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  • Ente Regulador y Agencia de Competencia

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    Ente Regulador y Agencia de Competencia (Alfredo Bullard Gonzáles)

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    QULLARD Gory ZALe 2, AN LYREDS per eno y ecomomid . 276d, Pabartea, bme 201d ’Ente regulador y'agencia de competencia:” + ggon la misma cosa?*s his: 9 hori ws *“Bonan Vesperon, Bonan Nokto, Saluton, Bon Vole, sake Ip oatiidacicr titania Mien kom prenas POY ots iomnctiin nbs bby Anlst as airy Estas-expresiones dificilmente seran-entendidas por.el lector:Séo,una cantidad minima de personas en el mundo, casi, un;mtimero,anecdético, estén en capacidad de entender esas palabras. Estén,en,un idioma relativa- mente, nuleyo.que,tiene apenas poco més de un-siglo, Estén,en Esperanto “i Bl Esperanto es la més conocida y a la vez la.més exitosa de las llama- das lenguas planificadas. Fue inventada en Varsovia por un tal L.Li, ZAMENHOF entre 1877 y 1887..Su inventor pensé que la mayorta de las lenguas existen- tes eran. complejas y dificiles de aprender, en especial comp. un segundo idioma, Eso'las hacia inapropiadas para poder convertirse en Io que eta su méxima aspiracién; un lenguaje comtin para toda la humanidad, un Jet je bajo el, cual fuese posible que todos los, miembros del, planeta, pogamos comunicarnos sin barreras idiomaticas. aaa aati Para lograr su cometido ZAMENHOF buscé crear un Tonguaje neutral, es decir no basado especialmente en ninguna lengua preexistente. Debia ser La presente seccién se basa en la traducci6n del artfculo «INDECOPE: Why regulatory body?» Publicado en inglés en The rol ofthe State in conipetition and intellec- tual property policy in Latin America: Towards an Academic Avtit of INDECOPI, Beateiz Boza, Editora, April 2000, Prom Perti. El autor desea agradecer a Alejandro Fatta y a Carolina be Trazecnnes su participacién en la preparacién de esta secci6n, 902 ALFREDO BULLARD GONZALEZ, muy facil de aprender. Algunos lingiiistas dicen que el Esperanto es diez veces més Ficil de aprender que el inglés como segunda lengua. Era muy sencillo, regular y predecible. Debfa permitir un facil intercambio, Tedricamente el Esperanto deberia ser un éxito. De hecho, como diji- mos, es Ja més exitosa de Jas lenguas planificacas. Pero a pesar de ello fue un absoluto fracaso, Nadie lo habla. Es casi una anécdota. Y es que el lehguaje no se puede crear asi, no se puede inventar. No es posible decretar que a partir de mafiana todos vamos a hablar un lenguaje distinto, El lenguaje aparece espontaneamente, en la interaccién de millones de seres humanos intercambiando comunicaciones unos con otros. Son millo- nes de decisiones atomizadas las que terminan generando un cuerpo organi- co de cédigos que permiten a sin gt.:y9 humano comunicarse y entenderse Nadie Jo crea y a la vez todos lo creamos y lo enriquecemos dia a dia. Nadie nos lo puede imponer y si,trataran no podrfan, No importa qué bien se planificd su estructura lingiifstica, qué tan sencillo'de aprender es, qué tan facil es su utilizacién. Simplemente'la gente no lo habla. {Qué tiene esto que ver con la competencia y con el rol del Estado en ella? Pues tiene mucho que ver. La competencia no puede crearse. No pue- de inventarse. Al igual que el lenguaje, no puede planificarse ni decretarse. La coripetericia es un fenédmeno esponténeo que nace de decisiones atomizadas de miles o millones de personas. No es posible una competen- cia:planificada; concebida y creada desde un centro, desde'el Estado. Ello esté'condenado al! mismo fracaso del Esperanto." js ss “Bllo‘és ast‘ pdiqite la’ competencia noes otra ‘cdsa que encontrar el ca- mino paia’ satisfacer nécesidades humanas orientadas pot las préferencias de 108 consuumidores. Y no es posible satisfacer preferencias sin tomar en cuenta’esas preferencias. " : : “Las grandes 'simplificaciones'de la realidad levadas a’cabo por las écondmias ceétitralmente planificadas tratan de inventar algo que la activi- dad éspontéried dé! millones de'agentes econdinicos hace dé manera més eféctiva, El Esperanto, como lengua planificada, cometié los mismos erro~ rés qlie las econdmias que confiaron en el Estado pata tomar las decisiones relevantes respecto a qué producir, c6mo producir y a qué precios. Asf, la coimipétericia rio se crea, se descubre. Y el rol del Estado, como el de una Academia de la Lengua, no es crear la competencia o sustituirla, sino, por el contrario, establecer algunas reglas basicas que permitan su ‘propio ‘desarrollo. Esto nos conduce a una primera pregunta {Como hacer que ia compe- tencia genere beneficios para todos? Pues dejéndola surgir espontaneamente, ENTE REGULADOR Y AGENCIA DE COMPETENCIA: {SON LA... 903 potenciando lo que los particulares pueden hacer, no limitandolos. De la misma manera que solo se puede aprender ha hablar hablando, solo se aprende a competir compitiendo. I. -~DEBEN EXISTIR POLITICAS DE COMPETENCIA Y REGULA- CIONES? 