunto dos Ministrios das Cidades, da Fazenda e do
Planejamento.
Segundo as razes que embasaram o Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio (TC 021.643/2014-8
Representao acerca de indcios de irregularidades na constituio de passivos da Unio junto a
bancos oficiais e outros credores), em todos os oramentos aprovados desde 2010, bem como no
projeto de lei previsto para o ano de 2015, foi previsto o financiamento das despesas com
subvenes por meio da fonte 100, a qual representa a utilizao de recursos ordinrios
arrecadados pelo Tesouro Nacional ao longo do respectivo exerccio financeiro. No entanto, o que
tem ocorrido nos ltimos exerccios a sistemtica utilizao de recursos provenientes do FGTS
para cobrir as referidas despesas, conforme autorizado pelo art. 82-A da Lei 11.977/2009.
Com efeito, a cada financiamento concedido no mbito do PMCMV, surge, para a Unio, a
obrigao de entregar recursos financeiros ao respectivo muturio pessoa fsica. Como o pagamento
dessa despesa tem sido custeado pelo FGTS, restou inquinada a destinao originria das dotaes
constantes das aes oramentrias 00CW Subveno econmica destinada a implementao de
projetos de interesse social em reas urbanas, 00CX Subveno econmica destinada a
implementao de projetos de interesse social em reas rurais e 0E64 Subveno econmica
destinada a implementao de projetos de interesse social em cidades com menos de 50.000
habitantes. Como consequncia, tem-se o montante de R$ 1,367 bilho inscrito em restos a pagar
no processados ao final de 2014, cuja regularidade analisada no item 3.5.4.1 deste Relatrio.
Considerando a sistemtica adotada para pagamento dos subsdios do PMCMV, as dotaes
oramentrias deveriam ter sido alocadas na fonte 46 Operao de Crdito Interno, que reflete
adequadamente a origem dos recursos utilizados na cobertura das subvenes, qual seja, as
disponibilidades do FGTS, adiantadas, em carter oneroso, Unio nos termos do art. 82-A da Lei
11.977/2009.
Ainda segundo o TC 021.643/2014-3, a operao de crdito decorrente do relacionamento
entre Unio e FGTS no mbito do PMCMV de natureza oramentria e deveria atender ao que
determinam os arts. 32, inciso II, 1 da LRF e 3 da Lei 4.320/1964, que dispem sobre a
necessidade de autorizao legislativa na prpria lei oramentria, em lei de crditos adicionais ou
em lei especfica para realizao de operao de crdito e que os oramentos devero conter todas
as receitas, inclusive as de operaes de crditos autorizadas em lei, respectivamente. Tem-se
configurado, neste caso, a realizao de despesa sem a devida dotao oramentria, em flagrante

TC 005.335/2015-9
desrespeito ao princpio constitucional da legalidade e ao princpio oramentrio da universalidade.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Isso posto, evidencia-se, tambm, o descumprimento do inciso V do 1 do art. 32 da LRF,


que trata da necessidade de observncia ao disposto no inciso III do art. 167 da Constituio
Federal, j que a no insero dessas despesas no oramento impede que se verifique o
cumprimento do disposto no citado artigo constitucional, que dispe sobre a vedao de realizao
de operaes de crditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as
autorizadas mediante crditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovadas pelo
Poder Legislativo.
Com efeito, nos termos do art. 228 do Regimento Interno desta Corte, o Relatrio sobre as
Contas do Governo da Repblica deve contemplar informaes sobre o cumprimento dos
parmetros estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Por sua vez, o respectivo Parecer
Prvio deve concluir sobre a observncia dos princpios constitucionais e legais que regem a
administrao pblica federal, bem como das normas aplicveis execuo oramentria da Unio
e s demais operaes realizadas com recursos pblicos federais.
Conforme demonstrado, irregularidades graves envolvendo a temtica da despesa pblica,
constatadas de maneira inequvoca por este Tribunal, denotam o descumprimento, por parte do
governo federal, de dispositivos legais afetos gesto oramentria durante o exerccio de 2014,
(arts. 32, 36 e 38, da LRF), em ofensa ao princpio constitucional da legalidade, bem como aos
pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da Lei
Complementar 101/2000), o que enseja meno nas presentes Contas, sem prejuzo da remisso ao
alerta especfico exarado no item 9.7.1 do Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio:
9.7.1. em razo do disposto pelo art. 59, 1, inciso V, da Lei Complementar 101/2000,
alertar o Poder Executivo a respeito da execuo de despesa com pagamento de dvida
contratual junto ao Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) sem a devida
autorizao em Lei Oramentria Anual ou em Lei de Crditos Adicionais;
IRREGULARIDADE

Inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), do


princpio oramentrio da universalidade (arts. 3, caput, da Lei 4.320/1964 e 5, 1, da
Lei Complementar 101/2000), dos pressupostos do planejamento, da transparncia e da
gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da Lei Complementar 101/2000), bem como dos
arts. 167, inciso II, da Constituio Federal e 32, 1, inciso V, da Lei Complementar
101/2000, em face da execuo de despesa com pagamento de dvida contratual junto ao
FGTS sem a devida autorizao oramentria no exerccio de 2014.

3.3.4. Oramento de Investimento das Empresas Estatais


Oramento de Investimento (OI)
De acordo com o inciso II do 5 do art. 165 da Constituio Federal, a lei oramentria
compreender o oramento de investimento (OI) das empresas em que a Unio, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.
A definio de investimento para esse fim tratada nas leis de diretrizes oramentrias. Nesse
sentido, a Lei 12.919/2013 (LDO 2014) estabelece, em seu art. 37, 1, que, para efeito de
compatibilidade com a Lei 6.404/1976 (Lei das Sociedades por Aes), sero consideradas
investimento, exclusivamente, as despesas com: i) aquisio de bens classificveis no ativo
imobilizado, excetuados os que envolvam arrendamento mercantil para uso prprio da empresa ou

TC 005.335/2015-9
de terceiros e os valores do custo dos emprstimos contabilizados no ativo imobilizado; ii)
benfeitorias realizadas em bens da Unio por empresas estatais; e iii) benfeitorias necessrias
infraestrutura de servios pblicos concedidos pela Unio.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Apesar de a LDO 2014 que reproduz textos das leis de diretrizes oramentrias anteriores
determinar que haja compatibilidade com a Lei 6.404/1976, seu conceito de investimento no
corresponde definio do subgrupo Investimento que consta do inciso III do art. 179 da
Lei Societria, o qual compreende as contas referentes s participaes permanentes em outras
sociedades (ttulos patrimoniais aes ou quotas) e os direitos de qualquer natureza, no
classificveis no ativo circulante (e realizvel a longo prazo), e que no se destinem manuteno
da atividade da companhia ou da empresa.
O conceito contbil da Lei 6.404/1976 define que todas as aquisies de ttulos patrimoniais
com inteno de permanncia so classificadas no subgrupo investimentos do ativo no-circulante
do Balano Patrimonial. Todavia, no Manual Tcnico de Oramento das Empresas do Setor
Produtivo Estatal (MTO SPE 2013/2014), elaborado pelo Departamento de Coordenao e
Governana das Empresas Estatais (Dest), essas aquisies inclusive adiantamentos para aumento
de capital so classificadas como Inverses Financeiras e, por isso, no integram o OI.
Consideram-se, ainda, investimentos empresariais, no sentido amplo do termo, as aquisies
de ativos financeiros aes, quotas, dlar, fundos de renda fixa, CDB, derivativos etc. ,
registrados nos Ativos Circulante e Realizvel a Longo Prazo. Nesses casos, as aes no so
adquiridas com inteno de permanncia, ou seja, so investimentos temporrios ou especulativos.
Esses elementos tambm no integram o OI.
Outra forma de investimento, de acordo com as cincias econmicas, refere-se s aplicaes
em bens de capital mquinas, equipamentos, instalaes, veculos, obras civis etc. , ou seja, aos
gastos que contribuem para a Formao de Capital Fixo (FCF). Com efeito, o OI composto pelo
conjunto das despesas de capital materialmente mais relevantes dentro do setor pblico,
relacionadas FCF e executadas por meio das empresas estatais no dependentes. Ressalta-se que
as receitas e despesas totais dessas empresas no constam dos OFSS, mas do Programa de
Dispndios Globais (PDG), conforme adiante abordado.
Assim, percebe-se que a definio estabelecida na LDO 2014 abrange apenas as despesas que
contribuem para a formao do subgrupo Ativo Imobilizado, ou seja, os direitos que tenham por
objeto bens corpreos destinados manuteno das atividades da companhia ou da empresa ou
exercidos com essa finalidade, inclusive os decorrentes de operaes que transfiram companhia os
benefcios, riscos e controle desses bens, conforme o art. 179, inciso IV, da Lei 6.404/1976, com
nova redao dada pela Lei 11.638/2007.
Se, por um lado, a LDO 2014 limita o controle oramentrio aos investimentos diretos em
imobilizado e prescinde das inverses financeiras vinculadas (indiretamente) tambm aquisio
ou construo desses mesmos ativos, por outro procura evidenciar, quantitativa e qualitativamente,
a contribuio direta do setor pblico estatal ao Produto Interno sob a forma de investimento.
Apresenta-se a seguir uma especfica e sucinta explanao sobre o citado Programa de
Dispndios Globais (PDG), instrumento oramentrio elaborado pelas estatais, sob orientao e
acompanhamento do Dest. O PDG envolve, alm dos gastos com investimento, os demais
dispndios/despesas e todos os ingressos/receitas, constituindo-se no apenas um importante objeto
de controle, mas tambm uma rica fonte de dados e informaes para subsidiar a anlise do
desempenho financeiro e operacional e, em particular, das Contas da Presidente da Repblica.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 005.335/2015-9

Programa de Dispndios Globais (PDG)


De acordo com o art. 107 da Lei 4.320/1964, os oramentos das empresas estatais sero
aprovados, na esfera federal, por decreto do Presidente da Repblica, salvo se disposio legal
expressa determinar que a aprovao se d pelo Poder Legislativo. Nessa esfera, elabora-se a pea
denominada Programa de Dispndios Globais, que sistematiza todos os ingressos/receitas e
dispndios/despesas, de forma a apresentar informaes econmico-financeiras que permitam
avaliar e acompanhar a completa execuo oramentria anual das referidas empresas.
Semelhante ao OI, a elaborao do PDG engloba as mesmas empresas que a Unio controla,
com exceo das empresas estatais dependentes empresas controladas que recebem recursos
financeiros do Tesouro Nacional para pagamento de despesas de custeio ou de capital, excludos, no
ltimo caso, os provenientes de aumento de participao acionria, consoante o art. 2, inciso III, da
Lei Complementar 101/2000 , cuja programao integral consta dos OFSS.
O PDG composto pelos dispndios correntes e de capital das empresas no dependentes, e o
OI um dos itens das despesas de capital. O montante total anualmente proposto para o OI deriva
de anlise global do PDG e obtido, para cada empresa, a partir da estimativa da disponibilidade de
recursos prprios e de terceiros, deduzida dos compromissos com despesas incomprimveis, como o
servio da dvida, com gastos correntes e com gastos de capital em nveis adequados para o
exerccio. O Dest o rgo do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) responsvel
pela anlise e consolidao das propostas de dispndios das estatais federais.
Especificamente no caso das empresas do setor produtivo, o PDG deve compatibilizar-se com
as metas de poltica econmica governamental, notadamente no que concerne s Necessidades de
Financiamento do Setor Pblico (NFSP). Dessa forma, presta-se a agregar os compromissos
financeiros assumidos pelas estatais no que tange a sua parcela de responsabilidade no cumprimento
da meta fiscal de resultado primrio, com exceo das empresas do Grupo Petrobras e do Grupo
Eletrobras.
Segundo o Manual de Estatsticas Fiscais, publicado pelo Departamento Econmico do Banco
Central do Brasil, a excluso desses grupos se deve s caractersticas especficas das empresas,
seguidoras de regras de governana corporativa similares s experimentadas pelas empresas
privadas de capital aberto, e com autonomia para captar recursos nos mercados interno e externo.
O PDG estrutura-se como um conjunto de sete blocos oramentrios, cujas informaes so
compatveis com os registros da contabilidade empresarial. Apresentam-se, a seguir, grficos e
quadros com os itens oramentrios e correspondentes valores de execuo no exerccio de 2014,
at o terceiro nvel de agregao, com base em dois desses blocos: a Discriminao das Origens de
Recursos (Dicor) e a Discriminao das Aplicaes de Recursos (Dicar). A Dicor agrega todas as
fontes de recursos com as quais a empresa atender as despesas previstas na Dicar, ambas sob o
regime de competncia. Basicamente, por meio desses blocos so estipulados os resultados
nominais e primrios das estatais.

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Execuo do Programa de Dispndios Globais (PDG) Setor Produtivo


Receitas: R$ 636.307 milhes

Grupo Petrobras (GP)

Grupo Eletrobras
(GE)
0%
12%

Demais Empresas (DE)

4%

11% 0%

7%

3% 1% 6%

6%

1%
4%
77%
84%

84%
R$ milhes

Receitas

GP

Operacional

GE

DE

449.211

45.608

38.937

22.760

3.796

3.273

Retorno de Aplicaes Financeiras de Longo Prazo

-2.867

2.189

1.295

Recursos de Emprstimos e Financiamentos - Longo Prazo

59.001

7.305

353

2.587

221

2.638

530.692

59.119

46.496

No Operacional

Aumento do Patrimnio Lquido e Demais Recursos de Longo


Prazo
Subtotais

Despesas de Capital: R$ 133.083 milhes

Grupo Petrobras
(GP)
9% 7%

Grupo Eletrobras
(GE)
0%
19%

6%

Demais Empresas
(DE)
10%

37%
29%

55%

44%

77%

6%

R$ milh
es
Dispndios de Capital
Amortizaes de Operaes de Crdito de Longo Prazo
Investimentos no Ativo Imobilizado

GP

GE

DE

7.770

2.787

1.373

81.403

6.264

3.870

Inverses Financeiras

6.392

5.244

791

Outros Dispndios de Capital

9.630

52

7.507

105.195

14.347

13.541

Subtotais

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Despesas Correntes: R$ 490.525 milhes

Grupo Petrobras
(GP)
6%
13%

Grupo Eletrobras
8% 11% (GE)

4%

Demais 7%
Empresas (DE)
2%

4%

9%

10%
42%

27%

2%

0%
6%

45%

32%
0%
8%

3%

62%

R$ milhes

Dispndios Correntes
Pessoal e Encargos Sociais

GP

GE

DE

25.014

5.020

15.031

Materiais e Produtos

173.303

28.900

911

Servios de Terceiros

31.272

2.744

10.486

Utilidades e Servios

886

114

615

Tributos e Encargos Parafiscais

109.317

4.533

3.040

Encargos Financeiros e Outros

16.137

1.936

807

Outros Dispndios Correntes

54.515

3.710

2.232

410.445

46.958

33.122

Subtotais

Fonte: Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest/MP).

Destacam-se, entre as rubricas do PDG, as despesas com Investimentos no Ativo


Imobilizado, de R$ 91,5 bilhes, valor que corresponde ao executado no OI pelo setor produtivo.
No obstante represente 68,7% das despesas de capital, responde por apenas 14,7% do total das
despesas.
No objeto de anlise, neste relatrio, o desempenho financeiro e operacional estatal
agregado ou em conjunto, razo pela qual no se far anlise detalhada de todas as depesas, em
especial as correntes, que respondem por 78,7% do total gasto em 2014. O enfoque recai sobre o
OI, cujos resultados sero abordados a seguir.
Execuo do Oramento de Investimento
Segundo os arts. 5 e 6 da Lei 12.952/2014 (LOA 2014), aprovaram-se para o OI, no
exerccio, R$ 105,7 bilhes como fonte de recursos para financiamento das despesas fixadas,
conforme especificado, respectivamente, nos Anexos III e IV da LOA. A programao detalhada
desses investimentos consta do Volume VI da referida lei.
Em razo da diversidade das atividades empresariais, utilizou-se, para fins de macroavaliao,
a agregao realizada pelo Dest, que classifica as empresas estatais em dois grandes setores: o setor
produtivo estatal (SPE), que engloba empresas regidas pela Lei Societria; e as instituies
financeiras federais, que compem o setor financeiro (SF), subordinadas Lei 4.595/1964.
As empresas estatais no dependentes integrantes do SPE pertencem a um dos trs grupos:
Grupo Petrobras (GP), composto por 22 empresas; Grupo Eletrobras (GE), com vinte; ou Demais
Empresas do SPE (DE), com 25. Alm desses, o SF integrado por sete empresas.

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Execuo por Fonte de Financiamento


Apresentam-se, a seguir, grficos e um quadro que agregam os valores executados de acordo
com os grupos acima mencionados, segundo a fonte de financiamento. Destaca-se a capacidade das
empresas do SF e do GP de se financiarem com recursos de gerao prpria, respectivamente, 100%
e 99%. No obstante seja significativo o financiamento do GE com seus prprios recursos (57%) e
no haja aumento de capital direto do Tesouro nas empresas do grupo, observa-se que o montante
de Outros Recursos de Longo Prazo que financiaram essas empresas deriva de suas controladoras.
Assim, somado aos Recursos para Aumento do Patrimnio Lquido, tambm oriundo de empresas
controladoras, o financiamento dos proprietrios alcanou 8% para o referido grupo, uma reduo
de 12% em relao ao exerccio anterior.
O conjunto das DE foi o nico que recebeu recursos diretamente do Tesouro para aumento do
Patrimnio Lquido (PL), no montante expressivo de R$ 1,8 bilho, valor 17% superior ao
verificado no exerccio anterior. O quadro a seguir demonstra a execuo dos agrupamentos de
fontes de financiamento por cada grupo.
Execuo dos grupos empresariais por fonte de financiamento

Grupo Petrobras (GP)

Grupo 6%
Eletrobras (GE)

0% 1%
35%
57%
99%

2%

Demais Empresas
do Setor Produtivo (DE)

Setor Financeiro (SF)

6%
33%

100%
61%
R$ milhes

Fontes de Financiamento
Recursos Prprios

GP
80.455

GE

DE

SF

3.590

1.270

3.968

Realizado
89.283

Recursos para Aumento do Patrimnio Lquido

199

99

2.360

2.658

Operaes de Crdito de Longo Prazo

749

2.182

240

3.172

393

393

Realizado

81.403

6.265

3.870

3.968

95.506

Dotao

90.515

8.894

6.108

5.665

111.182

Outros Recursos de Longo Prazo

Fonte: Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest/MP).

TC 005.335/2015-9
O quadro seguinte apresenta as empresas que deixaram de ter crdito oramentrio no
perodo, uma dotao inicial total de R$ 5,3 bilhes, bem como a razo pela qual tiveram seus
crditos cancelados ou remanejados durante o exerccio.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Estatais que finalizaram o exerccio de 2014 sem crdito oramentrio


R$

Empresa

Setor/Grupo

Fonte de

Dotao

Dotao

Financiamento

Inicial

Final

Motivo

IRB Brasil Resseguros S.A.

Financeiro

Gerao prpria

29.005.155

Dotao
cancelada
desestatizao em 22/11/2013

Fronape International Company


- FIC

Petrobras

Gerao prpria

39.500.000

Dotao remanejada - empresa


incorporada

Transpetro
International B.V. - TI B.V.

SFE Sociedade Fluminense


de Energia Ltda

Petrobras

Gerao prpria

1.400.000

Dotao remanejada empresa


incorporada Petrleo Brasileiro
S.A em 30/9/2013.

Refinaria Abreu e Lima S.A.


- RNEST

Petrobras

Controladora

4.814.646.000

Dotao remanejada - empresa


incorporada Petrleo Brasileiro
S.A. em 16/12/2013.

Rio Branco Transmissora de


Energia S.A. - RBTE

Eletrobras

Gerao Prpria

200.000

Dotao remanejada empresa


incorporada Eletronorte S.A
em 30/12/2013.

Amazonas Gerao e Transmisso


Eletrobras
de Energia S.A. AmGT

Gerao Prpria
Controladora

90.258.036
298.879.248

0
0

Dotao remanejada cindida


Amazonas Distribuidora de
Energia S.A. - AmE

Fonte: Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest/MP).

Execuo superior ao limite da fonte de financiamento


O quadro a seguir traz as empresas que executaram irregularmente acima do limite autorizado
para a fonte de financiamento.
Estatais que executaram acima do limite de crdito da fonte de financiamento
R$ milhes

Fonte de Financiamento / Empresa

Dotao Final

Realizado

(DF)

(R)

R-DF

Recursos Prprios Gerao Prpria


Amazonas Distribuidora de Energia S.A. AmE

298

314

16

Araucria Nitrogenados S.A.

201

215

14

20

11

Boa Vista Energia S.A. BVENERGIA


Energtica Camaari Muricy I S.A. ECM 1
Petrobras Netherlands B.V. PNBV

21

16

8.724

8.784

61

284

316

32

305

319

14

26

26

9.826

10.016

190

Recursos para Aumento do Patrimnio Lquido - Controladora


Telecomunicaes Brasileiras S.A. TELEBRS
Operaes de Crdito de Longo Prazo Internas
Transmissora Sul Litornea de Energia S.A. TSLE
Operaes de Crdito de Longo Prazo Externas
FURNAS Centrais Eltricas S.A.
Total
Fonte: Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest/MP).

Semelhante desconformidade foi apontada nos relatrios sobre as Contas do Governo de


2010, 2011, 2012 e 2013. Naquelas ocasies, esclareceu-se que as empresas estatais no dependem

TC 005.335/2015-9
de prvia solicitao de gastos, via sistema eletrnico como ocorre via Siafi para os OFSS , para
que executem seu oramento. Uma vez que o sistema exige apenas que se informe a realizao da
despesa, nada impede que elas excedam o valor do crdito aprovado.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Em todo caso, a irregularidade deve ser apontada nas presentes Contas, com fundamento nos
2 e 3 do art. 37 da Lei 12.919/2013 (LDO 2014).
Execuo superior ao limite global de dotao
Trs empresas, das oito que executaram valores superiores em alguma fonte de financiamento,
tambm ultrapassaram o limite global de dotao, correspondente soma de todas as fontes de
financiamento.
Estatais que executaram acima do limite global de dotao
R$ milhes

Empresa

Dotao Final

Realizado

(DF)

(R)

Araucria Nitrogenados S.A.

R-DF

201

215

14

21

16

Transmissora Sul Litornea de Energia S.A. TSLE

407

421

14

Total

614

657

44

Energtica Camaari Muricy I S.A. ECM 1

Fonte: Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest/MP).

Da mesma forma, tal irregularidade deve ser apontada nas presentes Contas, com fundamento
nos 2 e 3 do art. 37 da Lei 12.919/2013 (LDO 2014).
Aes sem Cobertura Oramentria
O inciso II do art. 167 da Constituio Federal veda a realizao de despesas que excedam os
crditos oramentrios. Constatou-se, entretanto, conforme quadro a seguir, que nove empresas
apresentaram programaes, no nvel de subttulo, com realizao superior dotao aprovada,
desconformidade tambm observada nos relatrios sobre as Contas do Governo de 2003 a 2013.
Execuo de aes sem cobertura oramentria
R$

Cdigo do
Localizador

Ao-Localizador

Dotao Final
(DF)

Realizado (R)

R-DF

Araucria Nitrogenados S.A.


65950041

Manuteno da Infraestrutura Operacional das Fbricas de


Fertilizantes Nitrogenados - no Estado do Paran

195.453.000

214.630.096

19.177.096

Companhia de Eletricidade do Acre (Eletroacre)


14L10012

Ampliao do Sistema de Distribuio de Energia Eltrica PPA 2012-2015 (AC) - no Estado do Acre

13.075.988

14.789.912

1.713.924

20P20012

Adequao do Sistema de Comercializao e Distribuio


de Energia Eltrica - Reduo de Perdas Comerciais (AC) no Estado do Acre

7.458.400

15.271.809

7.813.409

153M3908

Incorporao ao Patrimnio da CODESP de Obras


Realizadas na Margem Direita do Porto de Santos- Alamoa
- no Municpio de Santos (SP)

162.130.207

19.586.083

Companhia Docas do Estado de So Paulo (Codesp)


142.544.124

Empresa Gerencial de Projetos Navais (Emgepron)

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO


Cdigo do
Localizador

Ao-Localizador

14RN0033

Implantao de Laboratrio de Anlise Qumica da


Estabilidade de Plvoras e Explosivos - no Estado do Rio
de Janeiro

65560029

Manuteno da Infraestrutura Operacional de Usinas


Termeltricas - no Estado da Bahia

Dotao Final
(DF)

Realizado (R)

1.000.000

R-DF

1.030.389

30.389

21.463.802

15.716.802

Energtica Camaari Muricy I S.A. (ECM 1)


5.747.000

Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobras)


151G0010

Ampliao da Gerao de Energia Eltrica - na Regio


Norte

1.740.000

1.786.713

46.713

20OQ0030

Manuteno da Produo de Petrleo e Gs Natural nas


Bacias de Campos e do Esprito Santo na Regio Sudeste

4.496.710.000

4.557.509.013

60.799.013

2D010020

Desenvolvimento dos Sistemas de Produo de leo e Gs


das Bacias da Regio Nordeste na Regio Nordeste

131.180.000

176.899.005

45.719.005

41090001

Manuteno da Infraestrutura de Explorao e Produo de


leo e Gs Natural nacional

3.312.006.000

3.349.730.236

37.724.236

48610001

Manuteno da Infraestrutura de Transporte Dutovirio de


Gs Natural nacional

6.838.000

10.730.023

3.892.023

65560040

Manuteno da Infraestrutura Operacional de Usinas


Termeltricas - na Regio Sul

455.000

1.367.941

912.941

65560050

Manuteno da Infraestrutura Operacional de Usinas


Termeltricas - na Regio Centro-Oeste

46.406.000

46.629.083

223.083

65970020

Manuteno dos Sistemas de Controle Ambiental, de


Segurana Industrial e de Sade Ocupacional nas Fbricas
de Fertilizantes Nitrogenados - na Regio Nordeste

7.617.000

8.530.643

913.643

611.000

629.837

18.837

420.920.569

13.832.965

9.130.415

640.415

Stratura Asfaltos S.A.


41030001

Manuteno e Adequao de Ativos de Informtica,


Informao e Teleprocessamento - nacional

Transmissora Sul Litornea de Energia S.A. (TSLE)


14XD0040

Ampliao do Sistema de Transmisso de Energia e


Implantao de Subestaes na Regio Sul - na Regio Sul

80200001

Disponibilizao de Estaes de Entrega e de Medio do


Gasoduto Bolvia-Brasil - nacional

407.087.604

Transportadora Brasileira Gasoduto Bolvia-Brasil S.A. (TBG)


8.490.000

Fonte: Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest/MP).

Dessa feita, recomenda-se aos respectivos ministrios supervisores das empresas apresentadas
acima que adotem medidas no sentido de garantir que suas estatais supervisionadas observem a
vedao estabelecida no inciso II do art. 167 da Constituio Federal, sem prejuzo da apurao de
responsabilidades quando da anlise das prestaes de contas de 2014 dos respectivos dirigentes,
haja vista a realizao de despesa sem a devida autorizao legislativa.
Resultados das empresas por grau de execuo
Nos grficos e quadro a seguir, apresentam-se os resultados de cada grupo empresarial
segundo o grau de execuo oramentria, correspondente a cada uma das classes de execuo.

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Resultado dos grupos empresariais por classe de execuo

Grupo Petrobras (GP)


11%

Grupo Eletrobras
(GE)
11%
28%

5%
22%
16%

39%

68%

Demais Empresas do Setor Produtivo


(DE) Financeiro (SF)
Sistema
16%
17%

17%

40%

40%
67%

4%
Quantidade de Empresas2

Classe de Execuo (%)1

Quantidade (%)
GP

GE

DE

SF

< 25

10

14 (20,6)

25 e < 50

7 (10,3)

50 e < 75

10

24 (35,3)

75

13

23 (33,8)

19

18

25

68 (100)

MS3

90,5

60,7

43,8

60,7

62,8

MPO4

89,9

70,4

63,4

70

85,9

Subtotal

Fonte: Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest/MP).


Notas:
(1) Classe de Execuo: (realizado/dotao final)*100 do total das fontes de financiamento da empresa.
(2) Empresas que ao final do exerccio possuam dotao final diferente de zero.
(3) MS: Mdia simples das execues oramentrias.
(4) MPO: Mdia das execues oramentrias ponderada pela dotao final ou razo (realizado do grupo/dotao final
do grupo).

Em cada grupo, o valor superior da MPO em relao MS indica que o conjunto das
empresas com os maiores valores de dotao obtiveram melhor desempenho na execuo que as
demais. Como no ano anterior, o GP demonstrou o melhor desempenho, uma vez que 68,4% das
empresas tiveram execuo acima de 75%. Destaca-se a Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobras),
responsvel pela realizao de R$ 65,6 bilhes: 80,5% da execuo do grupo. De forma conjunta,
ela e as empresas Petrobras Netherlands B.V. (PNBV) (10,8%) e Petrobras International Braspetro
B.V. (PIB BV) (4,4%) realizaram 95,8% dos investimentos do grupo.
O GE mostrou desempenho mais uniforme entre empresas com diferentes valores
oramentrios. Ressalta-se que apenas 27,8% das estatais executaram acima de 75%, uma reduo

TC 005.335/2015-9
em relao ao exerccio de 2013, no qual esse percentual atingiu 59%. Seis estatais realizaram
abaixo de 50%, sendo que a Companhia de Gerao Trmica de Energia Eltrica (CGTEE) (19,6%)
e a Uirapuru Transmissora de Energia S.A (19,9%) sequer atingiram 25% de execuo. Em um
grupo constitudo em 2014 por dezoito estatais, as empresas Eletrobras Termonuclear S.A.
(Eletronuclear), Companhia Hidro Eltrica do So Francisco (Chesf) e Furnas - Centrais Eltricas
S.A. responderam por 70% dos investimentos do setor.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Em relao ao SF, cinco das seis empresas obtiveram desempenho superior a 50%, sendo que
apenas o Banco do Nordeste do Brasil S.A. (BNB) executou abaixo dessa linha (33,1%). Cabe
destacar a Caixa Econmica Federal (Caixa), nica empresa do grupo a figurar na classe superior de
execuo (81,9%).
O conjunto das DE constitudo por empresas que exercem atividades bastante diferenciadas,
conforme ilustrado no quadro seguinte, por meio do qual so tambm apresentados os resultados de
cada uma delas.
Execuo oramentria das Demais Estatais do Setor Produtivo
R$

Dotao
Empresa

Final
(DF)

Realizado

R/DF

(R)

(%)

Agncia Brasileira Gestora de Fundos Garantidores e Garantias S.A. (ABGF)

2.449.140

485.522

ATIVOS S.A. - Securitizadora de Crditos Financeiros

1.280.000

294.731

23

BBTUR - Viagens e Turismo Ltda. (BB Turismo)

1.000.000

28.567

2,9

Casa da Moeda do Brasil (CMB)

37.628.296

31.379.571

83,4

CEAGESP - Companhia de Entrepostos e Armazns Gerais de So Paulo

34.758.879

17.830.745

51,3

5.173.716

416.985

8,1

Centrais de Abastecimento de Minas Gerais S.A. (Ceasaminas)


COBRA Tecnologia S.A.

19,8

18.892.877

14.844.296

78,6

174.733.990

24.811.108

14,2

957.925

677.616

70,7

Companhia Docas do Cear (CDC)

132.660.960

70.593.380

53,2

Companhia Docas do Esprito Santo (Codesa)

199.127.673

48.477.926

24,3

Companhia Docas do Estado de So Paulo (Codesp)

545.942.910

292.400.109

53,6

40.000

101.354.883

23.016.642

22,7

Companhia Docas do Rio de Janeiro (CDRJ)

151.119.113

14.104.548

9,3

Companhia Docas do Rio Grande do Norte (Codern)

126.213.423

34.812.268

27,6

Companhia das Docas do Estado da Bahia (Codeba)


Companhia de Armazns e Silos do Estado de Minas Gerais (CASEMG)

Companhia Docas do Maranho (Codomar)


Companhia Docas do Par (CDP)

5.522.000

378.400

6,9

Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT)

800.040.642

551.112.644

68,9

Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia (Hemobrs)

271.330.242

168.643.252

62,2

1.903.110.569 1.424.511.018

74,9

Empresa Brasileira de Administrao de Petrleo e Gs Natural S.A. - Pr-sal Petrleo S.A. (PPSA)

Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (Infraero)


Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social (Dataprev)

200.000.000

168.881.156

84,4

Empresa Gerencial de Projetos Navais (Emgepron)

5.730.000

4.022.918

70,2

Empresa Gestora de Ativos (Emgea)

1.261.388

686.708

54,4

Servio Federal de Processamento de Dados (Serpro)

400.000.000

205.461.692

51,4

Telecomunicaes Brasileiras S.A. (Telebrs)

987.745.812

772.018.783

78,2

6.108.074.438 3.869.890.585

63,4

Total

Fonte: Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest/MP).

No conjunto das DE, 44% das empresas executaram abaixo de 50%. Ainda constata-se que,

TC 005.335/2015-9
das oito Companhias Docas, seis executaram abaixo desse percentual, sendo que apenas duas delas
- Companhia Docas do Cear (CDC) e Companhia Docas do Estado de So Paulo (Codesp)
executaram em limite pouco superior a essa faixa: 53,2% e 53,6%, respectivamente.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Esse comportamento verificado em relao s Companhias Docas no exclusivo do


exerccio financeiro de 2014, conforme pode ser constatado no grfico seguinte, por meio do qual
se apresenta a evoluo da rubrica investimentos realizados no ativo imobilizado do PDG para o
perodo 2005-2014. A execuo mdia do perodo de apenas 25,5%.
Percentual mdio anual da execuo dos investimentos das Companhias Docas

100.0
80.0
60.0
40.0 30.5 28.2
20.0

22.3 21.7

27.6 26.1 25.8 28.7 25.0 23.8

0.0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Fonte: Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest/MP).

Os baixos resultados de execuo dos investimentos das empresas do setor porturio, aliados
ao fato de que ao longo do mesmo perodo o Tesouro fez sistematicamente inverses financeiras
para aumento do capital social, foram, entre outros temas, abordados em auditoria no mbito do
TC 016.336/2010-0, sobre o processo de programao e execuo oramentria do Oramento de
Investimentos e do Programa de Dispndios Globais, resultando nas deliberaes do
Acrdo 3.145/2011-TCU-Plenrio.
O grfico seguinte apresenta, para cada exerccio do perodo 2005-2014, a diferena entre o
valor do ingresso de recursos para Aumento do Patrimnio Lquido (APL) e o valor dos
Investimentos (INV) pelo subgrupo das Companhias Docas, acompanhado do valor acumulado ano
a ano, todos a valores correntes e sob o regime de caixa.
Evoluo da diferena entre o Aumento do Patrimnio Lquido (APL) e os Investimentos
realizados (INV)
R$ mil
1,200,000
1,000,000
800,000
600,000
400,000
200,000
0

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

-200,000
Fonte: Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest/MP).

2013

2014

TC 005.335/2015-9
Observa-se, nos exerccios de 2013 e 2014, tendncia diferenciada em relao aos exerccios
anteriores, ou seja, o conjunto das Docas investiu um valor maior que o total de recursos recebidos
por meio de aumento de capital. Apesar disso, percebe-se que o montante acumulado ao longo dos
anos est em R$ 786,682 milhes, bastante expressivo para o grupo, resultado que merece contnua
observao por parte do TCU.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Alm dos descasamentos apurados, os permanentes aportes financeiros esto ligados a outro
aspecto, qual seja, a existncia de empresas do subgrupo com reiterados dficits operacionais. A
constatao pode indicar dependncia do Tesouro, a despeito de as empresas serem consideradas
pela Unio como estatais no dependentes, por fora de interpretao, possivelmente imprpria, da
aplicao do inciso III do art. 2 da Lei Complementar 101/2000 (LRF). Acerca desse aspecto, no
voto em que o Ministro Aroldo Cedraz props o dispositivo abrigado no Acrdo 3.145/2011-TCUPlenrio, apontou-se a necessidade do estabelecimento de critrios objetivos com o fim de se apurar
a dependncia das empresas estatais em relao ao ente controlador.
Finalmente, considerando a recorrncia de desconformidades semelhantes s relatadas neste
tpico, destaca-se que o processo de programao e execuo oramentria do Oramento de
Investimentos e do Programa de Dispndios Globais j foi objeto de trabalho especfico deste
Tribunal, o qual resultou no mencionado Acrdo 3.145/2011-TCU-Plenrio. Por ocasio de seu
monitoramento, realizado no processo TC-019.682/2012-7 e que culminou no Acrdo 3.561/2014TCU-Plenrio, uma determinao (17%) foi considerada no aplicvel e as cinco demais (83%) em
cumprimento ou atendimento. Alm disso, novas determinaes e recomendaes foram expedidas
ao Dest, Casa Civil da Presidncia da Repblica, ao Ministrio da Fazenda e ao Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto. Ressalta-se que um novo monitoramento ser realizado no
exerccio de 2015.

Irregularidades
i) extrapolao do montante de recursos aprovados, no Oramento de Investimento, para a
fonte de financiamento Recursos Prprios Gerao Prpria, pelas empresas Amazonas
Distribuidora de Energia S.A. (AmE), Araucria Nitrogenados S.A., Boa Vista Energia S.A.
(BVEnergia), Energtica Camaari Muricy I S.A. (ECM I) e Petrobras Netherlands B.V. (PNBV);
para a fonte Recursos para Aumento do Patrimnio Lquido Controladora, pela empresa
Telecomunicaes Brasileiras S.A. (Telebrs); para a fonte Operaes de Crdito de Longo Prazo
Internas, pela empresa Transmissora Sul Litornea de Energia S.A. (TSLE); e para a fonte
Operaes de Crdito de Longo Prazo Externas, pela empresa FURNAS Centrais Eltricas
S.A.;
ii) execuo de despesa sem suficiente dotao no Oramento de Investimento pelas
empresas Araucria Nitrogenados S.A., Energtica Camaari Muricy I S.A. (ECM I) e
Transmissora Sul Litornea de Energia S.A. (TSLE), em desacordo com o disposto no inciso II do
art. 167 da Constituio Federal.
Recomendaes
i) s empresas Araucria Nitrogenados S.A., Energtica Camaari Muricy I S.A. (ECM I) e
Transmissora Sul Litornea de Energia S.A. (TSLE), vinculadas ao Ministrio de Minas e Energia,
para que, quando da execuo do Oramento de Investimento, observem a dotao autorizada para
as respectivas programaes, em obedincia vedao estabelecida no inciso II do art. 167 da

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 005.335/2015-9

Constituio Federal; bem assim ao Ministrio de Minas e Energia, no sentido de garantir a


efetivao de tal cumprimento, com vistas a evitar a perda de controle dos gastos dessas entidades;
ii) s empresas Amazonas Distribuidora de Energia S.A. (AmE), Araucria Nitrogenados
S.A., Boa Vista Energia S.A. (BVEnergia), Energtica Camaari Muricy I S.A. (ECM I), Petrobras
Netherlands B.V. (PNBV), Transmissora Sul Litornea de Energia S.A. (TSLE) e FURNAS
Centrais Eltricas S.A, todas vinculadas ao Ministrio de Minas e Energia; e empresa
Telecomunicaes Brasileiras S.A. (Telebrs), vinculada ao Ministrio das Comunicaes, para
que, quando da execuo do Oramento de Investimento, observem o valor aprovado para as
respectivas fontes de financiamento na lei oramentria ou promovam a adequao desses valores
de acordo com o disposto na lei de diretrizes oramentrias; bem assim ao Ministrio de Minas e
Energia e ao Ministrio das Comunicaes para que orientem suas supervisionadas no sentido de
garantir a efetivao de tal cumprimento;
iii) ao Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest), para que,
no exerccio de sua competncia de acompanhar a execuo oramentria do Oramento de
Investimento das empresas estatais no dependentes, acompanhe a obedincia, por parte das
empresas integrantes do OI, vedao estabelecida no inciso II do art. 167 da Constituio Federal
e ao limite aprovado para as respectivas fontes de financiamento na lei oramentria, e tome as
providncias necessrias para a correo de eventuais impropriedades junto s respectivas
empresas durante o exerccio.

3.4 Benefcios Tributrios, Financeiros e Creditcios


3.4.1 Anlise Geral dos Benefcios Tributrios, Financeiros e Creditcios
As renncias de receitas federais alcanaram o montante projetado de R$ 302,3 bilhes em
2014, assim classificados: R$ 195,3 bilhes de benefcios tributrios, R$ 58,6 bilhes de benefcios
tributrios-previdencirios e R$ 48,4 bilhes de benefcios financeiros e creditcios.
Cabe mencionar que em 2014 foram institudas desoneraes tributrias cuja estimativa de
impacto na arrecadao, conforme clculo da Secretaria da Receita Federal do Brasil, alcanou o
montante de R$ 2,6 bilhes. Para os exerccios seguintes, a estimativa a seguinte: R$ 39,8 bilhes,
em 2015, e R$ 43,9 bilhes, em 2016.
O prximo grfico demonstra como os valores relativos s renncias de receitas superaram as
despesas realizadas em algumas funes do oramento da Unio, como Sade, Educao e
Assistncia Social. Para esse clculo, classificou-se como renncia de receita o conjunto dos
benefcios tributrios, previdencirios e financeiros e creditcios.

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Comparativo das renncias de receitas com a despesa liquidada por funes 2014
R$ bilhes

Benefcios Estimados em 2014

Renncia T ributria e Previdenciria

Renncia T otal

Educao

Sade, educao e assistncia social

Fontes: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda
(SPE), Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e Siafi.

Alm da materialidade dos valores envolvidos, a relevncia das renncias de receitas decorre
de sua utilizao como meio de financiamento de polticas pblicas em alternativa alocao direta
de recursos via oramento pblico, com o intuito de alcanar objetivos econmicos, sociais ou de
desenvolvimento regional.
O art. 165, 6, da Constituio Federal expressa a aplicao do princpio da transparncia
oramentria ao dispor que o projeto de lei oramentria ser acompanhado de demonstrativo
regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses,
subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia.
Esse dispositivo demonstra a preocupao do constituinte em garantir a transparncia da
aplicao das renncias de receitas nas diversas atividades econmicas e sociais, inclusive sobre
seus efeitos nas regies brasileiras, uma vez que so instrumentos tambm expressamente previstos
na Carta Magna para reduo das desigualdades regionais, conforme disposto no art. 43, 2.
Assim, quanto regionalizao das renncias de receitas federais no exerccio, dados obtidos
revelam que a distribuio seguiu o mesmo padro de anos anteriores. Na tabela a seguir, verifica-se
maior participao da regio Sudeste, com 50% do total das renncias em 2014, enquanto a regio
Centro-Oeste teve a menor participao no total dos benefcios, com 8,2%.
Renncias de receitas federais regionalizao 2014
R$ milhes

Benefcios
Tributrios e Previdencirios
Financeiros e Creditcios
Total
Participao

Norte

Nordeste

Centro-Oeste

Sudeste

Sul

Total

31.326

29.045

18.344

134.573

40.614

253.902

4.514

13.462

6.369

16.696

7.381

48.422

35.840

42.507

24.713

151.269

47.995

302.324

11,8%

14,0%

8,2%

50,0%

15,9%

100,0%

Fonte: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB) e Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE).

Com o objetivo de tornar mais acurada a anlise da regionalizao das renncias de receitas,
preciso considerar tambm as disparidades entre os quantitativos populacionais das regies
brasileiras, de forma a permitir a aferio dos benefcios regionalizados per capita.
No grfico seguinte, evidencia-se que a regio Norte apresenta o maior valor per capita, ou
seja, R$ 2.080,00 por habitante, alcanando um valor 39,5% superior mdia do pas. O extremo
inferior ocupado pela regio Nordeste, com R$ 756,50 por habitante, o que representa apenas
50,7% da mdia nacional (R$ 1.491,00 por habitante).

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Comparativo das renncias per capita regionalizao 2014


R$ 2,500.00
R$ 2,000.00
R$ 1,500.00
R$ 1,000.00
R$ 500.00
R$ 0.00
Norte

Nordeste

Centro-Oeste

Tributrios e Previdencirios

Sudeste

Sul

Brasil

Financeiros e Creditcios

Fontes: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE) e
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).

Uma anlise que contemple somente os gastos tributrios e os previdencirios de natureza


social, por exemplo, apresenta resultados diferentes. Ao se considerarem exclusivamente os
benefcios tributrios e previdencirios associados s funes Assistncia Social, Sade, Trabalho,
Educao, Cultura, Direitos da Cidadania, Habitao e Desporto e Lazer, observa-se a seguinte
distribuio per capita, em 2014: Norte, R$ 137; Nordeste, R$ 194; Sul, R$ 523; Centro-Oeste,
R$ 538; e Sudeste, R$ 823. Ou seja, verifica-se uma forte concentrao desses gastos indiretos no
Sudeste em detrimento ao Norte e Nordeste, uma vez que essas regies ficam abaixo da mdia do
pas, de R$ 526 per capita, considerando-se as referidas funes da rea social.
Portanto, a distribuio per capita dos benefcios fiscais de carter social no promove a
reduo das disparidades regionais. Isso se deve, essencialmente, ao mecanismo de gerao das
renncias tributrias, em regra, associadas presena de produo e renda (maiores nas regies
mais desenvolvidas), sem relao direta com as diferentes necessidades dos territrios do pas, no
atendendo, assim, ao propsito de desenvolvimento regional mais equnime estabelecido na Carta
Magna.
Benefcios Tributrios
Consideram-se institutos constitutivos de renncia de receita tributria aqueles relacionados
pelo art. 14, 1, da Lei Complementar 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF): anistia,
remisso, subsdio, crdito presumido, concesso de iseno, em carter no geral, alterao de
alquota ou modificao de base de clculo que implique reduo discriminada de tributos ou
contribuies e outros benefcios que correspondam a tratamento diferenciado. Excees ao clculo
da renncia tributria so fornecidas pelo referido diploma legal, em seu art. 14, 3, que estabelece
carter distinto s alteraes de alquotas dos seguintes impostos: Importao, Exportao, IPI e
IOF.
Os benefcios tributrios projetados para 2014 apresentaram crescimento expressivo, de cerca
de 87%, no perodo de 2010 a 2014. Com relao ao exerccio de 2013, esses recursos so
superiores em 13%, conforme demonstrado na prxima tabela, que evidencia a evoluo dos
valores da renncia por tributo nos ltimos cinco anos. As renncias que apresentaram maiores
variaes foram aquelas incidentes sobre os seguintes tributos: Contribuio para a Previdncia
Social (227%), Pis/Pasep (99%), Cofins (95%) e Imposto de Renda Retido na Fonte (93%).

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Renncias tributrias e previdencirias 2010 a 2014


R$ milhes

20132014

2010(1)

2011(1)

2012(1)

2013(1)

2014(2)

2010-2014

2.846

2.680

2.906

3.500

3.647

28,1%

4,2%

Imposto sobre a Renda e


Proventos de qualquer natureza
Pessoa Fsica
Pessoa Jurdica
Retido na Fonte

52.991
22.216
27.035
3.740

58.059
25.134
28.332
4.593

64.750
27.882
32.172
4.696

71.681
31.301
35.832
5.548

80.532
34.430
38.891
7.211

52%
55%
44%
93%

12%
10%
9%
30%

Imposto sobre Produtos


Industrializados
Operaes Internas
Vinculado Importao

17.380
15.388
1.992

19.136
16.929
2.206

20.634
17.954
2.680

24.181
20.854
3.327

24.675
21.356
3.319

42%
39%
67%

2%
2%
0%

Imposto sobre Operaes


Financeiras

1.259

2.696

2.063

2.125

2.263

80%

6%

Tributo
Imposto sobre Importao

Imposto s/ Propriedade
Territorial Rural

27

29

30

32

34

27%

6%

Contribuio Social para o PISPASEP

6.067

6.817

8.535

11.288

12.092

99%

7%

Contribuio Social sobre o


Lucro Lquido

6.137

6.687

8.186

9.046

9.704

58%

7%

Contribuio Financiamento da
Seguridade Social

31.218

34.909

43.491

56.679

60.752

95%

7%

Contrib. de Interv. no Domnio


Econmico CIDE

0%

na

956

1.150

1.475

1.570

6%

Adicional ao Frete para a


Renovao da Marinha Mercante
- AFRMM
Contribuio para a Previdncia
Social
TOTAL

17.938

20.438

30.664

44.769

58.633

227%

31%

135.861

152.406

182.410

225.630

253.902

87%

13%

Fonte: RFB.
(1) Valores estimados, com base no processamento completo das declaraes de ajustes das pessoas fsicas e jurdicas
do exerccio.
(2) Valores projetados.
na = tributo no administrado pela RFB no perodo.

Registre-se que os valores de 2014 so projetados, porque h defasagem superior a um ano


entre o fim do exerccio e a obteno da integralidade dos dados, em razo do prazo para
processamento completo das declaraes de ajustes das pessoas fsicas e jurdicas, segundo informa
a Secretaria da Receita Federal do Brasil.
A seguir, demonstra-se a evoluo da carga tributria federal e da renncia tributria e
previdenciria federal, aferidas em relao ao PIB do respectivo exerccio. Observa-se uma
trajetria ascendente da renncia tributria em percentual do PIB no perodo de 2011 a 2014,
enquanto que a carga tributria federal apresenta um declnio no perodo, exceo do ano de 2013.

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Carga tributria federal e renncias tributrias e previdencirias, em percentual do PIB


25.00%

(1)

5.0%

24.50%
4.60%
24.00%
4.5%

4.37%

23.50%
22.81%
23.00%

22.55%
22.26%
Renncia Tributria3.87%
e previdenciria

22.50%

Carga Tributria Federal

4.0%
22.09%

22.00%
21.50%3.48%

3.5%

21.00%
20.50%
20.00%
2011

2012

3.0%
2014(2)

2013

Fonte: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB) e Demonstrativo de Gastos Tributrios (DGT).
(1) J considerada a reviso do PIB relativo aos anos de 2011, 2012, 2013 e 2014, realizada com base em nova
metodologia adotada pelo IBGE.
(2) Valor projetado.

Os valores acumulados, por funo oramentria, das renncias tributrias e previdencirias e


das despesas executadas no OFSS incluindo a despesa liquidada de 2014 e os restos a pagar
liquidados no exerccio esto apresentados na tabela a seguir. A importncia da comparao se
justifica pela possibilidade de avaliar, de forma integrada, diferentes instrumentos de financiamento
de polticas pblicas. As renncias de receitas tributrias e previdencirias, embora no representem
gastos diretos realizados por meio do oramento, decorrem de tratamento diferenciado concedido a
determinados setores da sociedade, sendo crucial sua transparncia, acompanhamento e avaliao.
Despesas executadas e renncias tributrias e previdencirias por funo oramentria
2014
R$ milhes

Funo

Despesa
Liquidada

Renncias Tributrias e
Previdencirias

Total

Renncia/
Total

Habitao

164

9.569

9.733

98%

Indstria

2.549

29.682

32.231

92%

Comrcio e Servios

7.292

69.034

76.326

90%

Cincia e Tecnologia

7.868

14.900

22.768

65%

Agricultura

14.168

23.395

37.563

62%

Cultura

1.548

1.554

3.102

50%

Direitos da Cidadania

1.437

1.180

2.617

45%

Trabalho

71.304

43.401

114.705

38%

Desporto e Lazer

1.890

957

2.847

34%

Comunicaes

2.872

1.136

4.008

28%

Assistncia Social

69.712

19.370

89.082

22%

Sade

93.529

22.368

115.897

19%

Transporte

24.375

3.874

28.249

14%

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO


Funo

Despesa

Renncias Tributrias e

Liquidada

Previdencirias

Renncia/

Total

Total

Educao

92.395

8.325

100.720

8%

Energia

88.618

4.879

93.497

5%

Administrao

21.622

244

21.866

1%

Organizao Agrria

7.103

34

7.137

0%

508.446

253.902

762.348

33%

Total

Fonte: Siafi e Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB).


(1) Valores projetados.

Verifica-se que o valor total das renncias tributrias e previdencirias representa 33% dos
gastos totais nas funes elencadas e que, em algumas dessas funes, a participao da renncia
especialmente elevada, como em Habitao (98%), Indstria (92%) e Comrcio e Servios (90%).
Alm disso, nas funes Cincia e Tecnologia e Agricultura, os valores renunciados superam 50%
dos montantes dos gastos totais. Isso significa que as anlises sobre a atuao governamental nesses
setores devem, necessariamente, incluir as renncias de receitas como fonte de financiamento
pblico.
A tabela a seguir apresenta as principais renncias tributrias e previdencirias, por ordem de
materialidade, e os respectivos valores projetados para 2014. Destaca-se o Simples Nacional
(regime de tributao diferenciado para microempresas e empresas de pequeno porte, institudo pela
Lei Complementar 123/2006) como o maior gasto tributrio, cujo montante alcanou cerca de
26,5% do total dessas renncias.
Ranking renncias tributrias e previdencirias projees 2014
R$ milhes

Classificao

Gasto Tributrio

Valor

Participao
no total (%)

Simples Nacional

67.203

26,47%

Zona Franca de Manaus e reas de Livre Comrcio

23.410

9,22%

Desonerao da Folha de Salrios

22.168

8,73%

Agricultura e Agroindstria Desonerao Cesta Bsica

21.010

8,28%

Entidades Sem Fins Lucrativos Imunes/Isentas

20.136

7,93%

Rendimentos Isentos e No Tributveis IRPF

19.541

7,70%

Dedues do Rendimento Tributvel IRPF

14.195

5,59%

Benefcios do Trabalhador

9.585

3,78%

Poupana e Letra Imobiliria Garantida

6.448

2,54%

10

Programa de Incluso Digital

6.205

2,44%

11

Desenvolvimento Regional

6.099

2,40%

12

Informtica e Automao

4.958

1,95%

13

Medicamentos, Produtos Farmacuticos e Intermedirios de Sntese

4.227

1,66%

14

Pesquisas Cientficas e Inovao Tecnolgica

3.000

1,18%

15

Setor Automotivo

2.452

0,97%

16

Reid

2.360

0,93%

17

Embarcaes e Aeronaves

1.668

0,66%

18

Financiamentos Habitacionais

1.639

1,65%

19

Transporte Coletivo

1.414

0,56%

20

Petroqumica

1.382

0,54%

21

lcool

1.370

0,54%

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO


Classificao

Gasto Tributrio

Participao

Valor

no total (%)

22

Cultura e Audiovisual

1.361

0,54%

23

Prouni

1.125

0,44%

24

Repnbl-Redes

1.018

0,40%

25

Microempreendedor Individual (MEI)

991

0,39%

26

Construo Civil Prorrogao da Cumulatividade

885

0,35%

27

Horrio Eleitoral Gratuito

817

0,32%

28

Gs Natural Liquefeito

723

0,28%

29

Incentivo Formalizao do Emprego Domstico

578

0,23%

30

Minha Casa, Minha Vida

31

Outros (39 gastos tributrios com valores menores do que R$ 500 milhes)
Total

576

0,23%

5.356

0,24%

253.902

100%

Fonte: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB).

Especificamente com relao aos benefcios previdencirios, cabe destacar a elevao


significativa do montante total em cerca de 227% entre 2010 e 2014, conforme evidencia a tabela
seguinte. Destacam-se os itens Simples Nacional e Desonerao da folha de salrios como os
principais responsveis pela elevao das renncias previdencirias. Em comparao ao exerccio
anterior, no ano de 2014 houve incremento de 31% no total da renncia previdenciria.
Renncias previdencirias valores estimados e projetados 2010 a 2014
R$ milhes

Var. 2014-

2010(1)

2011(1)

2012(1)

2013(1)

2014(2)

Copa do Mundo

0,4

1,5

7,0

Desonerao da Folha de Salrios

3.615,7

12.284,3

22.168,4

Dona de Casa

5,5

125,1

203,4

224,7

Entidades Filantrpicas

6.368,3

7.109,1

8.098,9

8.720,0

9.888,7

55%

Exportao da Produo Rural

2.685,2

3.286,7

3.882,1

4.483,9

4.638,5

73%

MEI - Microempreendedor Individual

199,8

500,5

786,4

990,9

Olimpada

22,6

14,3

8.809,5

9.737,4

14.441,2

18.266,5

20.700,7

135%

74,7

100,0

17.937,6

20.438,4

30.664,0

44.768,6

58.633,3

227%

Modalidade

Simples Nacional
Tecnologia de Informao e Tecnologia da
Informao e da Comunicao (TI e TIC)
Total

2010 (%)

Fonte: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB).


(1) Valores estimados.
(2) Valores projetados.

Cumpre alertar, ainda, que as renncias de receitas decorrentes dos benefcios previdencirios
podem afetar, alm do oramento da seguridade social, o oramento fiscal. Caso a arrecadao de
contribuies sociais seja insuficiente para custear as despesas da seguridade, maior ser a
necessidade de gastos oramentrios para financiar as reas de assistncia social, sade e
previdncia social, sobretudo com a desonerao da folha de pagamento concedida a alguns setores
da economia. Em 2014, esse item correspondeu expressiva parcela de 38% do total das renncias
previdencirias.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 005.335/2015-9

Aes de controle externo


Em 2009, o TCU realizou Levantamento de Auditoria de Conformidade (TC 015.052/20097), com o objetivo de examinar os procedimentos de controle de concesses e ampliaes de
benefcios tributrios, conforme o disposto no art. 14 da Lei de Complementar 101/2000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal). Como resultado do trabalho, esta Corte de Contas, por meio do Acrdo
747/2010-TCU-Plenrio, prolatou diversas determinaes e recomendaes com vistas ao
aperfeioamento do processo de concesso desses benefcios.
No processo de monitoramento (TC 012.606/2012-0) do referido acrdo, em 2014, o TCU
determinou ao Ministrio da Fazenda (Acrdo 809/2014-TCU-Plenrio) que, quando da
proposies de ato normativo que conceda renncias de receitas tributrias de sua iniciativa ou
submetida sua apreciao, observe o teor do art. 14 da LRF, de modo a fazer constar da exposio
de motivos: (i) estimativa de impacto oramentrio-financeiro dessas medidas no exerccio em que
devam iniciar sua vigncia e nos dois seguintes; (ii) demonstrao de que a renncia foi considerada
na estimativa de receita da lei oramentria e de que no afetar as metas de resultados fiscais
previstas no anexo prprio da lei de diretrizes oraamentrias ou, alternativamente, indicao da
adoo de uma das medidas de compensao constantes do inciso II do art. 14 da Lei da
Responsabilidade Fiscal.
Benefcios Financeiros e Creditcios
O montante destinado aos benefcios financeiros e creditcios explcitos ou diretos e
implcitos ou indiretos estimado pela Secretaria de Poltica Econmica (SPE) do Ministrio da
Fazenda. De modo genrico, esses recursos so destinados ao financiamento de atividades
produtivas voltadas ao incremento do desenvolvimento regional e social, bem como para apoio a
diversos setores da economia.
Conforme definio e metodologia constantes na Portaria 379/2006 do Ministrio da Fazenda,
alterada pela Portaria MF 57/2013, os benefcios financeiros so desembolsos realizados por meio
de equalizaes de juros e preos, bem como assuno de dvidas decorrentes de saldos de
obrigaes de responsabilidade do Tesouro Nacional, cujos valores constam do oramento da
Unio.
Segundo o mesmo normativo, os benefcios creditcios decorrem de dispndios originados de
programas oficiais de crdito, cuja operacionalizao se d por meio de fundos ou programas, a taxa
de juros inferior ao custo de captao ou de oportunidade do governo federal.
A metodologia de clculo dos subsdios implcitos da Unio faz com que o patrimnio lquido
(PL) estimado do ano seja calculado mensalmente a partir da estimativa do PL do ms anterior.
Assim, a curva do PL estimado segue uma trajetria definida somente pelo PL inicial, pelas taxas de
juros correspondentes ao custo de oportunidade do Tesouro Nacional em cada ms e pelos eventos
que afetam o PL que no decorrem das taxas de juros das operaes. A propsito, o custo de
oportunidade do Tesouro refere-se ao custo mdio das emisses em oferta pblica da dvida pblica
mobiliria federal interna verificado nos ltimos doze meses.
A monta referente aos subsdios financeiros e creditcios apurados para o binio 2013 e 2014,
apresentados pela SPE por meio da Nota Tcnica 10005/SPE-MF, de 25/3/2015, so analisados a
seguir.
Ressalta-se que, alternativamente metodologia utilizada pela SPE, somente os fundos e
programas com resultados positivos so considerados no clculo dos subsdios financeiros e
creditcios que integram a presente anlise. Quanto aos resultados negativos, considera-se que

TC 005.335/2015-9
referidos fundos no foram contemplados como renncia de receita, e, portanto, referidos valores
no so considerados na anlise por apresentarem taxas de juros superiores ao custo de
oportunidade ou de captao do tesouro.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Benefcios financeiros e creditcios 2013 e 2014


R$ milhes

Regio

2013

2014

Sudeste

27.618

16.696

Nordeste

17.801

13.462

Sul

7.243

7.381

Norte

6.375

4.514

Centro Oeste

4.401

6.369

63.440

48.422

Total

Fonte: Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE/MF).


(1) No so considerados valores negativos para os subsdios.

A visualizao da tabela anterior, referente ao ano de 2014, permite-nos afirmar que naquele
ano houve substancial reduo dos benefcios financeiros e creditcios, da ordem de 23% em
relao ao ano anterior. No tocante regionalizao, o Sudeste continuou tendo destaque no
usufruto dos referidos subsdios e, embora no tenha apresentado aumento em relao a 2013,
responde por 34% das renncias concedidas no ano de 2014. Entre todas as regies, a Regio
Sudeste foi a que teve a participao mais reduzida, com percentual negativo de 40%.
Apresenta-se, a seguir, a evoluo dos montantes dos benefcios identificados por fundo ou
programa.
Demonstrativo dos Benefcios Financeiros e Creditcios 2013 e 2014
R$ milhes

Item

2013(1)

2014(1)

Var.
2014/2013

37

454

1.127%

152

450

196%

AGROPECURIOS
AGF e Estoques Estratgicos
Garantia e Sustentao de Preos
Garantia e Sustentao de Preos da Agricultura Familiar
Custeio Agropecurio

126

641

409%

Operaes de Investimento Rural e Agroindustrial

332

71

-79%

86

-91%

1.715

457

-73%

209

247

18%

Emprstimos do Governo Federal (EGF)


Pronaf/PGPAF
Equalizao
Financiamento
Programa de Revitalizao de Cooperativas (Recoop)
Equalizao

Programa Especial de Saneamento de Ativos (Pesa)

Financiamento

540

579

7%

Subveno Econmica ao Prmio do Seguro Rural Lei 10.823/2003

558

400

-28%

68

104

53%

138

96

-30%

Equalizao

Financiamento

50%

Fundo de Defesa da Economia Cafeeira (Funcaf)


Equalizao
Financiamento
Programa de Recuperao da Lavoura Cacaueira Baiana

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 005.335/2015-9
2013(1)

2014(1)

Var.
2014/2013

Fundos Constitucionais de Financiamento FNE, FNO e FCO

8.241

9.927

20%

Fundo da Marinha Mercante (FMM)

3.592

2.036

-43%

17.373

599

-97%

22

Item
SETOR PRODUTIVO

Programa de Estmulo Reestruturao e ao Sistema Financeiro Nacional


(Proer)
Fundo de Garantia para a Promoo da Competitividade (FGPC)
Fundo de Garantia Exportao (FGE)
Medidas de Fortalecimento da Indstria (Revitaliza)

-57%

Equalizao

516

820

59%

Financiamento

136

207

52%

Fundo de Desenvolvimento do Nordeste (FDNE)

1.649

629

-62%

Fundo de Desenvolvimento da Amaznia (FDA)

345

Programa de Financiamento s Exportaes (Proex)

Fundo de Desenvolvimento do Centro-Oeste (FDCO)


Fundo Nacional de Desenv. Cientfico e Tecnolgico (FNDCT)
Emprstimos da Unio ao BNDES
Programa de Sustentao do Investimento (PSI)

15

998

10.629

21.267

100%

122

111

-9%

34

1.034%

12.512

4.719

-62%

PROGRAMAS SOCIAIS
Fundo para o Desenv. Reg. com Rec. da Desestatizao (FRD)
Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT)
Fundo de Compensao das Variaes Salariais (FCVS)

13

Fundo de Terras e da Reforma Agrria Banco da Terra

267

20

-93%

Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior (Fies)

591

1.840

211%

1.999

2.278

14%

Subveno Econmica ao Preo do leo Diesel Consumido por Embarcaes


Pesqueiras Lei 9.445/1997

0%

Plano Nacional dos Direitos da Pessoa com Deficincia - Viver sem limite
(PCD)

477

367

-23%

63.440

48.422

-23%

Subveno a Consumidores de Energia Eltrica da Subclasse de Baixa Renda


Lei 10.604/2002

Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado - Programa Crescer


Total

Fonte: Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE/MF).


