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MARCIO IORIO ARANHA

Manual de Direito
Regulatrio
(Fundamentos de Direito
Regulatrio)
2 edio ampliada e atualizada

3/463

Laccademia Publishing

2014

Copyright 2014 Marcio Iorio Aranha


All rights reserved.

Publicado por Laccademia Publishing Limited


Suite 12 New Dunn Business Park, GL 16 8JD
Coleford, Gloucestershire, United Kingdom
1 edio (2013)

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao


(CIP)
Aranha, Marcio Iorio, 1974Manual de Direito Regulatrio: Fundamentos de Direito Regulatrio / Mrcio Iorio
A662m

Aranha. 2. ed. rev. ampl. Coleford, UK: Laccademia Publishing, 2014.


viii, 152 p. ; 22 cm.

5/463

ISBN 978-14-947-0383-7

1. Direito regulatrio 2. Manual de direito


regulatrio. 3. Fundamentos. I. Ttulo.
CDD: 341.3782
CDU: 346.5:65

ndice para catlogo sistemtico:


Brasil : Direito Regulatrio

341.3782

TODOSOSDIREITOSRESERVADOSproibidaareproduototalou
parcial,dequalquerformaouporqualquermeio.

6/463

Impresso nos Estados Unidos/Printed in the United States

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Dedicatria
O interesse pelo estudo do Direito
Regulatrio

nos

cursos

de

graduao e ps-graduao da
Faculdade de Direito da Universidade de Braslia brotou a partir de
semeadura de projetos de pesquisa
e de ensino implementados em iniciativas conjuntas com o saudoso
professor Carlos Eduardo Vieira de
Carvalho. Passada uma dcada de
tais iniciativas, dedico este estudo
memria do Professor que to
profundamente marcou a ctedra
de

Direito

Administrativo

da

Faculdade de Direito da Universidade de Braslia e que d nome ao


Ncleo de Direito Setorial e Regulatrio que hoje coordeno.

Agradecimentos
Aos alunos e professores dos cursos de psgraduao em regulao de telecomunicaes,
integrantes do Centro de Polticas, Direito,

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Economia e Tecnologias das Comunicaes


da Universidade de Braslia (CCOM/UnB),
onde surgiu o interesse pelo aprofundamento
da temtica de direito regulatrio.
Aos integrantes da Faculdade de Direito da
Universidade de Braslia, que incentivaram o
aprofundamento da pesquisa em Direito
Regulatrio, mediante institucionalizao da
disciplina de graduao de Direito Administrativo 3 e da disciplina de Mestrado e
Doutorado em Direito, Estado e Constituio
intitulada Estado e Regulao.
Aos professores e alunos do Centro de
Estudos em Regulao de Mercados da
Universidade de Braslia (CERME/UnB), que
propiciaram o espao institucional de desenvolvimento e teorizao do Direito Regulatrio frente a um pblico especializado em
diversos setores regulados

OBRAS DO AUTOR
Livros e captulos de livros selecionados:
1.

Direito das Telecomunicaes: Histrico Normativo e


Conceitos Fundamentais. 2 ed., Coleford, UK: Laccademia Publishing, 2014.

2.

Comentrios aos artigos 221 a 224 da Constituio


Federal brasileira de 1988: CANOTILHO, J. J. Gomes
[et al.] (org.). Comentrios Constituio do Brasil.
Coimbra/So

Paulo:

Almedina/Saraiva,

2013,

p.

2051-2077.
3.

Coletnea de Normas e Julgados de Telecomunicaes.


Braslia:

Getel/UnB,

2006

2013.

(http://www.getel.org/GETELcbdt.html)
4.

Glossrio Brasileiro de Direito das Telecomunicaes.


Braslia: Getel/UnB, 2006 a 2013

5.

Temas de Telecomunicaes Referenciados. Braslia:


Getel/UnB, 2011 a 2013.

6.

Normas e Julgados do Setor de Telecomunicaes.


Braslia: Getel/UnB, 2011 a 2013.

12/463

7.

Direito das Telecomunicaes: estrutura institucional


regulatrio e infraestrutura de telecomunicaes no
Brasil. Braslia: Universidade de Braslia, 2005.

8.

Poltica de Patentes em Sade Humana. So Paulo: Atlas, 2001.

9.

Interpretao constitucional e as garantias institucionais dos direitos fundamentais. So Paulo: Atlas, 1999 e
2000. (3 edio de 2014).

Artigos selecionados:
1.

The Institutional Indicator of Federalism from the Perspective of the TLICS Model: Juridical Variables for the
ICT Comparative Studies. Comparative Law eJournal,
Vol. 12, No. 52, June 25, 2012, p. 1-13, ISSN 1556-5068.

2.

Telecommunications Law Indicators for Comparative


Studies (TLICS) Model: A Hermeneutical Approach.
Americas Information and Communications Network
Conference 2011, p. 283-294.

3.

Dilogos Polticos-Jurdicos na Comparao de Modelos Regulatrios de Comunicao. RBPC 1, 2011.

4.

Restricted mobility and fixed-mobile convergence in


Brazil. Info (Cambridge. Print) 13:32-42, 2011.

13/463

5.

Direito, Estado e Telecomunicaes: a fora gravitacional da banda larga. RDET 3(1): 1-42, 2011.

6.

Digital TV in Brazil and its Interactive Possibilities


through Mobile Networks. Ctedra Europa 2009. Ediciones Uninorte, 2009, p. 185-194.

7.

Direito, Estado e Telecomunicaes: o ano em que o espectro novamente encolheu. RDET 2(1): 1-44, 2010.

8.

Direito, Estado e Telecomunicaes: dos primrdios ao


novo modelo regulatrio. RDET 1(1): 1-76, 2009.

9.

Democracia participativa e a agncia reguladora de


telecomunicaes brasileira. In: Anais do I Seminrio
Internacional de Regulao de Servios Pblicos:
Direito Comparado da Energia Eltrica e das Telecomunicaes. Santa Cruz do Sul: EDUNISC, 2008.

10.

Renovao dos contratos de concesso da Telefonia


Fixa no Brasil. Notcia do Direito Brasileiro 13:225-238,
2006.

11. Mundializacin informativa, informacional y cultural.


Poltica y Cultura 26:71-91, 2006.
12. Ambiente normativo brasileiro de prestao de servios
em setores regulados: o caso da desestatizao do
Sistema

Telebrs

como

arqutipo

do

direito

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administrativo de conjuntura. Revista Notcia do


Direito Brasileiro 12: 103-128, 2006.
13. Poder normativo do Executivo e teoria da regulao.
Revista Notcia do Direito Brasileiro 9: 135-154, 2002.
14. Contedo essencial das clusulas ptreas. Revista Notcia do Direito Brasileiro 7: 389-402, 2000.
15. As dimenses objetivas dos direitos e sua posio de
relevo na interpretao constitucional como conquista
contempornea da democracia substancial. Revista de
Informao Legislativa 35: 217-230, 1998.
16. Jurisdio constitucional e poltica: interpretativismo,
no-interpretativismo e suas alternativas polticas e
jurdicas - Teoria esttica - Estudo da obra Contemporary constitutional lawmaking de Lief H. Carter.
Revista de Informao Legislativa 33(132): 297-311,
199.
17. O mtodo apropriado interpretao da parte dogmtica das constituies. Revista da Fundao Escola Superior do Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios 5: 143-155, 1997.
18. Intervencionismo social e neoliberalismo, ou liberalismo construtor: a preciso de seus conceitos mediante

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a anlise da gradao do controle estatal e de sua poltica de prioridades. Revista de Informao Legislativa
135(34): 237-251, 1997.
19. Segurana jurdica stricto sensu e legalidade dos atos
administrativos: convalidao do ato nulo pela imputao do valor de segurana jurdica em concreto
juno da boa-f e do lapso temporal. Revista de Informao Legislativa 134: 59-73, 1997.

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SUMRIO
Introduo ao Direito Regulatrio
Estado, Poder e Direito pblico
Pressupostos
Regulador

tericos

do

Estado

2.1. Cerne da regulao: o mercado de


direito
2.2 Direitos fundamentais objetivados e
Estado Regulador
2.3 O Estado Administrativo e a separao de poderes
2.4 Legitimidade no Estado Regulador

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2.5 Poder regulamentar na tradio


francesa
2.6 Situando o conceito de Estado
Subsidirio
2.7 O fenmeno da regulao e seu
significado

Teoria jurdica da regulao


3.1 Public Choice theory versus teoria
processual administrativa da regulao
3.2 Situao jurdica do cidado copartcipe no Estado Regulador

Ordenamento jurdico dinmico


4.1 Velocidade da inovao tecnolgica,
linguagem setorial e especializao
regulatria
4.2 Globalizao, conhecimento e poltica pblica setorial

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Modernizao
administrativo

do

direito

5.1 Regimes jurdicos de prestao de


servios
5.2 Regimes jurdicos de prestao de
servios regulados: diviso constitucional de titularidade
5.2 Autorizao de servios

Fundamentos
Regulatrio

de

Direito
Regulatrio
regulador

Direito
e

Estado

Regulao: objeto de estudo do direito


regulatrio
2.1 Formas de regulao
2.2 Efeitos das opes regulatrias

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2.3 Funo normativa conjuntural do


Executivo
2.4 Conceito de regulao
2.5 Regulao versus desregulao

Regulao no brasil
3.1 Fases da regulao no Brasil
3.2 Espcies de regulao
3.3 Estruturas de Regulao Setorial

Bibliografia

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Parte I

INTRODUO AO
DIREITO
REGULATRIO

ESTADO, PODER E
DIREITO PBLICO

Pressuposto compreenso do
direito regulatrio, o conceito de direito
pblico e sua posio relativa frente aos de
Estado e poder poltico permitem situar didaticamente o direito regulatrio como ramo
partcipe da tradio de direito pblico, embora tributria dos ramos de direito setorial.
Afora a discusso histrica sobre a
relao entre Direito e Estado,
partindo-se de um dualismo que visualizava
no Estado uma fora poltica primordial distinta do seu sistema jurdico, seguido por
uma teoria pura do direito que identificava
[1]
Estado e sistema jurdico , para finalmente
repousar nas teorias constitucionalistas de

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[2]
mediao entre Estado e Sociedade , o
Estado, sob o enfoque jurdico, nada mais
do que um centro de imputao normativa
dotado do especial qualificativo do exerccio
de poder poltico como uma relao de
[3]
autoridade.
Em termos jurdicos, poder significa a possibilidade de interferncia unilater[4]
al na esfera jurdica alheia.
O Estado, enquanto produto constitucional, encarna as
medidas de poder competncias delegadas pelo documento constitucional nos limites das finalidades para as quais foram criadas funes. Desse batimento entre suas
competncias e funes, tm-se sua identidade jurdica: o Estado um centro de atributos jurdicos qualificado pela intensa incidncia do direito pblico via manifestao
de aspectos sobreviventes da soberania, tais
como a possibilidade jurdica do uso da fora

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fsica e sua exclusividade, bem como a nooponibilidade interna e externa para afirmao do ordenamento jurdico vigente.
Como tal, ao Estado reservada a
definio de pessoa jurdica de direito
pblico, que se apresenta como uma unidade, no direito internacional pblico, mas
como um conjunto de pessoas jurdicas de
direito pblico para o direito interno
Unio, Estados-membros, Municpios e suas
autarquias. O Estado, portanto, definido
a partir do direito pblico; no o
inverso.
Elevado categoria de elemento
distintivo do Estado, embora no restrito a
ele, o direito pblico depende da categoria de
poder poltico para ser aquilatado. Como tal,
o direito pblico o regramento jurdico do
poder poltico entendido como uma posio
diferenciada no ordenamento jurdico, segundo a qual um centro de imputao
normativa encontra-se em posio de

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interferir unilateralmente na esfera jurdica


de outrem. Em termos mais analticos, o
direito pblico o regramento jurdico do
poder poltico caracterizado pela estruturao do poder, pela conformao dos direitos, pelo estudo das relaes envolvendo o
Estado e seus delegatrios e pela autolimitao do poder.
Em outras palavras, ao direito
pblico cabe a funo no s de disciplinar a
estrutura de poder como a de expressar a dimenso jurdica de influncia sobre esferas
jurdicas alheias. A regulao de atividades
relevantes manifestao preponderantemente pblica, embora no exclusivamente
pblica. Da dizer-se que o direito
regulatrio manifesta-se como um ramo de
direito pblico, em especial quando os aspectos de interferncia unilateral em determinado campo de atividades socialmente relevantes tomam a forma de rgos ou entidades estatais com poderes especficos de

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redirecionamento de tais atividades. O


direito regulatrio, portanto, um
ramo de direito pblico.
Ao se concluir pelo posicionamento didtico do direito regulatrio como
ramo de direito pblico, entretanto, no se
quer dizer que o estudo jurdico da regulao
se resuma disciplina de estruturas regulatrias e comandos regulatrios. Em grande
medida, as disciplinas jurdicas setoriais
abarcam a disciplina regulatria, ampliando
o escopo de anlise para tratar de toda a disciplina regulatria a partir de um recorte
transversal. Ou seja, o direito das telecomunicaes, dos recursos naturais, da sade, do
desporto, dos portos, aeroportos e fronteiras,
dos transportes, dos recursos hdricos,
dentre outros, afiguram-se como disciplinas
jurdicas que mesclam ramos tradicionais de
conhecimento jurdico direito constitucional, administrativo, tributrio, civil,
comercial, consumidor, ambiental, dentre

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outros com a disciplina jurdica regulatria


especfica de cada setor, compondo um
quadro mais completo do regramento
jurdico incidente sobre um setor de atividades reguladas.
O diferencial do direito regulatrio, enquanto direito de carter amplo
abrangente de diversos setores de atividades
relevantes encontra-se fora das atividades mesmas que regula. Este livro
preocupa-se com o que onipresente s
abordagens regulatrias. As disciplinas de
direito setorial, por outro lado, trazem outro
recorte didtico ao aglutinarem caractersticas prprias de cada setor relevante da economia sade, educao, energia, telecomunicaes, petrleo, guas, transportes , a
partir de um poutporri de abordagens interdisciplinares exemplificativamente do
direito constitutional, administrativo, civil,
comercial, do consumidor, ambiental e ainda
do direito regulatrio. Assim, a identidade

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do direito regulatrio repousa sobre pressupostos indiferentes s peculiaridades de


cada setor de atividades reguladas, tais como
sobre os conceitos de direitos fundamentais
objetivados, Estado Regulador, Estado Administrativo, legitimidade regulatria, poder
regulamentar e regulao, que sero analisados no prximo captulo.

PRESSUPOSTOS
TERICOS DO ESTADO
REGULADOR
2.1. CERNE DA REGULAO:
MERCADO DE DIREITO

A objetivao dos direitos a partir


da categoria dos dirietos sociais do sculo
XX explica a preocupao com a concretizao de direitos, mas no responde questo
bsica do porqu da regulao, ou seja, por
que dita concretizao necessitaria advir de
um mtodo especial de interveno estatal
capaz de se readequar conjunturalmente de
acordo com as respostas originadas do sistema controlado.
Dentre os fundamentos da
regulao, encontram-se, de fato, a natureza
objetiva dos direitos, os conceitos de Estado
Administrativo, separao de poderes,

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Estado Regulador, poder regulamentar,


Estado Subsidirio, que sero tratados em
seguida, mas todos eles so pressupostos insuficientes para justificarem por si ss o atual quadro regulatrio.
O fundamento da regulao e, por
consequncia,
do
direito
regulatrio,
encontra-se na necessidade de proteo de
um determinado objeto errtico. No se pode
negar que a competio tem sido identificada como tal objeto e opera um efeito decisivo no modelo regulatrio atual. Ela ,
portanto, um dos fundamentos da regulao,
todavia, no se apresenta como seu fundamento central. O cerne da regulao reside
em outra seara qualificadora do mercado: o
direito igualdade.
Trata-se do mesmo direito que,
segundo leituras histricas mais aprofunda[5]
das , teria dado origem Revoluo Americana, quando os protestos dos colonos em
Boston em 1773 dirigiam-se menos

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tributao do ch holands em benefcio do


ingls ento transportado pela Companhia
das ndias Orientais, do que iseno
tributria do ch ingls em flagrante
benefcio anti-isonmico ao monoplio exercido por dita empresa. A igualdade entre os
atores econmicos foi a razo pela qual as
corporaes empresariais foram vistas com
muitas ressalvas aps a independncia dos
Estados Unidos da Amrica. Elas somente
podiam ser constitudas para propsito especfico e por durao em geral limitada a
[6]
vinte anos.
Somente mais tarde, via jurisprudncia da Suprema Corte estadunidense,
que a personalidade jurdica das corporaes empresariais passou a ser reconhecida
para fins de exerccio de direitos igualdade
de exao obtida quando da negativa de oitiva do caso Santa Clara County v. Southern
Pacific Railroad (118 U.S. 394), de 1886, e,
recentemente, a afirmao da igualdade de
pessoas jurdicas e fsicas para fins de

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direitos polticos de financiamento de campanhas no caso Citizens United v. Federal


Election Commission (558 U.S. 310), de
2010.
Por detrs das limitaes atuao
das
corporaes
empresariais
encontrava-se a compreenso de que a progressiva atribuio de personalidade jurdica
a elas desequilibraria o esquema de foras
dos atores econmicos em prol de pessoas
jurdicas com vantagens competitivas no
usufruveis por seres humanos, por definio
finitos no tempo e com capacidade de investimento limitada.
Assim, o controle regulatrio
sobre pessoas jurdicas no surgiu, em sua
origem, por razes de preservao do mercado, dos preos, ou mesmo para defesa dos
consumidores, mas por um fundamento inerente igualdade, pois a mera existncia
das pessoas jurdicas empresariais constitui
um fator desequalizador das relaes

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econmicas ao introduzirem seres desumanizados em um ambiente de acumulao de


capital e tcnica impossvel de ser alcanado
por suas contrapartes humanas, dotadas de
tempo finito de vida e fadados responsabilizao pessoal por seus atos.
O mercado existe como instituio
protegida nos dias de hoje desde que referido
por elementos constitutivos bsicos, dentre
eles, a concepo de se afigurar como espao
regrado de atores econmicos em igualdade
de condies. O mercado um bem jurdico
a ser protegido porque decorre do direito
igualdade, mas o inverso o de se proteger a
igualdade em virtude do mercado no
verdadeiro. O original dessa relao repousa
no lado do direito igualdade enquanto declarao constitucional inaugural da vida
poltica em um Estado de Direito. Nessa relao, o mercado um produto derivado do direito.

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Assim, inquestionvel que o


mercado deva ser protegido, mas ao se dizer
isso permanece oculto o verdadeiro protagonista do cenrio regulatrio: o direito
igualdade de condies concorrenciais.
Quando da simplificao do significado da
regulao, o direito igualdade foi encoberto
pelas areias do tempo, sobrevivendo
somente seu corolrio: a competio e sua
personificao, o mercado. Por isso, a regulao no um mtodo de alcance da competio onde ela no exista, mas uma demanda inafastvel derivada da constatao
de que o prprio Direito criou seres imortais
que desequilibram as relaes humanas de
acumulao de capital, tcnica e vantagens
competitivas, exigindo, portanto, a regulao
por princpio; no por consequncia de deficincia do meio concorrencial. Deficiente ele
j o por sua natureza.
Para alm dessa constatao de
centralidade do direito igualdade para a

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regulao, o ser humano somente ser livre


para o exerccio de sua criatividade e uso de
atributos de relacionamento humano quando
o meio de campo inicialmente desvirtuado
ou instrumentalizado pela prpria existncia
das regras jurdicas for conjunturalmente
ajustado perante a mutao normativa natural qualquer sociedade poltica. Sem o
acompanhamento conjuntural da realidade
operado pelo direito regulatrio, o Direito
trasnforma-se em uma instituio indomada
capaz de servir a fins no previstos em sua
conformao teleolgica: a sua finalidade de
processo de preservao da convivncia
social.
A regulao moderna, que ser
definida mais adiante, o elemento de civilizao da instituio jurdica na disciplina
das condies do jogo dos atores econmicos, quando dita instituio jurdica passou a
ser dirigida por foras germinadas na placa
de Petri do prprio mundo jurdico: a

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empresa; a corporao; a associao; a


fundao, enfim, a pessoa jurdica com pretenso de atuao econmica. A regulao
o acompanhamento do crescimento das culturas l germinadas. Nessa placa de Petri,
que fornece o ambiente artificial de incubao de novos seres imortais, as regras
competitivas so definidas por fronteiras que
necessitam da dinmica regulatria para que
no estrangulem os seres que justificarem as
novas criaturas: seus criadores, os titulares
dos direitos fundamentais humanos, que
continuam figurando como norte valorativo
de todo o sistema jurdico-poltico. A regulao uma necessidade decorrente do sistema jurdico moderno para preservao de
sua finalidade: o criador o ser humano; e
somente mediatamente sua criatura o ser
jurdico e o mercado.

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2.2
DIREITOS
OBJETIVADOS
REGULADOR

FUNDAMENTAIS
E
ESTADO

O sculo XX significou a afirmao dos direitos individuais como instituies jurdicas dependentes do contexto socioeconmico; significou, em outras palavras, a tentativa de soluo do conflito entre a
percepo dos direitos, de um lado, como entidades ideais e impalpveis liberdades abstratas e, de outro lado, como configuraes tangveis resultantes de atuao direta
estatal conformadora dos direitos liberdades concretas. O sculo XX representou o
momento terico de afirmao das garantias
constitucionais dos direitos fundamentais,
desde que se vulgarizou o entendimento da
insuficincia de enumerao de direitos para
proteo dos seus titulares por intermdio da
[7]
teoria das garantias institucionais.
Falase, portanto, do sculo de apresentao do

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Estado como um componente essencial na


definio do contedo dos direitos fundamentais mediante enraizamento do conceito
de servio pblico e da ampliao concreta
do rol de direitos dos cidados.
Em que medida tais conjecturas
se relacionam com o conceito de regulao?
Na medida em que o Estado Regulador se
apropria, como seu pressuposto, da ideia de
que o papel interventor estatal, inscrito na
regulao de setores assumidos como de interesse pblico, legitima-se por sua essencialidade (do Estado) na concretizao dos
direitos a eles relacionados (aos setores
regulados); apropria-se da indissociabilidade
entre o enunciado abstrato de um direito
subjetivo e o contexto socioeconmico e
poltico, enfim, cultural, de sua fruio. O
pressuposto do Estado Regulador,
portanto, a compreenso da interveno estatal como garantia de preservao das prestaes materiais

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essenciais fruio dos direitos fundamentais, sejam elas prestaes de servios pblicos ou privados, sobre as quais se
aplica a insgnia da regulao, ou sejam elas
outros tipos de atividades, tais como o exerccio do poder de polcia, atividades de fomento e prestaes positivas tradicionais de
ndole concreta e normativa.
O direito subjetivo somente pode
ser compreendido atualmente se encarado
em comunho com sua faceta objetiva, que
repousa na determinao de contedo a
partir da dinmica do ordenamento jurdico
em meio s potencialidades concretas criadas por polticas pblicas, por ordens normativas, por investimento empresarial, enfim,
por acompanhamento conjuntural do desenvolvimento de um setor de atividades de interesse pblico como, por exemplo, os
setores de sade, educao, recursos hdricos, energia, telecomunicaes e transporte.
A plena fruio do direito sade em suas

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diversas dimenses de devido diagnstico,


prognstico e tratamento mdico encontrase intrinsecamente relacionada com as disposies concretas de financiamento da educao universitria mdica e de reas afins,
de financiamento das pesquisas universitrias relativas ao desenvolvimento de equipamentos e mtodos laboratoriais, de construo de uma rede de energia eltrica confivel para preservao dos equipamentos
auxiliares, de edificao de redes nacionais e
internacionais de banda larga para telemedicina, do devido equacionamento e acompanhamento da liquidez de sistemas de sade
suplementar, enfim, de uma lista abrangente
de atuao estatal e no-estatal concertada
segundo uma batuta unificada na figura interventora, mesmo que indireta, do Estado
(no do governo) como espao pblico de
construo de solues.
A complexidade alcanada na determinao de contedo jurdico dos direitos

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fundamentais revela que a preciso de dito


contedo exige a anlise do dispositivo
normativo, como cristalizao cultural que ,
associado aos influxos de transformaes das
ideias legislativas, jurisprudenciais, sociais,
enfim, da realidade cultural circundante. A
determinao de sentido normativo deixou
de ser remetida ao ambiente puramente es[8]
trutural do fenmeno jurdico ; deixou de
procurar extrair de um dispositivo escrito ou
doutro elemento cultural cristalizado jurisprudncia, doutrina, costumes todo o significado regrador da realidade; deixou de
crer na possibilidade de alcance de um nico
significado esttico frente a uma realidade
dinmica e multifacetada. Em outras palavras, o contedo normativo encontra-se claramente remetido a decises de normatizao
secundria, significando que o adensamento do contedo dos direitos fundamentais depende, hoje, em grande
medida, de decises estatais influentes

46/463

sobre os setores tidos como essenciais


ao desenvolvimento socioeconmico
do pas e o fenmeno da regulao
ocupa posio privilegiada em tal espao decisrio.

2.3 O ESTADO ADMINISTRATIVO E A


SEPARAO DE PODERES
Mas no basta referir-se causa
que justificou o Estado Regulador, pois ela
poderia ter resultado em diversas consequncias, que no a de valorizao da regulao, mediante reforo, por exemplo, da
atividade jurisdicional, ao invs de se enfatizar a normatizao e administrao conjuntural de atividades de relevncia social. Da
decorre que outro pressuposto do Estado
Regulador encontra-se na identificao

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mesma do Estado Administrativo, em


que as noes de profissionalismo e expertise
tradicionalmente aplicadas aos negcios
privados so adaptadas ao conceito de expertise na atividade de governar com a conotao de permanncia, treinamento e especializao de funes.
O incio do sculo XX, mais precisamente a partir da Primeira Guerra Mundial, presenciou a transformao da Administrao Pblica em um substantivo, deixando de ser percebida como uma atividade
perifrica para se apresentar como uma cincia que combina e se utiliza de muitas
especialidades, apresentando-se como o
[9]
negcio mestre de todos os outros
ao
subsumir e sintetizar os demais.
A teoria da separao de poderes
constituiu terra frtil formao da teoria do
Estado Administrativo. Inicialmente assentada em afirmaes que rechaavam o

48/463

poder absoluto do monarca, mediante a ideia


[10]
de uma monarquia limitada
e funcional, no sentido de que reis so feitos para o
[11]
reino, no reinos para o rei
, a ideia da
separao, desde os escritos de Bolingbroke
de 1748, vem amenizada na literatura clssica pela referncia ao equilbrio de poderes
equilibrium of powers, reciprocal restrictions, reciprocal control, reciprocal delay
and detention , exigindo, com isso, a interpenetrao entre os poderes. Nem mesmo
necessrio remeter-se a clssicos da literatura utpica A Repblica, de Plato; Utopia, de Thomas Morus; Oceana, de James
Harrington para que se afirme a interpenetrao de funes na diviso dos poderes. A
prpria classificao de Montesquieu das
atividades conjunturais como prprias ao
Poder Executivo demonstra como a diviso
tripartite de poderes e funes no conseguia
abranger toda as dimenses de atividades

49/463

[12]
estatais.
Igualmente perplexo pela insuficincia da referncia aos trs poderes como
abrangentes de todas as atividades estatais,
mas preocupado com a manifestao jurdica
[13]
da normatizao infralegal, Eros Grau
diferencia normas primrias e secundrias,
procurando enquadrar em um conceito mais
amplo de atividade normativa as atividades
[14]
conjunturais de administrao das leis.
A noo de Estado Administrativo
nasce em meio constatao de insuficincia
do modelo tripartite de separao de poderes
para afirmar que a Administrao Pblica, a
includa a jurisdio sob o vis tradicional de
separao de poderes, situa-se em um espao de ntima relao e harmonia entre a
administrao e a poltica; uma teoria que se
nutre da assertiva j de Montesquieu de que
os poderes contm vrias funes para que
se impea o domnio de uns pelos outros. Da

50/463

mesma forma que a atividade executiva, nos


idos da institucionalizao da separao de
poderes pelos framers da Constituio dos
Estados Unidos da Amrica, era vista como
inscrita tanto no Executivo quanto no Judicirio, quando se esperava que os juzes servissem como brotos nascidos do terreno ex[15]
ecutivo
, formando uma aliana defensiva com o Executivo contra o Congresso e
participando ativamente da execuo das
[16]
leis
, a teoria administrativista do sculo
XX voltou seus olhos para inscrever ao lado
da jurisdio uma atividade essencialmente
distinta da atividade executiva: a atividade
de administrao das leis, que teve sua apario institucional a partir de 1883, nos Estados Unidos da Amrica, com o surgimento
das agncias independentes independent
establishments e, no Brasil, tanto com a
absoro da concepo autrquica de origem
italiana da primeira metade do sculo XX,

51/463

quanto pelo movimento mais visvel de criao dos rgos reguladores da segunda
metade da dcada de 1990. bem verdade
que a concepo do Estado Administrativo
foi fomentada em meio ao movimento reformista estadunidense de fortalecimento do
Poder Executivo em detrimento da ento
considerada invaso das atividades administrativas por parte do Legislativo e do Judicirio, mas isso no afasta a considerao de
que o Estado Administrativo consistiu em
um movimento crtico quanto impreciso
institucional da administrao das leis.
Sob o enfoque do Estado Administrativo, a percepo de alastramento das
funes entre os poderes estatais implica
tambm a compreenso da funo administrativa como uma realidade equidistante das
clssicas funes estatais. Trata-se, portanto,
da progressiva institucionalizao da administrao como algo ligeiramente distinto das
funes
executivas,
legislativas
e

52/463

jurisdicionais. A grande novidade da teoria


administrativista do sculo XX est justamente na identificao da administrao estatal como algo distinto das funes executivas presidenciais de comando supremo
das foras armadas e aplicao das leis. O
Estado Administrativo expressa uma funo
separada das demais a administrao das
leis como uma atividade intermediria
entre as funes clssicas executivas, legislativas e jurisdicionais: um reino de expert[17]
ise imune influncia poltica direta.
A identidade da atividade propriamente administrativa como distinta da executiva, judicial e legislativa explica, por exemplo, a presena inafastvel dos termos
poderes quase legislativos e quase jurisdicionais (quasi-legislative e quasi-judicial
power) na literatura estadunidense sobre as
agncias reguladoras, bem como a institucionalizao das agncias como rgos

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independentes do Executivo e a considerao


da administrao como espcie da atividade
de execuo da vontade do Estado, ao lado
da atividade executiva e da jurisdicional, mas
em oposio atividade de deciso da poltica a legislativa. As agncias reguladoras
encarnam, na tradio do Estado Administrativo estadunidense, a afirmao de uma
estrutura estatal responsvel pela administrao das leis como algo essencialmente distinto da formulao das leis e, por isso,
definida por excluso, ou seja, trata-se da
regulao entendida como a administrao das leis que no se confunde
com a formulao da poltica pblica
correspondente, o que no significa dizer
que a administrao das leis seria despida de
contedo normativo.
A teoria administrativista que
cunhou o conceito de Estado Administrativo,
no entanto, no v uma diferena essencial
entre poltica e administrao. Pelo

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contrrio, so fases de um mesmo processo


administrativo, que define um Estado em
que a separao entre poltica e administrao obedece a uma finalidade utilitria de
preservao de espao para a especializao
funcional. O Estado Administrativo assim
definido como um Estado dotado de um processo administrativo nico, que permeia todas as funes governamentais, abarcando a
poltica e a administrao propriamente dita.
Trata-se, portanto, de um Estado que
encarna como funo primeira o
planejamento mestre de toda a economia, presentes duas funes primordiais:
a de planejamento e execuo administrativa, de um lado; e a de veto poltico, de
[18]
outro.
No difcil de se ver a ntima
conexo dessa concepo de Estado com a
valorizao dos rgos reguladores de hoje,
quando, em virtude da amplitude, dimenso
e importncia do poder regulamentar das
agncias reguladoras, estas so percebidas

55/463

como um quarto poder, que sintetiza o governo moderno como um governo adminis[19]
trativo.

2.4 LEGITIMIDADE
REGULADOR

NO

ESTADO

O Estado burocrtico, planejador,


eminentemente administrativo, enquanto
subverso da clssica separao dos poderes,
embora sofra com a indignao poltica
produto do aparente menosprezo da funo
legislativa, detm muito maior aderncia
realidade de produo do poder regulatrio
do que o ideal de separao tripartite de
poderes, que til enquanto permite a preservao de uma estrutura representativa de
ndole formal. Tericos do direito constitucional e administrativo tm se debatido com

56/463

o tema e com a diferenciao entre poltica


pblica e regulao.
Dito Estado Administrativo
mais precisamente, sua teoria no se restringe, todavia, ao questionamento das
bases filosficas da estrutura do poder institudo, ou seja, reestruturao dos
poderes em duas funes, em que a funo
administrativa resta agigantada; ele tambm
questiona as bases filosficas da legitimidade
do poder, ou seja, como ocorre a interao
entre a estrutura burocrtica estatal e sua
justificao democrtica perante o titular do
poder poltico. Nesse aspecto, j no opera
efeitos ter-se em conta a aderncia entre a
prtica do poder poltico e sua teoria embasadora, pois a questo do fundamento de legitimidade precede institucionalizao do
poder poltico no Estado. Pode-se sustentar,
portanto, o Estado Administrativo como um
Estado estruturado em duas funes primordiais
de
planejamento/execuo

57/463

administrativa e delimitao poltica, e, ao


mesmo tempo, question-lo quanto ao seu
pressuposto de exaltao da figura do administrador como seu cerne de legitimidade
poltica.
Assim, outro pressuposto do
Estado Regulador est na questo do modus
operandi de manifestao da legitimidade
poltica. certo que o Estado Regulador, ao
beber da estruturao administrativa do
Estado Administrativo, do engrandecimento
da figura burocrtica, da expertise tcnica e
da concentrao da funes estatais na etapa
de planejamento e execuo das leis, amesquinha a antes dominante funo legislativa
de canalizao da legitimidade poltica e,
com isso, lana a questo fundamental sobre
como a agora predominante funo administrativa do Estado, indiferenciada da funo
poltica ou, sob outro enfoque, tendo
avanado sobre ela , angaria legitimidade
poltica.

58/463

A resposta a essa questo foi alvo


de preocupao dos clssicos e se alastra por
toda a histria das ideias polticas inscrita na
questo de quem deve governar. Se para
[20]
[21]
Bakunin
e Kropotkin
, a resposta a
essa pergunta a de que ningum deve governar, para uma tradio muito mais
abrangente e recorrente na filosofia poltica,
os governantes legtimos so os mais variados: para Plato, so os guardies dotados
de inteligncia, capacidade e prestativid[22]
ade
; para Francis Bacon, so os filso[23]
fos
; para Augusto Comte, so os homens
[24]
de cincia
; para Bossuet, so os monarcas dotados de autoridade hereditria,
[25]
sagrada e absoluta
; para Filmer, so os
monarcas, cujo poder justificado por seus
[26]
direitos patriarcais
; para Locke, so

59/463

aqueles responsveis pela proteo dos


direitos naturais vida inclusive sade ,
liberdade e propriedade, mediante o alcance
da paz e prosperidade via supremacia de um
poder legislativo limitado pelo bem comum
[27]
da sociedade
; para Burke, so aqueles
cujo juzo e indstria esto dedicados dis[28]
cusso poltica
; para Maquiavel, so
aqueles que conseguem ascender ao poder e
reformar as instituies para engrandeci[29]
mento do poder estatal
; para Marx, o
[30]
proletariado
; para Schmitt, a figura institucional da unidade simblica do
[31]
povo
; para Kelsen, a Corte de Constitucionalidade a responsvel pela parcela de
deciso poltica sobre o significado das decises fundamentais inscritas na constituio
[32]
de um pas
; para os tericos da

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democracia representativa liberal, o parla[33]


mento
; para Hannah Arendt, o homem
criativo livre das necessidades da vida, mas
[34]
preso necessidade de ao poltica
.
Os tericos do Estado Administrativo tambm tm sua frmula: a legitimidade de governar recai sobre o ad[35]
ministrador.
Nesse aspecto, os caminhos do Estado Administrativo e do Estado
Regulador se bifurcam, medida que se
pode cogitar do Estado Regulador com base
nas mais diversas explicaes de legitimidade, muito embora o reforo da relao entre
legitimidade e expertise tcnica seja bemvinda a pensadores daquela tradio do
Estado Administrativo. No incomum,
entretanto, relacionar-se o Estado Regulador
s tradies de participao poltica da vir[36]
[37]
tude poltica
e do republicanismo

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em um movimento de despersonalizao da
legitimidade, que deixa de ser referida ao
guardio, ao filsofoso, ao estrategista, ao
cientista, ao monarca, ao proletariado, ao
Fhrer, para ser referida institucionalizao da dimenso poltica do ser.
Assim, os pressupostos do Estado
Regulador gravitam entre as percepes da
regulao como o reino da expertise, passando pela concepo do administrador
como sntese de legitimidade de uma distribuio de poderes estatais dividida entre a
administrao das leis e o poder de veto
poltico e, finalmente, a compreenso da regulao como espao pblico ou como institucionalizao
de
virtude
poltica
e
republicanismo.

