Você está na página 1de 10

INTERVENES EST NA PROP E NO DOMNIO ECONMICO - NPG1088

Semana Aula: 1
Aula 1 - Introduo interveno - Formas Interventivas Restritivas - Limitaes
administrativas / Servides administrativas. Introduo.

Tema
Introduo
acerca
das
intervenes
do
estado
na
propriedade.
Direito
Constitucional
de
propriedade.
Funo social da propriedade (material, imaterial, mveis, imveis e semoventes)
Formas
Interventivas
(Restritivas
e
Supressivas)
Formas
Interventivas
Restritivas
Institutos
Afins

Desapropriao:
Limitaes
administrativas
/
Servides
administrativas.
Introduo.
Sujeito ativo. Sujeito passivo. Objeto. Quanto indenizao. Forma. Natureza Jurdica.
Distino
entre
Limitao
Administrativa
e
Direito
de
Vizinhana.
Servido Administrativa. Traos distintivos: Limitao Administrativa e Servido
Administrativa

Palavras-chave
Objetivos
Fazer com que o Aluno possa relembrar as bases do conhecimento ante as hipteses de
interveno do Estado na propriedade, seja pblica ou particular nas suas variadas
modalidades.
compreender as inovaes e polmicas atuais trazidas a este respeito no cenrio jurdico
ptrio.

Estrutura de Contedo
Introduo
Evoluo Histrica
Entre tantos campos de ao que a sua autoridade mostra-se intrnseca ao
desenvolvimento social, a Administrao Pblica tem a sua soberania deflagrada ante o
direito de propriedade, em especial, no que tange propriedade de bens imveis. A
prioristicamente, a interveno da Administrao Pblica na propriedade civil teria sido
conseqncia da evoluo dos elementos caracterizadores do Estado no mundo
contemporneo. A atuao do Estado moderno no fica adstrita mera manuteno da paz
interna e da segurana externa, bem ao contrrio, vai muito mais alm, devendo efetivar as
aspiraes coletivas, tanto quanto as individuais, at porque, faz parte do exerccio de suas
prerrogativas:

Propriedade
A previso da Constituio Federal de 1988, atual Magna Carta da Repblica
Federativa do Brasil, pouco esclarecedora quanto ao instituto poltico da propriedade, em
seu art. 5, inciso XXII, ao aduzir apenas que " garantido o direito de propriedade".
Fazendo uma interpretao literal do dispositivo constitucional supra, chegase concluso de que o direito de propriedade no absoluto. O Poder Legislativo assegura
aos cidados este direito, todavia, este deve ser exercido dentro das limitaes
administrativas impostas pela lei, nunca deixando de estar sujeito tutela do Judicirio,
quando da sua deturpao ou do descumprimento de seus propsitos.
Interveno do Estado na Propriedade Privada
Substrato Constitucional
A Lei Maior abrange a interveno estatal na propriedade em alguns dos
seus tantos dispositivos. No caso da propriedade no honrar a sua funo social, com
arrimo nos arts. 5, XXII (garantia do Direito de Propriedade) e 5, XXIII (atendimento
funo social), ambos da Constituio Federal do Brasil, o Poder Pblico adquire o direito
de intervir nela, obrigando o proprietrio a cumprir essa premissa constitucional, sob pena
de sofrer conseqncias mais gravosas quanto ao exerccio do seu bem imvel.
O supedneo jurdico interveno tambm proporcionado pelo art.5,
XXV, da Magna Carta Brasileira, como se pode notar a seguir: "no caso de iminente perigo
pblico, a autoridade competente poder usar da propriedade particular assegurada ao
proprietrio indenizao ulterior, se houver dano".
O artigo transcrito in supra envolve a figura jurdica da requisio, a qual
ser discorrida detalhadamente a seguir.
Destarte, o art. 182, 2, da Lei Fundamental, aduz que sempre quando
atender s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor, a
propriedade urbana estar a cumprir sua funo social. No que diz respeito a esta poltica
urbanstica adotada, quem diz o Direito o plano diretor municipal que, ipso facto, haver
de defrontar-se com os interesses relativos aos particulares detentores das propriedades, em
possveis discusses judiciais.
Embora no esteja implcito na Lei Fundamental do Brasil, no h como
excluir desta discusso, dada a sua extrema relevncia, a Lei n. 10.257, de 10 de julho de
2001, mais conhecida no mbito doutrinrio como Estatuto da Cidade. Este estatuto
vislumbra a consolidao do Plano Diretor dos Municpios, para cidades com populao
acima vinte mil pessoas, ao passo que autoriza o Municpio a estabelecer uma Poltica de
Desenvolvimento Urbanstico mais eficaz e dinmica e d origem a institutos jurdicos
novos. Para o nclito professor Jos Maria Pinheiro Madeira, "um dos aspectos mais
considerveis da nova lei que com ela se institui de forma mais incisiva a gesto
participativa da cidade na administrao democrtica e justa". O Estatuto da Cidade regra
a propriedade urbana objetivando o bem da coletividade, o bem-estar do Municpio, a