(1) No foram considerados os resultados negativos para cmputo dos subsdios. Os benefcios ou programas que
apresentaram resultados negativos, segundo a metodologia da SPE, foram o Fundo de Garantia para Promoo da
Competitividade FGPC (2013), o Fundo de Garantia Exportao FGE (2013 e 2014), Fundo de Desenvolvimento da
Amaznia FDA e o Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico FNDCT (2014).

Verificou-se que o total da concesso de benefcios financeiros e creditcios em 2014 foi de


R$ 48,4 bilhes, evidenciando um decrscimo de 23% em relao a 2013, com variaes
percentuais negativas acentuadas em itens especficos.
Necessrio se faz destacar que o valor total dos subsdios creditcios e financeiros do ano de
2013 na tabela anterior difere daquele informado no Relatrio sobre as Contas do Governo da
Repblica referentes a 2013. Essa alterao origina-se de ajustes de valores informados pela SPE e,
sobretudo, em decorrncia de correes nos valores anteriormente informados relativos ao
Financiamento do Programa Nacional de Agricultura Familiar (Pronaf).
Quanto aos fundos e programas que tiveram, entre 2013 e 2014, variaes positivas ou
negativas superiores a R$ 500 milhes de valor concedido de subsdio, destacam-se: Emprstimos
da Unio ao BNDES, Fundos Constitucionais de Financiamento (FNE, FNO e FCO), Fundo de
Financiamento do Ensino Superior (FIES) e Custeio Agropecurio, com variaes positivas. Em
relao s variaes negativas, tem-se: Programa de Estmulo Reestruturao e ao Sistema

TC 005.335/2015-9
Financeiro Nacional (PROER), Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), Fundo Nacional de
Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (FNDCT), Fundo da Marinha Mercante (FMM)
Equalizao do Pronaf/FGPAF, Fundo de Desenvolvimento do Nordeste (FNDE) e Fundo de
Desenvolvimento da Amaznia (FDA).
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Relativamente aos emprstimos da Unio ao BNDES, o total de subsdio estimado para 2014
foi de R$ 21,27 bilhes, enquanto o total para 2013 foi de R$ 10,63 bilhes. Houve, com isso, a
elevao, na comparao do subsdio de 2014 com o de 2013, de R$ 10,64 bilhes no perodo.
Respeitante anlise dos Fundos Constitucionais de Financiamento (FNE, FNO e FCO),
registrou-se uma elevao de R$ 1,68 bilho no subsdio estimado em 2014, se comparado ao ano
anterior. Em 2014, o subsdio desses fundos foi de R$ 9,93 bilhes, enquanto para 2013, o resultado
foi de R$ 8,24 bilhes. Contribuiu para essa elevao do montante estimado, a variao no custo de
oportunidade, em razo de seu acrscimo de cerca de 1,6 ponto percentual mdio no perodo.
Acrescente-se a isso que, historicamente, a evoluo do patrimnio total dos fundos no acompanha
a mesma magnitude do volume recebido por transferncias do Tesouro Nacional, a cada ano. Entre
os fatores essenciais que contriburam para que o PL efetivo dos fundos no evolusse em maior
grau destacam-se os resultados negativos no exerccio de 2014 no mbito do FCO e do FNE, alm
do reconhecimento contbil de prejuzos de exerccios anteriores, no caso do FNE.
Quanto ao Fies, o total de subsdio apurado foi de R$ 1,84 bilho, em 2014, e de R$ 591
milhes, em 2013, resultando em elevao do subsdio de R$ 1,25 bilho no perodo.
Resultou da anlise do Custeio Agropecurio, uma elevao de R$ 515 milhes no subsdio
calculado em 2014, se comparado ao total de 2013. No decorrer de 2014, foram executados
oramentariamente R$ 641 milhes, ao passo que, em 2013, o volume executado foi de
aproximadamente R$ 126 milhes.
Diz respeito ao Proer a maior variao absoluta verificada na comparao entre 2014 e 2013,
da ordem de R$ 16,77 bilhes. Essa reduo acentuada, segundo a SPE, decorreu da especificidade
do montante apurado de subsdio em 2013, o qual foi influenciado pelo reconhecimento de
descontos em dvidas de instituies no valor de R$ 10,4 bilhes e pelo estorno de atualizao no
valor de R$ 5,7 bilhes em junho de 2013.
Tratando-se do FAT, o subsdio, em 2014, foi R$ 7,79 bilhes inferior ao que se verificou em
2013. Constatou-se que a evoluo do patrimnio total do fundo, no decorrer do ano de 2014, foi
superior ocorrida no ano anterior. Destaca-se que a evoluo do patrimnio do fundo composta
pelo saldo de aplicaes financeiras, das quais 12,5% esto aplicadas em ttulos pblicos do Fundo
BB-Extramercado.
O Fundo da Marinha Mercante, no ano de 2014, apresentou uma reduo de R$ 1,56 bilhes,
em relao ao ano anterior. Com efeito, a evoluo do PL efetivo do fundo no ltimo ano (14,5%)
foi maior do que a ocorrida em 2013 (5,3%), sendo a diferena entre o PL estimado e o PL efetivo
R$ 2,03 bilhes, em 2014 o valor do subsdio estimado.
Para o total de subsdios com a equalizao do Pronaf/PGPAF, identificou-se uma reduo de
R$ 1,26 bilho em 2014, em comparao ao ano anterior. Em 2014, foram executados R$ 457
milhes com a equalizao do programa, em comparao a R$ 1,72 bilho executado no ano de
2013.
No que se refere ao FDNE, o subsdio, em 2014, foi R$ 1,02 bilho inferior ao estimado para
2013. Em 2014, o subsdio a esse fundo foi de R$ 629 milhes e, em 2013, de R$ 1,65 bilho. Tal
diferena foi em decorrncia, sobretudo, do reconhecimento contbil, em 2013, de R$ 1,26 bilho,

TC 005.335/2015-9
concernente baixa de recursos financeiros a receber pelo fundo, ao passo que, em 2014, a baixa de
recursos dessa natureza foi de R$ 2,98 milhes.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Aes de controle externo


Em relao s operaes de crdito entre a Unio e o BNDES, por intermdio do
Acrdo 3.071/2012-TCU-Plenrio, itens 9.1.5 e 9.1.6, o TCU determinou que a Secretaria de
Poltica Econmica (SPE) e a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) elaborassem anualmente
projees que permitissem conhecer o montante total dos benefcios financeiros e creditcios
concedidos pela Unio, alm das despesas financeiras relativas aos juros e demais encargos
decorrentes da captao de recursos pelo Tesouro.
No relatrio que deu origem ao citado acrdo (processo TC 022.684/2010-7), foi identificada
a necessidade de que esses rgos promovessem a apurao precisa dos possveis custos alcanados
com as operaes subsidiadas, de forma a tornar mais acuradas as projees sobre as vantagens a
serem auferidas. Entendeu-se que o cmputo dos resultados financeiros das operaes, bem como a
avaliao dos impactos gerados para a sociedade, so importantes, com vistas aferio da relao
custo-benefcio ou custo-efetividade dos programas e benefcios correspondentes.
A SPE, por meio do Ofcio 8/2014/Gabin/SPE/MF-DF, ressaltou que a apurao dos subsdios
creditcios dos emprstimos da Unio ao BNDES vem sendo feita pela STN, detentora dos dados
dos contratos e responsvel pela apurao do custo mdio de emisso (utilizado como proxy do
custo de oportunidade do governo). No entanto, poderia contribuir, apresentando a metodologia
atualmente empregada em apurao de carter semelhante, no caso do PAC e da Copa, para que a
STN pudesse avaliar a aplicao no atendimento da demanda dos referidos itens do Acrdo
3.071/2012-TCU-Plenrio.
A Secretaria aduziu ainda que, com respeito metodologia adotada, conforme exposto no
Ofcio 100.005/SPE-MF, de 6/3/2015, as estimativas, tanto de benefcios como de despesas
financeiras, abrangendo todo o perodo de durao dos emprstimos, so calculadas a valor
presente, dado que envolvem custos e despesas (ainda que implcitos) de operaes de crdito de
longo prazo. Acrescentou tambm que, dado que a estimativa de subsdio creditcio funo da
diferena entre uma taxa de juros ativa e uma taxa de juros passiva que incidem sobre o estoque de
emprstimos da Unio ao BNDES, entendeu-se a despesa financeira como o resultado apenas da
incidncia da taxa passiva sobre o referido estoque.
Com base nessa metodologia, a SPE, por meio do Ofcio 4/Gabin/STN/SPE/MF, de
31/3/2015, apresentou as informaes alusivas aos itens 9.1.5 e 9.1.6 do Acrdo 3.71/2012-TCUPlenrio, assim como o atendimento Recomendao XII do Relatrio e Parecer Prvio sobre as
Contas do Governo da Repblica do exerccio de 2013.
A Secretaria apresentou projees anuais at 2018 para os benefcios estimados nas operaes
de crdito concedidas pela Unio ao BNDES, conforme quadro a seguir:
Subsdio Nominal Projetado 2015-2018
R$ milhes

Subsdio(1)

Ano

Saldo Inicial BNDES

31/12/2015

448.739,45

25.459,01

31/12/2016

471.148,15

25.702,18

31/12/2017

492.858,34

23.242,51

31/12/2018

513.472,22

23.123,84

Fonte: Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE/MF).


(1) Subsdio projetado em maro de 2015.

TC 005.335/2015-9
De acordo com a SPE, o valor presente do subsdio para todo o perodo de durao dos
emprstimos de R$ 184,3 bilhes, e para o recorte de 2015 a 2018 alcana a cifra de R$ 73,9
bilhes.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

No que tange s despesas financeiras, aquela secretaria informou que o valor presente das
despesas financeiras para todo o perodo de durao dos emprstimos de R$ 530,8 bilhes,
enquanto o montante para o perodo de 2015 a 2018 alcana o valor de R$ R$ 171,5 bilhes.
Com referncia ao subitem 9.3.4 do Acrdo 3.071/2012-TCU-Plenrio, que trata da
informao dos impactos sobre as dvidas pblicas bruta e lquida da Unio decorrentes das
operaes de crdito ao BNDES realizadas a partir de 2008, a SPE informou que os impactos sobre
a Dvida Bruta do Governo Geral (DBGG) e Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP) foram,
respectivamente, de R$ 93,2 bilhes e R$ 21,2 bilhes, conforme o grfico seguinte:
Impactos Subsdios Unio/BNDES nas Dvidas Bruta e Lquida

140,000
120,000
100,000
80,000
R$ bilhes

60,000
40,000
20,000
0

2008

2009

Impacto na DBGG

2010

2011

2012

2013

2014

Impacto na DLSP

Fonte: Banco Central do Brasil (Bacen) e Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE/MF).

A SPE esclareceu que o impacto dos benefcios creditcios na DLSP ocorre anualmente pelo
diferencial entre o Custo Mdio de Emisso da dvida (CME) e o retorno do estoque de contratos
acumulados no perodo. No caso do impacto na dvida bruta, por no considerar os ativos
financeiros, ele engloba o efeito dos montantes nominais de juros pagos, emisso/amortizaes da
dvida no perodo, mais o que se convencionou chamar despesas financeiras incidentes sobre o
estoque de operaes de crdito.
Aquela secretaria informou tambm que os benefcios creditcios (subsdios implcitos)
decorrentes dos emprstimos da Unio ao BNDES, em 2014, foram estimados em R$ 21,2 bilhes,
conforme o Demonstrativo de Benefcios Financeiros e Creditcios, em cumprimento ao Acrdo
1718/2005-TCU-Plenrio, e corresponde ao valor do impacto na DLSP.
Relativamente aos itens 9.3.5 e 9.3.6, que versam sobre os subsdios financeiros e creditcios,
decorrentes das operaes de crdito da Unio ao BNDES e de subvenes econmicas concedidas
pela Unio por intermdio daquela instituio financeira, a SPE noticiou que em 2014 os benefcios
creditcios (subsdios implcitos) foram estimados em R$ 21,2 bilhes, conforme destacado no
pargrafo anterior, e as despesas financeiras foram calculadas em R$ 39,9 bilhes. Os subsdios
financeiros (subsdios explcitos), por sua vez, referentes s subvenes econmicas associadas a

TC 005.335/2015-9
essas operaes, primordialmente, os pagamentos efetuados no mbito do Programa de Sustentao
de Investimento, totalizaram R$ 110,8 milhes.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Avaliao de benefcio financeiro e creditcio Programa Crescer


No Acrdo 1.718/2005-TCU-Plenrio, foi determinado SPE que adotasse medidas para
avaliar periodicamente os programas que envolvem benefcios financeiros e creditcios, o que
especialmente relevante em face da materialidade dos valores envolvidos e da relevncia dos
objetivos fomentados por meio de tais benefcios. No mesmo sentido, e, considerando as
dificuldades operacionais para realizar avaliao peridica de todos os programas, o
Acrdo 3.071/2012-TCU-Plenrio consignou determinao SPE para que informe, at 31 de
outubro de cada ano, o programa a ser avaliado no exerccio seguinte (item 9.1.8). Em consonncia
com as deliberaes, em 2014, aquela secretaria avaliou o programa Crescer.
O referido programa, cuja coordenao e acompanhamento de seus resultados esto a cargo
da Secretaria-Adjunta da Poltica Agrcola e Meio Ambiente da Secretaria de Poltica Econmica do
Ministrio da Fazenda, foi institudo com a finalidade de estimular o empreendedorismo no pas,
dar oportunidade a novos negcios e atender s necessidades financeiras de empreendedores de
atividades produtivas de pequeno porte.
Atualmente as instituies financeiras que operam o programa so: Banco do Nordeste do
Brasil, Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal, Banco da Amaznia, Banco do Estado do
Esprito Santo, Banco do Estado do Rio Grande do Sul e Agncia de Fomento do Estado do Paran.
O ponto central da avaliao da SPE foi averiguar o cumprimento dos objetivos e impactos da
poltica pblica, utilizando dados de instituies financeiras operadoras do Crescer, do Banco
Central do Brasil, alm de informaes do Cadastro nico (Cadnico) do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome.
A SPE registrou que a maior quantidade e valor das operaes se concentram no Nordeste, em
funo da atuao do BNB com o Programa Crediamigo, criado em 1998, com vistas a promover o
desenvolvimento econmico nos estados daquela regio. Ocorre que muitas operaes do
Crediamigo tambm fazem parte do Programa Crescer, por conta da estratgia de estimular a
incluso produtiva da populao extremamente pobre do Plano Brasil Sem Misria. O Crediamigo
possui mais de 1,6 milhes de clientes ativos e uma rede de 426 pontos de atendimento.
A SPE destaca os resultados do programa, com a expanso do acesso de micros e pequenos
negcios ao crdito orientado, alm do crescimento significativo na quantidade de operaes e
montantes contratados em 2012 e 2013, sendo que, neste ltimo ano, verificaram-se os melhores
resultados: 2,98 milhes de clientes e R$ 3,56 bilhes de saldos na carteira ativa.
Quanto ao custo da Unio com a subveno incorrida com o Crescer, foi destacada que do
valor contratado com o programa em 2014, 13,2% foi custeado pelo Governo Federal, sob a forma
de equalizao e, a cada operao contratada, R$ 225 foram incorridos, em mdia, com a
subveno. Alm disso, a partir de 2013, constatou-se um aumento significativo no valor
subvencionado por operao, em razo da diminuio da taxa de juros cobrada dos tomadores de
crdito e da elevao nos valores de equalizao devida por operao contratada, definidos por
regulamentaes especficas.
Em sua anlise, a secretaria coletou dados que indicam que o programa est focalizado no
pblico de baixa renda. Em primeiro lugar, identificou-se que o valor mdio das operaes
contratadas pelas pessoas fsicas de R$ 1.323. Alm disso, foi observado que os nveis mdios de
renda mensal dos muturios de R$ 147 de renda da pessoa e R$ 91 de renda familiar per capita.

TC 005.335/2015-9
Em termos de caractersticas dos clientes, verificou-se que, em mdia, 96% das operaes
foram contratadas por pessoas fsicas e 3,6% por pessoas jurdicas. Ademais, foi constatada a baixa
formalizao desses clientes, uma vez que 93,8% das contrataes foram realizadas com
empreendimentos informais.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Destacou-se, ainda que, mediante cruzamento de dados do Crescer com o Cadnico, foi
possvel estimar, utilizando mtodos economtricos, para uma subpopulao dos muturios,
impacto considervel do programa sobre a renda, ou seja, uma elevao mdia de 7,6% na renda do
muturio e um aumento, entre 8,6% e 9,9%, na renda familiar per capita.
Portanto, segundo a SPE, os resultados encontrados permitem concluir que o programa tem
obtido xito nos seus objetivos, promovendo a massificao do crdito populao comumente
excluda desse mercado e gerando melhoria econmica para os mais necessitados.

3.4.2 Benefcios Tributrios e Creditcios referentes ao evento Copa 2014


A realizao do evento Copa do Mundo Fifa 2014 no Brasil exigiu a assuno de
compromisso pelos governos federal, estaduais e municipais perante a Fdration Internationale de
Football Association (Fifa), com vistas construo de estdios de futebol e melhoria da
mobilidade urbana, dos aeroportos, das telecomunicaes, da infraestrutura do turismo e da
segurana pblica.
Para a consecuo desses objetivos, o governo federal estabeleceu, alm dos financiamentos
concedidos pelos bancos federais (BNDES, Caixa, BNB, BB e Basa), outros instrumentos de
incentivo, quais sejam, os subsdios ou benefcios creditcios e tributrios.
Os subsdios creditcios consistem em gastos decorrentes de programas oficiais de crdito
operacionalizados por fundos ou programas, taxa de juros inferior ao custo de captao do
governo federal, conforme detalhado no tpico 3.4.1 deste relatrio. J os benefcios de natureza
tributria correspodem a medidas de desoneraes tributrias relacionadas aos eventos da Copa das
Confederaes Fifa 2013 e da Copa do Mundo Fifa 2014, institudas pela Lei 12.350/2010.
A projeo dos benefcios creditcios para os mencionados eventos corresponde, em 2014, por
valores desembolsados, ao valor de R$ 302 milhes, sendo R$ 127 milhes referentes ao programa
Procopa Turismo, R$ 114 milhes para as arenas de futebol e R$ 61 milhes destinados
mobilidade urbana. Os valores projetados para os benefcios tributrios, por sua vez, totalizam
R$ 412 milhes para subsidiar a organizao das Copas Fifa. Somando os benefcios tributrios aos
creditcios relacionados aos referidos eventos, tem-se o montante de R$ 714 milhes em 2014,
conforme detalhamento nas sees a seguir.
Cabe registrar que o Poder Executivo dever publicar e encaminhar ao Congresso Nacional,
at 1/8/2016, de acordo com o art. 29 da Lei 12.350/2010, prestao de contas relativas Copa das
Confederaes Fifa 2013 e Copa do Mundo Fifa 2014, contendo, entre outras informaes, a
renncia fiscal total referente ao evento.
Benefcios creditcios
Os benefcios ou subsdios creditcios referentes Copa do Mundo so calculados pela
Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE/MF), em atendimento ao
Acrdo 1.718/2005-TCU-Plenrio e do continuidade ao acompanhamento efetuado nas Contas do
Governo de 2013.
A metodologia utilizada pela SPE para estimativa desses subsdios considera o valor do

TC 005.335/2015-9
financiamento um ativo do setor pblico, cujo retorno dado pela diferena entre a taxa de juros do
emprstimo e o custo de oportunidade estipulado para uso do recurso. Desse modo, h subsdio
quando o retorno do passivo maior que o do ativo, ou seja, quando o custo de oportunidade do
governo federal maior que a taxa de juros dos emprstimos (Nota Tcnica 10.008/2015/SPE-MF,
de 25/3/2015).
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Cabe registrar que as operaes cujas fontes de recursos so do Fundo de Garantia do Tempo
de Servio (FGTS) no geram subsdios creditcios, porque so recursos privados, pertencentes aos
trabalhadores detentores de depsitos naquele fundo.
A Resoluo do Conselho Monetrio Nacional 3.801/2009, por sua vez, estabeleceu linha de
financiamento do BNDES para contratao de operaes de crdito, limitadas a R$ 400 milhes por
estdio de futebol, destinadas construo e reforma das arenas da Copa e de seu entorno. Alm
disso, limitou o valor de cada operao a 75% do custo total de cada estdio e definiu as condies
de financiamento.
Os clculos dos valores financiados pelas instituies financeiras federais e dos benefcios
creditcios foram elaborados pela SPE, com base em informaes requeridas s instituies
financeiras, pelo TCU, e enviadas pelos bancos SPE, com cpia para o Tribunal. Vale ressaltar
que, nas Contas de Governo de 2013, foram feitas ressalva e recomendao SPE por no estimar
os valores para os anos seguintes como determinava o subitem 9.2 do Acrdo 3.249/2012-TCUPlenrio. No entanto, essa determinao foi considerada cumprida no subitem 9.2 do Acrdo
2.446/2014-TCU-Plenrio.
Em relao aos valores desembolsados das operaes de crdito, conforme se observa na
tabela a seguir, no perodo de 2010 a 2014, o montante atingiu cerca de R$ 6,96 bilhes.
Acrescenta-se que os valores apresentaram uma trajetria de crescimento at 2013 e caram em
2014. Assim, em 2014, os R$ 1,4 bilho de recursos desembolsados foram inferiores em 42,7% aos
R$ 2,4 bilhes desembolsados em 2013.
Valores das operaes de crdito, por desembolso 2010 a 2014

R$ mil

Banco

2010

Basa

3.095

2011

2012

24.412

2013

2.645

10.914

2014

Total
-

41.066

BB

87.115

87.115

BNB

101.945

277.804

171.632

323.278

874.659

BNDES

966.048

1.730.900

2.179.709

1.079.582

5.956.239

1.092.405

2.011.349

2.449.370

1.402.860

6.959.079

Total

3.095

Fonte: Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE).


(1) Valores expressos em termos de 31 de dezembro do respectivo ano.

Com relao s instituies financeiras, o BNDES continua sendo o principal financiador do


evento, com 77% dos recursos desembolsados em 2014, e 85,6%, considerando os montantes totais
dos cinco exerccios da srie histrica.
Quanto aos valores dos subsdios creditcios dos projetos da Copa, a SPE estimou em R$ -390
mil, tomando por base os valores contratados em 2014. Segundo a SPE, algumas operaes de
crdito tiveram alterao nos seus valores originalmente contratados, e, como em 2014 o total dos
contratos repactuados para valores menores superou o total de novas operaes contratadas, houve
resultado negativo no exerccio, ou seja, no se caracterizou subsdio nesse exerccio.
Considerando os valores desembolsados, o montante dos subsdios estimados em 2014 atingiu
R$ 302 milhes, significando uma elevao de 13,8% em relao ao ano anterior, conforme

TC 005.335/2015-9
apresentado na tabela seguinte. Evidentemente, como os subsdios so decorrentes dos valores
desembolsados, a maior parte dos benefcios tambm foi concedida pelo BNDES, por ser a
principal instituio financiadora da Copa.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Valores estimados dos subsdios creditcios, por desembolso 2010 a 2014

R$ mil

Banco

2010

2011

2012

2013

2014

Total

(936)

(10.117)

(1.135)

296

BB

4.283

4.283

BNB

(4.803)

(15.665)

13.935

95.096

88.563

BNDES

114.160

205.560

246.792

206.918

773.430

265.306

302.014

854.384

Basa

Total

(936)

99.240

188.760

(11.892)

Fonte: Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE).


(1) Valores expressos em termos de 31 de dezembro do respectivo ano.

Os valores negativos apresentados na tabela significam, segundo metodologia utilizada pela


SPE, que a taxa de juros dos emprstimos foi maior que o custo de oportunidade do governo, ou
seja, o retorno do ativo foi positivo. No entanto, entende-se que somente h renncia de receita
quando o retorno do ativo negativo. Assim, pode-se dizer que os valores estimados dos subsdios
creditcios alcanaram R$ 854,4 milhes no perodo considerado.
Quanto distribuio geogrfica dos subsdios creditcios em 2014, o Sudeste se destacou
com 58,9% em termos de valores desembolsados, sendo que, entre os projetos, o ProCopa Turismo
foi o mais beneficiado (42%).
Distribuio regional dos subsdios da Copa, por desembolso 2014
R$ mil

Programa
ProCopa Turismo
ProCopa Arenas
Mobilidade
Urbana
Total

CentroOeste
8.668

Norte

Nordeste

Sudeste

Sul

Total

9.392

95.909
3.272

28.655
88.132

2.329
4.571

126.893
114.035

61.085

61.085

99.181

177.872

6.900

302.013

8.668

9.392

Fonte: Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE).

Benefcios tributrios
Os benefcios tributrios referentes realizao da Copa 2014 e da Copa das
Confederaes 2013, institudos pela Lei 12.350/2010, compreendem: i) desoneraes de tributos,
na forma de iseno s importaes, isenes a pessoas jurdicas, isenes a pessoas fsicas e
desoneraes de tributos indiretos nas aquisies realizadas no mercado interno pela Fifa, por
subsidiria e pela emissora fonte da federao internacional, alm do regime diferenciado de
apurao de contribuies por subsidirias da Fifa (arts. 3 a 16); e ii) Regime Especial de
Tributao para Construo, Ampliao, Reforma ou Modernizao de Estdios de Futebol
(Recopa), conforme arts. 17 a 21, que preveem a desonerao tributria incidente sobre a
contribuio para o PIS/Pasep, a Contribuio para Financiamento da Seguridade Social (Cofins), o
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e o Imposto de Importao (II).
As desoneraes tributrias previstas nos arts. 3 a 16 da citada lei vigem de 1/1/2011 a
31/12/2015 e esto condicionadas habilitao pela Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB)
das pessoas fsicas e jurdicas nominadas pela Fifa e subsidirias da federao.

TC 005.335/2015-9
A tabela seguinte apresenta os valores dos benefcios estimados (2011 a 2013) e projetados
(2014 a 2015) pela RFB. Observa-se que, em todo o perodo, o montante alcana R$ 489,23
milhes, sendo que, em 2011, no houve fruio do benefcio. Em 2014, o valor das desoneraes
previstas alcanou R$ 405,85 milhes, o que representa 83% dos R$ 489,23 milhes
estimados/previstos para o perodo de 2011 a 2015.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Renncias tributrias da Copa do Mundo 2014


(arts. 3 a 16 da Lei 12.350/2010) 2011 a 2015
R$ milhes

Tributo
Imposto de Importao
IPI-Vinculado
IPI Interno
PIS
COFINS
IRPJ
CSLL
IRRF
C. Previdncia
Total

2011
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00

2012
0,00
0,00
0,00
0,39
1,81
0,48
0,26
0,00
0,40
3,35

2013
2,21
0,43
0,00
3,23
14,97
0,60
0,23
0,00
1,50
23,16

2014
8,64
6,62
7,68
9,30
42,83
178,29
64,18
81,29
7,03
405,85

2015
1,23
0,95
1,10
1,33
6,12
25,47
9,17
10,52
0,99
56,87

Total
12,08
8,00
8,78
14,25
65,73
204,84
73,84
91,81
9,91
489,23

Fonte: RFB/Nota Cetad/Copan 056, de 30/3/2015.


Obs: Os valores de 2011 a 2013 so estimativas realizadas com base em dados efetivos das declaraes dos
habilitados. Os valores de 2014 a 2015 so previses realizadas com base no volume de operaes esperado para a
Copa do Mundo.

O Recopa prev a suspenso de exegibilidade de vrios tributos e contribuies para venda no


mercado interno ou para importao de mquinas, aparelhos, instrumentos e equipamentos novos,
alm de materiais de construo, para utilizao ou incorporao em estdios de futebol
construdos, reformados ou ampliados para os eventos Copa das Confederaes 2013 e Copa do
Mundo 2014. Caso haja utilizao ou incorporao do bem ou material de construo ao estdio, a
suspenso se converter em alquota zero. Do contrrio, a pessoa jurdica beneficiria do regime
especial fica obrigada a recolher os tributos e contribuies devidos.
Em relao s desoneraes referentes ao Recopa, a vigncia da renncia se estendeu de
21/12/2010 at 30/6/2014, sendo que os beneficirios somente puderam usufruir do regime especial
de tributao aps sua regular habilitao junto RFB, sem a possibilidade de suspenso dos
tributos com efeitos retroativos.
Conforme tabela a seguir, o montante projetado das renncias tributrias do Recopa alcana
R$ 225,10 milhes durante o perodo de fruio. Considerando que a aprovao do primeiro projeto
de construo, ampliao, reforma ou modernizao de estdios de futebol, o do estdio do
Maracan, ocorreu com a edio da Portaria 239, de 21/12/2011, do Ministrio do Esporte, e a
respectiva pessoa jurdica titular do projeto foi habilitada pela RFB em 17/1/2012, no houve
fruio do benefcio em 2010 e 2011.
Renncias tributrias referentes ao Recopa
(arts. 17 a 21 da Lei 12.350/2010) - 2010 a 2014
R$ milhes

Tributo
Imposto de Importao
IPI-Vinculado

2010
0,00
0,00

2011
0,00
0,00

2012
1,96
2,96

2013
13,81
6,97

2014
0,67
0,67

Total
16,44
10,61

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Tributo
IPI Interno
PIS
COFINS
Total

2010
0,00
0,00
0,00
0,00

2011
0,00
0,00
0,00
0,00

2012
1,04
8,83
40,69
55,49

TC 005.335/2015-9
2013
2014
Total
6,46
1,58
9,08
24,05
3,03
35,92
111,71
0,66
153,06
163,00
6,62
225,10

Fonte: RFB/Nota Cetad/Copan n 056, de 30/3/2015.


Obs: Os valores de 2010 a 2013 so estimativas realizadas com base em dados efetivos das declaraes dos
habilitados. Os valores de 2014 so previses ajustadas de acordo com o custo final dos estdios, a data de habilitao
dos projetos e o cronograma de execuo das obras.

No perodo de 2012 a 2013, foram aprovados doze projetos pelo Ministrio do Esporte,
correspondentes s arenas da Copa, e habilitadas/coabilitadas, pela RFB, 25 pessoas jurdicas para
operar no Recopa no mbito de dez estdios de futebol.
Aes de controle externo
Entre 2011 e 2012, o TCU realizou levantamento de auditoria (TC 034.303/2011-1), com o
objetivo de conhecer o rol de renncias tributrias, financeiras e creditcias concedidas pelo governo
federal para viabilizar o evento Copa do Mundo Fifa 2014, alm de investigar os controles internos
afetos s respectivas renncias de receitas. Como resultado do trabalho, esta Corte de Contas
determinou ao Ministrio do Esporte que tomasse providncias para incluir na matriz de
responsabilidades os gastos respectivos s renncias tributrias, financeiras e creditcias oferecidas,
tanto pela Unio, como pelos estados e municpios responsveis pelos gastos com a Copa
(Acrdo 3.249/2012-TCU-Plenrio).
Em monitoramento do acrdo resultante da fiscalizao (TC 012.248/2013-0), o TCU
acolheu providncia alada pelo ministrio no sentido de publicar as informaes requeridas em
captulo especfico do Balano das Aes do Governo Brasileiro para a Copa (Acrdo 1.651/2013TCU-Plenrio). Ao analisar o balano de setembro de 2013, constatou-se a incluso desses dados,
exceo dos estaduais e municipais, que segundo alegou o ministrio, no haviam sido informados
at a data daquele balano.
Alm disso, em representao formulada pelo Ministrio Pblico Federal (TC 003.464/20130), o Tribunal analisou questionamento acerca dos procedimentos adotados pelo governo federal
para habilitao de beneficirios do Recopa, bem como o dimensionamento do impacto nos
contratos de execuo das obras dos estdios para a Copa do Mundo de 2014. Por meio do
Acrdo 2.292/2013-TCU-Plenrio, foi proferida uma srie de determinaes e recomendaes, que
tinham como objetivo reforar os mecanismos de controle j previstos na legislao do Recopa, que
prev atuao prvia, concomitante e posterior fruio dos benefcios por parte dos rgos
federais. Nesse sentido, determinou-se ao Ministrio do Esporte que tome as medidas necessrias
para aferir os valores dos projetos contratados e respectivos aditivos contratuais, considerando-se a
desonerao tributria decorrente do Recopa; bem como se recomendou RFB que elabore plano
de ao para a fiscalizao a ser feita no programa.
Ademais, foi realizado monitoramento (TC 012.468/2014-2) do Acrdo 3.249/2012-TCUPlenrio, que determinava Semag, no subitem 9.2, o acompanhamento do desenrolar das
renncias tributrias, financeiras e creditcias oferecidas pela Unio relacionadas Copa do Mundo
de 2014. Em decorrncia desse trabalho, o Tribunal, por meio do Acrdo 2.446/2014-TCUPlenrio, considerou cumprida a determinao contida no subitem 9.2 acima referido.
Os problemas identificados na gesto do Recopa no se desviam de diagnsticos feitos em
outras fiscalizaes sobre renncias de receitas, a exemplo dos Acrdos: 747/2010-TCU-Plenrio,
3.437/2012-TCU-Plenrio, 2.766/2012-TCU-Plenrio, 3.137/2011-TCU-Plenrio e 73/2013-TCU-

TC 005.335/2015-9
Plenrio. A clara ausncia de planejamento para a instituio de benefcios fiscais, sem a devida
atribuio de responsabilidades e anlise da capacidade para seu acompanhamento, ou mesmo
definio de mecanismos de controle e governana, uma caracterstica repetidamente observada
nas polticas pblicas financiadas por renncias de receitas, assim como ocorre no Recopa. A
atuao do TCU no Recopa vai ao encontro da diretriz de assegurar que o evento Copa do Mundo
2014 fosse realizado dentro dos pressupostos fundamentais da administrao pblica. Para alm
disso, sob uma viso sistmica do controle sobre as renncias de receitas, a atuao desta Corte est
voltada para a promoo do aprimoramento e do fortalecimento da gesto e das estruturas de
governana desses relevantes instrumentos de financiamento de polticas pblicas.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

3.4.3 Avaliao dos programas decorrentes das leis de incentivo Cultura


O 3 do art. 20 da Lei 8.313/1991, conhecida como Lei Rouanet, atribuiu ao Tribunal de
Contas da Unio a anlise, no mbito do Relatrio das Contas de Governo, das aes de
financiamento da cultura com recursos provenientes de renncias de receita.
A Lei 8.685/1993 (Lei do Audiovisual) estipula, no art. 4, 5, que no h bice utilizao
dos benefcios da referida lei conjuntamente com recursos previstos na Lei Rouanet, desde que o
total dos incentivos para o projeto no ultrapasse 95% do total do oramento aprovado pela Ancine.
Outro gasto tributrio no setor foi criado por meio da Medida Provisria 2.228-1/2001, que
instituiu a Contribuio para o Desenvolvimento da Indstria Cinematogrfica Nacional
(Condecine), cujo fato gerador a veiculao, a produo, o licenciamento e a distribuio de obras
cinematogrficas e videofonogrficas com fins comerciais. O produto da arrecadao destinado ao
Fundo Setorial do Audiovisual, que integra o Fundo Nacional da Cultura (FNC). Essa MP, alm de
estabelecer alguns casos de iseno da Condecine, possibilita a deduo das quantias aplicadas na
aquisio de cotas dos Fundos de Financiamento da Indstria Cinematogrfica Nacional (Funcines)
no imposto de renda de pessoas fsicas e jurdicas.
No entanto, nem todo o valor captado pelos projetos culturais converte-se em renncia fiscal,
pois o valor da doao ou patrocnio pode ultrapassar os limites de deduo.
A renncia efetiva informada com uma defasagem temporal devido forma de apurao do
IR. Nesse sentido, os valores dos gastos tributrios, divulgados pela Receita Federal no
Demonstrativo de Gastos Tributrios (DGT), podem diferir dos valores da captao de recursos
obtidos pelos produtores culturais.
Alm disso, o Ministrio da Cultura (MinC) registra em seu sistema de informao a captao
dos recursos medida que os produtores culturais apresentam os devidos recibos (Comunicado de
Mecenato), o que pode ultrapassar o ano fiscal. Assim, os valores totais da captao por exerccio
no so fechados em 31 de dezembro, fazendo com que ocorra diferena entre eles e os gastos
tributrios divulgados pela Receita Federal.
Nesse contexto, em 2014, a captao total de recursos com base nas leis de incentivo (posio
de 31/12/2014) foi de R$ 1,46 bilho, sendo 87% desse valor referentes a benefcios concedidos
com base na Lei Rouanet, 10% na Lei do Audiovisual e 3% restantes na MP 2.228-1/2001.
Captao de recursos por segmento cultural Lei 8.313/1991 Lei Rouanet
O art. 18 da Lei Rouanet possibilita ao contribuinte, pessoa fsica ou pessoa jurdica, o
abatimento integral, no imposto de renda, do incentivo realizado em segmentos culturais
determinados. A alocao dos recursos captados com base nesse artigo pode ser visualizada, por
segmento cultural, na tabela a seguir. Na categoria Outras foram agrupados os segmentos de

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

participao total no significativa.


Recursos renunciados por segmento cultural art. 18 da Lei Rouanet
R$ milhares

Principais categorias
Segmento cultural1

2013
Captao

2014
2

Captao

%2

Teatro

319.781,6

27,6

327.364,2

28,3

Exposio de Artes

162.385,2

14,0

210.554,6

18,2

Msica Instrumental

115.443,8

9,9

125.429,7

10,8

Msica Erudita

108.501,1

9,3

96.495,1

8,3

Dana

56.415,4

4,9

65.378,0

5,6

Difuso de Acervo Audiovisual

59.383,7

5,1

51.497,3

4,4

Livros de Valor Artstico

20.549,0

1,8

27.986,2

2,4

Preservao de Acervos Museolgicos


Outras3
Total

18.578,6

1,6

26.310,6

2,3

299.230,8

25,8

226.526,9

19,7

1.160.269,1

100

1.157.542,4

100

Fonte: MinC.
1

Conforme 3 do art. 18 da Lei 8.313/1991 e Portaria 116/2011/MinC, de 29/11/2011.

Percentual com relao ao total (captao do segmento dividido pelo total da captao).

Em 'Outras' esto includas 62 categorias, que, individualmente, apresentaram valores captados inferiores a 2,3% do
total da captao no exerccio de 2014.

O art. 18, 3, da Lei 8.313/1991 estabelece apenas oito categorias de segmentos culturais
que devem ser contempladas pelos projetos que visem obter o benefcio fiscal. Todavia, aps
recomendao no Relatrio das Contas do Governo de 2009 e determinao exarada por meio do
Acrdo 1.385/2011-TCU-Plenrio, de 25/5/2011, o MinC publicou a Portaria 116/2011/MinC, de
29/11/2011, que regulamentou o dispositivo. Em seu art.1, elenca os segmentos culturais das reas
de representao da Comisso Nacional de Incentivo Cultura, para os efeitos do 3 do art. 18 e
do art. 25 da Lei 8.313/1991. Diante disso, ao apreciar o relatrio de monitoramento das
determinaes e recomendaes exaradas pelo citado acrdo, este Tribunal, por meio do Acrdo
2.766/2012-TCU-Plenrio, de 10/10/2012, considerou integralmente cumprida tal determinao.
O total captado com base no art. 18 da Lei 8.313/1991, no exerccio de 2014, considerando-se
os recursos captados no mbito da Ancine (R$ 710 mil), apresentou pequeno decrscimo em relao
ao ano anterior, alcanando R$ 1.158,3 milhes, e representou 91,8% dos recursos totais
provenientes da Lei Rouanet (R$ 1.261,8 milhes). Os segmentos de maior participao foram:
Teatro, Exposio de Artes e Msica Instrumental, que captaram, respectivamente, R$ 327
milhes, R$ 210 milhes e R$ 125 milhes, valores que, somados, correspondem a 57,3% da
captao total em 2014.
O art. 26 da Lei Rouanet autoriza, sem restrio em relao aos segmentos culturais
beneficiados, apenas a deduo parcial do imposto devido. No caso das pessoas jurdicas (IRPJ),
pode ser deduzido 30% do patrocnio ou 40% da doao realizada e, para pessoas fsicas, esses
percentuais so duplicados. O total captado com fundamento nesse artigo alcanou em 2014 o
montante de R$ 103,6 milhes, considerando-se os recursos captados no mbito da Ancine (R$ 412
mil), o que representou um acrscimo de 5,5% em relao ao exerccio anterior.
Os principais segmentos culturais beneficiados em 2014 foram Msica Popular e
Manuteno de equipamentos culturais em geral, que obtiveram, juntos, 84,8% dos recursos
totais. Os demais valores relacionados a esse artigo da lei esto detalhados na tabela a seguir.

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Recursos renunciados por segmento cultural art. 26 da Lei Rouanet


R$ milhares

Principais categorias
Segmento cultural1

2013

2014

Captao

%2

Captao

%2

Msica Popular

49.080,4

50

68.451,62

66,2

Manuteno de equipamentos culturais em geral

21.092,0

21,5

19.201,00

18,6

Rdios e TVs Educativas no comerciais

3.992,7

4.157,41

Projeto educativo de artes visuais

2.407,6

2,5

3.363,53

3,3

Outras
Total

21.597,0

22

8.031,80

98.169,7

100

103.205,36

7,9
100,0

Fonte: MinC.
1
2

Conforme art. 26 da Lei 8.313/1991 e Portaria 116/2011/MinC, de 29/11/2011.


Percentual com relao ao total (captao do segmento dividido pelo total da captao).

Em 'Outras' esto includas 43 categorias, que, individualmente, apresentaram valores captados inferiores a 3,3% do
total da captao no exerccio de 2014.

Destaque-se que o MinC autorizou, por meio do art. 26 da Lei 8.313/1991, a captao, no
exerccio de 2013, de quarenta e quatro segmentos culturais e, em 2014, de quarenta e sete,
ampliando a diversificao de segmentos contemplados pelo dispositivo.
Esse fato vai ao encontro da determinao feita por meio do item 9.4 do Acrdo 1.385/2011TCU-Plenrio para que fosse observado o princpio da no concentrao por segmentos e por
beneficirio previsto no art. 19, 8, da Lei 8.313/1991. Na ocasio do monitoramento das
deliberaes do citado acrdo (TC 015.511/2012-0), tal determinao foi considerada parcialmente
cumprida, haja vista ter o MinC detalhado os critrios para aferio anual do cumprimento do
princpio, por meio dos art. 13 a 15, da IN-MinC 1/2012.
Regionalizao da captao de recursos via leis de incentivo
O art. 1, II, da Lei 8.313/1991 estabelece que o Programa Nacional de Apoio Cultura
(Pronac) tem a finalidade de captar e canalizar recursos para o setor cultural, de modo a promover
e estimular a regionalizao da produo cultural e artstica brasileira, com valorizao de recursos
humanos e contedos locais. Dessa forma, cabe ao Pronac estimular a desconcentrao da
produo cultural e promover a distribuio regional equitativa dos recursos, em consonncia,
inclusive, com um dos objetivos fundamentais da Repblica, que o de reduzir as desigualdades
sociais e regionais, conforme o art. 3, III, da Constituio Federal.
No entanto, segundo informaes disponibilizadas pelo MinC, verifica-se alta concentrao
de recursos aplicados na regio Sudeste, a exemplo de exerccios anteriores. Em 2014, o montante
captado por essa regio alcanou 75% dos recursos totais relativos Lei Rouanet.
Destaque-se que a preocupao com o estmulo regionalizao da execuo das atividades
culturais tem sido questo de presena constante na execuo da poltica cultural. Nesse sentido,
merece destaque o dispositivo da Lei 12.485, de 12/9/2011, que dispe sobre a comunicao
audiovisual de acesso condicionado. O normativo, com o intuito de desconcentrar os locais de
produo de obras audiovisuais, estabelece, em seu art. 27, nova redao para o art. 4 da Lei
11.437/2006, que passou a ter a seguinte redao:
Art. 4 Os recursos a que se refere o art. 2 desta Lei apoiaro o desenvolvimento dos
seguintes programas, nos termos do art. 47 da Medida Provisria n 2.228-1, de 6 de
setembro de 2001:
(...)
3 As receitas de que trata o inciso III do caput do art. 33 da Medida Provisria n

TC 005.335/2015-9
2.228-1, de 6 de setembro de 2001, devero ser utilizadas nas seguintes condies:
I - no mnimo, 30% (trinta por cento) devero ser destinadas a produtoras brasileiras
estabelecidas nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, nos critrios e condies
estabelecidos pela Agncia Nacional do Cinema - Ancine, que devero incluir, entre
outros, o local da produo da obra audiovisual, a residncia de artistas e tcnicos
envolvidos na produo e a contratao, na regio, de servios tcnicos a ela vinculados.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Prestao de Contas e Tomadas de Contas Especiais


A tabela seguinte apresenta informaes sobre a situao das prestaes de contas (PC) dos
recursos captados com amparo da Lei Rouanet, da Lei do Audiovisual e da Medida Provisria
2.228-1/2001, considerando a Ancine.
Prestao de Contas dos Recursos Renunciados
R$ milhares

Situao
PC no apresentadas

Acumulado at 31/12/2013
Quant.

Valor Captado

Acumulado at 31/12/2014
Quant.

Valor Captado

891

295.605,7

1.130

396.578,9

15.865

6.838.901,2

17.035

7.613.943,4

PC em anlise

2.220

1.763.815,3

2.606

2.129.798,8

PC no aprovadas

1.229

356.868,1

1.378

427.963,3

PC aprovadas

4.826

1.389.602,8

5.363

1.550.364,1

25.031

10.644.793,0

27.512

12.118.648,5

PC aguardando anlise

Total
Fonte: MinC.

Comparando-se 2013 e 2014, nota-se que houve, neste ltimo ano, aumento de 9% na
quantidade de processos de prestao de contas em estoque no MinC, ou, mais especificamente, nas
situaes aguardando anlise e em anlise.
Para tratar do passivo de prestaes de contas do MinC, foram empossados, em 2013, 114
servidores temporrios, com atribuio de executar atividades relacionadas com o recebimento, a
anlise, a aprovao, a execuo, o acompanhamento, a fiscalizao e a prestao de contas de
projetos apoiados pelo MinC.
Alm disso, para viabilizar uma apreciao mais gil de processos com prestaes de contas
em aberto, o MinC editou a Portaria 86, em 27/8/2014, que estabelece procedimentos para anlise
de prestao de contas de projetos culturais pendentes de concluso at 31/12/2011, relativos ao
Pronac.
Quanto s Tomadas de Contas Especiais (TCE) instauradas, segundo informaes atualizadas
tanto pelas secretarias do MinC, quanto pela Ancine, observa-se, na prxima tabela, que no houve
grandes variaes no nmero de TCE instauradas e concludas em 2014. J o nmero de TCE em
fase de instaurao apresentou decrscimo de 15%.
Ao se comparar os valores totais envolvidos nos processos de TCE de cada exerccio, nota-se
que o nmero de TCE em 2014 7% menor que o nmero do ano anterior. Contudo, os valores
envolvidos no ano de 2014 representam acrscimo de 33% em comparao ao ano anterior.
Tomadas de Contas Especiais
R$ milhares

Situao

Em 2013
Quant.

Valor do dbito

Em 2014
Quant.

Valor do dbito

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO


Em fase de instaurao

70

25.626,7

60

46.173,6

Instauradas

30

44.904,1

27

25.060,5

Concludas

27

22.004,9

31

51.540,3

Total

127

92.535,7

118

122.774,4

Fonte: MinC

3.5 Gesto Fiscal


A Lei Complementar 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF),
define a gesto fiscal responsvel como o resultado da ao planejada e transparente, com vistas a
prevenir riscos e corrigir desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas. Para tanto, a
LRF determina o cumprimento de metas de receitas e despesas, bem como a obedincia a limites e
condies no que se refere renncia de receita, gerao de despesas com pessoal e outras de
carter obrigatrio e continuado, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, mesmo por
antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em restos a pagar.
Com esse referencial normativo, procedeu-se anlise da gesto fiscal, em relao s receitas
e despesas primrias, programao oramentria e financeira e ao contingenciamento, s
disponibilidades de caixa e inscrio em restos a pagar e ao cumprimento das metas fiscais.

3.5.1 Receitas Primrias


3.5.1.1 Previso e Arrecadao de Receita
Critrio Fiscal
As receitas primrias compreendem aquelas auferidas pela atividade tributria e pela
prestao de servios por parte do Estado. Ou seja, correspondem ao total da receita oramentria
deduzidas as operaes de crdito, as receitas provenientes de rendimentos de aplicaes
financeiras e retorno de operaes de crdito (juros e amortizaes), os recebimentos de recursos
oriundos de emprstimos concedidos, as receitas de privatizao e aquelas relativas a supervits
financeiros.
Este Tribunal realizou o acompanhamento das receitas primrias, despesas primrias
impactantes, renncias tributrias, metas e do resultado primrio no tocante ao cumprimento das
disposies da LOA 2014, da LDO 2014 e da LRF, tendo como referncia os dados relativos ao
primeiro semestre de 2014 (TC 015.080/2014-5).
Tendo em vista o disposto nos arts. 8, caput, 9 e 13 da LRF, bem como no art. 50 da LDO
2014, o Poder Executivo Federal editou o Decreto 8.197/2014, que disps sobre a programao
oramentria e financeira e estabeleceu o cronograma mensal de desembolso daquele Poder para o
exerccio de 2014, trazendo, ainda, o desdobramento das receitas primrias em metas bimestrais de
arrecadao. As alteraes do referido cronograma, bem como das metas de arrecadao, foram
promovidas por meio de sucessivos decretos editados bimestralmente ao longo de 2014.
A LOA 2014 previu que a receita primria atingiria o montante de R$ 1.331,6 bilhes, dos
quais R$ 357,8 bilhes referentes receita do Regime Geral da Previdncia Social (RGPS), R$ 797
bilhes referentes s demais receitas administradas pela Secretaria da Receita Federal do Brasil
(RFB) e R$ 176,8 bilhes referentes s receitas no administradas pela RFB. Por sua vez, o Decreto
8.197/2014 projetou receita primria de R$ 1.302,7 bilhes, ou seja, 2,17% menor que a previso
oramentria original, devido reduo das receitas administradas pela RFB e da arrecadao
lquida do RGPS.

TC 005.335/2015-9
Primordialmente, observa-se que, de acordo com as projees do Poder Executivo
compatibilizadas com os dados de arrecadao do primeiro semestre, a receita primria total da
Unio no exerccio de 2014 deveria ter atingido a cifra de R$ 1.306,3 bilhes, valor superior ao
previsto no Anexo de Metas Fiscais da LDO 2014, que era de R$ 1.289 bilhes.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Na quinta avaliao bimestral contida no Decreto 8.367/2014, procedeu-se reavaliao das


receitas e despesas primrias do governo federal e fez-se reviso das estimativas de receita primria
total, com reduo de R$ 48,3 bilhes em relao quarta avaliao bimestral. Observou-se
reduo tanto nas receitas administradas pela RFB, exceto RGPS, de R$ 17,7 bilhes, quanto nas
receitas no administradas, de R$ 30,2 bilhes, e na arrecadao lquida para o RGPS, de R$ 500
milhes.
Destaca-se que a arrecadao das receitas primrias da Unio no perodo de janeiro a
dezembro 2014, conforme dados encaminhados pela Secretaria de Oramento Federal (SOF),
atingiu o montante de R$ 1.221,5 bilhes, o que corresponde a 91,73% do valor da receita primria
prevista pela LOA 2014 e a 22,12% do PIB de R$ 5.521,2 bilhes estimado pelo IBGE para o ano
de 2014, revisto segundo a metodologia SCN 2010.
Receitas Primrias da Unio 2014
R$ milhes

Discriminao
Receita Primria Total (2)
1. Receita Administrada pela RFB, exceto RGPS
1.1. Imposto de Importao
1.2. IPI
1.3. Imposto sobre a Renda
1.4. IOF
1.5. Cofins
1.6. PIS/Pasep
1.7. CSLL
1.8. CPMF
1.9. Cide - Combustveis
1.10. Outras Administradas pela RFB (3)
2. Incentivos Fiscais
3. Arrecadao Lquida para o RGPS
3.1. Projeo Normal
3.2. Ressarcimento de desoneraes previdencirias
4. Outras Receitas
4.1. Concesses e Permisses
4.2. Complemento do FGTS
4.3. Cont. Plano de Seg. do Servidor
4.4. Contribuio do Salrio-Educao
4.5. Cota-Parte de Compensaes Financeiras
4.6. Dividendos e Participaes
4.7. Operaes com Ativos
4.8. Receita Prpria (fontes 50 & 81) (4)
4.9. Demais Receitas

LOA
2014 (A)
1.331.612,7
797.155,3
41.033,2
57.918,1
312.511,8
35.514,8
210.811,3
57.133,3
69.062,4
0,0
0,0
13.170,3
-146,6
357.839,4
340.839,4
17.000,0
176.764,6
13.450,9
3.780,6
11.396,5
18.726,4
47.976,1
23.933,2
3.247,8
12.918,8
41.334,1

PIB (acumulado jan-dez/2014)

Realizado 2014
(B)

% de Realizao
(B/A)

1.221.465,6
739.178,0
36.563,3
50.146,2
285.684,3
29.892,9
198.742,4
52.543,5
64.808,1
0,0
30,3
20.767,0
-6,3
337.503,1
319.451,1
18.052,0
144.790,8
7.921,1
4.037,5
10.917,1
18.300,7
39.372,8
18.939,6
0,0
12.449,9
32.852,2

91,73
92,73
89,11
86,58
91,42
84,17
94,28
91,97
93,84
0,00
0,00
157,68
4,30
94,32
93,72
106,19
81,91
58,89
106,79
95,79
97,73
82,07
79,14
0,00
96,37
79,48

% PIB (1)
22,12
13,39
0,66
0,91
5,17
0,54
3,60
0,95
1,17
0,00
0,00
0,38
0,00
6,11
5,79
0,33
2,62
0,14
0,07
0,20
0,33
0,71
0,34
0,00
0,23
0,60

5.521.256,1

Fonte: SOF
(1) PIB calculado pelo IBGE, segundo a metodologia SCN 2010.
(2) No considera o montante R$ 2.566,5 milhes referentes transferncia ao Banco Central do Brasil.
(3) O item 1.10. Outras Administradas pela RFB composto por Imposto de Exportao (IE), Imposto Territorial Rural
(ITR), Contribuio ao Fundo Especial de Desenvolvimento e Aperfeioamento das Atividades de Fiscalizao (Fundaf)
e Demais Contribuies.
(4) Considera o valor de R$ 685,8 milhes de receitas prprias do Banco Central do Brasil.

O relatrio Resultado do Tesouro Nacional Dezembro/2014, publicado pela Secretaria do


Tesouro Nacional, evidenciou que as receitas do Governo Central (Tesouro, INSS e Bacen) tiveram
crescimento de R$ 42,9 bilhes ou 3,6% decorrentes da comparao dos valores arrecadados entre
os exerccios de 2013 e 2014. Dessa variao, destaca-se o crescimento da receita de impostos, R$
20,9 bilhes, e das receitas previdencirias, R$ 30,4 bilhes.

TC 005.335/2015-9
Todavia, a taxa de crescimento do PIB, a preos correntes (7,05%), foi maior do que a
evoluo da receita primria total da Unio, no perodo de 2013 para 2014, da ordem de 3,60%. O
resultado dessa comparao demonstra que houve queda da participao das receitas primrias em
relao ao PIB, de 0,74 p.p, passando de um percentual de 22,86% em 2013 para 22,12% no
exerccio de 2014, conforme apresentado no seguinte grfico.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Evoluo Nominal da Receita Primria e do PIB 2013/2014


R$ bilhes

6,000,000.0

5,521,256.1

5,157,569.0

5,000,000.0
4,000,000.0
3,000,000.0
2,000,000.0

1,179,060.7

1,221,465.6

2013

2014

1,000,000.0
0.0

RECEITA PRIMRIA TOTAL


Linear (RECEITA PRIMRIA TOTAL)
Linear (RECEITA PRIMRIA TOTAL)
PIB
Linear (PIB)
Fontes: SOF, Bacen e IBGE.

A variao da receita primria prevista tanto na LDO 2014 como na LOA 2014 com respeito
ltima estimativa contida no Decreto 8.367/2014 indica, respectivamente, redues em R$ 43,8
bilhes e R$ 86,3 bilhes, passando de um percentual em relao ao PIB, respectivamente, de
23,9% para 24,0% e de 25,2% para 24,0%. Essas comparaes revelam, respectivamente, aumento
de 0,1 p.p. e reduo de 1,2 p.p., conforme se demostra na tabela sobre a evoluo das metas fiscais
de 2014.
Demonstrativos de Metas Fiscais do Governo Federal 2014
R$ bilhes
Discriminao
I. Receita Primria
II. Despesa Primria
III. Resultado Primrio
do Governo Central
(I-II)
IV. Resultado Primrio
das Empresas Estatais
Federais
V. Resultado Primrio
para fins da LDO 2014
(III+IV)
VI. PIB Nominal

R$
1.289,1

%
23,9

R$
1.331,6

%
25,2

Decreto
8.216/2014
R$
%
1.306,6 25,1

1.173,0

21,7

1.215,5

23,0

1.190,5

22,8

116,1

2,2

116,1

2,2

116,0

2,2

116,1

2,2

116,1

2,2

116,1

2,2

116,1

2,2

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

116,1

2,1

116,1

2,2

116,0

2,2

116,1

2,2

116,1

2,2

116,1

2,2

116,1

2,2

LDO 2014

5.398,7

LOA 2014

5.280,4

5.211,2

Decreto
8.261/2014
R$
%
1.307,9 24,7

Decreto
8.290/2014
R$
%
1.306,3 24,8

Decreto
8.320/2014
R$
%
1.293,7 24,9

Decreto
8.367/2014
R$
%
1.245,3 24,0

1.191,8 22,5

1.190,2 22,6

1.177,6 22,6

1.129,2

21,8

5.291,2

5.258,8

5.206,0

5.185,2

Fontes: LDO 2014, STN e SOF.

3.5.1.2 Receita Corrente Lquida


A Receita Corrente Lquida (RCL), definida no art. 2 da LRF, representa o total das receitas
correntes arrecadadas em um perodo de doze meses, deduzidas algumas parcelas que variam de
acordo com a esfera de governo, conforme regras definidas no referido artigo.

TC 005.335/2015-9
Nos termos delineados na LRF, a RCL constitui um dos principais parmetros que norteiam
uma gesto fiscal responsvel. A partir dela, so calculados os limites da despesa total com pessoal,
das dvidas consolidada e mobiliria, das operaes de crdito e das respectivas amortizaes, das
concesses de garantia e contragarantia, bem como o montante da reserva de contingncia que deve
ser consignado na lei oramentria anual. A RCL apurada para os exerccios de 2009 a 2014 est
demonstrada na tabela a seguir.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Receita Corrente Lquida 2009 a 2014


R$ milhes
Especificao

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Receita Corrente (I)

775.406,76

890.137,03

1.029.613,46

1.134.717,30

1.219.645,81

1.243.280,13

Receita Tributria

240.598,29

281.814,92

338.648,83

347.752,00

376.042,40

400.546,60

Receita de Contribuies

400.470,72

475.432,04

545.486,60

590.425,21

642.688,58

670.990,42

58.700,43

65.241,01

65.708,55

81.046,66

85.183,29

82.394,77

20,88

20,32

21,01

24,73

26,49

26,90

Receita Patrimonial
Receita Agropecuria
Receita Industrial
Receita de Servios
Transferncias Correntes
Receitas Correntes a Classificar
Outras Receitas Correntes

574,27

603,61

562,50

756,04

925,16

582,05

34.929,65

40.445,80

47.975,85

47.919,70

49.545,00

41.620,66

142,14

269,19

450,68

844,44

732,97

774,30

0,10

39.970,38

26.310,14

30.759,44

65.948,52

64.501,82

46.344,43

Dedues (II)

338.206,42

390.270,41

470.907,08

517.783,98

563.551,59

601.701,93

Transf. Constitucionais e Legais

129.050,12

144.906,34

172.776,01

184.414,02

202.275,79

217.281,05

Contrib. Emp. e Trab. p/ Seg. Social

168.885,50

194.548,88

245.227,99

274.088,48

297.743,75

319.236,19

Contrib. Plano Seg. Social do Servidor

7.558,56

8.573,62

9.291,95

9.489,91

10.170,04

10.915,50

Compensao Financeira RGPS/RPPS

0,73

0,72

1,64

12,97

3,84

6,16

1.681,26

1.869,02

2.025,44

2.001,21

2.170,71

2.343,24

31.030,25

40.371,83

41.584,05

47.777,39

51.187,46

51.919,79

25.909,68

30.497,81

34.643,34

39.038,06

42.311,77

42.224,13

5.120,57

9.874,03

6.940,71

8.739,33

8.875,69

9.695,66

437.200,34

499.866,62

558.706,38

616.933,32

656.094,22

641.578,20

Contr. p/ Custeio Penses Militares


Contribuio p/ PIS/Pasep
PIS
Pasep
Receita Corrente Lquida (III) = (I - II)

Nota: por fora do disposto no art. 1 do art. 50 da LRF, no foram considerados os saldos de receitas
intraoramentrias.
Fonte: Siafi.

Da anlise da tabela anterior, constata-se que, em relao aos valores apurados em 2013, a
receita corrente bruta em 2014 apresentou crescimento de R$ 23,6 bilhes, correspondente a 1,94%,
e as dedues aumentaram cerca de R$ 38,1 bilhes, ou 6,8%. Como o aumento das receitas
correntes em 2014 foi inferior ao aumento das dedues no mesmo perodo, houve decrscimo de
2,21% na RCL, que alcanou o montante de R$ 641,6 bilhes.
A receita tributria fechou 2014 com um acrscimo nominal de R$ 24,5 bilhes em relao a
2013, ou seja, 6,5%. A receita de contribuies cresceu R$ 28,3 bilhes, ou 4,4%. A anlise
circunstanciada das variaes dessas receitas apresentada no subitem 3.3.2 deste Relatrio.
No tocante s dedues necessrias apurao da RCL, percebe-se que as transferncias
constitucionais e legais aumentaram R$ 15 bilhes (7,4%). J as contribuies do empregador e do
trabalhador para a seguridade social (Regime Geral de Previdncia Social) tiveram um crescimento
de cerca de R$ 21,5 bilhes (7,2%).
No grfico a seguir, possvel visualizar a evoluo da RCL desde 2009 at 2014, destacando
a referida inflexo da trajetria de crescimento no ltimo exerccio.