1 Si la competencia debe ser un fenémeno espontanco, entonces ;Por qué debe haber catidades del Estado que velen por la competencia? :Por qué deber existir las llamadas polticas de competticia y regulaciones eco- némicas' del mercado? Mucl-as veces esas llamadas politicas de competencia cometen el mis-: mo ettor que ZAMENHOR, Creen que se puede crear competencia desde el Estado, Es asi que muchas dle las decisiones de las autoridades competencia no protegen los procesos competitivos, sino que tratan de generat determi- nados resultados. iu i No es’extrafio encontrar autoridades antimionopolid ‘en diversos paf- Ses que se fijar’ como meta’bajar’el precio 0 limitar' }9 que tna empresa puede hacer pata competir, porque no les gusta cémo’ ésta cortipite. Hay decisiones de estas autoridades que fijan precios, que deciden cuanto debe ctecer una empresa, que prohtben el uso de marcas prestigiadas o limitan la cantidad de dinero que una empresa puede invertir;en publididad.o en tecnologia. En otras palabras tratan de imponerle a Jas empresas y.a los consumidores el lenguaje en el que deben hablar. 2Ello quiere decir que no debe haber politicas de ‘competencia?. No. Lo que ocurre es que el rol de las llamadas politicas de competencia es uno into, Las politicas de competencia deben evitar que se creeni barreras de acceso al mercado que limiten artificialmente el ntimero de opciones de los consumidores. No les corresponde eliminar la eficiencia como barrera, que es otra'cosa, Deben buscar que los agentes, y muy especialmente el Eslado, no creen teglas que limiten la posibilidad de competir, Pero si accién no so ditige al resultado completo, sino a preservar él proceso. Como én el deporte, no es el rol del arbitro del juego determinar el resultado, sino sdlo preservar que ciertas reglas sean preservadas para que el restalta do reflaje lo que ocurrié en la cancha. “ Ast, como en el lenguaje, ciertas reglas basicas deben de ser preserva- das pero sin privarlas de su espontaneidad natural, Esas reglas basicas son Jo que podemos lamar politicas de competencia. :, 904 ALPREDO BULLARD GONZALEZ, Il, . ENTES REGULADORES VS. AGENCIAS DE COMPETENCIA. Es comtin caracterizar al INDECOPI! como un organismo regulador Asi se le cita en los medios de prensa, en conferencias 0 en articulos acadé- cos. Sin embargo pretendo sostener que es una caracterizacién errada. INDECOPI no es un organismo regulador, sino tina’ agencia de competen- cia. Y ambos conceptos son bastante diferentes. Para entender por qué ello es asf, debemos tener clarg qué caracteriza a cacla uno de estos conceptos. Uno puede optar por dos. grandes mecanismos para tratar de lograr que,la.competencia (0,algo parecido) genere bienestar. Una primera-opcién es la regulacién de mercados. La regulacién de mercados se entrega a un organismo regulador como los son OSIPTEL?, CSINERG', OSITRAN* o SUNASS*. : La segunda opcién es implementar politicas de competencia. Las polf- ticas de competencia son entregadas a una agencia de competencia y. eso es lo que es INDECOPI. hie! _ Qué distingue un case del otro? Creo que sgn dos los factores, princi- pales que diferencian a un organismo regulador de una,agencia de compe- tencia, Estos factores son la razin por la que se interviene y la estrategia de Taaccion., 3 j.4) 2.1, La-estrategia en la accién. ’ ots Coménéétiios con La estrategia. La'estrategia tiene que ver con qué herramientas acttia el Estado en cada caso, Vamos a poner un ejemplo que grafique'esto. i ‘ oe ” Hinfiginéms ‘que una pareja 'decide casarse y meses antes de la fecha fijada'se dirigen a la iglesia a fin de separarla para la noche elegida. El mondguillo de fa parroquia le informa que el costo es de $/. 