62/463

2.5 PODER REGULAMENTAR


TRADIO FRANCESA

NA

O agigantamento da funo administrativa no foi, todavia, um acontecimento isolado da tradio anglo-americana;


ele granjeou espao significativo na
doutrina administrativista francesa,
que tanto influenciou o direito administrativo brasileiro. Foram dois os momentos de
afirmao do direito administrativo francs
como um direito especial da administrao
pblica: a afirmao da justia administrativa como uma jurisdio com peculiaridades tais de celeridade e amplitude que exigiam dela no s um mtodo prprio, como
tambm que se situasse no ceio da prpria
administrao como algo distinto da justia
comum; e a ampliao do poder
regulamentar.

63/463

O primeiro momento de afirmao do direito administrativo clssico na


Frana concentrou-se na identidade institucional da justia administrativa, que dominou a Restaurao francesa, em especial aps
a Carta Constitucional de 1814 e que se
apoiava nos fundadores do direito adminis[38]
trativo clssico francs Grando
, Ma[39]
[40]
carel
e Cormenin
. A diferena entre
o sistema ento inaugurado do contencioso
administrativo na Frana em oposio
opo brasileira pelo sistema de jurisdio
una impede, em grande medida, que as distines doutrinrias e jurisprudenciais de
ento operem efeitos na prtica jurdica
brasileira. Influentes foram, nesse perodo,
as consideraes doutrinrias que no dissessem respeito diviso de poderes.
O segundo momento pode ser
didaticamente situado, embora no restrito
instaurao do 2 Imprio, com Napoleo

64/463

III, no bojo da Constituio francesa de


1852, que implicou o declnio do primado da
teoria
da
separao
dos
poderes,
questionando-se a onipotncia do Legislativo, mediante exaltao da autoridade do Ex[41]
ecutivo.
Ambientada na Constituio de
1852 e na criao do Tribunal de Conflitos,
em 1849, para julgamento de conflitos de
competncia entre a justia administrativa e
a comum, a doutrina administrativista passou a evidenciar a expanso de fato do poder
regulamentar tanto devido a mandatos constitucionais, quanto em virtude de delegao
legislativa, impondo o reconhecimento de
que as disposies regulamentares decorreriam da mesma fonte das disposies legislativas, ambas apoiadas no poder regulador
da sociedade, fazendo-se dos regulamentos
administrativos (...) em essncia assemelha[42]
dos s obras legislativas
.

65/463

No final do sculo XIX e incio do


XX, parcela da doutrina administrativista
francesa reconhecia a inafastvel constatao
de que, mesmo com a crescente disciplina
constitucional limitadora do poder regulamentar, este, na prtica, bebia do mesmo
material das leis formais. Confrontado-se
[43]
com essa constatao, Laferrire
dividiu
o poder regulamentar entre regulamentos
destinados execuo das leis executrios
, de um lado, e regulamentos de administrao pblica, de outro, estes ltimos voltados ao exerccio de mandato entregue expressamente pelo Legislativo ao Executivo
para, mediante o uso do poder regulamentar,
complementar e desenvolver disposies
pertinentes a determinadas matrias.
Os regulamentos em nmero crescente na prtica institucional francesa e independentemente da forma de governo,
fosse ela o imprio, a monarquia ou a

66/463

repblica, seriam manifestaes cada vez


menos enquadrveis na definio de meras
execues de leis. Divergindo de Hauri[44]
ou
, que diferenciava materialmente leis
e regulamentos, Duguit entendia que tais
regulamentos com fora de lei obrigam, com
a mesma fora das leis formais, os particu[45]
lares, os administradores e os juzes
,
concluindo que os fatos so mais fortes que
as constituies. Contra a concepo de que
as leis formais trariam princpios gerais a
serem detalhados pelos regulamentos, Moreau define os regulamentos como regras, s
que impostas por uma autoridade distinta
[46]
do Legislativo
.
Tais concepes ampliativas do
poder regulamentar sofreram crticas de
autores que aderiam a uma separao rgida
[47]
entre leis e regulamentos, como Jze
,

67/463

Barthlemy e o j citado Hauriou, mas o


corpo de doutrina favorvel ao reconhecimento do poder regulamentar como algo
mais do que a simples execuo e detalhamento de leis tinha a seu favor a prtica
institucional francesa: o argumento de que a
prtica institucional do poder regulamentar
nunca teria, de fato, respeitado uma pretensa
separao entre a lei e o regulamento.
nessa linha de avaliao das
condies concretas de normatizao que
parcela da doutrina administrativista
brasileira questiona a viabilidade do Legislativo exercer o gerenciamento normativo da realidade apoiada na insuficincia
de um modelo tradicional de separao de
poderes. A partir dessa nova viso muito influenciada por demandas polticas concretas
de reestruturao do Estado brasileiro,
nutrindo-se e nutrindo consultorias internacionais de privatizaes setoriais da segunda metade da dcada de 1990, um novo

68/463

direito administrativo passou a encarar de


frente a realidade de maior intervencionismo
estatal sob a forma de planejamento e
gerenciamento,
mediante
contnua
[48]
edio e substituio de normas
decorrente no s do direito, quanto das condies
concretas do setor regulado: foi-se o tempo
das snteses de direito administrativo descoladas da realidade setorial.

2.6 SITUANDO O CONCEITO


ESTADO SUBSIDIRIO

DE

At o momento, foram identificados os principais pressupostos do Estado


Regulador inscritos, agora de trs para
frente, na afirmao de um Estado eminentemente interventor sobre realidades setoriais
complexas, de um Estado em que a administrao das leis, como planejamento e

69/463

gerenciamento contnuo, engrandece a funo administrativa, de um Estado cuja expresso de legitimidade se desloca para a
figura do administrador ou, alternativamente, para o processo ou para o espao
pblico regulador, de um Estado cujo contedo normativo dos direitos depende de sua
conformao objetiva em ambientes regulados, de um Estado que internaliza o mercado
em sua apresentao como produto do
direito fundamental igualdade de condies competitivas.
Dado esse cenrio terico, onde se
situa a noo de Estado Subsidirio?
Entendido o Estado Subsidirio
como uma opo societria sobre o nvel de
interferncia estatal na esfera privada, ele se
apresenta resumido na mxima: o governo
deve fazer pelos cidados somente aquilo
que eles no puderem fazer por si prprios, e
nada mais. Trata-se, portanto, de noo que
engloba ditames de orientao poltica de

70/463

predomnio da iniciativa privada sobre a


pblica, de consequente limitao da atuao
estatal, mas, ao mesmo tempo, de atribuio
ao Estado da funo de fomento, coordenao e fiscalizao da iniciativa privada
para potencializao dos negcios dos particulares, ou mesmo o incremento de parcerias
pblico-privadas para o fim de subsdio
[49]
iniciativa privada
.
Enquanto mera orientao poltica de dosagem cuidadosa do nvel de interferncia estatal na economia, o princpio da
subsidiariedade no afirma, nem infirma o
Estado Regulador. Dito princpio pode reger
o discurso de um chefe de governo com pretenses de expanso da regulao estatal,
sem que isso afete o nvel de interferncia na
economia, desde que dita interferncia se
justifique para o fim de preservao das regras equnimes de interao negocial
privada em determinado setor regulado, ou

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seja, desde que se justifique para o fim de


preservao do ambiente mercadolgico
pertinente.
A desconexo entre o princpio da
subsidiariedade e o Estado Regulador exsurge, contudo, quando ao conceito de
Estado Subsidirio agrega-se a ideia de que
os direitos fundamentais individuais so
melhor garantidos pela ausncia do Estado,
o que contraria o pressuposto regulador de
que a atuao estatal reguladora essencial
conexo entre os riscos da atividade econmica e a sociedade poltica, que pretende ter
sua voz presente na constante reorientao
poltica para preservao dos direitos fundamentais de todos os envolvidos ameaados
por distores produzidas por um mercado
livre. Assim, quando o Estado Subsidirio
deixa de servir como guia poltico de
dosagem da interferncia estatal, mediante o
princpio da subsidiariedade, para se apresentar com formatos totalizantes de ideal

72/463

de eliminao da atuao estatal, somente a


dito Estado Subsidirio deixa de contribuir
para a noo de Estado Regulador e passa a
min-la.
Assim entendido o princpio da
subsidiariedade, pode-se acrescent-lo
listagem de pressupostos do Estado Regulador, que sinteticamente so: a) o Estado
garante da igualdade de condies competitivas; b) o Estado interventor; c) o Estado Administrativo, por sua apresentao de agigantamento da funo de planejamento e
gerenciamento das leis; d) o Estado legitimado na figura do administrador, do processo
de gerenciamento normativo da realidade ou
do espao pblico regulador; e) o Estado de
direitos dependentes de sua conformao
objetiva em ambientes regulados; f) o Estado
Subsidirio, em sua apresentao de potencializao da iniciativa privada via funes
de fomento, coordenao e fiscalizao de
setores relevantes.

73/463

2.7 O FENMENO DA REGULAO E


SEU SIGNIFICADO
A maior dificuldade na definio
de pressupostos ao Estado Regulador
encontra-se na definio do seu qualificativo
central: a regulao. Afinal, se a regulao,
[50]
em sua acepo mais fundamental
, significa um processo de realimentao contnua da deciso pelos efeitos dessa deciso,
reconformando a atitude do regulador em
uma cadeia infinita caracterizada pelo planejamento e gerenciamento conjuntural da
realidade, h diversos elementos conceituais
da regulao que especificam essa noo fundamental. So eles: a) a manifestao da atuao reguladora como uma atuao de poder
poltico, caracterizando-a como um projeto
de direito pblico; b) a conscincia de que se

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regula algo que tem suas prprias leis, e que,


portanto, a regulao potencializa as foras
da iniciativa privada em um ambiente parcialmente preexistente e parcialmente criado
pela prpria atividade reguladora; c) a finalidade da regulao como o alcance de um
equilbrio dinmico das interaes dos atores
setoriais em conformidade com um objetivo
de interesse geral e no o de mera potencializao de um mercado regulado pretensamente indiferente ao contexto dos
direitos polticos e sociais circundantes.
A regulao, portanto, uma fora
de coerncia sistmica de resgate da ordem
quando as contradies internas em determinado sistema social revelam uma disfuncionalidade. Em cincias sociais, todavia,
a referncia ao resgate de um estado de
coisas do passado frgil medida que a
histria da vida social apresenta-se como um
fenmeno sempre indito, mas o aspecto da
regulao enquanto fora de coerncia

75/463

sistmica frente a movimentos de estruturao social considerados disfuncionais em


determinado momento histrico no deixa
de ser um conceito tentador.
A definio da regulao como um
resultado da disfuncionalidade de um sistema explica o fenmeno de auto-pro[51]
clamao
do carter regulador de rgos e entes estatais e paraestatais. Ela tambm explica o alastramento do uso do termo
regulao sobre diversas realidades que, h
pouco tempo atrs, sequer se cogitaria
qualific-las como regulatrias. Hoje, fala-se
em regulao para cada vez mais temas antes
[52]
alheios terminologia regulatria
, tais
como pesticidas agrcolas, pesquisas com
embries, mercado financeiro, ordenamento
territorial, uso do espectro, posies orbitais,
profisses, comercializao de hemoderivados, explorao petrolfera, infraestrutura
aeroporturia, comrcio eletrnico, enfim,

76/463

de uma mirade de tpicos que se apropriam


da linguagem regulatria para o exerccio de
uma funo que se justifica no paradigma do
Estado Regulador.
A regulao de mercados como
uma forma jurdica de engenharia so[53]
cial
no novidade como lembra Ogus
ao analisar o perodo Tudor e Stuart na
Inglaterra, bem como na alegao de Geof[54]
frey Elton, em seu clssico livro de 1953
,
de que Thomas Cromwell (sc. XVI) teria
sido o inaugurador do governo burocrtico
moderno. Na mesma linha de pensamento, o
uso de contratos, termos, planejamento e
acompanhamento administrativo remonta,
na tradio brasileira, valorizao do servio pblico dos clssicos do servio pblico
francs. O norte de planejamento e gerenciamento, contudo, assim encarado como caracterstica central da atuao de poder, o
que faz da regulao, hoje, um termo

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onipresente. A regulao no se contenta


com o governo pelas leis; ela exige o compromisso pblico pela administrao das leis
pari passu. O diferencial da regulao de hoje est nos seus pressupostos, que ampliaram sua amplitude, alcanando mais do que
os comandos jurdicos destinados a evidenciar quando uma atividade regulada tornouse disfuncional a metfora da regulao
como um sinal vermelho para encarnar o
conjunto interdisciplinar de planejamento e
gerenciamento conjuntural de atividades de
interesse geral o poder pblico como partcipe do setor regulado ambientadas nos
pressupostos do Estado Regulador, ou seja,
na era do Estado Regulador.
bem verdade que os conceitos
muitas vezes se misturam, quando, por exemplo, a crtica ao Estado Dirigista, Socialista ou proprietrio dos meios de
produo toma o termo planejamento como
prprio desse formato estatal em que a

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resposta s demandas sociais adquire o


formato da estatizao. Essa identificao
entre planejamento econmico e estatizao
dos meios de produo foi ambientada na
memria ainda recente dos anos 1990, que
identificava a planificao econmica com o
regime comunista do bloco sovitico e resultou na percepo maniqueista entre Estado
e mercado, em que o mercado passava a ser
visto como uma entidade desligada do
[55]
Estado, ao invs de um seu produto.
Estudos inaugurais do Estado Regulador
com esse vis de identificao do qualificativo do planejamento com aquele Estado
apoiado na estatizao dos setores
[56]
produtivos no so incomuns.
Afora a
apropriao indevida do conceito de planejamento ao de Estado Socialista, algo negado
pela extensa literatura do Estado Social e
Democrtico de Direito, o qualificativo

79/463

planejador hoje inafastvel do Estado


Regulador.
A regulao assimila a qualidade
do planejamento estatal no como ideologia, mas como mtodo, ou melhor ainda,
como tecnologia; como forma de expresso
humana criativa oriunda da relao do ser
[57]
humano com a natureza.
Enquanto
tecnologia, a regulao uma forma de
produo da existncia social dependente de
um projeto humano de acompanhamento
conjuntural dos sistemas sociais. Assim entendida, a regulao seria melhor definida
como uma tecnologia social de sano aflitiva ou premial orientadora de setores relevantes via atividade contratual, ordenadora,
gerencial ou fomentadora.
A literatura apontada como inauguradora do olhar estatal regulador vasta e
[58]
multifacetada.
Em seu ncleo de

80/463

significado, a regulao no exige, nem dispensa a ideia de agncias reguladoras e


menos ainda a de agncias reguladoras independentes. A identidade entre a regulao e
tais estruturas estatais das agncias reguladoras ocorreu mediante a interdependncia construda pela literatura do sculo XX e
incio do sculo XXI entre regulao e Estado
Regulador, em que foi acoplado definio
de regulao o meio ou veculo de mediao
[59]
entre o ser poltico e o setor regulado
inaugurado pela prtica institucional estadunidense. A ntima relao entre a construo conceitual da regulao e a histria
institucional do Estado Regulador dos modelos estadunidense e europeu permite falar-se
de momentos regulatrios.
Em sntese, o termo regulao, inaugurado como um processo de administrao de sistemas sociais mediante retroalimentao contnua, foi transparecido,

81/463

incialmente, em comandos estatais de controle sobre a conformao e os resultados da


iniciativa privada para, a partir do processo
de desregulao das dcadas de 1970 a 1990,
expressar, hoje, modos de regulao mais
efetivos, mediante instrumentos de planejamento racional da atividade reguladora por
vrios canais, tais como a aplicao de mtodos de controle menos restritivos e baseados
em incentivos, a aplicao de administrao
de riscos s questes regulatrias, a aplicao de tcnicas de anlise de custo-benefcio e de impacto regulatrio, ou mesmo a
aplicao de uma perspectiva minimalista de
auditagem de controles regulatrios internos
s empresas, de auto-regulao ou mesmo de
exclusiva homenagem a incentivos de
mercado.
A regulao, portanto, parte de
sua configurao original de ideia programtica
inscrita
em
um
sistema
automtico de retroalimentao e controle

82/463

para se apresentar hoje como uma tecnologia de governo de sistemas sociais, que pode
estar sediada em rgos estatais a regulao por excelncia do Estado Regulador ,
em mecanismos internos de controle
empresarial a meta-regulao, em que o
Estado audita os regimes de controle interno
das empresas , em mecanismos institucionais privados auto-regulao , no vencedor
do jogo poltico entre os atores setoriais o
livre mercado ou, finalmente, em uma
composio de tais opes.

TEORIA JURDICA DA
REGULAO
3.1
PUBLIC
CHOICE
THEORY
VERSUS
TEORIA
PROCESSUAL
ADMINISTRATIVA DA REGULAO
O fenmeno regulatrio detm diversas faces visveis ou invisveis segundo a
teoria que procure explic-lo. A cincia econmica, embora no tenha sido a primeira a
se debruar sobre aspectos da regulao,
desenvolveu todo um ramo de estudos dedicados exclusivamente regulao e sua preciso conceitual, enquanto a anlise jurdica,
precedendo em mais de um sculo as novas
anlises regulatrias econmicas, tratou da
regulao como um subproduto de uma disciplina maior da teoria do servio pblico.
No se trata aqui de se estabelecer

84/463

precedncia ou grau de importncia entre as


abordagens econmicas e jurdicas, mas de
se identificar a teoria jurdica da regulao
para alm de olhos leigos como uma teoria
muito mais influente e fundamental para a
compreenso do fenmeno regulatrio.
Desnecessrio frisar que h teorias jurdicas da regulao, medida que o
direito lida diretamente com uma manifestao proeminente da regulao, ou seja, a
regulamentao normativa. Sob o enfoque
geral de que regular significa, para a cincia
jurdica, regulamentar por intermdio de
preceitos normativos, todas as teorias
jurdicas destinadas disciplina da tcnica
legislativa, da tcnica regulamentar e da estrutura administrativa e seus limites constitucionais explicam a regulao, como de
fato o fazem para fins de definio do que
pode ou no ser disciplinado pelo poder regulamentar, de como os poderes institudos
devem se manifestar sobre determinada

85/463

matria regulada, de quais so os limites


desses mesmos poderes frente s garantias
constitucionais dos direitos fundamentais,
de quais so as reas e servios passveis de
regulao, enfim, de uma mirade de temas
que so tratados pela cincia jurdica desde
que se cogita do regramento normativo de
condutas humanas.
A regulao moderna, ao ser elevada ao patamar de categoria conceitual
definidora do ethos estatal, no se contenta,
todavia, com tais abordagens gerais que a
encaram apenas como um subproduto
jurdico. Imersa no meio regulatrio, a cincia jurdica reagiu antes de envidar esforos
no sentido de destacar a categoria regulatria de seus estudos tradicionais, mas ao
fim e ao cabo, encontrou o caminho de tratamento cientfico da regulao via direito administrativo especial de cunho setorial: o
direito setorial e regulatrio.

86/463

Ao contrrio do preceituado pelos


expoentes da teoria econmica da public
choice, a teoria jurdico-institucional da regulao v na estrutura regulatria uma consequncia necessria da diviso funcional de
poderes e uma garantia institucional da preservao do interesse pblico em setores
regulados: trata-se, portanto, da preeminncia dos controles substantivos e procedimentais de legitimidade da instituio reguladora. A teoria processual administrativa da
[60]
regulao
afasta os pressupostos da
teoria da public choice, de que haveria inafastveis incentivos cooptao dos reguladores rumo a uma regulao de grupos de
[61]
interesse ou special interest regulation.
Aquela teoria jurdica, pelo contrrio, revela
a dimenso jurdico-processual da regulao
como uma regulao de interesse pblico ou
public-interest regulation. Em outras palavras, a teoria jurdica da regulao enfoca um

87/463

aspecto pouco aprofundado pela teoria econmica: o processo jurdico-institucional de


preservao da dico funcional do direito.
Ao se opor, de um lado, a regulao de grupos de interesse e, de outro, a
regulao de interesse pblico, o que se quer
dizer com isso que, de um lado do lado da
regulao de grupos de interesse , os benefcios regulatrios so atribudos a parcelas
da sociedade em detrimento desproporcional
a toda a sociedade, ou seja, o custo dos benefcios de poucos excedem o retorno eficiente
e competitivo usufrudo pelos beneficirios.
Pelo contrrio, a regulao de interesse
pblico visvel quando os benefcios regulatrios sociedade como um todo excedem
o, ou empatam com os benefcios alcanados
por poucos na linha do critrio econmico da
curva de eficincia de Kaldor-Hicks. A
traduo jurdica desse critrio econmico
apoiado na eficincia de Pareto encontra-se
inscrita em princpios constitucionais da

88/463

eficincia administrativa, da preeminncia


do interesse pblico e da proporcionalidade
de medidas restritivas de direitos. Ambos os
enfoques econmico e jurdico portanto
detm categorias conceituais para aquilatarem a regulao como prejudicial sociedade
em benefcio de grupos de interesse, ou
como virtuosa ao interesse pblico. A seguir,
so identificadas as principais caractersticas
dessas duas teorias representativas das anlises econmicas e jurdicas.
A teoria econmica da public
choice afirma, em sntese apertada, que o
processo decisrio da regulao um
produto necessrio da troca de vantagens
polticas entre representantes eleitos, grupos
de interesse e agncias reguladoras. Para
tanto, ela parte de estudos econmicos sobre
a democracia e deciso poltica, concluindo
pela nsita inadequao da regulao ou

89/463

interveno estatal sobre a economia como


[62]
meio de alcance do interesse pblico.
Por outro lado, a teoria jurdicoinstitucional da regulao parte da prpria
natureza e razo de ser do processo decisrio
das agncias reguladoras ou rgos
reguladores: trata-se, portanto, do estudo
processual da manifestao do poder administrativo, algo, alis central para a anlise do
fenmeno regulatrio. Da poder-se dizer
que se trata de uma teoria processual administrativa da regulao ou teoria do processo administrativo regulatrio. Ela se preocupa com a dimenso processual do fenmeno regulatrio em sua justificativa funcional de autonomia do processo de tomada
de decises regulatrias. Exatamente ao defender a consequncia jurdica de autonomia
decisria das estruturas regulatrias via disciplina jurdica do processo administrativo
pertinente,
a
teoria
processual

90/463

administrativa da regulao nega o fundamento bsico da teoria da public choice, qual


seja, a dependncia da trade congressistas grupos de interesse - regulador.
As categorias conceituais que
compem a base da teoria processual administrativa da regulao so, sinteticamente, as
seguintes: a) procedimento administrativo;
b) neutralidade do processo administrativo;
c) ambiente jurdico-institucional administrativo. Cada um desses elementos fornece
um conjunto de pressupostos tradicionais
teoria geral do direito pblico, que dirigem,
constrangem ou afastam os incentivos que
fariam do regulador uma pea inerte no jogo
de trocas polticas.
Exemplificativamente, a neutralidade do processo administrativo apoia-se na
natureza jurdico-funcional da deciso administrativa, enquanto a exteriorizao do
processo via procedimento administrativo
apoia-se na transparncia, visibilidade,

91/463

obteno de apoio social, melhoria do contedo de regulamentaes propostas, antecipao de crticas dos atores setoriais e
oportunidades de ajuste da proposta. Finalmente, no que diz respeito ao ambiente institucional regulatrio, este abre espao
construo de propostas regulatrios via estabilidade profissional do regulador, via contatos perenes com comits acadmicocientficos, via incentivos defesa do interesse pblico por parte do servidor-regulador, via apoio de outras estruturas de
poder preservao da competncia das
agncias reguladoras, ou mesmo via controle
externo e interno da atividade reguladora.
No por acaso que a literatura
do novo direito administrativo dedique tanto
tempo e esforo ao desenvolvimento de conceitos de autonomia dos rgos reguladores,
independncia administrativa, transparncia
processual,
e
processo
decisrio

92/463

[63]
administrativo.
Esses temas se apresentam invariavelmente como os temas inaugurais da teoria jurdica da regulao via
especializao do direito administrativo e
so indispensveis compreenso da autonomia do fenmeno regulatrio.
Da mesma forma que a teoria processual da regulao reage concepo da
regulao como um produto da composio
de interesses dos atores regulados, enfatizando o aspecto processual da formao de
deciso regulatria, outra vertente de anlise
jurdica da regulao reage quela concepo
ao considerar a regulao como um
fenmeno jurdico-institucional de proteo
de bens jurdicos maiores externos estrita
relao entre os atores regulados e seus
interesses. Fala-se aqui da corrente representada por dois expoentes da anlise jurdica
da regulao, nomeadamente dois publicistas: Stewart e Sunstein. Ela conhecida

93/463

como a teoria social da regulao, em


oposio teoria econmica da regulao.
A teoria social da regulao foi
ambientada na crise do Estado Regulador estadunidense da dcada de 1960, em que as
pretenses regulatrias deixaram de se circunscrever ao bom funcionamento de um
setor especfico da economia para atingir
atividades que se alastram por diversos
setores, tais como defesa do consumidor,
meio ambiente e sade do trabalhador. A
regulao social acrescentou preocupaes
de direitos sociais s decises regulatrias,
qualificando, na literatura estadunidense, o
chamado Estado Social Regulador. Segundo
[64]
Stewart
, esse tipo estatal se caracteriza
pela apresentao da regulao no mais
como uma soluo pontual de conflitos entre
os atores econmicos, mas como produo
de estratgias jurdicas de comando de
setores regulados. Em outras palavras,

94/463

Stewart defende a compreenso da regulao


como a juridicizao dos conflitos setoriais
econmicos. Sunstein parte do mesmo
princpio de que a regulao dos anos 1960 e
1970 nos Estados Unidos sofreu mudanas
profundas ao deixar de se preocupar exclusivamente com a estabilizao da economia
ou com controle de preos e de entrada no
mercado regulado para passar a representar
a defesa da sade e segurana pblica contra
riscos, bem como para compensar, apoiada
em enunciados de direitos fundamentais, a
subordinao social de grupos em posio
[65]
de desvantagem
. A diferena de fundo
entre a teoria processual administrativa da
regulao e a teoria social da regulao est
em que, embora ambas advoguem a insuficincia da anlise econmica centrada na potencializao dos interesses dos atores privados envolvidos em um mercado regulado, a
primeira delas preocupa-se com a dimenso
processual de tomada de deciso regulatria,

95/463

afirmando a possibilidade de decises regulatrias em prol do interesse pblico via constries procedimentais, enquanto a segunda
delas concentra-se na dimenso substantiva
da regulao, ou seja, no contedo da disciplina regulatria voltada concretizao de
direitos.
Tais correntes de pensamento so
representativas das dimenses jurdicas processual e substantiva da regulao, mas no
esgotam as descries e explicaes jurdicas
da regulao. Nem todas as teorias jurdicas
de regulao so facilmente enquadrveis
como exclusivamente substantivas ou processuais, mas elas so identificveis por suas
caractersticas prevalecentes.
Um expoente da criminologia,
John Braithwaite, ao analisar crimes de colarinho branco, crimes corporativos e justia
restaurativa, por exemplo, prope que a regulao seja compreendida como um esforo
de criao de incentivos morais para o

96/463

[66]
cumprimento da lei.
Na tentativa de ultrapassar o debate entre regular e desregular, Braithwaite prope a chamada regulao
[67]
responsiva (responsive regulation)
, segundo a qual a efetividade da regulao depende da criao de regras que incentivem o
regulado a voluntariamente cumpri-las, mediante um ambiente regulatrio de constante
dilogo entre regulador e regulado. A regulao, para Braithwaite, consiste em um conjunto de atividades distribudas em uma
pirmide em que, na base, encontram-se
atividades persuasivas da conduta do regulado, enquanto, no topo, um conjunto de
penas draconianas de condutas indesejadas.
Portanto, primeira vista, trata-se de uma
anlise processual da regulao em que o
autor prope a constante interao entre regulador e regulado na construo do timo
regulatrio de incentivos os mais efetivos
para persuaso dos regulados via reavaliao

97/463

de sucessos e fracassos da polticas regulatrias implementadas sem definir, a priori,


quais seriam os elementos substantivos que
guiariam a atuao regulatria. Ocorre, todavia, que a anlise mais detida da proposta
de Braithwaite pode divisar uma dimenso
substantiva da regulao quando se identifica como objetivo da regulao o alcance da
persuaso do regulado, apelando para o valor da responsividade como norte e razo da
regulao.
Outro exemplo de estratgia regulatria processual que tenta se afastar de
abordagens ordenadoras de comando e controle (command and control) encontra-se na
proposta de uma regulao inteligente
[68]
(smart regulation) de Gunningham
, segundo o qual o momento de se abandonar a
regulao ordenadora em prol de mtodos
regulatrios mais sutis estaria na deteco de
uma comunidade de destino partilhado

98/463

(community of shared fate), quando a performance negativa de um de seus membros


prejudica a todos, o que promoveria um incentivo processual a que todos os atores setoriais, inclusive competidores, se apoiassem
para evitarem efeitos perniciosos do mau
desempenho de um sobre todos
Os exemplos de propostas de
abordagem regulatria apoiadas em concepes jurdicas processuais ou substantivas so inmeros, restringindo-se aqui a
enumerar os mais significativos. Cumpre finalmente ressaltar que os dois exemplos
enumerados se enquadram em uma tradio
jurdico-filosfica que caminha nos passos
dados por Habermas e Luhmann e sintetizados em Gunther Teubner de tentativa de
soluo da compreenso do direito como sis[69]
tema autopoitico
, fechado em si
mesmo, ampliando seus horizontes via pro[70]
cesso reflexivo
com o meio regulado.

99/463

Em sntese, a anlise jurdica da


regulao contempla duas vertentes. Enquanto a regulao social afirma o contedo
substantivo da regulao em direitos sociais,
as teorias processuais de regulao, em sua
variedade de abordagens, apresenta tcnicas
de regulao voltadas ao alcance do interesse
pblico via regulao reflexiva, responsiva,
ou simplesmente de direito pblico
administrativo.