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO


Evoluo da RCL 2009 a 2014

R$ bilhes

700,000
600,000

616,933

656,094

641,578

2013

2014

558,706

500,000
499,867
400,000
437,184
300,000
200,000
100,000
0

2009

2010

2011

2012

Fonte: Siafi.

3.5.1.3

Recuperao de Crditos
Como parte do conjunto de medidas adotadas para incremento das receitas tributrias e de
contribuies, as aes de recuperao de crditos nas instncias administrativa e judicial devem ser
destacadas nas prestaes de contas dos Chefes dos Poderes, em observncia ao art. 58 da Lei de
Responsabilidade Fiscal.
O parcelamento de crditos tributrios e previdencirios, bem como a inscrio e posterior
cobrana de crditos da dvida ativa constituem importantes instrumentos de que a Unio dispe
para a recuperao de suas receitas. No obstante, a exigibilidade dos valores cobrados pode ser
suspensa em decorrncia de contestao administrativa ou judicial por parte dos contribuintes.
Nesse contexto, o presente tpico aborda aspectos dos parcelamentos de crditos tributrios e
previdencirios, dos crditos com exigibilidade suspensa e dos crditos inscritos em dvida ativa. A
anlise leva em conta o montante em estoque varivel indicativa do potencial de arrecadao , o
percentual de realizao da receita e a variao dos valores em relao ao ano anterior.
Em termos gerais, observa-se que, ao final de 2014, o montante dos crditos ainda no
recuperados pela Unio atingiu o valor aproximado de R$ 2,55 trilhes, composto por R$ 110,1
bilhes em estoque de parcelamentos de crditos no inscritos em dvida ativa, R$ 995,3 bilhes de
crditos com exigibilidade suspensa e R$ 1.449,5 bilhes de crditos inscritos em dvida ativa.
Registre-se que os demonstrativos da dvida ativa apresentados pela Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional tm como base de dados os sistemas prprios da dvida ativa, e esses valores
obtidos em sistemas prprios no evidenciam a contabilizao dos atos e fatos pertinentes dvida
ativa da Unio, efetivada no Siafi. Nesse sentido, a anlise da confiabilidade desses nmeros feita
no Captulo 5 deste Relatrio, que trata da auditoria do Balano Geral da Unio de 2014.
No obstante, em relao ao PIB de 2014 (R$ 5,52 trilhes), o montante de R$ 2,55 trilhes
de crditos a recuperar equivale a nada menos que 46,2%, proporo considervel se comparada a
outros relevantes agregados econmicos analisados no Captulo 2 deste Relatrio, tais como a
Dvida Bruta do Governo Geral (R$ 3,25 trilhes, ou 58,9% do PIB), a Dvida Lquida do Setor
Pblico (R$ 1,88 trilho, ou 34,1% do PIB) e a Carga Tributria Bruta (R$ 1,84 trilho, ou 33,4%
do PIB), ressalvando-se que essa ltima medida de fluxo, e no de estoque como as demais.

TC 005.335/2015-9
A par disso, a perspectiva histrica apresentada nas anlises subsequentes demonstra que tanto
a expectativa de arrecadao dos crditos a recuperar quanto a efetiva realizao de suas receitas
so bem inferiores magnitude de seu correspondente estoque. Nesse sentido, em 2014, as
provises da dvida ativa e dos crditos tributrios em geral foram atualizadas. No total, os saldos
provisionados a ttulo de perdas provveis atingiram R$ 1,21 trilho em 31/12/2014, o que
corresponde a cerca de 47% dos crditos em estoque ou 22% do PIB.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Assim, o grfico seguinte evidencia, para o final de 2014, o montante bruto de crditos a
recuperar, suas provises para perdas e seu montante lquido, em percentual do PIB,
comparativamente a outros agregados relevantes da economia brasileira. Ressalte-se que os crditos
a recuperar em anlise referem-se apenas esfera federal, ao passo que os demais agregados
DBGG, DLSP e CTB abrangem todos os nveis da Federao.
Crditos a Recuperar Comparao com Agregados Econmicos 2014
% do PIB

58.9
46.2

1
Crditos (bruto)

22.0

24.2

Provises

Crditos (lquido)

DBGG

34.1

33.4

DLSP

CTB

Fontes: Siafi, Bacen, STN e IBGE.

Outra comparao envolve a receita de multas e juros da dvida ativa da Unio e a despesa
com juros e encargos da dvida pblica federal. Em 2014, as multas e juros da dvida ativa geraram
arrecadao de R$ 4,04 bilhes, enquanto os juros e encargos da dvida pblica demandaram
empenho de R$ 170,55 bilhes montante 42 vezes maior , conforme detalhado a seguir.
Multas e Juros da Dvida Ativa X Juros e Encargos da Dvida Pblica 2014
R$ milhes
Multas e Juros de Mora da
Dvida Ativa da Unio
Tributos
Contribuies
Outras receitas
Total

Arrecadao Lquida
2014
1.568
1.936
536
4.040

Juros e Encargos da Dvida


Pblica Federal
Juros dvida mobiliria
Juros dvida contratual
Encargos dvida mobiliria
Encargos dvida contratual
Total

Valores Empenhados
2014
165.969
4.478
35
70
170.552

Fonte: PCPR 2014.

Parcelamentos
Como instrumento de cobrana amigvel dos crditos tributrios e previdencirios, os
parcelamentos podem ser classificados de acordo com a sua abrangncia. O parcelamento
convencional alcana tanto pessoas fsicas como jurdicas. Por outro lado, os chamados
parcelamentos especiais distinguem-se da modalidade convencional por estabelecerem critrios de

TC 005.335/2015-9
incluso mais restritos, seja em relao aos sujeitos passivos, seja em relao data limite de
vencimento dos crditos.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Alm da distino quanto abrangncia, os parcelamentos diferenciam-se pela natureza dos


crditos que os compem, podendo ser tributrios, previdencirios ou mistos. Inicialmente sero
abordados os crditos parcelados no inscritos em dvida ativa sob administrao da Secretaria da
Receita Federal do Brasil (RFB).
A anlise dos parcelamentos inscritos em dvida ativa, os quais se encontram sob a gesto da
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), da Procuradoria-Geral Federal (PGF) e da
Procuradoria-Geral do Banco Central do Brasil (PGBCB), ser feita mais adiante, juntamente com
os demais crditos inscritos em dvida ativa.
Assim, o exame subsequente leva em conta a natureza dos crditos parcelados e a modalidade
de parcelamento. Nesse sentido, a tabela a seguir apresenta os dados de arrecadao e estoque de
acordo com a natureza dos parcelamentos.
Arrecadao e Estoque dos Crditos Parcelados administrados pela RFB
R$ milhes

2013
Parcelamen Arrecada
tos
o
A

Estoque
B
110.678,0
0

2014
(A/B Arrecada
)
o
%
C

Fazendrios

24.268,13

21,93 31.065,93

Previdencir
ios

10.173,34

46.023,62

22,10 11.489,53

Total

34.441,47

156.701,6
2

21,98 42.555,46

Estoque
D
68.204,0
3
41.890,9
0
110.094,
93

Variao
(C/D) (C/A)

(D/B)

%
(38,3
8)

45,55

28,01

27,43

12,94 (8,98)

38,65

23,56

(29,7
4)

Fontes: PCPR 2014.


Obs.: na PCPR 2014, a RFB informa que foram includos novos cdigos na apurao da arrecadao desta tabela, no
exerccio de 2013. Como essa alterao ocorreu aps a publicao da PCPR 2013, o saldo daquele documento est
diferente deste apresentado para 2013.

Observa-se que o estoque consolidado de crditos parcelados de 2014 atingiu o montante


aproximado de R$ 110,1 bilhes, refletindo uma diminuio de 29,74% em relao ao exerccio
anterior. Em paralelo, a arrecadao total no mesmo exerccio, de cerca de R$ 42,6 bilhes, foi
23,56% superior registrada em 2013. Como resultado, o percentual de realizao da receita subiu
de 21,98%, em 2013, para 38,65%, em 2014.
Parcelamentos Fazendrios
Na tabela a seguir, esto demonstrados os valores arrecadados e a arrecadar (estoque), nos
exerccios de 2013 e 2014, relativamente aos crditos de natureza tributria, destacando-se o
montante abrangido em cada modalidade de parcelamento.
Arrecadao e Estoque dos Parcelamentos Fazendrios administrados pela RFB
R$ milhes

Parcelamentos
Convencional

2013
Arrecada Estoque
o
A
B
7.638,61
17.006,8
7

2014
Variao
(A/B) Arrecada Estoque (C/D (C/A) (D/B)
o
)
-1
-1
%
C
D
%
%
%
44,91 7.035,59 14.928, 47,1 (7,89) (12,22
85
3
)

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Parcelamentos
Refis (1)
Paex
Paes
Timemania
Simples Nacional
Lei 11.941/2009
(2)

Lei 12.865/2013

2013
Arrecada Estoque
o
A
B
227,52
15.390,8
4
235,47
533,94

(A/B) Arrecada
o
%
C
1,48
205,52
44,10

210,84

611,51

4.411,38

13,86

337,71

48,62

429,85

11,31

51,97

148,55

343,81

43,21

126,66

10.439,1
6
4.853,37

72.554,8
0
-

14,39 10.056,08

0,00
65,33

6,51

24.268,1
3

110.678,
00

- 8.525,83
1.003,
28,45
53
21,93 31.065,93

4.487,28

TC 005.335/2015-9
2014
Variao
Estoque (C/D (C/A) (D/B)
)
-1
-1
D
%
%
%
11.428, 1,80 (9,67) (25,75
32
)
248,33 84,9 (10,46 (53,49
0
)
)
2.122,6 15,9 (44,77 (51,88
5
1
)
)
337,24 15,4
6,89 (21,54
1
)
206,88 61,2 (14,74 (39,83
2
)
)
38.927, 25,8 (3,67) (46,35
36
3
)
- (7,54)
-

(3)

Lei 12.996/2014
Outros (4)
Total

4,38
68.204,
01

- (56,45
)
45,5 28,01 (38,38
5
)

Fontes: PCPR 2014.


(1) Os crditos dos parcelamentos do Refis so de natureza conjunta e seus estoques foram considerados como
fazendrios;
(2) Os crditos dos parcelamentos da Lei 11.941/2009 so de natureza conjunta e seus estoques foram considerados
como fazendrios;
(3) Inclui a reabertura do parcelamento da Lei 11.914/2009;
(4) MP 449/2008, MP 470/2009, Instituies de Ensino Superior e Simples Federal.
Obs.: na PCPR 2014, a RFB informa que foram includos novos cdigos na apurao da arrecadao desta tabela, no
exerccio de 2013. Como essa alterao ocorreu aps a publicao da PCPR 2013, o saldo daquele documento est
diferente deste apresentado para 2013.

A evoluo dos parcelamentos de crditos fazendrios de 2013 para 2014 revela decrscimo
de 38,4% no volume em estoque. J a arrecadao teve aumento de 28%. Ao atentar para a
materialidade da arrecadao frente ao estoque, percebe-se que, em 2014, o percentual de realizao
da receita correspondeu a 45,6%, frente a 21,9% em 2013.
No que tange arrecadao por modalidade, merece destaque o parcelamento convencional,
com recursos arrecadados da ordem de R$ 7 bilhes em 2014, o que resultou em um percentual de
realizao da receita de 47,1%. Todavia, houve reduo do estoque de 12,2% do parcelamento
convencional, que diminuiu de R$ 17 bilhes em 2013 para R$ 14,9 bilhes em 2014. O Programa
de Recuperao Fiscal (Refis), institudo pela Lei 9.964/2000, apresentou em 2014 uma proporo
de apenas 1,8% entre a arrecadao e o estoque, sendo a mais baixa entre as modalidades de
parcelamento fazendrio. Por sua vez, o parcelamento autorizado pela Lei 11.941/2009,
denominado Refis da Crise, apresentou os maiores valores nominais de arrecadao (R$ 10 bilhes)
e estoque em 2014 (R$ 38,9 bilhes), e seu percentual de realizao da receita foi de 25,8%.
Em paralelo, fez-se diligncia RFB solicitando os valores dos crditos tributrios inscritos
em parcelamentos referentes a 2013 e 2014, pertencentes a estados, Distrito Federal e municpios.
Aps alegar que as informaes contidas nos seus sistemas so protegidas por sigilo fiscal e
funcional, a RFB informou que, no que se refere ao crdito tributrio fazendrio, em 2013 o valor
da dvida original dos estados e municpios foi de R$ 994,7 milhes, e em 2014 atingiu R$ 2.991,8

TC 005.335/2015-9
milhes, ressaltando que esses valores so contabilizados no parcelamento convencional (Lei
10.522/2002).
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Foram solicitadas, ainda, informaes referentes aos valores dos parcelamentos especiais
tributrios arrecadados ocorridos nos exerccios de 2010 a 2014, segregando os dados para os cinco
maiores contribuintes de cada exerccio e a consolidao dos valores dos parcelamentos. Contudo, a
anlise pretendida restou prejudicada nesta oportunidade em razo das seguintes limitaes
operacionais relatadas pela RFB:
(...) os sistemas de parcelamentos da RFB no esto preparados para consultas nos
moldes solicitados, pois os sistemas esto disponveis para consultas pontuais. Isto , de
posse do nmero de inscrio no CNPJ/CPF pode-se consultar os dados de cada
parcelamento especial do contribuinte. Ou seja, a consulta deve partir do Nmero de
Identificao (NI) para apurao de valor, parcelas, saldo, etc. Desta forma, no
possvel consultar valor para apurar NI.
Parcelamentos Previdencirios
A tabela seguinte mostra a arrecadao e o estoque relativos aos parcelamentos de crditos de
natureza previdenciria. Os valores esto dispostos por modalidade de parcelamento e referem-se
aos exerccios de 2013 e 2014.
Arrecadao e Estoque dos Parcelamentos Previdencirios administrados pela RFB
R$ milhes

2013
Parcelamentos
Convencional
Refis (1)
Paex
Paes
Timemania
rgos do Poder
Pblico
Lei 11.941/2009 (2)
Lei 11.960/2009
Lei 12.865/2013 (3)

2014

Arrecada
(A/B Arrecada
(C/D
Estoque
Estoque
o
)
o
)
A
B
%
C
D
%
16.819, 19,5
13.699, 23,3
3.285,81
3.204,37
01
4
38
9
114,69
105,95
35,5
40,1
121,88
343,07
81,85
204,06
3
1
1.948,2 13,6
1.457,1
266,61
133,68
9,17
4
8
8
30,63

516,39 5,93

37,25

387,44

9,61

795,72

6.346,6 12,5
4
4

330,82

4.508,8
6

7,34

3.498,97

3.117,44

1.973,01

19.992,
9,87
08

1.028,78

21.590,
22

4,77

83,07

593,77

Lei 12.996/2014

0,00

2.852,38

Outros (4)

2,96

58,19 5,09

3,24

43,76

7,40

10.173,3
4

46.023, 22,1
62
0

11.489,5
3

41.890,
91

27,4
3

Total

Variao
(C/A)- (D/B)
1
-1
%
%
(18,55
(2,48)
)
(7,62)
(32,84 (40,52
)
)
(49,86 (25,21
)
)
(24,97
21,61
)
(58,43 (28,96
)
)
(10,90
)
(47,86
7,99
)
614,7
8
(24,80
9,46
)
(8,98
12,94
)

Fonte: PCPR 2014.


(1) Os crditos dos parcelamentos do Refis so de natureza conjunta e seus estoques foram considerados como
fazendrios;

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

(2) Os crditos dos parcelamentos da Lei 11.941/2009 so de natureza conjunta e seus estoques foram considerados
como fazendrios;
(3) Inclui a reabertura do parcelamento da Lei 11.914/2009;
(4) Times de Futebol, Simples Nacional e Instituies de Ensino Superior.

Os valores totais demonstram que nesse perodo houve aumento na arrecadao de 12,9% e
reduo de 9% do estoque dos crditos previdencirios administrados pela RFB. A arrecadao em
2014 alcanou R$ 11,5 bilhes e o estoque, R$ 41,9 bilhes. Ocorreu, ainda, variao positiva de
realizao da receita, que passou de 22,1% em 2013 para 27,4% em 2014. Registre-se, ademais, a
elevao, em 8%, do estoque de crditos previdencirios do parcelamento da Lei 11.960/2009.
Dentre as modalidades, destacam-se o Parcelamento Excepcional (Paex), pelo maior ndice de
realizao da receita em 2014 (40,1%), assim como os parcelamentos da Lei 11.960/2009,
convencional e o denominado rgos do Poder Pblico, pelos expressivos volumes em estoque,
esse ltimo composto por dvidas de estados e municpios oriundas de contribuies sociais e de
outras importncias devidas ao INSS.
Crditos com exigibilidade suspensa
Os crditos com exigibilidade suspensa diferenciam-se dos parcelamentos de crditos e dos
crditos inscritos em dvida ativa em virtude de que, enquanto discutidos, no constituem direito
lquido e certo da Unio contra o devedor. Com efeito, tal condio decorrente dos princpios
constitucionais do contraditrio e da ampla defesa, que asseguram ao contribuinte o direito de
promover contestao administrativa ou judicial dos crditos contra ele lanados.
A RFB contabiliza como ativos de longo prazo os crditos de tributos e contribuies em
situao de suspenso de exigibilidade. A tabela seguinte evidencia os montantes de crditos
tributrios e de contribuies sociais com exigibilidade suspensa, em 2013 e 2014, reconhecidos
pela RFB, com a discriminao das respectivas contas contbeis que identificam esses ativos.
Crditos Tributrios e Previdencirios com Exigibilidade Suspensa
R$ bilhes

Conta Contbil
1.2.2.1.8.03.00
1.2.2.1.8.04.00
Total

Descrio
Crditos tributrios com exigibilidade suspensa
Crditos de contribuies com exigibilidade
suspensa

Saldo em
31/12/2013
438,41
447,59

Saldo em
31/12/2014
495,00
500,27

886,00

995,27

Fonte: Siafi.

De acordo com esses registros, os valores contestados totalizaram cerca de R$ 995,3 bilhes
ao final de 2014. Tal montante aproximadamente 12,3% maior do que o saldo de R$ 886 bilhes
existente em 31/12/2013.
Dvida Ativa
O registro da dvida ativa tem por funo evidenciar a arrecadao e o estoque de crditos no
tributrios, tributrios e previdencirios da Unio que se tornaram exigveis aps vencido o prazo de
pagamento. Tais crditos, depois de apurados como lquidos e certos, so inscritos na Dvida Ativa
da Unio (DAU), sob administrao da PGFN, na Dvida Ativa das autarquias e fundaes, a cargo
da PGF, ou ainda na Dvida Ativa do Banco Central do Brasil, sob a gesto da PGBCB.
No perodo de 2009 a 2014, o estoque da dvida ativa da Unio cresceu 73,6% e alcanou o
montante de R$ 1,4 trilho, enquanto a arrecadao teve acrscimo de 32% e atingiu R$ 9,6 bilhes.

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Evoluo do Estoque e da Arrecadao da Dvida Ativa da Unio 2009 a 2014


R$ bilhes
1600.00

1400.00

1200.00

1000.00

800.00

600.00

400.00

200.00

0.00
2009

2010

2011

2012

Arrecadao

2013

2014

Estoque

Fonte: Siafi.

A situao dos crditos inscritos em dvida ativa, conforme o rgo gestor, apresentada no
grfico a seguir. Destaque-se que a PGFN administra aproximadamente R$ 1,4 trilho, o que
corresponde a 96% do estoque total da Dvida Ativa da Unio.
Dvida Ativa por rgo Gestor 2014
R$ milhes
1,350,000.00

1,200,000.00

1,050,000.00

900,000.00

750,000.00

600,000.00

450,000.00

300,000.00

150,000.00

0.00

PGF N

PGF
Arrecadao

Fonte: PCPR 2014.

Estoque

PGBC B

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Dvida Ativa administrada pela PGFN


Primeiramente, com relao Dvida Ativa da Unio sob gesto da PGFN, observou-se, com
base em informaes gerenciais constantes da PCPR 2014, um decrscimo de arrecadao de 18,5%
em relao a 2013, atingindo R$ 19,15 bilhes. Tal diminuio deve-se principalmente ao pico de
arrecadao de pouco mais de R$ 9 bilhes no fim de 2013, decorrente de pagamentos vista com
benefcios fiscais previstos nos arts. 39 e 40 da Lei 12.865/2013.
No que concerne ao estoque, tambm com referncia em informaes gerenciais da
PCPR 2014, verificou-se decrscimo na dvida parcelada de 38,1% (de R$ 150,2 bilhes para
R$ 92,9 bilhes) e um aumento na dvida no parcelada de 15,7% (de R$ 1.121 bilhes para
R$ 1.296 bilhes). J a variao do estoque total de 2014 com relao a 2013 teve crescimento de
9,3% (de R$ 1.271 bilhes para R$ 1.389 bilhes). Nota-se, ainda, aumento de 26,4% do estoque da
dvida no parcelada e no ajuizada, que alcanou R$ 95,3 bilhes, o que corresponde a 6,86% do
estoque da dvida ativa em 2014, frente ao percentual de 6,74% registrado no ano anterior.
Dvida Ativa da Unio sob administrao da PGFN
R$ milhes

Exerccio

Situao dos Crditos

Ajuizados
Parcelados
No
Ajuizados

Natureza dos Crditos


No Tributrios
Tributrios no
Previdencirios
Previdencirios
Subtotal (A)
No Tributrios
Tributrios no
Previdencirios
Previdencirios
Subtotal (B)

Subtotal (C) = (A+B)


2013
Ajuizados
No
Parcelados
No
Ajuizados
Parcelamentos Especiais
(F)
Subtotal (G) = (D+E+F)
Total (H) = (C+G)
2014
Parcelados
Ajuizados
No

No Tributrios
Tributrios no
Previdencirios
Previdencirios
Subtotal (D)
No Tributrios
Tributrios no
Previdencirios
Previdencirios
Subtotal (E)
Tributrios no
Previdencirios
No Tributrios
Tributrios no
Previdencirios
Previdencirios
Subtotal (I)
No Tributrios

Arrecada
o
153

Estoque
3.710

1.693

88.184

161
2.007
91

0
91.894
633

812

13.865

135
1.038
3.045
464

43.769
58.267
150.161
75.356

2.943

751.195

548
3.956
128

218.807
1.045.358
7.171

365

57.764

191
684

10.494
75.429

15.817

20.456
23.501
148

1.120.787
1.270.948
2.511

1.151

54.395

151
1.450
110

0
56.905
522

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Exerccio

Situao dos Crditos


Ajuizados
Subtotal (K) = (I+J)
Ajuizados
No
Parcelados
No
Ajuizados

Parcelamentos Especiais
(N)
Subtotal (O) = (L+M+N)
Total (P) = (K+O)

TC 005.335/2015-9
Arrecada
Natureza dos Crditos
Estoque
o
Tributrios no
934
7.178
Previdencirios
Previdencirios
137
28.319
Subtotal (J)
1.181
36.019
2.631
92.925
No Tributrios
404
80.754
Tributrios no
1.424
851.096
Previdencirios
Previdencirios
705
269.059
Subtotal (L)
2.534
1.200.909
No Tributrios
226
9.276
Tributrios no
586
75.699
Previdencirios
Previdencirios
137
10.330
Subtotal (M)
950
95.305
Tributrios no
13.036
Previdencirios
16.518
1.296.214
19.151
1.389.138

Fonte: PCPR 2014.

Parcelamentos da Dvida Ativa Fazendria


A anlise dos crditos parcelados sob administrao da PGFN leva em conta a natureza do
crdito e a modalidade de parcelamento. Ressalte-se que apenas 6,7% do estoque da dvida ativa
administrada pela PGFN esto parcelados. A tabela seguinte apresenta os crditos parcelados de
natureza fazendria (tributria e no tributria).
Arrecadao e Estoque dos Crditos Parcelados Fazendrios administrados pela PGFN
R$ milhes

Parcelamentos
Convencional
Refis
Paex
Paes
Timemania
Simples Nacional
Lei 11.941/2009
Reab. da Lei
11.941/2009
Lei 12.865/2013
Insts. de Ensino
Superior

2013
2014
Arrecada
Arrecada
(C/D
Estoque (A/B)
Estoque
o
o
)
A
B
%
C
D
%
50,3
2.748,29 8.162,32 33,67 2.342,63 4.651,60
6
35,35 4.294,09 0,82
29,93 2.938,49 1,02
13,7
106,56
840,48 12,68
91,03
664,30
0
101,86 1.711,76 5,95
70,57 1.255,97 5,62
30,11
568,94 5,29
33,08
598,53 5,53
17,9
29,26
315,36 9,28
25,77
143,89
1
87.229,6
50.867,0 10,4
5.596,42
6,42 5.306,24
6
3
3
749,33

1.995,97

9.155,26

929,17

0,08

176,83

0,05

4,62

Variao
(C/A)- (D/B)1
1
%
%
(14,76) (43,01)
(15,33) (31,57)
(14,57) (20,96)
(30,72) (26,63)
9,86
5,20
(11,93) (54,37)
(5,19) (41,69)
166,37

- (89,85)
5.675,0
431,24 1,07
143,87
0

TC 005.335/2015-9
2013
2014
Variao
Arrecada
(C/D (C/A)- (D/B)Estoque (A/B)
Estoque
o
)
1
1
B
%
C
D
%
%
%
4.549,25
0,32
- (97,41)
3.092,50 0,00
0,00 3.054,17 0,00
- (1,24)
106.391,
64.605,2 23,8
17,45 15.378,58
(17,16) (39,28)
94
2
0

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Parcelamentos
Lei 12.996/2014
MP 470/2009
Outros
Total

Arrecada
o
A
0.00
12,35
0,00
18.564,8
7

Fonte: PCPR 2014.


Obs.: na PCPR 2014, a PGFN informa que os valores referentes ao exerccio de 2013, apresentados nesta tabela,
diferem daqueles apresentados na PCPR de 2013 em razo de correo das informaes aps a identificao de
equvoco ocorrido na obteno dos dados e em sua compilao.

A evoluo dos parcelamentos da dvida ativa fazendria de 2013 para 2014 revela
diminuio de 39,3% no estoque. J a arrecadao teve um decrscimo de 17,2%, justificado em
grande parte pela queda de 89,9% na arrecadao decorrente da Lei 12.865/2013, mencionada
anteriormente. Ao atentar para a materialidade da arrecadao frente ao estoque, percebe-se que, em
2014, o percentual de realizao da receita correspondeu a 23,8%, frente a 17,5% em 2013.
No que tange arrecadao por modalidade, merece destaque o parcelamento da
Lei 11.941/2009, com recursos arrecadados de R$ 5,3 bilhes em 2014, o que resultou em um
percentual de realizao da receita de 10,4%. Alm disso, ressalte-se a expressiva arrecadao do
parcelamento referente Lei 12.996/2014, no valor de R$ 4,5 bilhes. J o estoque do parcelamento
da Lei 11.941/2009 reduziu 41,7%, passando de R$ 87,2 bilhes, em 2013, para R$ 50,9 bilhes em
2014. O Refis apresentou em 2014 uma proporo de apenas 1% entre a arrecadao e o estoque,
sendo a mais baixa entre as modalidades de parcelamento fazendrio.
Parcelamentos da Dvida Ativa Previdenciria
A tabela adiante mostra a arrecadao e o estoque dos parcelamentos de natureza
previdenciria da dvida ativa administrada pela PGFN. Os valores esto dispostos por modalidade
de parcelamento e referem-se aos exerccios de 2013 e 2014.
Arrecadao e Estoque dos Crditos Parcelados Previdencirios administrados pela PGFN
R$ milhes

Parcelamentos
Convencional
Refis
Paex
Paes
Simples Nacional
Times de Futebol
Orgos do Poder
Pblico

2013
2014
Variao
Arrecada
(A/B Arrecada Estoqu (C/D (C/A)- (D/B)Estoque
o
)
o
e
)
1
1
A
B
%
C
D
%
%
%
19,0
3.685,7
2667,6
25,34
133,17
36,42
0,99 43,73
3
3
9
2.065,6
2.031,4
(62,3
2,34
0,11
0,88
0,04
(1,65)
3
8
9)
32,8
47,6
(34,67
21,81
66,40
20,69
43,38
(5,14)
5
9
)
10,2 (17,8 (26,62
58,07
632,50 9,18
47,68
464,11
7
9)
)
(40,11
0,00
7,38
0,00
4,42 0,00
)
0,05
9,39 0,53
0,05
9,60 0,52 0,00
2,24
1.344,1 13,5
1.049,0 16,7
(21,95
181,81
176,04
(3,17)
0
3
3
8
)

TC 005.335/2015-9
2013
2014
Variao
Arrecada
(A/B Arrecada Estoqu (C/D (C/A)- (D/B)Estoque
o
)
o
e
)
1
1
A
B
%
C
D
%
%
%
38.831,
20.421,
(47,41
0,00
0,00
0,00
08
61
)

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Parcelamentos
Lei 11.941/2009
Parc. Previdncirios
no consolidados
Instit. de Ensino
Superior
Outros
Total

0,00

670,39

0,00

0,00

8,83

0,00

43.768,
0,68
88

6,78

6,65
296,07

288,54

609,33 0,00
0,00

- 1,95
28.318,
1,02 (2,54)
69

(9,11)
(100,0
0)
(35,30
)

Fonte: PCPR 2014.


Obs.: na PCPR 2014, a PGFN informa que os valores referentes ao exerccio de 2013, apresentados nesta tabela,
diferem daqueles apresentados na PCPR de 2013 em razo de correo das informaes aps a identificao de
equvoco ocorrido na obteno dos dados e em sua compilao.

Os valores totais demonstram que nesse perodo houve diminuies de 35,3% no estoque e de
2,5% na arrecadao de crditos parcelados. A arrecadao em 2014 alcanou R$ 288,5 milhes e o
estoque, R$ 28,3 bilhes. Ocorreu, ainda, variao positiva de realizao da receita nesse perodo,
que passou de 0,68% em 2013 para 1,02% em 2014.
Dentre as modalidades, destacam-se o Paex, pelo maior ndice de realizao da receita em
2014 (47,7%), assim como os parcelamentos da Lei 11.941/2009 e o convencional, pelos
expressivos volumes em estoque.
Vale observar que o estoque total inscrito em Dvida Ativa da Unio aumentou de R$ 1.270,9
bilhes em 2013 para R$ 1.389,1 bilhes em 2014, o que corresponde a uma variao positiva de
9,3%. A esse respeito, a PCPR 2014 destaca que:
Inicialmente, a evoluo do estoque entre os anos de 2013 e 2014 deve ser inserida em um
contexto de alta da taxa bsica Selic, verificada durante o ano de 2014. Isso porque o citado ndice
responsvel pela atualizao dos valores inscritos em Dvida Ativa da Unio. Dessa forma, quanto
maior a taxa Selic, maior ser a tendncia de evoluo do estoque da DAU.
Nesse sentido, enquanto o ano de 2013 transcorreu com uma taxa Selic que variou de 7,25% a
10% ao ano, o ano de 2014 caminhou com uma variao de 10% a 11,75% ao ano. Como se v,
houve um substancial incremento do ndice de reajuste dos dbitos inscritos em Dvida Ativa, a
justificar a evoluo do estoque em 9,30% verificada entre os anos de 2013 e 2014.
Dvida Ativa administrada pela PGF
A dvida ativa sob administrao da PGF compreende os crditos de qualquer natureza
pertencentes s fundaes e s autarquias federais, exceto o Banco Central do Brasil, cuja dvida
ativa de responsabilidade de sua prpria Procuradoria-Geral.
Verifica-se na tabela seguinte, elaborada a partir de informaes gerenciais constantes da
PCPR 2014, o acrscimo da arrecadao e do estoque de 2013 para 2014, respectivamente em
16,1% e 215,9%. A arrecadao avanou de R$ 3,0 bilhes para quase R$ 3,2 bilhes, ao passo que
o estoque foi ampliado de R$ 5,5 bilhes para R$ 18,7 bilhes. Com isso, a proporo entre
arrecadao e estoque passou de 50,9% em 2013 para 18,7% em 2014.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 005.335/2015-9

Arrecadao e estoque da dvida ativa sob administrao da PGF


R$ milhes

Exerccio

Situao dos Crditos


Ajuizados
Parcelados
No ajuizados
Subtotal (A)
2013
Ajuizados
No parcelados
No ajuizados
Subtotal (B)
Total (C) = (A+B)
Ajuizado
Parcelados
No ajuizado
Subtotal (D)
2014
Ajuizados
No parcelados
No ajuizados
Subtotal (E)
Total (F) = (D+E)

Arrecadao
15,28
77,32
92,60
36,83
2.879,71
2.916,54
3.009,14
183,98
124,30
308,28
130,58
3.053,90
3.184,48
3.492,76

Estoque
336,41
42,83
379,24
4.546,31
992,11
5.538,42
5.917,66
3.566,14
1.154,67
4.720,81
10.930,93
3.039,77
13.970,70
18.691,51

Fonte: PCPR 2014.

Dvida Ativa administrada pela PGBCB


A dvida ativa do Banco Central do Brasil compreende os crditos inscritos pela prpria
autarquia, sob administrao de sua Procuradoria-Geral (PGBCB).
A tabela a seguir foi elaborada com base nas informaes gerenciais prestadas pelo Banco
Central na PCPR 2014.
Arrecadao e estoque da dvida ativa sob administrao da PGBCB
R$ milhes

Exerccio

2013

2014

Situao dos Crditos


Ajuizados
Parcelados
No ajuizados
Subtotal (A)
Ajuizados
No parcelados
No ajuizados
Subtotal (B)
Total (C) = (A+B)
Ajuizados
Parcelados
No ajuizados
Subtotal (D)
Ajuizados
No parcelados
No ajuizados
Subtotal (E)
Total (F) = (D+E)

Arrecadao
499,80
0,27
500,07
3,94
0,00
3,94
504,01
840,12
0,21
840,33
28,69
0,03
28,72
869,05

Estoque
12.092,62
92,77
12.185,39
27.531,89
96,87
27.628,76
39.814,15
11.232,69
94,53
11.327,22
29.122,42
51,96
29.174,38
40.501,60

Fonte: PCPR 2014.

Com relao arrecadao da dvida ativa do Bacen, tambm houve elevao considervel de
2013 para 2014, alcanando o montante de R$ 869 milhes. J o estoque da dvida ativa nesse
perodo aumentou 1,7% e atingiu R$ 40,5 bilhes. Esses valores informados englobam tanto o
Banco Central (rgo Siafi 25201), que integra os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social
(OFSS), quanto a Autoridade Monetria (rgo Siafi 25280), que no integra os OFSS.

TC 005.335/2015-9
Com respeito dvida ativa do Banco Central do Brasil rgo 25201, cumpre mencionar
que a arrecadao e o estoque esto registrados no Siafi, conforme apresentado na tabela seguinte.
Ressalte-se que o valor do estoque foi contabilizado no Siafi a partir de 2014, em atendimento
recomendao expedida nas Contas do Governo de 2013.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Arrecadao e estoque da dvida ativa do Bacen no OFSS


R$

rgo

Conta
Contbil

Saldo em
31/12/2013
(A)
7.162.342

Descrio

25201 (OFSS) 4.1.9.3.2.99.01 Receita de Dvida Ativa no Tributria


25201 (OFSS) 1.2.2.1.1.02.01 Crditos Inscritos em Dvida Ativa no tributria

Saldo em
31/12/2014
(B/A) -1 %
(B)
25.870.668
261,2
29.359.924.658
-

(*)

Fonte: Siafi.
(*)

Em 31/12/2013 o estoque da dvida ativa do Bacen no estava registrado no Siafi.

Cabe ressaltar, contudo, que a total ausncia de expectativa quanto ao recebimento desses
crditos, manifestada reiteradamente pelo Bacen a esta Corte de Contas, est refletida no montante
da proviso para perdas (conta retificadora 1.2.2.1.1.90.00), equivalente a 100% do saldo em
carteira (R$ 29,4 bilhes, posio em 31/12/2014). Com efeito, tal proviso tem amparo nas
Normas e no Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico (NBCASPs e MCASP), bem
como no Manual Siafi (macrofuno 021112 Dvida Ativa da Unio).
Dvida Ativa: anlise consolidada
Com relao arrecadao da dvida ativa da Unio em todas as gestes em 2014, como
mostra a tabela seguinte, o valor da receita realizada, obtido por consulta s informaes contbeis
do Siafi Gerencial, foi de R$ 13,54 bilhes, o que compatvel com os valores de recebimento do
principal e dos juros e multas da dvida ativa (R$ 13,53 bilhes) e as dedues de receita antecipada
de R$ 7,6 milhes, segundo consta na Prestao de Contas da Presidente da Repblica de 2014.
Vale destacar que a diferena refere-se ao recebimento evidenciado na conta 4.2.5.6.0.00.00
Receita da Dvida Ativa - Alienao de Estoques de Caf, no valor de R$ 996.847,77.
Arrecadao e Estoque da Dvida Ativa por rgo
R$
2013
rgo

Justica Federal

2014

Arrecadao

Estoque

Arrecadao

(A)

(B)

(C)

(A/B)

(C/D)

(C/A)-1

(D/B)-1

Estoque
(D)

12.377,16

12.377,16

0,00

3.047.435,95

36.098.771,30

3.583.470,62

43.618.320,99

8,44

8,22

17,59

20,83

13.072,08

1.197.937,31

19.797,80

1.363.577,07

1,09

1,45

51,45

13,83

Mapa

649.919,74

1.027.719,51

58,13

MCT

46.514,67

615.512,50

1.223,27

21.334.636.859,27

1.391.891.191.696,33

9.086.132.948,14

1.432.538.023.081,56

1,53

0,63

(57,41)

2,92

Presidncia da Repblica
MPOG

MF
MEC
MDIC
MJ
MME
MPS
MS

165.188,77

966.706.550,36

146.892,22

981.485.768,70

0,02

0,01

(11,08)

1,53

44.162.152,10

284.500.163,99

37.144.701,71

293.472.924,57

15,52

12,66

(15,89)

3,15

1.462.870,81

7.396.082,01

3.828.388,89

7.416.324,69

19,78

51,62

161,70

0,27
36,49

41.751.489,47

667.340.246,97

127.165.457,00

910.852.513,56

6,26

13,96

204,58

3.989.610.198,31

5.168.156.962,02

4.281.115.188,35

5.271.082.309,03

77,20

81,22

7,31

1,99

589.487,94

1.248.229.071,60

1.027.886,74

1.934.410.171,57

0,05

0,05

74,37

54,97
169,57

MT

54.911,11

32.083.349,31

46.547,03

86.486.470,60

0,17

0,05

(15,23)

MC

4.218.176,14

2.617.380.374,27

33.547,35

2.617.380.374,27

0,16

0,01

(91,44)

0,00

650.535,60

8.173.911,14

361.160,31

19.468.733,25

7,96

0,36

(89,35)

138,18

MMA

3.569,23

3.819.341.186,26

69.302,90

4.749.994.810,23

0,00

0,00

1.841,68

24,37

MDA

87.934,26

40.421.267,44

119.283,95

40.446.076,69

0,22

0,29

35,65

0,06

MinC

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO


2013
rgo

MD
MI
MCidades

2014

Arrecadao

Estoque

Arrecadao

Estoque

(A)

(B)

(C)

(D)

(A/B)

(C/D)

(C/A)-1

(D/B)-1

24.934,47

23.907,27

(4,12)

5.845.522,74

7.476.385,03

27,90

3.068,29

2.389,04

(22,14)

AGU

28.114,57

Total

25.421.178.318,21

1.406.794.075.470,21

13.542.492.215,90

1.449.502.990.218,97

1,81

0,93

(46,73)

3,04

Fonte: Siafi.

Em relao a 2013, a arrecadao lquida da dvida ativa da Unio de 2014 teve uma variao
negativa de 46,7%. J a razo entre arrecadao e estoque diminuiu de 1,81% para 0,93%, o que
reflete uma diminuio da capacidade de arrecadao da dvida ativa.
Todavia, conforme a tabela seguinte, verifica-se que, em 2013 e 2014, os totais de
arrecadao e estoque registrados no Siafi diferem da soma dos valores contidos nos sistemas
prprios de dvida ativa da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, da Procuradoria-Geral Federal
e da Procuradoria-Geral do Banco Central do Brasil. Destaque-se que as informaes sobre a dvida
ativa do Banco Central do Brasil contidas na PCPR 2014 englobam os rgos 25201 (OFSS) e
25280 (Autoridade Monetria).
Dvida Ativa da Unio Siafi X Sistemas Prprios PGFN/PGF/PGBCB 2013 e 2014
R$ milhes

Exerccio

Sistemas
Siafi (A)
PGFN

2013

Sistemas Prprios

PGF
Bacen
Total (B)

Diferena (C) = A-B


Siafi (D)
PGFN
2014

Sistemas Prprios

PGF
Bacen
Total (E)

Diferena (F) = D-E

Arrecadao
Estoque
25.421,18 1.406.794,0
8
23.501,23 1.270.948,5
8
3.009,14
5.917,66
504,01
39.814,15
27.014,38 1.316.680,3
9
(1.593,20)
90.113,69
13.542,49 1.449.502,9
9
19.151,20 1.389.137,6
4
3.492,76
18.691,51
869,05
40.501,60
23.513,01 1.448.330,7
5
(9.970,52)
1.172,24

Fontes: PCPRs 2013 e 2014 e Siafi.

Percebe-se que o valor da arrecadao da dvida ativa no Siafi, em 2013, foi de R$ 25,4
bilhes, enquanto a arrecadao registrada nos sistemas prprios somou R$ 27 bilhes, produzindo
diferena de R$ 1,6 bilho a menos no valor registrado no Siafi. J em 2014, o valor de arrecadao
consignado no Siafi correspondeu a R$ 13,5 bilhes, ao passo que a soma da arrecadao dos
sistemas prprios equivaleu a R$ 23,5 bilhes, o que resulta em diferena de R$ 9,97 bilhes a
menos na arrecadao registrada no Siafi.
Por sua vez, o estoque de dvida ativa constante do Siafi em 31/12/2013 foi de R$ 1.406,8

TC 005.335/2015-9
bilhes, enquanto a soma do estoque de dvida ativa inscrita nos sistemas prprios correspondeu a
R$ 1.316,7 bilhes, o que implica diferena lquida de R$ 90,1 bilhes. Ao final de 2014, a dvida
ativa registrada no Siafi foi de R$ 1.449,5 bilhes e o estoque da dvida ativa consignado nos
sistemas prprios somou R$ 1.448,3 bilhes, o que implica diferena lquida de R$ 1,2 bilho a
mais no estoque de dvida ativa registrado no Siafi.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

A ausncia de conciliao entre os valores de arrecadao e estoque da dvida ativa constantes


do Siafi e dos sistemas de informao da PGFN, da PGF e da PGBCB gerou ressalva e
recomendao no Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo de 2012. Deixa-se de
propor ressalva e recomendao a respeito dessas divergncias no exerccio de 2014 porque a PCPR
2014, a exemplo da PCPR 2013, apresenta explicaes sobre as diferenas entre os registros de
dvida ativa desses sistemas, as quais devero ser acompanhadas em futuros trabalhos.
Isso posto, a tabela seguinte, elaborada a partir de informaes do Siafi, apresenta a
composio do estoque da dvida ativa da Unio por rgo superior e gesto. A variao do estoque
de dvida ativa entre 2013 e 2014 foi de 3,04%, alcanando o montante final de R$ 1.449,5 bilhes.
Estoque da Dvida Ativa por rgo Superior e Gesto 2013 e 2014
R$

rgo Superior
Justia Federal
Justia Federal - Tesouro Nacional
Presidncia da Repblica
Instituto de Pesquisa Economica Aplicada
Agncia Nacional de Aviao Civil
MPOG
Fundao Instituto Bras. Geografia e Estatstica
Ministrio da Fazenda
MF - Tesouro Nacional
Comisso de Valores Mobilirios
Superintendncia de Seguros Privados
Banco Central do Brasil
Ministrio da Educao
Universidade Federal do Cear
Universidade Federal Fluminense
Universidade Federal do Par
Universidade Federal do Paran
Universidade Federal do Rio Grande do Norte
Universidade Federal do Rio Grande do Sul
Universidade FederalVales Jequitinhonha e
Mucuri
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educaco
Fund .Coord. de Aperf. de Pessoal Nvel Superior
Instituro Nacional de Est. e Pesquisas Educaconais
Inst. Federal de Educao, Cienc. e Tec. do Cear
Inst. Fed. de Educao, Cienc. e Tec. do Maranho
Inst. Fed. de Ed., Cienc. e Tec. Mato Grosso do
Sul
Inst. Fed. de Educao, Cienc. e Tec. de So Paulo
Fundao Joaquim Nabuco
Min. do Desenv, Ind. e Com. Exterior
Instituto Nac. de Metr. Norm. e Qual. Industrial
Instituto Nacional de Propriedade Industrial
Superintendncia da Zona Franca de Manaus
Ministrio da Justia
MJ - Tesouro Nacional
Fundao Nacional do ndio
Ministrio de Minas e Energia
MME -Tesouro Nacional
Agncia Nacional do Petrleo
Ministrio da Previdncia Social
Superintendncia.Nac. de Previd. Complementar
Instituto Nacional do Seguro Social

Cdigo Gesto
12000
00001
20000
11302
20214
20113
11301
25000
00001
17202
17203
17804
26000
15224
15227
15230
15232
15234
15235

Estoque 2013

Estoque 2014

Var %

12.377,16

12.377,16

0,00

1.515.166,50
34.583.604,80

1.628.295,76
41.990.025,23

7,47
21,42

1.197.937,31

1.363.577,07

13,83

1.389.559.031.950,82
1.182.045.022,86
1.150.114.722,65
-

1.400.269.520.905,59
1.644.077.758,44
1.264.499.759,87
29.359.924.657,66

0,77
39,09
9,95
-

2.475.628,18
2.361.157,51
412.955,44
1.056.601,61
152.464,41
3.753.008,30

3.071.067,21
2.431.414,47
412.955,44
1.056.601,61
152.464,41
4.317.615,09

24,05
2,98
0,00
0,00
0,00
15,04

15243

30.440,26

30.440,26

0,00

15253
15279
26290
26405
26408

854.819.384,53
7.554.490,07
89.604.292,84
254.100,65
1.607.701,22

858.195.872,38
7.554.490,07
99.375.212,42
530.020,45
1.607.701,22

0,39
0,00
10,90
108,59
0,00

26415

3.188,16

26439
34202

2.540.567,50
83.757,84

2.655.146,28
91.579,23

4,51
9,34

18205
18801
19205

237.824.107,12
46.676.056,87

237.824.107,12
9.054,34
55.639.763,11

0,00
19,20

00001
19208

1.881,40
7.394.200,61

1.881,40
7.414.443,29

0,00
0,27

00001
32205

2.420,86
667.337.826,11

2.420,86
910.850.092,70

0,00
36,49

33206
57202

4.611.607,59
5.163.545.354,43

5.540.969,40
5.265.541.339,63

20,15
1,98

28000

30000
32000
33000

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO


rgo Superior
Cdigo Gesto
Ministrio da Sade
36000
Fundao Oswaldo Cruz
25201
Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria
36212
Agncia Nacional de Sade Suplementar
36213
Ministrio dos Transportes
39000
Agncia Nacional de Transportes Terrestres
39250
Depto. Nacional de Infraestrutura de Transportes
39252
Ministrio das Comunicaes
41000
Fundo de Univers. dos Serv. de Telecomunicaes
14902
Agncia Nacional de Telecomunicaes
41231
Ministrio da Cultura
42000
Agncia Nacional do Cinema
20203
Fundao Cultural Palmares
34208
Ministrio do Meio Ambiente
44000
Ibama
19211
Instituto Chico Mendes de Cons. da
44207
Biodiversidade
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
49000
Instit. Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
37201
Ministrio da Integrao Nacional
53000
Departamento Nacional de Obras contra as Secas
11203
Total

TC 005.335/2015-9
Estoque 2013

Estoque 2014

Var %

2.035.137,04
40.669.443,59
1.205.524.490,97

2.247.472,78
81.033.705,80
1.851.128.992,99

10,43
99,25
53,55

31.528.922,74
554.426,57

85.471.644,71
1.014.825,89

171,09
83,04

62.803.858,99
2.554.576.515,28

62.803.858,99
2.554.576.515,28

0,00
0,00

7.098.104,70
1.075.806,44

18.392.926,81
1.075.806,44

159,12
0,00

3.819.341.186,24

4.749.994.810,21

24,37

0,02

0,02

0,00

40.421.267,44

40.446.076,69

0,06

5.845.522,74
1.406.794.075.470,21

7.476.385,03
1.449.502.990.218,97

27,90
3,04

Fonte: Siafi.

Ressalte-se o montante do estoque da dvida ativa do Ministrio da Fazenda na gesto


Tesouro, no valor de R$ 1.400 bilhes, o que corresponde a 96,6% do total da dvida ativa em 2014.
Em seguida, destacam-se o Bacen (R$ 29,4 bilhes), o INSS (R$ 5,3 bilhes), o Ibama (R$ 4,7
bilhes), a Agncia Nacional de Telecomunicaes (R$ 2,6 bilhes) e a Agncia Nacional de Sade
Suplementar (R$ 1,9 bilho).
Assinalem-se, tambm, as taxas expressivas de crescimento do estoque da dvida ativa nos
seguintes rgos: Agncia Nacional de Transportes Terrestres (171%), Agncia Nacional do Cinema
(159%), Instituto Federal de Educao, Cincia e Tecnologia do Cear (108%), Agncia Nacional
de Vigilncia Sanitria (99%) e Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (83%).

3.5.2 Execuo das Despesas Primrias


3.5.2.1 Despesas Obrigatrias e Discricionrias
As despesas primrias obrigatrias so aquelas nas quais o gestor pblico no possui
discricionariedade quanto determinao do seu montante, bem como ao momento de sua
realizao, por determinao legal ou constitucional. Por possurem tais caractersticas, essas
despesas so consideradas de execuo obrigatria e tm prioridade em relao s demais despesas,
tanto no momento de elaborao do oramento, quanto na sua execuo.
As despesas primrias discricionrias so aquelas em que o gestor pblico pode avaliar a
convenincia e oportunidade para sua realizao, bem como o montante a ser executado dentro dos
limites estabelecidos. Por essa discricionariedade, podem ser objeto de contingenciamento. Essas
despesas, conforme estabelecido pela LDO 2014, subdividem-se em trs categorias: discricionria e
no abrangida pelo PAC; discricionria e abrangida pelo PAC; discricionria e decorrente de
emendas individuais, categoria criada em 2014. A primeira categoria ser tratada por
discricionria; a segunda, por sem impacto fiscal, uma vez que as despesas do PAC podem ser
deduzidas do resultado primrio; e a terceira, por emenda individual.
O total de despesas primrias empenhadas apresentado a seguir para os anos de 2008 a
2014.

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Despesas Primrias Empenhadas 2008 a 2014


R$ milhes

Indicador de Resultado EOF

2008

2009

Discricionrias

70.919

73.446 86.842 80.598

Discricionrias decorrente de emenda individual

2012

2013

90.522

2014

96.365

95.601

6.141

53.891

63.142

53.604

Obrigatrias

565.630 630.336 704.758 796.523

880.055

983.539

1.098.737

Total Despesas Primrias

649.952 730.890 821.328 912.494 1.024.468 1.143.046

1.254.083

13.403

2011

27.108 29.728 35.373

Discricionrias sem impacto fiscal

2010

Fonte: Siafi Gerencial.

Conforme se verifica na tabela anterior, houve uma reduo no montante das despesas
primrias sem impacto fiscal empenhadas em 2014 em relao a 2013. Essas despesas, que vinham
aumentando sua participao no conjunto de despesas primrias ao longo do perodo de 2008 a
2013, de 2,1% em 2008 para 5,5% em 2013, passaram a representar 4,3% das despesas primrias
empenhadas de 2014. Observa-se que as referidas despesas tiveram um decrscimo de 15,1% entre
2013 e 2014.
As despesas discricionrias tiveram um crescimento de 5,6% de 2013 para 2014,
considerando inclusive as decorrentes de emendas individuais.
A participao das despesas obrigatrias no conjunto das despesas primrias, de 2013 para
2014, passou de 86,0% para 87,6%, tendo os seus montantes aumentados em 11,7%, taxa superior
ao crescimento total das despesas primrias no perodo, que foi de 9,7%.
Se for analisado o perodo de 2008 a 2014, constata-se que o crescimento das despesas
primrias discricionrias, incluindo as decorrentes de emendas em 2014, foi menor do que o das
demais despesas primrias. No perodo, as despesas discricionrias cresceram 43,4%, enquanto que
as despesas obrigatrias aumentaram 94,2% e as despesas sem impacto fiscal, relacionadas ao PAC,
elevaram-se em 300,0%. No conjunto, as despesas primrias cresceram 93,0%. Assim, a proporo
das despesas primrias discricionrias, em relao s despesas primrias sem impacto fiscal, tem se
reduzido ao longo dos anos.
A tabela a seguir detalha a execuo oramentria e financeira das despesas primrias
obrigatrias, por grupo de despesa, em 2014.
Execuo Oramentria e Financeira das Despesas Obrigatrias em 2014
R$ milhes
Grupo de Despesa

Dotao Inicial

Dotao
Atualizada

Despesas
Empenhadas

Despesas
Liquidadas

Despesa Executada
por Inscrio em
Restos a Pagar no
processados

Valores Pagos

Pessoal e Encargos Pessoais

224.398

223.647

222.993

222.055

221.263

939

Outras Despesas Correntes

859.628

895.127

874.268

832.656

808.717

41.612

1.362

1.076

1.037

668

655

369

Inverses Financeiras

580

439

439

287

287

152

Reserva de Contingncia

250

1.086.218

1.120.289

1.098.737

1.055.666

1.030.922

43.072

Investimentos

Total
Fonte: Siafi Gerencial.

As despesas obrigatrias foram fixadas na LOA 2014 em R$ 1.086,2 bilhes, sendo


atualizadas para R$ 1.120,3 bilhes. No que tange a execuo oramentria e financeira, 98,0% da
dotao atualizada foram empenhados, 94,2% foram liquidados, 92,0% foram pagos e 3,8%,
inscritos em restos a pagar no processados.
Dos itens apresentados, o grupo Outras Despesas Correntes engloba as despesas relacionadas

TC 005.335/2015-9
a transferncias a estados e municpios, aposentadorias e penses do RGPS, seguro desemprego,
abonos PIS-Pasep, materiais de consumo, servios terceirizados, subvenes econmicas, dentre
outras, e representa 79,6% do total das despesas empenhadas. Os restos a pagar de Outras Despesas
Correntes representam 3,8% das despesas empenhadas, mostrando que h pouca margem para
postergao desses pagamentos.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Uma parcela pequena de investimentos considerada obrigatria (cerca de R$ 1 bilho),


sendo a maior parte executada como despesa discricionria, enquanto que as despesas de pessoal
representam 20,3% do total das despesas obrigatrias empenhadas.
As despesas discricionrias (discricionria, decorrente de emenda individual e sem impacto
fiscal) empenhadas representaram, em 2014, 12,4% do total das despesas primrias empenhadas. A
tabela a seguir detalha a execuo oramentria e financeira das despesas discricionrias, por grupo
de despesa, em 2014:
Execuo Oramentria e Financeira das Despesas Discricionrias em 2014
R$ milhes

Grupo de Despesa

Dotao Inicial

Dotao
Atualizada

Despesas
Empenhadas

Despesa Executada
por Inscrio em
Valores Pagos
Restos a Pagar no
processados

Despesas
Liquidadas

Outras Despesas Correntes

88.281

95.941

81.702

65.282

63.341

16.420

Investimentos

80.044

81.260

54.975

20.975

18.404

34.032

Inverses Financeiras

16.634

20.201

18.670

12.716

12.668

5.954

40

40

184.998

197.442

155.346

98.940

94.414

56.406

Reserva de Contingncia
Total
Fonte: SIAFI Gerencial

Execuo Oramentria e Financeira das Despesas Discricionrias de Investimentos em 2014


R$ milhes
Investimentos Discricionrios

Dotao
Inicial

Discricionrias

Dotao
Atualizada

Despesas
Empenhadas

Despesas
Liquidadas

Despesa Executada por


Valores Pagos Inscrio em Restos a
Pagar no processados

29.579

32.252

15.465

5.558

5.126

9.907

7.471

7.581

5.547

164

122

5.383

Discricionrias sem impacto fiscal

42.993

41.426

33.963

15.221

13.156

18.742

Total

80.044

81.259

54.975

20.943

18.404

34.032

Discricionrias decorrente de emenda


individual

Fonte: Siafi Gerencial.

As despesas discricionrias de investimentos, cuja dotao atualizada foi de R$ 81,3 bilhes,


incluam R$ 41,4 bilhes a serem executados como despesas discricionrias sem impacto fiscal,
relacionadas ao Programa de Acelerao do Crescimento. Do valor empenhado sem impacto fiscal,
R$ 34 bilhes, apenas R$ 15,2 bilhes foram liquidados e R$ 18,8 bilhes, inscritos em restos a
pagar.
No caso das demais despesas primrias discricionrias de investimentos, isto , aquelas no
relacionadas ao PAC, que totalizaram R$ 39,8 bilhes (dotao atualizada), foram empenhados
apenas R$ 21 bilhes (cerca de 53% da dotao atualizada), com pagamento de R$ 5,2 bilhes e
inscrio em restos a pagar de R$ 15,3 bilhes.
3.5.2.2 Despesas com Pessoal
A seguir, so apresentados os valores consolidados da execuo da despesa com pessoal da

TC 005.335/2015-9
Unio em 2013 e 2014, bem como os percentuais dos limites de gastos com pessoal previstos na
LRF, comparando-se as informaes divulgadas nos Relatrios de Gesto Fiscal entre os dois
exerccios.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Despesa Total com Pessoal da Unio 2013 e 2014


R$ milhes
Despesa
Empenhada 2013

Discriminao
Despesa Bruta com Pessoal (I)

222.367

Pessoal Ativo

129.218

Pessoal Inativo e Pensionistas

92.763

Outras despesas de pessoal decorrentes de contratos de terceirizao (LRF, art. 18, 1)

2014
/2013

Despesa
Empenhada 2014
239.801

7,84%

137.997

6,79%

101.423

9,33%

385

381

(1,04)%

(32.694)

(36.710)

(12,28%)

(391)

(421)

(7,67)%

(-) Decorrentes de Deciso Judicial

(5.744)

(5.169)

10,01%

(-) Despesas de Exerccios Anteriores

(1.865)

(1.539)

17,48%

(-) Inativos com Recursos Vinculados

(24.694)

(29.580)

(19,78%)

Despesas no Computadas (art. 19, 1, da LRF) (II)


(-) Indenizaes por Demisso e Incentivos Demisso Voluntria

(-) Convocao Extraordinria (inciso II do 6 do art. 57 da CF)

Total da Despesa Lquida com Pessoal (III) = (I - II)

189.673

203.091

7,07%

Receita Corrente Lquida RCL (IV)

656.094

641.578

(2,21%)

% do Total da Despesa Lquida com Pessoal sobre a RCL (V) = [(III) / (IV)] x 100%

28,91%

31,65%

Limite Mximo (inciso I, art. 20 da LRF)

50,00%

328.047

320.789

(2,21%)

Limite Prudencial (pargrafo nico, art. 22 da LRF) - 95% do Limite Legal

47,50%

311.645

304.750

(2,21%)

Fonte: Relatrio de Gesto Fiscal Consolidado - Exerccios 2013 e 2014.

Dos valores contidos na tabela anterior, verifica-se que em 2014 os Poderes Executivo,
Legislativo, Judicirio e o Ministrio Pblico da Unio, analisados de maneira consolidada,
respeitaram os limites de despesa com pessoal estabelecidos pelos arts. 20 e 22 da LRF, quais
sejam: limites mximo (50% da RCL) e prudencial (95% do limite mximo ou 47,5% da RCL),
respectivamente.
A despesa lquida com pessoal (despesa bruta menos despesas no computadas) apresentou
elevao de R$ 13,4 bilhes em relao aos gastos em 2013, ou 7,07%. No que se refere s despesas
no computadas, conforme disposto no art. 19, 1, da LRF, percebe-se em 2014 uma elevao de
12,28% em relao a 2013.
A tabela seguinte apresenta o total da despesa com pessoal, bem como os respectivos limites,
segregados pelos Poderes e rgos federais mencionados no art. 20 da LRF.
Despesas com Pessoal por Poder e rgo Federal 2014
% da RCL

Poder / rgo

Poder Executivo

Despesa
Lquida com
Pessoal1
(DLP)

DLP/RC
L

Limite
Mximo

Limite
Prudencial2

Limite
Alerta
TCU3

Realizado
/ Limite
Mximo

Realizado/
Limite
Prudencial

Realizado/
Limite
Alerta
TCU

(A)

(B)

(95% x B)

(90% x B)

(A/B)

(A/C)

(A/D)

173.391

27,02%

40,90%

38,86%

36,81%

66,08%

69,56%

73,42%

Poder Legislativo

6.957

1,08%

2,50%

2,38%

2,25%

43,37%

45,66%

48,19%

Poder Judicirio

19.994

3,12%

6,00%

5,70%

5,40%

51,94%

54,67%

57,71%

2.749

0,43%

0,60%

0,57%

0,54%

71,42%

75,17%

79,35%

203.091

31,65%

50,00%

47,50%

45,00%

63,31%

66,64%

70,34%

Ministrio
Pblico
Total da Unio

Fonte: RGFs do 3 quadrimestre de 2014.


(1)

Art. 20 da LRF.

(2)

Pargrafo nico do art. 22 da LRF.

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO


(3)

Art. 59, inciso II, 1, da LRF.

O nvel de comprometimento dos limites dos Poderes e rgos (coluna Realizado/Limite


Mximo), que vinha caindo desde 2010, subiu em 2014, ou seja, no conjunto da Unio, a relao
Despesa Lquida de Pessoal sobre a Receita Corrente Lquida de 2014 foi superior quela de 2010.
Destaca-se o expressivo aumento do comprometimento do Ministrio Pblico, que passou de
65,5%, em 2010, para 71,4%, em 2014. O nvel de comprometimento do limite de despesa de
pessoal do Executivo saiu de 63,6% em 2010 para 66,1% em 2014. O Poder Judicirio, por sua vez,
saiu de 52,9% em 2010 para 51,9% em 2014. O Poder Legislativo, na mesma linha que o Poder
Judicirio, saiu de 44,0% da RCL em 2010 para 43,4% em 2014. Essas informaes esto
evidenciadas no grfico a seguir.
Evoluo do Comprometimento dos Limites de Despesa com Pessoal (*)
% da RCL

80%
70%
60%
50%
40%
30%
2010

2011
Executivo

2012
Legislativo

2013
Judicirio

2014
MPU

Fonte: RGFs dos 3 quadrimestres de 2010, 2011, 2012, 2013 e 2014.


*Os limites de despesa com pessoal so estabelecidos individualmente por Poder e rgo autnomo, conforme o
art. 20 da LRF. Portanto, a apresentao por Poder meramente ilustrativa.