500, El precio les ‘parece alto, pero ‘dado que es la iglesia en la parroquia en que vive el novio y que esta en el barrio en el que se conocieron aceptan pagar el mon- to sefialado. Entonces:el-monaguillo les informa algunas condiciones adi- cionales. Les'dice que es obligatorio contratar el toldo para'el saludo y la 1, Instituto Nacional de Defensa de la Competenci. lectual. y Proteccién de la Propiedad Inte- Organismo Supervisor de Inversi6n Privada en Telecomunicaciones, Organismo Supervisor de la Inversién en Energia. Organismo Supervisor de Inversion en Infraestructura de Transporte de Uso Pablico, enor Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento, EINTE REGULADOR Y AGENCIA DE COMPETENCIA: (SON LA... 905 champafia con la parroquia. El precio que se ofrece es muy superior al que hay en el mercado. Los novios indignados le dicen que es un exceso y que por ell se yan a casar a otro lado. El monaguillo les informa que para casarse en una pa- rroquia distintaal domicilio de los novios requieren un:permiso del paero- co. Pero el pérraco tiene, por politica no dar ese tipo de permisos. Ante tal situacién los novios deciden ir a la parroquia del domicilio de la novia, y cual no serfa su sorpresa cuando el monaguillo. de la misma les ofrece exactamente las mismas condiciones. El caso en cuésti6it puede ser facilmente analizado bajo las categorias de las legislaciones de com elencia. El mercado relevante'es'el mercado de ser- vicios matrimoniales reiigiosus. En él se ‘debe medir la posicién de dominio en él mercado de los proveedores involucrados, Es un mercado ¢on barreras de acceso muy altas, pues para tener otra opeién hay que convertitse a otra religion, cosa que la mayorfa de los consumidores considerarfa inaceptable. El precio alto es lo que la doctrina antimonopolio,caracteriza como el precio abusivo®, El condicionar la separacién de la iglesia a la contratacién del toldo y lo champana es lo que isttalmerite se conoce como cléusula’de atadura Podriamos tener una interesante discusién conceptital si 8 lin cartel’o un caso de abuso de posicién: de dominio. Si fuera un’ cattel téndriamos ‘que enttefderlo cobiio'él acueido' entre un conjunts dé ptoveedotes inldepéridien: tes (las parroquias) para limitar la competencia entre ellos, fijandd cdndicio- nes comunes, dividiéndose mercados y creando mecanismos pata que esos acuerdos no sean traicionados (permisos de matrimonio interparroquia). Si lo consideramos un caso, de abuso de posicién de dominio dirfamos ue la Iglesia Catélica es un graii proveedor qlte’ha organizado 8 estriictura de proyisién de servicios pata aprovecharse dé los consuimidores. : “En cualquier caso, este ejemplo, basado en un cso real, 560’ refleja que enfrentamos un problema de falta 6 distorsién de lq competencia, Decfamos que la diferencia entre la regulacién de mercados y las poli- ticas de competencia radica, en primer lugar, en la estrategia, Fl Estado podria, ante este problema adoptar dos estrategia’ diferent La primera es crear OSIMAR (Organismo Supervisor de Matrimonios Religiosos). Este szifa un organismo' técnico y auténomo cuyo rol es esta- blecer regulaciones previas a la actividad de las parroquias e iglesias de todos’ los credos; Sus-herramientas de accién serfan: ve 6. Sibien es un concepto anacténico en la doctrina de competencia, como veremos mas adelante, es titi para entender el punto que estamos planteando. 906 ALFREDO BULLARD GONZALEZ a) El control tarifario. OSIMAR tendirfa que estudiar la estructura de costos de las parroquias y fijar una tarifa adecuada que evite el lucro excesivo aprovechandose de su posicidn'en el mercado. Esa tarifa deberia ser aprobada previamente para poder sét-cobrada, Las parroquias tendrian que justificar cualquier variacién de las mismas y OSIMAR velarfa porque los consumidores paguen Io justo. “b) "Control de calidad. Como la tarifa esta controlada, las parroquias estarfan tentadas a bajar la calidad de.los servicios a fin de reducir costos y asf lucrar, lo que el control de tarifa no les permite en el mismo nivel. OSIMAR tendria que establecer previamente estas normas de calidad minima (flores en el templo, decora- cién del mismo, limpieza, tiempo de duracién de la ceremonia, etc.) ‘Control de enapaguetiviento OSIMAR tendifa la dificil labor de discemnir qué bienes y servicios pueden ser vendidos juntos y cudles no, {Deben incluirse las flores del tem- plo.en el precio? Zl honoratio del celebrante? {Bl toldo y la champata? zLa recepgion después del matrimonio? Una mala definicjon puede llevar a que ayer Obligacién de. ‘xinterconexiony 0 de «acceso a infraestrcutura» “OSIMAR deberd definir que obligaciones tend la parroquia para per~ mitir que otros brinden servicio. zPermitird que los proveedores de toldo entre al patio de la iglesia o los mozos del cocktail se cambien en un vestidor dentro ‘de la parroquia? Qué