3.2
SITUAO
JURDICA
DO
CIDADO CO-PARTCIPE NO ESTADO
REGULADOR
Um dos efeitos da anlise jurdica
da regulao est na compreenso do Estado
Regulador a partir da situao jurdica do
particular frente produo de poder estatal.
Enquanto no Estado-Polcia, ao particular

100/463

reservada a funo jurdica de sdito; no


Estado Liberal, a de bourgeois dotado de atributos oponveis ao Estado; no Estado Social, a funo de beneficirio utente de servios pblicos estatais definidores da esfera
concreta dos direitos fundamentais; no
Estado Regulador, o particular um ator do
ambiente regulador, partilhando com o
Estado a responsabilidade pelo alcance do
interesse pblico.
O cidado do Estado Regulador
uma engrenagem essencial e uma fora motriz necessria implementao do interesse
pblico, mediante co-participao na
prestao
de
atividades
socialmente
relevantes.
3.2.1 ARBITRAMENTO
REGULAO

ARBITRAGEM

NA

No paradigma do Estado Regulador, as fronteiras de atributos de direito


pblico e privado continuam bem definidas,

101/463

mas sua atribuio no se encontra reservada ao poder pblico. Pelo contrrio, na


figura do Estado Regulador que se avolumam as manifestaes jurdicas de entidades
[71]
privadas com poderes pblicos.
Tambm encontra-se inserido na
principiologia jurdica do Estado Regulador
o ambiente propcio expanso de mecanismos autocompositivos e heterecompositivos
de conflitos por meio de compromissos vinculantes privados, que tm sido absorvidos
prtica regulatria setorial como instrumentos de partilhamento de responsabilidades na conduo do interesse pblico.
Trata-se aqui, em especial, da arbitragem e
de sua distino conceitual do arbitramento
administrativo.
A arbitragem se configura em um
mtodo alternativo de resoluo de disputas
de carter heterocompositivo voltado abertura de alternativas de deciso para alm dos

102/463

jogos de soma zero da teoria dos jogos, em


que o sucesso de uma parte implica, necessariamente, a derrota da outra parte. O mbito de aplicao da arbitragem resume-se a
litgios relativos a direitos patrimoniais
disponveis (art. 1, da Lei 9.307/96), podendo, segundo entendimento doutrinrio,
decorrer de acordo entre partes ou de im[72]
posio regulatria ou legal.
De outra parte, o arbitramento
comum na prtica regulatria um processo
administrativo de resoluo de disputas, que,
enquanto tal, caracteriza-se como o modo
normal de atuao estatal via manifestao
processual administrativa no uso de competncia administrativa expressa em lei,
constituindo-se em requisito produo de
atos administrativos pertinentes soluo de
litgios perante a Administrao Pblica.
Enquanto o arbitramento administrativo admite, como regra, pedido de

103/463

reconsiderao
administrativa
e,
em
qualquer caso, recurso amplo ao Judicirio
sobre forma e mrito do ato administrativo,
que deve respeitar o contraditrio e a ampla
defesa devido a seu enquadramento na
hiptese de situaes de litgio do art. 5, LV
da Constituio Federal de 1988, a arbitragem est apoiada em caractersticas prprias, umas mais ou menos distantes dos requisitos funcionais de um processo administrativo de resoluo de disputas, quais sejam: a) ampla participao das partes no
procedimento arbitral; b) maior autonomia
na definio do procedimento do juzo arbitral; c) exigncia de prvia aquiescncia das
partes para constituio de clusula compromissria; d) definio dos rbitros por indicao das partes, exceto no caso de compromisso arbitral fixado por sentena judicial; e) sigilo das informaes trazidas ao
juzo arbitral; f) limitao da matria
passvel
de
arbitragem
a
direitos

104/463

patrimoniais disponveis; g) imposio de


tentativa de conciliao prvia; e finalmente
h) o carter mais distintivo de todos, a inadmissibilidade de recurso revisional de mrito
esfera administrativa ou judicial.
Fartas so as hipteses de arbitramento administrativo na prtica regulatria.
Basta citar, por exemplo, o caso de
arbitramento inter-setorial decorrente de
normatizao conjunta da ANATEL, ANEEL
e ANP. O Regulamento Conjunto de Resoluo de Conflitos das Agncias Reguladoras
dos Setores de Energia Eltrica, Telecomunicaes e Petrleo, aprovado pela Resoluo
Conjunta n 2, de 27 de maro de 2001, prev a criao de Comisso Permanente de
Resoluo de Conflitos das Agncias Reguladoras, disciplinando o processo de resoluo administrativa de conflitos sobre compartilhamento de infraestrutura dos setores
envolvidos. A distino entre o processo administrativo de resoluo de disputas e a

105/463

arbitragem foi expressamente fixada na terminologia utilizada quando da consulta


pblica referente ao Regulamento em
questo, que se utilizou da distino entre
arbitragem civil e processo administrativo
de resoluo de disputas para especificar o
escopo da regulamentao submetida consulta pblica, qual seja, exclusivamente o
processo administrativo, excluda a arbitragem civil. Um exemplo internacional serve
para esclarecer que a distino no se restrinje ao direito brasileiro. A diretiva
europeia 2002/21/EC, no seu art. 20, pargrafo 2, define que o dever das autoridades
reguladoras de redes e servios de comunicao eletrnica de decidirem sobre disputas do setor via arbitramento administrativo pode ser afastado pela normatizao dos
Estados-partes se for detectada a possibilidade de arbitragem ou mediao da questo
ao alcance das partes. Se, todavia, a mediao ou arbitragem no solucionarem a

106/463

disputa em at quatro meses, a autoridade


reguladora local deve se comprometer a decidir a questo, fazendo uso de seu poder de
arbitramento administrativo.
No to fartas na regulamentao,
embora presentes em nvel de clusulas de
contratos de concesses de diversos setores,
esto as previses de instalao de juzos arbitrais em dois formatos bem distintos: a) o
juzo arbitral em que o poder pblico figura
como rbitro, por meio do rgo regulador
correspondente; b) o juzo arbitral em que o
poder pblico figura como parte, por meio
do compromisso arbitral firmado entre rgo
regulador e entidade regulada.
A previso normativa de incorporao de agncia reguladora na funo de rbitra no incomum e visa, basicamente, introduzir um mtodo de resoluo de disputas
mais aberto e participativo para questes at
ento exclusivamente definidas pelo mtodo
tradicional de processo administrativo de

107/463

soluo de disputas entre prestadores de servios regulados ou entre eles e os usurios


dos servios.
Muito mais delicada , entretanto,
a insero de um rgo regulador como parte
em juzo arbitral envolvendo disputas entre o
prprio rgo regulador e prestadores de
servios por ele regulados. De imediato, os
princpios de direito pblico de indisponibilidade do interesse pblico, irrenunciabilidade de competncia administrativa (art. 11,
da Lei 9.784/99) e indelegabilidade de
edio de atos de carter normativo, de deciso de recursos administrativos e de
matrias de competncia exclusiva do rgo
ou autoridade (art. 13, da Lei 9.784/99),
surgem como obstculos definio da
matria que pode ser atingida por clusula
compromissria arbitral.
No obstante tais limitaes de
ponto de partida, tanto a prtica de clusulas
compromissrias em contratos de concesso,

108/463

quanto a avialiao doutrinria e jurisprudencial favorvel arbitragem dentro de certos limites inquestionvel na experincia
jurdica brasileira. Para justificar a presena
de clusulas compromissrias arbitrais em
contratos de concesso para prestao de
servios pblicos, parte-se da distino do
direito administrativo clssico entre atividades administrativas de autoridade versus
atividades administrativas de gesto patrimonial. Enquanto para as atividades de
autoridade na prestao de servios pblicos
no cabe qualquer tipo de negociao para
composio de conflitos via juzo arbitral,
para as consequncias ou repercusses patrimoniais dos atos administrativos manifestantes do poder de autoridade estatal, o juzo
arbitral tem sido aceito. Assim, o primeiro
requisito para a introduo de clusula compromissria arbitral em contratos de concesso est na delimitao de seu escopo
para repercusses patrimoniais abarcadas

109/463

pelas clusulas econmico-financeiras do


contrato. H quem, inclusive, argumente
pela exigncia de clusula compromissria
[73]
arbitral em contratos de concesso
, mediante aplicao do art. 25, XV, da Lei 8.987/
95, que prev, dentre as clusulas essenciais
do contrato de concesso, o foro e modo
amigvel de soluo das divergncias
contratuais.
O entendimento jurisprudencial
em tribunais recursais estaduais de validade
das clusulas compromissrias e compromissos arbitrais em contratos de concesso, tendo como parte, o rgo regulador
titular do poder concedente, no recente,
mas somente em 2011, o STJ, por sua 3
Turma, decidiu, para alm de reconhecer a
legalidade de clusula compromissria arbitral em contratos de concesso para disputas
entre o concessionrio e o prprio poder
concedente, tambm firmar o entendimento

110/463

de que a ausncia de previso de arbitragem


no edital de licitao ou no contrato de concesso consequente no invalida compromisso arbitral posteriormente firmado
entre a concessionria e o poder con[74]
cedente.
Pinando-se um exemplo do setor
de telecomunicaes que evidencia a aderncia entre a normatizao setorial e a possibilidade jurdica de arbitragem entre concessionria e rgo regulador, a Resoluo
ANATEL n 341/2003, que aprova modelos
de contrato de concesso do Servio Telefnico Fixo Comutado, criou captulos
prprios arbitragem, detalhando os limites
materiais e formais de sua aplicao. No
modelo de contrato de concesso do STFC na
modalidade local, a Clusula 16.2, IV, dispe
sobre o direito da concessionria de solicitar
a instaurao de procedimento de arbitragem em hipteses do Captulo XXXIII do

111/463

contrato. A Clusula 16.12, pargrafo nico,


por sua vez, possibilita lanar-se mo de pedido de arbitragem para cumprimento de dever de interconexo da rede da concessionria por parte de servio de interesse
coletivo. Finalmente, o Captulo XXXIII do
contrato detalha o requisito de que tenha
havido prvia deciso em processo administrativo prprio com a qual a concessionria
quedou inconformada. O mesmo captulo
impe a instalao de Tribunal Arbitral, exceto se comprovado no se tratar de matria
autorizada para esse fim, ou seja (Clusula
33.1): violao do direito da concessionria
proteo de sua situao econmica; reviso das tarifas; ou indenizaes devidas
quando da extino do contrato de concesso, inclusive quanto aos bens revertidos.
Ainda, o Captulo XXXIII, em sua Clusula
33.3, define a composio do Tribunal Arbitral com dois membros efetivos e suplentes
indicados pelo Conselho Diretor da

112/463

ANATEL, desde que no pertencentes aos


quadros da Agncia, dois membros efetivos e
suplentes indicados pela concessionria
dentre pessoas no empregadas por ela e um
membro efetivo e suplente indicado pelos
prprios membros acima. Finalmente, a
Clusula XXXIII, em diversos momentos,
refere-se, expressamente, aplicao da Lei
9.307/96, a Lei da Arbitragem.
Com isso, mesmo no campo tradicional da deciso administrativa, parcela das
questes antes exclusivamente tratadas em
processo administrativo de resoluo de disputas, tm colhido a contribuio dos
prprios interessados na composio do litgio ou concordncia na sua heterocomposio via arbitragem.

ORDENAMENTO
JURDICO DINMICO
4.1 VELOCIDADE DA INOVAO
TECNOLGICA,
LINGUAGEM
SETORIAL
E
ESPECIALIZAO
REGULATRIA
O componente inovador de transformao constante do sentido das disposies normativas para atualizao do sistema jurdico realidade existencial foi
sobremaneira incrementado nas ltimas
dcadas em razo do fator velocidade. A
transformao, antes tida como antpoda do
regramento, passou a compor sua essncia.
H cada vez menos espao para a cogitao
de regramentos estanques, quando se trata
de normatizar setores complexos de atividades ou subsistemas jurdicos, cuja

114/463

caracterstica central a constante atualizao dos fatores influentes sobre os rumos do


setor, dentre eles, o tecnolgico.
A velocidade de transformao
tecnolgica um dos fatores de desestabilizao do sistema normativo. No se quer
dizer, com isso, que se exija do regramento
respostas s necessidades dos atores setoriais governo, empresas, usurios/consumidores para facilitar-lhes a consecuo de
seus objetivos. O ordenamento jurdico, pelo
contrrio, traduz em preceitos a poltica
pblica setorial segundo filtros normativos
de nvel constitucional e infraconstitucional,
[75]
direcionando
, portanto, a realidade.
Dada a especificidade de cada setor regulado, a eficcia da influncia pretendida pelos preceitos normativos diretamente proporcional a sua sintonia com a linguagem falada no setor, ou seja, com a conformao e dinmica setorial. A induo de

115/463

comportamento na direo do interesse


pblico em um complexo setor de atividades
depende de viso abrangente sobre o passado do setor e sobre a sua forma especfica
de ser, algo somente possvel de se exercitar
por estruturas especializadas e estruturadas
para a funo de acompanhamento pari
passu das alteraes conjunturais.
A poltica pblica setorial depende, portanto, do conhecimento setorial para produzir regramentos viveis. Ela depende de acompanhamento do
desenvolvimento tecnolgico para orientar
eventuais desgnios utilitaristas de mercado
(ou dos atores do mercado) na direo do interesse pblico.
4.2
GLOBALIZAO,
CONHECIMENTO
E
POLTICA
PBLICA SETORIAL

116/463

No somente o desenvolvimento
tecnolgico que impe valorizao da perspectiva dinmica do ordenamento jurdico.
O termo globalizao, por intermdio de seus
[76]
inmeros significados
, exige a adaptao
do ordenamento jurdico mediante uniformizao internacional, cujo efeito intensificador da superao das fronteiras nacionais
[77]
gera a cogitao de um direito global
.
Em poucas palavras, a globaliza[78]
o um processo
, que se apresenta com
significados complementares nos ramos do
conhecimento
cientfico.
Comumente,
aponta-se a liberdade de mercado internacional como a sntese econmica da globalizao orientada por discursos de dei[79]
ficao das economias modernas.
Alis,
a terminologia adotada para designar o processo de aproximao mundial denota a

117/463

posio central do aspecto econmico de


[80]
abertura
comercial.
Para
sua
instrumentalizao, idealizou-se a uniformizao normativa, a estandardizao social
em padres culturais e a padronizao tcnica, reflexo tecnolgico do movimento de
globalizao. Neste ltimo item, evidencia-se
melhor a importncia da linguagem setorial.
Ao lado dessas caractersticas, costumam-se
enumerar tambm outros fatores como a
crescente influncia das multinacionais, da
tecnologia da informao, do consumismo,
da integrao regional, da internacionalizao dos direitos humanos, das redes temt[81]
icas de pessoas
. A rede de influncia social sobre a poltica pblica ampliou-se em
complexidade e extenso, gerando novas
exigncias de estruturao do Estado e da sociedade. Com a aproximao dos interesses
internacionais das fronteiras estatais, o foro
de discusso da legislao setorial foi, em

118/463

parte, deslocado para organismos internacionais e acordos bilaterais. Os pases


perifricos deixaram de deter as rdeas de
opo poltica e passaram a ter de negociar
suas legislaes nacionais, gerando o fen[82]
meno do realinhamento constitucional
.
A partir de ento, o conhecimento
detm peso decisivo na determinao da
poltica pblica setorial, pois dele depende o
convencimento dos demais partcipes da
comunidade internacional quanto necessidade ou irrelevncia de cada opo
poltica interna. Somente o conhecimento setorial habilita os pases a
fazerem frente crtica de mera recepo dos padres internacion[83]
ais
. Isso ocorre porque a globalizao
carrega consigo a uniformizao jurdica. As
polticas pblicas nacionais no mais podem
destacar-se das ponderaes internacionais.
Ampliado o rol de partcipes na formulao

119/463

da poltica pblica, tambm foi potencializada a inovao. No plano privado, a refern[84]


cia tecnoestrutura de Galbraith
esclarece o movimento de transformao do
mercado, que deixa de ser o mecanismo de
alocao eficiente de recursos viabilizado
[85]
pelo Estado
, e passa a ser dirigido pela
inteligncia organizada da empresa e, portanto, pelo investimento na criao de necessidades por via de estratgias de
marketing.
Disso tudo resulta a constatao
de valorizao do momento dinmico
presente na implementao das polticas
pblicas. No mais suficiente tratar a
realidade com previses abstratas petrificadas em instrumentos normativos
perenes, que teoricamente absorveriam a maior parte da carga de litigiosidade. Hoje, necessrio que o Estado
trabalhe com a realidade mediante

120/463

estabelecimento de metas variveis de


[86]
acordo com as situaes que se pem.
A
poltica pblica encontra-se espelhada na
evoluo de cada setor de atividades relevantes, constituindo um dos elementos necessrios para qualificao de tais atividades
em direo produo de bem-estar.
Tais consideraes situam-se no
mbito do chamado governo por polticas
(government by policies) como qualificativo
representativo do sculo XX. Como consequncia, a interveno estatal nos setores
relevantes de atividades um pressuposto
para se relacionar a evoluo setorial com o
adensamento dos direitos fundamentais em
sua dimenso concreta. Por tudo isso o conhecimento to relevante: conhecimento
setorial para ponderao das fronteiras de regulao no gerenciamento
normativo da realidade voltado
[87]
otimizao da eficincia
dos

121/463

setores representativos da economia


nacional dentro de patamares ticos
de desenvolvimento. A introduo de
entes de direito pblico tematicamente especializados as agncias reguladoras , principalmente a partir da segunda metade da
dcada de 1990, no Brasil, responde, em
parte, referida demanda por um conhecimento setorial capaz de produzir regulao
em ambientes complexos e em constate
transformao.

MODERNIZAO DO
DIREITO
ADMINISTRATIVO
5.1
REGIMES
JURDICOS
PRESTAO DE SERVIOS

DE

Alterada a perspectiva no tratamento da poltica pblica setorial, velhos


temas de direito administrativo, que passaram despercebidos enquanto o estudo
jurdico no se via ameaado por novas de[88]
mandas de otimizao e de dinamizao
,
exigiram maior aprofundamento.

[89]
O fenmeno da publicatio
,
predominante na histria administrativa
brasileira dos trs primeiros quartis do
sculo XX e de ntida tradio francesa,

123/463

evidenciou tratamentos jurdicos estanques


entre o servio considerado pblico e o
privado. Esgotadas as foras de diviso precisa entre papel estatal e liberdade individual, o servio reservado ao Estado deixou de
carregar o carter de exclusividade ao
mesmo tempo que a atividade privada passou a comportar interferncias pblicas, ambos cedendo espao para a apropriao de
um conceito anglo-saxo mais abrangente: o
[90]
de atividade regulamentada.
No campo do tratamento jurdico
dos direitos fundamentais, a passagem do
Estado Liberal para o Estado Social produziu
claras transformaes de pontos de vista,
que obrigaram o mundo jurdico a contemplar a face objetiva de concretizao dos
direitos ao lado da face subjetiva de sua pura
titularidade. Enquanto isso, no que diz respeito postura estatal frente aos setores da
economia, o efeito do mesmo perodo

124/463

histrico foi exatamente o inverso, na medida em que ocorreu o fortalecimento do movimento liberal de separao entre o pblico
e privado, agora sob o enfoque da prestao
estatal de servios. O diferencial do Estado
Social nesse particular no foi, portanto, o de
se alterar a percepo jurdica de segmentao entre prestaes pblicas e privadas, mas o de ampliar, consideravelmente, o
rol de atividades reservadas ao Estado, como
ocorreu com as inverses estatais dos
setores de energia e telecomunicaes de
meados do sculo XX no Brasil como forma
de arrogar a si as necessidades da coletividade para promoo de bem-estar.
O fenmeno de prestao de servios e sua normatizao no foi enfraquecido pelo pensamento social como ocorreu
com a viso individualista dos direitos fundamentais. Nestes, a evoluo concreta das
tenses sociais da segunda metade do sculo
XIX exigiu participao ativa estatal para

125/463

reequilibrar as situaes jurdicas individuais, facultando a todos usufrurem das


previses abstratas de direitos mediante
fornecimento, pelo Estado, das condies
concretas de acesso aos direitos de liberdade.
Os direitos vida, propriedade, liberdade
e igualdade formal, dentre outros, foram
melhor concretizados com o incremento de
direitos a prestaes positivas estatais, tais
como a previdncia social, a tutela do hipossuficiente no direito do trabalho, a atividade
de fomento a juros baixos para aquisio da
casa prpria, o acesso gratuito ao Judicirio,
dentre outros. Para consecuo desses objetivos, embasado na tradio francesa de segregao dos servios, o Estado assumiu
setores de atividades econmicas, buscando
compensar o dficit de acesso da populao a
servios bsicos ou mesmo viabilizar a
padronizao de atividades produzidas em
larga escala.

126/463

A tradio liberal de separao


entre Estado e sociedade deu origem segregao entre servios pblicos e privados
como compartimentos estanques do sistema
normativo brasileiro. No se quer dizer, com
isso, que a distino entre servios pblicos e
privados esteja em decadncia, pois o que caracteriza o direito brasileiro exatamente a
submisso da Administrao a um direito es[91]
pecial destacado do direito comum
, mas
a compreenso de que a caracterstica
pblica ou privada no est eternamente amarrada a um determinado servio, que pode
perder sua essencialidade com o tempo ou
mesmo ganh-la. Alm disso, a compreenso
de que um mesmo rol de servios pode
conter mbitos de prestao em regime
pblico, convivendo com formas de
prestao em regime privado revela a complexidade da dinmica regulatria. Um fenmeno muito prximo se fez presente na
histria jurdico-constitucional brasileira

127/463

[92]
desde a Constituio Federal de 1934
,
em que os chamados doutrinariamente de
servios sociais submeteram-se, e se submetem at hoje, a regimes jurdicos pblico
ou privado conforme a pessoa que os presta.
Enquanto os servios forem definidos, a priori e ad eternum, como pblicos
ou privados, a realidade de aplicao do
direito continuar destoando muito da previso normativa. Para fugir da deciso
casustica e no-programada, mas
pressionada pela realidade, o Direito
brasileiro absorveu a maleabilidade
na percepo da realidade de um servio, ou seja, na percepo de seu
carter concreto de essencialidade. Os
servios mudam e as necessidades da coletividade tambm. De que adianta fincar-se a
bandeira do servio pblico em servios que
sofrem defasagem de interesse social em
curto espao de tempo. o direito tramando

128/463

contra sua prpria funo de orientador de


condutas. Um servio hoje tido por essencial
portanto pblico , como a telefonia fixa,
pode perder seu status ou ombrear com outros servios mais abrangentes, como promete o fenmeno da convergncia tecnolgica no mbito das telecomunicaes. O ordenamento jurdico petrificado ostentaria
um servio morto como palavra de ordem
publicista e o restante dos servios restaria
abandonado a sua prpria fortuna pelo
simples fato de que a impreciso terminolgica entre servios pblicos e privados decorre exatamente da procura exagerada por
uma definio eterna e universal do que
pblico, acorrentando-o em dispositivos ex[93]
clusivistas.
Atente-se, por fim, para o
fato de que no se est aqui defendendo a extino da distino entre regimes pblico e
privado, mas a simples possibilidade de que
seus objetos servios pblicos e privados
sejam melhor ponderados e atualizados s

129/463

transformaes nsitas regulao setorial e


que no se rendam a definies simplis[94]
tas
, que substituem a maleabilidade
jurdica pela impreciso terminolgica apta
s negociaes privadas do interesse pblico.
O que se apresenta hoje mais
uma etapa de reaproximao, que demanda
correspondncia no ordenamento jurdico
mediante modernizao do direito administrativo. Se por um lado, a prestao exclusiva dos servios pblicos pelas mos do
Estado sofreu crticas de eficincia, universalizao e modicidade de tarifas, por outro
lado, a complexidade dos setores de atividades e suas inter-relaes levaram o Estado a
repensar o benefcio do sistema exclusivista
e segregado entre servios pblicos e privados. A partir da, a transformao do modelo
disps-se coexistncia de regimes jurdicos
no mesmo rol de servios para congregar a
dinmica, eficincia e concorrncia de preos

130/463

(no necessariamente a livre concorrncia e


[95]
a livre iniciativa
) com o desgnio pblico
de universalizao e continuidade. A etapa
atual da regulao foi o caminho aberto para
compatibilizar dois sistemas, cuja convivncia parecia inaceitvel no modelo anterior de
absoluto antagonismo entre pblico e
[96]
privado.
A partir de ento, sociedade,
por suas instituies, foram abertos espaos
de atuao no desenvolvimento setorial,
principalmente por meio das figuras da
audincia pblica e da consulta pblica.
Presente, diretamente, na prestao dos servios, o Estado no pde, isolado da sociedade, responder s demandas de rpida
evoluo social. A modernizao do
direito administrativo desloca o
Estado para o intervencionismo indireto, resultando na entrega de maior
poder normativo as instituies reguladoras coerentemente com o novo

131/463

modelo de
pblicos.

prestao

de

servios

5.2
REGIMES
JURDICOS
DE
PRESTAO
DE
SERVIOS
REGULADOS:
DIVISO
CONSTITUCIONAL
DE
TITULARIDADE
As mudanas introduzidas no ordenamento jurdico brasileiro rumo modernizao do direito administrativo, entretanto, precisam ser justificadas em meio
s crticas de carncia de sintonia entre as
mudanas idealizadas e as assimiladas pelo
direito, que remontam discusso de fundo
sobre a natureza e o regime jurdico de
prestao de um servio regulado.
As emendas constitucionais setoriais de 1995 enfatizaram a imperfeio da
tradicional
classificao
de
direito

132/463

administrativo, que gravava um rol de atividades, em seu conjunto, pelo carter pblico
ou privado. A pergunta aprofundada aps as
emendas setoriais encontra-se na cogitao
do regime jurdico aplicvel aos servios regulados. Estariam eles, agora, submetidos, ao
regime pblico ou ao privado? Tais servios
regulados, enfim, estariam submetidos, integralmente ao regime pblico ou a um duplo regime, pblico e privado?
Para compreenso destas indagaes, dois conceitos devem ser esclarecidos: regime jurdico; e titularidade constitucional das atividades econmicas em
sentido amplo.
Regime o sistema de uma disciplina jurdica. Assim, o conjunto de regras jurdicas integradas para consecuo de
uma finalidade comum. Quando esta finalidade de interesse pblico em meio a uma re[97]
lao
vertical
caracterizada
pela

133/463

manifestao de poder extroverso estatal,


chama-se dito sistema de regime pblico.
Poder extroverso, por sua vez, a possibilidade de imposio de deveres ao outro sujeito
da relao jurdica sem sua concordncia.
Decorre do poder pblico, da prevalncia do
interesse pblico e da possibilidade do uso
da fora fsica e sua exclusividade pelo
Estado. Trata-se da manifestao do poder
poltico assim entendido quando um centro
de imputao normativa interfere unilateralmente na esfera jurdica de outrem. Poder
extroverso , portanto, a possibilidade de
obrigar unilateralmente a terceiros. Ope-se,
portanto, ao chamado poder interno, que o
poder prprio das relaes privadas consubstanciado na possibilidade do sujeito de
direitos constranger sua prpria esfera
jurdica.
Um dos elementos fundamentais
para determinao do regime a ser aplicado
a uma relao jurdica qualquer a natureza

134/463

da atividade em jogo. Se a atividade for considerada exclusiva do Estado, ou mesmo


privativa do Estado, o regime jurdico aplicvel ser o pblico, em maior ou menor
extenso conforme o caso. Se a atividade for
considerada um servio social, o regime
variar conforme a pessoa prestadora. Finalmente, se a atividade estiver caracterizada
como atividade econmica, o regime a ela
aplicvel ser, em regra, o privado, exceo
de atividade monopolista.
Embora a distino acima apresentada seja relativamente clara, a definio da natureza das atividades no o . O ndice mais seguro para se estabelecer a distino provm do texto constitucional, embora ele no seja uma fonte autoexplicativa e
didtica. dele, portanto, que se extrai a titularidade das atividades em geral.
H atividades que so atribudas
ao Estado de forma exclusiva, tais como as
atividades de trato soberano, como

135/463

jurisdio, normatizao, poder de polcia,


tributao e oramento. So de titularidade
do Estado e so impassveis de transferncia
aos particulares.
Prximas s atividades exclusivas
encontram-se as atividades privativas do
Estado. Elas so de titularidade estatal, mas
a prpria constituio permite a transferncia de sua prestao ao particular. Como a
prestao de ditas atividades somente pode
ser transferida aos particulares por intermdio de contratos administrativos de concesso ou de permisso (art.175 da Constituio Federal de 1988), o Estado continua responsvel
subsidiariamente
por
sua
prestao.
Dentre as atividades privativas,
encontra-se a parcela de servios regulados
essenciais sociedade em seu conjunto e que
abrangem, a depender do autor, todos ou
parcela dos servios de telecomunicaes,

136/463

energia eltrica, minerao, transportes,


dentre outros.
H uma categoria especial de servios, que so de titularidade integralmente
tanto do Estado como dos particulares, como
os servios de sade e de educao. Quando
prestados pelo Estado diretamente, ou por
intermdio de terceiros, submetem-se a regime pblico. Se, entretanto, forem prestados por conta e risco dos particulares,
submetem-se a regime privado.
Finalmente, o campo das atividades econmicas residual. Enquadram-se
nessa categoria todas as atividades no expressamente definidas como atividades exclusivas, privativas ou sociais pela Constituio Federal de 1988.
O conceito de servio pblico
surge assim como um elemento aglutinador
das atividades de titularidade do Estado, e

137/463

por consequncia, tidas como essenciais


sociedade.
Tradicionalmente, os servios regulados, no Brasil, foram considerados servios pblicos e, portanto, submetidos, via
de regra, a regime especial administrativo
(regime pblico). Com a modificao implementada pelas emendas setoriais de 1995, o
tratamento dos servios exprimiu uma ciso
dos setores em atividades submetidas a regime pblico e atividades submetidas a regime privado, mediante a expurgao do
termo servio pblico do texto correspondente a cada setor e a introduo de competncia da Unio para autorizao de servios regulados. Ao lado, portanto, dos contratos administrativos de concesso e de permisso de servios pblicos regulados, surgiu a possibilidade de mera liberao de amarras administrativas ao exerccio de atividades econmicas reguladas. sobre essa
novidade constitucional que se apoia o

138/463

modelo brasileiro atual de regulao de


atividades essenciais.
Em resposta questo formulada
mais acima sobre que regime jurdico deveria ser aplicado aos setores regulados, a prtica das instituies reguladoras tomou a
frente dos administrativistas brasileiros para
revelar o que j se praticava em diversos
setores muito antes de ditas emendas constitucionais: a atribuio de regime
jurdico pblico ou privado, no a um
setor em seu conjunto, mas a segmentos de atuao concreta intestinos a
um setor essencial de atividades. O servio universal obrigatrio passou a se dirigir
a um subconjunto de atividades de um setor
[98]
regulado
: cobertura de determinadas
linhas regulares, no setor de transportes; ao
servio postal de cartas, nos correios; ao
atendimento mdico patrocinado pelo
Estado, no setor de sade; aos servios

139/463

bsicos de telefonia, a um servio universal


de TV por assinatura, e eventual extenso
banda larga, nas telecomunicaes; ao
gerador em regime de servio pblico, no
setor eltrico.

5.2 AUTORIZAO DE SERVIOS


A discusso existente na doutrina
brasileira sobre o conceito de autorizao de
servios na Constituio Federal de 1988 decorre de acusada incongruncia constitucional no emprego do termo. Enquanto o art.
175 trata da prestao dos servios pblicos
por concesso ou permisso, os arts. 21, XI e
XII e 223 prevem servios inscritos na competncia da Unio, mas passveis de
prestao indireta mediante concesso, permisso ou autorizao.

140/463

As hipteses interpretativas podem ser resumidas em duas: (i) a autorizao prevista nas emendas setoriais de 1995
nada mais seria do que uma terceira forma
de delegao da prestao de servios pblicos e, portanto, o art. 175 teria estabelecido
requisitos especficos para prestao de servios pblicos em regimes de concesso e de
permisso, remetendo, implicitamente, o
tratamento dos servios pblicos prestados
por meio de autorizao s regras gerais do
regime pblico; (ii) a autorizao prevista
nas emendas setoriais de 1995, por outro
lado, indicaria o reconhecimento constitucional de que subconjuntos dos servios regulados so, na verdade, atividades econmicas em sentido estrito, dependentes do
cumprimento de normas administrativas
para seu exerccio por particulares, resultando na compreenso da coexistncia
entre servios pblicos (concesso e permisso) e atividades econmicas stricto sensu

141/463

(autorizao) no mesmo rol de servios regu[99]


lados
.
A par dessas consideraes, h
ainda a crtica aplicao prtica do instituto da autorizao, que, embora qualificado
pela doutrina tradicional como ato unilateral, discricionrio e precrio, apresenta, por
exemplo, na Lei Geral de Telecomunicaes
brasileira (Lei n 9.472/97), caracterstica de
vinculao, que seria prpria da li[100]
cena.
No se deve esquecer, todavia,
que a base argumentativa contra o uso do instituto da autorizao para atividades econmicas stricto sensu assenta-se na defesa da
discricionariedade como elemento essencial
de sua definio e na insistncia de que
aquele instituto teria significado unvoco. Ou
seja, o fundamento terico que vem sendo
utilizado
por
parcela
da
doutrina

142/463

administrativista brasileira para justificar a


exclusividade de servios pblicos no rol de
atividades reguladas decorre de uma posio
intransigente sobre o conceito jurdico de
autorizao. Essa intransigncia no tem
sido confirmada, em quase duas dcadas de
vigncia do atual modelo regulatrio
brasileiro, pelas agncias reguladoras, pela
legislao setorial ou mesmo pelo Poder
[101]
Judicirio.
A Constituio no esgota o
sentido, nem limita de forma apriorstica e
precisa, a autorizao. Ela dificilmente dar
a soluo didtica e unvoca para satisfao
do intrprete. Ela muito menos se arvora na
condio de carrasco da evoluo do direito.
Isso no quer dizer que a norma infraconstitucional esteja livre para criar, mas no se
pode utilizar da Constituio para embasamento de argumentos totalizantes, que
retirem da discusso jurdica o ensaio de
solues melhoradas e desviem a ateno
dos aplicadores do direito.

143/463

A autorizao, portanto, tem sido


aceita, na prtica brasileira, embora questionada em teoria, como instrumento de reconhecimento
administrativo
do
cumprimento dos requisitos impostos aos
administrados para exerccio de atividades j
previamente inscritas em sua esfera jurdica
privada.

Parte II

FUNDAMENTOS
DE
DIREITO
REGULATRIO

DIREITO REGULATRIO
E ESTADO REGULADOR
O posicionamento jurisprudencial
e doutrinrio que vem se cristalizando no ordenamento jurdico brasileiro acerca de
novas formas de tratamento jurdico-administrativo de setores de atividades relevantes
transparece especializao suficiente para a
cogitao de um ramo de estudos direcionado s especificidades da regulao, semelhana do ocorrido, em outros tempos, com o
direito do trabalho, o direito financeiro, o
direito tributrio, o direito do consumidor, o
direito ambiental.
Em busca de elementos comuns
que viabilizem uma viso mais ampla e construtiva do fenmeno setorial, o direito da
regulao, ou direito regulatrio, encontra-se
nesse estgio j vivenciado por outras

147/463

disciplinas e caracterizado pela sedimentao de ndices distintivos de seu


estudo, cujo ponto de partida o de formulao de princpios intersetoriais comuns
aptos a retratarem um ramo de conhecimento til compreenso e soluo de
[102]
questes alinhadas regulao.
Algumas consideraes j podem
[103]
ser encontradas sobre o tema.
Enumera-se, como princpio intersetorial do
modelo brasileiro atual de regulao a desin[104]
tegrao vertical
entre infraestruturas
de uso comum e servios singularizados, viabilizando a chamada transparncia informativa, veculo necessrio ao controle das subvenes cruzadas. A este, pode-se acrescentar a conexo de infraestruturas, como
determinao normativa de manuteno ou
edificao de uma infraestrutura essencial
para um determinado setor de atividades, e a

148/463

compatibilizao de regimes jurdicos, em


que, a partir da tradicional distino entre os
servios pblicos (ou servios submetidos ao
regime pblico) essenciais, universais,
contnuos e subsidiados por fundos e os
servios privados (ou servios submetidos ao
regime privado) sujeitos a efetivos diss[105]
abores de riscos de mercado
, inseremse, nos arcabouos normativos setoriais, disposies que viabilizem a convivncia de servios prestados nos dois regimes jurdicos.
Revela-se mais adequado, todavia,
assentar-se o direito regulatrio na procura
por princpios ou instituies verdadeiramente gerais norteadores da regulao como
um todo, ou ainda, distintivos da regulao
enquanto tal frente a conceitos prximos,
como o de interveno, de controle e de
poder de polcia, e que no pactuem com
ideologias ocasionais de escolha do melhor
direcionamento econmico da atividade,

149/463

pois, se se quisesse detalhar o rol de princpios intersetoriais enunciados no pargrafo


anterior, dever-se-ia comear pela prpria
orientao concorrncia como requisito do
modelo atual de regulao inscrito na compatibilizao de regimes jurdicos, algo que
no se afigura essencial para a cogitao da
regulao.
O esforo de identificao desses
ndices de regulao setorial dos nossos tempos em detrimento de ndices gerais , certamente, meritrio para o desenvolvimento do
pensamento setorial, mas no pode macular
a regulao com o estigma certo ou errado
segundo cada ideologia que o analisa da
competio e orientao pelo mercado. As
instituies de regulao so neutras quanto
aplicao isenta das estaes de humor
poltico, embora conscientes de sua presena
no jogo poltico e de seus reflexos no ordenamento jurdico. Em outras palavras, dizer
que a convivncia de regimes jurdicos em

150/463

um mesmo rol de atividades ou a desagregao vertical so instituies intersetoriais hoje predominantes no significa dizer
que a regulao somente seja objeto de
estudo do direito regulatrio se qualificada
por tais ndices. Esses ndices desagregao vertical, compatibilizao
de regimes jurdicos, conexo de infraestruturas so qualificativos especficos da regulao, mas no so
caractersticas inerentes a ela, pois orientaes regulatrias distintas podem exigir,
por exemplo, ordens normativas que privilegiem a duplicao de infraestruturas ao invs
do trnsito de servios por uma infraestrutura nica, bem como a horizontalizao de
uma cadeia produtiva, ou mesmo a segmentao de servios em determinado setor
de atividades em silos isolados de regimes
pblicos e privados.
No Brasil, a conformao regulatria predominante na segunda metade da

151/463

dcada de 1990 at os dias de hoje revela a


opo por uma forma de regulao com caractersticas especficas. Ela no resume o significado da regulao enquanto objeto de
estudo de um direito regulatrio que pretenda
transcender
as
configuraes
presentes no ordenamento jurdico nacional,
em que sequer h a previso de rgos reguladores para todos os setores regulados. Embora, sob o ponto de vista estritamente constitucional, somente exista a previso de estruturas reguladoras especializadas para dois
setores (servios de telecomunicaes, no
art. 21, XI, e pesquisa, lavra, refinao, importao, exportao e transporte de petrleo, gs natural e outros hidrocarbonetos
fluidos e seus derivados, no art. 177, 2, III),
pode-se afirmar que arcabouo normativo
infraconstitucional expandiu consideravelmente esse modelo de regulao assentado
em rgos reguladores para o conjunto dos
setores regulados, como se ver mais a

152/463

frente, com o detalhamento das estruturas


regulatrias brasileiras. Apenas a ttulo exemplificativo, no pas tido como fonte do
modelo regulatrio das agncias independentes, vale dizer, nos Estados Unidos da
Amrica, no h previso constitucional de
nenhuma autoridade administrativa inde[106]
pendente.
O importante, assim, ter-se
em mente que a presena de tais estruturas
se insere dentre as formas tericas possveis
de regulao, quais sejam: a regulao pelo
mercado, em que se confia na densidade da
concorrncia para corrigir distores; a regulao por rgos reguladores, em que se criam superestruturas estatais tcnicas para
acompanhamento setorial; a regulao endgena, alcanada via estatizao dos presta[107]
dores dos servios regulados
; a regulao por contrato, que se satisfaz com regras
contratuais acordadas caso a caso e, portanto, em termos jurdico-administrativos,

153/463

resume-se s normas firmadas em contratos


administrativos (concesso e permisso). Segundo essa classificao, o modelo regulatrio brasileiro pr-1995 pode ser perfeitamente compreendido como um modelo
misto de regulao tradicional via contratos
administrativos e de regulao endgena via
estatizao da prestao dos servios. Assim,
a opo por um modelo de regulao depender das peculiaridades de cada modelo
[108]
regulatrio
, dentro das possibilidades
[109]
abertas pelo texto constitucional
e, por
isso, o conceito geral de direito da regulao
no se restringe ao modelo regulatrio
brasileiro vigente, muito embora suas instituies desagregao vertical, conexo e
compartilhamento de infraestruturas, compatibilizao de regimes jurdicos, competio sejam importantes objetos de
estudo. Nenhum deles, entretanto, se

154/463

apresenta como caracterstica intrnseca


regulao em si mesma.
Deve-se, portanto, entender a regulao por suas instituies bsicas para, a
partir deste ncleo de significado, expandir o
conhecimento geral, regional ou setorial a
princpios comuns, como os dirigidos regulao setorial vigente.
Assim, a identidade do direito
regulatrio depende do enunciado do significado da regulao propriamente dita.
Em uma primeira abordagem do
significado de regulao, esclarecedor que
se faa um exerccio comparativo que, embora simplificador de momentos histricos,
divisa o aspecto regulador de outras opes
de atuao estatal. Como oposio opo
histrica de proeminncia da funo reguladora estatal, tem-se, de um lado, o papel
empreendedor ou prestador de servios do
Estado, ou tambm chamado Estado

155/463

provedor de bem-estar, interventor direto e


executor. Trata-se, em outras palavras, do
papel complementar ou substitutivo do
Estado ao mercado como Estado concentrado na atuao social e empresarial,
sem que isso signifique inexistncia de regulao. Esse tipo estatal representado pelos
termos Estado do Bem-Estar Social (welfare
state), Estado Providncia (tat-provid[110]
ence)
ou Estado Desenvolvimentista.
Inteiramente distinto do Estado Providncia,
mas ainda oposto proeminncia da funo
reguladora estatal, tem-se, de outro lado, a
centralidade do mercado como mecanismo
de alocao eficiente de recursos por excelncia. Em tal configurao estatal, ao
mercado dado o papel de coordenador das
atividades econmicas e ao Estado, o papel
de garantidor unicamente da propriedade e
dos contratos essenciais ao bom funcionamento do mercado excludas funes de interveno no plano econmico e social. Fala-

156/463

se, nesse ltimo caso, do Estado mnimo ou


abstencionista, cujas funes reguladoras
tambm presentes se ocupam da preservao
da fronteira entre a atuao estatal e as
atividades econmicas.
Como diferencial dos dois modelos ideais de Estado liberal e de Estado
social, encontra-se o chamado Estado regulador, que se define pela proeminncia no
da interferncia direta para promoo do
desenvolvimento econmico social, nem
mesmo da no-interveno para dinamizao do mercado, mas pelo papel de coordenao, de gerenciamento, de controle, de in[111]
terveno indireta
, ou sinteticamente,
de regulao estatal, entendendo-se esta ltima como resultado da compreenso do
Estado e do mercado no mais como entes
estanques ou antpodas, mas como fenmenos interdependentes e essenciais consolidao dos direitos fundamentais.