segurana e o equilbrio ambiental. Trata-se de um procedimento legal que pode trazer


benefcios considerveis ao Estado e ao povo, sempre na tentativa de fazer as cidades do
Brasil evoluir, dependendo apenas da boa vontade da sociedade e da higidez dos atos
provindos de seus governantes.

Competncia
Um poder condicionado, de carter poltico-constitucional, que s pode ser
exercido por agente idneo o que significa competncia, em sentido lato sensu. Este
vocbulo utilizado no mundo jurdico com uma propositura muito bem determinada.
Trata-se de um tipo de poder concedido pelo ordenamento jurdico, cuja prtica s ser
considerada legal, caso seja efetuado:

Pelo sujeito indicado na lei;

vista do acontecimento dos fatos previstos na lei;

Em relao s matrias que a lei prev;

Sobre o territrio sob a sua jurisdio;

Para alcanar o fim que levou outorga deste poder.

A contrario sensu, sobre desapropriao, requisio e direito de propriedade,


a competncia para legislar condiz somente Unio, nos moldes propostos pelo art. 22,
incisos I, II e II, da Constituio Federal. Nesse sentido, o doutrinador Hely Lopes
Meirelles ensina que:
Nem por isso fica excluda da competncia do estado e do Municpio a
regulamentao adjetiva do uso da propriedade e das atividades econmicas que se
realizam em seus territrios, afetando o bem-estar da comunidade regional ou local. Essa
regulamentao tanto mais necessria quanto maior for a implicao do uso da
propriedade e do exerccio da atividade econmica com a higiene e a sade pblicas, com a
segurana e a ordem pblicas, e especialmente com o abastecimento da populao local.
Ademais, segundo Carvalho Filho, esses atos administrativos estampam,
como regra, o exerccio do poder de polcia, com nfase na Polcia Edilcia, da
Administrao, ou seja, o Poder Pblico, seguindo os parmetros legais, concretiza as
restries autorizadas na lei e fiscaliza o seu cumprimento. Em sntese, o ente federativo a
que compete legislar sobre tal matria, em conseqncia desta incumbncia, cumpre a ele o
exerccio de atos tpicos de Polcia Administrativa para que seja observada a execuo do
que foi estabelecido em lei, nos limites de sua competncia institucional e territorial.
Fundamentao Principialista:
Princpio da Supremacia do Interesse Pblico