facilidades' debe brindar y ‘cuanto’ cobraré por éllas o debe darlas gratuitamente? ie e) Estdndares de informacion y de coritratacion OSIMAR weberé regular qué tipo de informacién van a recibir, los ‘consumidores y qué términos contractuales los van a regir, Dird cémo y en “qué términos se informaré a los consumidores qué opciones tienen y apto- bard previamente los modelos de contratos de adhesién a ser susctitus para contratar los servicios. . Asf podemos ir encontrando numerosos tipos de herramientas tipicas de la regulacién de mercados y que seran aplicados por un organismo re- gulador, ENTE REGULADOR Y AGH 907 Son varias las caracterfsticas de las herramientas a utilizarse, de.la as estrategia de accién, que podrian mencionarse, Pero la mas importante es : la oportunidad de la accién, Normaimente el organismo. regulador actaa ex aute, es decir antes que el bien se venda o el servicio se preste. Estable- ce previamente los precids, condiciones’ y cacacteristicas que se deben re~ unit, y la empresa 0 proveedor en cuestidn tendra que acatarlos. Las.em- presas,negociardn o trataran de influir en el regulador respecto al sentido ] de las condiciones, pero una vez adoptadas resiiltan obligatorias para el regulado. ee Esto deriva de que, normalmente, la regulacién se concentre mucko-en el.xesultado antes que el proceso. Ast, las regulaciones arrojan lo que. se considera que ocurrirfa si hubiera cumpetencia, Fijan el precio, establecen Ja calidad, determina las condiciones de contrataci6n. , Con la regulacién, cuando los novios Ilegan ala-parroquia, ya esta todo.decidido. ie ¢Cémo funcionaria todo esto si se aplicatan politicas-de competencia _ en lugar de regulacién de mercados? El tema estarfa a cargo del INDECOPI Nada estaria predispuesto: Las parroquias estarian en principio en libertad i 1 | A eal de fijar precios, términos y condiciones. Nada estarfa ya decidido. Pero si >) los novios consideran que se han roto algunos principias establecidos en la a) ley, denunciarian el caso ante el INDECOPI y éste determinatia si la Ley el fue 6 no'incumplida. De habef tina infracci6ii sartcionaré'a la partoquia. "| Lal accién del INDECOPT seria epost, No fijacta precios, pero velarfa que los mismos no sean distorsionados, por ejemplo, por. un acuerdo entre competidores. No fijaria calidad, pero evaliiaria si él produicto résulté 0 no idénéo para los fines para los que fue'adquirido. No éstablecerfa esténdares de informacién, pero ahalizarfa luego de produicido él problema si la infor- miacién fue adecuada para tomar ima decisi6n informada. No'enipaqizetaria productos pero verfa que no se pacten ‘cldusulas de ataciuta irracioivalmente, ~ No obligaria a «interconectarse» pero podria ‘considerar un caso como nega- tiva injustificada de'contratar, En esos casos no regula previamiente el contes —-—— ‘nido ‘de la conducta, la’ trataria'de corregir con sanciones. ey ‘EL resultado natural de esta forma de accién se dirige més'a velar por el buen funcionamiento de procesos, antes que por resiiltados, No fija pre- cios, pero busca que los precios se generen por competencia. No establece controles de calidad, pero busca que los consumidores puedan influir en el proveedor para satisfacer sus preferencias. Las ventajas y desventajas de cada estrategia de accién son en la ma- yorfa de los casos claras, La reguilacién actiia en base a hipétesis en la ma- yorfa de los casos. Opera normalmente con informacién incompleta. Las 908 ALPREDO BULLARD GONZALEZ politicas de competencia, al actuar ex post, deciden sobre hechos ya ocurri- los, normalmente con mayor informacién.” La regulacién, al conceder facultades para determinar ta entrada al meicado y los términos de la misma, genera mas probabilidades de corrup- Gon, presidn é influencia, mientras que las politicas de competencia suelen reducir el nivel de discrecionalidad del funcionario. La regulacién, al tener que contemplar todo ex aitfe, suele ser mas cos- tosa que lag politicas de competeicia. Las primeras son sectoriales y si uno compara las dimensiones en tétminos presupuestales de un regulador (que solo cubre iin sector) con las dimensiones de una agencia de competencia (que cubr: todos los sectores) descubrira las diferencias en términos de costos de la accién estatal en uno u otro caso. Los entes reguladores suelen tener més funcionario por empresa regulada que las agencias de competen- cia’ por empresas sujetas a swjurisdiccién Las diferencias anotadas explican cémo es que un regulador y una agencia, de cornpetencia actiian