157/463

Assim, a regulao no , em si
mesma, uma caracterstica diferencial do
modelo atual de Estado regulador, pois a
presena de competncias regulatrias no
[112]
Estado brasileiro no recente.
O diferencial moderno inscrito no significado de
Estado regulador est na proeminncia de
uma espcie de regulao estatal presente na
conformao atual dada ao Estado. Da
mesma forma, o Estado regulador no se
consubstanciou em oposio somente a um
Estado Social-Burocrtico empregador de
prestadores de servios essenciais sociedade, mas tambm como opositor a um
Estado caracterizado pela inexistncia ou
averso interferncia no mbito econmico
e social, ou seja, crena no mercado autorregulado. O Estado regulador, portanto, no
um Estado intervencionista, nem mesmo
abstencionista, no sentido que se costuma
atribuir s expresses, mas um Estado que,
embora no promova diretamente o

158/463

desenvolvimento econmico e social (Estado


do Bem-Estar Social) nem opte pela entrega
dessa funo a um terceiro mediante desregulao do mercado (Estado mnimo), atua
como regulador e facilitador ou financiador
a fundo perdido desse desenvolvi[113]
mento
. O Estado regulador, portanto,
definido pelo carter dirigente e gerencial de
que se reveste a Administrao Pblica para
conformao das atividades essenciais segundo ordens de promoo dos direitos fundamentais delas dependentes.
Fala-se, no Estado regulador,
de uma Administrao Pblica gerencial no lugar de uma Administrao
Pblica burocrtica. Enquanto, na Administrao Pblica burocrtica, a garantia
dos direitos sociais remetida contratao
direta de servidores pblicos atuantes nos
diversos ramos das atividades econmicas,
na Administrao Pblica gerencial, o

159/463

mercado tomado como instrumento para


consecuo dos direitos fundamentais mediante acompanhamento conjuntural e ponderado de custos, infraestrutura, servios,
bens pblicos, tarifas, reas de cobertura,
dentre outros componentes das opes de investimento de um setor regulado. Em outras
palavras, no Estado regulador, h um acompanhamento gerencial da concretizao dos
direitos fundamentais mediante opes regulatrias de encaminhamento do setor.
Nesse sentido, o Estado regulador um fenmeno recente caracterizado por transcender
a viso maniquesta de oposio entre
Estado e mercado, ou entre Estado e sociedade, de conflito entre foras ilusrias
que, ao final de contas, so um nico substrato utilizado para consecuo dos direitos
fundamentais. O Estado regulador um
Estado reconciliado com o mercado,
entendendo-o no como um ser autnomo e
independente, mas como produto de

160/463

regulao estatal. Da mesma forma, a insero do mercado na equao regulatria no


se presta extino da equao em prol da
atuao autnoma do mercado. O mercado
se justifica enquanto dirigido pela regulao
rumo ao interesse pblico. O pressuposto do
Estado regulador a persistncia de ambos.
O Estado regulador, portanto,
um modelo estatal assentado na atuao
concertada de interveno estatal frente aos
reflexos verificados pari passu no setor regulado. Por isso, dizer-se que o Estado regulador envolve atuao administrativa conjuntural, pois dependente de acompanhamento pari passu do desenvolvimento de
um setor de atividades essenciais. Assim,
tanto o mercado, quanto a interveno estatal, so colocados, para o Estado regulador,
como variveis, cujo comportamento interfere nos rumos tomados por uma Administrao Pblica gerencial em prol da consecuo dos direitos fundamentais.

161/463

No Estado regulador, h a substituio da parcela de desenvolvimento econmico e social antes absorvida na estrutura
burocrtica estatal do Estado Social por um
controle indireto regulatrio sobre os mercados. A posio do Estado regulador como
meio termo entre dois modelos ideais ideologicamente bem definidos Estado Liberal e
Estado Social explica o porqu do surgimento dessa figura de Estado regulador em
conjunto com propostas de desregulao ou
desregulamentao, assim entendidas como
a diminuio do papel estatal regulamenta[114]
dor das atividades econmicas.
Dita
desregulao nunca foi, entretanto, projetada como uma ode contra a regulao.
Pelo contrrio, o alvo da desregulao
dirigiu-se aos excessos da regulao. Exemplo esclarecedor dessa postura est no fato
de que a atividade reguladora foi reforada
pelo inaugurador das privatizaes europias, o Reino Unido, onde os monoplios

162/463

naturais privatizados exigiam agora redo[115]


brada regulao
.
No difcil, em meio a todas essas consideraes, confundir-se Estado regulador com a regulao que lhe peculiar, j
que esse tipo de Estado se preocupou em encastelar a regulao em sua prpria designao. A regulao, em si mesma, no foi
erigida como bastio do Estado regulador
brasileiro, mas o foi uma forma de regulao: a regulao por interveno estatal indireta de atividades essenciais e presumivel[116]
mente competitivas.

REGULAO: OBJETO DE
ESTUDO DO DIREITO
REGULATRIO
Tendo em vista o posicionamento
terico do Estado regulador, j se pode antecipar a concluso de que o Estado regulador
no o objeto de estudo do direito regulatrio, mesmo porque, se assim o fosse, a
disciplina jurdica dependeria de um
fenmeno poltico-jurdico situado e datado
no tempo e, portanto, fadado a ser superado.
O ramo de estudo de direito preocupado com
a regulao certamente no se presta ao
estudo de um momento histrico somente,
mas de um fenmeno jurdico que teve uma
de suas manifestaes a interveno estatal
indireta sobre a atividade econmica em sentido amplo erigida a qualificativo

164/463

identificador do Estado contemporneo: a


regulao propriamente dita.
O objeto de estudo do Direito regulatrio , portanto, a regulao em si
mesma, que detm diversas dimenses. ,
portanto, relevante, para o entendimento do
objeto do direito regulatrio, o estudo das espcies de regulao. Por esse meio, restar
mais claro o fato da regulao, enquanto
fenmeno abrangente, transitar entre tipos
distintos de interveno, resguardando-se a
concepo mais ampla de regulao como
acompanhamento do destino de atividades
essenciais sociedade.

2.1 FORMAS DE REGULAO


O grau de centralizao regulatria de servios transparece a maior ou
menor confiana do Estado no alcance do

165/463

interesse pblico, mediante outorga de sua


[117]
prestao iniciativa privada.
H dois
conceitos que evidenciam como a regulao
dos servios pblicos opera ao longo da
histria: controle pela descentralizao
[118]
e controle pela centralizao.
Controle pela descentralizao implica a aceitao, pelo Estado, de que suas finalidades
possam ser plenamente alcanadas pela ao
dos particulares. Fala-se, ento, em regu[119]
lao desconcentrada
como sinnimo
de desregulamentao, esta comumente
utilizada em diversos significados. Por outro
lado, o controle pela centralizao denota
falta de confiana na iniciativa privada para
o alcance espontneo dos fins patrocinados
pelo Estado independentemente de sua
intromisso. Fala-se ento em regulao
[120]
concentrada
, ou impropriamente, em
regulamentao.

166/463

A par dos conceitos de centralizao regulatria ou descentralizao regulatria, existe o esforo de distino quanto
s formas de manifestao da regulao,
apresentando-se basicamente como: regulao
operacional;
e
regulao
normativa.
Regulao operacional ou diz respeito a afetar atividades iniciativa privada
ou ao Estado. a referncia ao plano fsicoestrutural da regulao dos servios.
Pergunta-se:
quem
ir
exerc-los?
Responde-se pela opo quanto regulao
operacional dos servios. Regulao operacional, portanto, a intensidade com que o
Estado avoca a si e a suas entidades a
tarefa de desempenhar certas ativid[121]
ades.
Por outro lado, a regulao normativa diz respeito ampliao ou restrio

167/463

das atividades alcanadas por regramento


[122]
estatal direto.
Tal distino entre regulao operacional e regulao normativa permite analisar com maior preciso a forma de concentrao regulatria dos servios pblicos e
das atividades econmicas. A concentrao
regulatria pode ocorrer somente no mbito
operacional ou somente no mbito normat[123]
ivo. A tendncia
mais recente a de
regulao descentralizada operacionalmente
e de normatividade complexa, ou seja, de
regulao normativa centralizada, mas remetida a autoridades administrativas.

2.2
EFEITOS
REGULATRIAS

DAS

OPES

168/463

Em sntese, de um lado tem-se a


pergunta sobre quem prestar o servio e ento se trata de falar em regulao operacional
centralizada

intervencionismo
[124]
direto
ou descentralizada. Por outro
lado, questiona-se se h regramento especfico da atividade, remetendo-se agora
aos conceitos de regulao normativa centralizada intervencionismo indireto ou
descentralizada.
A regulao normativa centralizada permite que sejam identificadas, no
Estado, atividades de fomento, regulamentao, monitoramento, mediao, fiscalizao, planejamento e ordenao da eco[125]
nomia
sem que ele assuma a prestao
direta dos servios. Assim, a opo pela regulao operacional descentralizada no esgota
as opes estatais regulatrias. O fato do
Estado no mais intervir sob o ponto
de vista operacional de no mais

169/463

prestar diretamente uma utilidade


populao no significa que ele esteja intervindo menos. Tanto assim,
que o que caracteriza o conceito de agncia
reguladora, analisado mais a frente, a estrutura normativa de maior intervencionismo estatal, pois a poltica de baixo intervencionismo estatal abraada pela forma
tradicional de regramento jurdico geral, abstrato e totalizante, que transfere ao Judicirio a soluo das peculiaridades geradas
pela dinmica social; a crena de que a mo
invisvel do mercado solucionar percentual
elevado de transgresses normativas e que o
Poder Judicirio lidar com o ilcito reman[126]
escente
. Na regulao operacional descentralizada, para a qual o Brasil tem se inclinado, o Estado continua detendo uma
margem de manobra normativa, que no se
resume a simples opo entre exarar ou no
regramento sobre o servio. Ao optar pela
regulao normativa centralizada, o Estado,

170/463

agora, enfrenta outra questo, to antiga


quanto o conceito de interesse pblico: a de
se definir a forma de controle da prestao
dos servios pelos particulares; a de se saber
para onde estar orientada a poltica estatal
de regulao dos servios descentralizados;
enfim, a de se escolher a corrente de
pensamento que orientar a regulao.
Duas correntes clssicas de
pensamento se opem, sabendo-se que a diviso didtica e imprecisa, comportando
diversas subdivises: uma delas voltada a
colocar em primeiro plano a remunerao do
capital empregado no servio para atrao de
investimentos estrangeiros; a outra, voltada
a valorizar os conceitos de interesse pblico,
de adequao do servio e do bem-estar do
consumidor, condicionando o retorno do investimento aos nveis de satisfao e con[127]
tinuidade do servio.

171/463

2.3
FUNO
NORMATIVA
CONJUNTURAL DO EXECUTIVO
A funo regulamentar representa
a parte normativa da regulao que cabe ao
Executivo, sem, todavia, esgot-la, pois ela
uma normatividade condicionada legalidade da medida e, portanto, submissa s
diretivas de polticas pblicas de regulao
exaradas pelo Legislativo. A prescrio de
comportamentos para orientao de condutas por intermdio de previses de situaes de fato, ao lado das determinaes de
diretrizes e metas de desempenho, representam uma margem de manobra normativa
em um modelo que exige a coexistncia de
regimes distintos no mesmo rol de atividades, gerando, com isso uma normatividade
complexa.
Exatamente no que diz respeito
citada margem de manobra normativa

172/463

que dito modelo de normatividade complexa


encontra crticas. Elas esto centradas na
alegao de que o Executivo estaria invadindo prerrogativas legislativas ao se utilizar da regulamentao de setores para implementao de polticas pblicas. O fenmeno se avolumou com a descentralizao
operacional dos servios pblicos, desviando
o foco de preocupao do Estado Social, que
era definido pela interveno direta, para o
incremento da produo normativa. O
Estado deixou de prestar ele mesmo o
servio, passando-o s mos dos particulares, mas, para tanto, ultimou um projeto
normativo mais elaborado voltado s especificidades de cada setor econmico. Este
projeto evidencia mais nitidamente o papel
do Poder Legislativo como formulador de
polticas pblicas gerais e de estruturao
dos setores de interesse pblico, enquanto o
Poder Executivo assume, com clareza, a funo normativa conjuntural destinada a

173/463

acompanhar o setor no seu dinamismo, mas


dentro da legalidade.
A substituio que o Estado Social
determinou na poltica pblica liberal do
government by law pela poltica pblica social do government by policies perpetuou-se
como exigncia de acompanhamento da realidade por produo normativa voltada
poltica de orientao da conjuntura econmica no mais sob a forma de interveno
direta, mas mediante regulao normativa
centralizada em entes estatais autnomos. A
questo que surge, neste ponto, est em
saber se, de fato, o ocorrido evidenciaria migrao de funes do Poder Legislativo para
o Poder Executivo, por intermdio das agncias criadas para o fim de produo normativa complementar ou se refletiria um
aclaramento da sempre existente especializ[128]
ao funcional dos poderes.

174/463

2.3.1 ATIVIDADE NORMATIVA DO EXECUTIVO E


O PRINCPIO DA SEPARAO DE PODERES

A hiptese de que teria havido


transferncia de poderes normativos do Legislativo para o Executivo, ferindo, assim, a
clusula ptrea constitucional brasileira da
separao de poderes despreza a evoluo de
seu sentido histrico sintetizada em Mont[129]
esquieu
e fundamentada nas aborda[130]
gens dadas por Aristteles
, Boling[131]
[132]
broke
e Locke
.
Dentre as atividades entregues ao
Executivo por Montesquieu, esto as aes
[133]
momentneas ou instantneas
, que
so, portanto, conjunturais, dinmicas, instveis. A capacidade normativa de conjun[134]
tura de que fala Eros Roberto Grau
est
inserida no contexto de produo normativa
por rgos e entes da Administrao para o

175/463

fim de acompanhamento setorial, exercendo,


com isso, funo prpria no delegada ,
pois inerente condio dinmica e flexvel
do Poder Executivo. Assim, o Executivo exerce funo normativa, que difere da
funo legislativa. Esta ltima definida
a partir de critrio subjetivo orgnico ou
institucional , em que vale mais para sua
definio o conjunto dos atores do Poder Le[135]
gislativo que propriamente sua funo
.
J a funo normativa divisada no a
partir dos Poderes estatais Legislativo, Executivo, Judicirio , mas das matrias neles
inseridas sem carter de exclusividade.
Tanto assim, que a Constituio Federal de
1988 enuncia, em diversos dispositivos, os
atos normativos dos trs poderes (CF/88:
art. 49, V; art. 97, caput; art. 102, I, a; art.
102, 2o; art. 103, 3o; art. 125, 2o; art. 169,
4o). No se olvida o fato de que as aes abstratas de anlise da constitucionalidade de

176/463

atos normativos no podem ser suscitadas


contra regulamentos em geral do Poder Ex[136]
ecutivo
, mas a razo deste posicionamento do STF est na questo estrutural em
jogo: o juzo destas aes de constitucionalidade, enquanto a anlise dos regulamentos
de legalidade. Dessa forma, o termo ato
normativo dos artigos correspondentes ao
controle abstrato de constitucionalidade inscritos na Constituio Federal de 1988 no
exclui os regulamentos por no serem prescries normativas, mas em razo do requisito do juzo de constitucionalidade da
[137]
medida.
Alm disso, se h atos normativos com fora de lei para os fins de questionamento de constitucionalidade e de com[138]
petncia do STF
, porque h ato normativo sem fora de lei no sistema jurdico
brasileiro. No h, portanto, delegao de
poderes, em sentido prprio, mas utilizao

177/463

de funo normativa originariamente atribuda ao Executivo. Isso no significa que


ele possa exerc-la quando quiser e independentemente de prvia atuao legislativa.
O sistema constitucional brasileiro, em razo
das vinculaes estruturais da separao de
poderes, impe que o espao normativo do
Executivo esteja previamente aberto por dispositivo de lei e da a caracterstica de fonte
[139]
secundria a seguir esmiuada.
Esse
raciocnio evita a perplexidade comumente
verificada na anlise da jurisprudncia
norte-americana ao constatar que o princpio
bsico de proibio de delegao funcional
entre os poderes (non-delegation) somente
[140]
aplicado em casos extremos.
So extremos porque excepcionais, j que os demais casos tidos como de aplicao tmida do
princpio, na verdade so de utilizao de
competncia prpria do Executivo.

178/463

A funo normativa est assentada na primariedade do enunciado


normativo: ela se impe por fora prpria,
podendo existir em decorrncia do exerccio
de poder originrio Legislativo (em sentido subjetivo) ou em decorrncia de poder
derivado Executivo (em sentido subjet[141]
ivo).
O conceito de funo normativa,
portanto, abarca a funo legislativa, a funo regulamentar e a funo regiment[142]
al.
Estas funes no se confundem
com a possibilidade de controle dos demais
poderes pelo Legislativo, que Montesquieu
[143]
chamou de poder regulador.
O art. 25, do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias, da Constituio
Federal de 1988, suscita certas consideraes
que, aparentemente, indicariam a proibio
constitucional da presena de atos

179/463

normativos do Executivo no novo ordenamento jurdico instaurado. Segundo o


dispositivo:

180/463

Constituio
Federal
brasileira de
1988
Art. 25. Ficam revogados, a
partir de cento e oitenta dias
da promulgao da Constituio, sujeito este prazo a
prorrogao por lei, todos os
dispositivos legais que atribuam ou deleguem a rgo
do Poder Executivo competncia assinalada pela
Constituio ao Congresso
Nacional, especialmente no
que tange a:
I - ao normativa;
II - alocao ou transferncia
de recursos de qualquer
espcie.

181/463

Da leitura do art. 25 do ADCT,


poder-se-ia extrair a concluso de que a
partir de cento e oitenta dias da promulgao
da Constituio, no poderia mais existir lei
que atribusse competncia legislativa ao Executivo exceto em caso de sua prorrogao
mediante deciso do prprio Legislativo,
que, por ser exceo, no se poderia estender
ao infinito. exatamente isso que o dispositivo diz e deve ser precisamente isso o aplicado. O desejo do constituinte de extirpar do
ordenamento jurdico dispositivos legais que
ferissem o princpio da no-delegao de
poderes est evidente no art. 25 do ADCT.
Ele significa a proibio de delegao de
poder legislativo por lei ao Executivo exceo, claro, da previso expressa constitucional de lei delegada, com as respectivas
limitaes contidas no art. 68 da Constituio Federal de 1988. No h nada a ser reparado no enunciado constitucional. Ele no
diz respeito ao tema ora analisado do

182/463

exerccio de poder normativo prprio do Executivo mediante abertura legal exigida pela
separao de poderes vista sob o enfoque estrutural. No h delegao de poder normativo, mas reconhecimento e autorizao de
seu exerccio dentro da sistemtica de distribuio de funes normativas para o Executivo. Ele Poder Executivo no pode exercer competncias normativas reservadas
ao Congresso Nacional nem que estas lhe sejam entregues por lei, mas no se pode furtar, e portanto deve exercer suas competncias normativas abertas por dispositivos legais que definam parmetros de atuao
normativa regulamentar.
2.3.2 ATIVIDADE NORMATIVA DO EXECUTIVO E
O PRINCPIO DA LEGALIDADE

No contexto da regulao, o respeito legalidade apresenta dois sentidos:


a) submisso do rgo ou ente da Administrao responsvel pela emisso de

183/463

regulamentos setoriais correspondente lei


definidora de competncias; b) respeito aos
dispositivos emanados de normas legais ou
regulamentares. Este ltimo entendimento
ameniza a enraizada polmica da existncia
de conflito entre a legalidade e o poder regulamentar, viabilizando o modelo atual de escala industrial de produo de regulamentos
por rgos reguladores.
Note-se que no h aqui apologia
produo em escala de regulamentos, mas
justificao do modelo de regulao instaurado no Brasil perante o art. 5o, II, da
[144]
Constituio Federal de 1988
: ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer
alguma coisa seno em virtude de lei. O
termo lei aqui referido no pode ser compreendido no seu sentido mais estrito e isso
no nenhuma novidade ou argumentao
puramente doutrinria: a prpria prtica
do sistema constitucional brasileiro aplicada

184/463

pelo Supremo Tribunal Federal. cedio que


um dos argumentos proibitivos de tratamento de matria penal substantiva por medida provisria o de que o art.5o, XXXIX,
da Constituio Federal de 1988, ao prescrever que no h crime sem lei anterior que o
defina exprimiu lei em seu sentido exclu[145]
sivamente formal
. Por isso, mesmo a
medida provisria ato normativo com
fora de lei no pode tratar de disposies
que definam crimes e cominem penas. Se o
termo lei do art.5o, XXXIX, da Constituio
Federal de 1988 to restrito a ponto de inviabilizar o uso da medida provisria,
mesmo antes das limitaes expressas advindas da Emenda Constitucional n. 32, de 2001
(art. 62, 1, I, b da CF/88), isso significa
que a previso de lei do art.5o, II, da Constituio Federal de 1988 , no mnimo,
menos restritiva, pois no se pode sustentar
que ele no se refira a disposies veiculadas

185/463

por medidas provisrias. Se assim o , o argumento comumente utilizado contra a existncia de poder normativo do Executivo de
que o termo lei do art.5o, II, ou do restante
da Constituio Federal de 1988, deve ser interpretado restritivamente falho, pois, ao
menos h nveis de sua extenso: lei estritamente formal do Legislativo; lei, como instrumento normativo com fora de lei formal; e porque no lei como ato normativo.
Ainda, poder-se-ia acenar com argumentos perifricos, como o que se assenta
na redao do art. 5o, II, da Constituio
Federal de 1988, que probe o constrangimento de direitos exceto em virtude de lei.
Segundo este argumento, o texto constitucional no resumiria o condicionamento de
direitos a comando legal. Toda limitao decorrente de prvia abertura legal, inclusive
por ato normativo da Administrao, seria,
assim, condizente com o texto constitucional, desde que no ultrapassasse o mbito de

186/463

atuao permitido por lei. Mas este argumento no se sustenta se no estiver clara a
questo da delegao inconstitucional de
funes legislativas, ou seja, da distino
entre funo legislativa e funo norm[146]
ativa.
Sob o ponto de vista estrutural, a
[147]
legalidade exige lei que atribua
com[148]
petncia executiva secundria
, pois
pressupe prvia abertura legal, e no
simplesmente subordinada, para produo
de regulamentos setoriais. A mesma legalidade tambm justifica a vinculao dos atores
setoriais (prestadoras e usurios/consumidores) orientao emanada da funo
normativa conjuntural do Executivo (em geral, por meio de superestruturas administrativas autnomas) pela produo de disposies regulamentares parte da funo
normativa que foi distribuda entre os

187/463

poderes estatais no diploma constitucional.


A regulamentao emanada do Executivo,
neste caso, no desrespeitar a hierarquia
normativa, pois mesmo que seja independente de atribuio explcita e pontual de funo normativa, afigura-se como atribuio
implcita decorrente da destinao de competncias de certos setores ao Executivo. A
lei em sentido formal decorrente de processo legislativo , portanto, o nico caminho constitucionalmente autorizado a abrir
espao interferncia do Executivo na preciso dos direitos, como historicamente
ocorre em questes como as de posturas
[149]
urbanas e regras de trnsito.
O reconhecimento da existncia
destes regulamentos problematiza a questo,
que deixa de ser analisada e discutida
quando simplesmente se nega constitucionalidade aos inmeros atos normativos do Executivo, que, por serem indesejados, no so

188/463

[150]
menos reais.
No menos real tambm
a constatao da presena de funo administrativa no Legislativo quando da implementao de polticas concretas de governo
por via de leis formais no auge do Estado Social, resultando nas chamadas leis-medida
(Massnahmegesetze). A distino existente
entre lei e regulamento, submetendo este
quela no significa eliminar a funo normativa do Executivo, mas parametriz-la se[151]
gundo uma hierarquia
prevista no sistema constitucional sem olvidar a diviso
material dos contedos normativos entre os
poderes estruturais do Estado.
Superados os obstculos possibilidade de atividade normativa regulamentar
funo normativa do Executivo , enfatizase a compreenso de que o Poder Executivo
desvia a finalidade desta atividade se substitui
manifestaes
propriamente
legislativas.

189/463

2.3.3 ATIVIDADE NORMATIVA DO EXECUTIVO E


ENTES ADMINISTRATIVOS AUTNOMOS

A discusso sobre a plausibilidade


jurdica da regulao como ela se apresenta
hoje no ordenamento jurdico brasileiro no
se esgota na discusso da plausibilidade
jurdica da produo normativa do executivo. H uma questo subsequente: como
aceitar a presena de entes administrativos
ditos independentes para o desempenho
desta funo normativa natural ao Executivo
se a Constituio Federal de 1988 atribuiu
competncia exclusiva ao Chefe do Executivo
para expedir decretos e regulamentos para
fiel execuo da lei (art. 84, IV e pargrafo
nico) e para a direo superior da Administrao Pblica (art. 84, II)?
A primeira parte da questo dirigida aos chamados regulamentos executivos, que tiveram seu significado restrito
doutrinariamente orientao de atuao da

190/463

Administrao Pblica, com fundamento no


poder hierrquico do Chefe do Executivo,
para instrumentaliz-la ao cumprimento das
disposies legais. O enunciado constitucional de competncia exclusiva do Chefe do
Executivo para expedio de decretos e regulamentos para fiel execuo de lei no esgota, portanto, o sentido da funo normativa do Executivo. Esta se apresenta inclume no mbito de preenchimento normativo do ordenamento jurdico que no se resuma a ordens estruturadoras da Administrao para viabilizao da lei. Persiste a possibilidade de utilizao da funo normativa
do Executivo para regulamentar atividades
expressamente atribudas por lei, em que implicitamente se destina funo normativa ao
rgo ou ente competente para fazer funcionar o setor mediante preenchimento regulamentar submisso legalidade, esta sim,
fonte definidora da poltica pblica setorial.
O art.84, IV, da Constituio Federal de

191/463

1988, explicita a condio infralegal, mas


no despida de normatividade, do Chefe do
Executivo quando da orientao estrutural
da Administrao Pblica a partir da hierarquia inerente ao Poder Executivo.
No h, portanto, proibio ao exerccio de funo regulamentar por intermdio de entes administrativos com competncia atribuda gesto de um conjunto de
atividades, muito embora isto no signifique
alienao do Executivo frente lei em sentido formal. Esse raciocnio evita a perplexidade que se apresenta nas exposies
doutrinrias brasileiras sobre o tema, que,
cientes da realidade constitucional do pas,
vem-se obrigadas a encerrar sua argumentao com o reconhecimento do fracasso
histrico do esforo de efetividade das disposies constitucionais do art.84, IV, e
pargrafo nico, apontando para a antiga,
difundida e tolerada (...) prtica de que
rgos autrquicos regulamentem as

192/463

[152]
leis
. O que falta, portanto, o aprofundamento dogmtico da questo para que
fique bem definida a fronteira alm da qual o
poder normativo do Executivo deixa de ser
secundrio, transformando-se em inconstitucional. A acusao de inconstitucionalidade total e apriorstica de qualquer normatizao de entes autrquicos do Executivo levou
ridicularizao do argumento jurdico
frente imposio prtica da natureza das
relaes funcionais do Estado.
A anlise do art. 84, II, da Constituio Federal de 1988, assenta-se em argumentos semelhantes. Ao se dizer que o
Chefe do Executivo desempenha a direo
superior da Administrao Pblica, isso no
significa subservincia de conscincia, nem
muito menos disponibilidade de cargos segundo a vontade do Presidente soberano da
Repblica: a maior parte da carreira administrativa est fora do alcance do juzo de

193/463

oportunidade do Chefe do Executivo, pois


garantida pela burocracia que a protege.
Logo, no h nada de excepcional em
permitir-se a presena de conselheiros ou
diretores de entes da Administrao indireta
que no estejam envergados ao gosto e desgosto do Chefe do Executivo. Aspecto inteiramente distinto encontra-se na considerao dificilmente encontrada nos crticos do
modelo regulatrio atual e pertinente impossibilidade de anlise final de deciso da
Administrao por ausncia de recursos administrativos que cheguem ao Chefe do Executivo, tolhendo o juzo final de oportunidade que lhe teria sido outorgado pelo art. 84,
II, da Constituio Federal de 1988. Essa argumentao poderia levar a certa perplexidade se j no se convivesse com modelos de
tribunais administrativos afastados da reviso de suas decises pelo Ministrio a que
esto vinculados, pois, de fato, o que o
art.84, II, diz que a estrutura da

194/463

Administrao Pblica encontra-se submetida s orientaes hierarquicamente superiores do Chefe do Executivo. Contudo, o
dispositivo constitucional no torna a
matria normativa exclusiva do ltimo escalo da estrutura administrativa, remetendo
esta considerao produo legislativa, de
cujo processo, no se deve esquecer, o Chefe
do Executivo faz parte.
Tais consideraes no desconhecem a possibilidade de superao da discusso sobre a constitucionalidade de entidades administrativas regulatrias mediante a referncia previso constitucional de
dois dos atuais rgos reguladores
[153]
ANATEL e ANP
. Previstos na Constituio Federal de 1988, eles encarnariam excees aos dispositivos de competncia reservada ao Chefe do Executivo (art. 84, II e
IV, da Constituio Federal de 1988). Esse
ponto
de
vista,
que
apoia
a

195/463

constitucionalidade de regulamentao infralegal de atividades essenciais na presena


de referncia expressa a rgos reguladores
revela, contudo, dois problemas: a) somente
duas das atuais agncias reguladoras seriam
regulares e estariam aptas a cumprir suas
funes regulamentares; b) mesmo estas
duas agncias poderiam ter sua autonomia
questionada por violao da separao dos
poderes por via transversa ao implementarem exceo a incisos do art. 84, que funciona
como divisor de guas entre o Legislativo e o
Executivo. Desta forma, a explicao da
autonomia regulatria das agncias por meio
de normas constitucionais excepcionais peca
por privilegiar solues pontuais, quando a
presena de tais entidades j decorre naturalmente da harmonia preconizada entre os
poderes por meio de distribuio no exclusiva de funes. O argumento da previso
constitucional excepcionadora obedece ao
pressuposto,
acima
questionado,
de

196/463

exclusividade de tratamento normativo pelo


Poder Legislativo e que no condiz com a
complexidade institucional atual.
E qual seria, portanto, o efeito
jurdico da previso constitucional de ditos
rgos reguladores? Como no existem termos inteis no ordenamento jurdico, as previses concernentes regulao do petrleo
e das telecomunicaes devem operar algum
efeito. Este efeito est na distino entre
poder normativo secundrio e subordinado
explicitada linhas acima. Por estarem expressamente previstos na Constituio
Federal de 1988 como rgos reguladores,
eles no tem somente a tradicional competncia secundria, mas tambm subordinada, pois a dico constitucional exige que o
tratamento legal de tais rgos lhes defina
com os elementos caractersticos da regulao setorial.