O princpio da supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado no


se encontra expresso no ordenamento jurdico administrativo, porm h em inmeros
princpios manifestaes concretas dele implcitas. Este princpio tem como cerne o poderdever intrnseco ao Estado de impor a prevalncia do interesse da coletividade, cominada
com o automtico sacrifcio do interesse dos particulares, posto que em favor do Poder
Pblico, posio esta juridicamente tangvel ao predomnio do interesse dado sua cura.
Sempre que houver a necessidade de optar entre um interesse individual ou um interesse
pblico, prevalecer o interesse pblico, eis que este atua em prol de um interesse maior, ou
seja, o da coletividade.
Princpio da Funo Social da Propriedade:
A maneira correta de se usufruir o direito de propriedade, regulamentada e
imposta compulsoriamente pela lei, o que a doutrina acostumou-se a invocar como funo
social da propriedade. A funo social pode ser conceituada como a sujeio, a obedincia
do direito de propriedade, pela natureza que se lhe foi dada modernamente, a um interesse
da coletividade. O possuidor de uma "riqueza" ganha a denominao de proprietrio. Esta
dita riqueza tem uma funo para com a sociedade a ser honrada por seu respectivo
proprietrio que, enquanto cumpre essa misso delineada pela lei, tem seus atos de
propriedade assegurados, sem correr o risco de possveis represlias em razo do modo
como a utiliza.
Formas de Interveno na Propriedade
Os meios executrios que do suporte Administrao Pblica para intervir
na propriedade de particulares, sem ter de passar por cima das normais legais previstas, so
inmeros, variando desde os mais flexveis at os mais enrgicos. No entanto, fazendo o
uso devido da classificao adotada por Jos dos Santos Carvalho Filho, tem-se a
apresentao de duas modalidades principais de interveno na propriedade privada, tendo
em vista a natureza e a eficcia desta quanto propriedade. So elas: a interveno
supressiva e a interveno restritiva.
A interveno supressiva o ato administrativo pelo qual a Administrao
Pblica determina a transmisso da propriedade de terceiro para si, em razo de interesse
pblico detectado naquele bem imvel. Leva o nome de supressiva porque o Estado
suprime a res do dominium do proprietrio, apoderando-se coercitivamente, "doa a quem
doer". Mais uma vez o interesse da coletividade sobrepe-se ante o interesse individual. No
que diz respeito a seus modais, esta interveno possui apenas um: a desapropriao.
Diversamente da supressiva, a interveno restritiva no tem apenas uma
modalidade, mas cinco bem distintas: a servido administrativa, a requisio, a ocupao
temporria, as limitaes administrativas e o tombamento. Este tipo de interveno se
caracteriza pela imposio de condicionamentos e limitaes ao uso da propriedade, por
parte do Poder Pblico, sem subtrair o bem das mos do seu detentor, mas restringindo o
seu uso ? por isso da sua nomenclatura. Trata-se de uma interveno que, visivelmente, no
to drstica quanto supressiva. oportuno clarificar, ainda, que com a perfectibilizao
da interveno restritiva, o dono da propriedade no disponibilizar do direito, que antes

tinha, de praticar atos deliberadamente, visando somente os seus casos pessoais. A partir da
interferncia estatal, o proprietrio ter de submeter-se ao cumprimento de todas as
indicaes advindas da Administrao, caso queira preservar a sua res.
A seguir, sero explanadas as vrias formas de se intervir na propriedade de
particulares.
FORMAS DE INTERVENO RESTRITIVA
Servido Administrativa:
o direito real pblico que autoriza o poder pblico se utilizar de
propriedades privadas a fim de execuo de servios e obras de interesse da coletividade.
So exemplos de servido administrativa: a colocao de placas com avisos populao em
prdios privados.
Podem ocorrer atravs de acordo administrativo ou sentena judicial. No
primeiro, o particular firma um acordo formal por escritura pblica com o Poder Pblico,
para a utilizao do bem. J na ltima, quando no h acordo entre as partes e o Estado
promove ao contra o proprietrio, alegando a necessidade da utilizao do imvel ou sem
a existncia de acordo prvio, o proprietrio promove ao contra o Estado para
reconhecimento de servido.
A indenizao somente caber no caso de eventuais prejuzos decorrente da
utilizao do imvel pelo Estado, no havendo ao proprietrio esse direito na hiptese de
no haver prejuzo algum. A servido se extinguir no momento em que no se fizer mais
necessrio o uso do bem imvel para o objetivo a que foi destinado.
Limitaes Administrativas:
So limitaes que o Estado impe aos particulares, podendo ser positivas
(fazer), negativas (no fazer) ou permissivas (permitir fazer), sendo as propriedades
particulares condicionadas atender a funo social. Como exemplo de limitaes
administrativas h a obrigao do proprietrio de efetuar a limpeza de seu terreno etc. A
instituio pode ser expressa na lei ou regulamento da Unio, estados ou municpios.
Por serem imposies gerais que so feitas propriedades indeterminadas,
nos h que se cogitar a possibilidade de indenizao em favor do proprietrio do imvel.
Cabe ao Poder Pblico definir os espaos territoriais especialmente
protegidos, isto , as unidades de conservao ambiental. Contudo, a Carta Magna j
delimitou certas regies no pargrafo 4 . Note-se que o inciso III, acima transcrito,
outorgou ao Poder Pblico a prerrogativa de criar outras unidades de conservao por meio
de simples ato administrativo, em face da premncia em se preservar reas ambientais que
no poderiam ficar espera da tutela estatal at se completar o complexo processo
legislativo, ante o risco de seu desaparecimento pela ao predatria. Porm, a supresso
somente pode se dar por lei.