Na Unio como um todo, percebe-se que a despesa lquida com pessoal cresce desde 2010,
quando alcanou R$ 154 bilhes, at 2014, quando chegou a 203 bilhes, a uma mdia de 5,7% ao
ano, valor inferior variao mdia do IPCA no perodo, que foi de 6,1%. No entanto, em 2014, o
crescimento das despesas com pessoal foi de 7,1% em relao ao exerccio de 2013, acima,
portanto, da mdia do IPCA nos ltimos cinco anos e do prprio IPCA de 2014, que foi de 6,4%.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 005.335/2015-9

Despesas com Pessoal da Unio 2010 a 2014


R$ bilhes

Fonte: Anexo II dos RGFs dos 3 quadrimestres de 2010, 2011, 2012, 2013 e 2014.

3.5.3 Programao Oramentria e Financeira e Contingenciamento


A Lei de Responsabilidade Fiscal determina, em seu art. 4, que as leis de diretrizes
oramentrias devero conter um anexo de metas fiscais. Com o objetivo de garantir os
instrumentos necessrios ao alcance das metas de resultado primrio ou nominal especificadas nas
respectivas LDOs, a mesma LRF estabelece, em seu art. 9, que, caso a realizao de receita no
seja compatvel com a meta fiscal, deve ser realizada limitao de empenho e de movimentao
financeira, tambm conhecida como contingenciamento oramentrio. De acordo com o 2 do
sobredito artigo, tal limitao no pode atingir as dotaes destinadas ao pagamento do servio da
dvida, as despesas constitucionais e legais e as despesas ressalvadas pela LDO, denominadas
despesas obrigatrias.
Os critrios e a forma da limitao de empenho para o exerccio de 2014 foram estabelecidos
nos trs artigos da Seo VIII da LDO 2014, denominada Da Limitao Oramentria e
Financeira. O art. 50, em consonncia com o art. 8 da LRF, determina o estabelecimento da
programao financeira e do cronograma de execuo mensal de desembolso em at trinta dias aps
a publicao da LOA.
Por sua vez, o art. 51 da LDO 2014 dispe que:
Se for necessrio efetuar a limitao de empenho e movimentao financeira de que
trata o art. 9 da Lei de Responsabilidade Fiscal, o Poder Executivo apurar o montante
necessrio e informar a cada rgo oramentrio dos Poderes Legislativo e Judicirio,
do Ministrio Pblico da Unio e da Defensoria Pblica da Unio, at o vigsimo
segundo dia aps o encerramento do bimestre, observado o disposto no 4.
O 4 do art. 51 da LDO 2014 define o contedo dos relatrios bimestrais de avaliao das
receitas e despesas primrias, contemplando informaes referentes necessidade de
contingenciamento e o seu montante. Por fim, o art. 52 regulamenta a execuo oramentria das
emendas parlamentares individuais.
A tabela seguinte apresenta as diversas programaes que vigoraram no decorrer do exerccio
de 2014 buscando-se atingir a meta de supervit primrio de R$ 116 bilhes. Na tabela so
apresentadas as estimativas de atingimento consignadas na Lei Oramentria Anual, no Decreto

TC 005.335/2015-9
Inicial de Programao Financeira, nas avaliaes bimestrais e respectivos decretos, bem como a
meta realizada em 2014.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Resultado Fiscal de 2014 Estimativas da LOA, dos Decretos de Programao Financeira e


Valor Realizado

752
663
0
89
-30
0
58
0

742
621
0
121
-40
0
81
0

746
625
0
121
-40
0
81
0

58

81

81

81

58
116

35
116

35
116

35
116

Novo Contingenciamento

Valor Contingenciado/Descontingenciado
Estimativa de PIB - Governo Federal
Estimativa de PIB - Pesquisa Focus

3,8%
2,0%

Poder
Executivo
-30,5
2,5%
1,8%

Demais
Poderes
-0,3
2,5%
1,7%

747
626
0
121
-40
0
81
0

No
2,5%
1,6%

748
627
0
121
-40
0
81
0

Realizado 2014

28/nov
Decreto 8.367 5
Avaliao

AvaliaoDecreto 8.320 4

1. Receita Lquida
2. Despesa
3. Fundo Soberano do Brasil
4. Resultado do Tesouro (1-2+3)
5. Resultado da Previdncia
6. Discrepncia Estatstica
7. Resultado Primrio dos OFSS (4+5+6)
8. Resultado Primrio das Estatais
9. Resultado Primrio do Governo Federal
(7+8)
10. Desoneraes de Tributos e PAC
11. Resultado Primrio - Meta LDO (9+10)

30/ju
30/set
l
AvaliaoDecreto 8.290 3

Decreto 8.216 1
Avaliao

28/mar

30/ma
i
AvaliaoDecreto 8.261 2

Decreto 8.197
Programao
Financeira

Normativo

20/fev

LOA 2014

R$ bilhes

20/ja
n

737
619
3,5
121
-41
0
84
0

699
643
3,5
59
-49
0
10
0

81

81

10

-22

35
116

35
116

106
116
Reverso
Parcial
No
Todos
Poderes
10,1
0,9%
0,5%
0,3%
0,2%

162
140

No
1,8%
0,9%

685
646
0
39
-57
-3
-20
-2

0,1%

Fontes: LOA 2014, Decretos de Programao Financeira e Relatrio de Avaliao do Cumprimento de Metas Fiscais,
Relatrios de Avaliao das Receitas e Despesas Primrias (primeiro ao quinto bimestres), Bacen e IBGE.

A primeira coluna da tabela apresenta as estimativas da LOA 2014, elaboradas a partir de uma
projeo de crescimento do PIB de 3,8%. As estimativas de receita lquida e despesas do Tesouro
so as maiores do exerccio, inclusive superiores aos valores realizados. A estimativa de dficit da
previdncia de R$ 30 bilhes, a menor das estimativas, frente ao dficit realizado de R$ 57
bilhes. Alm disso, para o atingimento da meta primria de R$ 116 bilhes, prevista uma
deduo de despesas do PAC e de desoneraes de tributos de R$ 58 bilhes (o limite mximo de
deduo ento permitido pela LDO era de R$ 67 bilhes).
A segunda coluna contm as projees do Decreto Inicial de Programao Financeira do
Poder Executivo (Decreto 8.197/2014), elaborado conforme estabelecido no art. 50 da LDO. As
estimativas desse decreto partem de projees menos otimistas de crescimento do PIB (2,5%),
reduzem as receitas do Tesouro em R$ 10 bilhes, e as despesas, em R$ 42 bilhes. O dficit
previsto para a previdncia aumenta em R$ 10 bilhes. A deduo a ttulo de PAC e desoneraes
reduzida em R$ 23 bilhes, passando para R$ 35 bilhes, e assim permanece at o decreto referente
quarta avaliao bimestral.
Em consequncia dessas estimativas, o Decreto Inicial estabeleceu um contingenciamento das
despesas discricionrias do Poder Executivo no valor de R$ 30,5 bilhes, em consonncia com o
5 do art. 51 da LDO. Esse pargrafo disps que se aplicaria somente ao Poder Executivo o
contingenciamento cuja necessidade fosse identificada fora da avaliao bimestral.
Em 20/3/2014, o Poder Executivo publicou o Relatrio de Avaliao de Receitas e Despesas
Primrias referente ao primeiro bimestre. Nesse relatrio, com as mesmas projees de crescimento

TC 005.335/2015-9
do PIB do Decreto Inicial, previu-se um aumento das receitas de R$ 4,2 bilhes e, das despesas, de
R$ 4,4 bilhes. Estabeleceu-se, ento, um contingenciamento total de R$ 30,8 bilhes (R$ 30,5
bilhes referentes ao Poder Executivo, j contingenciados inicialmente, e R$ 261,8 milhes de
responsabilidade dos demais Poderes e rgos autnomos).
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

importante ressaltar que esses foram os nicos contingenciamentos ocorridos em 2014. Nas
trs avaliaes subsequentes, as alteraes previstas nas receitas (includa, no terceiro bimestre, a
previso de utilizao de R$ 3,5 bilhes de recursos do Fundo Soberano) foram totalmente
compensadas pelas variaes nas estimativas de gastos obrigatrios. Uma vez que o
contingenciamento das despesas discricionrias e obrigatrias sujeitas programao financeira
decorrncia das estimativas de variao das receitas primrias e das despesas obrigatrias que, no
caso, se compensaram nos respectivos relatrios, o governo federal avaliou que as sucessivas
projees indicavam a possibilidade de manuteno dos limites de empenho e pagamento fixados
no Decreto 8.216/2014, elaborado de acordo com as estimativas do relatrio de avaliao do
primeiro bimestre.
A tabela seguinte detalha as variaes nas estimativas compensatrias das receitas primrias e
das despesas obrigatrias, previstas nos relatrios de avaliao do segundo, terceiro e quarto
bimestres.
Resultado Fiscal de 2014 Variao das Estimativas em Relao ao Decreto Anterior
R$ milhes

Normativo

30/mai

30/jul

30/set

Decreto 8.261
2 Avaliao

Decreto 8.290
3 Avaliao

Decreto 8.320
4 Avaliao

1. Receita Primria Total


Receita Administrada pela RFB, exceto RGPS
Arrecadao do RGPS
Receitas No Administradas pela RFB
2. Transferncias Constitucionais e Legais a Entes Subnacionais

1.201
999
0
202
0

(1.474,0)
(3.645)
0
2.171
(2.188)

(12.640)
(14.744)
0
2.103
(2.099)

3. Receita Lquida

1.201

714,5

(10.541)

4. Saque Fundo Soberano


5. Despesas Obrigatrias
Complemento do FGTS
Crditos Extraordinrios
Despesas Custeadas com Doaes e Convnios
Discricionrias conta de rec. prprios dos Outros Poderes
Benefcios da Previdncia
Pessoal e Encargos
Auxlio CDE
Subsdios Subvenes e Proagro
Demais variaes
6. Despesas Discricionrias (3+4-5)

0
1.201
0
1.109
92
0

3.500

714,5
200
495,5
0
19

(7.041)
200
476

525
(2.218)
(4.000)
(3.061)
1.037
0

Fonte: Relatrios de Avaliao das Receitas e Despesas Primrias (segundo ao quarto bimestres).

Em relao s receitas administradas pela RFB, exceto a arrecadao do RGPS, importante


considerar que a arrecadao do Imposto sobre a Renda responde por 40% desse conjunto, e nas
avaliaes referentes ao segundo, terceiro e quarto bimestres havia estimativas de reduo do valor
a ser arrecadado (redues de R$ 4 bilhes, R$ 2 bilhes e R$ 2 bilhes, respectivamente). Por
outro lado, o subitem Outras Receitas Arrecadadas pela RFB (composto por receitas de loterias,
Cide Remessas ao Exterior e Demais Receitas), que correspondeu a 4% do conjunto, teve
majoraes de R$ 8 bilhes na avaliao do segundo bimestre e de R$ 5 bilhes na do terceiro, e

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 005.335/2015-9

uma reduo de R$ 5 bilhes na quarta avaliao bimestral.


A quinta avaliao bimestral e seu respectivo decreto apresentam caractersticas peculiares,
pois no foram elaborados em funo da meta de resultado primrio ento vigente supervit de R$
116 bilhes, com permisso de abatimento de at R$ 67 bilhes de despesas do PAC e de
desoneraes tributrias. Sob a justificativa de que fora encaminhado ao Congresso Nacional um
projeto de lei propondo a excluso da totalidade das despesas do PAC e das desoneraes tributrias
para fins de apurao da meta fiscal, o Decreto 8.367/2014 projetou uma deduo de R$ 106 bilhes
a esse ttulo. Nos termos do respectivo Relatrio de Avaliao:
12. Nesse contexto, o Poder Executivo enviou ao Congresso Nacional, por intermdio
da Mensagem n 365, de 10 de Novembro de 2014, Projeto de Lei que altera a LDO
2014 (PLN n 36/2014) no sentido de ampliar a possibilidade de reduo da meta de
resultado primrio no montante dos gastos relativos s desoneraes de tributos e ao
PAC. Ou seja, em caso de aprovao do referido projeto, o valor que for apurado, ao
final do exerccio, relativo a desoneraes e a despesas com o PAC, poder ser utilizado
para abatimento da meta fiscal. O presente relatrio j considera o projeto de lei em
questo, indicando aumento de R$ 70,7 bilhes na projeo do abatimento da meta
fiscal. Isso posto, o abatimento previsto, neste Relatrio, de R$ 106,0 bilhes, o que
compatvel com a obteno de um resultado primrio de R$ 10,1 bilhes.
Nesse relatrio de avaliao, os rgos centrais de oramento e finanas do governo federal
adotaram uma previso de crescimento do PIB de 0,5% em 2014, aumentaram o valor de
abatimento da meta em R$ 71 bilhes, previram uma reduo na receita lquida de R$ 38 bilhes,
um aumento nas despesas obrigatrias de R$ 22 bilhes e ainda indicaram uma reduo de R$ 10,1
bilhes no contingenciamento efetuado aps a primeira avaliao bimestral. Entre as receitas
administradas pela RFB, o item projetado que sofreu o maior decrscimo em relao ao valor
estimado no decreto anterior foi o Imposto sobre a Renda, com reduo de R$ 9,4 bilhes. Por sua
vez, as despesas obrigatrias que apresentaram maiores aumentos nas estimativas foram o Abono
Salarial e Seguro Desemprego (R$ 9 bilhes) e Benefcios da Previdncia (R$ 8 bilhes). Nessa
ampliao de R$ 10,1 bilhes dos limites de empenho e movimentao financeira, a cota de
aumento do Poder Executivo foi de R$ 10,0 bilhes (includa ampliao de R$ 445 milhes nas
emendas parlamentares individuais) e a cota dos Poderes Legislativo e Judicirio e MPU foi de
R$ 104 milhes.
A meta de supervit primrio para a Unio, conforme a LDO 2014, foi fixada em R$ 116,1
bilhes. Contudo, para fins de apurao da meta, o art. 3 da LDO 2014 previu, originalmente, a
possibilidade de reduo dessa meta em at R$ 67,0 bilhes, referentes aos investimentos do PAC e
s desoneraes tributrias. Por sua vez, a LOA 2014 considerou a meta de supervit primrio da
Unio de R$ 116,1 bilhes e o abatimento de R$ 58,0 bilhes, dentro, portanto, do limite permitido
pelo art. 3 da LDO 2014.
Conforme j relatado, em cumprimento ao 5 do art. 51 da LDO 2014, foi publicada pela
Secretaria do Tesouro Nacional e pela Secretaria de Oramento Federal, em 20/2/2012, uma
avaliao das receitas e despesas primrias. Segundo a citada avaliao, considerando-se a
reavaliao da projeo das receitas e despesas, decidiu-se, preventivamente, reduzir os limites de
empenho e movimentao financeira em relao ao previsto na LOA 2014 at que se fizesse a
avaliao bimestral de que trata o art. 9 da LRF.
Nessa esteira, foi editado pelo Poder Executivo o Decreto Inicial de Programao
Oramentria e Financeira, Decreto 8.197, de 20/2/2014, que efetivou a limitao de empenho e
movimentao das despesas discricionrias em R$ 30,5 bilhes no mbito do Poder Executivo. A

TC 005.335/2015-9
par disso, o decreto estabeleceu metas quadrimestrais para o resultado primrio e metas bimestrais
de realizao de receitas primrias. Segundo o Anexo X do mencionado decreto, as metas
quadrimestrais do exerccio de 2014 para o resultado primrio do governo federal, abrangendo os
Oramentos Fiscal e da Seguridade Social e das Empresas Estatais Federais, foram de R$ 27,7
bilhes, R$ 39,2 bilhes e R$ 80,7 bilhes, respectivamente no primeiro, segundo e terceiro
quadrimestres.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Conforme ressaltado no Relatrio de Avaliao do Cumprimento das Metas Fiscais do 2


Quadrimestre de 2014, publicado em setembro de 2014, verificou-se que, aps o encerramento de
agosto, ou seja, ao final do 2 quadrimestre e do 4 bimestre de 2014, o governo federal havia
realizado supervit primrio de R$ 356,8 milhes, valor 99,02% inferior meta de R$ 39,2 bilhes
prevista no citado decreto de programao oramentria e financeira e reiterada na terceira avaliao
bimestral, que culminou na edio do Decreto 8.290/2014, conforme a tabela seguinte.
Avaliao do Cumprimento da Meta Fiscal da Unio Janeiro a Agosto de 2014
R$ milhes

Esfera
Governo Federal
Governo Central
Empresas Estatais Federais
PAC
Aes art. 3 da
LDO 20141
Desoneraes

Meta
Decreto
8.290/2014
63.215,2
63.000,0
215,2

Meta
Ajustada1

Resultado
Realizado2

[A]

[B]

24.000,0

24.000,0

39.215,2
39.000,0
215,2

356,8
1.524,2
-1.167,3
42.292,1
67.199,0

Desvio
[C]=[B]-[A]
-38.858,4
-37.475,8
-1.382,5

[D]=[C]/[A]
-99,09%
-96,09%
-642,39%

Fontes: Bacen, SOF e STN.


(1) O art. 3 da LDO 2014, em sua redao original, definia a possibilidade de reduo da meta em at R$ 67,0
bilhes (realizao do PAC e de desoneraes de tributos). Para essa avaliao foi utilizado o abatimento de
R$ 24,0 bilhes, conforme estabelecido pelo Decreto 8.290/2014;
(2) Resultado pelo critrio "abaixo-da-linha", divulgado pelo Bacen.

No obstante tal descompasso entre o resultado primrio alcanado at o 2 quadrimestre e a


meta prevista, o Relatrio de Avaliao do quarto bimestre, emitido em 22/9/2014, considerou que
seria possvel a manuteno dos limites de empenho e movimentao financeira. Segundo o referido
relatrio, a reviso das estimativas de receita, apontando decrscimo de R$ 10,5 bilhes, seria
parcialmente atenuada por previso de saque do Fundo Soberano do Brasil (FSB) de R$ 3,5 bilhes,
resultando em diminuio de ingressos de R$ 7 bilhes, com projeo de reduo de despesas
primrias de execuo obrigatria em montante equivalente.
Desde o momento da verificao da ocorrncia de desvio do resultado primrio no segundo
quadrimestre (quarto bimestre) em relao meta fiscal quadrimestral estabelecida no art. 9 e no
Anexo X do Decreto 8.197/2014 (R$ 38,8 bilhes ou 99,09% em termos percentuais), impunha-se
ao Poder Executivo Federal a obrigao de apurar o montante necessrio de contingenciamento e
informar a cada rgo oramentrio dos Poderes Legislativo e Judicirio, do Ministrio Pblico da
Unio (MPU) e da Defensoria Pblica da Unio (DPU) at o 22 dia aps o encerramento do
bimestre, a teor do disposto no art. 9 da LRF, c/c o art. 51 da LDO 2014:
Art. 9 Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no
comportar o cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no
Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio
e nos montantes necessrios, nos trinta dias subsequentes, limitao de empenho e
movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes
oramentrias.
Art. 51. Se for necessrio efetuar a limitao de empenho e movimentao financeira de
que trata o art. 9 da Lei de Responsabilidade Fiscal, o Poder Executivo apurar o

TC 005.335/2015-9
montante necessrio e informar a cada rgo oramentrio dos Poderes Legislativo e
Judicirio, do Ministrio Pblico da Unio e da Defensoria Pblica da Unio, at o
vigsimo segundo dia aps o encerramento do bimestre, observado o disposto no 4.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

A tabela seguinte apresenta as variaes nas projees de despesa e receita do Relatrio de


Avaliao do quinto bimestre (Decreto 8.367/2014) em relao ao Decreto 8.320/2014 (quarto
bimestre) e a estimativa da necessidade de limitao de empenho, por fora do disposto no art. 9 da
LRF.
Resultado Fiscal de 2014 Variao das Estimativas do Decreto 8.367/2014 (5 avaliao) em
relao quelas do Decreto 8.320/2014 (4 avaliao)
R$ bilhes

28/nov
Normativo

Decreto 8.367
5 Avaliao

1. Receita Lquida
2. Despesas Obrigatrias
3. Abatimento de Meta
4. Despesas Discricionrias (1-2+3)

-38,37
22,16
70,67
10,14

Estimativas da necessidade de
contingenciamento de acordo
com as metas da LDO em
vigor na poca
-38,37
22,16
32(1)
-28,54

Fonte: Relatrio de Avaliao das Receitas e Despesas Primrias (5 bimestre).


(1) Considerando que o limite mximo fixado na LDO era de R$ 67 bilhes e o que o Decreto 8320/2014 previa uma
deduo de R$ 35 bilhes, estaria de acordo com a legislao em vigor aumentar em at R$ 32 bilhes a projeo de
abatimento da meta.

De fato, conforme demonstrado, ao final do quinto bimestre de 2014, em face da reduo da


receita lquida de R$ 38,37 bilhes e do aumento das despesas obrigatrias de R$ 22,16 bilhes,
seria necessrio reduzir o limite para execuo das despesas discricionrias em R$ 28,54 bilhes.
Isso seria factvel por conta do aumento de R$ 32 bilhes no montante passvel de abatimento da
meta, at alcanar R$ 67 bilhes, valor mximo permitido na LDO 2014 ento vigente, a fim de se
atingir a meta de resultado primrio de R$ 116 bilhes.
Impende enfatizar que o montante de contingenciamento de R$ 28,5 bilhes seria suficiente
desde que as projees de receitas e despesas primrias contidas nos relatrios de avaliao
bimestrais fossem aderentes realidade do cenrio macroeconmico. Relevante assinalar, no
entanto, a discrepncia das informaes fiscais divulgadas pelo Poder Executivo referentes ao
quarto bimestre de 2014, pois, enquanto o Relatrio de Avaliao do Cumprimento das Metas
Fiscais do 2 Quadrimestre apontava que o resultado primrio realizado at agosto de 2014 fora de
R$ 356 milhes, o Decreto 8.320, de 30/9/2014, editado com base no Relatrio de Avaliao de
Receitas e Despesas Primrias do 4 bimestre, indicava ainda a manuteno de um resultado
primrio previsto de R$ 80,1 bilhes para os trs quadrimestres do exerccio.
No obstante, conforme destacado no Relatrio de Avaliao do 5 bimestre, de 21/11/2014,
cujo excerto transcrito a seguir, a STN e a SOF alegaram que seria possvel ampliar o limite de
empenho e movimentao financeira das despesas discricionrias em R$ 10 bilhes, considerandose para isso, no o limite mximo de abatimento da meta em vigor (R$ 67 bilhes), mas sim o limite
de R$ 106 bilhes referente meta fiscal proposta no Projeto de Lei (PLN) 36/2014, submetido
apreciao do Congresso Nacional por meio da Mensagem Presidencial 365, de 10/11/2014.
4. Importa ressaltar que as estimativas constantes deste relatrio j consideram os
efeitos da proposta encaminhada pelo Poder Executivo (PLN n 36/2014) ao Congresso
Nacional, de alterao da Lei n 12.919, de 24 de dezembro de 2013, que Dispe sobre
as diretrizes para a elaborao e execuo da Lei Oramentria de 2014 no sentido de
ampliar a possibilidade de reduo da meta de resultado primrio no montante dos
gastos relativos s desoneraes de tributos e ao Programa de Acelerao do

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 005.335/2015-9

Crescimento PAC.
Em face da deteriorao da situao fiscal com relao ao cenrio apontado no Relatrio de
Avaliao do Cumprimento das Metas Fiscais do 2 Quadrimestre de 2014 e, considerando a
diminuio das receitas e o aumento das despesas primrias ressaltada no Relatrio de Avaliao
Oramentria do 5 bimestre, mais uma vez impunha-se ao Poder Executivo apurar o montante
necessrio de contingenciamento e informar a cada rgo oramentrio dos Poderes Legislativo
e Judicirio, do MPU e da DPU at o 22 dia aps o encerramento do bimestre, por fora do
disposto no art. 9 da LRF, c/c o art. 51 da LDO 2014.
Como relatado anteriormente, a STN e a SOF, ao avaliarem as receitas e despesas primrias
ao final do quinto bimestre de 2014, no indicaram a necessidade de contingenciamento. Ao
contrrio, alegaram que seria possvel a ampliao do limite oramentrio e financeiro para custear
despesas discricionrias em R$ 10 bilhes, com amparo no projeto de lei de alterao da meta fiscal
encaminhado ao Congresso Nacional. Diante disso, no se deve cogitar em responsabilidade dos
demais Poderes e do Ministrio Pblico, porquanto cabia ao Poder Executivo Federal a atribuio
de indicar aos demais Poderes a necessidade de conteno de despesas.
Cabe ainda ressaltar que o Decreto 8.367/2014, de 28/11/2014, editado com base no
Relatrio de Avaliao do 5 bimestre, condicionou a expanso das despesas discricionrias
proposta no referido relatrio aprovao do projeto de lei que alterava os montantes de deduo
das metas de resultado primrio:
Art. 4 A distribuio e a utilizao do valor da ampliao a que se referem os arts. 1 e
2 deste Decreto ficam condicionadas publicao da lei resultante da aprovao do
PLN n 36, de 2014 - CN, em tramitao no Congresso Nacional. (grifou-se)
notrio que o citado projeto de lei de alterao da meta fiscal estabelecida pela LDO 2014
no teve o condo de suspender a eficcia das normas prescritas no art. 9 da LRF, c/c o art. 51 da
LDO 2014. Uma vez demonstrada a necessidade de contingenciamento, dado que a realizao da
receita no era compatvel com o cumprimento da meta fiscal estabelecida na LDO, o Poder
Executivo deveria ter apurado o montante necessrio e informado a cada rgo oramentrio dos
Poderes Legislativo e Judicirio, do MPU e da DPU at o 22 dia aps o encerramento do bimestre.
No se alegue que a superveniente publicao da Lei 13.053/2014, que alterou a meta fiscal
da LDO 2014, em 15/12/2014, elidiu a exigncia de se limitar a execuo oramentria e financeira.
Isso porque a situao indicativa de no cumprimento da meta fiscal ressaltada no Relatrio de
Avaliao do Cumprimento das Metas Fiscais do 2 Quadrimestre de 2014 impunha, desde ento, a
adoo de tal medida, a teor do disposto no art. 9 da LRF, c/c o art. 51 da LDO 2014.
de se ver que, no somente no interregno compreendido entre a edio do Decreto
8.367/2014, em 28/11/2014, e a vigncia da Lei 13.053/2014, a partir de 15/12/2014, mas tambm
desde o momento da verificao da ocorrncia de desvio do resultado primrio no 2 quadrimestre
em relao meta, ao final do ms de setembro, o Poder Executivo, consoante as competncias
prescritas no art. 51 da LDO 2014 e nos arts. 8 e art. 9, 3, da Lei Complementar 101/2000,
incorreu em omisso, pois deixou de indicar e promover o devido contingenciamento do oramento
federal. Caso o Executivo tivesse adotado tempestivamente as providncias cabveis, a restrio
oramentria e financeira poderia ter-se revertido em momento posterior, quando da publicao da
Lei 13.053/2014.
Tal fato caracteriza situao omissiva, apoiada em estimativas que j incorporavam os efeitos
do projeto de lei encaminhado ao Congresso Nacional, projeto esse, at ento, desprovido de
qualquer fora legal. Essa situao conferiu flagrante desrespeito ao princpio constitucional da

TC 005.335/2015-9
legalidade inscrito no art. 37, caput, da Constituio Federal, s normas oramentrias vigentes,
bem como aos pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel com
vistas preveno de riscos e correo de desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas,
nos termos do art. 1, 1, da Lei Complementar 101/2000.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

luz dos fatos apontados, v-se que o Poder Executivo deixou de indicar e promover a
limitao de empenho e movimentao financeira, a despeito da constatao de que a realizao da
receita verificada ao final do segundo quadrimestre de 2014 no comportaria o atingimento da meta
fiscal. Tal omisso prevista como infrao administrativa no art. 5, inciso III, da Lei 10.028/2000
(Lei de Crimes Fiscais):
Art. 5 Constitui infrao administrativa contra as leis de finanas pblicas:
(...)
III deixar de expedir ato determinando limitao de empenho e movimentao
financeira, nos casos e condies estabelecidos em lei;
Assim, tem-se que a irregularidade em foco, consistente em omisso no dever de limitao de
empenho e movimentao financeira (falta contingenciamento de despesas discricionrias da
Unio), no montante de pelo menos R$ 28,54 bilhes, por ocasio da edio do Decreto 8.367/2014,
de responsabilidade direta da Presidente da Repblica, no exerccio do Poder Regulamentar, haja
vista o disposto no art. 84, inciso V, da Constituio Federal, segundo o qual compete
privativamente Presidente da Repblica expedir decretos e regulamentos para a fiel execuo da
lei.
Com efeito, nos termos do art. 228 do Regimento Interno desta Corte, o Relatrio sobre as
Contas do Governo da Repblica deve contemplar informaes sobre o cumprimento dos
parmetros estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Por sua vez, o respectivo Parecer
Prvio deve concluir sobre a observncia dos princpios constitucionais e legais que regem a
administrao pblica federal, bem como das normas aplicveis execuo oramentria da Unio
e s demais operaes realizadas com recursos pblicos federais.
A par da gravidade da ocorrncia no mbito da esfera administrativa, h que se apontar nas
presentes Contas, o descumprimento das normas prescritas nos arts. 37, caput, da Constituio
Federal, 51 da Lei 12.919/2013 LDO 2014, bem como nos 1 e 9 da Lei Complementar
101/2000, em face da ausncia de contingenciamento de despesas discricionrias no montante de
pelo menos R$ 28,54 bilhes, quando da edio do Decreto 8.367/2014, em prejuzo ao
planejada e transparente e gesto fiscal responsvel em prol do equilbrio das contas pblicas da
Unio no exerccio de 2014.
Nesse sentido, deve ser emitido alerta o Poder Executivo Federal, com fulcro no art. 59, 1,
inciso V, da Lei de Responsabilidade Fiscal, acerca das irregularidades na gesto oramentria da
Unio durante o exerccio de 2014, em face da no limitao de empenho e movimentao
financeira no montante necessrio para comportar o cumprimento da meta de resultado primrio
vigente na data de edio do Decreto 8.367/2014.
Por fim, resgata-se o teor do disposto no art. 4 do Decreto 8.367/2014, que condicionou a
distribuio e utilizao dos valores de ampliao dos limites de movimentao e empenho e de
pagamento publicao da lei resultante da aprovao do PLN 36/2014. Com efeito, o art. 118 da
LDO 2014 contempla comando extremamente claro no sentido de que:
Art. 118. A execuo da Lei Oramentria de 2014 e dos crditos adicionais obedecer
aos princpios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia na administrao pblica federal, no podendo ser utilizada para influir na

TC 005.335/2015-9
apreciao de proposies legislativas em tramitao no Congresso Nacional. (grifouse)

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Ao oferecer a liberao de limites oramentrios e financeiros como contrapartida alterao


legislativa que autorizaria a reduo da meta fiscal pela totalidade das despesas do PAC e das
desoneraes tributrias, o Poder Executivo utilizou-se da execuo oramentria, condicionando-a
apreciao da proposio que se encontrava em tramitao no Congresso Nacional. Tal uso
ocorreu, inclusive, mediante a adoo de clusula resolutiva, nos termos do pargrafo nico do art.
4 do Decreto 8.367/2014: no aprovado o PLN de que trata o caput, o Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto e o Ministrio da Fazenda elaboraro novo relatrio de receitas
e despesas e encaminharo nova proposta de decreto.
Considerando que a aprovao do PLN 36/2014 foi consumada na forma da Lei 13.053/2014,
a condicionante oramentria imposta pelo Poder Executivo no Decreto 8.367/2014 surtiu o efeito
desejado pelo governo federal, qual seja, a alterao promovida na redao do caput do art. 3 da
LDO 2014, que extinguiu o valor de referncia de R$ 67 bilhes como limite para deduo da meta
de resultado primrio da Unio. Contudo, tal mudana deu-se custa da infringncia, pelo governo,
dos princpios constitucionais da legalidade e da moralidade, dos pressupostos do planejamento, da
transparncia e da gesto fiscal responsvel, bem como do art. 118 da mesma LDO 2014, o que
enseja a emisso de alerta nestas Contas.
IRREGULARIDADES

Inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), dos


pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da
Lei Complementar 101/2000), bem como dos arts. 9 da Lei Complementar 101/2000 e 51 da
Lei 12.919/2013, em face da ausncia de contingenciamento de despesas discricionrias da
Unio no montante de pelo menos R$ 28,54 bilhes, quando da edio do Decreto
8.367/2014;

Inobservncia dos princpios da legalidade e da moralidade (art. 37, caput, da Constituio


Federal), dos pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel
(art. 1, 1, da Lei Complementar 101/2000), bem como do art. 118 da Lei 12.919/2013, em
face do condicionamento da execuo oramentria de 2014 apreciao legislativa do
Projeto de Lei PLN 36/2014, nos termos do art. 4 do Decreto 8.367/2014.

ALERTA

Alertar o Poder Executivo Federal, com fulcro no art. 59, 1, inciso V, da Lei de
Responsabilidade Fiscal, acerca das irregularidades na gesto oramentria da Unio durante
o exerccio de 2014, em face da no limitao de empenho e movimentao financeira no
montante necessrio para comportar o cumprimento da meta de resultado primrio vigente na
data de edio do Decreto 8.367/2014, bem como da condicionante imposta liberao e
utilizao dos limites oramentrios e financeiros definidos no Decreto 8.367/2014, que
contrariou o disposto no art. 118 da Lei 12.919/2013.

Nos itens seguintes apresentada a distribuio do contingenciamento ocorrido em 2014 entre


os Poderes e rgos que participam dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social.

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

3.5.3.1 Contingenciamento no Poder Executivo


A tabela a seguir indica, por rgo/unidade oramentria do Poder Executivo, os limites de
movimentao e de empenho finais fixados sobre a base submetida programao financeira, no
exerccio de 2014.

Evoluo dos limites de empenho do Poder Executivo 2014


R$ milhares
Decreto 8.197, de 20/2/2014*
rgo
Presidncia
Mapa
MCTI
MF
MEC
MDIC
MJ
MME
MPS
MRE
MS
MTE
MT
MC
MinC
MMA
MPOG
MDA
ME
MD
MIN
MTur
MDS
MCidades
Min. da Pesca
Vice-Presidncia
SAE
SAC
AGU
SDH
SPM
CGU
SPPIR
SEP
SMPE
EFU
Transferncias
OOC
Emendas (*)
Reserva (**)

Lei
997.036
2.876.840
7.036.472
4.791.874
44.293.764
1.322.361
4.602.194
927.833
2.293.379
1.071.776
88.959.551
1.088.349
17.287.840
826.561
1.675.790
1.270.884
1.225.829
3.389.983
2.250.431
20.510.191
8.104.150
1.398.415
31.835.196
25.395.150
393.786
5.146
67.949
2.962.468
380.598
283.384
207.278
94.757
49.520
1.208.570
68.519
1.638.162
172.388
127.200
283.091.574

Limite
941.706
1.883.347
6.869.469
3.218.874
42.298.830
1.015.761
3.495.692
604.296
1.883.289
871.476
82.594.081
890.053
5.942.190
718.127
919.031
955.577
704.146
2.387.964
1.101.899
12.940.046
2.512.533
350.198
31.703.733
17.616.316
207.323
5.146
57.949
1.207.639
300.598
176.674
92.113
94.757
28.287
455.743
56.533
1.038.162
172.288
127.200
6.462.614
17.690.540
252.592.203

Corte
55.330
993.492
167.003
1.573.000
1.994.934
306.600
1.106.502
323.537
410.090
200.300
6.365.470
198.296
11.345.649
108.434
756.759
315.306
521.683
1.002.019
1.148.533
7.570.145
5.591.617
1.048.216
131.463
7.778.834
186.463
10.000
1.754.829
80.000
106.710
115.165
21.233
752.827
11.986
600.000
100
(6.462.614)
(17.690.540)
30.499.372

Portaria-MP 1, de 6/1/2015
% Corte
5,5%
34,5%
2,4%
32,8%
4,5%
23,2%
24,0%
34,9%
17,9%
18,7%
7,2%
18,2%
65,6%
13,1%
45,2%
24,8%
42,6%
29,6%
51,0%
36,9%
69,0%
75,0%
0,4%
30,6%
47,4%
0,0%
14,7%
59,2%
21,0%
37,7%
55,6%
0,0%
42,9%
62,3%
17,5%
36,6%
0,1%
0,0%
-

Lei + Crditos
1.065.993
3.275.934
7.507.166
5.125.886
48.429.872
1.329.930
4.756.606
951.569
2.361.576
1.227.806
90.971.892
1.082.833
17.736.915
931.126
1.677.335
1.326.221
1.547.472
3.387.890
3.166.430
21.139.630
7.856.925
1.414.948
32.749.049
25.363.726
394.606
5.146
70.864
3.399.732
422.776
284.892
207.298
106.014
49.047
1.416.740
72.227
1.895.385
104.062
127.200
294.940.720

Limite***
909.564
2.299.985
6.218.740
4.019.074
40.905.025
1.120.030
3.653.694
685.776
2.174.642
1.205.906
85.489.648
873.799
13.818.587
723.970
1.082.823
965.219
1.202.986
2.568.879
2.418.550
18.705.164
5.439.908
739.462
32.251.673
21.589.078
211.099
4.446
65.711
2.396.409
342.776
227.008
125.676
105.528
25.956
945.712
51.775
1.170.110
103.562
120.000
32.884
5.634.063
262.624.900

Corte
156.428
975.949
1.288.426
1.106.812
7.524.847
209.900
1.102.912
265.793
186.934
21.900
5.482.244
209.034
3.918.328
207.155
594.512
361.002
344.486
819.012
747.880
2.434.465
2.417.017
675.486
497.376
3.774.647
183.507
700
5.153
1.003.323
80.000
57.884
81.622
486
23.091
471.028
20.452
725.274
500
7.200
(32.884)
(5.634.063)
32.315.820

% Corte
14,7%
29,8%
17,2%
21,6%
15,5%
15,8%
23,2%
27,9%
7,9%
1,8%
6,0%
19,3%
22,1%
22,2%
35,4%
27,2%
22,3%
24,2%
23,6%
11,5%
30,8%
47,7%
1,5%
14,9%
46,5%
13,6%
7,3%
29,5%
18,9%
20,3%
39,4%
0,5%
47,1%
33,2%
28,3%
38,3%
0,5%
5,7%
11,0%

Fonte: SOF.
(*) No houve distribuio de limites para emendas no decreto inicial. A distribuio inicial de emendas foi promovida
pela Portaria-SOF 33, de 8/5/2014;
(**) A reserva inicial incluiu apenas o Programa de Acelerao do Crescimento, vide Portaria-MPOG 58, de 21/2/2014;
(***) Valores finais de movimentao e empenho, conforme a Portaria MP n 1, de 6/1/2015.

No Decreto 8.197/2014, o limite de empenho do Poder Executivo foi fixado, inicialmente, em


R$ 283,0 bilhes, dos quais R$ 107,6 bilhes foram destinados ao atendimento das despesas
obrigatrias sujeitas programao financeira e R$ 175,3 bilhes ao atendimento das despesas
discricionrias.
Conforme demonstrado, ao final do exerccio de 2014, considerando-se a lei oramentria

TC 005.335/2015-9
mais os crditos adicionais abertos no exerccio, a base sujeita a programao financeira alcanou o
montante de R$ 294,9 bilhes, com uma restrio oramentria final de R$ 32,3 bilhes. Ou seja,
foram disponibilizados ao longo do exerccio R$ 262,6 bilhes para execuo.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Assim, em 2014, os rgos do Poder Executivo que sofreram maior contingenciamento de


recursos em relao base sujeita a programao financeira foram: Ministrio do Turismo (MTur),
com 47,7%; Secretaria de Polticas de Promoo Igualdade Racial (SPPIR), com 47,1%;
Ministrio da Pesca e Aquicultura, com 46,5%; Secretaria de Polticas para as Mulheres (SPM),
com 39,4%; Ministrio da Cultura (MinC), com 35,4% e Secretaria dos Portos (SEP), com 33,2%.
J os rgos com menor restrio oramentria foram: Controladoria-Geral da Unio (CGU), com
0,5%; Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), com 1,5% e Ministrio
das Relaes Exteriores (MRE), com 1,8%. Em termos absolutos, por sua vez, verificou-se que o
Ministrio da Educao (MEC), o Ministrio da Sade (MS), o Ministrio dos Transportes (MT) e o
Ministrio das Cidades (MCidades) foram os rgos com maior volume de recursos
contingenciados: R$ 7,5 bilhes, R$ 5,5 bilhes, R$ 3,9 bilhes e R$ 3,8 bilhes, respectivamente.
Constata-se tambm que no existem critrios legais que norteiem a poltica de
contingenciamento oramentrio em nvel de rgo, apenas por Poderes e, excepcionalmente, para o
Ministrio Pblico da Unio (MPU) e para o Conselho Nacional do Ministrio Pblico (CNMP).
Alm da fixao de limites de movimentao e empenho, no mbito do Poder Executivo, os
decretos concernentes programao financeira e ao contingenciamento estabelecem limites de
pagamento. Tal limite o montante at o qual se permite efetuar o pagamento de despesas conta
do oramento vigente ou conta de oramentos de exerccios anteriores (restos a pagar). No
Decreto 8.197/2014, o limite de pagamento foi fixado, inicialmente, em R$ 244,7 bilhes, de modo
que, considerando-se apenas a dotao autorizada pelo referido decreto, da ordem de R$ 252,5
bilhes, chegou-se a uma limitao de pagamento de R$ 7,8 bilhes. De acordo com o inciso I do
art. 8 do referido decreto, os Ministros do Planejamento, Oramento e Gesto e da Fazenda
poderiam, em ato conjunto, ampliar os limites de pagamento dentro dessa margem.
Observa-se que o estabelecimento de limite de empenho igual ou superior ao de pagamento
resulta em elevado volume de inscrio de despesas em restos a pagar. Isso porque parte das
despesas empenhadas no tem como efetivamente ser paga no decorrer do exerccio, pois o limite
de pagamento destina-se cobertura das despesas oramentrias do exerccio corrente e aos restos a
pagar inscritos em exerccios anteriores.
Diante do crescimento do volume de restos a pagar inscritos ao final do ano, mais
detalhadamente analisado no item 3.3.3.6 deste Relatrio, h que se destacar sua relao com o
resultado primrio. De fato, no clculo do resultado primrio, seguindo o regime de caixa, as
receitas so contabilizadas quando do seu ingresso na Conta nica do Tesouro Nacional, e as
despesas, quando de seu efetivo pagamento. Assim, os restos a pagar inscritos no afetam o clculo
do resultado no ano de sua inscrio, pois, nesse estgio, as despesas encontram-se somente
empenhadas e, no mximo, liquidadas (restos a pagar processados), estando, ainda, pendentes de
pagamento. O efeito potencial da inscrio de restos a pagar sobre o resultado primrio, em 2014,
detalhado no item 3.5.5.1 deste Relatrio.
3.5.3.2 Contingenciamento nos demais Poderes
O art. 9 da LRF tambm determina que, se verificado ao final de um bimestre que a
realizao da receita poder no comportar o cumprimento das metas de resultado fiscal
estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes, o MPU e o CNMP promovero, por ato
prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias subsequentes, limitao de empenho e

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela LDO.


A LDO 2014, a exemplo das anteriores, determinou, em seu art. 51, que o Poder Executivo
apuraria o montante da limitao de empenho e informaria, at o vigsimo dia aps o encerramento
do bimestre, o montante que caberia a cada um dos Poderes, de forma proporcional ao montante da
base contingencivel.
Outrossim, a LDO 2014 estabeleceu, no mesmo artigo, que a base contingencivel
corresponderia ao total das despesas discricionrias primrias, excludas, entre outras, as atividades
dos Poderes Legislativo e Judicirio, do MPU, do CNMP e da DPU, constantes da proposta
oramentria e custeadas com recursos de doaes e convnios. No entanto, caso a estimativa de
receita indicada pelo Poder Executivo fosse menor que a constante da proposta oramentria, as
dotaes das atividades dos Poderes Legislativo e Judicirio, do MPU, do CNMP e da DPU
deveriam ser contingenciadas proporcionalmente frustrao da receita estimada na proposta
oramentria.
Assim, houve limitao de empenho na primeira avaliao bimestral, no valor de
R$ 261,8 milhes, proporcionalmente participao de cada Poder na base contingencivel,
definida no 1 do art. 51 da LDO 2014. Desse modo, o Poder Executivo informou a reduo nos
limites de empenho e movimentao financeira dos demais Poderes e outros rgos no valor total
de R$ 261,8 milhes, cabendo R$ 43,0 milhes ao Poder Legislativo, R$ 169,8 milhes ao Poder
Judicirio, R$ 48,6 milhes ao MPU e R$ 0,4 milho ao CNMP.
No quinto Relatrio de Avaliao Bimestral, a reviso das estimativas das receitas primrias,
das despesas obrigatrias e do abatimento da meta fiscal indicou a possibilidade de
ampliao dos limites de empenho e de movimentao financeira em R$ 10,1 bilhes, em relao
aos limites constantes na avaliao do quarto bimestre.
De acordo com 1 do art. 51 da LDO 2014, a ampliao nos limites que coube aos Poderes
Executivo, Legislativo e Judicirio e ao MPU/CNMP foram, respectivamente, de R$ 10.032,7
milhes, R$ 17,4 milhes, R$ 67,9 milhes e R$ 18,4 milhes, conforme a tabela seguinte:
Distribuio da Ampliao dos Limites de Empenho entre Poderes e rgos 2014
R$ milhares

Poderes, MPU e rgos

Poder Executivo
Poderes Legislativo, Judicirio e
MPU
Cmara dos Deputados
Senado Federal
Tribunal de Contas da Unio
Supremo Tribunal Federal
Superior Tribunal de Justia
Justia Federal
Justia Militar da Unio
Justia Eleitoral

Varia
o do
Base
Participa Limite
Contingenci
o %
de
vel
Empenh
o
10.032.6
166.831.563
98,98%
97
1.723.749

1,02%

103.661

191.686
30.734
66.533
16.397
14.660
333.720
13.033
302.767

0,11%
0,02%
0,04%
0,01%
0,01%
0,20%
0,01%
0,18%

11.527
1.848
4.001
986
882
20.069
784
18.207

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Justia do Trabalho
Justia do Distrito Federal e dos
Territrios
Conselho Nacional de Justia
Defensoria Pblica da Unio
Ministrio Pblico da Unio
Conselho Nacional do Ministrio
Pblico
Total

TC 005.335/2015-9
350.330
0,21%
21.068
12.867

0,01%

774

85.693
301.356

0,05%
0,00%
0,18%

5.153
18.123

3.973

0,00%

239

168.555.312

100,00%

10.136.3
58

Fonte: SOF.

3.5.4 Disponibilidades de Caixa e Inscrio em Restos a Pagar


O Demonstrativo das Disponibilidades de Caixa (Anexo V do Relatrio de Gesto Fiscal) visa
dar transparncia ao montante disponvel para fins de inscrio em restos a pagar de despesas no
liquidadas, cujo limite a disponibilidade de caixa lquida. A apurao dessa disponibilidade deve
ser realizada pelo ponto de vista estritamente fiscal, demonstrando se o rgo possui liquidez para
arcar com todas as obrigaes financeiras.
Conceitualmente, a disponibilidade de caixa bruta deve ser composta por ativos de alta
liquidez, para os quais no existam restries ao uso imediato. Por outro lado, as obrigaes
financeiras representam os compromissos assumidos com os fornecedores e prestadores de servios,
includos os depsitos de diversas origens, os restos a pagar processados e os restos a pagar no
processados de exerccios anteriores.
A apurao da disponibilidade de caixa lquida, a partir da avaliao do grau de liquidez dos
ativos e de exigibilidade dos passivos, deve ser norteada pelo princpio da prudncia, de forma a
prevenir riscos capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas. Nesse contexto, deve-se evitar, no
exerccio dos julgamentos necessrios s estimativas em algumas condies de incerteza, que ativos
e receitas sejam superestimados e que passivos e despesas sejam subestimados, atribuindo-se maior
confiabilidade ao processo de mensurao e apresentao dos componentes patrimoniais.
Com a finalidade de subsidiar a verificao da existncia de disponibilidades suficientes para
inscrio de despesas em restos a pagar no processados, foram apuradas, por esta Corte de Contas,
as disponibilidades financeiras, em 31/12/2014, dos Poderes e rgos federais previstos no art. 20
da LRF, conforme demonstrado na tabela a seguir:
Disponibilidades de Caixa em 31/12/2014 (*)
R$ milhes

Poderes e rgos

Disponibilidade de
Caixa Bruta

(1)
Poder Executivo
Poder Legislativo
1. Cmara dos Deputados
2. Senado Federal
3. Tribunal de Contas da Unio
Poder Judicirio
1. Conselho Nacional de Justia
2. Supremo Tribunal Federal
3. Superior Tribunal de Justia
4. Justia Federal

652.167
2.465
1.554
650
262
7.411
139
190
174
3.871

Obrigaes
Financeiras

(2)
153.704
817
517
240
60
1.883
71
56
35
616

Disponibilidade
de Caixa
Lquida

Inscrio em
Restos a
Pagar no
Processados

(3) = (1) - (2)


498.463
1.648
1.037
410
202
5.528
68
134
139
3.255

(4)
106.252
370
201
100
69
3.690
50
32
80
2.334

Suficincia de
Caixa aps a
Inscrio

(5) = (3) - (4)


392.211
1.278
836
309
132
1.838
19
102
59
921

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Poderes e rgos

Disponibilidade de
Caixa Bruta

Obrigaes
Financeiras

(1)

(2)
36
1.101
1.707
193
659
662.702

5. Superior Tribunal Militar


6. Justia Eleitoral
7. Justia do Trabalho
8. Tribunal de Justia do DF e Territrios
Ministrio Pblico da Unio

Total

Disponibilidade
de Caixa
Lquida

12
348
708
37
221
156.625

Inscrio em
Restos a
Pagar no
Processados

(3) = (1) - (2)


24
753
998
156
438
506.077

(4)
16
488
621
68
382
110.694

Suficincia de
Caixa aps a
Inscrio

(5) = (3) - (4)


8
265
378
88
56
395.383

Fonte: Colunas 1 a 5 demonstrativos dos rgos.


1) Os valores das colunas (1) a (2) so oriundos dos demonstrativos de disponibilidade de caixa, e os valores da coluna
(4) so oriundos do demonstrativo de restos a pagar, dos rgos.
2) Os valores dos demonstrativos dos rgos foram calculados de acordo com a orientao tcnica da STN
estabelecida pela macrofuno 021301 do Manual Siafi.
3) A suficincia de caixa aps a inscrio de restos a pagar no processados do exerccio, quando calculada a partir do
balano patrimonial, a diferena entre o ativo financeiro e o passivo financeiro.
(*) No representam valores consolidados. No ativo disponvel dos rgos no integrantes do Poder Executivo, so
contabilizados crditos a receber do referido Poder. Tais valores so computados como obrigaes no RGF do Poder
Executivo. Portanto, pode haver diferenas entre os valores divulgados neste relatrio e no Relatrio de Gesto Fiscal
Consolidado.

A tabela de disponibilidades foi montada a partir das informaes dos rgos e apresenta a
disponibilidade bruta e as obrigaes de todos os rgos relacionados no art. 20 da LRF, chegandose ao saldo lquido das disponibilidades de caixa, nos termos do pargrafo nico do art. 42 da LRF.
De acordo com essas informaes, no conjunto dos rgos, a disponibilidade lquida antes da
inscrio dos restos a pagar no processados do exerccio era da ordem de R$ 506,1 bilhes, tendo
sido inscritos R$ 110,7 bilhes, restando, portanto, uma suficincia de caixa de R$ 395,4 bilhes.
A tabela a seguir demonstra os valores relativos inscrio de empenhos em restos a pagar
processados e no processados, no exerccio de 2014, os estoques de empenhos de exerccios
anteriores que no foram executados durante o exerccio analisado e a disponibilidade de caixa
lquida para cobertura da inscrio de restos a pagar no processados dos Poderes e rgos federais
relacionados no art. 20 da LRF.
Restos a Pagar Inscritos por Poder e rgo Exerccio de 2014 (*)
R$ milhes

Poderes/rgos

Restos a Pagar Inscritos


Processados
No Processados
Exerccios
Exerccios
Do Exerccio
Do Exerccio
Anteriores
Anteriores
(1)
(2)
(3)
(4)

1. Poder Executivo
2. Poder Legislativo
2.1. Cmara dos Deputados
2.2. Senado Federal
2.3. Tribunal de Contas da Unio
3. Poder Judicirio
3.1 Conselho Nacional de Justia
3.2. Supremo Tribunal Federal
3.3. Superior Tribunal de Justia
3.4. Justia Federal
3.5. Superior Tribunal Militar
3.6. Justia Eleitoral
3.7. Justia Trabalhista
3.8. Tribunal de Justia do DF e Territrios
4. Ministrio Pblico da Unio
Total

8.377
6
6
0
0
49
0
0
2
9
0
5
33
0
2
8.434

29.945
7
5
2
0
63
1
0
1
17
0
15
29
0
4
30.018

76.513
388
316
13
60
604
4
2
5
150
6
97
311
31
163
77.668

106.252
370
201
100
69
3.690
50
32
80
2.334
16
488
621
68
382
110.694

Disponibilidade de
Caixa Lquida
(antes da inscrio
em restos a pagar)
(5)
498.463
1.648
1.037
410
202
5.528
68
134
139
3.255
24
753
998
156
438
506.077

Fonte: Siafi.
(*) No representa valores consolidados.

A tabela acima foi montada a partir das informaes do Demonstrativo de Restos a Pagar

TC 005.335/2015-9
(Anexo VI do Relatrio de Gesto Fiscal, do terceiro quadrimestre de 2014) de todos os rgos
relacionados no art. 20 da LRF. Como resultado, para o conjunto dos rgos, verificou-se que, em
2014, o processo de inscrio de restos a pagar no processados obedeceu ao disposto no art. 42 da
LRF, uma vez que havia suficincia de caixa para suportar a referida inscrio.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

A tabela seguinte demonstra os montantes inscritos em restos a pagar ao final do exerccio, o


estoque de restos a pagar referentes a empenhos de exerccios anteriores e que no foram
executados no exerccio em foco e o total das despesas oramentrias nos exerccios de 2014 e de
2013.

Variao dos Restos a Pagar Inscritos no Exerccio de 2014


R$ milhes

Exerccio

2014
2013
Variao

Total das
Despesas
Empenhadas
(exceto
refinanciamento
da dvida)
1.691.517
1.471.370
15%

Restos a Pagar Inscritos no Exerccio


Processados
30.018
25.716
17%

No Processados
110.694
121.947
-9%

Total
140.712
147.663
-5%

Estoque de Restos a
Pagar de Exerccios
Anteriores Processados e No
Processados

Total de Restos
a Pagar Processados e
No
Processados

86.102
71.054
21%

226.814
218.717
4%

Fontes: STN e Relatrios Resumidos da Execuo Oramentria da Unio e de Gesto Fiscal dos exerccios de 2014 e
2013.

Observa-se que o crescimento da inscrio de restos a pagar no acompanhou o crescimento


das despesas oramentrias. As despesas oramentrias, excludas as despesas de refinanciamento
da dvida, apresentaram crescimento anual nominal de 15%; j os valores inscritos em restos a
pagar processados e no processados no final do exerccio de 2014 apresentaram decrscimo
nominal de 5% (ou 7 bilhes) em relao ao volume inscrito no final de 2013.
Os restos a pagar processados, isto , aqueles referentes a despesas j liquidadas, ou seja, cuja
obrigao foi cumprida pelo fornecedor de bens ou servios e verificada pela Administrao, mas
ainda no pagas, aumentaram R$ 4 bilhes, com variao anual de 17%, crescimento superior ao do
conjunto das despesas oramentrias, que foi de 15%. J a inscrio de restos a pagar no
processados se reduziu em R$ 11 bilhes, correspondendo a uma variao anual negativa de 9%.
Apesar dessa reduo no valor dos restos a pagar inscritos no final de 2014, o valor total
passvel de ser executado no exerccio de 2015 aumentou 4% (R$ 8 bilhes) em relao ao
disponvel para ser executado em 2014. Isso ocorreu porque o estoque de restos a pagar, isto ,
aqueles restos a pagar referentes a empenhos realizados em anos anteriores ao ano em foco e que
no foram executados no ano em foco, aumentou 21%, correspondendo a uma variao nominal de
R$ 15 bilhes.
3.5.4.1 Inscrio irregular de restos a pagar Programa Minha Casa Minha Vida
Segundo evidenciado nos autos do processo TC 021.643/2014-8, de relatoria do ministro Jos
Mcio Monteiro, que deu origem ao Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio, o pagamento de subsdios
relativos ao Programa Minha Casa Minha Vida tem sido financiado desde 2010 por meio de
operao de crdito interno junto ao FGTS, gerando uma obrigao da Unio para com esse fundo.
De acordo com a Lei Oramentria de 2014, os recursos relativos ao PMCMV deveriam ser
executados no mbito do Programa Temtico 2049 Moradia Digna, por meio das aes 00CW

TC 005.335/2015-9
Subveno econmica destinada a implementao de projetos de interesse social em reas urbanas,
00CX Subveno econmica destinada a implementao de projetos de interesse social em reas
rurais e 0E64 Subveno econmica destinada a implementao de projetos de interesse social em
cidades com menos de 50.000 habitantes. Todas essas aes esto sob a responsabilidade do
Ministrio das Cidades.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

No entanto, conforme concluses constantes do TC 021.643/2014-8, comprovadas por meio


de informaes prestadas pelo MTE, apensadas ao citado processo, as despesas com pagamento dos
subsdios relativos ao PMCMV tiveram como fontes recursos provenientes de operao de crdito
interna realizada pelo Tesouro Nacional junto ao FGTS, conforme previamente autorizado pelo art.
82-A da Lei 11.977/2009. Pode-se depreender, por meio dessas informaes, que os recursos para
pagamento dos subsdios relativos ao PMCMV foram repassados aos beneficirios do programa,
no restando obrigao de pagamento da Unio junto ao PMCMV, mas sim uma obrigao perante
o FGTS, resultante da operao de crdito realizada junto a tal fundo.
A par disso, a execuo oramentria das aes 00CW, 00CX e 0E64 no exerccio de 2014
apresentada a seguir:
Despesas Executadas no Programa Minha Casa Minha Vida 2014
R$ milhes

Ao
00CW - Subveno econmica destinada
a implementao de projetos de interesse
social em reas urbanas
00CX - Subveno econmica destinada
a implementao de projetos de interesse
social em reas rurais
0E64 - Subveno econmica destinada a
implementao de projetos de interesse
social em cidades com menos de 50.000
habitantes
Total

Dotao
Atualizada

Despesas
Empenhadas

Despesas
Liquidadas

Inscrio em Restos
a Pagar no
Processados

Valores
Pagos

612

612

612

1.175

1.175

670

670

505

393

393

143

143

250

2.180

2.180

813

813

1.367

Fonte: Siafi Gerencial.

Os dados demonstram que, na ao 00CW, as despesas foram integralmente inscritas em


restos a pagar no processados ao final de 2014, enquanto que, nas aes 00CX e 0E64, os
percentuais de inscrio foram de 43% e 64% dos valores empenhados, respectivamente. No total,
foram inscritos R$ 1,367 bilho em restos a pagar no processados.
Tal inscrio causa estranheza, visto que as despesas correspondentes aos referidos empenhos
j foram pagas, ainda no exerccio de 2014, com recursos provenientes do crdito concedido pelo
FGTS Unio. Conclui-se, pois, que a efetivao do pagamento dispensaria a respectiva inscrio
da despesa em restos a pagar, haja vista que, nos termos dos arts. 36, caput, da Lei 4.320/1964 e 67,
caput, do Decreto 93.872/1986, consideram-se restos a pagar as despesas empenhadas mas no
pagas at 31 de dezembro.
Assim, pode-se afirmar que os valores referentes s despesas do PMCMV relativas aos
empenhos realizados no exerccio de 2014 foram indevidamente inscritos em restos a pagar no
processados, pois, na realidade, esses valores j foram efetivamente pagos com recursos obtidos por
meio de operaes de crdito da Unio junto ao FGTS, ainda que tais operaes de crdito e a
prpria execuo oramentria das despesas em comento tenham sido realizadas sem a observncia
das normas atinentes matria, conforme discorrido nos itens 2.3.6 e 3.3.3.7 deste Relatrio. Como
resultado, tem-se uma obrigao financeira da Unio para com o FGTS, e no mais junto ao
PMCMV.

TC 005.335/2015-9
A gravidade da ocorrncia decorre do fato de que a inscrio de despesas em restos a pagar
constitui procedimento de exceo, justificvel somente nos casos previstos no art. 35 do Decreto
93.872/1986, quais sejam:
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

I.
II.
III.
IV.

vigente o prazo para cumprimento da obrigao assumida pelo credor, nele estabelecida;
vencido o prazo de que trata o item anterior, mas esteja em curso a liquidao da despesa, ou seja de interesse
da Administrao exigir o cumprimento da obrigao assumida pelo credor;
se destinar a atender transferncias a instituies pblicas ou privadas;
corresponder a compromissos assumidos no exterior.

Os empenhos relativos ao PMCMV no atendiam a nenhuma dessas condies em


31/12/2014, posto que o credor (FGTS) utilizou disponibilidades prprias para cumprir uma
obrigao em nome da Unio, qual seja, o pagamento das subvenes econmicas aos beneficirios
do programa. Portanto, no h que se falar em liquidao da despesa em curso ou interesse da
Administrao em exigir o cumprimento da obrigao assumida pelo credor, mas sim em direito
do FGTS ao ressarcimento das quantias desembolsadas, devidamente atualizadas pela taxa Selic,
nos termos do art. 82-A da Lei 11.977/2009.
Obviamente que tal ressarcimento no deve correr conta de restos a pagar no processados
de subvenes econmicas, pois se trata, em essncia, de amortizao de dvida anteriormente
contrada, sujeita, entre outras disposies, disciplina do art. 22 do Decreto 93.872/1986.
Consoante o referido comando, os compromissos reconhecidos aps o encerramento do exerccio
correspondente, podero ser pagos conta de dotao destinada a atender despesas de exerccios
anteriores, respeitada a categoria econmica prpria.
Com efeito, nos termos do art. 228 do Regimento Interno desta Corte, o Relatrio sobre as
Contas do Governo da Repblica deve contemplar informaes sobre o cumprimento dos
parmetros estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Por sua vez, o respectivo Parecer
Prvio deve concluir sobre a observncia dos princpios constitucionais e legais que regem a
administrao pblica federal, bem como das normas aplicveis execuo oramentria da Unio
e s demais operaes realizadas com recursos pblicos federais.
Conforme demonstrado, houve a inscrio indevida em restos a pagar de R$ 1,367 bilho
referentes a despesas que no mais subsistiam em 31/12/2014. Trata-se de irregularidade grave na
temtica da despesa pblica, constatada de maneira inequvoca por este Tribunal, e que denota o
descumprimento, por parte do governo federal, de dispositivos legais afetos gesto oramentria
durante o exerccio de 2014 (arts. 36, caput, da Lei 4.320/1964 e 67, caput, do Decreto
93.872/1986), em ofensa ao princpio constitucional da legalidade, bem como aos pressupostos do
planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da Lei Complementar
101/2000), o que enseja a emisso de alerta nas presentes Contas.