197/463

2.3.4 ATIVIDADE NORMATIVA DO EXECUTIVO E


REVISO JUDICIAL

Finalmente, a atividade normativa


do Executivo, no mbito da regulao de
atividades essenciais, suscita tambm
questes referentes extenso de sua reviso
pelo Poder Judicirio. Sob o enfoque
estritamente jurdico-formal, a Constituio
Federal de 1988 estipula expressamente a inafastabilidade da jurisdio quanto a
qualquer leso ou ameaa a direito (art. 5o,
XXXV). Entretanto, no se pode furtar discusso do grau de atuao jurisdicional da
decorrente. Em outras palavras, at onde ir,
de fato, a reviso, pelo Judicirio, da
produo normativa conjuntural do Executivo, que , por natureza, tcnica e, s vezes,
fundada em prognsticos da Administrao
sobre a evoluo futura de um setor de
atividades?
O termo comumente utilizado
para descrever o fenmeno de abertura de

198/463

opes administrativas por meio da definio tcnica como argumento de autoridade


o da discricionariedade tcnica da Administrao Pblica. Esse termo transparece
a afirmao de que certas decises, por sua
elevada complexidade de ordem tcnica,
somente poderiam ser tomadas por quem
nelas especializado, deixando ao Judicirio
a possibilidade de se pronunciar somente
quanto aos erros manifestos.
O prprio conceito de discricionariedade tcnica atacado como uma contradio em si, pois reuniria em sua postulao termos que se anulariam, j que a discricionariedade pressupe espao decisrio
aberto por lei, enquanto a tecnicidade carregaria, em si, uma determinao precisa de
critrios a serem seguidos, estrangulando
aquele espao que se pretendia previsto na
lei, transformando, assim, o ato cogitado em
ato vinculado, ou seja, em ato no qual no h
margem de opes possveis a serem

199/463

tomadas, mas somente um comportamento


previamente estabelecido a ser implementado pela Administrao Pblica.
Para compreenso da questo da
discricionariedade tcnica, necessrio
primar por preciso terminolgica. H um
grande salto entre os conceitos de discricionariedade externa e discricionariedade
interna.
A discricionariedade externa, impropriamente inserida em casos de discricionariedade tcnica, significa a margem de
opes possveis do administrador prevista
em formulao jurdica que contm, dentre
outros, dados tcnicos. Neste caso, o administrador deve partir dos elementos tcnicos
j esclarecidos na fundamentao de sua deciso e lanar mo da clssica discricionariedade administrativa aberta expressamente
pelo texto legal. Seria o caso de uma norma
que estabelecesse opes para o administrador destruir ou apreender uma substncia

200/463

txica. A determinao da natureza da substncia um juzo tcnico prvio opo do


administrador entre destruir ou apreender o
produto. Logo, a discricionariedade externa
pressupe a soluo do significado dos dados
tcnicos contidos na previso normativa.
J a discricionariedade interna
revela a verdadeira temtica da discricionariedade tcnica e se define pela cogitao de
um espao discricionrio aberto pela dificuldade de se determinar o sentido do
termo tcnico inscrito na lei. A discricionariedade tcnica est na entranha dos juzos
[154]
tcnicos.
Quem conhece tecnicamente,
verdade, tem condies de decidir melhor
[155]
sobre o significado objetivo
de um
termo tcnico, mas no necessariamente de
forma mais adequada ao ordenamento
jurdico, que agrega carter teleolgico aos

201/463

dados tcnicos, vinculando-os a uma finalidade especfica normativa, cuja prerrogativa


de proteo ltima situa-se no Poder Judicirio. A tecnicidade do tema afasta, na prtica, a ponderao cientfica do juiz sobre os
prs e contras da opo por uma ou outra
tecnologia (esta uma constatao ftica);
ela reserva a rgos formados por especialistas de cada rea a definio da extenso de
certos conceitos, como os de substncia txica, de margem de segurana, de medicamento, de bioequivalncia, de interferncia
prejudicial eletromagntica, mas no inviabiliza antes indica em face da presena de
[156]
standards precisos
, a necessidade de,
a partir de laudos tcnicos, verificar a pertinncia da deciso tomada frente s determinaes legais. Finalmente, deve-se levantar
a questo de que tais standards precisos no
so assim entendidos por serem predeterminados, mas por estarem remetidos motivao da deciso administrativa, analisada

202/463

no controle judicial do ato, que confirmar


ou no a determinao concreta dos parmetros tcnicos razoveis frente ao contato
[157]
da norma com o plano ftico.
Ditos
parmetros tcnicos so esculpidos na motivao da deciso administrativa, o que gera
a possibilidade e exigncia de reviso judicial
dos critrios tcnicos utilizados para tomada
de posio do administrador.
O juzo de legalidade prerrogativa inafastvel do Poder Judicirio, que, por
outro lado, deve cingir-se, quanto ao juzo de
oportunidade do administrador, verificao da proporcionalidade da medida.
Neste caso, as valoraes do administrador,
desde que legais, vinculam a atuao estatal
mesmo que em detrimento da melhor
soluo segundo novos parmetros de quem
enxerga, do futuro, o fenmeno completo,
muito embora se possa exigir a melhor
soluo possvel segundo o nvel de dados

203/463

disponveis e assimilveis no momento da


deciso. A par do juzo de oportunidade do
administrador, h a opo por critrios tcnicos, que carregam consigo certo grau de
hermetismo. Por isso, exige-se conscincia
setorial do julgador para compreenso das
implicaes menos bvias das opes do administrador, bem como se exige ampla motivao da deciso administrativa para permitir o controle judicial. O conhecimento,
por parte do julgador, dos meandros tcnicos
dos setores de atividades relevantes para o
Estado condio para o necessrio controle
judicial da assim chamada discricionariedade tcnica. Em outras palavras, a tecnicidade pode encobrir, no juzo de oportunidade, o juzo de legalidade; pode tomar decises, no juzo de oportunidade do especialista, que diminuam as opes de legalidade do julgador sem que ele perceba tais decises, fechando as solues antes abertas
pela legislao. Tais caractersticas afloradas

204/463

no modelo regulatrio estatal evidenciam a


necessidade do Judicirio, bem como das estruturas postulatrias perante o Judicirio,
de se empenharem em tomar conscincia das
perspectivas abertas pela tecnicidade das
questes setoriais, que obscurece a nitidez
das fronteiras limitadoras dos juzos de
oportunidade, que, por natureza esto vinculados aos parmetros dos juzos de
legalidade.
Alm da ampla discusso gerada
pela discricionariedade tcnica, a atividade
normativa do Executivo depara-se com a influncia de polticas orientadoras de decises
setoriais. O modelo de regulao desloca
para rgos e entes administrativos especficos decises de intenso carter prognstico
carregadas de orientaes polticas de planificao administrativa. Essa , por exemplo,
a opo pela forma de se implementar a
competio em determinado setor. Os casos
de
implementao
de
orientaes

205/463

planificadas na esfera do Executivo, ao contrrio do que ocorre com a discricionariedade tcnica, no se submetem interferncia do Judicirio no cerne das opes
polticas, pois disso resultaria restrio, por
parte do Judicirio, das funes naturais ao
Executivo. No , no entanto, o Executivo
somente que delimita o cerne de seu poder
de orientao poltica por planificao administrativa. Cabe ao Legislativo estabelecer
os standards dentro dos quais o Executivo
produz suas polticas prprias, tanto no
[158]
tocante sua estruturao
, quanto para
normatizao de setores relevantes de atividades. A pertinncia entre os prognsticos legislativos e executivos inscritos em suas correspondentes produes normativas, por
bvio, encontra-se no campo do juzo
jurisdicional.

206/463

2.4 CONCEITO DE REGULAO


Ao se tratar da produo normativa do Poder Executivo, abordou-se apenas
uma manifestao regulatria, que parte do
seu significado e, embora seja um dos significados mais caractersticos da regulao,
no a representa em sua integralidade. A
regulao um fenmeno mais abrangente
de interferncia estatal na atividade econmica em sentido amplo, envolvendo os servios pblicos e as atividades econmicas em
sentido estrito. Mas a definio de regulao
como um fenmeno ftico insuficiente ao
estudo do direito. O objeto de estudo do
direito regulatrio, por princpio,
algo jurdico e, portanto, para os fins
do direito regulatrio, a regulao,
como objeto de estudo, encontra-se
vertida no termo regime jurdico
regulatrio.

207/463

O uso do termo regime jurdico


regulatrio responde busca de um significado mais palpvel impreciso terminolgica trazida pelo enunciado da regulao.
Como explica Sueli Dallari, a regulao foi definida, no sculo XVIII, como
um mecanismo tcnico voltado preservao de uma constante em meio a perturbaes exteriores para alcance de estabilidade,
por exemplo, um termostato. No sculo XIX,
foi definida como um conjunto de ajustamentos biolgicos capazes de preservar o
equilbrio dinmico de um corpo. O sculo
XX trouxe para o termo o significado de
mecanismo promotor de correes da atuao de um sistema qualquer por intermdio
da avaliao dinmica das informaes recebidas do ambiente regulado. Como teoria dos
sistemas, introduziu-se na economia, na so[159]
ciologia, na cincia poltica e no direito.

208/463

Na economia, o conceito de regulao tomou matiz prprio ao encobrir a caracterstica sistmica propriamente reguladora sob o significado projetado a partir do
final do sculo XIX de atividade estatal
[160]
voltada a suprir as falhas de mercado.
J, na tradio anglo-sax, o significado de
regulao foi apropriado como o conjunto de
atos de controle e direo, assim entendidos
como normas legais e outras medidas de
comando e controle de interveno pblica
[161]
sobre o mercado.
Em mbito internacional, o Bando Mundial assimilou esse ltimo significado da regulao como controles
impostos pelo governo sobre aspectos de
negcios, distinguindo-os da propriedade estatal dos meios de produo e da atividade
[162]
de fomento por incentivos fiscais.
A
regulao, portanto, internaliza em seus
enunciados jurdico-administrativos, direta

209/463

ou indiretamente, a caracterstica de atuao


gerencial da administrao, que se torna
visvel no direcionamento do setor por interferncias estatais ponderadas pari passu e
por constante reavaliao da pertinncia
entre o caminho seguido pelo ambiente regulado e os direitos afetados. O mercado e os
seus senhores jurdicos a livre iniciativa e a
livre concorrncia podem ser itens
diretores de parcela da atuao regulatria,
mas no se apresentam como princpios
jurdicos exigveis para o conjunto das ativid[163]
ades reguladas.
A regulao, portanto, enquanto
regime jurdico regulatrio, apresenta-se
como um conjunto de disposies normativas e administrativas caracterizadas por
seu carter conjuntural de influncia ou con[164]
trole
sobre o ambiente regulado mediante batimento entre resultados esperados e
resultados efetivamente alcanados. O

210/463

mecanismo regulador presente na origem


terminolgica da regulao apresenta-se
como um diferencial do regime jurdico
regulatrio, revelando-o como um conjunto
de atuaes normativas e administrativas
capazes de interagir pari passu com os
rumos efetivamente detectados no ambiente
regulado para redirecion-lo aos deveres
normativos de concretizao dos direitos
fundamentais.
O
transparece,

regime jurdico regulatrio


portanto, o conjunto de
[165]
produes no s normativas
, mas administrativas de diuturna reconfigurao do
ambiente regulado, como tambm do formato estatal de ataque aos problemas nele detectados, entendida a indispensabilidade de
atuao estatal no que se refere preservao dos princpios do servio pblico, mediante polticas regulatrias nsitas aos
princpios jurdicos inscritos na ideologia

211/463

[166]
constitucionalmente adotada.
Dita diuturna reconfigurao voltado tanto para o
ambiente regulado quanto para a prpria
conformao estatal interventora, na medida
em que a projeo da atuao estatal regulatria parte do pressuposto de atuao
dinmica e proativa governamental, ou seja,
da conscincia, por parte do governo de
planto, de que sua atuao necessria
concretizao dos direitos fundamentais. O
depoimento de George Soros sobre a crise
financeira iniciada em 2007 e resultante do
dficit regulatrio do sistema financeiro
norte-americano dirige-se ao cerne da
questo ao defender a necessidade de um
[167]
governo que acredite no governo
, vale
dizer, de um governo que acredite no seu papel decisivo e imprescindvel para aperfeioamento do sistema democrtico e das
relaes econmicas a ele subjacentes. Em
outras palavras, a regulao integra o modo

212/463

de ser da liberdade democrtica ao representar a convico de que no existe uma regio de atividades econmicas livre de leis;
no h um setor desregulado no sentido preciso da palavra. Uma sociedade pautada na
liberdade no significa uma sociedade avessa
regulao. Mesmo Friedrich Hayek confirma a onipresena da regulao em
[168]
qualquer modelo estatal.
Dentre as categorias de atuao
estatal reveladas no estudo do regime
jurdico regulatrio, encontram-se: fomento,
regulamentao, monitoramento, mediao,
[169]
fiscalizao, planejamento
e ordenao
[170]
da economia;
gerenciamento normativo
[171]
de conflitos;
regulamentao de atividades inseridas em mbito de competncia es[172]
tatal;
ordenao
da
atividade

213/463

econmica

[173]

, inclusive da atividade
[174]
monopolista
; outorga de servios e
autorizao de uso de meios para universalizao ou expanso geogrfica, enfim, atividades de ndole normativa e administrativa
teis, sob o ponto de vista individual, e necessrias, se vistas em conjunto, ao acompanhamento e redirecionamento de atividades econmicas em sentido amplo. A composio das funes normativa e administrativa em um ambiente de acompanhamento e controle , em sntese, o diferencial de autonomia do ramo de estudos do
direito regulatrio.
A regulao, em sntese, a
presena de regras e atuao adminis[175]
trativa (law and government)
de
carter conjuntural pautadas no pressuposto de diuturna reconfigurao
das normas de conduta e dos atos

214/463

administrativos pertinentes para a finalidade de redirecionamento constante do comportamento das atividades submetidas a escrutnio, tendo-se
por norte orientador parmetros regulatrios definidos a partir dos enunciados de atos normativos e administrativos de garantia dos direitos
fundamentais.
Traduzindo-se o enunciado da
regulao em termos prticos, a regulao,
por exemplo, do Servio Telefnico Fixo
Comutado atividade submetida a exame e
acompanhamento estatal minucioso faz-se
por intermdio de disciplina normativa infralegal da Agncia Nacional de Telecomunicaes (resolues), e por atos administrativos pertinentes, tais como autorizaes,
concesses, atos de fiscalizao, monitoramento e mediao de disputas, segundo
parmetros de comportamento das atividades reguladas derivados do enunciado

215/463

constitucional dos direitos fundamentais


vida, liberdade, igualdade, segurana e
propriedade, minudenciados nas polticas
pblicas setoriais emanadas da normatizao
secundria do Ministrio das Comunicaes
(portarias ministeriais) e da Presidncia da
Repblica (decretos presidenciais), em prol
do objetivo de maior aproximao possvel
entre a prestao efetiva do servio e a
prestao do servio esperada da integral aplicao de regras e princpios jurdicos. A
regulao apresenta-se como o rol de atividades de reorientao diuturna dos atores setoriais governo, empresas, usurios/consumidores, cidados e estrutura regulatria
rumo maior sintonia possvel entre o
modelo ideal de funcionamento do ambiente
regulado ordenado pelo Direito e o efetivo
comportamento das atividades reguladas.
Regulao a reconfigurao conjuntural do ambiente regulado voltada
consecuo de um modelo ideal de

216/463

funcionamento do sistema e dirigida


por regras e princpios inscritos e espelhados nos direitos fundamentais.
No presente contexto regulatrio
brasileiro inaugurado em meados da dcada
de 1990, o rol de instituies jurdicas caractersticas da regulao resume-se aos conceitos de gerenciamento normativo da realidade, outorgas de servios, controle de meios,
assimetria regulatria e fiscalizao. Todos
eles so compatveis com a dinmica vislumbrada na evoluo do direito administrativo
para o acompanhamento cotidiano das
transformaes nas atividades de interesse
pblico. Eles, todavia, no esgotam o substrato de estudo do direito regulatrio, que
se projeta para alm de atividades de interveno indireta no mercado e alcana, como
se viu, atividades de fomento, de planejamento, de interveno direta, enfim, a interferncia estatal em atividades econmicas
lato sensu. Regulao, enfim, inteno de

217/463

direcionamento conjuntural da atividade


econmica no Estado.
Tais instituies regulatrias
regulamentao, monitoramento, fiscalizao, planejamento, ordenao, fomento,
outorgas, alocao de meios abrem espao
para polticas pblicas que no estejam integralmente entregues, por exemplo, ao ideal
de otimizao funcional por intermdio da
concorrncia. Uma teoria jurdica de carter
generalizante no serviria a seus propsitos
se inviabilizasse sua adequao a tipos de
regulao fundados em pressupostos de
poltica pblica distintos. Em outras palavras, no se pode propor uma teoria jurdica
da regulao que esteja comprometida com
ideais, sejam eles de competio ou de
monoplio, de mercado ou de planificao
estatal, mas como instrumento de reunio
dos sucessos e fracassos das polticas
pblicas de fontes ideolgicas distintas. A
teoria jurdica da regulao serve como seara

218/463

de discusso e de orientao a quem no se


rende a argumentos unificadores e destruidores da diversidade de pontos de vista, que
caracterstica do estudo cientfico.
Para compreenso dos princpios
e das instituies regulatrias, essencial a
pesquisa sobre o histrico regulatrio
brasileiro em geral.

2.5
REGULAO
DESREGULAO

VERSUS

O estudo da regulao nos obriga


a cogitar dos nossos pressupostos jurdicos.
Enquanto juristas, temos a conscincia de
que o esquema de foras sociopolticas detm um componente normativo subjacente,
ou seja, de que a realidade de foras sociais,
como a vemos hoje, assenta-se em pressupostos de convivncia social e em

219/463

pressupostos estritamente jurdicos, como os


conceitos de propriedade, de igualdade, de
liberdade.
Quando a regulao lanada
para discusso como a presena organizada
do Estado em setores relevantes, h o natural questionamento originado de concepes
de eficincia econmica, de que a interferncia estatal deveria se restringir ao mnimo
necessrio para preservao da esfera de atuao livre do particular no mercado. A vulgarizao dessa concepo econmica leva,
indevidamente, concluso de que uma
opo de poltica pblica setorial poderia ser
a desregulao do setor para que o mercado
caminhe livre, mas essa no uma proposta
que se sustente quando se parte do pressuposto de que o que se considera como mercado, hoje, no passa de um produto normativo, protegido por direitos de propriedade,
de igualdade, de liberdade. Em outras palavras, o substrato dos modelos de negcio, da

220/463

eficincia e da possibilidade de sucesso do


prprio mercado, um conjunto complexo
de disposies normativas que garantem, s
expensas dos tributos de toda a sociedade, a
lucratividade e a prpria viabilidade de um
setor de atividades.
No setor de atividades mais
festejado como a forma de organizao social
do sculo XXI a chamada sociedade da in[176]
formao, do conhecimento ou de rede
ainda mais evidente que a lucratividade
dos negcios do setor depende primordiamente dos pilares jurdicos de proteo dos
direitos de propriedade afirmados na
normatizao setorial e garantidos por caras
estruturas executivas e judicirias de fiscalizao e aplicao do direito.
A desregulao eventualmente
proposta em um determinado setor de
atividades relevantes significa, portanto, no
a extino da regulao, mas a diminuio de

221/463

apenas uma dimenso da regulao estatal,


que a que procura dirigir o mercado ou impor compensaes pelos benefcios garantidos pelo Estado para quem nele opera
negcios. O primeiro pressuposto, portanto,
quando se trata de discutir a regulao o de
que ao se propor a desregulao de um setor,
o argumento por detrs da desregulao
nunca poder ser o de que o setor funcionaria melhor sem interveno estatal. O fundamento para a chamada desregulao resulta, pelo contrrio, de uma ponderao
sobre os ganhos sociais oriundos da atitude
de diminuio da regulao estatal voltada
compensao social ou orientao do mercado. O afastamento do Estado dessas espcies de regulao somente se justifica se
comprovada que a absteno estatal no direcionamento do setor regulado rumo compensao social e eficincia do mercado
resultaria em maior eficcia dos direitos fundamentais envolvidos. No faz parte,

222/463

portanto, do discurso jurdico, a cogitao da


desregulao como um fenmeno apoiado no
argumento de que um setor de atividades
relevantes tem seu valor e eficincia diminudos pela simples existncia da regulao: um
setor de atividades relevantes um produto
da regulao jurdica.
O exemplo da internet marcante
quando se trata de evidenciar a insuficincia
da afirmao do mercado como um ente vivo
inteligente e eficiente, ao invs de entend-lo
como um produto da atuao regulatria, ou
seja, de atuao concertada e inteligente do
ambiente poltico-jurdico capaz de formatlo em benefcio dos direitos fundamentais.
Se no fosse uma atuao governamental
ativa, o mercado teria enterrado o projeto
que deu vida internet, deixando o mundo
[177]
preso na idade do papel.
Por diversas
vezes, o governo norte-americano e um
centro de pesquisa europeu tentaram

223/463

convencer a iniciativa privada a encampar o


projeto da rede mundial de computadores,
mas a resposta foi unnime de que, na
dcada de 1970, o projeto no diria respeito
aos negcios de interesse de uma grande
empresa de telecomunicaes, a AT&T, e,
mais tarde, na dcada de 1980, j com a
World Wide Web, seria um sistema muito
complicado. Em outras palavras, a lgica da
iniciativa privada expressou sua viso da internet como um negcio no correlato ao das
telecomunicaes. Se no fosse o investimento governamental em estudos universitrios e a necessidade de uma rede
eletrnica de informaes para o desenvolvimento de tais estudos, o mundo no teria a
feio marcante da idade da internet e do
seu substrato econmico: a sociedade-rede.

REGULAO NO BRASIL

3.1 FASES
BRASIL

DA

REGULAO

NO

Uma viso histrica das fases de


regulao dos servios pblicos no Brasil sofre estudo aprofundado e responsvel em
[178]
Aguillar
e compe passo fundamental
compreenso do perodo atual de conformao da regulao operacional e normativa
brasileira.
Do Brasil Colnia ao Primeiro Imprio, vigorou um modelo regulador de servios pblicos comprometido com a concepo patrimonialista de Estado. Da se
identificar com a fase da regulao patrimonialista, sinnimo de apropriao do

225/463

[179]
Estado por seus governantes
, cuja legitimidade esteve apoiada na probabilidade
de reconhecimento de uma estrutura de
[180]
autoridade
representada, no Brasil,
pelo carter tradicional de legitimidade
advinda da pessoa do governante assentada
na devoo aos costumes. Isso tudo transparecia, nessa fase, um momento em que se
entendia o prprio Estado como propriedade
privada do soberano e, portanto, remetia a
extenso da regulao vontade subjetiva do
detentor do poder poltico. A prestao dos
servios pblicos, nessa fase, pequena e sua
evoluo aponta para a correlao entre o
fenmeno da prestao de servios pblicos
e o da urbanizao do pas: construo de
edifcios pblicos civis e militares; medidas
de saneamento bsico; servio de iluminao
pblica; servio de correios e telgrafos; servios bancrios, com o Banco do Brasil, em
1808. Em grande parte, as atividades eram

226/463

puramente controladas por regulao normativa sem interveno direta estatal portuguesa. A nica atividade oficial era a chamada feitoria, que visava explorao da
madeira para a indstria txtil europia. O
pau-brasil estava submetido a regime de
monoplio portugus, utilizando-se dos
mecanismos jurdicos da concesso e do arrendamento para a sua explorao. O Brasil
Colnia, portanto, caracterizado como perodo de regulao por descentralizao operacional prestao de servios afastada do
Estado e por centralizao normativa
concentrao de normatizao sobre atividades reguladas , reforando-se a idia de
privilgio e monoplio estatal de todas as
atividades relevantes. A manifestao de descentralizao da regulao operacional
somente se justificava, ento, pelo desinteresse do governo portugus em viabilizar,
com recursos prprios, a colonizao do
[181]
Brasil.

227/463

A fase de regulao desconcentrada sucedeu a de regulao patrimonialista e est situada do Segundo Imprio
at os anos 30 do sculo XX. O liberalismo
econmico desempenhou seu papel, imprimindo a idia de regulao normativa descentralizada, ou, em outras palavras, de desregulamentao da atividade econm[182]
ica
. Da mesma forma, esse movimento
tambm surtiu efeitos na regulao operacional, que passou a ser descentralizada com
intensa participao de capital estrangeiro. A
idia do liberalismo econmico extremado
de que tudo que o Estado faz, faz mal, e
mesmo que fizesse bem, mal faz, serviu de
fator de conteno da interferncia estatal
tanto normativa quanto operacional exceo das ferrovias e da infraestrutura por[183]
turia.
Da dcada de 30 ao final da
dcada de 80 do sculo XX, o advento

228/463

progressivo do Estado Social legitimou o


controle estatal dos servios de interesse
pblico em face da derrocada do modelo de
economia de mercado abstencionista e abriu
espao para a fase de regulao concentrada, cujos postulados tambm estavam afinados com a irrupo do nacionalismo, que, por sua vez, desempenhou relevante papel na concentrao de setores como
o de energia eltrica e o de telecomunicaes. Em termos jurdico-positivos, foi a
primeira referncia constitucional ao regime
das concesses expressa no art. 137 da Con[184]
stituio Federal brasileira de 1934
. A
legislao federal genrica sobre o regime
jurdico da concesso, no entanto, teve de
aguardar a Lei 8.987, de 1995, muito embora
regulamentaes especficas j fossem implementadas desde ento. Na dcada de 30, o
regime da concesso foi transformado,
tolhendo-se a garantia de juros mnimos ao
concessionrio mediante o art. 142 da

229/463

[185]
Constituio Federal brasileira de 1934
.
Outras referncias histricas evidenciam a
mudana de perspectiva regulatria como
evidencia a edio do Cdigo das guas
(Decreto 24.643/34) e a criao das primeiras agncias estatais no Perodo Vargas,
como rgos de implementao de planejamento e fiscalizao das polticas setoriais:
Conselho Nacional do Petrleo; Conselho
Nacional de guas e Energia Eltrica; Departamento Nacional da Produo Mineral;
Departamento Administrativo do Servio
Pblico; Coordenao de Mobilizao Econmica; Departamento Nacional de Estradas
de Rodagem; Departamento Nacional dos
Portos; Comisso Administrativa de Defesa
Econmica, embrio remoto do atual Conselho Administrativo de Defesa Econmica;
Inspetoria de Obras Contra as Secas. A fase
de regulao concentrada, enfim, foi caracterizada como de regulao centralizada operacional e normativa. J com a volta de

230/463

Getlio Vargas, em 1951, ocorreu o que se


convencionou chamar de inverses estatais
em energia eltrica com a paulatina estatizao do setor mediante a criao da Eletro[186]
brs. Os setores de telecomunicaes
,
energia, transportes, correios e saneamento
bsico foram intensamente regulados j durante o Governo Militar tanto normativa
como operacionalmente.
A fase seguinte a do Estado
Regulador, em que as posturas clssicas do
Estado Mnimo (liberal) e do Estado
Provedor (intervencionista) abrem espao
[187]
para o ideal contemporneo
de menor
intervencionismo direto e maior intervencionismo indireto, ou, em outras palavras,
regulao operacional descentralizada e regulao normativa centralizada e qualificada
pela delegao de poderes ao ente regulador,

231/463

separando-se as figuras do controlador e do


[188]
prestador.
Nesta fase, tomou fora o princpio da subsidiariedade, gerando outro termo
designador daquele momento histrico: o
Estado Subsidirio, cujas diretrizes apontam para a revalorizao da autonomia individual em detrimento do controle social,
para a abertura de espaos nas instituies
pblicas de participao direta da sociedade,
para fomento e regulamentao das atividades privadas, visando otimizar seu sucesso,
e para a promoo de parcerias entre o
pblico e o privado como auxlio viabilizao de atividades antes fora do alcance deste
[189]
ltimo.
O
marco
normativo
dessa
transio para o Estado Regulador encontrase no incio do processo descentraliz[190]
ador
, no Programa Nacional de

232/463

Desburocratizao do final da dcada de


1970, objetivando dinamizar e simplificar o
funcionamento da Administrao Pblica
[191]
Federal
. Na dcada seguinte, o Decreto
95.886, de 29 de maro de 1988, deu novo
impulso, transferindo para a iniciativa
privada determinadas atividades econmicas
[192]
exploradas pelo Poder Pblico
. O preceito ditado pelo art. 173, da Constituio
Federal de 1988, de limitao da interferncia do Estado na atividade econmica, exceto
se presentes imperativos de segurana
nacional ou relevante interesse coletivo,
forneceu o arcabouo normativo para a introduo do Programa Nacional de Desestatizao por intermdio da Medida Provisria
155/90 convertida na Lei 8.031, de 12 de abril de 1990. As foras polticas favorveis ao
novo modelo de poltica de descentralizao
encontraram ambiente favorvel para
aprovao das Emendas Constitucionais

233/463

nmeros 6, 8 e 9, de 1995, que possibilitaram a abertura dos setores de petrleo e


telecomunicaes ao capital estrangeiro e
iniciativa privada nacional mediante privatizao de empresas estatais com a venda dos
[193]
ativos pblicos em telecomunicaes.
A partir de ento, a assimetria
regulatria foi eleita a palavra de ordem
para viabilizar a convivncia dos conceitos de
competio (ou mais propriamente, ambi[194]
ente concorrencial
) e da universalizao. Tal assimetria, em termos gerais, significa a distino de tratamento regulatrio
entre os participantes operacionais dos servios pblicos e das atividades a eles conexas. De um lado encontram-se os prestadores de servios pblicos sujeitos ao regime
de direito pblico e, por isso, carregando
nus maiores para implementao dos seus
objetivos; de outro lado, os prestadores de
servios em regime privado. Na relao entre

234/463

eles, a assimetria regulatria desenha um


parmetro de competio, que exige diferena de tratamento normativo para possibilitar isonomia entre prestadores de servios
em regime pblico e privado. Essa nova estrutura regulatria ampliou a viabilidade do
controle social da prestao de servios
pblicos em virtude da abertura inserida nas
estruturas das atuais agncias reguladoras.
Todas estas modificaes na concepo de
prestao de servios e controle de atividades ainda foram acrescidas das inovaes
da Emenda Constitucional n 19, de 4 de
junho de 1998 a conhecida Reforma Administrativa , em que os conceitos de eficincia, produtividade, participao popular e autonomia viabilizaram novas formas
de relao do Estado com rgos, com entidades da administrao direta e indireta,
ou mesmo, com pessoas de direito privado,
mediante contratos de gesto e fixao de
metas de desempenho.

235/463

3.2 ESPCIES DE REGULAO


A regulao, assim entendida
como atuao normativa e administrativa diuturna para reconfigurao do ambiente regulado, pode se apresentar em trs categorias,
a depender do critrio de segmentao do
que se pretende regular. Fala-se, assim, em
regulao regional, geral ou setorial.
Entende-se como regulao regional aquela voltada ao controle de atividades econmicas lato sensu, tendo em conta
a diviso espacial federativa de poder
poltico. Dita regulao regional pode ser
identificada, no sistema brasileiro, nos re[195]
gimes especiais de tributao.
Neles, a
interveno por induo reflete uma regulao que leva em conta a disposio espacial

236/463

[196]
de poder poltico.
Trata-se tambm de
regulao regional o chamado federalismo
fiscal direcionado s regies menos desenvolvidas com base na distribuio de percentuais do valor de certos impostos a fundos de
[197]
desenvolvimento dessas regies.
J, a regulao geral destina-se a
implementar o controle estatal sobre a totalidade da economia independentemente da
[198]
considerao de regies ou setores
. A
regulao geral est desconectada de setores
da economia, desligando-se de um rol de
prestaes setoriais especficas, devendo,
portanto, ser encarada como regulao de
reas de interesse estatal, como o caso das
opes polticas geradoras do regime jurdico
do consumidor, da concorrncia e do meio
ambiente. Podem ser visualizadas, no Brasil:
em certos entes reguladores estaduais e

237/463

[199]
municipais
; nos mecanismos de controle da concorrncia direcionados a todos os
[200]
setores da economia
; nos mecanismos
de proteo do consumidor; nas propostas
sobre agncia reguladora do meio ambi[201]
ente
; e nos demais instrumentos fixadores de pautas em subsistemas jurdi[202]
cos
.
Finalmente, a regulao setorial
diferencia-se das demais por operar em determinados segmentos de atividades definidas convencionalmente como afins. Temas
como educao, sade, telecomunicaes,
energia, petrleo, transportes, recursos
hdricos, sistema financeiro, dentre outros,
justificam a referncia setorial. A regulao
setorial , sem dvida, a mais representativa dos estudos de direito regulatrio
muito
em
virtude
da

238/463

coincidncia de sua projeo em conjunto com as reformas estruturais do


Estado brasileiro de meados da
dcada de 1990.
Exemplos histricos de entes estatais voltados regulao de setores, ou
regulao de atividades especficas de
setores, todos de interesse pblico, demonstram que este tipo de regulao no recente no Brasil: Comissariado de Alimentao Pblica, criado em 1918, de funes emergenciais voltadas a racionalizar as
dificuldades de abastecimento advindas da
primeira guerra mundial; Instituto de Defesa
Permanente do Caf, criado em 1923 e sucedido primeiramente pelo Conselho Nacional
do Caf, de 1931, e em seguida, pelo Departamento Nacional do Caf, de 1933, at o
aparecimento da autarquia de regulao
[203]
econmica
denominada
Instituto
[204]
Brasileiro do Caf IBC, em 1952
;

239/463

Instituto do Acar e do lcool IAA, tambm uma autarquia de regulao econmica,


[205]
criada em 1933
; Instituto Nacional do
Mate, de 1938; Instituto Nacional do Sal, de
1940; Instituto Nacional do Pinho, de 1941;
Departamento Nacional de Energia Eltrica
[206]
DNAEE, de 1968
, cujas funes foram assimiladas pela ANEEL; Conselho Na[207]
cional do Petrleo CNP
. A eles, so
acrescidas as atuais agncias reguladoras
[208]
[209]
[210]
federais
: AEB
; ANATEL
;
[211]
[212]
[213]
ANEEL
;
ANP
;
ANVISA
;
[214]
[215]
[216]
ANS
;
ANA
;
ANTT
;
[217]
[218]
ANTAQ
; ANCINE
. O modelo
brasileiro tem semelhana com modelos de
regulao setorial implantados em outros
[219]
pases. No Reino Unido: OFWAT
;

240/463

OFCOM

[220]

; OFGEM

[221]

. Nos Estados
[222]
[223]
Unidos da Amrica: ICC
; FCC
;
[224]
FERC
. Na Alemanha: Bundesnetzagen[225]
tur
; entre vrios outros. O modelo tambm encontra sintonia no ambiente inter[226]
[227]
[228]
nacional: UIT
; OMS
; FAO
;
[229]
[230]
[231]
UNESCO
; UPU
; IAEA
, e est
apoiado na diviso funcional ligada a conjuntos de temas unidos por um conhecimento
tcnico-cientfico especfico.
Das espcies de regulao anteriormente apresentadas, a que maior presena
institucional obteve na dcada de 1990, em
mbito federal, no Brasil, foi a setorial, revelando a preocupao de reestruturao estatal e investimento em instituies capazes
de promover o preenchimento normativo de
diretrizes regulatrias atualizveis no ritmo

241/463

de alterao da prpria atividade regulada,


ou seja, em instituies capazes de promover
regulao, atuando retroalimentada pelas
reconfiguraes diuturnas do setor. Visualizado o campo de atividades que demanda intromisso estatal, seja pela natureza da
[232]
atividade, seja pela finitude
do meio de
sua manifestao, ou mesmo pelo dever estatal de otimizao do potencial uso de um
bem pblico, as instituies reguladoras passaram a desempenhar papel nuclear na
dinmica
organizacional
daquelas
atividades.
Por fora da novidade terminolgica das agncias reguladoras, o resgate de
estruturas administrativas do passado revelar aspectos mais precisos do formato de
regulao setorial adotada no Brasil.