O inciso IV e seu pargrafo quarto exigem estudo prvio de impacto


ambiental das atividades a serem exercidas nas unidades de conservao, do qual resultar
expedio de licena ambiental, bem como autorizao de uso das reas especialmente
protegidas, na forma da lei, com a finalidade de no degradar o meio ambiente.
Conclui-se, pois, no haver proibio de uso das reas inseridas em unidades
de conservao ambiental, mas, to-somente, a instituio de controle prvio das atividades
mediante estudo de impacto ambiental. Por bvio, visando proteo do meio ambiente,
alguns projetos sero certamente indeferidos, o que no significa impossibilidade de uso do
imvel, visto que poder ser explorado de outra forma, de sorte a no agredir o meio
ambiente. Em doutrina, essa restrio designada limitao administrativa, exercida
atravs do Poder de Polcia, inerente ao Poder Pblico, e somente nos limites da lei.
O saudoso Professor Hely Lopes Meirelles assim conceituava a limitao
administrativa:
"Limitao administrativa toda imposio geral, gratuita, unilateral e de ordem pblica,
condi-cionadora do exerccio de direitos ou de atividades particulares s exigncias do
bem-estar social". (Direito administrativo brasileiro, 16. ed., p. 529).
Enfim, convm explicitar-se a possibilidade de explorao do imvel em
qualquer unidade de conservao ambiental, mediante manejo sustentado, o que
descaracteriza o apossamento administrativo, conhecido por desapropriao indireta, na
qual o proprietrio totalmente impedido de usar seu imvel.
A Jurisprudncia assim se pronuncia:
"A concluso de rigor: no se provou que a legislao do Estado de So Paulo sobre a
matria tenha excedido as restries impostas pelo Cdigo Florestal de 1965 e diplomas
subseqentes baixados pela Unio. A proteo s matas existentes na regio bem antiga,
muito anterior aos Decretos Estaduais ns. 10.251 e 19.448 ou Resoluo que cuidou do
tombamento de reas na Serra do Mar.
(...)
Relevante destacar a distino entre limitao e servido civil ou
administrativa, Como ensinam os tratadistas, entre eles Hely Lopes Meirelles (Direito
administrativo brasileiro,
16. ed., p. 521-524), a servido civil uma relao entre dois prdios, o dominante e o
serviente, em que o segundo tem o dever de suportar restries em favor do primeiro. Na
servido administrativa, verifica-se a imposio de nus a determinados imveis, que
devero suport-los em favor de legtimo interesse pblico. Por sua vez, diferente se d nas
limitaes administrativas em que h uma obrigao de no fazer (v.g. no desmatar),
geral e gratuita, em benefcio da coletividade.
Portanto, a servido pblica um nus real de suportar que se faa,
enquanto a limitao administrativa implica a obrigao de no fazer. A primeira incide