IRREGULARIDADE

Inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), dos


pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da
Lei Complementar 101/2000), bem como dos arts. 36, caput, da Lei 4.320/1964, 35 e 67,
caput, do Decreto 93.872/1986, em face da inscrio irregular em restos a pagar de R$ 1,367
bilho referentes a despesas do Programa Minha Casa Minha Vida no exerccio de 2014.

ALERTA

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 005.335/2015-9

Alertar o Poder Executivo Federal, com fulcro no art. 59, 1, inciso V, da Lei de
Responsabilidade Fiscal, acerca das irregularidades na gesto oramentria da Unio durante
o exerccio de 2014, envolvendo a inscrio em restos a pagar de R$ 1,367 bilho referentes a
despesas do Programa Minha Casa Minha Vida, sem a observncia do disposto nos arts. 36,
caput, da Lei 4.320/1964, 35 e 67, caput, do Decreto 93.872/1986.

3.5.5 Cumprimento das Metas Fiscais


A Lei de Responsabilidade Fiscal estatui, no 1 do seu art. 4, que o projeto de lei de
diretrizes oramentrias conter anexo no qual sero estabelecidas metas de resultado primrio e
nominal e de montante da dvida pblica para o exerccio a que se referir e para os dois seguintes.
Sob esse comando, o Anexo de Metas Fiscais da Lei de Diretrizes Oramentrias para 2014
(Lei 12.919/2013, com redao dada pela Lei 13.053/2014) fixou a meta de supervit primrio em
R$ 167,4 bilhes para todo o setor pblico no financeiro. Nesse contexto, a participao da Unio
foi fixada em R$ 116,1 bilhes, integralmente atribudos ao governo central (Oramentos Fiscal e
da Seguridade Social), vez que foi nula a meta determinada para as empresas estatais no
dependentes (Programa de Dispndios Globais). Especificamente para o exerccio de 2014, o anexo
estipulou, ainda, no mbito da Unio, a meta de resultado nominal deficitrio em R$ 25,7 bilhes e
de montante da dvida lquida em R$ 1.088,7 bilhes.
No que tange ao Programa de Dispndios Globais, vale frisar que, para 2014, da mesma
forma como ocorreu em 2013, as empresas dos grupos Petrobras e Eletrobras ficaram dispensadas
de obter metas de resultado fiscal, sob o argumento, entre outros, de que tais empresas esto
plenamente orientadas para o mercado, de maneira que a necessidade de obteno de metas
provocaria limitaes quanto s possibilidades de investimentos em projetos economicamente
viveis, comprometendo, sobremaneira, sua capacidade competitiva nos respectivos setores de
atuao.
Metas Fiscais da Unio para 2014
Discriminao

R$ milhes

% PIB

I. Receita Primria

1.289.030,7

23,88

II. Despesa Primria

1.172.958,7

21,73

116.072,0

2,15

0,00

III. Resultado Primrio Governo Central (I II)


IV. Resultado Primrio Empresas Estatais Federais
VI. Resultado Nominal Governo Federal
VII. Dvida Lquida Governo Federal

-25.682,0

-0,48

1.088.718,0

20,20

Fonte: Lei 12.919/2013 (LDO para 2014).

No que se refere avaliao do cumprimento das referidas metas fiscais, a mensagem


presidencial que encaminhou o projeto de lei oramentria da Unio para o exerccio de 2014
indicou, com fundamento no inciso IV do art. 11 da LDO 2014, o Banco Central do Brasil como o
rgo encarregado da apurao e divulgao dos resultados primrio e nominal oficiais, aplicada a
metodologia conhecida como abaixo da linha.
A quinze dias do encerramento do exerccio de 2014 e aps cinco relatrios de avaliao
bimestral do cumprimento das metas fiscais, foi aprovada pelo Congresso Nacional a Lei
13.053/2014, oriunda de projeto de lei de iniciativa exclusiva da Presidente da Repblica, que
propunha modificao substantiva na meta de resultado primrio at ento em vigor. A alterao se
deu no art. 3 da LDO 2014, permitindo que o limite original de abatimento da meta, no montante
de R$ 67 bilhes, fosse aumentado at a totalidade do valor das despesas relacionadas ao Programa

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

de Acelerao do Crescimento e das desoneraes tributrias.


Ocorre que, ao assim proceder, referida modificao promoveu uma inverso na lgica de
controle estabelecida pela Lei de Responsabilidade Fiscal, uma vez que, a uma, retirou do
cumprimento das metas fiscais o carter de parmetro norteador da ao planejada e transparente,
positivado em seu art. 1, 1. E, a duas, deixou de consider-lo como condio necessria para
que, entre outros aspectos, sejam concedidas renncias de receitas e aumentos de despesas
obrigatrias de carter continuado.
Desse modo, com a alterao efetuada pela Lei 13.053/2014, as desoneraes tributrias, em
vez de estarem condicionadas ao cumprimento das metas fiscais, passaram a ser a varivel que
permitiu reduzir o montante da meta de resultado primrio estabelecida para o exerccio.
Ressalta-se, ainda, as concluses da fiscalizao conduzida no mbito do TC 021.643/2014-8,
que culminou no Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio, que apontaram para a omisso, nas estatsticas
fiscais, de despesas primrias incorridas pela Unio durante o exerccio de 2014, conforme ser
demonstrado mais frente.
Feitas essas observaes iniciais, que indicam a fragilidade ftica da mensurao dos
resultados fiscais e das metas apresentadas pelo governo federal, a tabela adiante mostra os valores
alcanados em 2013, ao lado das metas fixadas pela LDO 2014 e dos valores realizados em 2014
informados oficialmente pelo Banco Central do Brasil. Frise-se que os valores da tabela ainda no
compreendem as alteraes determinadas pelo Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio. Ademais, as
informaes so apresentadas sob a tica das necessidades de financiamento, segundo a qual
valores negativos representam supervit e valores positivos, dficit.
Dvida Lquida e Resultados Primrio e Nominal da Unio
Itens da Anlise
Dvida Lquida
Ajustes patrimoniais e metodolgicos
Resultado Nominal
Governo Central
Governo Federal
Bacen
Empresas Estatais Federais
Juros Nominais
Governo Central
Governo Federal
Bacen
Empresas Estatais Federais
Resultado Primrio
Governo Central
Governo Federal
Bacen
Empresas Estatais Federais
Ajuste do PAC e Desoneraes de Tributos1
PIB

Realizado 2013
Metas 2014
R$ milhes
% PIB R$ milhes
% PIB
1.019.461
19,77
1.088.718
20,17
-87.374
-1,69
110.753
2,15
25.682
0,48
110.555
2,14
141.257
2,74
-30.702
-0,60
198
0,00
185.499
3,60
185.846
3,60
217.866
4,22
-32.020
-0,62
-346
-0,01
-74.747
-1,45
-116.072
-2,15
-75.291
-1,46
-116.072
-2,15
-76.609
-1,49
1.318
0,03
544
0,01
0
0
35.054
0,68
67.000
1,24
5.157.569
5.398.698

Realizado 2014
R$ milhes % PIB
1.196.603
21,67
-96.220
-1,74
273.322
4,95
271.542
4,92
294.216
5,33
-22.675
-0,41
1.780
0,03
250.842
4,54
251.070
4,55
273.860
4,96
-22.789
-0,41
-228
0,00
22.479
0,41
20.472
0,37
20.357
0,37
115
0,00
2.008
0,04
161.741
2,93
5.521.256

Fontes: Bacen e Lei 12.919/2013 (LDO 2014).


(1) O art. 3 da LDO 2014 (Lei 12.708/2012, alterado pela Lei 13.053/2014), permitiu reduzir a meta at o montante
dos gastos relativos ao PAC e s desoneraes de tributos, o que resultou em R$ 161,7 bilhes ao final do perodo;
Observao: considerando a apurao dos resultados fiscais sob a tica das necessidades de financiamento, a partir da
metodologia abaixo da linha, adotada pelo Banco Central, valores negativos representam supervit e valores
positivos, dficit.

Conforme a tabela em anlise, a Unio apresentou, em 2014, dficit primrio de R$ 22,5


bilhes ou 0,41% do PIB, valor inferior em R$ 138,6 bilhes meta de supervit primrio
inicialmente fixada de R$ 116,1 bilhes, mas aderente ao permitido pela alterao do art. 3 da
LDO 2014, que estabeleceu que a meta poder ser reduzida at o montante das desoneraes de

TC 005.335/2015-9
tributos e dos gastos relacionados ao Programa de Acelerao do Crescimento (...).
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

De acordo com o Relatrio de Avaliao do Cumprimento das Metas Fiscais referente ao


exerccio de 2014, elaborado pela Secretaria do Tesouro Nacional e pela Secretaria de Oramento
Federal, o montante das despesas executadas no mbito do PAC em 2014 foi de R$ 57,7 bilhes e
das desoneraes foi de R$ 104,0 bilhes. Esse montante de R$ 161,7 bilhes fez reduzir a meta de
supervit primrio inicial de R$ 116,1 bilhes para um dficit primrio de R$ 45,7 bilhes.
Portanto, a alterao da lgica dos incisos I e II do art. 14 da LRF, proporcionada pela alterao do
art. 3 da LDO original, permite evidenciar, nesse genuno arcabouo, o cumprimento da meta com
folga de R$ 23,2 bilhes.
No que tange ao resultado nominal, o dficit de R$ 273,3 bilhes apurado em 2014 foi bem
superior meta de resultado deficitrio, de R$ 25,7 bilhes, estabelecida pela LDO. No entanto,
vale observar que esta Corte de Contas j se manifestou no sentido de que a meta de resultado
nominal tem carter meramente indicativo, posto que no pode ser controlada apenas pela atuao
do Poder Executivo, estando sujeita a efeitos oriundos da execuo de outras polticas (controle
inflacionrio, por exemplo), bem como de crises internacionais (Acrdo 1.788/2006-TCUPlenrio).
A dvida lquida do governo federal (governo central mais empresas estatais federais), por seu
turno, encerrou 2014 com saldo de R$ 1.196,6 bilhes, acima, portanto, do montante de R$ 1.088,7
bilhes, estabelecido como limite mximo pela LDO. Eis, portanto, a situao atpica resultante da
alterao da LDO que, ao tempo em que parece cumprir a meta de resultado primrio, no atende a
meta referente dvida lquida. Ora, se o objetivo de se conceber o resultado primrio a
manuteno de uma trajetria sustentvel da dvida, no faz sentido o alcance de uma meta que
resulta em aumento continuado da dvida. Veja-se que, para uma meta de dvida lquida de R$
1.088,7 bilhes, encerrou-se o exerccio com um resultado de R$ 1.196,6 bilhes, com diferena de
R$ 107,9 bilhes.
No que se refere dvida, embora as razes do desempenho do endividamento tenham sido
analisadas em maior profundidade no item 2.3 deste Relatrio, que trata especificamente dessa
matria, convm ressaltar que os ajustes patrimoniais e metodolgicos contriburam para uma
reduo de R$ 96,2 bilhes (ou 1,74% do PIB) no saldo da dvida lquida da Unio. Tais ajustes
decorreram, sobretudo, da variao, em reais, da dvida externa lquida, ou seja, da dvida externa
bruta descontada das reservas internacionais, de tal sorte que foram considerados os efeitos da
depreciao da moeda nacional sobre ativos e passivos.
Cabe destacar que o montante dos juros nominais apropriados aos estoques da dvida lquida
do governo federal em 2014 foi superior quele observado para o exerccio anterior. Em 2014, os
juros nominais foram responsveis pela elevao do endividamento em cerca de R$ 250,8 bilhes
ou 4,54% do PIB, ante um aumento de R$ 185,5 bilhes ou 3,60% do PIB em 2013.
Contudo, conforme registrado no item 2.3.2 deste Relatrio, que trata da dvida lquida do
setor pblico, despesas de juros e encargos nominais em conjuno com dficits primrios resultam
em expanso continuada da dvida lquida tanto em valores nominais quanto em percentual do PIB,
o que chama a ateno para o carter expansionista da poltica fiscal em 2014, cuja imediata
consequncia o aumento dos juros pagos na renovao dos ttulos pblicos federais.

3.5.5.1 O resultado primrio da Unio em 2014


Conforme exposto anteriormente, o esforo fiscal oficial do governo federal ao longo de 2014
foi suficiente para cumprir a meta de resultado primrio fixada na lei de diretrizes oramentrias,

TC 005.335/2015-9
em vista da alterao do art. 3, que resulta numa situao genuna de cumprimento de meta oficial
de resultado primrio e descumprimento de meta da dvida lquida do governo federal. O dficit
primrio oficial no perodo foi de R$ 22,5 bilhes, inferior, portanto, meta de supervit primrio
de R$ 116,1 bilhes, estabelecida inicialmente no instrumento oramentrio.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Como tambm j ressaltado, a alterao do art. 3 da LDO 2014 possibilitou que, da meta de
resultado primrio fixada, fossem deduzidas despesas oramentrias referentes ao PAC e s
desoneraes tributrias. Em decorrncia, dos R$ 116,1 bilhes inicialmente previstos, foram
descontados R$ 161,7 bilhes, reduzindo a meta de supervit para um dficit primrio de at
R$ 45,7 bilhes. Somente aps essa reduo que se pde considerar atingida a meta fiscal, com
um excedente de R$ 23,2 bilhes.
Isso posto, o presente tpico tem por objetivo evidenciar algumas medidas adotadas pelo
governo federal no decorrer do exerccio financeiro de 2014 que contriburam de maneira
significativa para a obteno do resultado primrio apresentado.
Desoneraes
Os incisos I e II do art. 14 da LRF estabelecem que as desoneraes tributrias devem
ser condicionadas ao cumprimento das metas fiscais. Com a alterao feita no art. 3 da LDO
original feita pela Lei 13.053/2014, publicada na ltima quinzena do exerccio de 2014, ocorreu
uma inverso da lgica da LRF, o que aponta para a necessidade de desconsiderar, no clculo do
resultado primrio ajustado, o desconto permitido de R$ 104,0 bilhes.
Contingenciamento
Cabe destacar, em segundo lugar, o contingenciamento oramentrio efetuado ao longo de
2014. Sem adentrar nos pormenores da matria, que tratada no item 3.5.3 deste Relatrio,
verificou-se que a Unio promoveu alteraes nos limites de empenho e movimentao financeira
que resultaram em um contingenciamento lquido de apenas R$ 20,7 bilhes em dotaes
destinadas execuo de despesas primrias. Isso foi possvel em vista das desoneraes de R$
104,0 bilhes e das despesas do PAC de R$ 57,7 bilhes, ambas utilizadas para abatimento da meta
fiscal.
Parcelamentos
No exerccio de 2014, com amparo no art. 93 da Lei 12.973/2014, no art. 2 da Lei
12.996/2014 e no art. 34 da Lei 13.043/2014, o governo federal reabriu o prazo de parcelamentos de
dvidas tributrias e previdencirias no mbito da Lei 11.941/2009 ( 12 do art. 1 e art. 7), da
Lei 12.249/2010 ( 18 do art. 65) e da Lei 12.865/2013 (art. 17). Essa reabertura permitiu
recolhimentos extraordinrios no montante de R$ 19,9 bilhes entre agosto e dezembro de 2014,
conforme dados divulgados pela RFB.
Nesse contexto, importa ressaltar o tratamento diferenciado dado s pessoas jurdicas que
fizeram opo pela litigncia tributria e posteriormente aderiram s reaberturas de prazo dos
programas de parcelamentos de tributos contestados e/ou atrasados. Essas empresas foram
beneficiadas pela diminuio de cobrana dos encargos e puderam alongar os prazos de pagamento.
Por outro lado, os contribuintes que fizeram o pagamento no vencimento e sem questionamento no
foram alcanados pela diminuio de encargos.
Com efeito, a anlise do desempenho dos parcelamentos como instrumentos de recuperao
de crditos tributrios e previdencirios da Unio consta do item 3.5.1.3 deste Relatrio.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 005.335/2015-9

Concesses
Assim como a arrecadao proveniente dos parcelamentos, tambm pode ser considerada
atpica a Receita de Concesses e Permisses relativo outorga de servios de telecomunicaes
(4G), com realizao de R$ 5,1 bilhes em dezembro de 2014.
Dividendos
Conforme dados divulgados pelo Tesouro Nacional, a Unio recebeu aproximadamente R$ 9
bilhes de dividendos do BNDES em 2014, cujo valor tambm excludo das receitas recorrentes
em vista das razes que se seguem. Em primeiro lugar, porque excede 0,1% do PIB e em segundo
lugar porque no resulta de esforo fiscal genuno, uma vez que, nos ltimos sete exerccios, o
Tesouro Nacional tem transferido sucessivamente ttulos quela instituio financeira.
Em contrapartida aos ttulos transferidos, que somente em 2014 alcanaram o montante de R$
60 bilhes (Lei 13.000/14 e MP 661/14), a Unio recebe contratos com clusula de remunerao
inferior taxa de captao do Tesouro Nacional. De forma que essas transferncias aumentam o
resultado com ttulos e valores mobilirios do BNDES, s expensas de subsdio do Tesouro,
inflando o lucro da instituio financeira que pode assim recolher receitas primrias (dividendos),
fato que, sem as transferncias, no seria possvel.
Adicionalmente, o relatrio dos auditores independentes sobre as demonstraes financeiras
do exerccio de 2014 do BNDES apresenta uma base para opinio com ressalva. Nela ressaltada a
existncia de R$ 2,6 bilhes de perdas permanentes em instrumentos financeiros classificados como
disponveis para venda, dos quais R$ 1,6 bilho de ativos com empresa que no publicou suas
demonstraes, foi mantido no Patrimnio Lquido, sem impacto no resultado. Ou seja, o resultado
da instituio est aumentado, em oposio s normas contbeis, nesse montante. No menos
importante, os auditores independentes informaram que as perdas permanentes de R$ 2,6 bilhes
no puderam ser cotejadas com as demonstraes do emissor, pois ainda no haviam sido
divulgadas.
Portanto, contabilmente, essas transaes se processaram via aumentos de dvida do Tesouro
Nacional e de concesses de emprstimos ao BNDES, operaes aparentemente neutras em relao
ao resultado primrio, haja vista se tratar de permutas meramente financeiras, nas quais uma sada
de ttulos do Tesouro Nacional d origem a um ativo para o governo federal de igual valor. Ocorre
que, ato contnuo a essas operaes, a Unio recebeu contrapartidas com efeito primrio, na forma
de dividendos (embora sejam uma forma de remunerao tpica do acionista, os dividendos tambm
podem se revelar receitas atpicas, a depender das circunstncias em que so pagos).
Float de Restos a Pagar
Por fim, como ltima medida que merece destaque, no encerramento do exerccio houve a
inscrio de R$ 135,2 bilhes de despesas primrias em restos a pagar, nos termos do art. 36 da Lei
4.320/1964, c/c o art. 68 do Decreto 93.872/1986. Conforme demonstrado no item 3.3.3.6 deste
Relatrio, o montante de despesas inscritas em restos a pagar tem aumentado considervel e
recorrentemente nos ltimos anos, ainda que com menor fora no ltimo perodo.
Sob a tica fiscal intertemporal, esse fato deve ser visto com ateno, pois, embora essas
despesas no tenham impacto direto no resultado primrio apurado no exerccio de sua inscrio,
porquanto no envolvem sada imediata de recursos, elas indicam um potencial desembolso futuro,
ou seja, podem onerar o resultado de exerccios vindouros quando de seus pagamentos.
Com vistas a evidenciar o esforo fiscal genuno do governo em um exerccio, mitigando o

TC 005.335/2015-9
efeito dos crescentes montantes inscritos em restos a pagar, tem-se avaliado o resultado primrio
obtido descontado do denominado float. O float corresponde ao montante das despesas primrias
inscritas em restos a pagar deduzido do valor correspondente aos restos a pagar pagos ao longo do
exerccio, assim como daqueles que forem cancelados no perodo. Em termos econmicos,
representa o volume de recursos que, embora permanea no Tesouro Nacional, dever ser
transferido a credores do governo, em momento futuro, em funo de obrigaes assumidas no
exerccio analisado.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Nesse sentido, a anlise do float de restos a pagar referente ao exerccio de 2014 evidencia
que um desembolso primrio potencial de at R$ 38,3 bilhes foi adiado para exerccios seguintes.
Ou seja, caso os estgios da despesa tivessem sido cumpridos integralmente ao longo de 2014, ao
menos parte das despesas primrias inscritas em restos a pagar poderiam ter sido pagas no
exerccio, impactando negativamente o resultado primrio.
Efeitos das Medidas Adotadas sobre o Resultado Primrio
A despeito dos seus efeitos sobre a gesto das finanas pblicas, o contingenciamento
oramentrio e a inscrio de restos a pagar so instrumentos de uso consagrado no mbito da
poltica fiscal brasileira, previstos inclusive na legislao, conforme j salientado. Em paralelo, as
receitas extraordinrias, atpicas, no usuais ou no recorrentes, por sua prpria adjetivao,
decorrem, como regra geral, de operaes fiscais ou extrafiscais no rotineiras ou, ao menos, pouco
comuns do ponto de vista das caractersticas predominantes das receitas primrias.
Assim, diferentemente da arrecadao de tributos e das receitas decorrentes da prestao de
servios e da explorao econmica de bens e direitos, que seguem um fluxo contnuo e regular de
realizao, as receitas extraordinrias, em geral, resultam de transaes especficas, cuja frequncia
incerta ou imprevisvel, e costumam envolver valores materialmente relevantes. Inclusive, em
razo dessa caracterstica, tais receitas so deduzidas para fins de elaborao das estimativas
oramentrias de arrecadao, e seu efeito deve ser demonstrado em informao complementar ao
projeto de lei oramentria anual, conforme disposio reiterada nas sucessivas leis de diretrizes
oramentrias da Unio, inclusive na de 2014:
Lei 12.919/2013 LDO 2014 Anexo III Relao das Informaes Complementares
ao Projeto de Lei Oramentria de 2013 Inciso XI - demonstrativo da receita
oramentria nos termos do art. 12 da LRF, incluindo o efeito da deduo de receitas
extraordinrias ou atpicas arrecadadas no perodo que servir de base para as projees,
que constaro do demonstrativo pelos seus valores nominais absolutos (...) (grifou-se)
Ademais, a depender de sua complexidade, transaes que do origem a receitas
extraordinrias podem vir a demandar aperfeioamentos normativos especficos, visando enquadrar
seus procedimentos preparatrios ao arcabouo jurdico que rege a administrao pblica. Esses
foram os casos das leis instituidoras dos parcelamentos e das leis autorizadoras das concesses de
crdito aos bancos oficiais.
Todos esses elementos esto presentes nas operaes descritas anteriormente, as quais, alm
de terem garantido o resgate antecipado de ttulos da dvida pblica mobiliria federal, resultaram
em receitas primrias adicionais de R$ 34 bilhes para a Unio. Tais receitas foram, portanto,
fundamentais para que a Unio pudesse divulgar o alcance, com alguma folga, da meta reduzida de
dficit primrio em 2014.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 005.335/2015-9

Consideraes sobre as condies em que se deu o cumprimento da meta de resultado


primrio da Unio em 2014
Planejamento, transparncia, preveno de riscos e correo de desvios esto entre os
pressupostos da gesto fiscal responsvel, nos termos do art. 1, 1, da Lei de Responsabilidade
Fiscal. Tais pressupostos visam preservar o equilbrio das contas pblicas, de forma a controlar o
endividamento pblico.
Para tanto, so previamente definidas e amplamente divulgadas, por meio da lei de diretrizes
oramentrias, as metas de resultado entre receitas e despesas primrias, entendidas como aquelas
que efetivamente afetam o nvel de endividamento pblico. Em razo de sua relevncia como
instrumento de planejamento, transparncia e controle fiscal, a possibilidade de cumprimento dessas
metas deve ser verificada bimestralmente ao longo do exerccio, de modo que providncias
corretivas possam ser tempestivamente tomadas, em especial a limitao de empenho e
movimentao financeira, prevista no art. 9 da LRF e disciplinada a cada ano tambm pela LDO.
Como medida da capacidade do governo de arcar com os juros de sua dvida sem ter de
recorrer ao crdito, o resultado primrio, a despeito de suas eventuais limitaes conceituais e
metodolgicas, ainda um indicador oficial bsico da situao econmico-financeira do governo.
Por princpio, esse resultado deve depender essencialmente dos nveis de arrecadao e gastos
pblicos. Em face disso, o exerccio pleno da capacidade tributria, inclusive com aes de combate
sonegao, e o controle das despesas e das renncias de receitas so instrumentos-chave no
modelo de gesto fiscal preconizado pela LRF.
Obviamente que os efeitos da conjuntura econmica no podem ser desprezados ao se analisar
esse indicador, razo pela qual o cumprimento da meta de resultado primrio somente far sentido
econmico, em qualquer tempo e lugar, se de fato decorrer do efetivo esforo fiscal do governo.
Medidas atpicas, com impactos primrios significativos, quase sempre so percebidas e
mensuradas pelo mercado. Significa dizer que, no mbito das finanas pblicas, o realismo deve
sempre prevalecer sobre o formalismo, para no comprometer a credibilidade do governo, em
especial de sua poltica fiscal, afetando negativamente a confiana e as expectativas dos demais
agentes econmicos.
Ainda com relao s metas fiscais, fato que a LRF, em seu art. 65, inciso II, somente
dispensa seu cumprimento em caso de calamidade pblica reconhecida pelo Congresso Nacional.
Todavia, esse dispositivo no deve ser visto como um fim em si mesmo, de maneira que, esgotadas
as alternativas de conteno de despesas discricionrias de custeio e de capital, assim como as
possibilidades de ampliao de receitas tributrias e de contribuies, a alterao da meta de
resultado primrio ou a justificativa de seu no alcance revelam-se como opes legitimamente
vlidas e prudentes, tomando-se como base o pressuposto da transparncia que deve nortear a
gesto fiscal.
Nesse sentido, em detrimento das transaes que resultaram em receitas primrias atpicas da
ordem de R$ 34 bilhes, afigurar-se-ia mais consentnea com o planejamento, a transparncia e o
equilbrio das contas pblicas, por exemplo, a adoo de medidas com vistas a aumentar a
eficincia na arrecadao de receitas, assim como a racionalizar os gastos pblicos ou, ainda, a
aprimorar a cobrana de crditos a recuperar. No caso dessas alternativas no serem factveis, uma
deciso prudente seria ajustar tempestivamente a meta real capacidade de consecuo.
Percebe-se, portanto, vista da materialidade dos valores envolvidos, que uma calibragem
mais ajustada do contingenciamento de dotaes e das renncias de receitas, em conjunto com uma
estratgia integrada de cobrana dos crditos a recuperar mecanismos genuinamente fiscais ,

TC 005.335/2015-9
poderia se traduzir em uma combinao fiscal tima que levasse ao cumprimento da meta de
supervit primrio da Unio, de forma planejada, equilibrada e transparente.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Mesmo em caso de insucesso fiscal dessas medidas, restaria a alternativa de reduo da meta
de supervit primrio por meio de mudana da Lei de Diretrizes Oramentrias. Registre-se que tal
medida j foi adotada pela Unio em 2009, quando buscou atenuar os efeitos internos da crise
financeira global, no havendo impedimento para que retificao semelhante ocorresse em 2013,
ainda que por motivao diversa. Em 2014, a escolha foi pelo aumento dos montantes passveis de
desconto da meta relacionados ao PAC e s desoneraes tributrias, alm da reabertura de
parcelamentos de dvidas de empresas com a Unio e de resgate de valores do Fundo Soberano.
Consideraes sobre a ausncia de metodologia oficial de apurao do resultado primrio da
Unio e a no instituio do Conselho de Gesto Fiscal
Como visto, a credibilidade da poltica fiscal depende no apenas da declarao do
compromisso do governo com as metas estabelecidas, mas tambm da transparncia e da qualidade
dos resultados apresentados. Da mesma forma que se busca evitar o processo de deteriorao das
contas pblicas, duramente enfrentado pelo pas entre as dcadas de 1980 e 1990 e que somente
arrefeceu aps o ajuste fiscal promovido entre meados das dcadas de 1990 e 2000, deve-se primar
e perseverar pela higidez do indicador que, na essncia, representa o esforo fiscal realizado pelo
governo durante o ano, qual seja, o resultado primrio.
Contudo, a relevncia, fidedignidade, verificabilidade e compreensibilidade desse indicador
(entre outras caractersticas qualitativas da informao de resultado primrio da Unio) so afetadas
sobremaneira pela incompletude do arcabouo normativo aplicvel s finanas pblicas federais.
Com efeito, passados quinze anos desde a edio da LRF, ainda no h metodologia oficial de
apurao do resultado primrio da Unio, tampouco limites ao endividamento federal.
Nos incisos I e II e no 1, inciso IV, do art. 30 da LRF, foi estabelecido que, no prazo de
noventa dias aps a publicao da referida lei complementar, o presidente da Repblica submeteria,
respectivamente, ao Senado Federal e ao Congresso Nacional propostas de limites globais: i) para o
montante da dvida consolidada da Unio, estados e municpios; e ii) para o montante da dvida
mobiliria federal. Essas propostas deveriam contemplar, entre outras disposies, a metodologia de
apurao dos resultados primrio e nominal.
Encaminhadas as propostas de limites globais para as trs esferas de governo e para a dvida
mobiliria federal (mensagens 154 e 1.070, ambas de 2000, respectivamente), houve apartamento,
na Mensagem 154/2000, do texto que menciona a Unio e que contm a metodologia de apurao
do resultado fiscal, sendo aprovados to somente os controles de endividamento para estados, DF e
municpios, nos termos das resolues do Senado Federal 40 (dvidas consolidada e mobiliria) e 43
(operaes de crdito), ambas de 2001. J a proposta de limite para a dvida mobiliria federal
tramita no Senado como o Projeto de Lei iniciado na Cmara (PLC) 54/2009.
Destaca-se que essa lacuna normativa foi abordada em duas oportunidades recentes nesta
Corte de Contas. No voto condutor do Acrdo 1.776/2012-TCU-Plenrio, o eminente ministro
relator Walton Alencar Rodrigues ressaltou que (...) no h qualquer conceito definido com base na
LRF para o controle do endividamento da Unio (...). J por intermdio do Acrdo 7.469/2012TCU-1 Cmara, relatado pelo nobre ministro Augusto Nardes, o TCU recomendou ao Senado
Federal que:
(...) na qualidade de responsvel pela edio de normas e parmetros de apurao do
resultado fiscal da Unio, conforme estabelecido no art. 52, incisos VI e VII, da

TC 005.335/2015-9
Constituio Federal c/c o art. 30, incisos I e II, 1, inciso IV, da Lei Complementar n
101/2000, adote providncias visando suprir tal omisso, propiciando condies para
que o Tribunal de Contas da Unio possa exercer com plenitude as atribuies previstas
no art. 59 da LRF.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

As limitaes metodolgicas da sistemtica atual de apurao do resultado primrio


Ainda nessa linha, nos autos do TC 033.747/2012-1, que tratou das diretrizes para elaborao
do Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica de 2012, o TCU realizou
inspeo com o objetivo de identificar e segregar receitas e despesas primrias, recorrentes e no
recorrentes, e os normativos que orientam o reconhecimento, mensurao e evidenciao do
resultado primrio da Unio. O trabalho abrangeu os exerccios financeiros de 2010 a 2012. O
levantamento das receitas e despesas primrias recorrentes e no recorrentes foi feito para o
exerccio de 2013 no mbito do TC 005.968/2014-3, que culminou no Acrdo 3.084/2014-TCUPlenrio.
Em 2014 foi repetida a evidenciao das receitas atpicas e do float de restos a pagar, vez que
a Secretaria do Tesouro Nacional no explicitou esses itens, conforme a recomendao feita no
Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica de 2013. Para 2014, as receitas
atpicas alcanaram um montante de R$ 34 bilhes e o float de restos a pagar foi de R$ 38,3
bilhes, somando R$ 72,3 bilhes.
Em sntese, verificou-se que alguns fatores concorrem para possveis inconsistncias no
clculo do resultado primrio da Unio, em especial: i) o no desconto de receitas atpicas; ii) a
apurao acima da linha pelo regime de caixa; e iii) o no reconhecimento dos restos a pagar
como dvida, no clculo dos resultados fiscais tanto acima da linha como abaixo da linha.
Ademais, os dispndios das instituies financeiras estatais no dependentes tambm no tm
afetado o resultado fiscal, uma vez que, por praticarem mera intermediao financeira, suas
atividades no impactam a dvida lquida do setor pblico. Mencione-se tambm que o resultado
primrio das empresas estatais federais considera o impacto do oramento da empresa Itaipu
Binacional, devido corresponsabilidade da Unio na liquidao de suas dvidas, embora seus
dispndios no sejam fixados pelos rgos de coordenao e controle brasileiros.
preciso lembrar, ainda, que, ao calcular o resultado primrio pela metodologia abaixo da
linha, o Bacen, embora compute integralmente as disponibilidades financeiras do ente, considera,
para fins de dvida, apenas emprstimos e financiamentos feitos junto ao sistema bancrio, deixando
de fora os restos a pagar inscritos no passivo financeiro. Em outras palavras, o Bacen reconhece e
mensura o ativo de curto prazo, mas no reconhece e nem mensura o passivo no intermediado pelo
sistema financeiro, de forma que o tamanho da dvida subdimensionado em face dessa assimetria.
Diante dessas limitaes, buscou-se estimar o resultado primrio da Unio ajustado pela
excluso de receitas atpicas e do float mantido nas disponibilidades financeiras em decorrncia da
inscrio de restos a pagar referentes a despesas primrias. Como concluso, verificou-se que, na
ausncia desses fatores, o resultado primrio da Unio poderia ter sido ainda menor em 2014,
atingindo dficit de R$ 94,8 bilhes, conforme demonstrado na tabela a seguir:
Resultado Primrio da Unio Oficial e Ajustado 2014
R$ bilhes

Resultado Primrio Oficial (a)


(-) Receitas Atpicas (b)
Parcelamentos Tributrios

(22,5)
(34,0)
(19,9)

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Concesses Telecomunicaes 4G
Dividendos BNDES
(-) Float de Restos a Pagar (c)
(=) Resultado Primrio Ajustado (a - b - c)

TC 005.335/2015-9
(5,1)
(9,0)
(38,3)
(94,8)

Fontes: RFB, Siafi, STN e BNDES.

Consideraes sobre o Pedido de Reexame do Acrdo 3.084/2014-TCU-Plenrio (TC


005.968/2014-3)
A assertiva da Secretaria do Tesouro Nacional de que as estatsticas fiscais no Pas acima
e abaixo da linha seguem metodologia definida no Manual de Estatsticas Fiscais (A Manual on
Government Finance Statistics 1986) publicado em 1986 pelo Fundo Monetrio Internacional
no impede a discricionariedade exercida pelos rgos encarregados dessa aferio na escolha de
que operaes registrar, conforme extensamente evidenciado em fiscalizao executada pelo
Tribunal de Contas da Unio.
De fato, no Acrdo 992/2015-TCU-Plenrio (TC 021.643/2014-8), houve por bem o plenrio
do TCU determinar a regularizao da contabilidade fiscal no que tange especialmente ao clculo
dos resultados primrios e a regularizao dos saldos devedores do Governo Federal junto aos
bancos oficiais. Isso em face de ter sido constatada a existncia de dvidas do Tesouro devidamente
registradas nas demonstraes financeiras dos bancos oficiais, mas no registradas pelo Bacen e,
portanto, no computadas entre as obrigaes do setor pblico que impactam o resultado primrio.
importante lembrar que a aferio do resultado primrio pela Secretaria do Tesouro
Nacional e pelo Banco Central apresenta nmeros diferentes, que so explicados pela discrepncia
estatstica entre os dois levantamentos. Entretanto, a maioria das operaes registradas para a
mensurao do resultado fiscal pelo Banco Central do Brasil tambm so capturadas pelo critrio de
efetivo pagamento usado pela Secretaria do Tesouro Nacional. Dessa forma, a existncia de
operaes de crdito no registradas, assim como o sub-registro de passivos, permite evidenciar
resultados fiscais que no so reais, a despeito de no haver sada de caixa do Tesouro.
O item 13 do Pedido de Reexame argumenta que o impacto do gasto pblico sobre a
demanda agregada e sobre o endividamento pblico ocorre no momento em que os recursos
financeiros transitam da Unio para o setor privado da economia (...). Ressalte-se que a escolha do
conceito de caixa para a aferio do resultado primrio apresenta a vantagem da facilidade e rapidez
no levantamento da variao de ativos e passivos, mas no a nica possibilidade de mensurao
de receitas e despesas. E esse o entendimento do mesmo Manual mencionado pela STN, mas
revisado e publicado pelo FMI em 2001.
De acordo com a segunda edio do Manual de Estatsticas Fiscais (Government Finance
Statistics Manual 2001), que trata da base de registro dos eventos econmicos, no sistema
revisado das GFS, fluxos so registrados com base na competncia, o que significa que fluxos so
registrados no momento em que o valor econmico criado, transformado, trocado, transferido ou
extinguido. No Manual GFS 1986, as transaes so registradas quando caixa recebido ou pago
(traduo livre):
1.23 In the revised GFS system, flows are recorded on an accrual basis, which means
that flows are recorded at the time economic value is created, transformed, exchanged,
transferred, or extinguished. In the 1986 GFS Manual, transactions are recorded when
cash is received or paid. (Government Finance Statistics Manual 2001, p. 4).
H, portanto, alguma discricionariedade do critrio de mensurao a escolher, seja caixa ou
competncia. importante pontuar que, quando bens e servios so liquidados pelos fornecedores

TC 005.335/2015-9
mas no pagos pela Unio, os recursos necessrios para a gerao desses bens e servios j foram
despendidos pelos fornecedores, restando ao Tesouro o pagamento, que no pode deixar de ser feito.
E em atendimento ao princpio da confrontao de receitas e despesas, para o agente que forneceu
os bens e servios, j ocorreu o impacto sobre a demanda agregada.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Portanto, a maior parte do impacto da transao sobre a demanda agregada j ocorreu a partir
do momento da liquidao, restando empresa apenas a parcela no recebida do Tesouro referente
margem de ganho do fornecedor. E importante dizer que o motor da operao foi a solicitao do
bem ou servio pelo Estado, a quem cabe, aps confirmao da liquidao, efetuar o respectivo
pagamento. De forma que atrasar o pagamento, ou fazer outrem assumi-lo, diminui apenas
parcialmente o impacto sobre a demanda agregada ocasionado pela liquidao de solicitao de
bem ou servio feita pela Administrao.
Com a mensurao do resultado primrio ajustado, em que se usou metodologia de aferio
premiada pelo concurso de monografias do Tesouro Nacional, pretendeu-se expurgar dos
resultados primrios convencionais aqueles itens que no representavam esforo fiscal genuno. Os
ajustes, feitos indubitavelmente com algum critrio de discricionariedade, se referem ao float de
restos a pagar, aos dividendos, s concesses e aos parcelamentos de dvidas tributrias e
previdencirias.
O float dos restos a pagar liquidados no pagos busca capturar a assimetria da manuteno
dos recursos financeiros no pagos como item dos ativos e a excluso dos restos a pagar dos
passivos, o que parece razovel do ponto de vista da aferio do esforo fiscal. Quanto excluso
dos dividendos resultantes de mecanismos de repasse entre o Tesouro e o BNDES, tem por
propsito consolidar as transferncias de ttulos do Tesouro para a instituio financeira, que podem
gerar resultado positivo em funo do diferencial de taxas, mesmo que os papis sejam mantidos em
carteira pelo BNDES.
A gerao de resultados positivos no perodo, concomitantemente transferncia de
dividendos sob a forma de receita primria, ocorreu em paralelo com a diminuio do patrimnio
lquido do banco, conforme indicado pelas demonstraes financeiras da instituio. De forma que,
salvo melhor juzo, uma melhor aferio do resultado primrio deve desconsiderar essas operaes
heterodoxas.
Na mesma linha de retirar esforo fiscal no genuno, as receitas extraordinrias com o
parcelamento de tributos no podem ser geradas indefinidamente, sob pena de prejudicar o sistema
de incentivos no sistema tributrio, essencial para a adimplncia do contribuinte no usurio dessa
modalidade de regularizao. Tambm as concesses, como o caso da excluso referente ao campo
de Libra, em 2013, e a receita relativa outorga de servios de telecomunicaes (4G), em 2014,
no parecem refletir esforo fiscal genuno e recorrente.
Assim, a evidenciao do resultado primrio ajustado nos ltimos trs exerccios tinha a
pretenso de diminuir a assimetria de informao induzida por operaes heterodoxas e normativos
estabelecidos intempestivamente, inclusive no ltimo dia do exerccio (como em 2013), com o
propsito de apresentar o cumprimento das metas fiscais estabelecidas pela legislao federal,
mesmo custa de dificultar a obteno do resultado fiscal pelas outras esferas de governo.
Por ltimo, evidente que a defesa da poltica econmica feita pelo Pedido de Reexame nos
itens 19, 20 e 26 no resiste a uma exposio simples dos resultados de crescimento econmico e de
variao de preos que se observa no perodo. Os efeitos do excesso de intervencionismo, que se
estendeu alm do razoavelmente justificado, so crescimento econmico abaixo do potencial para a
economia brasileira e variao do IPCA mantida prxima banda superior de 6,5% a.a., mas

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TC 005.335/2015-9

elevando-se para acima de 8,0% a.a. logo aps o perodo eleitoral.


A necessidade de ampliao da transparncia dos resultados fiscais
Em decorrncia da constatao de pouca transparncia e credibilidade dos resultados fiscais
oficiais, um aspecto que merece ser ressaltado refere-se ao papel cumprido pelas metas fiscais. Com
efeito, a estabilidade macroeconmica um bem pblico, conquistado custa de um forte ajuste
fiscal suportado por toda a sociedade brasileira em um passado recente. Nesse sentido, a
preservao da percepo de solvncia do setor pblico crucial para minimizar eventuais
expectativas negativas por parte dos agentes econmicos quanto ao controle do endividamento
pblico.
Assim, conforme se depreende da leitura do Anexo de Metas Fiscais da LDO 2014, as metas
fiscais, e em especial a meta de resultado primrio, servem para dar confiana sociedade de que o
governo garantir as condies econmicas necessrias manuteno do crescimento sustentado, o
que inclui a sustentabilidade intertemporal da dvida pblica, em prol da estabilidade
macroeconmica. As metas fiscais consistem, na prtica, em mecanismo restritivo expanso
desmesurada da despesa pblica e, consequentemente, da dvida pblica.
Ocorre que o acompanhamento e o controle do resultado primrio pretendido e realizado pela
Unio tm-se configurado verdadeiros desafios sociedade como um todo e a este rgo de
controle externo em particular. Isso porque, ao longo dos ltimos anos, mudanas metodolgicas e
transaes atpicas vm contribuindo para reduzir a transparncia e dificultar o entendimento sobre
que supervit primrio o governo federal de fato tem alcanado.
Ainda que a metodologia de apurao do resultado primrio adotada pelo Bacen tenha
respaldo em procedimentos internacionalmente aceitos, alguns dispositivos das sucessivas LDOs
tm sido objeto de alterao recente. Citem-se como exemplos:
a

e)

f)

a prerrogativa de reduo da meta de supervit primrio pelo abatimento das despesas do PAC e do Plano
Brasil sem Misria, previstos respectivamente, a partir da LDO 2009 e da LDO 2012, sendo as despesas do
PAC em substituio s despesas do Projeto-Piloto de Investimentos (PPI). Tais prerrogativas foram
efetivamente exercidas em 2009, 2010, 2012, 2013 e 2014. De acordo com o Relatrio de Avaliao do
Cumprimento das Metas Fiscais de 2014, o montante abatido do resultado primrio a ttulo de PAC foi de R$
57,7 bilhes;
a fixao de metas em valores nominais, a partir da LDO 2011, em substituio sistemtica anterior de metas
fixadas em percentual do PIB. Na prtica, tal mudana se configura em potencial alvio fiscal para o governo
federal, uma vez que a variao nominal, mesmo com menor crescimento real do PIB, auxilia o cumprimento
da meta;
a prerrogativa de reduo da meta de supervit primrio pela realizao de investimentos prioritrios e de
desoneraes de tributos, prevista na LDO 2013 e na LDO 2014. A despeito da dificuldade de aferio
apontada na Nota Tcnica 6/113, do Ncleo de Assuntos Econmico-Fiscais da Consultoria de Oramento e
Fiscalizao Financeira da Cmara dos Deputados, o relatrio de Anlise da Arrecadao das Receitas Federais
de dezembro de 2014, da RFB, estimou para 2014 as desoneraes tributrias em R$ 104,0 bilhes. Mencionese ainda, conforme comentado no subitem 3.4.1 deste Relatrio, que trata dos benefcios tributrios, a falta de
transparncia acerca da metodologia de clculo das previses de renncias tributrias.

Todos esses fatores corroboram a necessidade premente de que a metodologia oficial de


apurao do resultado primrio da Unio seja estabelecida pelo Senado Federal, nos termos do que
dispem a Constituio Federal e a LRF.
Paralelamente, outro comando da Lei Complementar 101/2000 que, quando regulamentado,
certamente contribuir para mitigar os riscos de obscuridade na gesto fiscal o art. 67. Referido
dispositivo prev a criao do Conselho de Gesto Fiscal, ao qual atribui a competncia de
acompanhar e avaliar, de forma permanente, a poltica e a operacionalidade da gesto fiscal, com
vistas a disseminar prticas que resultem em maior eficincia na alocao e execuo do gasto

TC 005.335/2015-9
pblico, na arrecadao de receitas, no controle do endividamento e na transparncia da gesto
fiscal, entre outros objetivos. Em que pese o 2 do art. 67 da LRF dispor que a composio e a
forma de funcionamento do referido conselho sero definidas em lei, passados quinze anos desde a
edio da Lei de Responsabilidade Fiscal, tal colegiado ainda no foi institudo.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

A esse respeito, cumpre mencionar a existncia do Projeto de Lei 3.744, de 2000, de iniciativa
da Presidncia da Repblica, que tramita em regime de prioridade na Cmara dos Deputados, bem
como dos Projetos de Lei do Senado 424, de 2013 e 37, de 2014, em tramitao no Senado Federal.
Tais projetos visam dar efetivo cumprimento ao disposto no art. 67 da LRF, estruturando o
Conselho de Gesto Fiscal. Com efeito, espera-se que do processo legislativo resulte uma instncia
legtima, representativa e independente, que seja capaz de induzir melhorias no mbito da gesto
fiscal brasileira em prol da sustentabilidade das finanas pblicas.
Por outro lado, em documento encaminhado para compor a Prestao de Contas 2014, sobre o
atendimento da recomendao feita nas Contas do Governo de 2013, acerca da explicitao dos
efeitos fiscais decorrentes de receitas extraordinrias, a Secretaria do Tesouro Nacional afirmou
que:
O Tesouro Nacional manifesta o compromisso com a excelncia na qualidade de suas
divulgaes. O boletim Resultado do Tesouro Nacional faz parte desse esforo, dando
transparncia s estatsticas fiscais apuradas de acordo com padres internacionais
claramente definidos e difundidos nos termos do Manual de Estatsticas de Finanas
Pblicas de 1986 *GFSM 1986), do FMI, desde 1997.
De fato, h diversos relatrios publicados pela Unio que permitem verificar o
comportamento de receitas e despesas, tais como o boletim mensal da Secretaria da Receita Federal
do Brasil denominado Anlise da Arrecadao das Receitas Federais; o Relatrio de Avaliao
de Receitas e Despesa Primrias, elaborado pela Secretaria de Oramento Federal em conjunto
com a prpria STN; e, o Relatrio de Avaliao do Cumprimento das Metas Fiscais, tambm
publicado conjuntamente por SOF e STN.
Ademais, buscando atender recomendao, a STN fez divulgar na Prestao de Contas da
Presidente da Repblica (PCPR) de 2014 a compilao de receitas extraordinrias arrecadadas pelo
Tesouro Nacional em 2014. Para considerar uma receita como extraordinria, a STN utilizou alguns
critrios, a saber: ser superior a 0,1% do PIB e ter efeito limitado no tempo. H que se considerar
que a divulgao das informaes na PCPR 2014 j representa um passo importante para a
transparncia da questo, apesar de no cumprir exatamente os termos da recomendao.
De toda sorte, em vista dos procedimentos heterodoxos, e pouco transparentes, levados a cabo
pela Secretaria do Tesouro Nacional, particularmente no perodo 2010-2014, conforme
extensamente documentado nos autos dos processos TC 033.747/2012-1, TC 005.968/2014-3 e TC
021.643/2014-8, a divulgao do resultado primrio ajustado, no mbito deste e dos prximos
Relatrio sobre as Contas do Governo, constitui mecanismo de proteo consecuo de resultados
primrios genunos que venham a sinalizar uma disciplina fiscal fidedigna. Ademais, as
determinaes contidas no Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio (TC 021.643/2014-8), que sero
monitoradas a partir da deciso definitiva da matria, justificam que se deixe de recomendar
Secretaria do Tesouro Nacional a evidenciao do resultado primrio ajustado.

3.5.5.2 Omisso de registro de transaes primrias deficitrias da Unio


Conforme evidenciado nos autos do processo TC 021.643/2014-8, de relatoria do ministro
Jos Mcio Monteiro, que deu origem ao Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio, o Bacen no computou,
no clculo do resultado fiscal, transaes primrias deficitrias da Unio incorridas em operaes de

TC 005.335/2015-9
crdito junto ao Banco do Brasil, ao BNDES e ao FGTS. Segundo consta do voto do ministro
relator:
(...) o Banco Central do Brasil, na condio de responsvel pela apurao dos resultados
fiscais para fins de cumprimento das metas fixadas na Lei de Diretrizes Oramentrias,
ao deixar margem de suas estatsticas passivos da Unio que, de acordo com os seus
prprios critrios, deveriam compor a Dvida Lquida do Setor Pblico - DLSP, faltou
com a diligncia e transparncia esperada no desempenho de suas atribuies.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Com efeito, o fato de o Bacen no registrar um passivo da Unio nas estatsticas fiscais faz
com que o dficit primrio associado a tal passivo seja postergado para o momento em que a Unio
efetua o pagamento do respectivo passivo e no para o momento em que o dficit foi incorrido. Os
embargos de declarao da Unio e do Bacen que questionaram as determinaes corretivas nas
estatsticas fiscais impostas pelo Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio no foram aceitos por esta Corte,
conforme Acrdo 992/2015-TCU-Plenrio. Entre outras providncias, por meio da deciso
originria, determinou-se ao Bacen que:
9.1.3. em relao aos exerccios financeiros de 2013 e 2014, refaa o clculo do
resultado primrio decorrente:
9.1.3.1. dos dispndios ocorridos no mbito do Bolsa Famlia, do Abono Salarial e do
Seguro Desemprego, utilizando, para tanto, os saldos corretos de endividamento
lquido;
9.1.3.2. dos dispndios ocorridos no mbito da equalizao de taxa de juros a que se
refere a Lei 8.427/1992, e a Portaria do Ministrio da Fazenda 315/2014, utilizando,
para tanto, os saldos corretos de endividamento lquido;
9.1.3.3. dos dispndios ocorridos no mbito da legislao abrangida pelo ativo Ttulo e
Crditos a Receber Tesouro Nacional, do Banco do Brasil, utilizando, para tanto, os
saldos corretos de endividamento lquido;
9.1.3.4. da variao dos saldos da dvida da Unio junto ao BNDES no mbito do
Programa de Sustentao do Investimento (PSI) de que trata a Lei 12.096/2009,
utilizando, para tanto, os saldos corretos de endividamento lquido;
9.1.3.5. da variao dos saldos da dvida da Unio junto ao FGTS relativas aos
adiantamentos concedidos no mbito do PMCMV de que trata a Lei 11.977/2009,
utilizando, para tanto, os saldos corretos de referido endividamento;
9.1.3.6. da variao dos saldos da dvida da Unio junto ao FGTS relativa aos recursos
no repassados pelo Tesouro e que, em razo do disposto pelo art. 3, 1, da Lei
Complementar 110/2001, esto registrados como direitos de referido Fundo junto
Unio;
9.1.3.7. da variao dos saldos da dvida da Unio junto ao FGTS relativa aos recursos
no repassados pelo Tesouro para cobertura dos encargos resultantes da Lei n
6.024/1974, da Medida Provisria n 2.196/2001 e da Resoluo CCFGTS n 574/2008;
A omisso do registro das transaes primrias deficitrias da Unio decorrentes de atrasos
nos repasses de recursos federais contriburam, nos dizeres do procurador do Ministrio Pblico
junto ao TCU Jlio Marcelo de Oliveira, para maquiar as contas do resultado primrio em cerca
de R$ 7,11 bilhes no exerccio de 2014, conforme a tabela seguinte, elaborada com base em dados
extrados do relatrio exarado no mbito do processo TC 021.643/2014-8.

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Despesas Primrias da Unio no captadas pelo Bacen Fluxos em 2014


R$ bilhes

BB Equalizao da Safra Agrcola


BB Ttulos e Crditos a Receber do Tesouro Nacional
PSI - BNDES
PMCMV - FGTS
FGTS Lei Complementar 110/2001
Total

1,34
0,39
2,78
1,05
1,55
7,11

Fonte: processo TC 021.643/2014-8.

Em face de tal omisso, os responsveis do Bacen foram chamados em audincia e devero


apresentar suas razes de justificativa. No obstante, na viso do Ministrio Pblico junto ao TCU,
corroborada pelo plenrio desta Corte:
Considerando-se a magnitude dessas dvidas, de fundamental importncia que o
Bacen, caso ainda no o tenha feito, passe a registr-las no rol de passivos da Unio na
Dvida Lquida do Setor Pblico e refaa os clculos mensais do resultado primrio
referentes ao exerccio de 2014, a fim de que se possa verificar o cumprimento das
metas fiscais estabelecidas na LDO (art. 59, inciso I, da Lei Complementar 101/2000).
Entre outras disposies, o Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio demanda avaliao posterior,
pelo Tribunal, acerca dos efeitos desses fluxos deficitrios sobre os resultados fiscais de 2014. Vse, portanto, que, por parte do governo federal, restou minada a ao planejada e, sobretudo,
transparente propugnada na LRF, uma vez que no foram prevenidos os riscos, tampouco
corrigidos os desvios que ocasionaram o desequilbrio das contas pblicas da Unio em cerca de
R$ 7,11 bilhes no exerccio de 2014, tendo sido geradas e omitidas despesas primrias em
desobedincia s condies impostas pela mesma LRF, desrespeitando-se, pois, o princpio
constitucional da legalidade, bem como os pressupostos do planejamento, da transparncia e da
gesto fiscal responsvel.
Com efeito, nos termos do art. 228 do Regimento Interno desta Corte, o Relatrio sobre as
Contas do Governo da Repblica deve contemplar informaes sobre o cumprimento dos
parmetros estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Por sua vez, o respectivo Parecer
Prvio deve concluir sobre a observncia dos princpios constitucionais e legais que regem a
administrao pblica federal, bem como das normas aplicveis execuo oramentria da Unio
e s demais operaes realizadas com recursos pblicos federais.
Conforme demonstrado, irregularidades graves envolvendo a temtica do resultado fiscal,
constatadas de maneira inequvoca por este Tribunal, denotam o descumprimento de princpios e
pressupostos essenciais preconizados na LRF (planejamento, transparncia e gesto fiscal
responsvel) e na prpria Constituio Federal (legalidade), o que enseja meno nas presentes
Contas, sem prejuzo das demais medidas adotadas no mbito do TC 021.643/2014-8.

IRREGULARIDADE

Inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), bem como
dos pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1,
1, da Lei Complementar 101/2000), em face da omisso de registro de transaes primrias
deficitrias da Unio junto ao Banco do Brasil, ao BNDES e ao FGTS nas estatsticas dos
resultados fiscais de 2014.

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3.6 Concluso
Nos termos do art. 228 do Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio, o Relatrio
sobre as Contas do Governo da Repblica deve contemplar informaes sobre o cumprimento dos
parmetros estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Por sua vez, o respectivo Parecer
Prvio deve concluir sobre a observncia dos princpios constitucionais e legais que regem a
administrao pblica federal, bem como das normas aplicveis execuo oramentria da Unio
e s demais operaes realizadas com recursos pblicos federais.
Ademais, a prestao de contas do chefe do Poder Executivo e o respectivo parecer prvio,
juntamente com outros documentos, foram eleitos pelo legislador complementar como instrumentos
de transparncia da gesto fiscal, nos termos do art. 48 da LRF, cabendo ao TCU a verificao do
cumprimento das normas da referida lei complementar, conforme previsto em seu art. 59.
A transparncia e o planejamento so pressupostos basilares da gesto fiscal responsvel. Tais
pressupostos devem orientar a ao governamental para que seja capaz de prevenir riscos e corrigir
desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas. Para tanto, a norma complementar impe
metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a
renncia de receita, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive aquelas
realizadas por antecipao de receita, dentre outras.
Conforme demonstrado nos itens 2.3.5, 2.3.6, 3.3.3.7, 3.5.5.2, 3.5.3 e 3.5.4.1 deste Relatrio,
irregularidades graves envolvendo o endividamento pblico, os resultados fiscais, a execuo
oramentria da despesa, a limitao de empenho e movimentao financeira e a inscrio de
despesas em restos a pagar no exerccio de 2014 , foram constatadas por este Tribunal no mbito
do Acrdo 825/2015, reiterado pelo Acrdo 992/2015, ambos do Plenrio. Tais constataes
denotam o descumprimento de normas, princpios e pressupostos essenciais preconizados na LRF
(planejamento, transparncia e gesto fiscal responsvel), na Lei 4.320/1964 (universalidade
oramentria) e na Constituio Federal (legalidade e moralidade), o que enseja a emisso de alertas
nas presentes Contas.
No tocante ao achado abordado no item 3.5.3, relativo omisso no dever de limitao de
empenho e movimentao financeira (falta contingenciamento de despesas discricionrias da
Unio), no montante de pelo menos R$ 28,54 bilhes, por ocasio da edio do Decreto 8.367/2014,
importante registrar que se trata de irregularidade de responsabilidade direta da Presidente da
Repblica, no exerccio do Poder Regulamentar, em vista do disposto no art. 84, inciso V, da
Constituio Federal, segundo o qual compete privativamente Presidente da Repblica expedir
decretos e regulamentos para a fiel execuo da lei.
Antes de se resumirem as principais irregularidades deste captulo, consigna-se que o Acrdo
825/2015, mantido pelo Acrdo 992/2015, ambos do Plenrio, foi objeto de interposio de
pedidos de reexame pela Unio e pelo Banco Central do Brasil. Assim, o processo TC
021.643/2014-8 encontra-se, no momento, no gabinete do relator ad quem, Ministro Vital do Rego,
aps manifestao propositiva da Secretaria de Recursos quanto ao juzo de admissibilidade dos
recursos.
Irregularidades em operaes de crdito
As condies legais relacionadas a operaes de crdito encontram-se na Seo IV da LRF.
Segundo o art. 32, 1, inciso I, uma das condies para contratao de operao de crdito a
existncia de prvia e expressa autorizao para a contratao, no texto da lei oramentria, em
crditos adicionais ou lei especfica. Uma outra condio, estabelecida no inciso II do mesmo

TC 005.335/2015-9
dispositivo, exige a incluso no oramento ou em crditos adicionais dos recursos provenientes da
operao, exceto quando se tratar de operaes por antecipao de receita. Nesse sentido, tambm a
Lei 4.320/1964 exige, no art. 3, que a lei de oramentos compreenda todas as receitas, inclusive as
de operaes de crdito autorizadas em lei. J o art. 36 da LRF probe a realizao de operao de
crdito entre uma instituio financeira estatal e o ente da Federao que a controle, na qualidade de
beneficirio do emprstimo.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Por sua vez, as operaes por antecipao de receita oramentria, denominadas ARO, devem
obedecer s regras gerais de contratao (art. 32 da LRF), bem como s regras especficas do art.
38. Ressalte-se, nesse contexto, o disposto no inciso IV, alnea b, que probe a realizao de tais
operaes no ltimo ano de mandato do presidente, governador ou prefeito municipal.
Quanto aos dispositivos legais mencionados, constataram-se irregularidades graves nas
seguintes operaes de crdito realizadas pelo governo federal em 2014:
a) inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), dos pressupostos do
planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da Lei Complementar 101/2000),
bem como dos arts. 32, 1, inciso I, 36, caput, e 38, inciso IV, alnea b, da Lei Complementar 101/2000, em
face de adiantamentos concedidos pela Caixa Econmica Federal Unio para cobertura de despesas no
mbito dos programas Bolsa Famlia, Seguro Desemprego e Abono Salarial;
b) inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), dos pressupostos do
planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da Lei Complementar 101/2000),
bem como do art. 32, 1, inciso II, da Lei Complementar 101/2000, em face de adiantamentos concedidos
pelo FGTS Unio para cobertura de despesas no mbito do Programa Minha Casa Minha Vida;
c) inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), dos pressupostos do
planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da Lei Complementar 101/2000),
bem como dos arts. 32, 1, incisos I e II, e 36, caput, da Lei Complementar 101/2000, em face de
adiantamentos concedidos pelo BNDES Unio para cobertura de despesas no mbito do Programa de
Sustentao do Investimento.

Omisses de registro de passivos e de transaes primrias deficitrias da Unio


O princpio constitucional da legalidade e os pressupostos do planejamento, da transparncia e
da gesto fiscal responsvel no foram observados pelo governo federal nas seguintes situaes
(itens 2.3.5 e 3.5.5.2 deste Relatrio):
a) o Bacen deixou de computar no clculo da Dvida Lquida do Setor Pblico os passivos da Unio contrados
junto ao Banco do Brasil, ao BNDES e ao FGTS;
b) o Bacen deixou de computar no clculo do resultado primrio, despesas primrias oriundas de operaes da
Unio junto ao Banco do Brasil, ao BNDES e ao FGTS.