diferente. Pero no nos explica cudndo debe usaise uno.y cuando debe usarse el otro, Explican el eémo:pero no el por- qué:Debemos entonces:analizar las diferencias en razcnes a Ta accién. piper +29. Diferencids en razones para actuar pty ‘Las.diferenicias,en las estrategias responden a.las diferencias en las ra- zones por las que se acta, Tanto los regulaclores como las agencias de com- petencia persiguen conceptualmente el bienestar. de los consuinidores, Pero esporiden, o en todd caso deberfan responder, & tn problema distinto. «-sysj Cuando existen razones para presumir, que No va a existir un fendme- no competitive que responda a las distorsiones creadas por la empresa pat- ticular, entonces la respuesta es la regulacién. Bl ttpico ejemplo es el mono~ polio natural, Se presume, por las condiciones de oferta y, demanda, que es poco probable que clos empresas puedan estar actuando en el mismo mer Eado. Ello ocurre por ejemplo. con los servicios de agua y desagiie. Es poco probable que con la situacién de la tecnologfa actual puedan montalse en Pina eitidad dos redes de agua y desagtie de manera eficiente para darle a los consumidores la posibilidad de optar. Ello nos conduciré a plantear la regulacién previa como una alternativa a la competencia, Finalmente 110 se 7, Beta no es una informacién totalmente’cierta. Buena parte de las decisiones que toman las agencias de competencia se basan en lo que creen que ocurriré en el futuro. iA veces los efectos de una negativa a contratar o de una discriminacion de precios no ge conocen al sancionar la préctica. Se predicen sin contar con toda la inform: relevante. ENTE REGULADOR Y AGENCIA DE COMPETENCIA: SON LA... 909 puede confiar en un proceso que no va a existir. Entonces solo queda pre- ocuparse por el resultado final En esa linea de razonamiento la regulacién es una opeién cuando no es posible esperar que surja competencia. Por el contrario las politicas de competencia ‘aparecen precisamente cuando la competencia es posible y solo hay que preservar que el proceso competitivo se desarrolle con trans- parencia, Ast podemos entender como enfocan estas alternativas, Las politicas de competencia se orientan a crear y mantener las condiciones de compe- tencia, no ha sustituirlas. Por el contratio la regulacién busca duplicar 0 simular los resultados ce un proceso competitivo que asume no existira. Ello diferencia claramente los roles y formas de actuacién de una agencia de competencia, como el INDECOPI, de un ente regulador. ML. RELACION ENTRE LAS ESTRATEGIAS,Y LAS RAZONES PARA ACTUAR |..} i : Peto evidentemente existen relaciones entre las estrategias que se dise- fan para actuar y las razones de actuacién. Si uno puede confiar en la existere cia de un proceso competitive toma sentido actuar ex ante y no ex post. Es necesatio, ver el proceso funcionando para corregirlo cuando se detecta que no funciona adecuadamente. Pero para ello hay que verlo funcionar, En ese contexto, una agencia de competencia debe partir en confiar en la competencia, y su intervencidn es residual ante la constatacién que algo en el proceso esté fallando, Pero dicha intervenci6n no se orienta a sustituir el,mercado, sino a fortalecer el proceso competitive. , En cambio,un organismo regulador parte de la premisa de que no pue- de confiar.en una competencia que no existiré.o que ser incapaz de arrojar resultados positivos por limitaciones que son intrinsecas al proceso. Asi no se puede preservar un proceso que no existe. Ante ello hay que proyectar el resultado del proceso y ello se hace con las regulaciones que dictan cémo serdn los productos y servicios resultantes. Por eso los entes reguiladores acttian, por regla general, ex ante. Carece de sentido esperar a ver los resul- tados de un proceso cuya existencia 0 al menos su efectividad no es crefble para el regulador. Evidentemente el fenémeno es bastante mas complejo. Muchos regu- ladores actian ex post en algunas situaciones y muchas agencias de compe- tencia tienen actuaciones ex ante. Pero la diferencia est en cual es la regla y cual la excepcién. 