sobre a propriedade; a segunda, sobre o proprietrio. Ora, "no desmatar" obrigao de


no fazer, de carter pessoal. No tendo o proprietrio a obrigao de suportar que se faa
algo sobre o seu imvel (v.g. passagem de fios eltricos ou telefnicos, passagem de
aqueduto subterrneo etc.), no h que falar em servido administrativa.
FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE
Em diversos dispositivos, a Constituio Federal dispe sobre a funo
social da propriedade. Vejamos:
"Artigo 5 - (...)
XXIII. a propriedade atender a sua funo social;"
"Artigo 186 - A funo social cumprida quando a propriedade rural atende,
simultaneamente, segundo critrios e graus de exigncia estabelecidos em lei, aos
seguintes requisitos:
I. aproveitamento racional e adequado;
II. utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio
ambiente;"
V-se, pois, que a Constituio Federal prev o exerccio do poder de polcia
objetivando preservao do meio ambiente. Nas reas que no apresentam interesse
ambiental, isto , que no integram unidade de conservao, o cumprimento da funo
social medido pela produtividade, mas tambm pelo resguardo do meio ambiente
saudvel. Contudo, nas reas de interesse ambiental, isto , inseridas em unidades de
conservao ambiental, a funo social exsurge pelo manejo sustentado, sempre possvel,
mediante estudo prvio de impacto ambiental.
manifesto que o proprietrio no pode desmatar indiscriminadamente,
causando eroso, destruindo solo e guas, enfim, degradando o meio ambiente, a ponto de
no s destruir seu prprio imvel, como tambm causar prejuzos comunidade.
Registre-se que a observncia funo social da propriedade obrigao
constitucionalmente imposta ao proprietrio, o que no impede o uso e explorao do
imvel; ao contrrio, possibilita o uso adequado e prolongado da terra e das matas.
REGRA - INEXISTNCIA DE DANO INDENIZVEL
Por oportuno, socorramo-nos dos ensinamentos do Professor Celso Antnio
Bandeira de Mello (Curso de direito administrativo, 4. ed., p. 453). Segundo o eminente
administrativista, o dano indenizvel apresenta as caractersticas seguintes: a "certeza", no
apenas eventual, mas possvel; deve ser "especial", isto , no geral; "anormal", ou seja,
excede aos incmodos normais da vida social e, por fim, deve representar "leso a um
direito", a uma situao juridicamente protegida.

Por outro lado, para que se verifique direito indenizao, h que considerar
a existncia dos seguintes requisitos: a) um ato ou fato da administrao; b) dano; c)
relao de causalidade; d) culpa (responsabilidade subjetiva na omisso do Estado); e)
independentemente de culpa (responsabilidade objetiva em atos comissivos do Estado).
Pois bem, na pretenso de proprietrio de rea da Serra do Mar de haver
indenizao do Estado de So Paulo est ausente a relao de causalidade, uma vez que as
restries ao exerccio do direito de propriedade esto consignadas na Constituio Federal
de 1988 e no Cdigo Florestal de 1965. evidncia, no h relao de causalidade entre o
dano alegado (impossibilidade de uso do imvel) e o ato do Estado (criao da unidade de
conservao ambiental), porquanto a rea j estava submetida a restries oriundas do
Cdigo Florestal de 1965.

Procedimentos de Ensino
Quadro, retroprojetor e pincel.
Datashow

Estratgias de Aprendizagem
Indicao de Leitura Especfica
Recursos
Computador com recursos multimdia. Exposies junto a artigos jurdicos, peridicos de
comunicao social e comparativos em outras realidades jurdico acadmicas.