Execuo de despesa sem autorizao oramentria


Segundo o Manual Tcnico de Oramento de 2014, a fonte de recursos o instrumento criado
para assegurar que receitas vinculadas por lei a finalidade especfica sejam exclusivamente
aplicadas em programas e aes que visem a consecuo de despesas ou polticas pblicas
associadas a esse objetivo legal, as fontes/destinaes de recursos agrupam determinadas naturezas
de receita conforme haja necessidade de mapeamento dessas aplicaes de recursos no oramento
pblico. Como mecanismo integrador entre a receita e a despesa, o cdigo de fonte/destinao de
recursos exerce duplo papel no processo oramentrio: na receita, indica o destino de recursos para
o financiamento de determinadas despesas; na despesa, identifica a origem dos recursos que esto
sendo utilizados. Depreende-se, pois, que a correta classificao da fonte de recursos na lei
oramentria essencial para a transparncia e o controle do oramento pblico.
Segundo descrito no item 3.3.3.7 deste Relatrio, o oramento federal de 2014 previu o
financiamento das despesas com subvenes no mbito do Programa Minha Casa Minha Vida por
meio da fonte 00 Recursos Ordinrios, a qual representa a utilizao de recursos ordinrios

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arrecadados pelo Tesouro Nacional ao longo do respectivo exerccio financeiro. No entanto,
considerando a sistemtica adotada para pagamento dos subsdios do PMCMV, as dotaes
oramentrias deveriam ter sido alocadas na fonte 46 Operao de Crdito Interno, que reflete
adequadamente a origem dos recursos utilizados na cobertura das subvenes, qual seja, as
disponibilidades do FGTS, adiantadas, em carter oneroso, Unio nos termos do art. 82-A da Lei
11.977/2009.
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Omisso no dever de limitao de empenho e movimentao financeira (ausncia de


contingenciamento de despesas discricionrias)
A Lei de Responsabilidade Fiscal determina, em seu art. 4, que as leis de diretrizes
oramentrias devero conter anexo de metas fiscais. Como j mencionado no item 3.5.5 deste
Relatrio, as metas fiscais consistem em mecanismo restritivo expanso descontrolada da despesa
pblica e, consequentemente, da dvida pblica. Com o objetivo de garantir os instrumentos
necessrios ao alcance das metas de resultado primrio ou nominal especificadas nas respectivas
LDOs, o art. 9 da LRF estabelece que:
Art. 9. Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no
comportar o cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no
Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio
e nos montantes necessrios, nos trinta dias subsequentes, limitao de empenho e
movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes
oramentrias.
Conforme evidenciado no item 3.5.3 deste Relatrio, as estimativas dos decretos de
programao financeira de 2014, em relao receita, foram todas superestimadas em comparao
os valores efetivamente realizados. Ao contrrio, as estimativas da despesa e do dficit
previdencirio foram todas subestimadas quando comparadas aos valores efetivamente executados.
O Relatrio de Avaliao de Receitas e Despesas Primrias referente ao quinto bimestre de
2014, apesar de ter contemplado diminuio nas estimativas da receita e aumento nas estimativas da
despesa e do dficit previdencirio, indicou ao governo federal a possibilidade de reverso parcial
do limite de empenho e movimentao financeira das despesas discricionrias em R$ 10,1 bilhes,
fato consumado por meio do Decreto 8.367/2014. Ocorre que os rgos centrais de oramento e
administrao financeira, ao estimarem o cumprimento da meta de resultado primrio, consideraram
valores para abatimento da meta que ainda no estavam autorizados pelo Poder Legislativo. Caso
tivessem levado em conta a legislao em vigor poca, ao invs de proporem reverso da
limitao em R$ 10,1 bilhes, deveriam ter indicado uma limitao adicional de pelo menos R$
28,5 bilhes.
Assim, alm de atuar de forma temerria ao cumprimento da meta, descontingenciando o
oramento federal em R$ 10,1 bilhes quando deveria t-lo restringido em R$ 28,5 bilhes,
baseando sua deciso em um projeto de lei ainda pendente poca de aprovao pelo Congresso
Nacional, o Poder Executivo Federal agiu com violao ao disposto no art. 9 da LRF, pois a
realizao da receita poca no comportaria o cumprimento das metas estabelecidas na LDO
2014.
Adicionalmente, o Poder Executivo Federal condicionou a liberao dos limites
oramentrios e financeiros em R$ 10,1 bilhes aprovao do Projeto de Lei PLN 36/2014,
contrariando o art. 118 da LDO 2014, que trata da execuo oramentria.

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Inscrio irregular de despesas em restos a pagar


Conforme disposto no art. 36, da Lei 4.320/1964, consideram-se restos a pagar as despesas
empenhadas mas no pagas at o dia 31 de dezembro, distinguindo-se as processadas das no
processadas. Os restos a pagar, juntamente com o servio da dvida, depsitos e dbitos de
tesouraria compem a dvida flutuante (art. 92), que por sua vez, integra o Passivo Financeiro que
usado no clculo do supervit financeiro, fonte para abertura de crditos suplementares e especiais.
Por bvio, se determinada despesa for paga, a mesma no deve ser inscrita em restos a pagar.
Assim, reveste-se de suma importncia a correta inscrio de valores em restos a pagar, de
modo que um valor indevidamente inscrito, ou indevidamente no inscrito, no venha a impactar o
supervit financeiro. Alm disso, a correta inscrio tambm fundamental para garantir a
confiabilidade dessas informaes nas demonstraes contbeis de um ente da Federao.
Conforme descrito no item 3.5.4.1 deste Relatrio, os valores referentes a despesas do
Programa Minha Casa Minha Vida, relativos a empenhos do oramento de 2014, foram
indevidamente inscritos em restos a pagar, pois as respectivas despesas foram efetivamente pagas,
ainda que com recursos do FGTS. Por consequncia, tais empenhos no poderiam ter sido inscritos
em restos a pagar, j que a despesa a que se referia a Lei Oramentria Anual de 2014, qual seja, a
subveno econmica destinada a implementao de projetos de interesse social, decorrentes da Lei
11.977/2009, foi devidamente quitada. Restou, assim, uma dvida do Tesouro Nacional junto ao
FGTS, e no mais para com o Programa Minha Casa Minha Vida.

8 AO SETORIAL DO GOVERNO
A anlise da ao setorial do governo representa o esforo do TCU no sentido de evidenciar
os resultados da atuao do governo federal em 2014. Em destaque, apresenta-se a evoluo do
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) no exerccio e a avaliao acerca da qualidade das
informaes de desempenho divulgadas pela Prestao de Contas da Presidente da Repblica
(PCPR). Referidos temas indicam, tambm, a forma como est estruturado o presente captulo.
No que diz respeito ao PAC, registra-se que o programa alcanou aproximadamente 48 mil
aes em dezembro de 2014. A exemplo dos trabalhos efetuados nos anos anteriores, explicita-se a
viso geral do programa, incorporando-se anlise crtica acerca de sua execuo oramentria, que
englobou empenhos no montante de R$ 53,6 bilhes do oramento do exerccio, alm da execuo
de R$ 29,9 bilhes em restos a pagar no processados.
Adicionalmente, abordam-se informaes sobre a renncia fiscal decorrente do PAC em 2014.
As desoneraes tributrias associadas ao programa atingiram R$ 76,8 bilhes, enquanto os
benefcios financeiros e creditcios foram estimados, a partir dos valores desembolsados pelos
bancos, em R$ 2,6 bilhes.
Outrossim, discorre-se, mais detidamente, acerca de realizaes, problemas e outros aspectos
concernentes a cada um dos seis eixos que compem o programa: Transporte, Energia, Habitao,
gua e Luz para Todos, Cidade Melhor e Comunidade Cidad.
Nas sees seguintes, procede-se avaliao da qualidade das informaes de desempenho
contidas na PCPR. Essa abordagem, utilizada desde o Relatrio da Contas do Governo da Repblica
de 2013, nasceu da compreenso pelo Tribunal de que sua atuao, no escopo do processo de
controle externo voltado ao julgamento das contas do Presidente da Repblica, deve abranger uma
opinio acerca das informaes de desempenho que evidenciam os resultados das principais
polticas pblicas empreendidas pelo governo federal na sua esfera de atribuies.

TC 005.335/2015-9
Dotadas de inquestionvel relevncia, as informaes concernentes performance
governamental devem oferecer sociedade um quadro objetivo e abrangente que consolide os
nmeros do progresso do Estado rumo aos objetivos pretendidos. Tais informaes, portanto, so
potenciais instrumentos que, a um s tempo, servem-se transparncia da atividade pblica e
melhoria da gesto estatal: de um lado, ajudam o cidado a perceber e entender os efeitos das
atividades governamentais em sua realidade e permitem o cotejamento entre os compromissos
firmados e o que foi efetivamente entregue pelo governo; de outro, possibilitam o monitoramento e
a avaliao intensiva das polticas pblicas, com vistas a seu desenvolvimento contnuo.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Ciente dessas potencialidades, o Tribunal direcionou o exame da ao do governo para este


exerccio ao seguinte objetivo: aferir se os instrumentos de medio de desempenho definidos no
Plano Plurianual (PPA) e cujos valores atualizados foram informados na PCPR 2014 poderiam ser
considerados evidncias aptas a sustentar a opinio do controle externo. Foram perquiridas a
relevncia, a suficincia e a validade dos indicadores, relacionando-se tais atributos com as
qualidades desejveis em um bom indicador, consoante os padres reclamados pelas Normas de
Auditoria do Tribunal. A anlise das metas, por sua vez, centrou-se na confiabilidade da informao
relacionada ao resultado alcanado, conforme divulgado pela PCPR. Por fim, a anlise da cesta de
indicadores buscou aferir sua utilidade e completude, ou seja, se no conjunto de indicadores do
programa esto includos itens capazes de refletir os resultados da interveno governamental.
Para este exerccio, selecionaram-se 33 programas temticos do PPA 2012-2015. Desses,
quatorze foram analisados quanto aos indicadores, s metas relacionadas a determinados objetivos
componentes dos programas e utilidade da cesta de indicadores vinculada a esses programas. Os
demais dezenove programas foram analisados apenas em relao cesta de indicadores, pois
tiveram seus indicadores e metas avaliados no Relatrio sobre as Contas do Governo relativas ao
exerccio de 2013. A relevncia do programa temtico e respectivo(s) objetivo(s), na tica deste
Tribunal de Contas da Unio, bem como a materialidade envolvida, consistiram nos principais
critrios que balizaram a escolha de tais objetos de anlise.
Com a nova perspectiva adotada, ao verificar a solidez das informaes de desempenho
divulgadas pelo Poder Executivo, o TCU auxilia na construo de um sistema de medio adequado
s demandas sociais e, por conseguinte, impulsiona o processo de melhoria da governana do setor
pblico.

8.1 Programa de Acelerao do Crescimento


8.1.1 Anlise Geral
Desde 2007, ano de sua criao, o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) tem sido
considerado pelo Governo Federal como um dos principais instrumentos de interveno estatal para
o incentivo ao crescimento econmico do pas, bem como para a melhoria das condies sociais do
Brasil. O Programa composto por um conjunto de largo espectro de aes voltadas ao estmulo ao
investimento privado, ampliao dos investimentos pblicos em infraestrutura econmica e social
(como unidades de pronto atendimento, unidades bsicas de sade, aes voltadas para melhorias
das condies de saneamento nas diversas regies do pas), melhoria da qualidade do gasto
pblico e ao controle da expanso dos gastos correntes no mbito da administrao pblica federal.
Assim como ocorreu em anos anteriores, tambm para 2014 a Lei de Diretrizes Oramentrias
considerou as aes do PAC como integrantes do ncleo de aes prioritrias, apresentando,
portanto, precedncia na alocao dos recursos oramentrios do ano. Alm disso, os valores a
serem utilizados para o atendimento de despesas no mbito do PAC (valores pagos do oramento do

TC 005.335/2015-9
ano e de restos a pagar de exerccios anteriores) so passveis de excluso do clculo da meta de
resultado primrio do governo central, conforme disposio que se repete nas ltimas leis de
diretrizes oramentrias, sendo tais valores tambm preservados de eventuais contingenciamentos
oramentrios.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

As atividades de acompanhamento das aes do PAC esto sob a alada do Ministrio do


Planejamento, no mbito da Secretaria do Programa de Acelerao do Crescimento (Sepac), que
exerce as atividades de Secretaria-Executiva do Grupo Executivo do Programa de Acelerao do
Crescimento (Gepac). Alm de elaborar os balanos quadrimestrais do PAC, a Sepac consolida
aes, estabelece metas e acompanha os resultados de implementao e execuo do Programa.
O ano de 2014 foi o oitavo de vigncia do Programa, o qual pode ser separado entre PAC 1,
no quadrinio 2007 a 2010, e PAC 2, entre 2011 e 2014. As aes do PAC so divididas em eixos, o
maior grau de agregao, subdividindo-se a seguir em tipos e subtipos. O PAC 2 se divide em seis
eixos: gua e Luz para Todos, Cidade Melhor, Comunidade Cidad, Energia, Minha Casa Minha
Vida e Transportes.
De maneira a fornecer ao leitor uma viso global do Programa, foi inserido, no Apndice
Tabelas do PAC do Relatrio das Contas de Governo de 2014, o qual pode ser acessado no portal do
Tribunal de Contas da Unio (www.tcu.gov.br/contasdogoverno), um conjunto de tabelas com
informaes acerca de previso de investimentos das obras com concluso prevista at dezembro de
2014, por fonte de recursos (Quadro 1) e execuo financeira das aes concludas, at dezembro de
2014, para cada um dos eixos do Programa, subdivididos em tipos e subtipos (Quadros 3 a 8). Alm
dessas tabelas, as anlises ora apresentadas baseiam-se em informaes individuais por ao do
PAC oriundas do 11 Balano Quadrimestral, que contabiliza as aes at dezembro de 2014.
Embora seja um programa pblico federal, os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social
(OFSS) no so sua maior fonte de recursos. Dos recursos utilizados nas aes do PAC concludas
at dezembro de 2014, apenas 15,4% so dos OFSS, enquanto 21,2% so oriundos do Oramento
de Investimento das estatais federais. O percentual relativo aos OFSS, entretanto, no foi uniforme
entre os vrios eixos. Na tabela a seguir, so apresentados, por eixo, os valores despendidos nas
aes do PAC 2 concludas at dezembro de 2014 (no Quadro 2 do Apndice, os dados so
segmentados pelos tipos de cada eixo).
Fontes de recursos dos projetos do PAC 2
(aes concludas at dezembro de 2014)
R$ bilhes

Eixos
Energia
Minha
Casa
Minha
Vida
Transporte
s
Cidade
Melhor
gua e
Luz para

Financiame Contraparti
nto ao setor
da de
Total
privado
estados e
municpios
23,5
253,3

Estatai
s

Financiamen
to ao setor
pblico

Setor
privado

0,7

163,8

65,3

70,2

0,2

379,1

0,2

449,7

40,1

0,6

26,1

66,8

OGUOFSS

2,5

5,3

0,6

2,3

10,7

3,8

4,7

0,5

0,6

0,7

10,3

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Eixos
Todos
Comunida
de Cidad
Total

OGUOFSS

5,5
122,8

TC 005.335/2015-9
Financiame Contraparti
nto ao setor
da de
Total
privado
estados e
municpios

Estatai
s

Financiamen
to ao setor
pblico

Setor
privado

169,1

6,0

92,6

402,6

3,2

5,5
796,3

Fonte: Sepac.

A participao dos OFSS nas aes do PAC foi varivel, dependendo do setor beneficiado. No
eixo Transportes, no tipo Rodovia, 74% dos valores previstos foram oriundos dos OFSS, enquanto o
tipo Aeroporto apresentou, aproximadamente, 84% do investimento previsto tendo como fonte o
setor privado. No Eixo Energia, a quase totalidade dos recursos proveio de empresas estatais e
privadas. O eixo gua e Luz para Todos obteve recursos, principalmente, do Oramento Geral da
Unio (OGU) e de empresas estatais, enquanto o eixo Cidade Melhor foi lastreado em sua maior
parte por financiamento ao setor pblico e recursos do OGU. O eixo Minha Casa Minha Vida
obteve a maioria dos recursos de financiamento ao setor privado, enquanto o eixo Comunidade
Cidad apresentou a totalidade de seus recursos provenientes do OGU.
Deve-se ressaltar que, entre o PAC 1 e o PAC 2, houve uma alterao no enfoque do
Programa, que passou a contar com um forte incremento no nmero de aes ligadas s reas
sociais, majoritariamente inseridas nos eixos Comunidade Cidad, Cidade Melhor e gua e Luz
para Todos. Embora essas aes ligadas rea social no correspondam maior parcela dos
recursos associados ao PAC, representam parte majoritria no nmero de aes do Programa.
Alm de contar com recursos financeiros das fontes apresentadas na tabela anterior, a serem
aplicados em suas aes, o PAC conta com um conjunto de medidas de desoneraes tributrias e
benefcios financeiros e creditcios, mormente utilizados para a viabilizao de medidas
institucionais e econmicas voltadas para o estmulo ao crescimento econmico do pas. Em 2014,
as desoneraes tributrias associadas ao Programa atingiram R$ 76,83 bilhes, enquanto os
benefcios financeiros e creditcios foram estimados, a partir dos valores desembolsados pelos
bancos, em R$ 2,6 bilhes. Ressalte-se que o clculo utilizado para se chegar a esses montantes
contabiliza valores desembolsados no exerccio e distribudos por toda a durao dos
financiamentos.
A anlise das desoneraes tributrias a serem apresentadas foi baseada nos dados levantados
pela Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB/MF), enquanto os clculos dos subsdios
financeiros e creditcios apresentados neste item foram elaborados pela Secretaria de Poltica
Econmica (SPE/MF), em atendimento ao Acrdo 1.690/2007-TCU-Plenrio.
Os dados foram encaminhados SPE pelas instituies oficiais que financiam operaes
integrantes do PAC BNDES, Banco do Brasil (BB), Caixa Econmica Federal (Caixa), Banco da
Amaznia (Basa) e Banco do Nordeste do Brasil (BNB), com cpia ao Tribunal.
No grfico seguinte, demonstra-se a evoluo das desoneraes tributrias decorrentes do
PAC, de 2010 at o final do exerccio de 2014. Desde o lanamento do Programa, em 2007, a
estimativa que as desoneraes tributrias associadas ao PAC tenham atingido o montante de
R$ 346,8 bilhes, apresentando uma trajetria de crescimento ininterrupto; de 2010 a 2014, essas
desoneraes alcanaram R$ 286,4 bilhes.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 005.335/2015-9

Evoluo anual das desoneraes tributrias do PAC 2010-2014


R$ bilhes

Fonte: RFB.

As desoneraes tributrias contempladas no PAC, em 2014, so discriminadas na tabela a


seguir, com a identificao do setor econmico associado a cada item, conforme informaes da
RFB.
Setores econmicos contemplados com desoneraes tributrias no mbito do PAC em 2014
R$ milhes
Comrcio e Servio

Microempresas e Empresas de Pequeno Porte Simples Nacional

51.972,7

Indstria

Microempresas e Empresas de Pequeno Porte Simples Nacional

15.229,8

Incluso Digital
Cincia e Tecnologia

Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnolgico da Indstria de Semicondutores Padis


Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnolgico da Indstria de Equipamentos para TV Digital
PATVD

6.205,3
137,0
1,1

Habitao

Cumulatividade PIS Cofins Construo Civil

Energia

Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento de Infraestrutura Reidi

2.051,2

Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento de Infraestrutura Reidi

309,1

Transporte
Total

Investimentos em Infraestrutura

885,0

43,3
76.834,5

Fonte: RFB.

O maior montante de desoneraes tributrias est associado ao Simples, voltado para


pequenas e microempresas, totalizando R$ 67,2 bilhes. Das funes de governo entre as quais as
desoneraes esto segmentadas, Comrcio e Servio e Indstria apresentam a maior participao,
R$ 52 bilhes e R$ 15 bilhes, respectivamente.
Com relao aos subsdios financeiros e creditcios, j objeto de anlise no item Renncia de
Receitas: Benefcios Tributrios, Financeiros e Creditcios deste Relatrio, esses so classificados
como renncias fiscais, em virtude da reduo potencial de receitas que poderiam ser obtidas pelo
Estado, considerando as taxas de juros usualmente praticadas pelo mercado.
Ressalte-se que a presente anlise se atm, exclusivamente, aos financiamentos realizados
com recursos pblicos federais (fundos pblicos e/ou recursos do Oramento Geral da Unio), de
forma que a apurao dos subsdios considera, essencialmente, o diferencial entre as taxas de juros
cobradas nos emprstimos concedidos e o custo de oportunidade incorrido pelo Tesouro Nacional.

TC 005.335/2015-9
Para 2014, a medida de custo de oportunidade adotada foi a curva de desconto de custo mdio de
emisses em oferta pblica da Dvida Pblica Mobiliria Federal interna (DPMFi), em
conformidade ao estabelecido na Nota Tcnica Conjunta 4 Codip/Codiv/Cogep/STN, de 27/3/2013.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Cumpre esclarecer que so apresentados valores relacionados a desembolsos ocorridos em


2014, que vinculam-se a contratos realizados nesse ano ou em anos anteriores. Os valores
relacionados a recursos contratados em 2014, de outra forma, podem ter sido desembolsados
integralmente ou no, dadas as caractersticas de cada contrato.
Cabe destacar, ainda, a informao encaminhada pela SPE, por meio da Nota Tcnica
10.006/2015, de 25/3/2015, de que algumas operaes de crdito contratadas e desembolsadas
enviadas pelo BNDES no se enquadraram na determinao do Ofcio 0043/2015-TCU/Semag. Em
razo disso, tais operaes foram desconsideradas do clculo dos subsdios implcitos feitos pela
SPE e, portanto, no compem os resultados apresentados nos grficos adiante. Os valores
contratados, em 21 operaes nessa situao, atingiram R$ 1,75 bilho, e os desembolsados, em 112
operaes, atingiram R$ 1,08 bilho, conforme o Anexo III da referida Nota Tcnica da SPE. Notase que a desconsiderao desses montantes no cmputo dos subsdios implcitos no ensejar
recomendao ao BNDES, devendo, contudo, ser objeto de acompanhamento ao longo do exerccio
de 2015, conforme j manifestado na Nota Conjunta BNDES SUP AP 4/2015 e Sepac, de 3/3/2015.
Desse modo, espera-se uma identificao mais adequada codificao da Sepac por parte do
BNDES quando do prximo Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica.
A seguir, apresentam-se os montantes de desembolsos e de contrataes relativas aos
financiamentos concedidos por BNDES, BB, Caixa, Basa e BNB para os projetos pertencentes ao
PAC, com o emprego de fontes de recursos de natureza pblica. Os recursos esto classificados de
acordo com as grandes regies do Brasil, tendo sido desembolsados, no exerccio de 2014, R$ 16,57
bilhes, e contratadas operaes no montante de R$ 3,4 bilhes.
No grfico a seguir, os valores contratados e desembolsados so segmentados por instituio
financeira intermediadora, evidenciando o papel preponderante do BNDES como financiador das
aes do Programa. A atuao do banco foi responsvel por 80,3% do montante desembolsado em
2014. Em relao aos recursos contratados, porm, ficou atrs do BB e do BNB. Como maior banco
de fomento do pas, a participao do BNDES no financiamento do PAC sempre foi relevante.
Montantes de valores contratados e desembolsados por instituio financeira 2014 - PAC
R$ bilhes
14000000
12000000
10000000
8000000
6000000
4000000
2000000
0

B AS A

BB
Valores c ontratados

B NB

B NDES

C AIXA

Valores desembolsados

Fonte: SPE.

A distribuio desses valores por regies do pas pode ser vista no grfico a seguir,

TC 005.335/2015-9
verificando-se que a regio Norte foi a que teve mais recursos desembolsados, seguida pelas regies
Nordeste e Sudeste. As contrataes em 2014, no entanto, ocorreram, na maioria dos valores, na
regio Nordeste.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Montantes de valores contratados e desembolsados por grande regio 2014 - PAC


R$ bilhes
7000000
6000000
5000000
4000000
3000000
2000000
1000000
0

Centro-Oeste

Nordeste
Valores contratados

Norte

S udeste

S ul

Valores desembolsados

Fonte: SPE.

No que tange aos montantes de subsdios associados aos valores desembolsados em 2014, a
SPE estimou-os em R$ 2,6 bilhes. Tomando por base os valores contratados em 2014, os subsdios
estimados alcanaram R$ 550,4 milhes.
A distribuio desses subsdios por regio do Brasil pode ser vista no grfico a seguir,
demonstrando que a maior parte dos subsdios associados aos desembolsos ocorre nas regies Norte
e Nordeste, sendo que os relacionados a contratos de 2014 se concentraram na regio Norte.
Montantes de subsdios associados aos valores contratados
e desembolsados por grande regio 2014
R$ bilhes
1000000
900000
800000
700000
600000
500000
400000
300000
200000
100000
0

C entro-Oeste

Nordeste

S ubsdios em valores c ontratados

Norte

S udeste

S ul

S ubsdios em valores desembolsados

Fonte: SPE.

O PAC um programa de abrangncia nacional, sendo composto por um conjunto de aes


distribudas por todas as unidades da Federao. Uma viso consolidada desse conjunto de aes
apresentada na tabela a seguir, segmentada por unidade da Federao, sendo composta por dois
conjuntos de aes: o conjunto total e o conjunto para o qual j esto disponveis os valores de

TC 005.335/2015-9
investimentos previstos para cada ao. Essa distino ocorre porque, a partir do momento em que a
ao elegvel para ser licitada pelo Regime Diferenciado de Contratao (RDC), o seu oramento
pode ser mantido sigiloso at o encerramento da licitao. Assim, as aes que ainda no tiveram
sua licitao realizada (esto no estgio de ao preparatria ou em licitao) no tiveram seu valor
computado para apresentao na tabela.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Outro ponto que deve ser observado que, como h aes que abarcam mais de uma unidade
da Federao, o valor associado a essa ao foi dividido igualmente pelo nmero de unidades da
Federao beneficiadas para fins de cmputo de valor. Assim, uma hipottica ao que abarcasse
Rio de Janeiro, Minas Gerais e So Paulo, no valor de R$ 3 milhes, seria contabilizada na tabela
trs vezes, no valor de R$ 1 milho cada, em cada uma das unidades beneficiadas (razo pela qual o
total de aes na tabela a seguir superior ao total de aes do PAC 47.266).
H, ainda, um conjunto de aes classificadas como de mbito nacional, sendo trs os
critrios adotados pela Sepac para que elas assim sejam consideradas. O primeiro ocorre quando as
aes so desenvolvidas em vrias unidades da Federao e as metas so nacionais (no eixo Minha
Casa Minha Vida, pode ser citado o financiamento habitacional pelo Sistema Brasileiro de
Poupana e Emprstimo SBPE). O segundo critrio quando as aes so destinadas Unio
como um todo, e no a unidades especficas (como a primeira fase do Plano Nacional de Logstica
Porturia). Por ltimo, aes em que a efetiva localizao seria definida posteriormente, por
desmembramento (como Marinha Mercante, em que uma das aes relativa ao saldo de recursos
disponibilizados e no liberados, ainda, para financiamento de embarcaes ou estaleiros; a cada
financiamento aprovado constituda nova ao em que se identifica a meta fsica e a UF onde se
realizar o empreendimento).
Aes do PAC 2 por Unidade da Federao e Grandes Regies 2014
(inclui as aes com previso de trmino aps 2014)

Brasil e Grandes
Regies
Nacional
Norte
Rondnia
Acre
Amazonas
Roraima
Par
Amap
Tocantins
Nordeste
Maranho
Piau
Cear
Rio Grande do
Norte
Paraba
Pernambuco
Alagoas
Sergipe
Bahia
Sudeste

Nmero total de
aes

Nmero de aes
iniciadas

97
5.928
544
350
1042
219
2.902
222
649
19.937
2.858
2.082
3.095

83
4.411
397
288
717
166
2.145
176
522
15.544
2206
1.756
2.515

1.255

979

1.746
2.801
1.012
644
4.444
10.588

1.359
1890
803
473
3.563
7.181

Valor total das aes


iniciadas

(R$ milhes)
615.253.441
107.759.439
29.505.247
1.532.969
23.026.129
1.131.189
45.420.152
3.847.408
3.296.345
353.049.743
44.787.883
4.561.221
34.505.446
34.928.999
5.464.052
71.640.806
52.785.064
31.004.155
73.372.117
773.707.329

Participa
o em valor
(%)
29,21
5,11
1,40
0,07
1,09
0,05
2,16
0,18
0,16
16,77
2,13
0,22
1,64
1,66
0,26
3,40
2,51
1,47
3,48
36,74

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Brasil e Grandes
Regies

Nmero total de
aes

Nmero de aes
iniciadas

Minas Gerais
Esprito Santo
Rio de Janeiro
So Paulo
Sul
Paran
Santa Catarina
Rio Grande do Sul
Centro-Oeste
Mato Grosso do
Sul
Mato Grosso
Gois
Distrito Federal
Total

4.535
565
1.594
3.894
6.876
2.679
1.628
2.569
4.397

2.859
431
1141
2.750
5.147
2.106
1.248
1.793
3.223

892

742

1.189
2.062
254
47.823

921
1418
142
35.589

TC 005.335/2015-9
Valor total das aes
Participa
iniciadas
o em valor
(R$ milhes)
(%)
33.442.798
1,59
87.785.713
4,17
490.593.553
23,29
161.885.265
7,69
206.114.098
9,79
67.941.121
3,23
87.078.061
4,13
51.094.916
2,43
50.341.839
2,39
9.492.715
16.969.420
16.319.196
7.560.508
2.106.225.888

0,45
0,81
0,77
0,36
100,00

Fonte: Sepac.
Obs: as aes apresentadas representam a totalidade das aes do PAC 2, incluindo aquelas que possuem prazo de
concluso aps dezembro de 2014.

As aes do Programa possuem uma multiplicidade de executores, de acordo com as


caractersticas do empreendimento a ser implementado. Assim, por exemplo, as aes
eminentemente locais so majoritariamente executadas por municpios; as de rodovias,
principalmente pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit); as de petrleo
e gs, pela Petrobras; e as aes de saneamento em municpios com menos de cinquenta mil
habitantes, pelas unidades regionais da Fundao Nacional de Sade (Funasa). Na tabela a seguir
apresentada a relao de alguns dos principais executores das aes do PAC 2, pelo nmero de
aes.
Aes do PAC 2 Executores

Executores
Municpio
Estado
Funasa
Unio
Dnit
Companhia de Saneamento do Paran (Sanepar)
Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo
(Sabesp)
Instituto de Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (Iphan)
Petrobras
Companhia de Abastecimento de Minas Gerais (Copasa)
Companhia Riograndense de Saneamento (Corsan)
Codevasf
Infraero
Hermasa Navegao da Amaznia S.A.
Outros
Total
Fonte: Sepac.

Nmero de Aes
36.961
4.973
1.658
262
270
220
171
165
123
113
98
92
88
71
2.001
47.266

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

4.1.2 O PAC em 2014


A quantidade de aes pertencentes ao PAC 2 continua sua trajetria crescente,
comportamento j visto em todos os exerccios anteriores, tendo saltado de 18.683 aes em
dezembro de 2011 para mais de 47.000 aes em dezembro de 2014, conforme pode ser visto na
tabela a seguir.
Aes do PAC 2 Nmero de aes por eixo

Eixos
Comunidade Cidad
gua e Luz para Todos
Cidade Melhor
Minha Casa Minha Vida
Transportes
Energia
Total

dez/2011
5.102
3.375
5.299
3.635
494
778
18.683

dez/2012
15.518
3.292
6.212
3.361
563
958
29.904

dez/2013
28.613
3.413
7.114
3.128
763
1.067
44.098

dez/2014
31.468
3.471
7.466
3.002
683
1.176
47.266

Fonte: Sepac.

Nem todas essas aes so exclusivas do PAC 2, mas sim provenientes do PAC 1 e
transferidas para o PAC 2, uma vez que no haviam sido concludas at 2010, seja por terem
realmente sua data de concluso posterior a 2010, seja por terem incorrido, em alguns casos, em
sucessivos atrasos. Na tabela a seguir so apresentados os estgios em que as aes se encontravam
em dezembro de 2014.
Aes do PAC 2 Estgio de Execuo dezembro de 2013 e 2014

Estgio
Ao preparatria
Em licitao
Em contratao
Em execuo
Em obra
Em operao
Concluda
Total

2013
Nmero de aes
16.902
4.010
6
2.091
14.970
35
6.084
44.098

(%)
38,33
9,09
0,01
4,74
33,95
0,08
13,80
100,00

2014
Nmero de aes
8.163
3.895
1
2.154
22.259
59
10.735
47.266

(%)
17,27
8,24
0,01
4,56
47,09
0,12
22,71
100,00

Fonte: Sepac.

Assim, em 2014 foram concludas 4.651 aes. De acordo com o 11 Balano do PAC 2,
haviam sido concludas, at dezembro de 2014, aes no valor de R$ 796,4 bilhes, o que
corresponde a 99,7% das aes previstas para o perodo 2011-2014. Ressalte-se, contudo, que em
alguns casos, como Marinha Mercante e Habitao, as aes so consideradas concludas quando da
assinatura dos contratos de financiamento, e no quando da efetiva entrega do produto.
Existem, ainda, aes associadas ao setor habitacional que, embora sejam em pequeno
nmero, apenas duas, so bastante substantivas, tanto em valor, como na quantidade de produtos
entregues. Assim, o financiamento habitacional a condies de mercado, pelo SBPE, ocasionou o
financiamento de 1,9 milho de habitaes, com valor de financiamento de R$ 360,1 bilhes. J o
programa Minha Casa Minha Vida foi o responsvel pela contratao de 2,7 milhes de habitaes,
com subsdios associados no valor de R$ 88,8 bilhes.
Em 2014 no se pode observar a manuteno da contnua elevao da dotao atualizada das
aes do PAC. Enquanto em 2013 a dotao oramentria foi de R$ 67 bilhes, em 2014 se reduziu

TC 005.335/2015-9
a R$ 62,1 bilhes. Entretanto, a execuo oramentria em 2014 continuou bastante aqum da que
seria necessria para executar o oramento do ano, tendo sido liquidados R$ 28,1 bilhes, 44,5% do
total empenhado no exerccio (R$ 53,6 bilhes). Os demais R$ 25,5 bilhes foram inscritos em
restos a pagar no processados.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Cabe Sepac monitorar as aes pertencentes ao Programa, as quais so classificadas com


carimbo indicativo de seu andamento. O carimbo azul escuro indica ao concluda, o carimbo
verde indica que a ao est sendo executada dentro do ritmo considerado adequado, o carimbo
amarelo indica ateno, e o vermelho, situao preocupante. O eixo Energia, por suas
especificidades, apresenta outro carimbo, azul claro, relativo a aes que, embora j estejam em
operao, ainda no tiveram a totalidade do investimento previsto efetivado (como uma usina
hidreltrica com previso para dez turbinas, mas em que apenas cinco j tenham sido instaladas).
De acordo com o 11 Balano do PAC, entre as aes dos eixos Transportes, Energia e gua e
Luz para Todos (considerando nesse ltimo somente os tipos Luz para Todos e Recursos Hdricos),
55% das aes estavam concludas ao final de 2014, 37% se encontravam em ritmo considerado
adequado, 5% exigiam ateno e 3% estavam em estado preocupante.

4.1.3 Transportes
No eixo Transportes foi alterada a previso existente em 2013 de aplicar, at o final de 2014,
prazo de vigncia do PAC 2, o montante de R$ 107,5 bilhes. Conforme dados encaminhados pela
Sepac, a previso existente em 2014 para a concluso das aes foi alterada em 25,3%, ou seja, para
R$ 134,7 bilhes. Desse valor, at dezembro de 2014 foram concludas aes no montante de R$
66,9 bilhes, 49,6% do valor previsto e 52,7% superior aos R$ 43,8 bilhes em aes concludas at
dezembro do exerccio anterior. A tabela a seguir sintetiza as metas para 2014 e o valor aplicado nas
aes do eixo concludas at dezembro de 2014.
Execuo das aes de transporte PAC 2
R$ bilhes

Tipo
Rodovias
Ferrovia
Aeroporto
Porto
Hidrovia
Equipamentos - Estradas
Vicinais
Equipamentos Defesa
Portaria Defesa
Total Transportes

Valor associado s
aes concludas
(A)
38,7
2,5
18,2
0,8
0,2

Valor previsto at
2014
(B)
53,9
47,4
21,6
5,0
1,5

Execuo (%)
(A/B)
71,8
5,3
84,3
16,0
13,3

4,1

3,0

136,7

1,3
1,0
66,8

1,3
1,0
134,7

100,0
100,0
49,6

Fonte: Sepac.

Muitas aes tm trmino previsto para alm de 2014. Algumas vo at as dcadas de 2020 e
2030. Dos sete tipos que compem o eixo, o tipo Rodovia o que apresenta maior valor associado,
o que guarda correlao com a importncia que tem sido dada ao modal rodovirio no pas ao longo
das ltimas dcadas. Dentro desse tipo, ressaltam-se as atividades de manuteno. A previso
constante do primeiro balano do PAC 2 era de que, ao final de 2014, fosse realizada manuteno
em 55 mil quilmetros de rodovias, entretanto, ao final de 2014 havia sido concluda manuteno
em 50,7 mil quilmetros, 92,2% da meta originalmente prevista.

TC 005.335/2015-9
De acordo com a mais recente pesquisa de qualidade das rodovias federais, realizada
anualmente pela Confederao Nacional de Transportes (CNT), em 2014, 48,5% da extenso das
rodovias federais apresentavam pavimentao considerada tima e 9,2% boa, enquanto 9,3% da
pavimentao foram considerados ruins ou pssimos. Essa nova pesquisa difere um pouco da
anterior, em 2013, que classificava 53,6% da pavimentao das rodovias federais como tima e
9,5% como ruim ou pssima. Os resultados para ambos os anos so muito superiores aos obtidos em
2006, ano anterior ao do lanamento do PAC.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

No tipo Aeroporto, esto previstas 111 aes, quatro a mais do que as existentes ao final de
2013. No histograma a seguir apresentada a situao em termos de execuo fsica das aes no
tipo em dezembro de 2014, evidenciando o grande nmero de aes ainda por iniciar a execuo.
Histograma do grau de execuo das aes no tipo Aeroporto 2014

Fonte: Sepac.

O 11 Balano do PAC 2 contabiliza conjunto de aes ligadas ao tipo Estradas Vicinais, cujo
executor o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), e que voltado para aquisio, e
posterior repasse para os municpios de menor porte, de motoniveladoras, caminhes-caamba e
retroescavadeiras. De acordo com informaes da Sepac, do conjunto de equipamentos previstos
para distribuio, j foi alcanada toda a meta prevista no PAC 2, sendo os municpios
contemplados com 5.060 motoniveladoras, 5.060 caminhes-caamba e 5.071 retroescavadeiras.
A ao voltada para aquisio de 161 balanas para o controle de peso de veculos nas
rodovias federais ainda no foi executada, apesar da previso para seu trmino ter sido dezembro de
2014.
As aes do PAC ligadas melhoria da capacidade porturia do pas somam 84 aes,
voltadas para a construo de acessos terrestres, dragagem e derrocamento at a construo de
terminais de passageiros. A previso existente era que at o final de 2014 fossem concludas aes
no valor de R$ 5,0 bilhes. Desse total, at dezembro de 2014, as obras concludas somaram R$ 800
milhes, aproximadamente 16% do total previsto.
Com relao ao modal ferrovirio, verifica-se, conforme tabela anterior, que somente 5,3%
dos valores previstos foram aplicados. No histograma a seguir apresentada a distribuio do grau
de execuo das aes em ferrovias, evidenciando-se que existem muitas aes ainda no iniciadas,

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 005.335/2015-9

ou com grau bastante reduzido de execuo.


Histograma do grau de execuo das aes no subtipo Ferrovias 2014

Fonte: Sepac.

Com relao ao modal hidrovirio, a previso era de que at o final da vigncia do Programa
fossem concludas aes totalizando R$ 1,5 bilho, entretanto, at o final de dezembro de 2014,
foram concludas obras no valor de R$ 0,2 bilho. A distribuio do grau de execuo fsica das
aes em hidrovias pode ser vista no grfico a seguir. H muitas aes que ainda no foram
iniciadas ou que apresentam grau bastante reduzido de execuo.
Histograma do grau de execuo das aes no subtipo Hidrovias 2014

Fonte: Sepac.

4.1.4 Energia
O eixo Energia apresenta um conjunto de 1.176 aes, 109 a mais do que as 1.067 aes
existentes ao final de 2013. O Quadro 4 do Apndice traz um panorama dos investimentos previstos

TC 005.335/2015-9
no eixo, com as metas originais at 2014, as metas repactuadas, bem como o alcance das metas
fsicas das aes concludas at dezembro de 2014. At o final de 2014, foram concludas aes no
valor de R$ 253,3 bilhes, equivalentes a 75,8% do total previsto para ser investido at 2014, que
foi de R$ 334,3 bilhes, representando um acrscimo de 28,7% em relao situao ao final de
2013.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Dos seis tipos que compem o eixo, o que apresenta maior valor representativo o tipo
Petrleo e Gs Natural, que tinha previso de investimento em aes, para o final de 2014, de R$
188,6 bilhes. Desse total, foram investidos R$ 162,6 bilhes, ou seja 82,6% do total previsto.
Embora ainda haja certa quantidade de aes em seus estgios iniciais, o eixo apresenta
grande nmero de aes j finalizadas, conforme pode ser visto no histograma a seguir, com a
distribuio do grau de execuo fsica das aes em energia.
Histograma do grau de execuo das aes no eixo Energia 2014

Fonte: Sepac.

Nota-se, conforme tabela a seguir, que o montante apresentado na ltima coluna bastante
superior aos R$ 334,3 bilhes de investimentos previstos pelo PAC 2 at 2014, evidenciando que
boa parte das aes tem previso de trmino superior ao prazo de vigncia do PAC 2.
Aes do PAC 2 Energia

Tipo
Petrleo e Gs Natural
Gerao de Energia Eltrica
Transmisso de Energia Eltrica
Marinha Mercante
Combustveis Renovveis
Geologia e Minerao - CPRM
Total

Nmero total
de aes
148
347
178
484
7
12
1.176

Nmero de
aes
iniciadas*
132
294
145
484
6
12
1.073

Valor total das aes iniciadas

(R$ bilhes)
1.181,60
114,00
26,06
27,41
6,68
0,63
1.356,38

Fonte: Sepac.
* Foram consideradas apenas as aes com valor previsto diferente de zero.

O PAC 2 aumentou a capacidade do parque gerador brasileiro em 15.908 MW, sendo 5.708

TC 005.335/2015-9
MW em 2014. Houve, tambm, uma pequena elevao no total de energia a ser gerada, de 53,42
GW para 53,56 GW, apesar de o nmero de aes em energia em 2014 ter se mantido em 323, como
em 2013, conforme pode ser visto na tabela a seguir.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Nmero de empreendimentos de gerao de energia eltrica por tipo de gerao

Nmero de
empreendimentos
42
218
34
7
3
1
5
13
323

Tipos de gerao
Usina Hidreltrica
Usina Elica
Usina Termeltrica a Biomassa
Usina Termeltrica a Gs Natural
Usina Termeltrica a Carvo
Usina Termonuclear
Usina Termeltrica a leo
Pequena Central Hidreltrica
Total

Meta p/ potncia instalada


(MW)
39.486
5.701
2.090
2.094
1.445
1.405
1.094
250
53.565

Fonte: Sepac.

Uma vez gerada a energia, necessrio faz-la chegar aos mercados consumidores, o que
realizado por intermdio de linhas de transmisso e subestaes. No mbito do PAC 2, h cerca de
68 subestaes e 110 linhas de transmisso, totalizando 49,61 mil quilmetros de novas linhas. Na
tabela a seguir apresentada a situao das aes do tipo, por estgio de concluso. Quando se faz o
cotejo entre a situao existente em dezembro de 2013 e a atual, verifica-se que houve evoluo nas
aes, pois em 2013 apenas 31 aes de implantao de linhas de transmisso e 32 de construo de
subestaes estavam concludas, frente a 44 e 46 aes concludas ao final de 2014,
respectivamente.
Estgio das aes de transmisso de energia eltrica 2014

Linhas de transmisso
Estgio

Nmero de aes

Quilmetros

3
27
36
44
110

15.550
13.562
6.681
13.818
49.611

Ao preparatria
Em licitao de obra
Em obra
Concluda
Total

Subestaes
Nmero de
MVA1
aes
1
150
21
9.338
46
25.609
68
35.097

Fonte: Sepac.
(1) MVA: Megavolt-Ampre, unidade de medida de potncia aparente.

4.1.5 Minha Casa Minha Vida


O eixo Minha Casa Minha Vida contempla trs tipos: o programa Minha Casa Minha Vida, o
financiamento aquisio de moradias por intermdio do Sistema Brasileiro de Poupana e
Emprstimo e a urbanizao de assentamentos precrios. A previso de investimentos nos tipos e
subtipos vinculados ao eixo at 2014, bem como o percentual de alcance das metas fsicas das aes
concludas quando do 11 Balano, em dezembro de 2014, apresentada no Quadro 5 do Apndice.
A previso original de dispndios em aes concludas, at 2014, no mbito do eixo era de
R$ 255,7 bilhes, previso que foi superada, uma vez que at o final de 2014 foram despendidos,
em aes concludas do eixo, cerca de R$ 449,7 bilhes.
A meta originalmente existente de contratar dois milhes de unidades habitacionais do

TC 005.335/2015-9
programa Minha Casa Minha Vida II foi ampliada, passando para 2,75 milhes ao final de 2014.
Desse total, foram contratadas 2,72 milhes de unidades, uma consecuo de 98,9% da nova meta
prevista, com subsdios associados no valor de R$ 88,84 bilhes. Assim como j visto em outros
conjuntos de aes do PAC, a ao considerada como concluda com a assinatura do contrato, e
no com a efetiva entrega do imvel ao muturio. Entretanto, de acordo com a Sepac, das 3,7
milhes de moradia previstas no PAC 1 e no PAC 2, j foram concludas fisicamente 1,87 milho.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

O financiamento aquisio de imveis a ser realizado no mbito do SBPE


operacionalizado pelos bancos que possuem carteira de emprstimo imobilirio, destinada
aquisio, reforma ou construo de novas moradias. A meta original era a concesso de
emprstimos no montante de R$ 176 bilhes at 2014, a qual tambm foi superada ao final de 2014,
com emprstimos concedidos no valor de R$ 360,15 bilhes, relativos a 1,92 milho de contratos.
O tipo Urbanizao de Assentamentos Precrios composto por 2,99 mil aes, distribudas
segundo a tabela a seguir. Houve manuteno do valor previsto originalmente para dispndios em
aes concludas at 2014, de R$ 7,08 bilhes. Desse total, at o final do exerccio de 2014, foram
despendidos 712 milhes, 10,06% da meta.
Aes do PAC 2 Tipo Urbanizao de Assentamentos Precrios

Subtipo
Urbanizao
Proviso Habitacional
Planos Locais de Habitao de
Interesse Social
Assistncia Tcnica
Urbanizao - Estudos e projetos
Desenvolvimento Institucional
Lotes Urbanizados
Requalificao de Imveis
Total

Nmero
total de
aes
798
612

Nmero de
aes iniciadas
759
604

Valor associado s
aes iniciadas (R$
milhes)
19.561,75
1.604,73

1.270

1.253

82,75

180
115
4
13
7
2.999

160
63
4
13
5
2.861

27,59
47,37
12,69
15,77
2,81
21.355,45

Fonte: Sepac.

A tabela a seguir apresenta a evoluo das aes do tipo, por estgio de concluso, entre
dezembro de 2012 e dezembro de 2014.
Evoluo das aes do tipo Urbanizao de Assentamentos Precrios

Estgio
Ao preparatria
Em licitao
Em obra
Em execuo
Concluda
Total

Nmero de aes Nmero de aes Nmero de aes


(dez/2012)
(dez/2013)
(dez/2014)
318
203
87
350
94
51
990
952
906
672
462
363
1.028
1.415
1.592
3.358
3.126
2.999

Fonte: Sepac.

4.1.6 gua e Luz para Todos


O eixo gua e Luz para Todos abarca seis tipos, conforme tabela a seguir, com previso de
que fossem despendidos R$ 32,2 bilhes em aes concludas at 2014. Desse total, at o trmino

TC 005.335/2015-9
de 2014 foram despendidos em aes concludas R$ 10,3 bilhes, 32% do total previsto. O Quadro
6 do Apndice apresenta as metas previstas para o eixo, bem como o alcance das aes efetivamente
concludas at o final de 2014.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Aes do PAC 2 Eixo gua e Luz para Todos

Tipo
gua em reas urbanas
Recursos Hdricos
Luz para Todos
Portaria MDS
Portaria Integrao
Nacional
Equipamentos
Integrao
Total

Nmero de aes
Nmero de aes
iniciadas

Valor previsto das aes


iniciadas
(R$ milhes)
13.462,14
18.240,53
8.129,54
1.253,75

3.014
405
45
4

2.560
245
45
4

1.554,60

179,30

3.471

2.857

42.819,86

Fonte: Sepac.

O eixo contabiliza, portanto, 3.471 aes, em diferentes estgios de execuo, conforme pode
ser visto no histograma a seguir.
Histograma do grau de execuo das aes no eixo gua e Luz para Todos 2014

Fonte: Sepac.

O programa Luz para Todos coordenado pelo Ministrio de Minas e Energia, sendo
operacionalizado pela Eletrobras, mas suas aes so executadas pelas empresas concessionrias de
energia eltrica, pblicas e privadas, bem como por cooperativas de eletrificao rural. O objetivo
do programa disponibilizar o acesso energia eltrica populao rural em cujas localidades esse
servio ainda no esteja disponvel. Nota-se que, embora atualmente integre o PAC, o Luz para
Todos foi criado em 2003, bem antes do lanamento do Programa, portanto. A meta original era
efetuar 813 mil novas ligaes at 2014, posteriormente reduzida para 715,9 mil. At o final de
2014, foram feitas 538,5 mil ligaes, correspondendo consecuo de 75,2% da meta atualizada.

TC 005.335/2015-9
O tipo Equipamentos Integrao compreende a aquisio de 51 perfuratrizes, em um valor
total previsto de R$ 179,3 milhes, a serem utilizadas na perfurao de poos de gua para o
combate seca na regio do Semirido e em estados da regio Sul do pas. A definio das
especificaes dos equipamentos, do quantitativo a ser adquirido, bem como dos critrios a serem
utilizados, coube ao Servio Geolgico do Brasil Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais
(CPRM). At o final de 2014, a ao estava com percentual nulo de execuo fsica.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

O tipo Recursos Hdricos o que possui o maior montante de recursos a serem despendidos,
R$ 18,24 bilhes em aes j iniciadas. Seus objetivos so a ampliao do abastecimento de gua, a
revitalizao de bacias hidrogrficas, envolvendo construo de adutoras, barragens, sistemas de
captao e tratamento de gua, a elaborao de projetos, implantao/ampliao/melhoria de
sistemas pblicos de coleta, tratamento e destinao final de resduos slidos, a implantao de
poos e permetros de irrigao, entre outras atividades.
O nmero de aes previstas nesse tipo cresceu de 155 ao final de 2011 para 405 ao final de
2014. A previso existente era de que at o final de 2014 fossem concludas aes no valor de
R$ 17,7 bilhes, entretanto, ao trmino do mencionado ano, encontravam-se concludas aes no
valor de R$ 1,65 bilho, 9,32% do previsto originalmente.
O tipo com maior nmero de aes previstas do eixo o gua em reas Urbanas, que
apresenta os seguintes objetivos: aumento da cobertura dos servios de abastecimento de gua e
esgotamento sanitrio em reas urbanas e rurais, indgenas e quilombolas, bem como a instalao de
sistema de abastecimento de gua em escolas. At dezembro de 2014, a meta era que fossem
concludas aes no valor de R$ 3,2 bilhes, meta que se manteve a mesma desde o lanamento do
Programa. Ao final de 2014 haviam sido concludas aes no montante de R$ 1,12 bilho, 35% da
meta.

4.1.7 Cidade Melhor


O eixo Cidade Melhor abarca projetos de saneamento, preveno de reas de risco, aes de
mobilidade urbana, aquisio de equipamentos metrovirios, entre outras. O Quadro 7 do Apndice
fornece os valores associados a esse eixo, segmentado por seus tipos constituintes. A previso de
dispndios em aes a serem concludas at 2014 foi de R$ 22,3 bilhes, entretanto ao final do
mencionado exerccio haviam sido concludas aes no valor de R$ 10,7 bilhes, 48% do total
previsto. Na tabela a seguir so apresentados os tipos associados ao eixo, com o nmero total de
aes, quantidade de aes iniciadas e os montantes financeiros associados.
Aes do PAC 2 Eixo Cidade Melhor

Tipo
Saneamento

Nmero de aes
iniciadas

Nmero de aes

Valor previsto das aes iniciadas


(R$ milhes)

5.583

4.897

33.817,20

Preveno em reas de risco

580

466

11.321,27

Cidades Histricas

424

30

206,60

Cidades Digitais

262

0,00

Mobilidade Urbana

375

90

30.855,73

Pavimentao

241

241

3.060,73

12,33

7.466

5.725

79.273,86

Portaria - Cincia e Tecnologia


Total
Fonte: Sepac.

No histograma a seguir, v-se a distribuio dos percentuais de execuo fsica das aes.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 005.335/2015-9

Histograma do grau de execuo das aes no eixo Cidade Melhor 2014

Fonte: Sepac.

As aes ligadas ao tipo Saneamento contemplam o apoio a projetos de coleta e reciclagem de


materiais (apoio a catadores), drenagem, esgotamento sanitrio, implantao de estaes de
tratamento de esgoto, melhorias das condies habitacionais em reas sujeitas doena de Chagas,
aumento da cobertura dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio em
comunidades rurais. Do total de investimentos previstos at 2014 para essa rea, R$ 7,6 bilhes,
foram concludas aes no valor de R$ 2,7 bilhes, o que representa 35,5% do total previsto.
Em 2013 foi inserido um novo tipo ao eixo, o tipo Cidade Digital, que tem por objetivo, de
acordo com o 9 Balano do PAC 2, modernizar a gesto e o acesso aos servios pblicos no
municpio, por intermdio de construo de rede de fibra ptica e promoo de capacitao para
operao da rede. So 262 aes, operacionalizadas por intermdio de acordos de cooperao entre
Unio e municpios, as quais, conforme tabela acima, ainda no foram iniciadas. Todas as aes tm
previso de trmino em dezembro de 2015, ou seja, aps a vigncia prevista do PAC 2.
O tipo Cidades Histricas, tambm no existente at 2012, tem por objetivo a execuo de
aes voltadas para a preservao do patrimnio histrico e artstico, sendo composto por 424
aes, das quais apenas trinta foram iniciadas.
As aes do tipo Mobilidade Urbana tm como objetivo o fortalecimento da capacidade dos
centros urbanos de prover condies adequadas de transporte coletivo e de massa. So 375 aes
englobando a construo de vias urbanas, implantao de veculos leves sobre trilhos (VLTs), trens
urbanos, sistemas de monitoramento, metrs, monotrilhos, corredores de nibus, aeromveis e Bus
Rapid Transits (BRTs). Do total de investimentos previstos at 2014 para essa rea, R$ 7,9 bilhes,
foram concludas aes no valor de R$ 6,9 bilhes, o que representa 87,3% do total previsto.
As aes do tipo Preveno em reas de Risco esto voltadas para o manejo de guas
pluviais, elaborao de estudos e projetos, bem como obras de conteno de encostas e de cheias.
Todas as aes so executadas por intermdio de contratos de financiamento ou termos de
compromisso, no havendo aes executadas diretamente pela Unio. At dezembro de 2014 foram
executadas, em aes concludas, obras no valor de R$ 0,9 bilho. Considerando que a meta para
2014 era executar obras no valor de R$ 3,1 bilhes, foram executados em aes concludas 29% da
previso existente.
Quanto ao tipo Pavimentao, esto abarcadas obras de pavimentao, caladas, sinalizao e
drenagem, tendo como objetivo a melhoria da acessibilidade dos municpios por intermdio de

TC 005.335/2015-9
pavimentao e qualificao de vias urbanas existentes. At dezembro de 2014 foram executadas,
em aes concludas, obras no valor de R$ 0,2 bilho. Considerando que a meta para 2014 era
executar obras no valor de R$ 3,5 bilhes, foram executados em aes concludas 5,7% da previso
existente.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

4.1.8 Comunidade Cidad


O eixo Comunidade Cidad composto por aes de carter social e apresentava, ao final de
2014, 31,19 mil empreendimentos, divididos em onze tipos, conforme tabela apresentada a seguir.
Houve uma evoluo de mais de 500% no nmero de empreendimentos do eixo, desde o 3
Balano, em dezembro de 2011, primeiro ano do PAC 2, ao ltimo balano, ao final do quarto ano.
Em 2011, eram 5,1 mil aes.
Estgio de execuo das aes do eixo Comunidade Cidad dezembro/2014

Tipo
Unidade Bsica de Sade (UBS)
Quadras Esportivas nas Escolas
Creches e Pr Escolas
Unidade de Pronto Atendimento (UPA)
Centro de Artes e Esportes Unificados
Infraestrutura Turstica
Equipamentos de Esporte de Alto
Rendimento
Equipamentos - Sade
Equipamentos - Justia
Portaria - Cultura
Equipamentos - Educao
Total

14.448
9.817
6.016
484
342
47

12.328
4.826
4.254
322
342
2

Valor previsto das


aes iniciadas (R$
milhes)
3.010,10
1.995,03
5.280,06
620,52
755,15
214,50

34

23

2.411,68

6
2
2
1
31.199

6
2
2
1
22.108

330,49
22,30
40,83
525,00
15.205,66

Nmero de
aes

Nmero de
aes iniciadas

Fonte: Sepac.

At o final de 2014 foram concludas aes no valor de R$ 5,5 bilhes, correspondendo a


27,8% do total previsto a ser despendido em aes no mencionado ano, de R$ 19,8 bilhes. O
Quadro 8 do Apndice apresenta as metas para o eixo at 2014 e o que foi efetivamente concludo.
Considerando que as aes do eixo so de carter nitidamente local, a maioria das aes so
executadas por municpios, entretanto, os recursos do eixo so basicamente federais. A seleo das
aes feita em comum acordo entre Unio e municpios e o aporte dos recursos feito mediante
transferncias que so realizadas por intermdio de termos de compromisso ou transferncias fundo
a fundo, no caso de dispndios ligados sade e educao. A maior parte das aes tinha previso
de trmino at dezembro de 2014, embora algumas se estendam at maio de 2015.
As aes do eixo se encontram em diferentes estgios de execuo. At dezembro de 2014, de
acordo com o 11 Balano do PAC, 5.277 aes j haviam sido concludas. No histograma a seguir
apresenta-se a distribuio dos graus de execuo fsica das aes do eixo.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 005.335/2015-9

Estgio de execuo das aes do eixo Comunidade Cidad 2014

Fonte: Sepac.

4.1.9 Execuo Oramentria do PAC


Como mencionado na introduo deste tpico, os recursos voltados para as aes do
Programa possuem variadas fontes entre essas, os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da
Unio, que sero explorados a seguir, abarcando os oito anos de vigncia do PAC, de 2007 a 2014,
evidenciando, em especial, a evoluo da dotao oramentria prevista e a sua execuo, tanto no
exerccio, como por intermdio da liquidao dos restos a pagar.
O critrio adotado para a mensurao da execuo foi a soma dos valores liquidados da
dotao do exerccio ao longo do ano com os montantes liquidados referentes a restos a pagar no
processados de exerccios anteriores. Conforme referido na introduo, as aes oramentrias do
PAC tm sido consideradas prioritrias desde o incio do Programa, no sendo objeto de
contingenciamento. Alm disso, ao final de cada exerccio, todo o montante de crditos
empenhados, at ento no liquidados ordinariamente, inscrito em restos a pagar no processados
para ser executado em anos posteriores.
No grfico a seguir apresentada a evoluo dos valores de dotao e execuo oramentrias
das aes do PAC para o perodo em estudo, segregados em OFSS e restos a pagar no processados
de exerccios anteriores. Como se pode observar, a trajetria do volume de recursos oramentrios
alocados ao Programa (dotao atualizada) no manteve o contnuo crescimento registrado no
perodo 2007/2013, tendo decrescido para R$ 62,1 bilhes em 2014, frente a um valor de dotao
de R$ 67 bilhes em 2013. Entretanto, o valor de restos a pagar no processados inscritos de
exerccios anteriores continua a subir, atingindo R$ 65,5 bilhes, 105,5% do valor da dotao de
2014.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO


TC 005.335/2015-9
Execuo Oramentria e de restos a pagar no processados do PAC
(Dotao liquidada + Restos a pagar no processados liquidados)
R$ bilhes
160.0

140.0

120.0

100.0
38.9

80.0

65.5

51.4

RP No P rocessados

OFSS

60.0
29.6
24.3
40.0

29.9

16.9

25.7
20.7

12.1
20.0

3.8
9.3
2.8

18.9

13.1

40.4

62.1

17.4
18.2

8.0

9.6

0.0

Fonte: Siafi.

Assim como nos exerccios anteriores, em 2014 no se logrou executar integralmente a


dotao oramentria das aes do Programa. Destarte, da dotao de R$ 62,1 bilhes, foram
empenhados R$ 53,6 bilhes, havendo liquidao de R$ 28,1 bilhes, o que equivale a 52,4% do
total empenhado.
A tabela a seguir apresenta a evoluo dos valores, para cada exerccio, de crditos
empenhados e liquidados, bem como a execuo por inscrio em restos a pagar no processados
(RPNP). Em termos absolutos, 2013 foi o ano em que ocorreu a maior execuo por inscrio em
restos a pagar no processados. Em termos relativos, o ano em que ocorreu o maior percentual de
execuo por inscrio em RPNP foi 2008, com 77%. Ante as dificuldades para se executar o
oramento anual, o estoque de RPNP tem crescido ao longo dos anos. Em janeiro de 2014 havia um
estoque de R$ 65,5 bilhes de RPNP a pagar, 27% a mais que os R$ 51,4 bilhes de RPNP a pagar
existentes no incio de 2013. Desse total de 2014, foram liquidados R$ 29,9 bilhes e pagos
R$ 28,5 bilhes.
Execuo do Oramento Anual do PAC

(%)

Execuo
Oramento anual
- Inscrio RPNP
(R$ bilhes)

(%)

Total

Exerccio

Empenho
Oramento anual

Liquidao
Oramento
anual
(R$ bilhes)

2007

16,0

4,9

30,6

11,1

69,4

100,0

2008

17,0

3,9

23,0

13,1

77,0

100,0

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

(%)

Execuo
Oramento anual
- Inscrio RPNP
(R$ bilhes)

(%)

Total

Exerccio

Empenho
Oramento anual

Liquidao
Oramento
anual
(R$ bilhes)

2009

27,1

9,6

35,5

17,5

64,5

100,0

2010

29,7

10,5

35,0

19,2

65,0

100,0

2011

35,4

9,6

27,1

25,8

72,9

100,0

2012

53,9

18,2

33,8

35,7

66,2

100,0

2013

63,1

21,9

34,7

41,2

65,3

100,0

2014

53,6

28,1

52,4

25,5

47,6

100,0

Fonte: Siafi.

As razes dessa contnua ascenso da liquidao por restos a pagar no processados podem
ser vistas nos grficos a seguir. Em todos os exerccios de vigncia do PAC, a maior parte das aes
oramentrias teve execuo da dotao anual inferior a 25% dos crditos da dotao liquidados.
Em 2014, o percentual de aes com execuo menor que 25% foi da ordem de 69%.
Grau de execuo das aes oramentrias do PAC
100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%
73%

79%

78%

73%

69%

69%

63%

30%

55%

20%

10%

0%
2007 (386)

2008 (539)

2009 (549)
Muito Fraca (< 25%)

2010 (564)
Fraca (> 25% e < 50%)

2011 (398)
Razovel (>50% e < 84%)

2012 (573)

2013(411)

2014(403)

Alta (> 84%)

Fonte: Siafi.

A participao das aes do PAC no total de recursos executados em investimentos continuou


a aumentar em 2014. Em 2013, dos R$ 50,93 bilhes liquidados em investimentos (Grupo de
Despesa 4), R$ 29,76 bilhes, ou seja, 58,4% do total, foram relativos a aes do PAC. O exerccio
de 2012 foi o primeiro em que os valores executados (crditos anuais liquidados somados a RPNP
liquidados) em aes do PAC em investimentos foram superiores aos valores executados em aes
de investimento no pertencentes ao Programa. Em 2013 e 2014 essa situao se manteve. Em 2014
foram executados no Grupo de Despesa 4 recursos no montante de R$ 58,36 bilhes, dos quais
R$ 37,22 bilhes, 63,8%, foram relativos a aes do PAC. No grfico a seguir pode-se ver a

TC 005.335/2015-9
evoluo da participao das aes do PAC no total despendido com investimentos pelo governo
federal.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Execuo dos Investimentos PAC x Demais


(Dotao liquidada + Restos a pagar no processados liquidados)
R$ bilhes

Fonte: Siafi.