90 ALFREDO BULLARD GONZALEZ, IV. gCUAL 8S LA RELACION ENTRE LAS POLITICAS DE COMPETEN- CIA Y LA REGULACION? El mundo moderno ha ido paulatinamente desapareciendo muchas de Jas razones que justificaban la existencia de modelos regulatorios, y ello ha Hevado a que paulatinamente actividades tradicionalmente reguladas co- mienzan a quedar bajo el mbito de la simple aplicacién de politicas de competencia. La reduccién de la participacién del Estado en Ja economia, la desapa- ricién de barreras arancelarias y paraarancelarias, de barreras legales de acceso a los mercados, las mejoras tecnolégicas que facilitan la entrada de competencia, entre otras razones, han sido el sustnto de profundos proce- so de desregulacién; es decir de eliminacién de siste-nas que sustituyen la competencia, para pasar a sistemas que preserven el proceso competitivo. ‘Un ejemplo interesante es el de telefonia. La telefonia ptiblica ha sido considerada usualmente una actividad sujeta a concesién estatal y a regula cidn, Han aparecido, como alternativas, pequerios comerciantes que’ conec- tando a su linea domiciliaria un aparato terminal monedero, lo convertfan en una suérte de feléfono ptiblico. Unia primera reaccién natural puede ir dirigida’a regular ese mercado y establecer control de tarifas, alidad, con- diciories'de uso, etc. Sin embargo 'e trata de uri mercadd que esta lejos de 8ér tin moriopolio natural. Es dificil imaginat un 'inekcado con tanta tapaci- dad de ¢kear conipetencia, Casi cualquier establecimieitto abiért'al'publico puede instalar un servicio de este tipo y. podemos confiar en el: proceso competitivo' para’ generar precios razonables:y condiciones adectiadas. Bajo tales reglas, mantener’ ese servicio regulado’ carecé‘de ‘sustento, Controlar previamente cémo brindarén este servicio'de «teléfonos bodegue- tos» no tiene justificacién, seré muy oneroso y totalmente inefectivo: En ese contexto es preferible dejar que'se compita y’solo intervenir'posteriormente a que'se presente un problema para sancionat cualquier infraccién: Esté’mundo’ és ulio de desregulacién. Allf el rol de las poltticas de competincia se redirhensiona. En este panorama, las politicas de competen- cia se convierten en la regla y la regulacién cada vez més'en la excépcién. ¥ es qui la regulaci6n se parece més al Esperanto. Solo deberfa hacerse si pensamos que el lenguaje no va sutgir esponténeamente. Y ello pasa en muy contadas ocasiones. i Vv. '¢¥ COMO DEBEN APLICARSE LAS POLITICAS DE COMPETENCIA? El hecho de haber sustituido paulatinamente regulacién por polfticas de competencia no es garantia alguna que el «Esperanto econédmico» no ENTE REGULADOR Y AGENCIA DE COMPETENCIA: 2SON LA. ou existira. Hay formas de implementar politicas de competencia que:pueden ser tan irracionales y distorsionantes como ciertas formas de regulacién Politicas de competencia-mal implementadas 0 concebidas pueden matar la espontaneidad del proceso competitive con tanta o més efectividad que -egulaciones mal disefiadas. seat : Es una contradiccién en términos que las politicas de competencia res- trinjan la competencia. Pero muchas veces lo hacen. La competencia es un fenémeno complejo ¥ con muchas dimensiones. Las empresas no solo’compiten por precios. Compiten por calidad, por con- diciones, por innovacién, por inversién, por servicios complementarios, etc, Pero muchas veces por promover la competencia por precios fomentamos ienos competencia por inversién o por innovacidn. Si una empresa innova con una nueva tecnologia y luego la obligamos a compartirla con'su compe- tidor porque la éonsiceramos una facilidad esencial, entonces estamos re- duciendo los incentivos para competir por invertir nueva tecnologia. Ello va a.reducir el nivel de bienestar de los consumidores, © + #4 Si alguna’'véz Se preguiritan qué ha sofiado tun empresario’el’ dia que amanece con una sontisa en'los labios, les dira que sof6 que tenia’ un mono- polio. Ese suefio impulsa toda la actividad econémica porque crea los in- centivos para reducir costos, innovar e invertir. Todas las acciones de una empresa estén orientadas por quitarles participacién asus comipetidores, aumientar sus veritas y eventualmente quedarse:solos en el mercado 0 con pocos acompafiantes. Pero si a ése empresario las politicas de-competericia le'dicen que ser4 perseguido por el solo hecho de ser un monopolio, enton- céé el resultado'ser que sus incehttivos para ser més eficiente, para captar las preferencias de los constimidores disminuyen. ? 