Aplicao: articulao teoria e prtica


1 - Joo proprietrio de um hotel em Friburgo e pretende ampli-lo com a
construo de mais 03 andares sobre os 04 j existentes. No entanto, foi surpreendido
pela denegao de seu pedido de ampliao do prdio, sob a alegao de que o espao
areo de seu imvel ser necessrio instalao de um telefrico, o qual passar a
integrar o sistema de transporte coletivo urbano ? consoante lei municipal ? de modo
a viabilizar a locomoo da populao de baixa renda de um bairro de difcil acesso
ao Centro da cidade. Procurado por Joo, na condio de seu advogado, diga a
espcie de interveno que restou caracterizada e se o proprietrio do hotel ter
direito ao recebimento de indenizao em razo da denegao do seu pedido.
2 - O Estado do Rio de Janeiro declara que determinada rea passar a ser reserva
florestal permanente. Por entender que no h, nessas hipteses, apossamento

administrativo, no efetua indenizao. Para a Administrao ocorreu mera limitao


parcial do imvel. O proprietrio, por sua vez, entende que, dessa forma, ocorreu
verdadeira restrio sua propriedade, esvaziando-a economicamente, pois dela no
mais poder usar e fruir, segundo sua natural destinao. Afinal, o Poder Pblico o
est punindo justamente por t-la preservado. Pondere o interesse do Poder Pblico
em criar Parques em face do direito de propriedade e suas consequncias quanto
indenizao.
3 - O municpio de Barra do Pira necessita de passar rede eltrica que vai levar
iluminao pblica para 100 mil moradores do municpio, que vem sofrendo com
queda de energia diariamente. Ocorre que a propriedade de Rosinha est justamente
no caminho do projeto da concessionria que vai realizar a obra. O ente pblico tenta
acordo com a proprietria, e essa se nega a autorizar a continuidade da obra, o
municpio atravs de seu procurador prope medida judicial. Diante do caso
apresentado,
responda
as
indagaes
abaixo
:
Qual a modalidade de interveno utilizada pelo prefeito?
E qual sua natureza jurdica?
possvel vender bem que esteja sofrendo tal interveno?
As Concessionrias de servios pblicos podem intervir na propriedade privada?
4 - O municpio de So Francisco de Itabapuana instituiu uma servido administrativa
no imvel da famlia de D. Joana de Santana para a execuo de servio pblico
relacionado com a instalao de um oleoduto, visando proporcionar o produto da
melhor qualidade a uma comunidade estabelecida do centro administrativo. A
servido administrativa abrangeu a totalidade do imvel de D. Joana e na verdade a
impediu que continuasse usando o bem de sua propriedade. Voc como advogada de
D. Joana, qual orientao daria e quais medidas seriam tomadas para a soluo do
caso?
5 - O Municpio de Estrela Dalva instituiu servido administrativa sobre o imvel do
Sr. Manoel Ferreira, aps acordo entre as partes. Ressalta-se que o espao reservado
para a servido era para o estabelecimento de rede eltrica, cuja metragem utilizada
englobava rea de segurana. Sr. Joo posteriormente aliena seu imvel a terceiro Sr.
Paulo Rodrigues, que posteriormente ingressa com ao de indenizao em face do
Municpio, alegando desconhecimento da servido administrativa. Qual a
fundamentao adotada pela d. procuradoria quando da defesa nos autos da ao de
indenizao? Aborde o tema de forma fundamentada.
6 - A LIGHT SERVIOS DE ELETRICIDADE S/A titular de servido
administrativa, local em que construiu linha de transmisso de energia eltrica.
Apesar da impossibilidade de se proceder edificao na referida rea, a proprietria
do imvel aliena-se a terceiro, Sr. ANTNIO VIEIRA, que inicia pequena
construo. Observando aquela situao, a concessionria ajuza ao demolitria
contra ANTNIO, que invoca o seu direito de reteno, bem como de indenizao, j
que as construes foram feitas de boa-f. Deve a LIGHT arcar com tais prejuzos?

Avaliao
No final da aula, deve-se obter a opinio da turma sobre expectativas da disciplina e do
Curso.
preciso procurar motivar os alunos com casos de sucesso, de preferncia com foco na
empregabilidade, tendo em vista que esta a primeira aula de uma disciplina que a
introduo ante ao que ser preciso para torn-los mais completos no campo profissional
ante aos conhecimentos de direito administrativo no campo prtico.

Consideraes Adicionais