Quando se faz a segmentao dos valores executados pelo PAC em seus oito anos de vigncia,
por Modalidade de Aplicao, verifica-se que as aplicaes diretas, aquelas que so realizadas pelos
prprios rgos do governo federal, representam a maior parte do que j foi executado, atingindo
pouco mais de 80% do total. O restante foi executado por intermdio de transferncias aos entes
subnacionais: estados, municpios e Distrito Federal. No grfico a seguir apresenta-se a evoluo da
participao de cada modalidade de aplicao na execuo das aes do PAC, por ano.

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Execuo Oramentria e de restos a pagar no processados do PAC 2007/2014 Modalidade


de Aplicao (%)

Fonte: Siafi.

A distribuio da execuo das aes do PAC por funo oramentria consolidada para todo
o perodo de vigncia do Programa apresentada no grfico a seguir. A funo Transporte, eixo
Transportes, foi a mais representativa nos seis anos. Ressalta-se que a funo Encargos Especiais
engloba as transferncias ao Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), que financia o programa
Minha Casa Minha Vida, bem como o programa Operaes Especiais Outros Encargos Especiais,
cujas aes esto direcionadas para a integralizao da participao da Unio no capital de diversas
empresas voltadas para aes especficas.
Execuo Oramentria e de restos a pagar no processados do PAC 2007/2014 por Funo
Oramentria (%)
(Dotao liquidada + Restos a pagar no processados liquidados)

Habitao; 1.15

Agricultura; 1.32 Assistncia Social; 0.72 Indstria; 0.31


Defesa Nacional; 6.74
Educao; 4.15
T ransporte; 37.17

Sade; 3.60
Saneamento; 4.67
Urbanismo; 4.36

Gesto Ambiental; 7.10


Encargos Especiais; 24.71

Energia; 0.29 Demais; 3.71

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO


Fonte: Siafi.

So 21 os rgos superiores que executaram as aes do PAC, dos quais trs Ministrio dos
Transportes, Ministrio das Cidades e Ministrio da Integrao Nacional abrangeram 76,48% do
total executado ao longo do perodo, R$ 178,63 bilhes em valores liquidados do oramento e de
RPNP. A distribuio dos valores executados por rgo superior pode ser vista na tabela a seguir.
Execuo Oramentria do PAC por rgo Superior 2007/2014
R$ milhes

rgo
Superior

%
Tota
l

Execuo (OFSS + Restos a Pagar no Processados Liquidados)


2007

2008

2009

Min. dos
Transportes

2010

2011

2012

2013

4.704,20

5.789,90

Min. das Cidades

2014

Total

9.025,53

13.567,97

12.125,40

10.622,83

12.152,20

14.256,48

82.244,51

35,21

1.142,18

3.551,49

6.051,80

4.590,19

10.255,42

13.654,99

16.609,20

20.528,79

76.384,06

32,70

Min. da
Integrao
Nacional

654,99

1.316,05

2.322,53

3.157,70

1.816,12

2.575,13

3.882,80

4.277,51

20.002,83

8,56

Min. da Sade

139,96

899,58

670,01

1.164,89

951,06

1.158,81

1.541,42

1.883,97

8.409,70

3,60

307,13

244,72

673,16

843,38

944,81

939,62

2.412,47

2.575,69

8.940,98

3,83

0,00

0,00

0,00

0,00

427,39

4.311,72

2.423,17

2.521,28

9.683,56

4,15

565,11

78,00

0,00

0,00

0,00

3.742,95

4.780,20

5.300,57

14.466,83

6,19

Min. do Desenv.
Agrrio

0,00

0,00

0,00

0,00

18,47

192,97

1.318,13

3.398,76

4.928,33

2,11

Min. do
Planejamento

0,00

0,00

0,00

1,48

0,21

0,92

1.233,70

459,43

1.695,74

0,73

Min. de Minas e
Energia

48,42

60,70

167,87

230,83

183,92

167,23

263,85

290,15

1.412,97

0,60

Min. do
Desenvolviment
o Social e
Combate Fome

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

612,80

365,75

714,50

1.693,05

0,72

Min. da Fazenda

0,00

0,00

0,00

0,00

200,00

550,00

160,00

0,00

910,00

0,39

Comando da
Aeronutica

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

251,20

156,96

60,66

468,82

0,20

Min. da Cultura

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

119,61

236,19

267,30

623,10

0,27

Min. do Turismo

50,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

7,71

93,68

151,39

0,06

Min. da Cincia
e Tecnologia

4,47

5,81

0,00

0,00

0,00

20,56

20,93

0,00

51,77

0,02

Min. do Meio
Ambiente

40,10

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

40,10

0,02

Ministrio da
Justia

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

22,27

0,00

22,27

0,01

Ministrio do
Esporte

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

15,52

882,14

897,66

0,38

Ministrio das
Comunicaes

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

17,48

27,53

45,01

0,02

Ministrio da
Agricultura
Pecuria e
abastecimento

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

37,74

449,16

486,90

0,21

7.656,56

11.946,25

18.910,90

23.556,44

26.922,80

38.921,33

47.657,69

57.987,60

233.559,58

100,00

Presidncia da
Repblica
Min. da
Educao
Min. da Defesa

Total
Fonte: Siafi.

Quanto aos tipos de aes, nota-se que o Ministrio dos Transportes concentra dispndios em
diferentes modais; o Ministrio das Cidades engloba aes de gesto de riscos e resposta a

TC 005.335/2015-9
desastres, mobilidade urbana, moradia, planejamento urbano e saneamento bsico; e o Ministrio da
Integrao Nacional possui aes voltadas para irrigao, conservao e gesto de recursos hdricos,
desenvolvimento regional, oferta de gua e saneamento, dentre outras.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

4.2. Anlise Setorial: Programas Temticos do PPA 2012-2015


Este tpico d continuidade a duas inovaes relevantes, no que tange abordagem utilizada
pelo Tribunal ao avaliar a ao setorial do governo federal, no mbito da Prestao de Contas do
Presidente da Repblica (PCPR). A primeira delas, de carter formal, marca a evoluo de uma
anlise compartimentada por funes de governo conforme classificao trazida pela
Portaria MP 42/1999 para uma abordagem centrada nos programas temticos inaugurados pelo
Plano Plurianual 2012-2015 (Lei 12.593/2012). Com isso, busca-se valorizar o PPA como
ferramenta de planejamento governamental e facilitar o processo de comunicao, sociedade, dos
resultados produzidos pela atuao do governo e fiscalizados pelo TCU.
A segunda modificao relaciona-se ao enfoque dado pelo Tribunal no cumprimento de sua
misso de subsidiar o julgamento das Contas do Presidente da Repblica, levado a efeito pelo
Congresso Nacional, no que se refere aos resultados da interveno governamental e seus efeitos na
realidade dos brasileiros. No exerccio de 2013, iniciou-se uma mudana de perspectiva que, no
futuro, dever produzir uma opinio consistente acerca das informaes de desempenho que
evidenciam os resultados das principais polticas pblicas empreendidas pelo governo federal na sua
esfera de atribuies.
Referida mudana de perspectiva sublinha a atribuio do TCU no escopo do processo de
controle externo voltado ao julgamento das Contas do Presidente da Repblica: oferecer, mediante
parecer prvio, subsdios tcnicos para informar a competente deciso do Congresso Nacional
(inciso I do art. 71 da Constituio Federal). Para tanto, o Tribunal deve empreender fiscalizaes
sobre o conjunto de informaes financeiras e no financeiras providas pela PCPR, entendida como
o principal instrumento da Presidncia da Repblica a servio das necessrias transparncia e
prestao de contas sociedade brasileira.
Cumpre ressaltar que as inovaes em comento esto em sintonia com as concluses e
recomendaes oriundas do estudo comparativo demandado pelo prprio TCU e realizado pela
Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) sobre o Parecer Prvio e o
Relatrio das Contas do Governo da Repblica.
Em relao focalizao das anlises sobre o PPA, buscou-se enfatizar os componentes
indicativos do desempenho governamental definidos pela atual estrutura do plano. O modelo do
PPA 2012-2015 organiza a atuao de governo nas dimenses estratgica e ttica, restringindo aos
oramentos anuais a dimenso operacional. A dimenso estratgica do plano procura evidenciar o
alcance da viso de futuro do pas e a realizao dos macrodesafios que orientaro as polticas
pblicas federais. J a dimenso ttica do PPA enfatiza os resultados dos programas temticos,
evidenciando a contribuio das polticas pblicas que integram a agenda de governo para o alcance
dos macrodesafios. Por fim, o oramento responde pela organizao das aes na dimenso
operacional, com nfase na eficincia no emprego dos recursos pblicos.
Dessa forma, de acordo com a Lei 12.593/2012, que aprovou o novo modelo, a partir de 2012
o PPA deixou de detalhar os programas em aes, que se desdobravam em metas fsicas e em
valores. Nesse novo modelo, o binmio programa-ao, que estruturava tanto os planos plurianuais
como os oramentos, deu lugar a programas temticos, objetivos e iniciativas.
O programa temtico retrata a agenda de governo organizada pelos temas das polticas
pblicas e representa a dimenso ttica do plano. Sua abrangncia deve ser a necessria para

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representar os desafios e organizar a gesto, o monitoramento, a avaliao, as transversalidades, as
multissetorialidades e a territorialidade. Apresenta como principais componentes: indicadores,
objetivos, metas e iniciativas.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

O indicador um instrumento que permite identificar e aferir aspectos relacionados a um


programa temtico. Apurado periodicamente, deve auxiliar o monitoramento da evoluo de uma
determinada realidade, gerando subsdios para a avaliao. Contudo, no atual modelo do PPA, no
so obrigatrios ndices anuais e ndices a serem alcanados ao final da vigncia do plano, como
nos planos plurianuais anteriores.
O objetivo expressa o que deve ser feito, refletindo as situaes a serem alteradas pela
implementao de um conjunto de iniciativas, com desdobramento no territrio. Para cada objetivo
esto associadas metas, que podem ser qualitativas ou quantitativas. As metas so indicaes que
fornecem parmetros para a realizao esperada para o perodo do plano. No so desdobradas em
metas anuais, como nos planos anteriores.
A iniciativa declara as entregas sociedade de bens e servios, resultantes da coordenao de
aes oramentrias e outras aes institucionais e normativas, bem como da pactuao entre entes
federados, entre Estado e sociedade e da integrao de polticas pblicas. Elas estabelecem a relao
formal do plano com o oramento.
No Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo de 2013, o Tribunal apontou
distores materiais que afastavam a confiabilidade de parcela significativa das informaes
relacionadas consecuo das metas previstas no Plano Plurianual 2012-2015. Assim, recomendouse Controladoria-Geral da Unio (CGU) que estabelecesse procedimentos para certificar, na maior
extenso possvel, a exatido das informaes de desempenho constantes da PCPR, previamente ao
encaminhamento desta ao Congresso Nacional.
Nesse sentido, a CGU realizou trabalho de anlise sobre amostra de indicadores e metas do
PPA 2012-2015. O relatrio da CGU apontou que h informaes sobre indicadores e metas
(conceitos implcitos, metodologia de clculo, forma de apurao dos dados) que no esto
sistematizados em um instrumento formal com padronizao mnima, bem como no esto
disponveis para o pblico externo interessado, fato que prejudica a utilizao dos indicadores e
metas como instrumentos de controle social.
A avaliao da CGU registrou problemas em 46% dos indicadores examinados, e em 19% das
metas selecionadas para anlise, bem como recomendou SPI/MP que institusse ficha dos
indicadores e das metas para o prximo PPA, com informaes pblicas, tais como: definio de
conceitos implcitos, memria de clculo detalhada de cada apurao ocorrida, forma da coleta de
dados e testes de consistncia dos dados primrios realizados.
Metodologia Aplicada
As anlises realizadas objetivaram aferir a relevncia e a suficincia, a validade e a
confiabilidade dos indicadores e das metas constantes no PPA, bem como a utilidade da cesta de
indicadores dos programas temticos selecionados para anlise. A escolha apoia-se no fato de que
tais indicadores e metas podem ser tomados como proxy dos resultados da ao de governo
explicitada pelo PPA. Assim, o trabalho busca concluir, nesse momento, acerca da solidez de tais
instrumentos enquanto evidncias capazes de sustentar a opinio do controle externo.
A opinio do TCU adota como parmetros dois marcos principais: as Normas de Auditoria do
Tribunal (NAT), constantes da Portaria TCU 280/2010, em especial quanto aos atributos das
evidncias; e a Portaria Segecex 33/2010, que aprova a Tcnica de Indicadores de Desempenho

TC 005.335/2015-9

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para Auditorias.
Nesse sentido, construram-se vnculos entre os atributos das evidncias e as qualidades
desejadas dos indicadores, de modo a orientar a anlise a ser executada, conforme relao exposta
na tabela a seguir.
Atributos das evidncias e qualidades dos indicadores
Atributo (NAT)

Qualidade (Portaria Segecex 33/2010)


representatividade e praticidade
independncia

Relevncia e suficincia

economicidade
objetividade e compreenso
acessibilidade e tempestividade
credibilidade

Validade e confiabilidade

estabilidade e homogeneidade
comparabilidade

Na anlise dos indicadores, buscou-se avaliar, em um primeiro momento, o atendimento


a qualidades consideradas essenciais: representatividade e credibilidade. Isso significa que os
indicadores que no preencheram algum desses requisitos foram considerados rejeitados; caso
contrrio, buscou-se proceder verificao dos demais atributos, conforme relacionados na
tabela acima, para uma aferio acerca do mrito do indicador para os fins de orientao da
gesto e prestao de contas sociedade sobre os resultados, em funo dos objetivos
delineados para os programas.
Com relao s metas, ressalta-se que a anlise diferiu do mtodo utilizado para os
indicadores, pois, para os atributos relevncia e suficincia, as qualidades esperadas foram
definidas em: especificidade, mensurabilidade, adequao, realismo e limitao temporal,
conforme a seguinte tabela:
Atributos das evidncias e qualidades das metas
Atributo (NAT)

Qualidade (Portaria Segecex 33/2010)


especificidade
mensurabilidade

Relevncia e suficincia

adequao
realismo
limitao temporal
credibilidade

Validade e confiabilidade

estabilidade e homogeneidade
comparabilidade

A anlise da cesta de indicadores dos programas temticos buscou aferir sua utilidade e
completude, ou seja, se nela esto includos itens capazes de refletir os resultados da interveno
governamental, em termos imediatos (produtos) e mediatos (efeitos), em todas as reas relevantes
da poltica pblica explicitada pelo programa temtico. Para esta anlise, foram definidos critrios
referenciais; em sntese, considera-se til a cesta de indicadores que possui, na maior extenso
possvel, as seguintes caractersticas: foco, equilbrio, adequao e economicidade.
O foco avalia se a cesta de indicadores est alinhada aos objetivos definidos no programa
temtico, nos rgos envolvidos ou na legislao, bem como se as reas-chave esto representadas
nos indicadores.

TC 005.335/2015-9
O equilbrio analisa se a cesta oferece uma viso abrangente do desempenho, contemplando
vrios aspectos da ao pblica, tais como eficincia, eficcia, economicidade, efetividade, de modo
a fornecer informaes qualitativas e quantitativas. Eficincia diz respeito s relaes entre
quantidade de produto e custo dos insumos ou caractersticas do processo, como o tempo de
produo; eficcia trata de quantidade de produto, alcance de metas de entrega de bens e servios;
economicidade refere-se ao custo dos insumos e aos recursos alocados para a atividade; e
efetividade aborda o alcance dos objetivos finalsticos, traduzidos em soluo ou reduo de
problemas na sociedade.
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O critrio adequao observa se as informaes apresentadas pela cesta de indicadores


contemplam as expectativas dos atores internos e externos, tais como gestores e sociedade,
permitindo que a cesta seja usada para aperfeioamento da gesto do programa, e ainda como
ferramenta de transparncia.
J o critrio economicidade considera o custo envolvido para a produo do dado, cotejando-o
com os benefcios gerados. O uso de fontes de informaes j existentes ou a utilizao de
pesquisas de amplo escopo, que atendem s necessidades de vrios rgos, contribuem para a
diluio do custo total.
Quanto apresentao das anlises neste relatrio, cada tpico acerca dos programas
temticos estruturado da seguinte forma: contextualizao do programa, com uma sinttica
descrio das suas diretrizes e objetivos, no contexto da agenda governamental; descrio da anlise
realizada sobre os indicadores selecionados do programa, finalizada com a opinio sobre sua
relevncia e suficincia, validade e confiabilidade; descrio da anlise sobre as informaes
relacionadas consecuo das metas selecionadas, finalizada com a opinio sobre sua relevncia e
suficincia, validade e confiabilidade; descrio da anlise sobre a cesta de indicadores do
programa, finalizada com a opinio sobre sua utilidade, de acordo com os critrios de foco,
equilbrio, adequao e economicidade, e, conforme o caso, outras informaes relevantes, como as
decorrentes de trabalhos de fiscalizao realizados pelo Tribunal em objetos pertinentes ao
programa em anlise.
Para este exerccio, selecionaram-se 33 programas temticos do PPA, relacionados a seguir.
Desses, quatorze sero analisados quanto a indicadores, metas e cesta de indicadores, na forma
acima referida. Os demais dezenove programas sero analisados apenas em relao cesta de
indicadores, pois tiveram seus indicadores e metas avaliados no Relatrio sobre as Contas do
Governo relativas ao exerccio de 2013.
Programas temticos selecionados
Programas Sociais
2012 - Agricultura Familiar
2015 - Aperfeioamento do Sistema nico de Sade (SUS)
2019 - Bolsa Famlia
2027 - Cultura: Preservao, Promoo e Acesso
2030 - Educao Bsica
2031 - Educao Profissional e Tecnolgica
2032 - Educao Superior - Graduao, Ps-Graduao, Ensino, Pesquisa e Extenso
2035 - Esporte e Grandes Eventos Esportivos
2037 - Fortalecimento do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS)
2062 - Promoo dos Direitos de Crianas e Adolescentes
2069 - Segurana Alimentar e Nutricional

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2070 - Segurana Pblica com Cidadania


2071 - Trabalho, Emprego e Renda
Programas de Infraestrutura
2022 - Combustveis
2025 - Comunicaes para o Desenvolvimento, a Incluso e a Democracia
2033 - Energia Eltrica
2048 - Mobilidade Urbana e Trnsito
2049 - Moradia Digna
2051 - Oferta de gua
2053 - Petrleo e Gs
2072 - Transporte Ferrovirio
2075 - Transporte Rodovirio
Programas de Desenvolvimento Produtivo e Ambiental
2013 - Agricultura Irrigada
2014 - Agropecuria Sustentvel, Abastecimento e Comercializao
2018 - Biodiversidade
2021 - Cincia, Tecnologia e Inovao
2042 - Inovaes para a Agropecuria
2050 - Mudanas Climticas
2066 - Reforma Agrria e Ordenamento da Estrutura Fundiria
2076 - Turismo
Programas de Soberania, Territrio e Gesto
2038 - Democracia e Aperfeioamento da Gesto Pblica
2057 - Poltica Externa
2058 - Poltica Nacional de Defesa
1

Anlise de indicadores, metas e cesta de indicadores

Anlise apenas da cesta de indicadores

Os principais critrios que balizaram a escolha consideraram a relevncia do programa


temtico e a materialidade envolvida: a despesa empenhada em 2014, nos citados programas, perfez
cerca de R$ 331 bilhes, aproximadamente 44% do total executado pela Unio na categoria de
programas temticos. Desse modo, o exame compreendeu tambm metas relacionadas a objetivos e
programas temticos que, embora possam representar reduzida materialidade comparativamente
execuo total da despesa oramentria, traduzem reas essenciais da interveno governamental, a
exemplo do Programa Promoo dos Direitos de Crianas e Adolescentes.

I. Programas Sociais
4.2.1 Programa Temtico 2012 Agricultura Familiar
O Programa Agricultura Familiar, sob a responsabilidade do Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio (MDA), visa qualificar os instrumentos de financiamento, fomento, proteo da produo,
garantia de preos e da renda como estratgia de incluso produtiva e ampliao da renda da
agricultura familiar, com a gerao de alimentos, energia, produtos e servios.
Em 2014 esse programa obteve dotao atualizada (dotao inicial mais crditos adicionais)
de R$ 6,2 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 1,2 bilho, o que representa 19,6% da dotao
atualizada.
Destacam-se no programa o Crdito Rural, por meio do Pronaf, as Aes de Contribuio ao
Fundo Garantia-Safra, Assistncia Tcnica e Extenso Rural para Agricultores Familiares e seus

TC 005.335/2015-9
Empreendimentos, Assistncia Tcnica e Extenso Rural para Reforma Agrria, Assistncia Tcnica
Especializada para Mulheres Rurais e Organizao Produtiva de Trabalhadoras Rurais.
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Conforme destacado na introduo desta seo, o programa em tela foi analisado apenas sob a
tica da utilidade da cesta de indicadores, pois seus indicadores e metas foram avaliados no
Relatrio sobre as Contas do Governo relativas ao exerccio de 2013.
A tabela a seguir apresenta os indicadores do programa:
Indicadores do Programa 2012
Indicador
rea total utilizada para a
produo da agricultura familiar

Unidade
de
Medida
ha

Disponibilizao de recursos pelo


Plano Safra da Agricultura
Familiar

R$ bilho

Razo da produtividade da
agricultura familiar em relao
no familiar

R$/ha

Fonte de
Informao

Valor de Referncia
PPA
Data

Censo
31/12/2006
Agropecurio
Plano Safra
2011/2012

30/6/2011

Censo
31/12/2006
Agropecurio

Rendimento mdio mensal


domiciliar per capita da agricultura
familiar

R$

IBGE/PNAD

Valor bruto da produo da


agricultura familiar

R$

Censo
31/12/2006
Agropecurio

1/9/2009

ndice (a)

80.250.453
16

Valor Informado
PCPR 2014
Data

ndice (b)

Variao
% (c) =
(b/a )-1

31/12/2006 80.250.453

0,00

30/6/2014

24,1

50,62

1,89 31/12/2006

1,89

0,00

30/9/2014

512,19

51,95

54.367.701 31/12/2006

54.367.701

0,00

337,07

Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.

Dos cinco indicadores de desempenho do programa, trs tm periodicidade de apurao


decenal, tendo como data de referncia 31/12/2006, quando da realizao do censo agropecurio:
rea total utilizada para a produo da agricultura familiar; razo da produtividade da agricultura
familiar em relao no familiar; e valor bruto da produo da agricultura familiar. Assim tais
indicadores no atendem periodicidade mnima do planejamento plurianual, o que inviabiliza sua
utilizao para fins gerenciais e de controle da evoluo ao longo do PPA.
Em relao ao foco, os indicadores rea total utilizada para a produo da agricultura
familiar e razo da produtividade da agricultura familiar em relao no familiar no esto
diretamente relacionados a nenhum dos objetivos do programa.
Por sua vez, h objetivos importantes que no so contemplados com indicadores que
permitam aferir a atuao governamental, como, por exemplo, os objetivos 0759 e 0760.
Em relao ao equilbrio e adequao, a cesta de indicadores no contempla os aspectos de
eficincia e eficcia da ao pblica. Tampouco os indicadores permitem aferir a qualidade e a
tempestividade dos produtos/servios entregues.
Por fim, em relao economicidade, os indicadores da cesta utilizam basicamente dados do
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e do oramento anual. Ademais, os custos
para a produo dos indicadores so relativamente baixos.
Assim, com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo
aplicado, foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de
indicadores analisada do Programa Temtico 2012 Agricultura Familiar, quanto aos atributos foco,
equilbrio e adequao, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de
qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010.

TC 005.335/2015-9

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4.2.2 Programa Temtico 2015 Aperfeioamento do Sistema nico de Sade (SUS)


O programa em tela o principal programa temtico associado funo governamental Sade
no PPA 2012-2015. O Ministrio da Sade (MS), apoiado pelas entidades da administrao indireta
a ele vinculadas, o rgo responsvel pela execuo desse programa, que possui 28 indicadores,
13 objetivos e 94 iniciativas. Entre os indicadores, citam-se: cobertura das equipes de sade da
famlia, cobertura vacinal contra gripe, esperana de vida ao nascer e taxa de mortalidade infantil.
Em 2014, a dotao atualizada (dotao inicial mais crditos adicionais) desse programa foi
de R$ 86 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 74,3 bilhes, o que representa 86,4% da dotao
atualizada.
Os objetivos do programa temtico so os seguintes:
Objetiv
o

Descrio do Objetivo

0713

Garantir acesso da populao a servios de qualidade, com equidade e em tempo adequado ao atendimento das
necessidades de sade, aprimorando a poltica de ateno bsica e a ateno especializada

0714

Reduzir os riscos e agravos sade da populao, por meio das aes de promoo e vigilncia em sade

0715

Promover ateno integral sade da mulher e da criana e implementar a Rede Cegonha, com especial ateno s reas
e populaes de maior vulnerabilidade

0717

Aprimorar a rede de urgncia e emergncia, com expanso e adequao de Unidades de Pronto Atendimento (UPAs),
Servio de Atendimento Mvel de Urgncia (SAMU), Pronto-Socorros (PS) e centrais de regulao, articulando-a com
as outras redes de ateno

0718

Fortalecer a rede de sade mental, com nfase no enfrentamento da dependncia de crack e outras drogas

0719

Garantir a ateno integral sade da pessoa idosa e dos portadores de doenas crnicas, estimulando o envelhecimento
ativo e saudvel e fortalecendo as aes de promoo e preveno

0721

Contribuir para a adequada formao, alocao, qualificao, valorizao e democratizao das relaes do trabalho dos
profissionais de sade

0724

Implementar novo modelo de gesto e instrumentos de relao federativa, com centralidade na garantia do acesso,
gesto participativa com foco em resultados, participao social e financiamento estvel

0725

Qualificar instrumentos de execuo direta, gerando ganhos de produtividade e eficincia para o SUS

0726

Garantir assistncia farmacutica no mbito do SUS

0727

Fortalecer o complexo industrial e de cincia, tecnologia e inovao em sade como vetor estruturante da agenda
nacional de desenvolvimento econmico, social e sustentvel, reduzindo a vulnerabilidade do acesso sade

0728

Aprimorar a regulao e a fiscalizao da sade suplementar articulando a relao pblico-privado, gerando maior
racionalidade e qualidade no setor sade

0729

Promover internacionalmente os interesses brasileiros no campo da sade, bem como compartilhar as experincias e
saberes do SUS com outros pases, em conformidade com as diretrizes da Poltica Externa Brasileira

Fonte: Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (Siop).

Alm da anlise da cesta de indicadores do programa temtico 2015, foi realizada a avaliao
de indicadores selecionados, bem como a anlise das metas do objetivo 0717.
Anlise de indicadores
Para a seleo dos indicadores a serem analisados, foram levados em considerao os
indicadores j analisados no ltimo Relatrio sobre as Contas do Governo da Repblica e o fato de
os indicadores presentes no programa temtico 2015 se encontrarem consolidados na rea da sade.
Assim, considerando a importncia de ser priorizada a anlise de novos indicadores e de
indicadores relacionados a objetivos com maior relevncia, escolheram-se para a anlise os
indicadores que pudessem ser associados aos objetivos 0714, 0717 e 0724, apresentados na tabela
abaixo:

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Indicadores Selecionados para Anlise


Unidade
de Medida

Fonte de Informao

percentual

Coeficiente de prevalncia
de hansenase

Indicador

Valor de Referncia
PPA

Valor Informado
PCPR 2014

Variao
% (c) =
(b/a )-1

Data

ndice
(a)

Data

ndice
(b)

Sistema de Informao do
Programa Nacional de
Imunizaes (SI-PNI)

1/1/2010

82,77

4/12/2014

86,02

3,93%

1/10.000

Sistema de Informao de
Agravos de Notificao
(Sinan)

21/12/2011

1,54

31/12/2013

1,30

-15,58%

ndice parasitrio anual


(IPA) da malria

1/1.000

Sistema de Informao de
Vigilncia Epidemiolgica
Sivep-Malria; Sinan;
IBGE

1/1/2008

18,7

31/12/2013

6,28

-66,42%

Nmero de academias da
sade implantadas

unidade

Fundo Nacional de Sade

1/1/2010

31/12/2013

305

Cobertura vacinal contra


gripe

Taxa de incidncia de
Aids

1/100.000

Sinan e IBGE

31/12/2009

20,6

31/12/2012

20,20

-1,94%

Taxa de incidncia de
tuberculose

1/100.000

Sinan

31/12/2009

38,07

31/12/2013

35

-8,06%

Taxa de incidncia de
dengue

1/100.000

Sinan

1/1/2009

293,35

31/12/2013

741,3

152,70%

unidade

Sinan

31/12/2009

5.093

31/12/2013

13.705

169,09%

31/12/2013

63%

Incidncia de sfilis
congnita
ndice de municpios
desenvolvendo aes de
vigilncia da qualidade da
gua para consumo
humano

percentual

Sistema de Informao de
Vigilncia da Qualidade da
31/12/2010
gua para Consumo
Humano (Sisagua)

ndice de estruturao de
redes de urgncia e
emergncia

percentual

SAS; Departamento de
Ateno Especializada e
Temtica (DAET); IBGE

1/1/2010

44

31/12/2014

91,67%

108,34%

percentual

Secretaria de Gesto
Estratgica e Participativa
(SGEP) e Comisso
Intergestores Tripartite
(CIT)

1/1/2010

31/12/2013

5,5%

Regies de sade com


Contratos Organizativos
de Ao Pblica (COAP)
assinado

Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.

A partir das informaes qualitativas e quantitativas, foi realizada a anlise dos indicadores
mencionados a fim de avaliar o atendimento aos atributos de relevncia e suficincia, validade e
confiabilidade caractersticas esperadas de um bom indicador. Para essa anlise, foram utilizados,
alm dos dados presentes na Prestao de Contas da Presidente da Repblica (PCPR): dados
extrados do Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (Siop), informaes apresentadas
pelo Ministrio da Sade (MS), publicaes do MS e da Organizao Pan-Americana da Sade
(Opas), legislao e consultas ao stio eletrnico do MS.
Aps a avaliao dos indicadores listados, concluiu-se que esto ausentes nos indicadores
Nmero de academias de sade implantadas e ndice de estruturao de redes de urgncia e
emergncia atributos esperados em um indicador.
O indicador Nmero de academias de sade implantadas no atende ao atributo da
suficincia, especialmente em relao completude, objetividade e compreenso. Nesse sentido,
conforme informaes extradas do Siop, a frmula de clculo desse indicador o somatrio do
nmero de academias da sade implantadas e sua fonte, a Secretaria de Vigilncia em Sade (SVS)
do MS. A denominao do indicador e a mtrica apresentada no permitem um entendimento direto

TC 005.335/2015-9
a respeito da definio dele, bem como sobre qual resultado se pretende aferir. Corrobora esse fato a
necessidade de os dados do monitoramento do indicador no Siop, bem como as informaes
apresentadas pelo MS, detalharem a frmula de clculo nmero de academias da sade que
recebem recursos para o seu funcionamento e apresentarem uma nova fonte de informao
Fundo Nacional de Sade (FNS). Observa-se, assim, que a expresso academias de sade
implantadas suscita dvidas, podendo-se interpretar, tambm, que a expresso se refere a
academias de sade construdas, uma vez que, alm do incentivo financeiro do custeio dessas
unidades, h incentivo para a sua construo.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Alm disso, considerando os esclarecimentos a respeito da frmula de clculo desse


indicador, constata-se que ele apenas informa a quantidade de academias de sade que recebem o
incentivo financeiro federal. Assim, ele no informa sobre possveis relaes desse dado com outros
fatores atinentes compreenso da situao que se pretende elucidar, como, por exemplo, a
necessidade total de academias de sade, especificando melhor o resultado da interveno
governamental.
Em relao ao indicador ndice de estruturao de redes de urgncia e emergncia, as
anlises executadas demonstraram que ele no atende aos atributos de relevncia e suficincia,
assim como de validade e confiabilidade.
Consoante dados do Siop, esse indicador possui como forma de clculo: nmero de redes de
urgncia e emergncia estruturadas por (dividido) nmero pretendido de redes de urgncia e
emergncia para o perodo, multiplicado por 100. Novamente, a denominao do indicador e a
mtrica apresentada no permitem um entendimento direto a respeito da definio do indicador,
uma vez que no possvel concluir sobre o significado de uma rede de urgncia e emergncia
estruturada. Conforme informaes apresentadas pelo MS e o relatrio de monitoramento do Siop,
considerou-se como uma rede de urgncia e emergncia estruturada aquela rede que possusse um
Plano de Ao Regional publicado.
Nesse sentido, cabe ressalvar que, consoante a Poltica Nacional de Ateno s Urgncias
(Portaria GM/MS 1.600, de 7 de julho de 2011), a operacionalizao da Rede de Ateno s
Urgncias dar-se- pela execuo de cinco fases adeso e diagnstico, desenho regional da rede,
contratualizao dos pontos de ateno, qualificao dos componentes e certificao sendo a
elaborao e aprovao do Plano de Ao Regional etapas da fase de desenho regional da rede.
Desse modo, observa-se que a operacionalizao da rede no se encerra com a publicao do Plano
de Ao Regional, sendo necessrio, ainda, cumprir mais outras trs etapas.
Consoante a Poltica Nacional de Ateno s Urgncia, o Plano de Ao Regional deve
possuir detalhamento tcnico de cada componente da rede, contemplando o desenho da rede, as
metas a serem cumpridas, o cronograma de implantao, os mecanismos de regulao,
monitoramento e avaliao, o estabelecimento de responsabilidades e o aporte de recursos. Dessa
maneira, esse plano no estrutura de fato a rede, mas apresenta o desenho dessa estruturao, assim,
inadequado concluir que uma rede de urgncia e emergncia est estruturada a partir da
publicao desse documento, como considerado no clculo do indicador ndice de estruturao
de redes de urgncia e emergncia.
Ainda sobre esse indicador, cabe destacar que os valores apurados para os anos de 2012, 2013
e 2014 apresentados pelo Ministrio da Sade so diferentes dos valores presentes no Siop.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo
aplicado, no foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia, ou a validade e
confiabilidade dos indicadores analisados do Programa Temtico 2015, de acordo com as Normas

TC 005.335/2015-9
de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010,
exceo dos seguintes: nmero de academias de sade implantadas, quanto ao atributo da
suficincia, e ndice de estruturao de redes de urgncia e emergncia, quanto aos atributos da
relevncia e suficincia e da validade e confiabilidade.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Anlise das metas


Para a anlise das metas, foi escolhido o objetivo 0717 (aprimorar a rede de urgncia e
emergncia, com expanso e adequao de UPAs, Samu, PS e centrais de regulao, articulando-a
com as outras redes de ateno), considerando os objetivos j analisados no ano anterior e a
relevncia desse objetivo dentro do programa temtico 2015. Assim, so apresentadas, na tabela
abaixo, as metas selecionadas para anlise:
Metas Selecionadas para Anlise
Descrio da Meta

Unidade
de
Medida

Meta
Prevista
2012-2015
(f)

Meta realizada
PCPR (acumulada)
2012

2013

2014
(g)

% da meta
2012-2015
realizada
(h)=(g)/(f)

Fonte de Informao

Adquirir 2.160 ambulncias at 2015

unidade

2.160

2.180

2.180

2.351

108,84%

Departamento de
Ateno Hospitalar
(DAHU) da Secretaria
de Ateno Sade
(SAS)

Estruturar 231 unidades de ateno


especializada dentro das Redes de
Urgncia e Emergncia at 2015

unidade

231

127

220

278

120,35%

DAHU/SAS

Implantar 2.163 leitos hospitalares


(leitos de UTI, UCI, UTI neonatal,
leitos clnicos de retaguarda, leitos
de reabilitao) dentro das Redes de
Urgncia e Emergncia at 2015

unidade

2.163

1.146

2.515

3.477

160,75 %

DAHU/SAS

Implantar 500 unidades de pronto


atendimento, passando de 596 em
2011 para 1.096 at 2015

unidade

500

273

296

391

78,20%

DAHU/SAS

Implantar ou expandir 64 novas


centrais de regulao do SAMU, at
2015

unidade

64

16

19

24

37,50%

DAHU/SAS

Restruturao fsica e tecnolgica


completa de 40 unidades de urgncia
e emergncia

unidade

40

22

28

70%

DAHU/SAS

Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.

A partir das informaes qualitativas e quantitativas, foi realizada a anlise das metas
mencionadas com a finalidade de avaliar o atendimento aos atributos de relevncia e suficincia,
assim como de validade e confiabilidade. Para tanto, foram utilizados, alm da PCPR, dados
extrados do Siop, informaes apresentadas pelo MS, publicaes do MS, legislao e consultas ao
stio eletrnico do MS.
Aps essa avaliao, concluiu-se que os atributos esperados esto ausentes nas metas
Estruturar 231 unidades de ateno especializada dentro das Redes de Urgncia e Emergncia at
2015, Implantar 2.163 leitos hospitalares (leitos de UTI, unidade de cuidado intermedirio/UCI,
leitos clnicos de retaguarda, leitos de reabilitao) dentro das Redes de Urgncia e Emergncia at
2015 e Restruturao fsica e tecnolgica completa de 40 unidades de urgncia e emergncia.
A meta Estruturar 231 unidades de ateno especializada dentro das Redes de Urgncia e
Emergncia at 2015 no atende ao atributo da relevncia e suficincia, especialmente em relao

TC 005.335/2015-9
especificidade. Inicialmente, a denominao da meta no oferece descrio clara a respeito do que
deve ser alcanado, uma vez que no possvel identificar de maneira objetiva o que se entende por
estruturar, bem como por unidades de ateno especializada. Porm, aps a verificao do
detalhamento da evoluo da meta disponvel na PCPR e nos documentos apresentados pelo
Ministrio da Sade, pode-se concluir que se trata da qualificao de portas de entrada hospitalares
de urgncia instaladas em unidades hospitalares estratgicas objeto da Portaria GM/MS
2.395/2011.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Em relao meta Implantar 2.163 leitos hospitalares (leitos de UTI, unidade de cuidado
intermedirio/UCI, leitos clnicos de retaguarda, leitos de reabilitao) dentro das Redes de
Urgncia e Emergncia at 2015, no h o atendimento aos atributos de relevncia e suficincia
(especificidade) e validade e confiabilidade (estabilidade e homogeneidade), uma vez que, alm da
modificao no conceito de um dado primrio para aferio da meta tipos de leitos hospitalares a
serem considerados , no houve atualizao da descrio da meta, de forma a evidenciar o novo
dado primrio que passou a ser considerado para a aferio dela. Antes, todos os tipos de leitos
descritos na meta eram contabilizados (leitos de UTI, unidade de cuidado intermedirio/UCI, leitos
clnicos de retaguarda, leitos de reabilitao) e, atualmente, apenas os leitos de UTI. Esse fato
prejudica o entendimento a respeito do produto a ser alcanado, bem como a comparabilidade dos
resultados ao longo dos anos.
A meta Restruturao fsica e tecnolgica completa de 40 unidades de urgncia e
emergncia no atende ao atributo da validade e confiabilidade, tendo em vista a divergncia entre
o que a meta descreve (restruturao fsica e tecnolgica completa) e o que foi aferido. Conforme a
PCPR, para aferio da meta em 2014 (28 unidades) foram contabilizados: recebimento de recursos
financeiros para aquisio de equipamentos (28 unidades), recebimento de equipamentos (23
unidades), incio de reforma fsica (5 unidades) e adequao fsica concluda (2 unidades). Ainda
conforme a PCPR, as 28 unidades integravam o programa, possuindo termos de compromisso
assinados. Desse modo, observa-se que no houve de fato uma restruturao fsica e tecnolgica
completa de 28 unidades de urgncia e emergncia, consoante exposto na PCPR e informado pelo
Ministrio da Sade, uma vez que, entre essas, h unidades em que no houve uma restruturao
fsica ou onde ocorreu apenas o incio dessa restruturao. Nesse sentido, o Ministrio da Sade
informou que a meta alcanada quando o equipamento adquirido ou a reforma fsica concluda.
Assim, entende-se que a frmula de clculo utilizada leva a apresentao de um resultado
distanciado da realidade.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo
aplicado, no foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia, ou a validade e
confiabilidade das metas analisadas do Objetivo 0717, componente do Programa Temtico 2015, de
acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da
Portaria Segecex 33/2010, exceo das seguintes: estruturar 231 unidades de ateno
especializada dentro das Redes de Urgncia e Emergncia at 2015, quanto ao atributo da
relevncia e suficincia; implantar 2.163 leitos hospitalares (leitos de UTI, unidade de cuidado
intermedirio/UCI, leitos clnicos de retaguarda, leitos de reabilitao) dentro das Redes de
Urgncia e Emergncia at 2015, quanto aos atributos da relevncia e suficincia e da validade e
confiabilidade; e restruturao fsica e tecnolgica completa de 40 unidades de urgncia e
emergncia, quanto ao atributo da validade e confiabilidade.
Anlise da cesta de indicadores
Foi realizada a anlise da cesta de indicadores do Programa Temtico 2015

TC 005.335/2015-9
Aperfeioamento do SUS (composta por 28 indicadores), a fim de aferir sua utilidade e completude.
Como critrio, considerou-se que uma cesta de indicadores til possui, na maior extenso possvel,
caractersticas de foco, equilbrio, adequao e economicidade.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Aps a anlise conforme mtodo aplicado, entendeu-se que a cesta de indicadores do referido
programa possui caractersticas de foco, adequao e economicidade, porm, est ausente o
equilbrio. Os indicadores esto alinhados com metas e objetivos do programa (foco), consideram
interesses e necessidades dos vrios atores relevantes (adequao) e ponderam o custo para a
produo do dado, cotejando-o com os benefcios gerados (economicidade). No entanto, a cesta de
indicadores no contempla os vrios aspectos da ao pblica, ou seja, eficincia, eficcia,
economicidade e efetividade, o que impede uma viso abrangente do desempenho governamental e
prejudica o equilbrio dos indicadores da cesta.
Na cesta de indicadores do programa so encontrados indicadores capazes de mensurar as
dimenses do desempenho: eficcia e efetividade. Cobertura das equipes de sade da famlia, ndice
de implantao de Centros de Ateno Psicossocial (Caps), ndice de realizao de transplantes so
exemplos de indicadores de eficcia encontrados na cesta. A cesta possui tambm uma variedade de
indicadores de efetividade, como, por exemplo, esperana de vida ao nascer, razo de mortalidade
materna e taxa de mortalidade por doenas do aparelho circulatrio. Contudo, no esto presentes
indicadores capazes de mensurar a eficincia e a economicidade do programa temtico, o que
impede uma viso sobre o custo dos recursos utilizados, bem como sobre a relao entre os
produtos gerados e os custos dos insumos empregados.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo
aplicado, foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de
indicadores analisada do Programa Temtico 2015, quanto ao atributo equilbrio, de acordo com as
Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex
33/2010.

4.2.3 Programa Temtico 2019 Bolsa Famlia


O Programa Temtico 2019 Bolsa Famlia, sob gesto da Secretaria Nacional de Renda de
Cidadania (Senarc) do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), tem o
propsito de promover transferncia direta de renda a famlias em situao de pobreza e de extrema
pobreza em todo o pas, baseado em trs eixos principais: transferncia de renda para o alvio
imediato da pobreza; condicionalidades que reforam o acesso a direitos sociais bsicos nas reas
de educao, sade e assistncia social; e aes e programas complementares, que objetivam o
desenvolvimento das famlias, de modo que os beneficirios consigam superar a situao de
vulnerabilidade.
O programa obteve em 2014 dotao atualizada (dotao inicial mais crditos adicionais) de
R$ 26,7 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 26,5 bilhes, o que representa 99,2% da dotao
atualizada.
Conforme destacado na introduo desta seo, o programa em tela foi analisado apenas sob a
tica da utilidade da cesta de indicadores, pois seus indicadores e metas foram avaliados no
Relatrio sobre as Contas do Governo relativas ao exerccio de 2013.
O PPA 2012-2015 elenca para o programa Bolsa Famlia (PBF) quatro objetivos, cinco
indicadores, dezenove metas e cinco iniciativas. Os indicadores e dados selecionados para anlise
so os apresentados conforme a tabela abaixo:

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Indicadores do Programa 2019 Bolsa Famlia


Unidad
e de
Medida

Fonte de
Informao

Grau de Focalizao do
Cadastro nico

Taxa de
acompanhamento das
condicionalidades de
educao

Indicador

Valor de Referncia PPA

Valor Informado PCPR


2014

Variao %
(c) = (b/a )-1

Data

ndice (a)

Data

ndice (b)

Senarc

31/12/2010

94,00

31/12/2014

96,41

2,56

Senarc

31/12/2010

88,55

31/12/2014

91,67

3,52

Taxa de
acompanhamento das
condicionalidades de
sade das crianas

Senarc

31/1/2011

69,82

31/12/2014

74,02

6,02

Taxa de
acompanhamento das
condicionalidades de
sade das gestantes

Senarc

31/1/2011

34,50

31/12/2014

45,04

30,55

Taxa de atendimento s
famlias pobres

Senarc/IBGE

31/12/2010

98,33

31/12/2014

101,93

3,66

Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.

Vale ressaltar que na anlise dos indicadores Grau de Focalizao do Cadastro nico e
Taxa de atendimento s famlias pobres realizada nas Contas de Governo de 2013, foi avaliada a
adequao desses indicadores com base em qualidades consideradas essenciais: acessibilidade,
representatividade e confiabilidade. Em caso de atendimento a esses requisitos, outras qualidades
eram verificadas, tais como: independncia, economicidade, comparabilidade, completude, dentre
outros, aferindo-se o mrito do indicador para fins de orientao da gesto e prestao de contas
sociedade sobre os resultados produzidos pela atuao governamental. Com base nesse trabalho,
no foram encontradas evidncias que refutassem a relevncia, a suficincia ou a validade dos dois
indicadores analisados.
Importante destacar que, em 2013, o resultado apurado para o indicador Taxa de atendimento
s famlias pobres foi 102,1%, o que sinalizaria que o PBF atingiu mais pessoas do que aquelas
consideradas pobres pela metodologia utilizada. Em face da complexidade e das particularidades do
desenho do indicador, entretanto, devem ser consideradas as limitaes para se alcanar com
exatido 100% do nmero estimado de famlias elegveis, o que leva o resultado aferido a situar-se
em torno desse percentual. Em 2014 o percentual atingiu 101,93%, conforme demonstrado na tabela
acima. Essas variaes so reflexos das imprecises inerentes ao mtodo de clculo, uma vez que
fatores como o percentual considerado para o coeficiente de volatilidade da renda, as divergncias
entre o municpio de moradia do beneficirio e o do seu cadastramento, a diviso de municpios e os
critrios de renda para a concesso do benefcio impactam a apurao da quantidade de famlias
pobres no Brasil.
Na presente anlise, a avaliao da cesta de indicadores baseou-se nas seguintes caratersticas:
alinhamento com objetivos e metas institucionais (foco); balanceamento dos indicadores com os
vrios aspectos da ao pblica (equilbrio); aderncia aos interesses e necessidades dos vrios
atores relevantes envolvidos (adequao) e custo para a produo dos dados (economicidade).
Inicialmente, pode-se inferir que a cesta apoia os objetivos e metas estabelecidos para o
programa temtico em tela e so condizentes com a finalidade e competncias institucionais da
Senarc, demonstrando foco acerca dos resultados perquiridos pelo rgo no ciclo de gesto 20122015. Ademais a cesta guarda uma relao prxima de causalidade entre as atividades do programa
e os resultados mensurados pelos indicadores.

TC 005.335/2015-9
O programa Bolsa Famlia possui um modelo de gesto descentralizado e compartilhado entre
Unio, estados, DF e municpios, em que os entes dividem responsabilidades pela formulao,
implementao e controle do programa. Alm disso, para que o programa atinja os resultados
esperados, o MDS conta com a cooperao de outros rgos governamentais, como os Ministrios
da Sade e da Educao. Portanto, h uma distribuio dos custos entre os atores para a produo e
controle dos dados em relao aos benefcios gerados pelas informaes extradas.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

A cesta apresenta indicadores de eficcia e efetividade apenas, demonstrando uma avaliao


da interveno governamental desequilibrada. No h indicadores que faam avaliao sobre os
custos ou sobre a qualidade efetiva das atividades e produtos entregues pelo programa. A mescla
entre indicadores que avaliem essas diferentes dimenses de vital importncia especialmente no
contexto do PPA, considerando o perodo de vigncia do plano.
O TCU realizou, recentemente, um trabalho de levantamento (TC 011.248/2014-9 FISC
Assistncia) com o objetivo de oferecer ao Congresso Nacional, s suas comisses e Casas
Legislativas e sociedade brasileira um panorama sobre o tema Assistncia Social e a atuao do
TCU acerca do assunto.
Naquele trabalho, o Tribunal concluiu que o indicador Grau de Focalizao do Cadastro
nico no demonstra com clareza o que se prope a medir, devendo ser aprimorado para melhor
comunicar sociedade o seu real objetivo, qual seja, identificar em que medida o Cadastro nico
constitudo por famlias com renda de at meio salrio mnimo per capita, consoante o Decreto
6.135, de 26 de junho de 2007.
Por seu turno, o indicador Taxa de Atendimento s Famlias Pobres, que identifica a partir de
estimativa de famlias pobres no pas o percentual de famlias pobres atendidas pelo PBF, foi
considerado vlido pelo Tribunal, apesar de ao longo do perodo do PPA carecer da necessria
atualizao de forma a refletir melhor a realidade.
O trabalho destacou, por fim, a ausncia de indicadores no PPA relacionados ao Objetivo
0375, que trata da gesto, operacionalizao e fiscalizao do programa, os quais auxiliariam na
avaliao de sua governana.
Com relao aos indicadores relacionados s taxas de acompanhamento das condicionalidades
de educao e sade, vale destacar que o MDS conta com uma importante ferramenta para o
gerenciamento das condicionalidades do Bolsa Famlia, o Sicon Sistema de Condicionalidades.
Esse sistema de apoio gesto interministerial e monitoramento das famlias beneficirias do
PBF permite a gestores e tcnicos responsveis pelo acompanhamento das condicionalidades nos
estados e municpios executar aes como: consultar famlias com descumprimentos das
condicionalidades; registrar e alterar recurso para o descumprimento quando ocorrerem erros, falhas
ou problemas que ocasionem repercusso indevida; deferir ou indeferir um recurso cadastrado;
registrar informaes sobre o acompanhamento das famlias que tiveram descumprimento de
condicionalidades.
Portanto, conclui-se que, apesar das impropriedades apontadas, a cesta mostra-se adequada,
pois traz informaes importantes que consideram interesses e necessidades diversas de atores
relevantes tanto internos como externos.
Assim, com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo
aplicado, foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de
indicadores do Programa Temtico 2019 Bolsa Famlia apenas quanto ao atributo equilbrio, de
acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Portaria Segecex 33/2010.

4.2.4 Programa Temtico 2027 Cultura: Preservao, Promoo e Acesso


A cultura direito social constitucionalmente assegurado, cabendo ao Estado garantir a todos
o acesso s fontes de cultura e o apoio valorizao e difuso das manifestaes culturais. Desse
modo, o Plano Plurianual (PPA) 2012-2015 contm indicadores, objetivos, metas e iniciativas que
tm como finalidade preservar e promover a cultura e possibilitar o acesso aos bens culturais. Os
elementos relacionados cultura previstos no PPA 2012-2015 tm como responsvel o Ministrio
da Cultura (MinC).
O programa em comento obteve em 2014 dotao atualizada (dotao inicial mais crditos
adicionais) de R$ 2,3 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 288,9 milhes, o que representa 12,6%
da dotao atualizada.
O PPA 2012-2015 elegeu seis objetivos para o mencionado programa temtico:

0779 Formular e desenvolver poltica pblica de cultura;


0783 Preservar, identificar, proteger e promover a memria e o patrimnio cultural brasileiro, fortalecendo
identidades e criando condies para sua sustentabilidade;
0785 Regular, fiscalizar e fomentar a indstria audiovisual, visando ao seu desenvolvimento, ao
fortalecimento das empresas nacionais, ampliao da produo, inovao e difuso das obras e dos servios
audiovisuais brasileiros, assim como garantia de acesso populao;
0786 Fomentar a criao, produo, difuso, intercmbio, distribuio, fruio e consumo de bens,
servios e expresses culturais no Brasil e no Exterior;
0787 Implantar, ampliar, modernizar, recuperar, manter, gerir e articular a gesto e o uso de espaos e
ambientes destinados a atividades artsticas, culturais, esportivas e de lazer;
0788 Produzir, fomentar e difundir pesquisas e conhecimento constitutivo da cultura brasileira .

Conforme destacado na introduo desta seo, o programa em tela foi analisado apenas sob a
tica da utilidade da cesta de indicadores, pois seus indicadores e metas foram avaliados no
Relatrio sobre as Contas do Governo relativas ao exerccio de 2013.
Preliminarmente, cabe destacar que o Tribunal de Contas da Unio (TCU) desenvolveu
trabalhos recentes em que foram realizadas anlises sobre metas e indicadores constantes de
instrumentos de planejamento da Funo Cultura, a exemplo do PPA 2012-2015, do Plano Nacional
de Cultura (PNC) e do Plano Nacional Setorial de Museus. Entre os trabalhos mencionados,
destacam-se o Parecer Prvio s Contas de Governo relativo ao exerccio de 2013 e o Relatrio
Sistmico da Funo Cultura (FiscCultura) referente ao exerccio de 2013.
O programa apresenta trs indicadores, relacionados a seguir:
Indicadores do Programa Temtico 2027

Indicador

Unidade
de
Medida

Fonte de Informao

Valor de Referncia
PPA

Valor Informado
PCPR 2014

Data

ndice
(a)

Data

ndic
e (b)

Variao
% (c) =
(b/a)-1

Livros lidos
por
habitante/ano

unidade

Pesquisa Retratos da Leitura no


Brasil, conduzida pelo Instituto
Pr-Livro

31/12/2008

4,7

3/7/2011

-14,9%

Oferta de
equipamento
s culturais

ndice
numrico

Tabela 84 do Perfil de Municpios


Brasileiros 2009, elaborado pelo
IBGE

31/12/2009

3,19

31/12/2012

3,39

6,27%

Proporo
dos gastos
em cultura no
gasto total

percentua
l

Tabela 1.1.11 da Pesquisa de


oramentos familiares POF
2008/2009, realizada pelo IBGE

31/12/2009

31/12/2009

0%

TC 005.335/2015-9
Ao analisar os indicadores, verifica-se que os ndices no refletem a maioria dos objetivos e
das metas propostas para o Programa 2027 - Cultura: Preservao, Promoo e Acesso.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Alm disso, com exceo do indicador sobre a oferta de equipamentos culturais, os


indicadores do programa temtico so dificilmente correlacionveis interveno governamental,
inadequados, portanto, para avaliar o alcance dos objetivos do programa.
No que tange ao indicador Livros lidos por habitante/ano, ao se considerar que a cultura da
leitura, objeto de estudo do indicador, representa uma realidade complexa, dependente de fatores
externos s polticas culturais traadas pelo programa e sensvel a outras aes pblicas como, por
exemplo, polticas educacionais voltadas para a educao bsica (Programa 2030), educao
profissional e tecnolgica (Programa 2031) e educao superior (Programa 2032), existe a
possibilidade de o ndice apresentar evoluo ou retrocesso, sem que, de fato, essa variao retrate
os resultados alcanados especificamente pelas polticas culturais do Programa 2027. Dessa forma,
o ndice pode mostrar-se pouco sensvel eficcia da poltica cultural, quando considerada
isoladamente.
O indicador Proporo dos gastos em cultura no gasto total tambm pode estar relacionado
a diversos fatores extrnsecos cultura. Segundo o MinC, o ndice permite construir inferncias
sobre a propenso a consumir produtos culturais da populao brasileira, fornecendo elementos para
orientar a seleo e o direcionamento das polticas pblicas na rea.
Todavia, entende-se que a variao nesse indicador est correlacionada mais fortemente a
outros fatores que no aqueles diretamente relacionados especificamente s polticas culturais do
programa. O ndice em questo trata do valor dos gastos das pessoas em recreao e cultura. Assim,
conclui-se que, a priori, seu resultado depende primordialmente da condio de renda das pessoas.
Dos indicadores do programa, o indicador Oferta de equipamentos culturais o que mais se
destaca no sentido de permitir que se estabelea relao com as aes decorrentes da interveno
governamental, podendo-se atribuir eventuais mudanas na realidade s medidas adotadas na
poltica pblica como, por exemplo, incentivo construo de salas de cinema, museus, praas de
esporte, entre outros.
Tais concluses j foram relatadas em trabalhos recentes realizados pelo TCU, conforme
mencionado anteriormente. Todas essas caractersticas prejudicam o atendimento ao atributo
foco, desejvel ao conjunto dos indicadores, ainda que se reconhea a pertinncia do indicador
Oferta de equipamentos culturais.
O atributo equilbrio, que deve ser atendido pela cesta de indicadores, tambm resta
prejudicado. O conjunto de indicadores no oferece uma viso abrangente do desempenho da
atuao governamental.
A insuficincia de indicadores pode ser evidenciada pela inviabilidade de monitoramento e
avaliao das polticas pblicas voltadas: economia criativa e ao desenvolvimento econmico e
sociocultural regional; preservao do patrimnio cultural brasileiro e ao reconhecimento de bens
culturais de natureza material e imaterial; ao acervo museolgico, bibliogrficos, documentais e
arquivsticos brasileiros; e indstria do audiovisual brasileiro.
Os indicadores do programa no permitem a avaliao e o monitoramento regionalizado das
polticas pblicas culturais, apesar de alguns objetivos traarem de forma regionalizada o alcance
das metas. Ademais, a quantidade de indicadores insuficiente para monitorar todas as dimenses
dos resultados a serem alcanados a partir da implementao das polticas culturais.
Os ndices no permitem observar os produtos efetivamente entregues em decorrncia da

TC 005.335/2015-9
atuao governamental. Esses pontos tambm j foram tratados em trabalhos anteriores realizados
pelo TCU.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

No que se refere ao atributo adequao, o conjunto de ndices tambm no atende s


qualidades desejadas. A cesta de indicadores no contm informaes sobre aspectos mais
importantes para atores internos (como, por exemplo, custo e eficcia) nem para atores externos
(como, por exemplo, efetividade e tempestividade).
Os ndices no possibilitam obter dados referentes ao custo de implementao das polticas
culturais, tampouco refletem o grau de alcance de metas programadas em um determinado perodo
de tempo, o que corresponderia eficcia.
Devido dificuldade de se correlacionar os indicadores interveno governamental, resta
prejudicada a aferio da efetividade, que seria a avaliao do alcance dos resultados pretendidos
pelo programa. Alm disso, o MinC no pode assegurar a tempestividade das informaes
constantes dos indicadores, tendo em vista que os ndices so produzidos por fontes externas.
Por fim, cabe destacar que a cesta de indicadores atende ao atributo economicidade, pois os
trs ndices so fornecidos por fontes externas. Os dados para construo do indicador Livros lidos
por habitante/ano so extrados da pesquisa Retratos da Leitura no Brasil, realizada pelo Instituto
Pr-Livro (IPL). As informaes para medir o indicador Oferta de equipamentos culturais so
provenientes da pesquisa Perfil de Municpios Brasileiros (Munic), realizada pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). E o indicador Proporo dos gastos em cultura no
gasto total tem como fonte de informao a Pesquisa de Oramentos Familiares (POF), tambm
realizada pelo IBGE e direcionada para mensurar as estruturas de consumo das famlias. A pesquisa
possibilita traar um perfil das condies de vida da populao a partir da anlise de seus
oramentos domsticos. Dessa forma, no h custos envolvidos para o MinC na construo e
operao da cesta de indicadores.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo
aplicado, foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de
indicadores analisada no Programa 2027, considerando os atributos de foco, equilbrio e adequao,
de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da
Portaria Segecex 33/2010.
Por fim, cabe destacar que o Relatrio Sistmico da Funo Cultura referente ao exerccio de
2013, apreciado por meio do Acrdo 3.235/2013-TCU-Plenrio, contm informaes adicionais
sobre indicadores e metas do programa em tela. Convm ressaltar, ainda, que no mbito da
elaborao do Relatrio Sistmico da Funo Cultura referente ao exerccio de 2014, o MinC
reconheceu que os apontamentos deste Tribunal sobre os indicadores constantes do PPA 2012-215
coincidem em vrios aspectos com a avaliao de sua equipe e que h dificuldades na identificao
de instrumentos para aferir os resultados dos objetivos do Programa 2027.

4.2.5 Programa Temtico 2030 Educao Bsica


A Educao Bsica, formada pela educao infantil, ensino fundamental e ensino mdio, tem
por finalidade desenvolver o educando, assegurar-lhe a formao comum indispensvel ao exerccio
da cidadania e fornecer-lhe meios para progredir no trabalho e em estudos posteriores. A
Constituio Federal estabelece, em seu artigo 211, que os municpios atuaro prioritariamente no
ensino fundamental e na educao infantil, os estados e o Distrito Federal priorizaro o ensino
fundamental e mdio e a Unio exercer funo redistributiva e supletiva, de forma a garantir
equalizao de oportunidades educacionais e padro mnimo de qualidade do ensino mediante

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

assistncia tcnica e financeira aos demais entes federados.


O Plano Plurianual 2012-2015 estabelece quatro objetivos para a Educao Bsica, cuja
descrio dada a seguir:

0596 Elevar o atendimento escolar, por meio da promoo do acesso e da permanncia, e a concluso na
educao bsica, nas suas etapas e modalidades de ensino, em colaborao com os entes federados, tambm
por meio da ampliao e qualificao da rede fsica;
0597 Promover, em articulao com os sistemas de ensino estaduais e municipais, a valorizao dos
profissionais da educao, apoiando e estimulando a formao inicial e continuada, a estruturao de planos
de carreira e remunerao, a ateno sade e integridade e as relaes democrticas de trabalho;
0598 Apoiar o educando, a escola e os entes federados com aes direcionadas ao desenvolvimento da
educao bsica, ampliao da oferta de educao integral e alfabetizao e educao de jovens e adultos
segundo os princpios da equidade, da valorizao da pluralidade, dos direitos humanos, do enfrentamento da
violncia, intolerncia e discriminao, da gesto democrtica do ensino pblico, da garantia de padro de
qualidade, da igualdade de condies para acesso e permanncia do educando na escola, da garantia de sua
integridade fsica, psquica e emocional, e da acessibilidade, observado o regime de colaborao com os entes
federados;
0599 Fortalecer a gesto e o controle social, a cooperao federativa e intersetorial e as formas de
colaborao entre os sistemas de ensino e produzir informaes estatsticas, indicadores, estudos,
diagnsticos, pesquisas, exames, provas e avaliaes.