242/463

3.3 ESTRUTURAS DE REGULAO


SETORIAL
3.3.1 CONSELHOS ECONMICOS

A partir da dcada de 1930, surgiram, no Brasil, os assim chamados conselhos econmicos resultantes da ampliao e
da especializao das atividades estatais. A
[233]
origem
da preocupao de criao de
conselhos consultivos para fornecimento de
bagagem tcnica s decises polticas foi
evidenciada
na
Constituio
Federal
brasileira de 1934, que facultou a criao,
por lei ordinria, de Conselhos Technicos e
Conselhos Geraes para assistirem os Ministrios, chegando mesmo a vincular a deliberao do Ministro de Estado correspond[234]
ente.
Embora a Constituio de 1934
previsse expressamente o Conselho Superior
de Segurana Nacional (art. 159) e o

243/463

Conselho Nacional de Educao (art. 152), a


repercusso prtica da novidade foi tmida,
resumindo-se criao do Conselho Nacional de Educao pela Lei 174, de 1936, e
previso, na Constituio de 1937 (arts. 57 a
63) do Conselho da Economia Nacional, que
no se repetiu nas constituies de 1946 (art.
148, caput) e 1967 (art. 57, VI), inclusive
Emenda Constitucional n.1, de 1969 (art.
160, V).
Da impreciso semntica dos
conselhos, podem-se extrair, todavia, certos
elementos conceituais como o da colegialidade de funes, cuja definio weberiana se
d por sua oposio autoridade monocrt[235]
ica
. O plural, o corpo, o coletivo, a reunio, enfim, a assemblia decisria fazem
parte do significado histrico dos conselhos.
Tais caractersticas incrementam o carter
institucional de convencimento e discusso,
chegando, no direito espanhol, a ser erigido

244/463

condio

de

princpio

definidor da
[236]
natureza dos rgos consultivos
. A
colegialidade permite, assim, maior profundidade das decises, que obtida s custas de maior grau de impreciso e morosid[237]
ade.
Ela divide a responsabilidade da
deciso, atomizando-a em manifestaes
[238]
parciais.
Pode-se dizer, portanto, que iseno, profundidade e morosidade identificam a forma colegial de deciso. Entretanto, no depem, a priori, contra ou a
favor do modelo de deciso colegial, mas indicam os limites para sua manifestao. A
presena dos conselhos pode ser vista como
uma resposta estatal ao desequilbrio gerado
pela especializao do ambiente privado
sobre determinados setores tidos por relevantes para o Estado. O conhecimento especial superior dos interessados atores de um

245/463

determinado setor da economia, que, por


serem partes, so naturalmente facciosos,
somente pode ser contrastado mediante a
presena de conselhos econmicos no ambiente estrutural do Estado para nortearem a
regulao estatal. A existncia dos conselhos
segue uma constatao de Max Weber, de
que o conhecimento tcnico dos privados
superior ao da burocracia pblica. Da a importncia de uma estrutura poderosa, especializada e independente para o exerccio da
atividade regulatria, que tenha acesso ao
conhecimento tcnico produzido em nvel
dos conselhos, ou mesmo, em nvel
[239]
acadmico-institucional.
Ope-se a tal constatao de imprescindibilidade dos conselhos, sua impreciso terminolgica e consequente aplicao
casusta.
No que tange
terminolgica, tem-se a

impreciso
diviso entre

246/463

conselhos de especializao, conselhos consultivos e instncias colegiais controladoras. De um lado, h as corporaes de especializao, que so formadas dentro da estrutura burocrtica estatal por tcnicos habilitados em razo de seus conhecimentos
especiais. Ditas corporaes ombreiam com
as corporaes consultivas, que, na classificao de Weber, so formadas por interessados privados no setor em pauta. Por
outro lado, as instncias colegiais controladoras esto presentes nas conformaes
burocrticas da economia privada, como o
[240]
conselho fiscal de uma empresa.
Dita classificao, no entanto, no
foi absorvida pela prtica institucional
brasileira, o que no impede a concluso de
que h ao menos duas formas essencialmente distintas de manifestao dos conselhos: os de produo de massa crtica para
outros atores do processo decisrio estatal; e

247/463

os de influncia no processo decisrio por


parte do dilogo estabelecido entre o Estado
e o setor regulado, dilogo este inserido na
instituio estatal dos conselhos, ou seja, na
possibilidade da interferncia dos interessados na escolha dos temas e na soluo dos
problemas referentes ao setor de atividades
visado. Seguindo esta classificao, os conselhos integrantes da estrutura estatal
diferenciam-se das instncias colegiais controladoras presentes na economia privada
pelo critrio da fora das decises. Os conselhos presentes na economia privada fornecem
a prpria deliberao perseguida, enquanto
os da esfera estatal refletem funes basicamente tcnicas e opinativas.
Emerge destas constataes, que o
conceito de conselho, embora tenha hoje
perdido sua dimenso inicial, tem sua contribuio de conceito geral do qual derivaram outros atualmente festejados, como
o de comisso e o de agncia. Antes, os

248/463

conselhos exerciam funo meramente consultiva, mas, com o tempo, alguns deles foram alm em face de sua especializao e de
sua condio de complexos perenes frente a
[241]
autoridades efmeras.
A abertura conceitual do termo
conselho gerou o surgimento de outros termos que denotam vinculao decisria para
se contraporem ao aspecto consultivo
agregado aos conselhos hoje existentes. Isso
no quer dizer que todos os conselhos do
Estado brasileiro estejam maculados com a
[242]
funo meramente consultiva
, mas esta
, sem dvida, a caracterstica mais difun[243]
dida.
O aspecto consultivo dos conselhos inseriu neles a demanda de composio
[244]
plural para formao de consenso.
A
participao de diversas tendncias e

249/463

interesses erigiu-os a colaboradores e principais enriquecedores da discusso implementada em outras instituies decisrias.
Isso melhor visualizado na recente criao
de conselhos no mbito das agncias admin[245]
istrativas reguladoras.
3.3.2 CONSELHOS VERSUS AGNCIAS

A procura por ndices de diferenciao entre os conselhos e as agncias esbarra na conscincia de que os critrios da
extrados so muito mais apanhados de aspectos formais reincidentes do que propriamente distines de essncia entre as duas
instituies. No se pode esquecer a paulatina evoluo conceitual dos conselhos,
desembocando na impreciso dos termos
que hoje designam as instituies estatais de
controle. Mas esta constatao no chega ao
ponto de desmerecer divises didticas, que
existem para possibilitar a melhor

250/463

visualizao do contexto conceitual de conselhos e agncias.


Desse modo, no tocante ao seu
funcionamento, os conselhos esto voltados
soluo de questes especficas em razo
das quais houver sido suscitada sua reunio,
enquanto as agncias possuem um quadro
permanente destinado a funcionamento ostensivo. Por isso, em geral, os membros de
conselhos no se afastam de outras funes
na esfera pblica ou privada, ao passo que se
exige, dos membros de agncias, especial
dedicao atividade que l desempen[246]
ham.
A personalidade jurdica de
direito pblico interno da essncia das
agncias administrativas, enquanto os conselhos, em geral, consubstanciam-se em rgos, portanto, centros de competncias despersonalizados do Estado. Enfim, a agncia,
enquanto terminologia, surgiu, no Brasil, na
dcada de 1990, respondendo a uma

251/463

demanda de preciso terminolgica das colegialidades funcionais de carter regulatrio,


que eram relegadas a adotarem os conceitos
de conselhos ou comits e que, assim, no
transpareciam, de imediato, suas referidas
peculiaridades, sofrendo, como sofriam, in[247]
gerncia poltica acentuada.
O caso do
Conselho Nacional de Telecomunicaes
(CONTEL) exemplo de conselho criado
com caractersticas autnomas de comisso
[248]
interministerial
, ou mesmo, de rgo
similar Federal Communications Commis[249]
sion (FCC) norte-americana
, que foi
sendo progressivamente esvaziado e suplantado pela Administrao direta do
Estado.
Com isso, pode-se definir agncia
[250]
administrativa como uma autarquia
especial identificada como instituio estatal

252/463

de regulao operacional ou normativa, que


passou a integrar os aspectos estruturais e
organizacionais do Estado para fins de especializao, celeridade e maior autonomia decisria. Tais caractersticas das agncias administrativas vm mensuradas para que sua
atuao, embora protegida da influncia varivel da poltica de governo, permanea vinculada poltica de Estado, pois os aspectos
de segregao da agncia frente ao Estado
somente se justificam para o alcance da finalidade de sua existncia, qual seja, a
desobstruo do formalismo burocratizante
[251]
de seus procedimentos
, desde que instrumental ao cumprimento dos fins pblicos que qualificam uma autarquia.
As
agncias
administrativas
dividem-se em duas modalidades no Brasil:
agncias executivas; e agncias reguladoras.
Destas, as agncias reguladoras alcanaram
status evidente na organizao (aspecto

253/463

dinmico) e estruturao (aspecto esttico)


do Estado brasileiro de finais do sculo XX.
3.3.3 AGNCIAS EXECUTIVAS VERSUS AGNCIAS
REGULADORAS

Previstas na segunda metade da


[252]
dcada de 1990
, as agncias executivas
significam um signo, sinal, insgnia, rtulo,
enfim, um smbolo identificador da regulao operacional descentralizada. O nome
executiva indica que suas atribuies no
so normativas, mas operacionais. Sua criao busca administrar polticas pblicas em
matria de servios pblicos, diferenciandoas das agncias reguladoras, que se preocupam tambm com o preenchimento normativo secundrio a partir das polticas pblicas
oriundas do processo legislativo primrio. O
foco das agncias reguladoras, portanto, a
regulao normativa. A diferena entre

254/463

agncias executivas e reguladoras , portanto, funcional.


Agncias executivas so autar[253]
quias e fundaes pblicas federais
que
se candidatam a receber a insgnia de agncia executiva, mediante submisso a um
contrato de gesto, onde se estabelecem
metas a serem alcanadas mediante apresentao de um plano estratgico de
reestruturao e desenvolvimento e nveis de
qualidade na prestao de servios a usurios. A formao da agncia executiva implica
[254]
processo interno de autonomia
. O
rtulo de agncia executiva, no entanto, no
transforma a natureza da pessoa jurdica de
direito pblico interno, que continua como
[255]
autarquia ou fundao pblica
. O que
ocorre que estas autarquias ou fundaes
pblicas com status de agncias executivas
so destinatrias de mais um rol de normas

255/463

que estabelecem prerrogativas especiais derivadas da lei e que no derrogam o regime


pblico e nem poderiam , mas amenizam
as limitaes intestinas prpria estrutura
hierrquica da Administrao Pblica,
refletindo-se, por exemplo, na maior autonomia para abrir concursos, desde que haja
vagas e recursos disponveis, podendo editar
regras prprias de avaliao dos servidores
para progresso funcional, alm da impossibilidade, por parte do Executivo, de
contingenciamento de recursos. Em troca
desses benefcios, surgem deveres especficos
da autarquia para com o poder central,
deveres estes derivados do contrato de
gesto firmado. Por isso, a agncia executiva,
em si mesma, no exceo ao regime
pblico, desde que compreendida a extenso
do que pode vir a ser tratado no contrato de
[256]
gesto. As crticas
dirigidas s agncias
executivas, portanto, no revelam incoerncia de concepo, mas evidenciam o risco da

256/463

utilizao de seu conceito para ultrapassagem de fronteiras impostas pelo regime


pblico.
A novidade no sistema das agncias executivas est na sua ntima conexo
com as propostas recentes de compromisso
da prpria entidade da administrao indireta com o poder central e de aferio de
resultados como requisito de sua sobre[257]
vivncia
, algo caro proposta, cuja
tramitao se iniciou no Congresso Nacional
em 2004, para aplicao do contrato de
gesto tambm a todas as agncias reguladoras brasileiras. A criao de uma agncia
executiva, enfim, por se tratar to-somente
de signo aposto a uma entidade de direito
pblico preexistente, depende de Decreto do
Presidente da Repblica, aps o processo
previsto na Lei 9.649/98, cuja primeira concretizao ocorreu na qualificao do Instituto Nacional de Metrologia, Normatizao e

257/463

Qualidade Industrial (INMETRO) como


agncia executiva, por meio do Decreto sem
nmero de 29 de julho de 1998.
Por outro lado, como instituies
de regulao, em regra, setorial, as agncias
reguladoras ou agncias reguladoras e fisc[258]
alizadoras brasileiras
surgiram como
mecanismos reguladores normativos, que
operam com poderes de superviso, fiscaliza[259]
o e normatizao
de atividades,
sendo dotadas de maior agilidade na implementao de polticas pblicas em razo de
sua estrutura especializada. Foram um novo
[260]
passo no processo descentralizador
da
Administrao Pblica, que se diferenciou
dos anteriores pela visvel postura de maior
desvinculao de suas decises frente a
presses polticas, como tambm tentativa
de redirecionamento da poltica regulatria
para os interesses dos usurios dos servios

258/463

concedidos, permitidos ou simplesmente


fiscalizados.
A insero dos servios em um regime especial, que partilha a competio
com os desgnios sociais, fez com que as
agncias reguladoras brasileiras desempenhassem trs tipos de regulao: regulao
dos servios pblicos, que so de titularidade
do Estado; regulao das atividades econmicas stricto sensu, que so de titularidade
dos particulares; e regulao social, mediante vinculao do setor ao dever de generalidade dos servios, de cumprimento da funo social da propriedade afeta ao servio, ou
mesmo, de potencializao do uso de bens
pblicos essenciais ao servio regulado.
Como se pode notar, as categorias regulatrias variam, mormente segundo critrios de
escopo da atividade reguladora: regional,
geral, setorial, sobre servios pblicos, sobre
atividades econmicas em sentido estrito,

259/463

rumo princpios de regulao social, dentre


outros.
A singularidade das agncias reguladoras na estrutura administrativa do
Estado brasileiro no est isolada como
poltica pblica, mas inserida no flanco de
um
movimento
de
objetivos
mais
abrangentes, cuja compreenso exigida
para formao de viso multifacetada sobre
este fenmeno estatal.
Por detrs da criao das agncias
reguladoras, h poltica pblica voltada
consecuo de medidas que aumentem a atratividade do mercado brasileiro para o financiamento de infraestrutura. Em outras palavras, a introduo do modelo de agncias
reguladoras na Administrao Pblica
brasileira resultou da identificao de um dficit de regulamentao traduzido nos
[261]
seguintes aspectos
, cuja concretizao
persegue: poltica tarifria definida e estvel;

260/463

marcos regulatrios mais claros, que detalhem as relaes entre os diversos atores de
cada setor, seus direitos e obrigaes;
mecanismo gil e eficiente para a soluo de
divergncias e conflitos entre o poder concedente e a concessionria; garantias contra
os riscos econmicos e polticos dos investimentos em setores econmicos. Ditos aspectos contriburam para a criao de entes reguladores setoriais dotados de atributos de especialidade, imparcialidade e autonomia decisria. As novas caractersticas de maior
autonomia e promoo dos interesses dos
usurios so, portanto, comumente esclarecidos por sua motivao de aproximao ao
mercado e de incentivo competio, argumentos estes que fugiriam tradio
[262]
jurdico-institucional brasileira.
O modelo adotado na dcada de
1990, no Brasil, entretanto, no se rende a
dita simplificao. Nem mesmo a afirmao

261/463

de semelhana entre dito modelo e o pratic[263]


ado nas commissions
norte-americ[264]
anas
, inicialmente esboadas nas cha[265]
madas railroad commissions
, convincente, j que o pressuposto existente no
modelo brasileiro de titularidade de grande
gama de atividades prestacionais pelo
prprio Estado no encontra, segundo uma
abordagem jurdico-formal, similar no
modelo norte-americano.
Pode-se, entretanto, afirmar que
as agncias reguladoras servem como modelo regulador alternativo regulao pelo
prprio mercado ou regulao por intermdio de contratos administrativos. As
agncias reguladoras vieram nesse contexto
de satisfao da demanda por prestao de
servios pblicos e fiscalizao de servios
privados mediante regulao. Enfim, o modelo brasileiro de agncias reguladoras

262/463

assimila, em uma mesma estrutura administrativa, duas formas de regulao de setores,


quais sejam: controle de andamento das
atividades setoriais pelas agncias; transferncia da prestao dos servios pblicos de
um determinado setor para empresas privadas e sua consequente regulao por intermdio de contratos administrativos acompanhados pari passu por estruturas dotadas
de conhecimento tcnico.
O ano de 1995 foi decisivo para introduo do modelo de agncias reguladoras
no Brasil e a Lei Geral de Concesses e Permisses (Lei 8.987, de 13 de fevereiro de
1995) foi um marco fundamental, que, coerente com o Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado proposto pelo Executivo
em 1995, determinou, no seu art.29, I, ser incumbncia do poder concedente regular e
fiscalizar o servio concedido e, no art.30,
previu que a fiscalizao do servio seria
feita por rgo tcnico do poder concedente

263/463

ou por entidade com ele conveniada e, periodicamente, por comisso composta por representantes do poder concedente, da concessionria e dos usurios. Um parntese para
retomada do tema das comisses, que em
nada se aproximam das commissions norteamericanas, para que se evidencie que, no
Brasil, elas tm carter de ajuste peridico
dos interesses em jogo, possibilitando um
ambiente interativo de construo de
solues e de levantamento de problemas.
Afiguram-se, portanto, em meio de sensibilizao da agncia reguladora para questes
relevantes na ptica dos partcipes do processo, como tambm em meio para alcance
de consenso na diversidade.
No foi somente a Lei Geral de
Concesses e Permisses que marcou o ano
de 1995. As modificaes constitucionais foram
decisivas
e
transpareceram,
basicamente, no-discriminao entre capital nacional e internacional aliado abertura

264/463

para o controle privado de atividades antes


reservadas ao Estado, como a possibilidade
de concesso dos servios locais de gs canalizado (Emenda Constitucional n. 5, de 15/
08/95), a extino do tratamento diferenciado dado s antes consideradas empresas
brasileiras de capital nacional (Emenda
Constitucional n. 6, de 15/08/95), a retirada
da referncia constitucional predominncia
de armadores nacionais e navios de bandeira
e registros brasileiros e reserva da navegao de cabotagem e da navegao interior
s embarcaes nacionais (Emenda Constitucional n. 7, de 15/08/95), a possibilidade de concesso, permisso e autorizao
de servios de telecomunicaes no mais
taxados, a priori, de pblicos, juntamente
com a previso de criao de um rgo regulador do setor (Emenda Constitucional n. 8,
de 15/08/95) e a retirada da proibio dirigida Unio de conceder qualquer tipo de
participao na explorao de jazidas de

265/463

petrleo ou gs natural simultaneamente


introduo da previso de rgo regulador
do monoplio de pesquisa e lavra de jazidas
de petrleo e gs natural, de refinao do
petrleo, sua importao, exportao e transporte (Emenda Constitucional n. 9, de 09/
11/95).
Todas essas modificaes implementadas pela poltica pblica setorial fizeram com que o sistema brasileiro de regulao migrasse do modelo de estruturas integrantes dos respectivos Ministrios ou da
Presidncia da Repblica, com dependncia
oramentria e decisria, para um modelo
pautado progressivamente na titularidade de
instrumentos de regulao e fiscalizao setorial por parte de autarquias especiais, com
oramentos prprios e relativa autonomia
[266]
financeira do Poder Executivo.
Dessas consideraes preliminares resulta a identificao das agncias

266/463

reguladoras brasileiras como formas de regulao setorial com personalidade de direito


pblico interno, e funo normativa secundria, que excepcionalmente exteriorizam
carter operacional, como no caso do mecanismo da interveno, revelando a finalidade
de fiscalizao da prestao dos servios
pblicos concedidos ou permitidos, dos bens
escassos correspondentes e das atividades
privadas afins.
As agncias reguladoras brasileiras passaram por um processo de especializa[267]
o.
Elas transpareceram a especializao funcional exigida por seu objeto de anlise e, assim, compem a equao de edificao do correspondente subsistema
[268]
jurdico.
Existem, no Brasil, agncias federais, estaduais ou municipais, de acordo com
a competncia poltico-administrativa do

267/463

poder concedente. Visualizando-as a partir


da especializao funcional, as agncias
federais apresentam-se, hoje, como setoriais,
remetendo-se aos setores de telecomunicaes, energia eltrica, petrleo e gs
natural, vigilncia sanitria, sade suplementar, recursos hdricos, transportes terrestres, transportes aquavirios, dentre outros. No campo estadual e municipal,
inaugurou-se uma maior presena de agn[269]
cias de regulao geral, como a ADM
,
embora convivendo com agncias setoriais,
[270]
[271]
como a AMSS
e a CSPE
, ou
[272]
mesmo, multissetoriais
, tais como
[273]
[274]
[275]
ASEP
, AGERGS
, ARCE
,
[276]
[277]
[278]
ARCON
, ARSEP
e AGERBA
.
O modelo estadual tende a formar ncleos de
competncia setorial especficas em razo de
sua potencial relao de fomento com a

268/463

Unio, j que, no modelo brasileiro, a atividade reguladora vinculada gesto dos servios pblicos pode ser transferida da Unio
para os Estados-Membros da Federao por
[279]
intermdio de convnio
, em face no
disposto no art. 241 da Constituio Federal
brasileira de 1988, com redao dada pela
Emenda Constitucional n19/98, que autoriza a gesto associada de servios pblicos,
bem como a transferncia total ou parcial
de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos. A possibilidade de convnio, no entanto, depende da existncia de lei, autorizando a gesto associada dos servios pretendidos, como ocorre com o setor de energia
[280]
eltrica, em que a lei regente
permite a
execuo das atividades complementares de
regulao, controle e fiscalizao dos servios e instalaes de energia eltrica pelos
Estados e pelo Distrito Federal, mediante

269/463

convnio de cooperao. O convnio, por sua


natureza, no transfere a titularidade do servio do ente regulador, que pode retom-lo a
qualquer momento, exigveis as devidas
compensaes.
A partir do momento em que foram introduzidas no modelo regulatrio
brasileiro, as agncias reguladoras fizeram
aflorar o conceito de otimizao funcional,
que vem exigir dois requisitos para sua im[281]
plementao
: autonomia da agncia
reguladora; e escolha de instrumentos que
incentivem a eficincia produtiva e alocativa.
Fala-se muito em independncia da agncia
reguladora, cuja origem tem como referncia
natural a distino da doutrina norte-americana entre as regular ou oldline agencies e
[282]
as independent agencies
, mas para
maior preciso terminolgica, o ideal seria a
utilizao do conceito de autonomia, mais
condizente com a necessria interpenetrao

270/463

[283]
estrutural do Estado.
Tal autonomia
no deve ser entendida como arbtrio do
colegiado decisrio autonomia sem vnculo
finalstico. Ela exatamente definida pelo
seu fim de promoo do interesse pblico
visualizado preponderantemente, quanto aos
servios, no interesse do usurio e da sociedade e, quanto poltica industrial, de um
lado, na eficincia da atividade regulada e de
outro, na vinculao da atividade ao fim de
incremento do espao pblico. Estes fatores,
sob um ponto de vista jurdico, prevalecem
sobre outros objetivos de maximizao do
lucro e concentrao de empresas em
setores mais rentveis do mercado, do
ponto de vista das prestadoras, e maximizao das receitas fiscais, do ponto de vista do
[284]
Estado.
A autonomia caracterstica das
agncias reguladoras no se restringe idia
abstrata de menor vinculao poltica. Ela

271/463

demanda conformaes estruturais e organizaes concretas, que se manifestam na personalidade de direito pblico interno, na
autonomia de objetivos, de instrumentos,
oramentria, financeira e na autonomia
decisria, que engloba o processo de indicao e inamovibilidade de seus membros
e irrecorribilidade das suas decises.
O primeiro passo para visualizao de um grau de independncia das agncias est na sua natureza jurdica de pessoa
de direito pblico interno, revelando, assim,
seu destaque da Administrao direta como
autarquia federal, estadual ou municipal,
conforme o ente poltico Unio, EstadosMembros, Distrito Federal ou Municpios a
que estiver ligada.
Argumentos como o descrdito do
dirigismo estatal absoluto, a ineficincia e
comprometimento poltico das atividades
desempenhadas pelas empresas estatais e as
presses internacionais de abertura dos

272/463

setores econmicos so carregados de preconcepes de mundo que valorizam um dos


inmeros aspectos exaltados no momento
histrico da opo pela introduo das agncias reguladoras na dcada de 1990 no
Brasil. Eles teriam feito com que uma das caractersticas apontadas ou desejadas para as
agncias reguladoras fosse a sua autonomia
do poder pblico central.
Pode-se enunciar, ainda, como
outra causa da autonomia das agncias
frente ao poder pblico central, a busca por
um espao pblico, cuja presena somente
pode ser sentida quando este no se confunde com os interesses de governo. Ao controlar o rgo regulador, a Administrao
Direta do Estado faz prevalecer o interesse
poltico sobre a eficincia e qualidade da
prestao do servio, sobre o prprio interesse pblico de modicidade das tarifas e
sobre o interesse pblico no equilbrio da relao. Apesar da fluidez das anlises

273/463

esboadas, sob quaisquer dos pontos de vista


citados, a questo da autonomia de gesto da
agncia reguladora apresenta-se como a
pedra de toque do modelo idealizado no
Brasil.
Independentemente do acerto ou
equvoco das afirmaes anteriores, o fato
que a estrutura desenhada para regulao
setorial, no Brasil, permitiu a fixao de um
esquema de foras quadripartite: a)
produtor da utilidade pblica; b) usurio/
consumidor; c) Poder Pblico detentor da
rede essencial prestao do servio ou titular do monoplio de explorao e, finalmente; d) o prprio ente regulador. O modelo brasileiro posicionou a agncia reguladora
em local equidistante dos outros trs atores
do esquema de relativa autonomia. O ente
regulador pode sobrevalorizar um dos outros
trs componentes, mas o far sob pena de
perder sua condio de espao pblico de
discusso e contato entre os atores setoriais

274/463

e, portanto, em detrimento da credibilidade


perante os demais atores preteridos. O
prprio esquema de foras vem simplificado
ao extremo, pois no contempla a distino
intestina de interesses, por exemplo, aos
prprios usurios/consumidores, j que h
usurios e consumidores efetivos e potenciais; h usurios e consumidores assinantes e
eventuais. Por exemplo, os usurios e consumidores efetivos detm o interesse natural
de diminuio tarifria, que poder levar a
diminuir o ritmo de expanso do servio
para aqueles que ainda no o alcanaram,
contrastando, assim, com o interesse dos
[285]
usurios e consumidores potenciais.
A complexidade do esquema de
foras e, em certos setores, como o de telecomunicaes, energia, petrleo e sade, do
expressivo peso do poder econmico,
aumenta a preocupao com o conhecido
risco de captura da agncia pelo setor

275/463

regulado. O esforo em se evitar que as agncias passassem a fazer s vezes de meras promotoras do sucesso econmico do setor regulado em detrimento dos valores pblicos
que as justificaram no necessariamente resultou na conformao dos mecanismos de
controle social visualizados nas agncias da
dcada de 1990, mas serve como aceno de
composio do modelo de regulao setorial
para um vis de publicizao das discusses.
[286]
Aqui, a valorizao do controle social
previsto nas estruturas centrais de deciso
[287]
das agncias reguladoras.
3.3.4
AUTONOMIA
REGULADORAS

DAS

AGNCIAS

No tocante relao entre a agncia reguladora e o poder pblico, existem aspectos reveladores do seu grau de autonomia, que auxiliam na compreenso do
modelo regulador brasileiro. So eles: o

276/463

processo de indicao dos membros da agncia e de seu afastamento; autonomia oramentria e financeira; garantia de inamovibilidade de seus membros; irrecorribilidade
das decises de sua competncia na esfera
administrativa; reserva de poderes normativos suficientes adequao das metas setoriais dinmica de cada atividade.
Iniciando por esse ltimo ndice
de autonomia, o poder normativo das agncias reguladoras tratado acima costuma ser
acusado de usurpar funo reservada ao
Poder Legislativo. Poder normativo da Administrao Pblica somente pode existir sob
a gide da submisso das atividades das
agncias reguladoras lei, ou seja, normatizao primria. Assim, o poder normativo
da agncia reguladora no pode ser convertido em criao normativa independente da
norma primria sobre a qual se apoia. Por
outro lado, a constitucionalidade da lei atributiva de poder normativo agncia

277/463

reguladora correspondente depender da


previso simultnea de standards suficientes capazes de afastarem a acusao de
delegao pura e simples de funo legis[288]
lativa
.
Ao lado da reserva de poderes
normativos suficientes otimizao dos interesses envolvidos na regulao setorial, existem outros ndices teis a evitar que a
agncia seja sufocada pela exiguidade de espao para promoo de estratgias setoriais.
Os ttulos de independncia de
uma agncia reguladora que a qualificam
como tal so: independncia decisria, independncia de objetivos, independncia de
instrumentos e independncia financeira.
Destacando-se das nuanas cotidianas das
polticas de governo, o Estado implementa
polticas pblicas por intermdio das agncias, mas estas no se podem tornar

278/463

instrumentos do jogo poltico em particu[289]


lar.
A independncia decisria consiste em dar condies para que a agncia
reguladora resista s presses de grupos de
interesse, mediante procedimento compartilhado de nomeao dos dirigentes com participao necessria do Executivo e Legislativo
e fixao de mandatos de longo prazo escalonados e no coincidentes com o perodo
eleitoral. Associado a isso, encontram-se regras legais definidoras das formas de perda
dos cargos de direo da agncia, visando
afast-la, ao mximo, de interferncias indesejveis por parte do governo ou da in[290]
dstria regulada.
Esse quadro de proteo expressa dos cargos decisrios das
agncias reguladoras podia ser visto na legislao de telecomunicaes, em que, para
proteo do mandato de seus dirigentes, estipulava, at sua alterao pela Lei 9.986, de

279/463

18 de julho de 2000, que somente podiam


perd-lo em razo de renncia, condenao
judicial transitada em julgado ou processo
[291]
administrativo disciplinar.
A deciso colegiada produz, em
tese, os efeitos j mencionados da colegialidade de funes, atomizando a responsabilidade e impondo maior discusso e oportunidade de participao dos interessados na
questo mediante mecanismos de consulta
pblica. As decises do colegiado no esto
sujeitas reviso na esfera administrativa,
submetendo-se, entretanto, clusula ptrea
brasileira de inafastabilidade da jurisdio.
Para o fechamento do modelo, as
regras de preenchimento dos cargos de
direo das agncias prevem mecanismos
de iseno dos seus ocupantes frente aos interesses privados tutelados, tais como regras
proibitivas de vnculos dos diretores das

280/463

[292]
agncias com os setores regulados
e regras de incompatibilidades de mandatos, que
imponham exclusividade na funo dirigente
[293]
da agncia
. Um dos mecanismos de
proteo das agncias reguladoras contra a
confuso entre interesses privados e os
desgnios pblicos reguladores encontra-se
na quarentena, que visa impedir o recrutamento imediato de dirigentes das agncias
pelo setor regulado mediante custeio indenizatrio do perodo em que os ex-dirigentes
das agncias permanecem tolhidos do pleno
[294]
desempenho de suas atividades.
Quanto possibilidade de exonerao dos diretores das agncias reguladoras,
o Supremo Tribunal Federal brasileiro
pronunciou-se
liminarmente
sobre
a
questo, posicionando-se pela impossibilidade de interferncia unilateral legislativa na
exonerao de dirigentes de agncia

281/463

[295]
reguladora
, exigindo-se, no entanto,
justo motivo para afastamento de dirigente
de agncia pelo Chefe do Executivo em virtude da fixao de mandato por lei e da
forma complexa de nomeao com participao dos poderes Executivo e Legislativo.
Independncia de objetivos significa a determinao das finalidades da agncia em lei, afastando-a da hierarquia administrativa quanto identificao de pautas de
conduta. Eventualmente, essa autonomia
pode vir a ser ampliada mediante um con[296]
trato de gesto.
Ainda, a independncia de instrumentos implica o fornecimento de um rol de
meios para que a agncia reguladora possa
dosar a aplicao de sanes com os objetivos perseguidos. A presena da hiptese de
fixao de multas, de tarifas, extino da
concesso, permisso ou autorizao e

282/463

interveno na prestadora de servio pblico


evidencia a preocupao normativa com a
disponibilidade de instrumentos eficazes
para atuao direcionada s peculiaridades
de cada caso.
Finalmente, a independncia
financeira manifesta-se na presena de recursos materiais e humanos compatveis com
as finalidades a serem atingidas pela agncia
reguladora. Ela alcanada, em geral, com a
fixao de taxas de fiscalizao, preos de
utilizao de bens escassos e percentuais de
tarifas para formao de fundos geridos
pelas agncias. Mesmo presentes tais entradas de recursos, tem-se verificado a fragilidade de tal independncia, tendo-se em vista
que, na dinmica brasileira de oramento indicativo, h possibilidade de contingenciamento de recursos pelo Executivo.
H, ainda, dois conceitos que devem ser levados em conta para anlise da
progressiva
autonomia
das
agncias

283/463

reguladoras e seus limites. Diferencia-se


doutrinariamente autonomia de autorregulao. A autorregulao caracterizada pela
gesto de uma atividade pelos prprios regu[297]
lados.
Dar autonomia a um ente de
direito pblico interno autrquico para que
regule um mbito de atividades de sua competncia sensivelmente diferente de se prever a gesto de atividades pelos prprios regulados. No Brasil, o setor de comunicao de
massa e o setor postal resistem regulao
normativa centralizada acenando com os benefcios da autorregulao. A substituio da
exorregulao regulao pelo Estado
pela autorregulao sofre crticas doutrinrias por levarem institucionalizao de
[298]
autnticas corporaes de ofcio
, o que
afastaria das instituies de autorregulao o
aspecto de espaos pblicos.
O limite da autonomia de setores
regulados apresenta-se no conceito de

284/463

autorregulao, que no condiz com o poder


de polcia exercido pelas agncias regulador[299]
as.
Estas exercem regulao de
[300]
carter pblico
, mas inseridas em ambiente autnomo.
O fato de um ente pblico ter
autonomia no desvirtua seu carter pblico,
pelo contrrio, o enfatiza mediante sua iseno de interesses polticos momentneos
em nome de interesses polticos permanentes plasmados no texto constitucional e reproduzidos na legislao infraconstitucional.
A crtica progressiva autonomia das agncias reguladoras seria pertinente se a independncia fosse total. Por isso, embora a legislao setorial brasileira, em geral, fale em
independncia, o termo jurdico mais apropriado ser sempre autonomia regulatria.

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ZWEIG, Egon. Die Lehre vom


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C. B. Mohr/Paul Siebeck, 1909.

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315/463

SOBRE O AUTOR
Marcio Iorio Aranha professor efetivo de Direito Constitucional e Administrativo da Faculdade de Direito da Universidade de Braslia e Visiting Fellow na Annenberg Research
Network on International Communication da University of
Southern California (ARNIC/USC). Ele vice-presidente da
Americas Information and Communications Research Network (ACORN-REDECOM), diretor do Ncleo de Direito
Setorial e Regulatrio (www.ndsr.org) e coordenador de
rea jurdica do Centro de Polticas, Direito, Economia e
Tecnologias das Comunicaes da Universidade de Braslia,
onde edita a Revista de Direito, Estado e Telecomunicaes
(http://www.getel.org/GETELSEER/index.php/rdet).
Email: iorio@unb.br. Personal website:
www.marcioaranha.com.

ABOUT THE AUTHOR

316/463

Marcio Iorio Aranha is tenured Professor of Constitutional


and Administrative Law in the School of Law at the
University of Brasilia and Visiting Fellow at the Annenberg
Research Network on International Communication at the
University of Southern California (ARNIC/USC). He is vicepresident of the Americas Information and Communications Research Network (ACORN-REDECOM). He coordinates the Center for Sectorial and Regulatory Law
(www.ndsr.org) and is the principal law researcher at the
Center for Communication Policy, Law, Economics, and
Technology (CCOM/UnB), where he is the editor of Law,
State and Telecommunications Review
(http://www.getel.org/GETELSEER/index.php/rdet).
Email: iorio@unb.br. Personal website:
www.marcioaranha.com.

318/463

IMPRESSO E DISTRIBUIO
Amazon
Scotts Valley, California

319/463

[1]

Vide
KELSEN,
Hans.
Reine
Rechtslehre. Einleitung in die rechtswissenschaftliche Problematik. Viena:
Franz Deuticke, 1934.
[2]
Evidenciando o conceito de poder constituinte francs como aquele que introduzira o Estado como fenmeno da ordem
jurdica, vide: ZWEIG, Egon. Die Lehre
vom Pouvoir Constituant: Ein
Beitrag zum Staatsrecht des franzsischen Revolution. Tbingen: J. C. B.
Mohr/Paul Siebeck, 1909. Sob o enfoque institucionalista, entendendo o Estado como
ente ou instituio jurdica, vide: ROMANO,
Santi. Princpios de direito constitucional geral. Trad. Maria Helena Diniz, So
Paulo: Revista dos Tribunais, 1977, p. 61. No
mbito da teoria da constituio, afirmando
que o Estado s se concebe hoje como
Estado Constitucional, vide: CANOTILHO,

320/463

J. J. Gomes Canotilho. Direito constitucional e teoria da constituio. 7 ed.,


Coimbra: Almedina, 2003, p. 92.
[3]
O poder no sentido social ou poltico implica autoridade e uma relao entre o superior e o inferior (...) O poder do Estado o
poder organizado pelo direito positivo o
poder da lei, ou seja, a eficcia do direito
positivo. (KELSEN, Hans. General Theory of Law and State. Trad. Anders Wedberg. Cambridge: Harvard University Press,
1945, p. 190).
[4]
Vide OLIVEIRA, Rgis Fernandes de.
Delegao administrativa. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 1986, p. 17.
[5]
Vide LABAREE, Benjamin Woods. The
Boston Tea Party. Boston: Northeastern
Classics, 1979.
[6]

Vide JONHSTON, David Cay. The Fine Print. New


York: Penguin, 2012, p. 23.

321/463

[7]

Vide ARANHA, M. I. Interpretao


constitucional e as garantias institucionais dos direitos fundamentais. So
Paulo: Atlas, 1999.
[8]
O direito no mais se restringe a ordenar
situaes estruturais, voltando sua ateno
para a regulao de situaes conjunturais,
o que impe sejam as normas dotadas de
flexibilidade e estejam sujeitas a contnua revisibilidade (GRAU, Eros Roberto. O
direito posto e o direito pressuposto.
3a ed., So Paulo: Malheiros, 2000, p. 23.
Conferir tambm: p. 86; 88-89; 136-139).
[9]
WALDO, Dwight. The Administrative
State: A Study of the Political Theory
of American Public Administration.
New Brunswick (USA): Transaction Publishers, 2007, p. 93.
[10]
BOLINGBROKE, Henry St John, Visconde de. The Idea of a Patriot King. p. 381.

322/463

In: The Works of Lord Bolingbroke.