5" ‘ “Boy esos las politicas de competencia tienen que ser inteligentes y enten- ‘dei’se feriémeino. Las politicas de competencia no son’sustitutas al fenéme- ‘no conipetitivo, sino por el contrario complements. Pero pata élld no deben entrar en contradiccién con los fines que persigue el proceso’competitivo: VI. g¥ COMO DEBE APLICARSE LA REGULACION? La respuesta es sencilla en teorfa pero dificil en la préctica, Solo la vexistencia de una falla de mercado muy severa lo justifica. I'rincipalmente esas falas pueden ser (1) monopolio.o barreras de entrada al mercado que explica regulacién tarifaria en ciertos servicios piiblicos o creacién de siste- mas de acceso 0 interconexién (2) asimetria informativa, que explica regu- laciones como la bancaria 6 (3) generacién de externalidades que explica regulacién como Ja ambiental. Pero ello debe verse, en relacién a los costos 912 ALEREDO BULLARD GONZALEZ, de transaccién existentes para que el mercado cortija el problema en el largo plazo. Si el mercado, mediante la adecuada definicién de derechos de propiedad y reglas contractuales lo puede corregir; entonces la regulacién es innecesaria. Asf no es cualquier falla, sino una que no permitiria, por su ' naturaleza, una correccion por.el mercado en el largo plazo. Usualmente la mayorta de las falias pueden corregirse sin necesicad de una intervencién diferente a una buena definicién de derechos de propiedad y de reglas que hagan cumplir los acuerdos. En el caso de servicios piblicos, el problema suele ser catalogado como | la existencia de redes 0 costos hundidos altos que pueden constituir barre- ras a la competencia y consolidar. posiciones de. dominio. Usualmente la- mamos a esa situacién monopolio natural, y es La justificacién mas coméin que se usa para la regulacién. Pero hay que tener cuidado. Como bien dice DiLorenzo, la idea de monopolio natural no fue desarrollada por los eco- nomistas para explicar un fenémeno cuya existencia hubiera sido compro- i! bada en los mercados (supuestamente la inexistencia de competencia), sino para justificar la restriccién'de acceso a nuevos competidores en mercados © industrias que, supuestamente, eran «demasiado competitivas».’ z De hecho no parece haber evidencia empirica que demuestre que el monopolio natural era la situaci6n que el mercado habfa creado antes. que existiera da concesién de derechos de exclusiva-y regulacién econdmica. (BEHLING sefialaba que antes de convertirse en industrias reguladas en los Estados Unidos, existfan seis compa‘ifas eléctricas en 1887. y seis de gas en 1884 en Nueva York y 45.eléctricas en Chicago en 1907., En 1905 ciudades como Baltimore, Chicago, Cleveland, Columbus, Detroit, Kansas City, Minneapolis, Filadelfia, Pittsburg y Saint Louise eran atendidas por lo me- nos dos compaiifas,telefonicas.? Cuando en 1893 expird Ja patente de Graham Bell sobre el teléfono, AT&T tuvo que enfrentar docenas de competidores. En solo un ito existfan més de 80 competidores que contaban con el 5% del mercado norteamericano. A -inicios del siglo veinte existfan, 3,000 compa- fifas telefOnicas. En algunos estacos habia hasta 200. Para el afto 1907 el 51% de! mercado estaba en manos de compajifas distintas a AT&T, con una reduccién apreciable en los precios.!? & Di Lorenzo, Thomas J. «The Myth of Natural Monopoly.» En The Review of Austrian Economics 9, 2. pp: 43-58. Citado por Haro Says, José Juan, «Contra los Excesos de la Regulacién Econémica, Sobre Monopolios Naturales, Instalaciones Esenciales-y-Otros-- Fantasmas. En Themis-Revista de Derecho. No. 50,2005 p. 160. . + 9, Bueunc, Burton, Competition and Moriopoly in Public Utility Industries. Citado por Haro, op cit, loc cit, 10, Haro, op cit, pp. 160-161. ENTE REGULADOR Y AGENCIA DE COMPETENCIA: SON LA... 913 Como sefiala DiLorenzo; «La eventual creacién del monopolio telef6nico fue el resultado de una conspiracién entre AT&T y los poltticos que pretendfan ofrecer ‘servicio telefénico universal’ como una prebenda a favor de Jos votantes, Los ~ politicos Comenzaron:a denunciar la competencia-como”‘duplicativa’, ‘destructiva’ y ‘derrochadora’ y varios economistas fueron contratados (por AT&T) para asistic a audiencias del Congreso en las que declaraban sobriamente que la telefonfa era un monopolio natural; ‘No hay nada que pueda ganarse con la competencia enel negocio de {a telefonia lo- sciveal, concluyé la audiencia del Congreso.»