O programa obteve em 2014 dotao atualizada (dotao inicial mais crditos adicionais) de
R$ 32,9 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 21,4 bilhes, o que representa 64,9% da dotao
atualizada. O montante empenhado foi cerca de R$ 29,9 bilhes no programa temtico em comento,
dos quais R$ 27,1 bilhes (90,5%) tiveram o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao
(FNDE) como unidade oramentria responsvel. As principais aes financiadas pelo FNDE
foram: a Complementao da Unio ao Fundo de Manuteno da Educao Bsica e Valorizao
dos Profissionais de Educao (Fundeb) (R$ 10,9 bilhes), Apoio Alimentao Escolar na
Educao Bsica (Pnae) (R$ 3,7 bilhes), Implantao de Escolas para Educao Infantil (R$ 2,7
bilhes), Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) (R$ 2,6 bilhes), Produo, Aquisio e
Distribuio de Livros e Materiais Didticos para a Educao Bsica (R$ 1,9 bilhes),
Infraestrutura para a Educao Bsica (R$ 1,7 bilho) e Concesso de Bolsas de Apoio Educao
Bsica, (R$ 1 bilho). Cabe destacar, ainda, o empenho de R$ 734,9 milhes pelo Instituto Nacional
de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep), destinados realizao de exames e
avaliaes em educao bsica, e o empenho de R$ 373,9 milhes destinados concesso de bolsas
de estudos a professores, por inmeras unidades oramentrias da rea educacional.
Conforme destacado na introduo desta seo, o programa em tela foi analisado apenas sob a
tica da utilidade da cesta de indicadores, pois seus indicadores e metas foram avaliados no
Relatrio sobre as Contas do Governo relativas ao exerccio de 2013.
A tabela abaixo apresenta os indicadores do programa temtico constantes do PPA 2012-2015,
seus valores de referncia e os valores apurados no exerccio de 2014:
Indicadores do Programa Educao Bsica (2030)
Unidade
de
Medida

Fonte de
Informao

Taxa de frequncia escola/creche populao


de 0 a 3 anos

Taxa de frequncia escola - populao de 4 e


5 anos
Taxa de frequncia escola - populao de 6 a
14 anos

Indicador

Valor de
Referncia
PPA

Valor
Informado
PCPR 2014

Variao
% (c) =
(b/a)-1

Data

ndice
(a)

Data

ndice
(b)

Pnad

2009

18,4

2013

23,2

26,09

Pnad

2009

74,8

2013

81,4

8,82

Pnad

2009

97,6

2013

98,4

0,82

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO


Unidade
de
Medida

Fonte de
Informao

Taxa de escolarizao lquida no ensino


fundamental de 9 anos (6 a 14 anos)

Taxa de frequncia escola - populao de 15 a


17 anos

Indicador

Valor de
Referncia
PPA

Valor
Informado
PCPR 2014

Variao
% (c) =
(b/a)-1

Data

ndice
(a)

Data

ndice
(b)

Pnad

2009

52,7

2013

89,4

69,64

Pnad

2009

85,2

2013

84,2

-1,17

Taxa de escolarizao lquida no ensino mdio


(15 a 17 anos)

Pnad

2009

50,9

2013

55,1

8,25

Taxa de analfabetismo da populao de 15


anos ou mais

Pnad

2009

9,7

2013

8,5

-12,37

Taxa de analfabetismo funcional da populao


de 15 anos ou mais de idade

Pnad

2009

20,4

2013

18,1

-11,27

Taxa de incluso de alunos de 4 a 17 anos


pblico-alvo da educao especial nas classes
comuns do ensino regular

Censo da
Educao
Bsica

2010

77

2013

85,3

10,78

Percentual da populao com 15 anos que


concluiu o ensino fundamental

Pnad

2009

42

2013

48,3

15,00

Percentual da populao com 19 anos que


concluiu o ensino fundamental

Pnad

2009

79,3

2013

82,4

3,91

Percentual da populao com 24 anos que


concluiu o ensino fundamental

Pnad

2009

77,1

2013

83,3

8,04

Percentual de pessoas com 19 anos que


concluiu o ensino mdio

Pnad

2009

50,2

2013

51,3

2,19

Percentual de pessoas com 24 anos que


concluiu o ensino mdio

Pnad

2009

58,2

2013

64,6

11,00

Escolaridade mdia da populao de 18 a 24


anos

Ano

Pnad

2009

9,4

2013

9,8

4,26

Escolaridade mdia da populao de 18 a 24


anos da regio de menor escolaridade do pas

Ano

Pnad

2009

8,3

2013

9,1

9,64

Escolaridade mdia da populao de 18 a 24


anos entre os 25% mais pobres

Ano

Pnad

2009

7,3

2013

8,1

10,96

Escolaridade mdia da populao do campo de


18 a 24 anos

Ano

Pnad

2009

7,4

2013

8,3

12,16

Escolaridade mdia da populao indgena de


18 a 24 anos

Ano

Pnad

2009

8,7

2013

7,8

-10,34

Escolaridade mdia da populao negra de 18 a


24 anos

Ano

Pnad

2009

8,6

2013

9,2

6,98

IDEB dos anos iniciais do ensino fundamental

Unidade

Pnad

2009

4,6

2013

5,2

13,04

IDEB dos anos finais do ensino fundamental

Unidade

Pnad

2009

2013

4,2

5,00

IDEB do ensino mdio

Unidade

Pnad

2009

3,6

2013

3,7

2,78

Siop

2011

6,1

2013

6,6

8,2

Percentual de investimento pblico total em


educao em relao ao PIB

Fonte: Relatrio de Monitoramento do PPA, 2 semestre de 2014 (Siop)

A cesta de indicadores de desempenho do programa evidencia algumas melhorias ocorridas


nos ltimos anos, em termos de incluso da populao brasileira no sistema educacional, alm de
demonstrar o incremento da permanncia e da concluso de etapas. H informaes estratificadas
por etapa de ensino e idade da regio mais pobre e das populaes negra e indgena, alm de
apresentar um indicador de qualidade (ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica Ideb) para
os anos iniciais e finais do ensino fundamental e do ensino mdio. Pode ser medido, ainda, o
esforo de alocao de recursos oramentrios dos entes federados no financiamento da educao
em relao ao Produto Interno Bruto do pas.

TC 005.335/2015-9
Contudo, por se tratarem de indicadores que refletem os resultados almejados no Plano
Nacional de Educao (Lei 13.005/2014) e que evidenciam os resultados alcanados a partir do
esforo conjunto das trs esferas de governo e das escolas particulares, a cesta de indicadores
apresenta lacunas que impedem um melhor monitoramento do alcance dos resultados decorrentes
do papel redistributivo e supletivo exercido pela Unio.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Inicialmente, no h qualquer indicador de desempenho que procure medir o grau de


valorizao dos profissionais de educao (Objetivo 0597), em que pese a ao oramentria de
maior materialidade do mencionado programa temtico ser aquela destinada Complementao da
Unio ao Fundeb (R$ 10,9 bilhes), que representa 36,3% dos recursos empenhados no programa
temtico em 2014. Alm disso, no existem indicadores com o objetivo de mensurar o
fortalecimento da gesto e do controle social (Objetivo 0599).
Dos 24 indicadores listados na tabela acima, os primeiros dezenove esto relacionados apenas
ao objetivo 0596, pois procuram medir o grau de atendimento escolar, de permanncia e de
concluso na educao bsica. Contudo, por se tratar de indicadores de efetividade da poltica
educacional, que medem o acesso, a permanncia e a concluso de etapas de ensino em escolas
pblicas (primordialmente estaduais e municipais) e privadas, no so suficientes para mensurar de
forma razovel a relao de causalidade entre as aes financiadas pelo Governo Federal e os
resultados mensurados pelos indicadores.
O Ideb, por sua vez, ao retratar graus de aprovao dos alunos e resultados obtidos por estes
em provas de avaliao de conhecimento, pode ser utilizado como um dos indicadores do alcance
parcial do Objetivo 0598, segundo o qual cabe ao Governo Federal apoiar o educando, as escolas e
os entes federados com aes direcionadas ao desenvolvimento da educao, com garantia de
padro de qualidade. Contudo, no possvel correlacionar os incrementos ou decrscimos
observados nesse indicador com as aes adotadas pelo Governo Federal.
Por fim, o indicador relativo ao percentual de investimento pblico total em educao em
relao ao PIB no demonstra, de forma isolada, a participao do Governo Federal no
cofinanciamento da educao brasileira, uma vez que composto tambm pelo conjunto dos gastos
incorridos pelos estados, municpios e pela Unio.
Assim, a cesta de indicadores do Programa Temtico Educao Bsica apresenta bons
indicadores para avaliar a efetividade do Plano Nacional de Educao 2014-2024, contudo no so
teis para avaliar os resultados das aes governamentais a cargo da Unio. O Governo Federal no
o principal responsvel pelos produtos finais dos servios educacionais (matrculas, seleo e
formao de professores, transporte escolar, merenda escolar, fornecimento de materiais, etc), mas
possui uma srie de programas destinados a apoiar aes nesse sentido, que no esto sendo
captadas pelos indicadores de desempenho declarados.
Corroborando essa constatao, a PCPR apresenta informaes das realizaes do Governo
Federal, tais como a aprovao de 1.606 construes de escolas em 2014, sendo 949 no campo, 59
indgenas, 56 destinadas s reas remanescentes de quilombo e 542 em reas urbanas, beneficiando
mais de 860 municpios, com investimentos de R$ 1,9 bilho. Alm disso, noticia a aprovao da
ampliao e a reforma de treze escolas no campo e 69 escolas em reas urbanas, atendendo cerca de
65 municpios, com recursos de R$ 28,9 milhes. Por fim, trata do apoio construo de creches,
bem como da construo e cobertura de quadras esportivas.
A cesta de indicadores s mede o alcance de dois dos quatros objetivos do programa temtico.
Alm disso, no h relao de causalidade direta entre as atividades relevantes do programa e os
resultados mensurados por tais indicadores. Contudo, os resultados mensurados so consistentes

TC 005.335/2015-9
com o referencial estratgico das entidades envolvidas e os indicadores focam em resultados
relevantes para o programa. Assim, pode-se concluir que a cesta de indicadores do Programa
Temtico Educao Bsica atende parcialmente ao atributo de foco, definido na metodologia de
anlise do presente processo de controle.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Com relao ao atributo de adequao, a cesta apresenta inmeros indicadores com


informao sobre aspectos importantes para atores externos (efetividade), carecendo de informaes
sobre aspectos mais importantes para atores internos, tais como custo e eficcia da ao
governamental. Por isso, conclui-se que a cesta de indicadores possui parcialmente esse atributo.
Com relao ao atributo economicidade, tendo em vista que dezenove dos vinte e quatro
indicadores so coletados a partir da Pesquisa Nacional de Amostra Domiciliar (Pnad), realizada
pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), adotou-se para fins de anlise desse
trabalho que no h custo adicional para os rgos da rea educacional. J para os demais
indicadores (Ideb e Investimento em Educao/PIB), considera-se atendido o atributo
economicidade, tendo em vista que o custo para a produo dos dados condizente com a sua
utilidade para o gerenciamento da poltica.
Por fim, quanto ao atributo equilbrio, segundo o qual a cesta de indicadores deve
contemplar ndices que reflitam a economicidade, eficincia, eficcia e efetividade da interveno
governamental, ressaltou-se que a cesta apresenta uma srie de indicadores de efetividade, que
refletem o resultado do esforo conjunto de municpios, estados e da Unio, alm da convergncia
de outros fatores econmicos e sociais que impactam a educao brasileira, mas no so suficientes
para refletir o sucesso da interveno federal na consecuo dos objetivos pretendidos para a
educao bsica. Como no h indicadores que contemplem todos esses aspectos, principalmente
quanto eficcia na entrega dos produtos das aes governamentais a cargo do Governo Federal,
considera-se que os indicadores no atendem a esse atributo.
Assim, com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo
aplicado, foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de
indicadores analisada do Programa Temtico Educao Bsica, quanto aos atributos foco, equilbrio
e adequao, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade
constantes da Portaria Segecex 33/2010.

4.2.6 Programa Temtico 2031 Educao Profissional e Tecnolgica


O programa 2031 Educao Profissional e Tecnolgica obteve em 2014 dotao atualizada
(dotao inicial mais crditos adicionais) de R$ 8,1 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 5,5
bilhes, o que representa 67,6% da dotao atualizada.
De acordo com a Lei 9.394/1996 (Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional) a
educao profissional e tecnolgica abranger os cursos de formao inicial e continuada ou
qualificao profissional, de nvel mdio (incluindo a Educao de Jovens e Adultos), de graduao
e de ps-graduao. A oferta de vagas de educao profissional e tecnolgica disponibilizada nas
esferas federal, estadual e municipal de governo, assim como por instituies privadas e pelas
instituies de interesse de categorias profissionais, tais como Servio Social do Comrcio (Sesc),
Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai) e Servio Social da Indstria (Sesi).
A Lei 12.513/2011, que institui o Programa de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego
(Pronatec), a ser executado pela Unio, definiu como aes prioritrias: a ampliao de vagas e
expanso da rede federal de educao profissional e tecnolgica; o fomento ampliao de vagas e
expanso das redes estaduais de educao profissional; o incentivo ampliao de vagas e

TC 005.335/2015-9
expanso da rede fsica de atendimento dos servios nacionais de aprendizagem; a oferta de bolsaformao; o financiamento da educao profissional e tecnolgica; o fomento expanso da oferta
de educao profissional tcnica de nvel mdio na modalidade de educao a distncia; o apoio
tcnico voltado execuo das aes desenvolvidas no mbito do programa; o estmulo expanso
de oferta de vagas para as pessoas com deficincia, inclusive com a articulao dos Institutos
Pblicos Federais, Estaduais e Municipais de Educao; e a articulao com o Sistema Nacional de
Emprego.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

O Plano Plurianual declarou dois objetivos para o Programa Temtico Educao Profissional e
Tecnolgica para quadrinio 2012/2015:

0582 Expandir, interiorizar, democratizar e qualificar a oferta de cursos de educao profissional e


tecnolgica, considerando os arranjos produtivos, sociais, culturais, locais e regionais, a necessidade de
ampliao das oportunidades educacionais dos trabalhadores e os interesses e necessidades das populaes
do campo, indgenas, quilombolas, afrodescendentes, das mulheres de baixa renda e das pessoas com
deficincia; e
0588 Ofertar vagas de educao profissional para jovens e adultos articuladas com a elevao de
escolaridade e realizar processos de reconhecimento de saberes e certificao profissional.

Conforme destacado na introduo desta seo, o programa em tela foi analisado apenas sob a
tica da utilidade da cesta de indicadores, pois seus indicadores e metas foram avaliados no
Relatrio sobre as Contas do Governo relativas ao exerccio de 2013.
A tabela abaixo apresenta os indicadores do Programa Temtico Educao Profissional e
Tecnolgica constantes do PPA 2012-2015, seus valores de referncia e os valores apurados no
exerccio de 2014:
Indicadores do Programa Educao Profissional e Tecnolgica (2031)

Indicador

Unidade de
Medida

Valor de
Referncia
PPA

Fonte de
Informao

Valor Informado
PCPR 2014

Data

ndice
(a)

Data

ndice
(b)

Variao
% (c) =
(b/a)-1

Nmero de matrculas em cursos de


educao profissional tcnica de nvel
mdio

Milhar

Censo da
Educao
Bsica

2010

1.140,4

2013

1.482,3

29,9

Nmero de matrculas em cursos de


educao profissional tecnolgica de
graduao

Milhar

Censo da
Educao
Superior

2011

870,5

2013

995,7

14,4

Nmero de matrculas em cursos de


formao inicial e continuada ou
qualificao profissional

Milhar

Sistec/MEC

2012

1.298,8

2013

2.087,6

60,7

Nmero de matrculas na rede federal de


educao profissional e tecnolgica

Milhar

Censos da
Educao
Bsica e
Superior

2009

250,9

2013

303,2

20,8

Nmero de unidades da Rede Federal de


Educao Profissional e Tecnolgica

Unidade

Setec/MEC

2010

354

2013

562

58,8

Percentual de matrculas de educao de


jovens e adultos na forma articulada
educao profissional

Censo da
Educao
Bsica

2010

1,3

2013

1,8

42,3

Percentual de investimento pblico total


em educao em relao ao PIB

Siop

2011

6,1

2013

6,6

8,2

Fonte: Relatrio de Monitoramento do PPA, 2 semestre de 2014 (Siop)

Os indicadores de eficcia que medem o nmero de unidades da rede federal e o nmero de


matrculas nessas instituies, alm daquele que mede o nmero de matrculas em cursos de
formao inicial e continuada ou de qualificao profissional, apresentam relao direta entre a

TC 005.335/2015-9
atuao do Governo Federal e os objetivos do Programa Temtico Educao Profissional e
Tecnolgica. J os demais indicadores captam o nmero de matrculas em cursos de nvel mdio e
superior ofertados em conjunto por instituies federais, estaduais, municipais e privadas. Por isso,
no refletem o resultado direto da atuao do Governo Federal.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Alm disso, os indicadores no medem todas as dimenses constantes de seus objetivos


declarados no PPA, tais como a interiorizao, a democratizao e a qualidade dos cursos ofertados.
H que se ressaltar a necessidade de desenvolvimento de uma sistemtica de medio da qualidade
dos cursos profissionais e tecnolgicos ofertados em todo o territrio, seja por instituies pblicas
ou privadas. Em razo disso, conclui-se que os indicadores do programa temtico em anlise
atendem parcialmente ao atributo de foco.
Quanto ao equilbrio dos aspectos avaliados, a cesta de indicadores restringe-se eficcia
do programa em termos de nmero de matrculas, carecendo de indicadores que revelem os
resultados alcanados com a atuao governamental (efetividade), bem como de medidas
relevadoras dos custos e da qualidade dos produtos e servios ofertados. Assim, a cesta de
indicadores no apresenta o equilbrio desejado. Ademais, a cesta de indicadores no atende ao
atributo de adequao, tendo em vista no cobrir os fatores de interesse dos atores externos, mas
somente dos atores internos.
Por fim, considera-se atendido o atributo economicidade. A maioria dos indicadores
obtida por meio do Censo da Educao Bsica e/ou do Censo da Educao Superior. Em que pese
haver custos para os rgos do sistema educacional na obteno dos dados necessrios ao clculo
dos indicadores, no h elementos que indiquem que esse custo seja elevado, dado os benefcios da
existncia de dados necessrios ao monitoramento da poltica pblica.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo
aplicado, foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de
indicadores analisada do Programa Temtico Educao Profissional e Tecnolgica, quanto aos
atributos equilbrio e adequao (dada a prevalncia de indicadores de eficcia, carecendo de
informaes de efetividade e qualidade da interveno governamental), de acordo com as Normas
de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010.

4.2.7 Programa Temtico 2032 Educao Superior


O programa em comento obteve em 2014 dotao atualizada (dotao inicial mais crditos
adicionais) de R$ 16,4 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 10,9 bilhes, o que representa 66,2%
da dotao atualizada.
So finalidades da Educao Superior, de acordo com a Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional: estimular a criao cultural e o desenvolvimento do esprito cientfico e do pensamento
reflexivo; formar diplomados nas diferentes reas de conhecimento; incentivar o trabalho de
pesquisa e investigao cientfica; promover a divulgao de conhecimentos culturais, cientficos e
tcnicos; suscitar o desejo permanente de aperfeioamento cultural e profissional e possibilitar a
correspondente concretizao; estimular o conhecimento dos problemas do mundo presente, em
particular os nacionais e regionais; prestar servios especializados comunidade e estabelecer com
esta uma relao de reciprocidade. A educao superior abranger os cursos sequenciais por campo
de saber, de diferentes nveis de abrangncia, de graduao, de ps-graduao e de extenso.
O PPA 2012-2015 elegeu trs objetivos para o mencionado programa temtico:

0593 Produzir e tornar disponveis subsdios para orientar a formulao, a implementao e a avaliao
das polticas pblicas, por meio de informaes estatsticas, indicadores, estudos, diagnsticos, pesquisas,
exames, provas e avaliao da educao superior;

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

0803 Apoiar a formao de pessoal qualificado em nvel superior para fortalecer o sistema nacional de
educao, contribuindo para a melhoria da educao bsica e para o fortalecimento e o crescimento da
cincia, da tecnologia e da inovao, visando ao desenvolvimento sustentvel do Brasil;
0841 Ampliar o acesso educao superior com condies de permanncia e equidade por meio, em
especial, da expanso da rede federal de educao superior, da concesso de bolsas de estudos em instituies
privadas para alunos de baixa renda e do financiamento estudantil, promovendo o apoio s instituies de
educao superior, a elevao da qualidade acadmica e a qualificao de recursos humanos.

Conforme destacado na introduo desta seo, o programa em tela foi analisado apenas sob a
tica da utilidade da cesta de indicadores, pois seus indicadores e metas foram avaliados no
Relatrio sobre as Contas do Governo relativas ao exerccio de 2013.
A tabela abaixo apresenta os indicadores do programa constantes do PPA 2012-2015, seus
valores de referncia e os valores apurados no exerccio de 2014:
Indicadores do Programa Educao Superior

Indicador

Unidade
de Medida

ndice de doutores titulados no pas


por 100 mil habitantes

Unidade

ndice de mestres titulados no pas por


100 mil habitantes

Unidade

Fonte de
Informao

Coleta Capes e
Pnad

Valor de
Referncia PPA

Valor Informado
PCPR 2014

Variao
% (c) =
(b/a)-1

Data

ndice
(a)

Data

ndice
(b)

2009

5,94

2013

7,6

27,9%

2009

20,26

2013

24,5

20,9%

2009

26,4

2013

32,8

24,2%

2009

36,2

2013

39,8

9,9%

Taxa de docentes em exerccio com


doutorado

Taxa de docentes em exerccio com


mestrado

Taxa bruta de matrcula na educao


superior

2009

26,7

2013

30,3

13,5%

Taxa bruta de matrcula na educao


superior entre os 25% mais pobres

2009

3,7

2013

7,3

97,3%

Taxa bruta de matrcula na educao


superior na regio de menor
escolaridade do pas

2009

18,4

2013

24,5

33,2%

Taxa bruta de matrculas na educao


superior para a populao negra

2009

17,7

2013

22,1

24,9%

Taxa lquida de matrcula na educao


superior

2009

14,4

2013

16,3

13,2%

Taxa lquida de matrcula na educao


superior, ajustada

2009

17,3

2013

20,2

16,8%

Percentual de investimento pblico


total em educao em relao ao PIB

2011

6,1

2013

6,6

8,2%

Censo da
Educao
Superior

Pnad

Siop

Fonte: Relatrio de Monitoramento do PPA, 2 semestre de 2014 (Siop)

A cesta de indicadores permite calcular o incremento do nmero de mestres e doutores


titulados anualmente e o percentual daqueles que esto inseridos nos cursos de nvel superior. Alm
disso, refletem o aumento do acesso da populao a esta etapa do ensino. Sabe-se que o incremento
do nmero de matrculas na educao superior deve-se, em parte, a uma srie de medidas adotadas
no mbito do Governo Federal, tais como o crescimento do nmero de universidade pblicas
federais, do nmero de cursos e vagas ofertadas por essas instituies, pela concesso de bolsas e
financiamento estudantil a alunos da rede privada de educao superior, dentre outras, o que denota
uma razovel relao de causalidade entre as atividades do programa e os resultados alcanados.
Alm disso, ao permitir o acompanhamento dos objetivos declarados no PPA (em especial dos
objetivos 0803 e 0841, acima transcritos), tem-se por atendido o atributo de foco.
A cesta apresenta primordialmente indicadores de efetividade, que demonstram o alcance de

TC 005.335/2015-9
objetivos do programa temtico. Contudo, no permite mensurar a participao efetiva da Unio no
alcance desses resultados. No h indicadores que calculem a oferta de produtos sociedade, tais
como nmero de matrculas em universidades pblicas federais, quantidades de bolsas e contratos
de financiamento estudantil, etc. Alm disso, a educao superior carece da adoo de indicadores
que permitam medir a qualidade dos cursos ofertados. Por isso, tem-se que a cesta de indicadores
no atende ao atributo de equilbrio, descrito na metodologia.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Da mesma forma, ao no apresentar indicadores que contenham informaes sobre aspectos


importantes para os atores internos, tais como custo dos produtos e eficcia do alcance das metas,
considera-se que a cesta de indicadores no atende ao atributo de adequao.
Por fim, o atributo economicidade foi considerado atendido. Primeiro, porque a maioria
dos indicadores obtida por meio da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad),
realizada anualmente pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), no implicando em
custos para os rgos da rea educacional. J o clculo do nmero de mestres e doutores anualmente
titulados obtido por meio de um sistema gerido pela Fundao Coordenao de Aperfeioamento
de Pessoal de Nvel Superior (Capes), que tem por objetivo monitorar a situao da ps-graduao
stricto sensu no Brasil. Alm disso, o Censo da Educao Superior, gerido pelo Instituto Nacional
de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep), tem por objetivo monitorar a Educao
Superior no pas. Nos dois ltimos casos, em que pese haver custos para os rgos do sistema
educacional, no h elementos que indiquem custo elevado para a obteno das informaes
necessrias ao clculo dos indicadores.
Por todo o exposto, com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que
tratou do mtodo aplicado, foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na
utilidade da cesta de indicadores analisada do Programa Temtico Educao Superior, com relao
aos atributos equilbrio e adequao (dada a prevalncia de indicadores de efetividade), de acordo
com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria
Segecex 33/2010.

4.2.8 Programa Temtico 2035 Esporte e Grandes Eventos Esportivos


O esporte direito social constitucionalmente assegurado, cabendo ao Estado fomentar
prticas desportivas formais e no-formais, como direito de cada um. O Ministrio do Esporte (ME)
tem como misso construir uma Poltica Nacional de Esporte. Alm de desenvolver o esporte de
alto rendimento, o Ministrio trabalha com aes de incluso social por meio do esporte, garantindo
populao brasileira o acesso gratuito prtica esportiva, qualidade de vida e desenvolvimento
humano.
O programa 2035 Esporte e Grandes Eventos Esportivos obteve em 2014 dotao atualizada
(dotao inicial mais crditos adicionais) de R$ 3,1 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 735,1
milhes, o que representa 23,5% da dotao atualizada.
O ME tem como objetivo principal formular e implementar polticas pblicas inclusivas e de
afirmao do esporte e do lazer como direitos sociais dos cidados, colaborando para o
desenvolvimento nacional e humano. Dessa forma, o Plano Plurianual (PPA) 2012-2015 contm o
Programa 2035 Esporte e Grandes Eventos Esportivos, que contempla as aes oramentrias
que contribuem para concretizar a misso institucional do ME.
O programa composto por quatro objetivos, transcritos a seguir, aos quais esto associadas
metas e iniciativas:

0669 Ampliar e qualificar o acesso da populao ao esporte e ao lazer, por meio de articulaes
intersetoriais, promovendo a cidadania, a incluso social e a qualidade de vida;

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

0676 - Elevar o Brasil condio de potncia esportiva mundialmente reconhecida, com apoio preparao
de atletas, equipes e profissionais, da base a excelncia esportiva, com estmulo pesquisa e inovao
tecnolgica, qualificao da gesto, melhoria e articulao das estruturas, com segurana e conforto nos
espetculos, fomentando a dimenso econmica;
0686 Coordenar, monitorar e fomentar os esforos governamentais de preparao e realizao da Copa do
Mundo FIFA 2014 e eventos a ela relacionados;
0687 Coordenar e integrar a atuao governamental na preparao, promoo e realizao dos Jogos
Olmpicos e Paraolmpicos Rio 2016, considerando a gerao e ampliao do legado esportivo, social e
urbano, bem como implantar a infraestrutura esportiva necessria.

Anlise de indicadores
O programa apresenta seis indicadores, que sero analisados a seguir.
Indicadores Selecionados para Anlise
Unidade
de
Medida

Fonte de Informao

Proporo de Municpios
com aes, projetos e/ou
programas executados pela
Prefeitura isoladamente ou
em convnio e/ou parceria
com outras entidades na
rea de esporte

percentual

Proporo de Municpios
com calendrio de eventos
esportivos
Proporo de Municpios
com Conselho Municipal
de Esporte

Indicador

Valor de
Referncia PPA

Valor Informado
PCPR 2014

Variao
% (c) =
(b/a)-1

Data

ndice
(a)

Data

ndice
(b)

Tabelas 95 e 96 da Pesquisa
de Informaes Bsicas
Municipais (Munic) 2009,
elaborada pelo IBGE

31/12/2009

89,45

31/12/2009

89,45

0%

percentual

Tabelas 95 e 96 da Pesquisa
de Informaes Bsicas
Municipais (Munic) 2009,
elaborada pelo IBGE

31/12/2009

65,91

31/12/2009

65,91

0%

percentual

Tabelas 93 e 94 da Pesquisa
de Informaes Bsicas
Municipais (Munic) 2009,
elaborada pelo IBGE

31/12/2009

11,2

31/12/2009

11,2

0%

Proporo de Municpios
com Poltica de Esporte
contemplada na Lei
Orgnica ou outro
instrumento legal

percentual

Tabelas 91 e 92 da Pesquisa
de Informaes Bsicas
Municipais (Munic) 2009,
elaborada pelo IBGE

31/12/2009

83,22

31/12/2009

83,22

0%

Taxa de acesso ao esporte


nas escolas pblicas da
Educao Bsica que
participam do Mais
Educao/
MEC

percentual

Ministrio do
Esporte/Ministrio da
Educao

31/12/2010

11,49

31/12/2014

45,76

298,26%

Volume de Recursos
captados pela Lei de
Incentivo ao Esporte LIE

R$ milho

SLIE/Ministrio do Esporte

31/12/2010

193,22

31/12/2014

246,48

27,56%

Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.

A anlise buscou verificar o atendimento aos atributos da relevncia, suficincia, validade e


confiabilidade, considerando qualidades como representatividade, independncia, economicidade,
objetividade, tempestividade e credibilidade, entre outras caractersticas relacionadas a esses
indicadores.
Inicialmente, deve-se destacar que as informaes fornecidas pelos indicadores do programa
esto vinculadas, ainda que indiretamente, ao Objetivo 0669. Isso porque esse objetivo possui
descrio genrica e, com isso, engloba diversas aes e atividades que podem ser enquadradas no
seu escopo.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 005.335/2015-9

Indicadores fornecidos pelo IBGE


Verifica-se que os quatro primeiros possuem construes semelhantes: so calculados pelo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), por meio da da Pesquisa de Informaes
Bsicas Municipais (Munic); tm como data de referncia 31/12/2009; e representam um percentual
da quantidade de municpios que apresentam uma determinada caracterstica em relao totalidade
dos municpios brasileiros. Dessa forma, esses indicadores sero analisados de forma conjunta.
No que tange territorialidade, verifica-se que os dados referentes a esses indicadores podem
ser fornecidos tambm de forma desagregada, de acordo com a pesquisa feita pelo IBGE.
Esses indicadores podem mostrar-se pouco sensveis eficcia das polticas de esporte
constantes do programa, ou seja, no se pode estabelecer uma exata relao de causa e efeito entre a
execuo dessas polticas e eventuais variaes nesses indicadores. Assim, esses ndices
dificilmente sero teis tomada de deciso pelos gestores.
No que se refere economicidade, o ME no possui custos para obteno dos dados que
compem esses indicadores, tendo em vista que so calculados e fornecidos pelo IBGE. Quanto
objetividade e compreenso, os ndices esto claramente definidos, sendo que a descrio dos
indicadores possibilita um entendimento direto acerca do que se pretende expor.
A acessibilidade a esses indicadores simples, pois o ME replica informaes produzidas
pelo IBGE. Contudo, os indicadores no esto sendo divulgados em periodicidade que atenda s
necessidades do ME, no que se refere ao perodo abrangido pelo PPA. Os ndices tm como
referncia a pesquisa Munic realizada em 2009, sendo que esses indicadores no foram
calculados nas pesquisas posteriores feitas nos anos de 2011, 2012 e 2013. Dessa forma, no foi
possvel atualizar as informaes referentes aos ndices, prejudicando, assim, a tempestividade, uma
vez que a periodicidade da coleta dos dados no condiz com a necessidade de medio.
Assim, fica prejudicado o atendimento aos atributos de relevncia e suficincia, no que se
refere aos quatro primeiros indicadores listados acima.
Os indicadores possuem credibilidade, pois so calculados pelo IBGE. Alm disso, as
mtricas desses ndices rejeitam possvel manipulao, tendo em vista que as frmulas aplicadas so
simples, representando a razo entre o total de municpios com determinadas caractersticas e o total
de municpios brasileiros. Ademais, confrontando os dados apresentados pelo ME com os dados
constantes da pesquisa Munic realizada em 2009, verifica-se que no h erros de transcrio.
Por outro lado, no h como afirmar que os dados coletados mantm-se conceitualmente
estveis ao longo do tempo, nem que o mtodo de coleta de dados conserva-se inalterado, nem que
a mtrica do indicador mantm-se invarivel no decorrer do tempo. No se pode afirmar tambm
que os indicadores so permanentes de modo a possibilitar o desenho de uma srie histrica. Tudo
isso porque, como dito anteriormente, o indicador no foi calculado nas pesquisas realizadas aps o
ano de 2009. Dessa forma, conclui-se que os indicadores no atendem aos atributos de validade e
confiabilidade.
Por fim, cabe destacar que, segundo o ME, foram iniciadas tratativas com o IBGE a fim de
negociar a insero de questes relacionadas ao esporte na pesquisa Munic e tambm na Pesquisa
de Informaes Bsicas Estaduais (Estadic), cuja coleta ser realizada em 2016. O ME pretende
utilizar essas pesquisas para atualizao peridica dos dados, com perspectiva quadrienal.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 005.335/2015-9

Indicador Taxa de acesso ao esporte nas escolas pblicas da Educao Bsica que participam do
Mais Educao/MEC
O ndice de referncia para a taxa de acesso ao esporte nas escolas pblicas da Educao
Bsica que participam do Mais Educao/MEC tem como fonte o Ministrio do Esporte e o
Ministrio da Educao (MEC). O indicador pode ser potencialmente til tomada de decises que
envolvam a estruturao do Programa Mais Educao e, segundo o ME, o ndice capaz de
fornecer informaes de forma desagregada.
Alm disso, o indicador possui sensvel correlao com a interveno governamental, tendo
em vista que est diretamente relacionado ao Programa Mais Educao. No que se refere
economicidade, os dados que compem o ndice so repassados pelo MEC. Assim, no h custos
para o ME obter essas informaes.
Quanto objetividade e compreenso, o indicador no est claramente definido. A mtrica
do ndice a relao entre as escolas pblicas da educao bsica que participam do Mais
Educao/MEC e que oferecem o Programa Segundo Tempo como atividade. Contudo, o Programa
Segundo Tempo apenas uma das vertentes do Mais Educao, e o enunciado do indicador no
deixa claro que o objeto a ser avaliado inclui o Programa Segundo Tempo. Alm disso, o acesso ao
esporte nas escolas pblicas que participam do Programa Segundo Tempo pode-se dar de outras
formas, no necessariamente vinculadas a esse programa. Assim, o indicador no comunica com
facilidade o resultado aferido.
Segundo o ME, o indicador calculado anualmente, periodicidade que atende s necessidades
de medio ao possibilitar a anlise do desempenho do ndice a cada exerccio.
Ainda de acordo com o ME, os dados que compem o indicador so fornecidos pelos sistemas
PDDE Interativo e Sistema Integrado de Monitoramento, Execuo e Controle (Simec) e
consideram a adeso das escolas da rede pblica de ensino fundamental ao Programa Mais
Educao. Assim, a aferio da exatido da informao prestada pelo indicador depende de uma
avaliao dos dados prestados pelo MEC. Ocorre que, ainda que os dados fornecidos pelo MEC
estejam isentos de erro, o indicador no possibilita a informao completa a respeito do que se
pretende medir, pois a participao no Programa Mais Educao no a nica forma de acesso ao
esporte nas escolas. Assim, fica prejudicado o atendimento aos atributos de relevncia e
suficincia do indicador ora analisado.
No que se refere credibilidade e estabilidade dos dados, o ME recebe as informaes do
MEC. Tendo em vista que, no mbito dessa avaliao, no foi possvel apurar a confiabilidade dos
sistemas que fornecem os dados para formulao do indicador mediante testes de auditoria,
considera-se que no h evidncias de que suas informaes no sejam confiveis.
Quanto comparabilidade dos dados, o ME afirma que o mtodo de coleta de dados
permanente de modo a possibilitar o desenho de uma srie histrica e a medio ocorre anualmente.
Dessa forma, no foram encontradas evidncias que refutem a validade e a confiabilidade do
indicador em questo.
Indicador Volume de recursos captados pela Lei de Incentivo ao Esporte LIE
O indicador Volume de recursos captados pela Lei de Incentivo ao Esporte LIE
corresponde ao montante de recursos captados anualmente para aplicao no esporte por meio de
renncia fiscal.
Esse indicador pode ser potencialmente til tomada de decises que envolvam a

TC 005.335/2015-9
regulamentao das condies para se ter acesso captao de recursos decorrentes de renncia
fiscal por meio da LIE. Alm disso, possui correlao com a interveno governamental e traduz
adequadamente o fenmeno monitorado.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Segundo o ME, os dados referentes ao volume de recursos captados via Lei de Incentivo ao
Esporte so obtidos por meio do somatrio dos valores correspondentes aos recibos aprovados, aps
conferncia do extrato bancrio das contas bloqueadas relativas a cada projeto apto captao.
Ainda de acordo com o ME, no existem custos diretos relacionados instituio responsvel
pelos depsitos financeiros (Banco do Brasil). Quanto ao sistema do ministrio que processa esses
dados, existem apenas os custos de manuteno.
Com relao objetividade e compreenso, o indicador est claramente definido e comunica
com facilidade o resultado aferido. O indicador calculado anualmente, periodicidade que atende s
necessidades de medio ao possibilitar a anlise do desempenho do ndice a cada exerccio.
O ministrio afirma, tambm, que o mtodo de coleta dos dados foi otimizado no ltimo ano,
considerando que o procedimento anterior previa o lanamento do recibo via sistema pela prpria
entidade proponente e a validao do recibo pelo ME por conferncia manual dos valores
depositados em cada conta. Diante dessas consideraes, no foram encontradas evidncias que
refutem a relevncia e a suficincia do indicador em questo.
No que se refere credibilidade e estabilidade dos dados, considera-se que no h
evidncias de que suas informaes no sejam confiveis. Com relao comparabilidade dos
dados, apesar da alterao no mtodo de coleta de dados mencionado pelo ME, entende-se que os
ndices fornecidos anualmente possibilitam o desenho de uma srie histrica, sendo que a mudana
na forma de coleta trata-se de um aprimoramento natural do processo administrativo referente ao
indicador. Dessa forma, no foram encontradas evidncias que refutem a validade e a
confiabilidade do indicador em questo.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo
aplicado, foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia, ou a validade e
confiabilidade dos indicadores analisados do Programa Temtico 2035, de acordo com as Normas
de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria Segecex 33/2010,
exceo dos seguintes: Volume de recursos captados pela Lei de Incentivo ao Esporte LIE no
que se refere aos atributos relevncia e suficincia e validade e confiabilidade; e Taxa de
acesso ao esporte nas escolas pblicas da Educao Bsica que participam do Mais
Educao/MEC no que se refere aos atributos validade e confiabilidade.
Anlise das metas
Para anlise da confiabilidade das informaes relacionadas consecuo das metas foram
selecionados dois objetivos, 0676 e 0687, de acordo com o critrio de relevncia.
Metas Selecionadas para Anlise

Descrio da Meta

Apoiar 100% das


modalidades esportivas dos
Programas Olmpico e
Paraolmpico, visando preparao
para Rio 2016.

Unidade
de
Medida

Meta
Prevista
2012-2015

100

Meta realizada PCPR


2012

2013

2014

69

84

97

% da meta
total 2012-2015
realizada

97,0%

Fonte das
Informaes

SNEA
R/ME

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Descrio da Meta

Atuar na promoo da defesa dos


direitos do torcedor em todos os
seus aspectos, especialmente por
meio do mapeamento das condies
de segurana e conforto dos
estdios, do estmulo ao
cadastramento de 475 torcidas
organizadas, visando a integrao
com projetos de incluso social.

Contemplar 100% dos


atletas de modalidades dos
Programas Olmpico e Paraolmpico
e dos programas Pan e Parapanamericanos que preencherem os
requisitos e se candidatarem ao
Bolsa-Atleta, em todas as suas
categorias.
Estimular a
profissionalizao da gesto das
Entidades Nacionais de
Administrao do Esporte, com
nfase nas entidades dos programas
Olmpicos e Paraolmpicos.
Estmulo criao e consolidao
de competies regionais,
racionalizao do calendrio do
futebol profissional e contribuio
para o desenvolvimento do futebol
feminino.
Implantar e modernizar a
infraestrutura esportiva necessria
realizao dos Jogos Rio 2016 e
identificar, fomentar e desenvolver
aes e medidas que contribuam
para a gerao e ampliao de
legado esportivo.

Unidade
de
Medida

Meta
Prevista
2012-2015

Torcidas
cadastradas

Meta realizada PCPR

% da meta
total 2012-2015
realizada

Fonte das
Informaes

2012

2013

2014

475

169

35,6%

Estdios
mapeados

166

154

92,8%

100

100

100

100

100%

SNEA
R/ME

100

71,42

71,42

71,42

71,42

SNEA
R/ME

Campeonat
os
regionaliza
dos

37

24,3%

%
de
execuo

100

16,8

53,9

53,9%

SNFDT/ME

SNFDT/ME

SNFDT/ME

SNEA
R/ME

Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas da Presidente da Repblica 2014.

No que se refere primeira e terceira metas listadas acima, verifica-se que esto alinhadas
aos objetivos do programa. Essas metas esto sob a responsabilidade da Secretaria Nacional de
Esporte de Alto Rendimento (SNEAR) do Ministrio do Esporte e tm como principais
beneficirios os atletas brasileiros das modalidades esportivas dos Programas Olmpico,
Paraolmpico, Pan e Parapan-americano. As metas propostas tm a finalidade de incentivar a
totalidade das modalidades e dos atletas que se enquadram nas condies elencadas.
A primeira meta no especifica claramente os produtos que podem ser considerados na
mensurao dos resultados. A expresso apoiar modalidades esportivas d margem a vrias
interpretaes do que poderia ser considerado como apoio (apoio tcnico, apoio financeiro etc.).
Quanto mensurabilidade da primeira meta, segundo o ME, a medio dos resultados se d
por meio de extraes de informaes no Sistema Integrado de Administrao Financeira do
Governo Federal (Siafi), tanto Operacional quanto Gerencial, e no sistema Tesouro Gerencial,
implantado em 2015. So utilizados tambm o Sistema de Gesto de Convnios (Siconv) e consulta
a processos fsicos, quando necessrio.
Ao se considerar esses sistemas como fontes de informao das metas, pode-se concluir pela

TC 005.335/2015-9
sua credibilidade. Registra-se que no foram encontradas evidncias de que os procedimentos
referentes coleta dos dados no sejam confiveis. Segundo o ME, em 2015 foi implantando o
sistema Tesouro Gerencial, com o objetivo de melhorar a extrao das informaes que mensuram
os resultados da primeira meta.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

O ministrio informou que o patamar pretendido para a primeira meta no considera o


histrico de realizao nem as limitaes existentes. O ME destacou que houve mudana no nmero
de modalidades consideradas, passando de 58 em 2013 para 61 em 2014. Apesar dessa variao, de
acordo com os dados apresentados, possvel realizar o desenho de uma srie histrica.
No que tange mensurabilidade da terceira meta, o ME informou que a medio dos
resultados se d por meio do sistema Bolsa Atleta. No foram encontradas evidncias de que os
procedimentos referentes coleta dos dados no sejam confiveis. As informaes referentes
terceira meta tambm possibilitam a formao de uma srie histrica.
Diante dessas consideraes, pode-se concluir que a primeira e a terceira metas atendem ao
atributo relevncia e suficincia e, ainda, que no foram encontradas evidncias de no
atendimento aos atributos de validade e confiabilidade dessas metas.
Acerca da segunda meta, verifica-se que a descrio especifica somente parte do produto a ser
alcanado. A meta estipula o resultado a ser perseguido para cadastramento de torcidas organizadas,
mas no estipula patamar para mapeamento dos estdios. Contudo, uma das unidades de medida
justamente a quantidade de estdios mapeados.
A meta est diretamente alinhada aos objetivos do programa e os produtos esperados so
relevantes. Quanto mensurabilidade da meta, o ME no detalhou como se d a medio do alcance
dos resultados propostos. Ainda assim, pelas demais caractersticas observadas na meta, entende-se
que ela atende ao atributo relevncia e suficincia.
No que se refere credibilidade das informaes, o ME no detalhou as fontes das
informaes utilizadas nem o mtodo de coleta de dados utilizado para aferir os resultados. Assim,
no possvel afirmar que os dados esto isentos de erros de medio e que se mantm firmes ao
longo do tempo. Diante dessas consideraes, pode-se concluir que a segunda meta no atende ao
atributo de validade e confiabilidade.
A quarta meta no atende especificidade, pois no identifica o responsvel pela ao, o
patamar que se deseja alcanar nem o produto que deve ser entregue. A descrio genrica no
permite a identificao do que pode ser considerado como resultado. A meta no comunica
claramente o que pode ser considerado como estmulo da profissionalizao dessa gesto.
Segundo o ME, a SNEAR criou um Sistema de Avaliao de Modalidades Esportivas para
mensurar os resultados dessa meta por meio de um questionrio que abrange diversas variveis
relacionadas a cada esporte. Esse questionrio aplicado bianualmente e sua medida feita por
meio da pontuao adquirida pela entidade nas suas respostas. A partir da pontuao obtida, feito
o clculo do nvel de gesto de cada entidade em relao situao ideal e obtm-se a mdia dos
resultados encontrados, chegando ao percentual mdio do nvel de gesto das modalidades
esportivas.
A meta no apresenta o patamar quantitativo ou qualitativo que serve como referncia para
aferio dos resultados e a consecuo desses resultados no est diretamente sob controle do ME.
Tendo em vista a ausncia de patamar pretendido, resta prejudicado o histrico de sua realizao.
Assim, conclui-se que a quarta meta no atende ao atributo relevncia e suficincia.
Quanto credibilidade das informaes, verifica-se que o mtodo de medio do resultado

TC 005.335/2015-9
baseado em resposta a questionrio para se chegar a um percentual que representaria o nvel de
gesto de uma entidade.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

A aplicao de questionrio mostra-se insuficiente para se determinar o nvel de gesto de


uma entidade esportiva. Alm disso, o ME no informou a verificao das informaes, que so
meramente declaratrias. Ademais, considerando os procedimentos adotados, no se pode afirmar
que os dados coletados encontram-se isentos de erros de medio/transcrio. Todos esses aspectos
prejudicam o atendimento credibilidade dos dados.
Alm disso, o Ministrio informou que ocorreram ajustes e atualizaes em algumas
perguntas do questionrio e ajustes em alguns pesos de questes, considerando a atualizao de
respectivas situaes pontuais. Diante dessas consideraes, conclui-se que a quarta meta no
atende ao atributo de validade e confiabilidade.
A quinta meta no atende especificidade, pois no identifica o responsvel pela ao, o
patamar que se deseja alcanar nem detalha os produtos que deve ser entregue. A descrio genrica
tambm no permite a identificao do que pode ser considerado como estmulo a esses produtos.
De pronto, j se identifica o envolvimento de vrios assuntos numa mesma meta, o que prejudica a
clareza da informao. Alm disso, para aferir os resultados alcanados, o ME considera como
unidade de medida os campeonatos regionais realizados, que, na verdade, representa apenas uma
parte da meta fixada.
Alm disso, a meta trata de questes que no esto diretamente sob o controle do ME, como,
por exemplo, a racionalizao do calendrio do futebol profissional. No caso dessa meta, tambm
no apresentado o patamar quantitativo ou qualitativo que serve como referncia para aferio dos
resultados, o que prejudica o histrico de realizao. Assim, conclui-se que a quinta meta no
atende ao atributo relevncia e suficincia.
No que se refere credibilidade das informaes, verifica-se que a medio do resultado
baseada em apenas um aspecto relacionado descrio da meta. As outras vertentes da meta no
so mensuradas. O ME informou que, at o presente momento, a Secretaria Nacional de Futebol e
Defesa dos Direitos do Torcedor (SNFDT) atua somente no apoio aos campeonatos de futebol
feminino.
Alm disso, devido ausncia de mtricas para medir todos os aspectos da meta proposta, no
possvel afirmar que os dados esto isentos de erros de medio e que se mantm firmes ao longo
do tempo. Diante dessas consideraes, pode-se concluir que a quinta meta no atende ao atributo
de validade e confiabilidade.
A sexta meta listada no quadro no atende especificidade, tendo em vista que no define
claramente quais produtos devem ser entregues nem o patamar quantitativo ou qualitativo que se
deseja alcanar.
Frise-se que, segundo o ME, para diversas obras previsto prazo de concluso que excede o
horizonte temporal do PPA 2012-2015, constando intervenes com previso de concluso para
2016 e 2017.
A mensurabilidade da meta tambm resta prejudicada. Segundo o ME, para o clculo da meta
realizada, foram divididos os valores realizados/executados/liquidados pelo total da dotao atual.
Para a medio de algumas aes, utilizou-se como critrio para mensurar a implantao da
infraestrutura os valores liquidados nos exerccios de 2012 a 2014. O prprio ministrio reconhece
que a liquidao no espelha fielmente a real implementao das obras, mas entende que a medio
fsica do andamento das obras (critrio mais prximo da execuo real) comporta diversas nuances

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que tambm poderiam produzir distores sobre a realidade pelo fato de o cronograma das obras
no coincidir com o horizonte do PPA vigente.
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De acordo com as informaes do ME, o monitoramento feito a partir dos valores


liquidados nas aes relacionadas meta. Contudo, a meta refere-se a produtos fsicos a serem
entregues (como, por exemplo, implantao e modernizao da infraestrutura esportiva). Assim, no
possvel garantir que a execuo fsica das obras no esteja descolada da execuo financeira.
Destarte, pode-se concluir que a meta no atende aos atributos relevncia e suficincia e
validade e confiabilidade.
O Programa 2035 traz tambm algumas metas qualitativas, a saber:

Interligar e alinhar Centros de Treinamento nacionais, regionais e municipais Rede Nacional de


Treinamento;
Estimular a formao de atletas e rbitros em parceria com os clubes esportivos e entidades representativas
de rbitros;
Garantir a eficiente atuao governamental na preparao, promoo e realizao dos Jogos Olmpicos e
Parolmpicos Rio 2016;
Elevar os indicadores mdios de estrutura de gesto e estrutura de governana dos clubes de futebol
profissional das sries A, B, C e D.

De modo geral, as metas qualitativas carecem de especificidade, uma vez que no expressam
claramente o que deve ser alcanado e como podem ser mensurados os resultados, o que permitiria
aferir o quanto se caminhou em direo ao parmetro final pretendido. Desse modo, assemelham-se
a objetivos genricos e, em alguns casos, aparentam ser de fcil atingimento, tendo em vista que
diferentes critrios, em qualquer nmero, responderiam pelo atendimento da meta.
Algumas metas consideradas qualitativas, na realidade, no refletem aspectos de qualidade do
servio ou produto em questo, mas sim o incremento quantitativo de acordo com o objetivo
almejado. Por exemplo, a meta Elevar os indicadores mdios de estrutura de gesto e estrutura de
governana dos clubes de futebol profissional das sries A, B, C e D seria passvel de
quantificao, mas o ME no estipula qual aumento de indicadores de estrutura de gesto e
governana desejado. Contudo, o Ministrio afirmou que, por questes de ordem tcnica, a meta
no foi apurada at o momento.
A meta Estimular a formao de atletas e rbitros em parceria com os clubes esportivos e
entidades representativas de rbitros tambm poderia ter algum critrio quantitativo que permitisse
a mensurao dos resultados. Segundo o ME, as aes referentes a essa meta so dispersas e o
ministrio no tem o controle total de sua execuo.
A meta Garantir a eficiente atuao governamental na preparao, promoo e realizao dos
Jogos Olmpicos e Parolmpicos Rio 2016, por exemplo, no passvel de mensurao. Ainda que
sejam tomadas as medidas para eficiente atuao governamental, no se pode garantir que os
resultados esperados sero alcanados.
Diante dessas consideraes, pode-se concluir que as metas qualitativas elencadas no
atendem aos atributos relevncia e suficincia e validade e confiabilidade.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo
aplicado, foram encontradas evidncias para refutar a relevncia e suficincia, ou a validade e
confiabilidade, das metas analisadas dos Objetivos 0676 e 0687, componentes do Programa
Temtico 2035, de acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade
constantes da Portaria Segecex 33/2010, exceo das seguintes: Apoiar 100% das modalidades
esportivas dos Programas Olmpico e Paraolmpico, visando preparao para Rio 2016 e
Contemplar 100% dos atletas de modalidades dos Programas Olmpico e Paraolmpico e dos
programas Pan e Parapan-americanos que preencherem os requisitos e se candidatarem ao Bolsa-

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Atleta, em todas as suas categorias no que se refere aos atributos relevncia e suficincia e
validade e confiabilidade; e Atuar na promoo da defesa dos direitos do torcedor em todos os
seus aspectos, especialmente por meio do mapeamento das condies de segurana e conforto dos
estdios, do estmulo ao cadastramento de 475 torcidas organizadas, visando a integrao com
projetos de incluso social no que se refere aos atributos relevncia e suficincia.
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Anlise da cesta de indicadores


O programa 2035 Esporte e Grandes Eventos Esportivos apresenta seis indicadores,
conforme mencionado anteriormente. Ao analisar o conjunto dos indicadores, especialmente no que
se refere sua utilidade, verifica-se que os ndices no refletem a maioria dos objetivos e das metas
propostas para o referido programa. Os ndices no dizem respeito, por exemplo, ao esporte de alto
rendimento, que est, inclusive, mencionado na misso do Ministrio do Esporte (ME).
Os indicadores no apoiam claramente os objetivos e metas do programa. Conforme
mencionado anteriormente, pode-se considerar que os ndices so correlacionveis ao Objetivo
0669 devido abrangncia da descrio desse objetivo, que permite abarcar as mais variadas aes
na rea.
Nota-se que os indicadores do programa 2035 no so suficientes para avaliar os resultados
das polticas pblicas de esporte. O programa composto por quatro objetivos, dois deles
vinculados aos grandes eventos esportivos (0686 - preparao e realizao da Copa do Mundo FIFA
2014 e 0687 - promoo e realizao dos Jogos Olmpicos e Paraolmpicos Rio 2016), um destinado
ao desenvolvimento do esporte de alto rendimento (0676) e outro com a finalidade de impulsionar o
esporte educacional, recreativo e de lazer, promovendo a incluso social por meio da ampliao e
qualificao do acesso ao esporte (0669).
Ao avaliar a cesta de indicadores, verifica-se que nenhum dos ndices relacionvel aos
objetivos que tratam dos grandes eventos esportivos nem ao desenvolvimento do esporte de alto
rendimento. Ou seja, trs dos quatro objetivos do programa no possuem indicadores que possam
ser relacionados a eles. Ressalte-se a relevncia dos temas desses objetivos que no possuem
indicadores relacionveis (grandes eventos esportivos e esporte de alto rendimento).
Os ndices que medem a proporo de municpios brasileiros com aes ou projetos na rea
de esporte, com calendrio de eventos esportivos, com Conselho Municipal de Esporte e com
poltica de esporte contemplada em instrumentos legais no mensuram produtos finalsticos
resultantes das polticas pblicas de esporte.
Esses instrumentos contemplados pelos indicadores so, na verdade, meios que podem
possibilitar a ampliao e qualificao do acesso da populao ao esporte e lazer, promovendo a
cidadania, a incluso social e a qualidade de vida, atendendo, assim, ao enunciado do Objetivo
0669. Mas no representam produtos finalsticos decorrentes das polticas de esporte.
Assim, no possvel estabelecer uma razovel relao de causalidade entre as atividades do
programa e os resultados mensurados pelos indicadores. Alm disso, os ndices no focam em
resultados relevantes que a organizao busca alcanar. Todas essas caractersticas prejudicam o
atendimento ao atributo foco, desejvel ao conjunto dos indicadores.
O atributo equilbrio, que deve ser atendido pela cesta de indicadores, tambm resta
prejudicado. O conjunto de indicadores no oferece uma viso abrangente do desempenho da
atuao governamental. No existem indicadores de efetividade, eficincia, eficcia e equidade para
diversas reas do esporte, como, por exemplo, grandes eventos esportivos, esporte de alto
rendimento, futebol e direitos do torcedor.

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A insuficincia de indicadores pode ser evidenciada tambm pela inviabilidade de
monitoramento e avaliao dos produtos finalsticos das polticas pblicas voltadas ao esporte
educacional, recreativo e de lazer, tendo em vista que os indicadores correlacionveis a essas reas
tratam, na verdade, de meios que podem possibilitar a ampliao e qualificao do acesso da
populao ao esporte e lazer, conforme mencionado anteriormente. Alm disso, a quantidade de
indicadores insuficiente para monitorar todas as dimenses dos resultados a serem alcanados a
partir da implementao das polticas de esporte.
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No que tange ao atributo adequao, o conjunto de ndices tambm no atende s qualidades


desejadas. A cesta de indicadores no contm informaes sobre aspectos mais importantes para
atores internos (como, por exemplo, custo e eficcia) nem para atores externos (como, por exemplo,
efetividade e tempestividade).
Os ndices no possibilitam obter dados referentes ao custo de implementao das polticas de
esporte, tampouco refletem o grau de alcance de metas programadas em um determinado perodo de
tempo, o que corresponderia eficcia.
Devido dificuldade de se correlacionar os indicadores interveno governamental, resta
prejudicada a aferio da efetividade, que seria a avaliao do alcance dos objetivos do programa.
Alm disso, o ME no pode assegurar a tempestividade das informaes constantes da maior parte
dos indicadores, tendo em vista que os ndices so produzidos por fontes externas. Os indicadores
so inapropriados, portanto, para avaliar o alcance dos objetivos do programa.
Por fim, cabe destacar que a cesta de indicadores atende ao atributo economicidade. Dos
seis ndices, quatro so fornecidos por fonte externa (Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais
Munic realizada pelo IBGE). Um dos indicadores fornecido pelo MEC e o outro restante
produzido pelo ME, mas no demandam custos elevados.
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo
aplicado, foram encontradas evidncias para afirmar que h limitaes na utilidade da cesta de
indicadores analisada no Programa 2035, quanto aos atributos de foco, equilbrio e adequao, de
acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da
Portaria Segecex 33/2010.

4.2.9 Programa Temtico 2037 Fortalecimento do Sistema nico de Assistncia Social


(SUAS)
O Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), implantado gradativamente a partir de 2005,
viabiliza a realizao da Poltica Nacional de Assistncia Social, e tem como uma de suas diretrizes
principais a descentralizao poltico-administrativa, cabendo ao governo federal a coordenao, a
regulamentao e o cofinaciamento das aes. O SUAS responsvel por ofertar servios,
programas, projetos e benefcios socioassistenciais por meio de unidades pblicas estatais e, em
carter complementar, por entidades e organizaes que compem a rede socioassistencial.
O Programa Temtico 2037 Fortalecimento do SUAS, sob a gesto do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), busca o alcance dos objetivos do sistema, em
especial, por meio da expanso da rede e da qualificao dos servios, no que se refere ao
enfrentamento da pobreza, da vulnerabilidade e dos riscos sociais.
O PPA 2012-2015 elenca para esse programa temtico cinco objetivos, que esto relacionados
principalmente concesso do Benefcio de Prestao Continuada da Assistncia Social (BPC)
(Objetivo 0371), ao funcionamento da rede de Proteo Social Bsica (Objetivo 0282) e Especial
(Objetivo 0370), s atividades de coordenao do SUAS e de Vigilncia Social (Objetivo 0372) e ao

TC 005.335/2015-9

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fortalecimento do controle social (Objetivo 0373).


Associados a esses objetivos, existem 41 metas e nove iniciativas. Para que o programa atinja
os resultados esperados h a cooperao de outros rgos governamentais, como o Ministrio da
Sade e o Ministrio da Educao.
Em 2014, esse programa obteve dotao atualizada (dotao inicial mais crditos adicionais)
de R$ 40,4 bilhes, dos quais foram empenhados R$ 40,3 bilhes, (99,7%), sendo que mais de 93%
destes recursos esto relacionados com o Objetivo 0371, ou seja, com as transferncias de renda
realizadas a idosos e pessoas com deficincia por meio do BPC, operacionalizado pelo Instituto
Nacional do Seguro Social (INSS). O montante de recursos do BPC supera o volume de recursos
executados em outro relevante programa de transferncia de renda, o Bolsa Famlia, e poderia, a
exemplo deste, constituir programao oramentria distinta.
A subseo seguinte cuidar especificamente do exame da cesta composta pelos indicadores
do programa, e seu contedo atendeu aos parmetros apresentados na seo que trata do mtodo
aplicado com relao ao escopo, aos objetivos e s limitaes da anlise efetuada pelo Tribunal,
ressaltando-se que este programa j teve alguns de seus indicadores e metas avaliados no Relatrio
sobre as Contas do Governo da Repblica de 2013. Assim, conforme destacado na introduo desta
seo, no presente relatrio o programa em tela foi analisado apenas sob a tica da utilidade da
cesta de indicadores.
O principal objetivo da avaliao da cesta de indicadores aferir, de forma geral, a sua
utilidade. Esta anlise levou em considerao principalmente as seguintes caractersticas da cesta:
alinhamento com objetivos e metas institucionais prioritrios (foco); balanceamento dos indicadores
com os vrios aspectos da ao pblica (equilbrio); aderncia aos interesses e necessidades dos
vrios atores relevantes envolvidos (adequao) e custo para a produo dos dados
(economicidade).
Dos doze indicadores constantes do Programa 2037, possvel correlacionar mais da metade,
em nmero de sete, com os servios de Promoo Social Especial (PSE). A tabela a seguir apresenta
estes indicadores.
Indicadores relacionados PSE

Indicador

Percentual de CREAS com


atendimento a adolescentes em
cumprimento de medidas
socioeducativas (MSE)

Unidade
de
Medida

Fonte de
Informao

Valor de Referncia
PPA
Data

ndice
(a)

Valor Informado
PCPR 2014
Data

ndice
(b)

Variao
% (c) =
(b/a )-1

MDS/SNAS
(Censo SUAS)

31/12/2010

31

31/12/2013

73,27

136,35

Percentual de CREAS com


atendimento para mulheres em situao %
de violncia

MDS/SNAS
(Censo SUAS)

31/12/2010

77

31/12/2013

73,85

-4,09

Percentual de CREAS com oferta de


servio especializado em Abordagem
Social

MDS/SNAS
(Censo SUAS)

31/12/2010

63

31/12/2013

51,84

-17,71

Percentual de municpios (com 100 mil


habitantes ou mais) com servios de
%
Proteo Social Especial para pessoas
em situao de rua

MDS/SNAS

31/12/2010

35

31/12/2013

80,56

130,17

Percentual de municpios (com 50 mil


habitantes ou mais) com Servios de
Acolhimento

MDS/SNAS

31/12/2010

62

31/12/2013

75

20,97

TC 005.335/2015-9

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Indicador

Unidade
de
Medida

Fonte de
Informao

Valor de Referncia
PPA
Data

ndice
(a)

Valor Informado
PCPR 2014
Data

ndice
(b)

Variao
% (c) =
(b/a )-1

Percentual de Municpios com CREAS

MDS/SNAS
(Censo SUAS)

31/12/2010

26

31/12/2013

43

65,38

Taxa de trabalho infantil

PNAD/IBGE

31/12/2009

5,63

30/9/2013

3,7327

-33,70