Philadelphia: Carey and Hart, 1841, p.
372-429.
[11]
Idem, p. 380.
[12]
MONTESQUIEU, Charles Louis de Secondat, baron de la Brde et de. O esprito
das leis. 2a ed., Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1995.
[13]
Vide GRAU, Eros Roberto. O direito
posto e o direito pressuposto. 3 ed.,
So Paulo: Malheiros, 2000.
[14]
A noo de expresso primria e secundria da funo poltica fora aprofundada
por Goodnow, em 1900, quando ele identificou a presena da funo poltica em dois
graus: o primrio, de deciso sobre a vontade
do Estado; e secundrio, de execuo da
vontade do Estado. Vide: GOODNOW, F. J.
Politics and Administration. New York:
The Macmillan Co., 1900.

323/463

[15]

MADISON, James; HAMILTON, Alexander; JAY, John. The Federalist Papers.


New York: New American Library, 1961
(1787-1788, Federalist n 47), p. 303.
[16]
Vide SCIGLIANO, Robert. The Two Executives: The President and the Supreme
Court. p. 277-293. In: LAWLER, Peter A.;
SCHAEFER, Robert M. (org.). The American Experiment: Essays on the Theory
and Practice of Liberty. Lanham, MD:
Rowman and Littlefield, 1994, p. 285-286.
[17]
Vide SCIGLIANO, Robert. The Two Executives: The President and the Supreme
Court. p. 277-293. In: LAWLER, Peter A.;
SCHAEFER, Robert M. (org.). The American Experiment: Essays on the Theory
and Practice of Liberty. Lanham, MD:
Rowman and Littlefield, 1994, p. 111-117.
[18]
Vide GULICK, Luther; LYNDALL, Urwick (coord.). Papers on the Science of

324/463

Administration. New York: Institute of


Public Administration, 1937.
[19]
Vide CROLEY, Steven P. Regulation
and Public Interests: The Possibility
of Good Regulatory Government. Princeton: Princeton University Press, 2008, p.
14.
[20]
Vide
BAKUNIN,
Mikhail
Aleksandrovich. Statism and Anarchy.
Trad. Marshall Sharon Shatz, Cambridge:
Cambridge University Press, 2002.
[21]
Vide KROPOTKIN, Peter Alekseevich.
Anarchism: a collection of revolutionary writings. Mineola (N.Y.): Dover
Publications, 2002.
[22]
Devemos selecionar dentre aqueles homens [guardies e auxiliares] uns poucos
para serem governantes (...) (GROTE, George (org.). Plato and the other

325/463

companions of Socrates. Vol. III, London: John Murray, 1865, p. 56).


[23]
Vide ANDERSON, Fulton H. (org.).
Francis Bacon: The New Organon and
Related Writings. Indianapolis: The
Boobs-Merrill Company, 1960.
[24]
(...) o poder arbitrrio, sendo exercido
pela prpria sociedade, geraria as maiores
inconvenincias (...) [A lei suprema da razo]
exclui igualmente a arbitrariedade da teologia, os direitos divinos dos reis, a arbitrariedade da metafsica e a soberania do povo.
(LENZER, Gertrud (org.). Auguste Comte
and Positivism: The Essential Writings. 5 ed., New Brunswick (N.J.): Transaction, 2009, p. 49-50).
[25]
Vide RILEY, Patrick (org.). Bossuet:
Politics Drawn from Holy Scripture.
Cambridge: University of Cambridge Press,
1999.

326/463

[26]

Vide SOMMERVILLE, Jhann P. (org.).


Filmer: Patriarcha and Other Writings. Cambridge: University of Cambridge
Press, 2000.
[27]
Vide LOCKE, John. Two Treatises of
Government. London: Whitmore and
Fenn, 1821.
[28]
Vide BROWNE, Stephen H. Speech to
the Electors of Bristol: The Space of Rethorical Virtue, p. 67-81. In: Edmund Burke
and the Discourse of Virtue. Tuscaloosa:
The University of Alabama Press, 1993.
[29]
MACHIAVELLI, Niccol. Comentrios
sobre a primeira dcada de Tito Lvio:
Discorsi. Trad. Srgio Bath, 3 ed., Braslia:
Editora Universidade de Braslia, 1994.
[30]
O uso da expresso Estado Trabalhador
workers state significativa para a
presente anlise, quando Marx responde

327/463

crtica de Bakunin a um governo do proletariado: Ele [Bakunin] deveria ter se perguntado: que forma podem assumir as funes
administrativas em um Estado trabalhador,
se
lhe
agrada
cham-lo
assim?
(McLELLAN, David. Karl Marx: Selected
Writings. Oxford: Oxford University Press,
1982, p. 563).
[31]
Vide SCHMITT, Carl. Sobre el parlamentarismo. Trad. Thies Nelsson e Rosa
Grueso, 2 ed., Madrid: Editorial TECNOS,
1996.
[32]
Vide KELSEN, Hans. Quin debe ser
el defensor de la Constitucin? Trad.
Roberto J. Brie, 2 ed., Madrid: Editorial
TECNOS, 1999.
[33]
Vide GUIZOT, M. Histoire des origines de gouvernement reprsentatif
en Europe. Tomo I. Bruxelles: Wouters,
1851.

328/463

[34]

Vide ARENDT, Hannah. Sobre a Revoluo. Lisboa: Relgio Dgua Editores,


2001.
[35]
Vide WALDO, Dwight. Op. cit., p.
89-103.
[36]
Vide ARANHA, M. I. Polticas
pblicas comparadas de telecomunicaes (Brasil-EUA). Tese de Doutorado: CEPPAC (UnB), 2005.
[37]
Vide OLIVEIRA, Artur Coimbra de. Republicanismo, instituies e a ingesto
de normas internacionais por setores
regulados brasileiros. Dissertao de
Mestrado: Faculdade de Direito (UnB),
2011.
[38]
Vide GRANDO, Joseph-Marie de. Institutions de Droit Administratif. Paris: Librairie de la Cour de Cassation, 1829.

329/463

[39]

Vide MACAREL, Louis Antoine. lments de Droit Politique. Paris: Librairie


de la Cour de Cassation, 1833.
[40]
Vide CORMENIN, Baro de. Questions
de Droit Administratif. Paris: Chez M.
Ridler, 1822.
[41]
Vide CASTRO, Marcus Faro de. Violncia, medo e confiana: do governo misto
separao dos poderes. In: Revista
Forense 382: 157-180, novembro/dezembro de 2005.
[42]
TEIXEIRA, Victor Cravo. A trajetria
do
poder
regulamentar
no
pensamento poltico francs e seus reflexos no Brasil: um olhar para alm
dos manuais jurdicos. Dissertao de
Mestrado: Faculdade de Direito (UnB), 2012,
p. 102.

330/463

[43]

Vide LAFERRIRE, douard. Trait


de la Jurisdiction Administrative et
des Recours Contentieux. Tomo I. Paris:
Berger-Levrault et Cie, 1896.
[44]
Vide HAURIOU, Maurice. Prcis de
Droit Administratif et de Droit Public
Gnral. Paris: L. Larose, 1900.
[45]
DUGUIT, Lon. Les transformations
du Droit Public. Paris: Librairie Armand
Colin, 1913, p. 88.
[46]
MOREAU, Flix. Le Rglement Administratif.
tude
Thorique
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Pratique de Droit Public Franais. Paris: Albert Fontemoing, 1902, p. 2.
[47]
Vide JZE, Gaston. Le Rglement Administratif.
In:
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Gnrale
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331/463

[48]

SUNDFELD, Carlos Ari. Servios pblicos e regulao estatal, p. 17-38. In: Idem
(org.). Direito Administrativo Econmico. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 30.
[49]
Vide DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella.
Parcerias na Administrao Pblica:
concesso, permisso, franquia, terceirizao e outras formas. 3 ed., So
Paulo: Atlas, p. 25.
[50]
Sueli Dallari sintetiza os usos do termo a
partir do sculo XVIII: O conceito de regulao, no sculo XVIII, est ligado tcnica,
expressando um sistema de comando destinado a manter constante o valor de uma
grandeza, quaisquer que sejam as perturbaes que a possam fazer variar, como, por
exemplo, o termostato. No sculo XIX, ele se
difunde pela fisiologia, significando os
equilbrios dinmicos do corpo, e, assim,
definem-se seus traos essenciais: manter

332/463

um ambiente equilibrado; apesar das perturbaes exteriores, graas a um conjunto


de ajustamentos. Seu uso s se dissemina
nas cincias sociais, entretanto, durante o
sculo XX, sob influncia do desenvolvimento da ciberntica, que implica sempre
um mecanismo de auto-regulao, permitindo aos sistemas organizados corrigir
suas aes por meio das informaes sobre
seus resultados recebidas do ambiente. ,
ento, a teoria dos sistemas que ir se introduzir na teoria das organizaes, na economia, na sociologia, na cincia poltica e no
direito. (DALLARI, Sueli. Direito Sanitrio.
p. 57-58. In: ARANHA, M. I. (org.). Direito
Sanitrio e Sade Pblica. Vol. I,
Braslia: Ministrio da Sade, 2003, p.
39-64).
[51]
Vide AUTIN, J. L. Reflxions sur lusage
de la rgulation en droit publique. In:
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et politique. Paris: LHarmattan, 1995.

333/463

[52]

Afirmando que a linguagem e a prtica


da regulao tm ingressado, nas ltimas
trs dcadas [1980, 1990 e 2000], na linguagem da poltica pblica, do direito e da
economia (BALDWIN, Robert; CAVE,
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[53]
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Studies (London) 12(1): 1-19, 1983, p. 1.
[54]
Vide ELTON, Geoffrey Rudolph. The
Tudor Revolution in Government: Administrative Changes in the Reign of
Henry VIII. Cambridge: Cambridge
University Press, 1953.
[55]
Vide BEVIR, Mark; TRENTMANN,
Frank (org.). Markets in Historical

334/463

Contexts: Ideas and Politics in the


Modern World. Cambridge: Cambridge
University Press, 2004.
[56]
A afirmao transcrita a seguir um exemplo desse uso indevido do termo planejamento como sinmino de um formato estatal superado pelo Estado Regulador: Privatization and deregulation have created the
conditions for the rise of the regulatory
state to replace the dirigiste state of the
past. Reliance on regulation rather than
public ownership, planning or centralized
administration characterises the methods
of the regulatory state. (MAJONE, Giandomenico. The Rise of the Regulatory State in
Europe. In: West European Politics
17(3): 77-101, Julho de 1994, p. 77.)
[57]
Vide PINTO, lvaro Vieira. O conceito
de tecnologia. Vol. I, Rio de Janeiro: Contraponto Editora, 2005.

335/463

[58]

Moran elenca os principais autores e


obras inaugurais do Estado Regulador que
utilizam o linguajar da cincia poltica. Em
seu estudo, a regulao, em sua dimenso de
histria institucional, definida como uma
tecnologia administrativa de controle de
negcios por intermdio de agncias especializadas e apoiadas em leis especficas em
oposio ao controle via tcnica de propriedade estatal (MORAN, Michael. Review
Article: Understanding the Regulatory
State. In: British Journal of Political
Science 32: 391-413, 2002, p. 392).
[59]
As agncias so um bem de produo de
ordem superior, na terminologia de Vieira
Pinto (PINTO, A. V., op. cit., p. 112). Elas
produzem bens de produo de ordem elementar de controle e incentivo de setores da
economia. Ao se identificar a agncia reguladora como um bem vital a setores da
economia, opta-se, na lgica regulatria, por

336/463

uma das manifestaes da libertao humana medida que o processo histrico de


constituio das agncias reguladoras lhes
imprime com o esforo material e mental necessrio sua institucionalizao. As agncias so mediaes entre o ser humano e sua
contradio natural para alterao da realidade via esse engenho humano. Assim, as
agncias so essenciais para a regulao
moderna pois se constituem na configurao
histrico-institucional de como, no Estado
Regulador, a sociedade optou por mediar sua
relao com setores da economia.
[60]
Vide CROLEY, Steven P. Regulation
and Public Interests: The Possibility
of Good Regulatory Government. Princeton: Princeton University Press, 2008.
[61]
De acordo com a teoria da public choice,
grupos de interesse competiriam por bens
regulatrios, ou mais friamente, pela compra
de legislao de polticos e burocratas, bem

337/463

como outras medidas regulatrias para o benefcio de seus interesses privados.


[62]
Sobre os clssicos da teoria da public
choice, vide: BLACK, Duncan. The Theory
of Committees and Elections. Cambridge: Cambridge University Press, 1958;
DOWNS, Anthony. Uma Teoria Econmica da Democracia. Trad. Sandra Guardini
Teixeira Vasconcelos, So Paulo: Editora da
Universidade de So Paulo, 1999 (Original
de 1957); OLSON, Mancur. The Logic of
Collective Action: Public Goods and
the Theory of Groups. Harvard, 2002
(Original de 1965); ARROW, Kenneth J. Social Choice and Individual Values. 2
ed., New Haven: Yale University Press, 1963;
BUCHANAN, James M.; TULLOCK, Gordon.
The Calculus of Consent: Logical
Foundations of Constitutional Democracy. Ann Arbor: University of Michigan
Press, 1965.

338/463

[63]

Vide
ROSE-ACKERMAN,
Susan;
LINDSETH, Peter L. (org.). Comparative
Administrative Law. Cheltenham, UK:
Edward Elgar, 2010.
[64]
Vide STEWART, Richard B. Regulation
and the Crisis of Legalisation in the United
States. In: DAINTITH, Terence (org.). Law
as an Instrument of Economic Policy:
Comparative
and
Critical
Approaches. Berlin: Gruyter, 1988, p. 97-133;
STEWART, Richard B. Regulation in a Liberal State: The Role of Non-Commodity Values. In: Yale Law Journal 92 (1983),
1537-1590.
[65]
SUNSTEIN, Cass R. After the Rights
Revolution: Reconceiving the Regulatory State. Cambridge, MA: Harvard
University Press, 1990, p. 13.

339/463

[66]

Vide BRAITHWAITE, John. Crime,


Shame and Reintegration. Cambridge:
Cambridge University Press, 1989.
[67]
Vide AYRES, Ian; BRAITHWAITE,
John. Responsive Regulation: Transcending the Deregulation Debate. Oxford: Oxford University Press, 1992.
[68]
GUNNINGHAM, Neil; GRABOSKY,
Peter. Smart Regulation: Designing
Environmental Policy. Oxford: Clarendon Press, 1998.
[69]
Vide TEUBNER, Gunther. O direito
como sistema autopoitico. Trad. Jos
Engrcia Antunes. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 1989.
[70]

Sobre o significado de modernizao reflexiva, vide:


BECK, Ulrich; GIDDENS, Anthony; LASH, Scott. Modernizao reflexiva. Trad. Magda Lopes. So Paulo: Editora
Unesp, 1995.

340/463

[71]

Vide GONALVES, Pedro. Entidades


privadas com poderes pblicos. Coimbra: Almedina, 2005.
[72]
Vide COIMBRA, Artur. O papel do rgo regulador na resoluo de disputas
entre operadoras de telecomunicaes: a
arbitragem e a mediao luz das experincias japonesa, inglesa e americana. In:
Revista de Direito, Estado e Telecomunicaes 1(1): 111-159, 2009.
[73]
Vide LEMES, Selma Maria Ferreira. Arbitragem na Concesso de Servios Pblicos
Arbitrabilidade Objetiva. Confidencialidade ou Publicidade Processual? RDM 134:
148-163, abr./jun., 2004.
[74]
BRASIL. STJ. Resp 904.813/PR. Relatora Min. Nancy Andrighi. 3 Turma. Julgado
em 20/10/2011. DJe 28/02/2012.

341/463

[75]

No se fala em direo no sentido absoluto de crena moderna no devir em detrimento do ser, mas exatamente na constatao de que o estudo da normatizao de
condutas um processo prprio ao ser social
e no simplesmente de predefinio de condutas individuais capazes de, por si s, esgotarem a realidade. A propsito da persistncia do ser, no sculo inaugurador moderno (sc. XVII), como categoria maior do
pensamento a conviver com a proposta racionalista do devir, vide: BAUMER, Franklin
Le Van. O pensamento europeu moderno: sculos XVII e XVIII. Vol. I, Lisboa: Edies 70, 1990, p. 47. No se pode fugir, aqui, entretanto, crtica de subservincia ao pensamento moderno de substituio
da meta contemplativa dos Antigos (de estabilidade) por um fim utilitrio e ativista
(de movimento) dos Modernos, embora temperado, nesta exposio, pela compreenso
de que a previsibilidade no o nico

342/463

fundamento para o esforo de se influenciar


a realidade.
[76]
Vide BECK, Ulrich. O que globalizao? Equvocos do globalismo, respostas da
globalizao. Trad. Andr Carone, So Paulo:
Paz e Terra, 1999.
[77]
Sundfeld define o direito global como o
que se ope ao direito domstico. O direito
global extrapola largamente as fronteiras do
Estado Nacional para buscar suas fontes
tambm fora dele [mas] a simples existncia
de rgos e de fontes normativas internacionais nem constitui novidade nem basta
para caracterizar uma nova era. Esta derivada, portanto, no do surgimento, mas da
intensificao do fenmeno (SUNDFELD,
Carlos Ari. A Administrao Pblica na era
do direito global. p. 157-158. In:
SUNDFELD, Carlos Ari e VIEIRA, Oscar Vilhena. Direito global. So Paulo: Max Limonad, 1999, p. 157-168).

343/463

[78]

A globalizao no um acontecimento
estanque, uma onda que traduz uma nova
cultura (...) o produto inevitvel do chamado efeito demonstrao derivado dos extraordinrios
avanos
da
tecnologia
(CHACEL, Julian (org.). A globalizao em
debate. p. 5. In: Carta Mensal, Rio de
Janeiro, v. 46, n. 546, p. 3-14, set. de 2000).
Pode-se identificar a globalizao como um
processo e no como um fato consumado
(CALDAS, Ricardo W. O Brasil e o mito
da globalizao. So Paulo: Celso Bastos
Editor, 1999, p. 18).
[79]
O comentrio de Eros Roberto Grau
revelador: Modernas so a economia japonesa e os regimes de protecionismo econmico interno norte-americano e europeu,
que no fazem nenhum exemplo de mercado
livre. De modo que ser moderno, hoje, no
mnimo j ter conscincia de que o mercado
impossvel sem uma legislao que o

344/463

proteja e uma vigorosamente racional interveno, destinada a assegurar sua existncia


e preservao (GRAU, Eros Roberto. O
direito posto e o direito pressuposto.
3aed., So Paulo: Malheiros, 2000, p. 92).
Ser verdadeiramente moderno intervir com
vigor, fora, conhecimento, prospeco, enfim, desenhar e implementar poltica
pblica.
[80]
O termo de origem francesa mundializao (mondialisation) encontrou dificuldades para se impor, no apenas em organizaes internacionais, mesmo que
supostamente bilngues, como a OCDE, mas
tambm no discurso econmico e poltico
francs. Isso se deve (...) ao fato de que o
termo mundializao tem o defeito de diminuir, pelo menos um pouco, a falta de
nitidez conceitual dos termos global e globalizao. (CHESNAIS, Franois. A mundializao do capital. So Paulo: Xam Editora, 1996, p. 24 Original: La

345/463

mondialisation du capital. Paris: Syros,


1994).
[81]
A mundializao significa que as decises j no so nacionais ou locais, pertencendo a alguma congregao supranacional
de carter mundial. Mas para a Comisso Internacional de Juristas, o sentido talvez mais
importante [da globalizao] que ela evoca
as novas redes que os cidados esto formando e as relaes cada vez mais estreitas,
que matm o movimento de direitos humanos (CLAPHAM, Andrew. La mundializacin y el imperio del Derecho. p. 17. In:
La Revista de la Comisin Internacional de Juristas mundializacin, derechos humanos e imperio del
derecho. n. 61, 1999, p. 17-37).
[82]
O termo realinhamento constitucional
utilizado por Oscar Vieira para designar a influncia dos fatores de presso internacionais sobre os sistemas constitucionais

346/463

nacionais. Conferir: VIEIRA, Oscar Vilhena.


Realinhamento
constitucional.
In:
SUNDFELD, Carlos Ari e VIEIRA, Oscar Vilhena (coord.). Direito global. So Paulo:
Max Limonad, 1999, p. 15-48.
[83]
Ao analisar a globalizao sob o trplice
enfoque de regionalizao, direitos humanos e economia, Oscar Vieira identifica
um realinhamento bidirecional nos movimentos de regionalizao (VIERIA, Oscar.
op.cit., p. 28) e direitos humanos (VIERIA,
Oscar. op.cit., p. 29). Haveria, nestes, uma
influncia recproca entre os movimentos
citados e as posies polticas dos pases da
comunidade internacional. J no que diz respeito globalizao econmica como liberdade total ao capital internacional (VIERIA,
Oscar. op.cit., p. 17), o autor no consegue
identificar o movimento de influncia dos
pases neste fenmeno uniformizador:
Diferentemente dos demais fenmenos da
globalizao, no temos neste caso [da

347/463

globalizao econmica] a j mencionada via


de duas mos. H apenas uma assimilao
dos padres internacionais, sob a perspectiva
de que so essenciais para se participar do
processo de globalizao (VIERIA, Oscar.
op.cit., p. 46-47).
[84]
Vide GALBRAITH, John Kenneth. O
novo Estado Industrial. So Paulo: Editora Nova Cultural, 1997. Para Galbraith, a
substituio do sistema de mercado pelo sistema de planejamento teria modificado a estrutura de poder nas empresas e na sociedade em razo do aumento da escala de
produo, do avano da tecnologia e do conhecimento interdisciplinar, que exigem elevado tempo de maturao dos empreendimentos cada vez mais complexos. A deciso
teria migrado da propriedade do capital
para sua gesto. O controle, agora, estaria
nas mos do administrador qualificado pelo
conjunto de informaes necessrias
gesto do negcio mediante a criao de

348/463

novas necessidades moldadas pelo aparato


propagandstico, derrubando por terra a
soberania do consumidor. Tal inteligncia
organizada da empresa constituiria sua
tecnoestrutura, cujas decises tcnicas e
impessoais tecnocracia acabariam por
suplantar a liberdade individual de direcionar o desenvolvimento.
[85]
Bresser Pereira, ao definir o mercado
como o mecanismo de alocao eficiente de
recursos por excelncia, afirma a precedncia do Estado moderno ao mercado capitalista na medida em que o Estado que
garante os direitos de propriedade e a execuo dos contratos. Vide PEREIRA, Luiz
Carlos Bresser. A reforma do Estado dos
anos 90: lgica e mecanismos de controle. Braslia: Ministrio da Administrao
Federal e Reforma do Estado, 1997, p. 9-10.
[86]
No basta editar uma lei abstrata,
genrica e distante, dizendo que nenhuma

349/463

explorao da atividade industrial pode ultrapassar certo limite de poluio, causando


dano sade do vizinho. preciso que o
Estado v trabalhando com a realidade todo
o tempo, para definir, nas situaes que se
pem, o que ou no uma emisso de poluentes aceitvel; assim obter-se- a paulatina
diminuio da emisso de poluentes. preciso impor graus crescentes de restries
emisso de poluentes, e para isso a lei insuficiente. Ningum imagina que o legislador
v cuidar de regular o nvel de emisso de
poluentes do bairro do Maracan no ano de
1998; e, em janeiro de 99, editar outra lei
para estabelecer que j hora de diminuir
ainda mais o nvel de emisso de poluentes;
e, no meio do ano, considerando que aquele
nvel eleito foi otimista demais, editar nova
lei para voltar atrs. Algum imagina que o
legislador possa fazer isso, dedicando-se, ele
prprio, a um verdadeiro gerenciamento
normativo da realidade? (SUNDFELD,

350/463

Carlos Ari. Agncias reguladoras e os novos


valores e conflitos. p. 1293-1294. In: Anais
da XVII Conferncia Nacional dos Advogados. Justia: realidade e utopia.
Vol. II, Rio de Janeiro: Ordem dos Advogados do Brasil, 1999, p. 1291-1297).
[87]
Eficincia esta que foi elevada categoria constitucional com a Emenda Constitucional n 19/98, que alterou o art.37, caput
da Constituio Federal brasileira de 1988.
[88]
O direito administrativo sempre sofreu
os influxos da evoluo tecnolgica, como
bem demonstram as regulamentaes municipais do direito de construir, que acompanham a evoluo das tcnicas de construo e
do crescimento correspondente dos riscos. A
novidade de hoje est na ampliao sensvel
deste fenmeno de regulamentao conjuntural para setores da economia, no Brasil,
submetidos a escassa regulamentao estatal
direta
devido

suficincia
da

351/463

autorregulamentao das ento empresas


estatais.
[89]
O termo publicatio utilizado para denotar a transferncia da titularidade de
atividades das mos privadas para o Estado.
[90]
Vide GROTTI, Dinor Adelaide Musetti.
Teoria dos servios pblicos e sua transformao, p. 64. In: SUNDFELD, Carlos Ari
(coord.). Direito administrativo econmico. So Paulo: Malheiros, 2000, p.
39-71.
[91]
Sobre as caractersticas e distines
entre o Direito Administrativo anglo-americano e o Direito Administrativo de matriz
francesa, vide: PESSOA, Robertnio. Curso
de direito administrativo. Braslia: Editora Consulex, 2000, p. 51-58.
[92]
O art.149 da Constituio Federal de
1934 estabelecia o dever do Estado e da
famlia de prestar educao. O anteprojeto

352/463

da Carta Constitucional de 1934 era mais


claro, pois previa, no ttulo XI (Da Cultura e
do Ensino), no art.112: O ensino ser
pblico ou particular, cabendo quele, concorrentemente Unio, aos Estados e aos
Municpios. O regime do ensino, porm, obedecer a um plano geral traado pela Unio,
que estabelecer os princpios normativos da
organizao escolar e fiscalizar, por funcionrios tcnicos privativos, a sua execuo. A Constituio Federal de 1937 foi
mais clara: Art.129. infncia e juventude, a que faltarem os recursos necessrios
educao em instituies particulares, dever da Nao, dos Estados e dos Municpios
assegurar, pela fundao de instituies
pblicas de ensino em todos os seus graus, a
possibilidade de receber uma educao adequada s suas faculdades, aptides e
tendncias vocacionais. A Constituio de
1946, por sua vez, assim disciplinou:
Art.167. O ensino dos diferentes ramos ser

353/463

ministrado pelos podres pblicos e livre


iniciativa particular, respeitadas as leis que o
regulem. A Constituio Federal de 1967 e
Emenda n1 de 1969 seguiram a mesma
linha: Art.168. (...) 2o Respeitadas as disposies legais, o ensino livre iniciativa
particular, a qual merecer o amparo tcnico
e financeiro dos Podres Pblicos, inclusive
blsas de estudo. Finalmente, a Constituio Federal de 1988 disciplina: Art.205. A
educao, direito de todos e dever do Estado
(...); Art.209. O ensino livre iniciativa
privada (...). Histricos normativos semelhantes podem ser desenhados para os
setores de sade, abastecimento alimentar e
sistema financeiro.
[93]
A frustao com estas categorias
ubquas [de pblico e privado] surge parcialmente porque elas so posicionadas para
descreverem
oposies
em
nosso
pensamento. No cerne de muitas de suas aplicaes aparecem as duas idias de que o

354/463

pblico est para o privado tal como aberto


est para fechado e como o todo est para a
parte. traduo livre do original (STARR,
Paul. The meaning of privatization. p. 16.
In: KAMERMAN, Sheila B. & KAHN, Alfred
J. Privatization and the Welfare State.
Princeton: Princeton University Press, 1989).
[94]
O conceito de servio pblico como o
servio disponvel ao pblico serviu justificao da proviso privada de servios
pblicos sob a ptica econmica de estratgias de fomento do mercado, mas no se adequa nem satisfaz as exigncias jurdicas de
orientao da prestao de servios pblicos
e privados. Conferir: ROTH, Gabriel. The
private provision of public services in
developing countries. Washington: Economic Development Institute, 1987, p. 1.
[95]
Argumentando pela caracterizao do
modelo regulatrio, segundo a ideologia constitucionalmente adotada pela Constituio

355/463

Federal de 1988 no Brasil, como afeto um


ambiente concorrencial, mas avesso ao jogo
dos mercados, assim entendido aquele caracterizado pela livre iniciativa e a livre concorrncia, vide: CARVALHO, Carlos Eduardo
Vieira de. Regulao de Servios Pblicos na Perspectiva da Constituio
Econmica Brasileira. Belo Horizonte:
Del Rey, 2007.
[96]
Da a afirmao de Eros Roberto Grau
de que a privatizao dos servios pblicos
instala um autntico caos em suas teorizaes [do direito administrativo], abalando a
prpria noo de servio pblico, que lhe
tem servido de sustentculo (GRAU, Eros
Roberto. O direito posto e o direito
pressuposto. 3aed., So Paulo: Malheiros,
2000, p. 125).
[97]
Diz-se da relao em que o Estado detm
uma posio privilegiada, gerando efeitos de
subordinao. Conferir: SUNDFELD, Carlos

356/463

Ari. Fundamentos de direito pblico.


So Paulo: Malheiros Editores, 1992, p. 68.
[98]

Vide GROTTI, Dinor Adelaide Musetti.


Teoria dos servios pblicos e sua transformao, p. 63-64. In: SUNDFELD, Carlos
Ari (coord.). Direito administrativo econmico. So Paulo: Malheiros, 2000, p.
39-71.
[99]
Autorizao seria, neste caso, o ato do
Poder Pblico que libera o desempenho de
atividade econmica, a qual continua sujeita
ao seu regime prprio, de direito privado
(NETO, Benedicto Porto. Concesso de
servio pblico no regime da Lei n.
8.987/95: conceitos e princpios. So
Paulo: Malheiros, 1998, p. 140). Os arts.126 e
131 da Lei Geral de Telecomunicaes so exemplos caractersticos desta concepo:
Art.126. A explorao de servio de telecomunicaes no regime privado ser

357/463

baseada nos princpios constitucionais da


atividade econmica. Art.131. A explorao
de servio no regime privado depender de
prvia autorizao da Agncia, que acarretar direito de uso das radiofrequncias
necessrias.
[100]
Vide DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella.
Parcerias na Administrao Pblica: concesso, permisso, franquia, terceirizao e
outras formas. 3a ed., So Paulo: Atlas, 1999,
p. 122-129.
[101]
Em sede da Medida Cautelar na Ao
Direta de Inconstitucionalidade n 1668, julgada em 20 de agosto de 1998, e referente a
diversos dispositivos da Lei Geral de Telecomunicaes (Lei 9.472/97), o Supremo
Tribunal Federal pronunciou-se pela constitucionalidade do disposto no art. 65, III e
2, que trata expressamente da concomitncia de prestao dos servios de telecomunicaes em regime pblico e privado.

358/463

No mbito dos transportes, o Recurso Extraordinrio n 220.999-7 resultou no posicionamento da Corte no sentido de no se
considerar como servio pblico a atividade
de transporte aquavirio exclusivamente de
mercadorias de empresas privadas.
[102]
Vide
ORTIZ,
Gaspar
Ario;
MARTINEZ, J. M. De La Cutera; LPEZMUNIZ, J.L. El nuevo servicio pblico.
Madri: Marcial Pons, 1997.
[103]
Vide GROTTI, Dinor Adelaide Musetti. Teoria dos servios pblicos e sua
transformao, p. 62. In: SUNDFELD, Carlos Ari (coord.). Direito administrativo
econmico. So Paulo: Malheiros, 2000, p.
39-71.
[104]
Exemplo esclarecedor da desintegrao
vertical consta em Grotti: o que j ocorre,
no Brasil, com os servios de navegao
area ou de transporte rodovirio: os

359/463

aeroportos e rodovias so objeto de


monoplio natural, atividade no-competitiva de infraestrutura; essa infraestrutura
utilizada, com liberdade e igualdade de
acesso, pelos inmeros prestadores de servio individuais (GROTTI, Dinor Adelaide
Musetti. Teoria dos servios pblicos e sua
transformao, p. 63. In: SUNDFELD, Carlos Ari (coord.). Direito administrativo
econmico. So Paulo: Malheiros, 2000, p.
39-71).
[105]
Fala-se, aqui, em riscos do servio
privado em si: se o servio deixar de ser
prestado, o Estado no intervem para prestlo ele prprio. No se est comentando o
risco dirigido ao prestador do servio, pois,
neste caso, mesmo o prestador de servios
pblicos est sujeito ao risco natural do
negcio. A propsito, as definies de concesso e permisso na Lei Geral de Concesses determinam que o concessionrio e
permissionrio de servios pblicos os

360/463

prestaro por sua conta e risco (art. 2 , II,


III e IV da Lei 8.987/95).
[106]
Vide BURNHAM, William. Introduction to the Law and Legal System of
the United States. 4 ed., St. Paul: Thomson/West, 2006.
[107]
Em reviso da literatura sobre poltica
regulatria, estudo da Revista Brasileira de
Informao Bibliogrfica em Cincias Sociais
salienta a insuficincia da tradicional diviso
binomial entre dois tipos de regulao
pblica: regulao por agncia regulatria; e
regulao pela estatizao. Conferir: MELO,
Marcus Andr. Poltica regulatria: uma reviso da literatura. p. 8-9. In: Revista
Brasileira de Informao Bibliogrfica
em Cincias Sociais, n 50, 2o semestre
de 2000, p. 7-43. A distino tradicional
entre regulao via propriedade pblica e
via agncia ou comisso independente imprecisa sob o enfoque jurdico, pois

361/463

pressupe que a existncia de bens pblicos


afasta a tcnica de regulao via agncia, o
que, de fato, pode ser verdade nos modelos
de tradio anglo-americana, mas no no
modelo brasileiro, que comporta um rol mais
elaborado de espcies de regulao.
[108]
Vide STRAUBHAAR, Joseph. Tendncias mundiais, p. 47. In: SIQUEIRA,
Ethevaldo (et al.). Telecomunicaes:
privatizao ou caos. So Paulo:
TelePress Editora, 1993, p. 42-47. Relatando
as esperadas diferenas entre modelos regulatrios no mundo, cita, em 1993, a experincia da Jamaica, que optara por contratos detalhados ao invs da criao de rgos
reguladores.
[109]
Vide CARVALHO, Carlos Eduardo Vieira de. Regulao de Servios Pblicos
na Perspectiva da Constituio Econmica Brasileira. Belo Horizonte: Del Rey,
2007.