!! tacts Como bien coincide Hato, el surgimiento de los grandes monopolios en los servicios priblicos parece més vinculado a la intervencion del Estado que a la validez. de la teorfa'del monopolio natural." Ast,'la’ hipétesis que la mayorfa de monopolios. en servicios. ptiblicos ho son naturales, sino-son consecuencia de las barreras que crea la propia regulacién no es descabellada, El andlisis tiene que hacerse sobre si existe,o no un monopolio natural en el que no pueda esperarse la entrada de com- petencia en el largo plazo. Hay que evaluar si existen barreras de entidda, es decir si una elevacién de Jos precios no conducir4 a la existencia de mas agentes en el largo plazo. Lamentablemente este andlisis no, se hace con frecuencia y se presume la necesidad de regulacién en situaciones en que fla io WS neteoanlantc unis iter Coreen generates El rol principal de un regulador es fomentar competencia, es decir, pataddjicamente ver cémo dejar de_existir como regulador. Bllo significa regular pensando en cémo hacer més competitivo el sector. Por ejemplo debe buscar una regulacién que promueva la entrada y la climinacion de barreras: Un ejemplo es el Reglamefto Marto de" Acceso'a Uso de Infraes- fructura dé Transporte de Uso Puiblico de OSITRAN'S que justo establece lin procedimiento para que entien’ competidores a operar sobré la infraes- tructura y dejar quie'sea la competencia la que regule los precios y condicio- nes. La tendencia moderna no es a regular los servicios finales (por'ejeinplo—- la tarifa de telefon{a fija) sino es regular los cuellos de botella y usualmente ellos esténen el uso de infraestructura o:redes (por ejertplo regular la in- tercoriexién). Una adecuada regulacién de cargos de interconexién en tele- 11. DiLowenzo, op. cit, Toc. cit 12, Hato, op. cit, Joc. cit, 13. Cuya tiltima version fue aprobada mediante Resolucién del Consejo Directive No. 054-2005-CD/OSITRAN publicado el 24 de Setiembre del 2005. ou ALFREDO BULLARD GONZALEZ comunicaciones permite que mas empresas den servicios sobre una misma red y con ello hace innecesaria la regulacién de tarifas al usuario final, por que ello esté regulado por la competencia misma. Veamos cémo a veces es tema no es adecuadamente percibide por los disefiadores de politicas publicas. Por ejemplo recientemente se aprob6 un dictamen en el Congreso que busca establecer un control de precios de los combustibles. El sistema es relativamente sencillo. Si uno es productor local de combustible y atiende simulténeamente la demanda interna’y la deman- da de exportacién, no es posible vender en el Pert a precios més altos de aquellos a los que se esta exportando. Parece saludable. Suena discriminatorio que los peruanos paguemos por el mismo combustible precios mayores a los que se cobra a quien conipra del exterior. ; Solemos creer que los precios son un fin en si mismos. Pero ello no comprende el sentido de la competencia. Es més, consideramos que el fin es tener los precios mas bajos. En primer lugar no siempre lo que queremos es bueno. 'Y los precios bajos no siempre son buenos. Pero ademds los pre- cios no son un fin, son un medio para regular las decisiones de oferta y de consumo. Si un'bien es escaso, es deseable que el precio sea alto para jus- tamenté desincentivar su consumo, Si un bien es deseado por muchos es mejor que el precio sea alto, porque asf traeinos los deseos de todos a la realidad de lo posible. oe Y los precios no se determinan solo por costos (oferta), sino por prefe- rencias y necesidades (demanda). BI proyecto que comentamos parte de la absurda creencia que si dos unidades de un mismo bien tienen los mismos costds, entonces él precio tiene que ser igual, sin tener en cuenta que las condiciones dé demanda pueden ser distintas. ._,Si el:mercado externo,es mas atractive que el mercado interno (lo que ‘ocurre obviamente por los voltimenes que se puede vender en uno u otro) es bueno que el precio en el mercado interno sea superior para asegurar el abastecimiento, y, sobre todo, para motivar la entrada de nuevos provee- dores que reduzcan. los precios. La pregunta no es entonces si el precio es muy: alto o muy bajo. La pregunta real es si el precio responde a condiciones reales. ¥ el quid esté en si existen barreras de entrada al mercado. Si los precios suben pero no se motiva la entrada porque las barreras son muy altas, entonces recién entra a tallar la discusién sobre si es necesario 0 no regular. Pero de lo contrario el tema debe quedar sujeto a las normas de libre competencia, Las barreras pueden ser de dos tipos: legales o econémicas. Las lega- les son las impuestas por la regulaci6n o acci6n estatal. Si hay demasiados requisitos para instalar una refinerfa o si existe una empresa ptiblica que ENTE REGULADOR Y AGENCIA DE COMPETENCIA: {SON LA. os compite deslealmente con las privadas (tipo Petroperd), el remedio es eli- minar la barrera cambiando la Ley o privatizando «la distorsién». Si la barrera es econémica (costos hundidos muy altos para:el tamaiio del mercado no permiten la aparicién de nuevos proveedores) entonces te-

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