362/463

[110]

Vide ROSANVALLON, Pierre. A crise


do Estado-providncia. Trad. Joel Pimentel de Ulha, Goinia: Editora Universidade Federal de Gois e Editora da Universidade de Braslia, 1997.
[111]
Costuma-se apontar a alterao de postura de interveno direta para a de interveno indireta como resultado da crise fiscal do Estado dos anos 80 e 90. Conferir:
PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. A reforma
do Estado dos anos 90: lgica e
mecanismos de controle. Braslia: Ministrio da Administrao Federal e Reforma
do Estado, 1997, p. 11-13.
[112]
Vide SALOMO FILHO, Calixto. Regulao da Atividade Econmica: Princpios e
Fundamentos Jurdicos. So Paulo: Malheiros, 2001.
[113]
PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. A reforma do Estado dos anos 90: lgica e

363/463

mecanismos de controle. Braslia: Ministrio da Administrao Federal e Reforma


do Estado, 1997, p. 17.
[114]
PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. A reforma do Estado dos anos 90: lgica e
mecanismos de controle. Braslia: Ministrio da Administrao Federal e Reforma
do Estado, 1997, p. 32 e seguintes.
[115]
PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. A reforma do Estado dos anos 90: lgica e
mecanismos de controle. Braslia: Ministrio da Administrao Federal e Reforma
do Estado, 1997, p. 33. Para a agenda liberal
tornava-se, agora, necessrio, ao mesmo
tempo desregular e regular: desregular para
reduzir a interveno do Estado; regular,
para viabilizar a privatizao.
[116]
H proposta de terminologia especfica
para os servios submetidos ao tratamento
dito competitivo, em que coexistem regimes

364/463

jurdicos distintos na prestao da mesma


atividade, como ocorre com as telecomunicaes, energia eltrica, vigilncia sanitria
dentre outros. A proposta de Sundfeld segue
orientao europia, que passou a cham-los
servios de interesse econmico geral. Conferir, a respeito: SUNDFELD, Carlos Ari. A
Administrao Pblica na era do direito
global. p. 161: nota 6. In: SUNDFELD, Carlos Ari & VIEIRA, Oscar Vilhena. Direito
global. So Paulo: Max Limonad, 1999, p.
157-168. Persiste, todavia, a questo de se
saber se a adoo desta terminologia esclarecer ou confundir ainda mais o esforo de
diviso do regime aplicado a cada tipo de
servio relativo a setores econmicos.
[117]
Vide AGUILLAR, Fernando Herren.
Controle social de servios pblicos.
So Paulo: Max Limonad, 1999, p.164.
[118]
Preferiu-se a utilizao do conceito de
centralizao e descentralizao por revelar,

365/463

na sua ancianidade, a ligao de subordinao Administrao Pblica, que o sentido visado na diferenciao entre controle
pela centralizao e controle pela descentralizao. Para uma anlise da centralizao
como subordinao, vide: URUGUAI,
Paulino Jos Soares de Souza, Visconde de.
Ensaio sobre o direito administrativo.
Fac-smile da edio de 1960, Braslia: Imprensa Nacional, 1997, p. 346. Para uma anlise da centralizao como unidade, vide:
DEBBASCH, Charles. Droit administratif. Paris: ditions Cujas, 1972, p. 87-88.
Themistocles Cavalcanti, por sua vez, deriva
a descentralizao da necessidade de especializao em face da complexidade funcional do Estado: CAVALCANTI, Themistocles
Brando. Tratado de direito administrativo. Vol. II, 5ed., Rio de Janeiro: Livraria Freitas Bastos, 1964, p. 83-84. Finalmente, esmiuando a evoluo dos significados
dos
termos
centralizao
e

366/463

descentralizao (descentralizao poltica


versus administrativa; descentralizao da
deciso versus da gesto; territorial versus
por servios ou institucional p. 17 e
seguintes) e criticando a concepo unvoca
de descentralizao como transferncia de
competncias a pessoas jurdicas (p. 59), ressaltando a independncia como essencial ao
conceito de descentralizao (p. 69), vide:
ORTIZ, Gaspar Ario. Descentralizacin
y planificacin. Madri: Instituto de Estudios de Administracion Local, 1972.
(Coleccin Estudios de Administracin
Local).
[119]
AGUILLAR, Fernando Herren. Controle social de servios pblicos. So
Paulo: Max Limonad, 1999, p. 165 e
seguintes; 181 e seguintes. Observamos que
a preferncia pela expresso regulao
desconcentrada em detrimento da expresso consagrada desregulamentao se
prende a que entendemos que a ausncia de

367/463

regulamentao uma forma de regulao


imposta pelo Estado (p. 165). Aguillar defende a adoo da primeira nomenclatura,
pois entende que a liberdade desfrutada pela
iniciativa privada nas atividades econmicas
desregulamentadas consequncia de uma
poltica regulatria estatal, uma poltica de
regulao pela desconcentrao (p. 211). O
autor no utiliza o termo desconcentrao
no sentido tcnico-jurdico de oposio
descentralizao diferena j sedimentada
na doutrina de direito administrativo. Conferir: DEBBASCH, Charles. Droit administratif. Paris: ditions Cujas, 1972, p. 88-89;
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito
administrativo.
So
Paulo:
Atlas;
GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. So Paulo: Saraiva; MEIRELLES,
Hely Lopes. Direito administrativo
brasileiro. So Paulo: Revista dos
Tribunais; MELLO, Celso Antnio Bandeira
de. Curso de direito administrativo. So

368/463

Paulo: Malheiros; MUKAI, Toshio. Direito


administrativo. So Paulo: Saraiva.
[120]
AGUILLAR, Fernando Herren. Controle social de servios pblicos. So
Paulo: Max Limonad, 1999, p. 191 e
seguintes.
[121]
Vide AGUILLAR, Fernando Herren.
Controle social de servios pblicos.
So Paulo: Max Limonad, 1999, p. 212. A
regulao operacional manifestada pela
preferncia outorgada iniciativa privada ou
s empresas e rgos estatais para o desempenho de certas atividades de interesse
pblico (p. 164).
[122]
A regulao normativa diz respeito ao
poder de regulamentar efetivamente o setor
que interessa ao Estado (AGUILLAR,
Fernando Herren. op.cit., p. 164).
[123]
Fala-se em tendncia, pois a opo regulatria estatal no est entre dois plos,

369/463

mas em um continuum de centralizao e


descentralizao, como ressalta um pequeno
estudo dirigido Administrao Pblica
Federal: MARCELINO, Gileno Fernandes.
Descentralizao: um modelo conceitual. Braslia: Fundao Centro de
Formao do Servidor Pblico FUNCEP,
1988, p. 28.
[124]
A terminologia intervencionismo direto
e intervencionismo indireto tambm utilizada, mas no permite todas as combinaes
possveis como ocorre com os termos regulao operacional e normativa, centralizada
e descentralizada. Adotando os conceitos de
intervencionismo direto e indireto, vide:
MARQUES NETO, Floriano Azevedo. A nova
regulao estatal e as agncias independentes. p. 74. In: SUNDFELD, Carlos Ari (coord.). Direito administrativo econmico. So Paulo: Malheiros, 2000, p.
72-98.

370/463

[125]

Para Floriano Marques, o intervencionismo indireto caracterizado pela concreta


atuao do Estado no fomento, na regulamentao, no monitoramento, na mediao,
na fiscalizao, no planejamento, na ordenao da economia (MARQUES NETO,
Floriano Azevedo. A nova regulao estatal
e as agncias independentes. p. 74. In:
SUNDFELD, Carlos Ari (coord.). Direito
administrativo econmico. So Paulo:
Malheiros, 2000, p. 72-98).
[126]
O Estado tem que se organizar para
fazer mais do que editar uma lei geral para
vigorar por tempo indeterminado e depois
cuidar dos conflitos individuais. E, para isso
ele tem de intervir mais. Aqui est a questo.
O modelo que conhecemos a separao de
poderes tradicional e as funes que competiam aos Poderes Judicirio e Legislativo
era perfeitamente coerente com o baixo intervencionismo estatal. Se o Estado no est

371/463

muito preocupado em gerenciar a realidade


ambiental de modo a ir apertando paulatinamente as exigncias para melhorar o meio
ambiente; se quer deixar os membros da sociedade acertarem suas diferenas independentemente da ordem jurdica, a pode realmente editar uma norma geral que vigore
por sessenta ou mais anos, como o Cdigo
Civil, e depois solucionar os conflitos pelo
Poder Judicirio. Mas, se o Estado quer
perseguir concretamente o valor ambiental,
vair ter que intervir mais, editando normas
seguidamente, dando-lhes contedos cada
vez menos gerais, tratando de temas cada
vez mais particulares. Assim, poder realizar
o gerenciamento normativo dos conflitos (...) Como o Estado obrigado a intervir
[normativamente, em princpio], ele criou as
agncias reguladoras grifos nossos
(SUNDFELD, Carlos Ari. Agncias reguladoras e os novos valores e conflitos, p.
1294 e 1296. In: Anais da XVII

372/463

Conferncia Nacional dos Advogados.


Justia: realidade e utopia. Vol. II, Rio
de Janeiro: Ordem dos Advogados do Brasil,
1999, p. 1291-1297). Tal gerenciamento
normativo dos conflitos somente pode ser
alcanado por mecanismos institucionais de
organizao dinmica e de contato direto
setorial, como as agncias reguladoras.
Planejar e replanejar constantemente: estes
so os conceitos basilares da poltica regulatria normativa centralizada.
[127]
Themistocles Cavalcanti posiciona-se
nitidamente a favor da segunda corrente:
No primeiro grupo encontram-se as empresas, alguns contabilistas incapazes de adaptarem os seus conhecimentos ao problema
mais geral, e finalmente alguns economistas
e financistas clssicos, temerosos de uma interveno do Estado, no pressuposto de sua
incapacidade para administrar (....). Do segundo grupo, so os que se colocam na
posio de equilbrio entre os interesses das

373/463

empresas e dos consumidores, mas consideram, em primeiro plano, os interesses


desses ltimos para quem os servios foram
criados e a cujos interesses, portanto, devem
atender precipuamente (CAVALCANTI,
Themistocles Brando. Tratado de direito
administrativo. Vol. II, 5ed., Rio de
Janeiro: Livraria Freitas Bastos, 1964, p.
500-501).
[128]
Analisando a posio institucional dos
poderes polticos adotada pela Constituio
Federal de 1988 do Brasil, vide: FERRAZ,
Anna Cndida da Cunha. Conflito entre
poderes: o poder congressual de
sustar atos normativos do Poder Executivo. So Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 1994.
[129]
MONTESQUIEU, Charles Louis de Secondat, baron de la Brde et de. O esprito
das leis. 2aed., Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1995, p. 118-119.

374/463

[130]

Aristteles divide em trs partes as que


devem compor as formas de constituio encarregadas de: deliberao sobre assuntos
pblicos; funes pblicas (executivas); e do
poder judicirio. Conferir: ARISTTELES.
Poltica. Trad. Mrio da Gama Kury, 3aed.,
Braslia: Editora Universidade de Braslia,
1997, p. 151-160.
[131]
Apontado como o inaugurador da
doutrina
teortico-constitucional
do
equilbrio dos poderes, Bolingbroke a enunciou em escritos exparsos. Conferir:
SCHMITT, Carl. Teora de la constitucin. Trad. Francisco Ayala, Madri: Alianza
Editorial, 1992, p. 187.

[132]

Locke ultima a diviso de funes em


diviso de poderes legislativo de um lado e
executivo e federativo de outro. Conferir:
LOCKE, John. Segundo tratado sobre o
governo. Trad. E. Jacy Monteiro, So
Paulo: Instituto Brasileiro de Difuso Cultural, 1963, p. 91-93 (Coleo Clssicos da
Democracia 11).
[133]
Vide MONTESQUIEU, Charles Louis de
Secondat, baron de la Brde et de. O esprito das leis. 2a ed., Braslia: Editora
Universidade de Braslia, 1995, p. 121.
[134]
Quando o direito passou a funcionar
como instrumento de implementao de
polticas pblicas (regulao no exclusivamente de situaes estruturais mas conjunturais), o direito torna-se contingente e varivel. A lei, texto normativo produzido pelo
Legislativo, no pode mais ser tomada como
categoria absoluta: necessrio, mais do que

376/463

nunca, distinguir entre lei em sentido formal


e lei em sentido material. Interpenetram-se
os campos de atuao do Executivo e do Legislativo: aquele a exercitar, amplamente,
funo normativa; este, a produzir leis-medida. A leitura tradicionalmente desenvolvida da separao dos poderes perde todo o seu sentido (GRAU, Eros Roberto. O
direito posto e o direito pressuposto.
3a ed., So Paulo: Malheiros, p. 136). E continua em outro captulo: a instabilidade de
determinadas situaes e estados econmicos, sujeitos a permanentes flutuaes flutuaes que definem o seu carter conjuntural , impe sejam extremamente flexveis e
dinmicos os instrumentos normativos de
que deve lanar mo o Estado para dar correo a desvios ocorridos no desenrolar do
processo econmico e no curso das polticas
pblicas que esteja a implementar. A, precisamente, o emergir da capacidade normativa de conjuntura, via da qual se pretende

377/463

conferir respota exigncia de produo


imediata de textos normativos, que as flutuaes da conjuntura econmica esto a todo
o tempo, a impor (...) [Dita capacidade
normativa] somente estar ungida de legalidade quando e se ativada nos quadrantes da
lei (...) O exerccio da capacidade normativa
de conjuntura estaria, desde a visualizao
superficial dos arautos da separao de
poderes, atribudo ao Poder Legislativo, no
ao Poder Executivo. A doutrina brasileira
tradicional do direito administrativo,
isolando-se da realidade, olimpicamente ignora que um conjunto de elementos de ndole tcnica, aliado a motivaes de premncia e celeridade na conformao do regime a
que se subordina a atividade de intermediao financeira, tornam o procedimento legislativo, com seus prazos e debates prolongados, inadequado ordenao de
matrias essencialmente conjunturais. Por
isso no esto habilitados, os seus adeptos, a

378/463

compreender o particular regime de direito a


que se submete [um] segmento da atividade
econmica (GRAU, Eros Roberto. op.cit., p.
172-173). No se pode olvidar, no entanto,
que essa argumentao implica o reposicionamento do Legislativo semelhana da desregulamentao exigida na proposta neoliberal: substituio de regras rgidas, dotadas
de sano jurdica, por regras flexveis,
meramente indutoras de comportamentos,
gerando ampliao do contedo dos regulamentos (atos do Poder Executivo em geral),
instalando uma nova contradio (GRAU,
Eros Roberto. op.cit., p. 98).
[135]
A classificao das funes estatais em
legislativa, executiva e jurisdicional corolrio da considerao do poder estatal
desde o seu aspecto subjetivo: desde tal considerao, identificamos, nele, centros ativos
que so titulares, precipuamente, de determinadas funes. Estas so assim classificadas
em razo das finalidades a que se voltam

379/463

seus agentes isto , finalidades legislativas, executivas e jurisdicionais. Tal classificao, como vimos, tem carter orgnico
ou institucional. (GRAU, Eros Roberto. O
direito posto e o direito pressuposto.
3aed., So Paulo: Malheiros, 2000, p. 176).
[136]
Vide CLVE, Clmerson Merlin. A
fiscalizao abstrata da constitucionalidade no direito brasileiro. 2a ed., So
Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2000,
p. 211.
[137]
Crticas so levantadas contra a ausncia de um controle efetivo de constitucionalidade dos atos normativos do Executivo,
propondo-se, at mesmo, a criao de uma
ao direta de ilegalidade. Conferir: A fiscalizao abstrata da constitucionalidade no direito brasileiro. 2a ed., So
Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2000,
p. 215. No entanto, a discusso deveria,
primeiramente, internalizar a compreenso

380/463

da submisso estrutural do Executivo lei ao


lado da inovao normativa funcional que
lhe prpria.
[138]
Tratando da Medida Provisria como
ato normativo com fora de lei e extraindo
desta caracterstica a impossibilidade de sua
retirada do Congresso Nacional, pelo Executivo, conferir: Ao Direta de Inconstitucionalidade 221/DF, relatoria do Ministro
Moreira Alves, j.29.03.1990, DJ 22.10.1993,
p. 22.251 e RTJ 151/331-355.
[139]
Vide texto correspondente nota 148,
p. 24 deste estudo.
[140]
Vide MASHAW, Jerry L. Gli atti sub-legislativi di indirizzo della pubblica amministrazione nellesperienza degli USA. p.
117-123. In: CARETTI, Paolo & SIERVO, Ugo
de. Potere regolamentare e strumenti
di direzione dellamministrazione:

381/463

profili comparatistici. Bolonha: Il


Mulino, 1991, p. 111-140.
[141]
Entende-se como funo normativa a
de emanar estatuies primrias, seja em decorrncia do exerccio do poder originrio
para tanto, seja em decorrncia de poder derivado, contendo preceitos abstratos e
genricos (GRAU, Eros Roberto. O direito
posto e o direito pressuposto. 3aed., So
Paulo: Malheiros, 2000, p. 180).
[142]
Partindo de definio de Alessi de que
os regulamentos so estatuies primrias
impostas por fora prpria, mas emanadas
de poder derivado, em uma tentativa de
conciliao de critrios, teremos que a funo normativa (material) compreende a funo legislativa e a funo regulamentar (institucionais) mais a funo regimental, se
considerarmos a normatividade emanada do
Poder Judicirio (GRAU, Eros Roberto. O
direito posto e o direito pressuposto.

382/463

3 ed., So Paulo: Malheiros, 2000, p. 181).


Assim, quando o Executivo expede regulamentos ou, o Judicirio, regimentos , no
o faz no exerccio de delegao legislativa
(...) Logo, quando o Executivo e o Judicirio
emanam atos normativos de carter no legislativo regulamentos e regimentos, respectivamente , no o fazem no exerccio de
funo legislativa, mas sim no desenvolvimento de funo normativa. (GRAU, Eros
Roberto. op.cit., p. 184).
[143]
Vide MONTESQUIEU, Charles Louis
de Secondat, baron de la Brde et de. O esprito das leis. 2a ed., Braslia: Editora
Universidade de Braslia, 1995, p. 121.
[144]
Para a exposio completa deste argumento com fundamentao exaustiva, conferir: GRAU, Eros Roberto. O direito posto
e o direito pressuposto. 3aed., So Paulo:
Malheiros, 2000, p. 182-189.

383/463

[145]

Ao Direta de Inconstitucionalidade
221/DF, Relator Min. Moreira Alves,
j.29.03.1990, DJ 22.10.1993, p.22.251 e RTJ
151/331-355.
[146]
O trecho a seguir, que parece propositalmente inconclusivo, representa bem a
inutilidade do argumento gramatical em face
da questo maior de proibio de delegao
de funes constitucionais: Poder-se-ia argumentar, em contrrio, que o art. 5o, II, da
Constituio no exige tanto [tamanha restrio atividade normativa da Administrao]. No dispe ele que ningum ser
obrigado a fazer ou deixar de fazer algo
seno por comando legal; quer apenas que
ningum seja constrangido seno em virtude
de lei. Bastaria assim a lei conferir genericamente o poder ao administrador, para que as
normas que este viesse a editar encontrassem conforto constitucional. Mas o problema se reconduz aqui ao da impossibilidade

384/463

de delegao de funes entre Legislativo e


Executivo. Em outras palavras, a interpretao do art. 5o, II, requer necessariamente a considerao do limite a partir do
qual se incidiria em inconstitucionalidade
por delegao indevida do poder de legislar.
(SUNDFELD, Carlos Ari. Direito administrativo ordenador. 1aed., 2atir., So Paulo:
Malheiros, 1997, p. 35).
[147]
Sobre os regulamentos de atribuio,
vide: DELPRE, Francis. Le fonti normative secondarie nel diritto belga. p. 51-52. In:
CARETTI, Paolo & SIERVO, Ugo de. Potere
regolamentare
e
strumenti
di
direzione dellamministrazione: profili comparatistici. Bolonha: Il Mulino,
1991, p. 47-67.
[148]
Norma secundria considerada a
norma cujo titular no possa nunca agir de
iniciativa prpria ou autonomamente.
Subordinadas so as normas que encontram

385/463

seu fundamento na prpria Constituio


traduo livre do original: DELPRE,
Francis. Le fonti normative secondarie nel
diritto belga. p. 49-50. In: CARETTI, Paolo
& SIERVO, Ugo de. Potere regolamentare e strumenti di direzione dellamministrazione: profili comparatistici.
Bolonha: Il Mulino, 1991, p. 47-67. A competncia subordinada existiria se se aceitasse, no Brasil, a presena de poderes implcitos (inherent powers) no Executivo para
produzir normas regulamentares em espaos
no atingidos por dispositivos legais: sua
competncia seria subordinada, pois restringvel por lei, mas no secundria, pois
no necessitaria de prvia abertura legal. A
caracterstica subordinada da competncia
do Executivo brasileiro depende, no Brasil,
segundo a teoria hoje predominante, de
prvia abertura legal: deve ser, portanto,
secundria. A jurisprudncia norte-americana se afina com a doutrina brasileira neste

386/463

ponto: a atribuio de poder burocracia,


tal como ao Presidente, deve ter fundamento
normativo em uma lei (MASHAW, Jerry L.
Gli atti sub-legislativi di indirizzo della pubblica amministrazione nellesperienza degli
USA. p. 138. In: CARETTI, Paolo & SIERVO,
Ugo de. Potere regolamentare e strumenti di direzione dellamministrazione: profili comparatistici. Bolonha: Il Mulino, 1991, p. 111-140: traduo
livre do italiano).
[149]
Ao analisar o conceito de administrao ordenadora como sucedneo do
termo poder de polcia, Sundfeld salienta
seu carter derivado (secundrio) capaz de
interferir nos contornos da vida privada:
Cada vez mais a lei se ocupa em disciplinar
diretamente as variadas facetas da vida
privada. A lei pode prever ou no a interferncia do Executivo em sua aplicao. Em
caso positivo, estaremos diante de normas de
direito administrativo (ex.: leis municipais

387/463

sobre construes urbanas, regras de


trnsito, disciplina dos preos na economia).
(...) A administrao ordenadora surge apenas na primeira hiptese. Assim, inexiste setor
que lhe pertena, por natureza. S existir
administrao ordenadora se, quando, como
e na medida em que o legislador, ao regulamentar a vida dos indivduos, houver cominado Administrao um papel ativo em
seu cumprimento. (SUNDFELD, Carlos Ari.
Direito administrativo ordenador. 1a
ed., 2a tir., So Paulo: Malheiros, 1997, p.
21).
[150]
Evidentemente no estou a propor a
liberao do Executivo para legislar. Pelo
contrrio, reconhecer o desenho correto do
princpio, tal como contemplado pelo direito
brasileiro, significa possibilitarmos o controle do exerccio da funo regulamentar
pelo Executivo, ao que se recusam nossos
publicistas, sob o argumento de que os

388/463

regulamentos
so
inconstitucionais...
(GRAU, Eros Roberto. O direito posto e o
direito pressuposto. 3a ed., So Paulo:
Malheiros, 2000, p. 189).
[151]
A caracterstica hierrquica atribuda
distino entre lei e regulamento de tipo
orgnico como ocorre no relato de Delpre
sobre o poder regulamentar na Blgica, em
que os poderes legislativo e executivo esto
inseridos em uma relao entre poder
soberano
e
poder
subordinado
(DELPRE, Francis. Le fonti normative
secondarie nel diritto belga. p. 47-48. In:
CARETTI, Paolo & SIERVO, Ugo de. Potere
regolamentare
e
strumenti
di
direzione dellamministrazione: profili comparatistici. Bolonha: Il Mulino,
1991, p. 47-67).
[152]
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves.
Reforma do Estado: o papel das agncias
reguladoras e fiscalizadoras. p. 256. In:

389/463

Frum Administrativo, ano 1, n 3, maio


de 2001, p. 253-257. Continua, na mesma
pgina: igualmente se pode dizer que a prtica antiga, difundida e tolerada. Todos tm
presente as circulares e portarias de que certos rgos da Administrao Pblica usam e
abusam, fazendo leis que no raro mais interferem na vida do cidado que as leis propriamente ditas.
[153]
Floriano Marques divide o problema de
acordo com o tipo de rgo regulador: a) rgos reguladores de natureza constitucional
(ANATEL e ANP); b)rgos reguladores criados exclusivamente por lei (ANEEL, ANVS,
Cmara de Sade Suplementar); c)rgos
reguladores de natureza constitucional imprpria, que encontram referncia no texto
constitucional s que sem designao expressa da sua constituio como rgo regulador em sentido prprio (Banco Central
art.192, IV e Superintendncia de Seguros
Privados art.192, II da CF/88). Conferir, a

390/463

respeito: MARQUES NETO, Floriano


Azevedo. A nova regulao estatal e as
agncias independentes. p. 93-94: nota 49.
In: SUNDFELD, Carlos Ari (coord.). Direito
administrativo econmico. So Paulo:
Malheiros, 2000, p. 72-98.
[154]
Salaverra esclarece a distino entre
discricionariedade interna e externa: h
que se furtar ao perigo de se confundirem
duas maneiras distintas em que comparece
esta
mistura
de
tcnica
e
discricionariedade (pois somente a uma
delas cabe conceber como genuna discricionariedade tcnica). Com efeito, uma coisa
entregar-se ao exerccio da discricionariedade sobre a base de entre outros dados tcnicos (econmicos, demogrficos etc),
e outra coisa distinta que o espao discricional irrompa na entranha dos juzos tcnicos mesmos (SALAVERRA, Juan Igartua.
Discrecionalidad tcnica, motivacin

391/463

y control jurisdicional. Madri: Editorial


Civitas, 1998, p. 26).
[155]
A prpria objetividade dos dados tcnicos questionvel. A realidade ensina que a
tcnica no sempre e necessariamente
fonte de regras objetivamente vlidas
(SALAVERRA, Juan Igartua. Discrecionalidad tcnica, motivacin y control
jurisdicional. Madri: Editorial Civitas,
1998, p. 27).
[156]
Esta postura criticvel em face da j
comentada ausncia de objetividade nos
critrios tcnicos, no entanto, adotada por
juristas de peso. Se a deciso tcnica,
evidentemente h standards, e muito precisos, a serem estrita e rigorosamente atendidos por quem toma a deciso! (GRAU,
Eros Roberto. O direito posto e o direito
pressuposto. 3a ed., So Paulo: Malheiros,
2000, p. 159).

392/463

[157]

Vide SALAVERRA, Juan Igartua. Discrecionalidad tcnica, motivacin y


control jurisdicional. Madri: Editorial
Civitas, 1998, p. 13. O pensamento do autor
pode ser resumido assim: a determinao da
discricionariedade somente evidenciada
definitivamente in concreto (p. 38) e frente a
uma deciso razovel do administrador, que
assim afastaria a crtica do arbtrio, cuja
garantia para controle est na motivao essencial ponderao da discricionariedade
(p. 44 e seguintes).
[158]
Vide MASHAW, Jerry L. Gli atti sub-legislativi di indirizzo della pubblica amministrazione nellesperienza degli USA. p. 119. In:
CARETTI, Paolo & SIERVO, Ugo de. Potere
regolamentare
e
strumenti
di
direzione dellamministrazione: profili comparatistici. Bolonha: Il Mulino,
1991, p. 111-140.

393/463

[159]

Vide DALLARI, Sueli Gandolfi. Direito


Sanitrio. p. 55 e seguintes. In: ARANHA,
Mrcio Iorio (org.). Direito sanitrio e
sade pblica: coletnea de textos. Vol.
I, Braslia: Ministrio da Sade, 2003. (Srie
E. Legislao de Sade)
[160]
JUSTEN FILHO, Maral. O Direito das
agncias reguladoras independentes. So
Paulo: Dialtica, 2002, p. 31.
[161]
Vide PROSSER, Tony. Law and the
Regulators. Oxford: Claredon Press, 1997.
[162]
Regulation means government-imposed controls on particular aspects of business activity. Note: This does not mean that
each and every business decision requires
prior government approval. Instead, control
will usually be exercised through a mix of
prior approvals (for example, a request for a
tariff increase) or after-the-fact reviews of
performance (for example, connection of a

394/463

specified number of new customers). Regulation is only one form of government control.
Governments can also control enterprises
through ownership and fiscal incentives).
(BROWN, Ashley C.; STERN, Jon;
TENENBAUM, Bernard. World Bank
Handbook for Evaluating Infrastructure Regulatory Systems. Washington:
World Bank, 2006, p. 16).
[163]
Vide CARVALHO, Carlos Eduardo Vieira de. Regulao de Servios Pblicos
na Perspectiva da Constituio Econmica Brasileira. Belo Horizonte: Del Rey,
2007.
[164]
Definindo regulao como forma de
controle estatal, vide: GARNER, Bryan A.
(org.). Blacks Law dictionary. 8 ed., St.
Paul: West Publishing Co., 2004, p. 1311.
[165]
Embora a etimologia sugira a associao da funo reguladora com o

395/463

desempenho de competncias normativas,


seu contedo [da regulao] mais amplo e
variado (...) a regulao contempla uma
gama mais ampla de atribuies, relacionadas ao desempenho de atividades econmicas e prestao de servios pblicos, incluindo sua disciplina, fiscalizao, composio de conflitos e aplicao eventual de
sanes (MOREIRA NETO, Diogo de
Figueiredo. Direito regulatrio: a alternativa participativa flexvel para a
administrao pblica de relaes setoriais complexas no Estado Democrtico. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p.
45).
[166]
Vide CARVALHO, Carlos Eduardo Vieira de. Regulao de Servios Pblicos
na Perspectiva da Constituio Econmica Brasileira. Belo Horizonte: Del Rey,
2007.

396/463

[167]

Entrevista dada por George Soros na


CNN, Fareed Zakaria GPS, em 12 de outubro
de 2008.
[168]
In no system that could be rationally
defended would the state just do nothing
(HAYEK, Friedrich. The Road to Serfdom. Chicago: University of Chicago Press,
1944, p. 38-39).
[169]
As funes de fiscalizao, incentivo e
planejamento constam das raras passagens
constitucionais (art. 174, caput da Constituio Federal de 1988) expressamente atinentes atividade reguladora do Estado.
[170]
Vide MARQUES NETO, Floriano
Azevedo. A nova regulao estatal e as
agncias independentes. p. 74. In:
SUNDFELD, Carlos Ari (coord.). Direito
administrativo econmico. So Paulo:
Malheiros, 2000, p. 72-98).

397/463

[171]

Para uma concepo de regulao como


gerenciamento normativo de conflitos, vide:
SUNDFELD, Carlos Ari. Agncias reguladoras e os novos valores e conflitos, p.
1294. In: Anais da XVII Conferncia Nacional dos Advogados. Justia: realidade e utopia. Vol. II, Rio de Janeiro: Ordem dos Advogados do Brasil, 1999, p.
1291-1297. O que regular? fazer este
gerenciamento que referi. No limitar-se
distante edio de normas abstratas capazes
de cuidar da sociedade durante oitenta anos
sem transformao mais profunda (...)
(SUNDFELD, Carlos Ari. op. cit., p. 1295).
[172]
Observe-se que, aqui, regulamentao
est sendo tratada como meio de regulao
estatal. Outra concepo dos termos regulao e regulamentao, guardando sintonia
com a terminologia deregulation x regulation e a preocupao atual norte-americana de oposio entre regulao estatal (exo-

398/463

regulao) e regulao social (autoregulao), encontra-se em: GRAU, Eros


Roberto. O direito posto e o direito
pressuposto. 3a ed., So Paulo: Malheiros,
2000, p. 93.
[173]
Eros Grau define a regulao como a
atividade de dar ordenao atividade econmica e a regulamentao como uma sua
espcie voltada a dar ordenao atividade
econmica atravs de preceitos de autoridade, ou seja, jurdicos (GRAU, Eros
Roberto. O direito posto e o direito
pressuposto. 3a ed., So Paulo: Malheiros,
2000, p. 96).
[174]
A relao da regulao com monoplios
da Unio vem inscrita no art. 177, 2, III, da
Constituio Federal de 1988, referente ao
petrleo, gs natural e outros hidrocarbonetos fluidos.

399/463

[175]

Cass Sunstein utiliza, indiferentemente,


os termos regulation, law and government,
government regulation e legal regulation,
no sentido de interveno em atividades de
interesse pblico. Conferir: SUNSTEIN, Cass
R. Republic.com 2.0. Princeton and Oxford: Princeton University Press, 2007.
[176]
Sobre o conceito de sociedade-rede,
vide: CASTELLS, Manuel. The Network Society: From Knowledge to Policy. In
CASTELLS, Manuel; CARDOSO, Gustavo.
The Network Society: From Knowledge to Policy. Washington: Johns Hopkins Center for Transatlantic Relations,
2006, p. 3-21.
[177]
We are used to hearing tales of the unintended bad consequences of government
action. The Internet is an unintended good
consequence of government action, by the
Department
of
Defense
no
less.

400/463

(SUNSTEIN, Cass R. Republic.com 2.0.


Princeton and Oxford: Princeton University
Press, 2007, p. 157).
[178]
Vide AGUILLAR, Fernando Herren.
Controle social de servios pblicos.
So Paulo: Max Limonad, 1999, p. 163-209.
[179]
AGUILLAR, Fernando Herren. Controle social de servios pblicos. So
Paulo: Max Limonad, 1999, p.165.
[180]
Vide WEBER, Max. Economia e sociedade. Braslia: Editora Universidade de
Braslia, 1991, p. 140.
[181]
Vide AGUILLAR, Fernando Herren.
Controle social de servios pblicos.
So Paulo: Max Limonad, 1999, p. 165-181.
[182]
Verificou-se a tendncia de passagem
do poder de gerir a coisa pblica das mos
privadas do Imperador para inmeros novos
centros de poder (AGUILLAR, Fernando

401/463

Herren. Controle social de servios


pblicos. So Paulo: Max Limonad, 1999,
p.181).
[183]
Este fenmeno no foi uniforme, como
nada na histria o . Da Aguillar ressaltar
uma manifestao de regulao normativa
concentrada nas concesses de construo e
explorao de ferrovias a partir da primeira
metade do sculo XIX e na regulamentao
da infraestrutura porturia. Conferir:
AGUILLAR, Fernando Herren. Controle
social de servios pblicos. So Paulo:
Max Limonad, 1999, p. 184.
[184]
Art.137.A lei federal regular a fiscalizao e a reviso das tarifas dos servios explorados por concesso, ou delegao, para
que, no interesse collectivo, os lucros dos
concessionarios, ou delegados, no excedam
a justa retribuio do capital, que lhes permitta attender normalmente s necessidades
publicas de expanso e melhoramento desses

402/463

servios.
(CAMPANHOLE,
Adriano;
CAMPANHOLE, Hilton Lobo. Constituies do Brasil. 13ed., So Paulo: Atlas,
1999. p. 722) mantida a redao original
da poca.
[185]
O art. 142 da CF/34 proibiu a garantia
de juros aos concessionrios. Constituio
Federal brasileira de 1934: Art. 142. A Unio, os Estados e os Municpios no podero
dar garantia de juros a empresas concessionarias de servios publicos.
[186]
Esse perodo presenciou a criao do
Conselho Nacional de Telecomunicaes
com o Decreto 50.666/61 e a instituio do
Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes (Lei
4.117/62) revogado em sua maior parte pela
Lei 9.472/97.
[187]
Um dos objetivos fundamentais da Reforma Estrutural do Setor de Telecomunicaes proposta e j implementada pelo

403/463

Governo brasileiro desde 1995 foi fortalecer


o papel regulador do Estado e eliminar seu
papel de empresrio mediante a privatizao e a criao do rgo regulador. Conferir:
BRASIL, Ministrio das Comunicaes.
Diretrizes Gerais para a Abertura do
Mercado de Telecomunicaes. Ttulo II
(Os fundamentos da proposta), Captulo 2
(Os objetivos da reforma), Figura 6. Esclarecedora a posio exarada pelo Banco Mundial na Americas Telecom 2000, realizada
entre 10 e 15 de abril de 2000, no Rio de
Janeiro, quando seu representante, Carlos
Braga, foi questionado pelo Governo de
Porto Rico sobre a ausncia de linhas de
crdito para empresas estatais prestadoras
de servios de telecomunicaes. A resposta
revelou a deciso do Banco Mundial em
somente fomentar o desenvolvimento de
empresas privadas de telecomunicaes em
mercados livres, pois partiu do pressuposto
de que a concentrao do servio de

404/463

telecomunicaes nas mos do Estado no


satisfaria as exigncias de tecnologia e dinamizao em um mundo globalizado.
[188]
As transformaes implementadas
ocorreram porque o controle da regulao
pelo prprio gestor do servio (DNAEE,
DNER, TELEBRS, ELETROBRS) fazia
prevalecer o interesse da burocracia (interesse secundrio) sobre o interesse do consumidor (interesse primrio). Conferir:
MARQUES NETO, Floriano Azevedo. A nova
regulao estatal e as agncias independentes. p. 77. In: SUNDFELD, Carlos Ari (coord.). Direito administrativo econmico. So Paulo: Malheiros, 2000, p.
72-98.
[189]
Esmiuando o conceito de Estado Subsidirio, vide: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parceriais na Administrao
Pblica:
concesso,
permisso,

405/463

franquia,
terceirizao
e
outras
a
formas. 3 ed., So Paulo: Atlas, 1999, p.
24-31.
[190]
Vide TCITO, Caio. Novas agncias
administrativas. In: Carta Mensal, Rio de
Janeiro 45(529): 33-44, abril 1999, p. 34.
[191]
O Decreto 83.740/79 estebeleceu um
Ministro Extraordinrio do Programa Nacional de Desburocratizao. Dentre os objetivos do Programa, estava o de impedir o
crescimento desnecessrio da mquina administrativa federal, mediante o estmulo
execuo indireta, utilizando-se, sempre que
praticvel, o contrato com empresas privadas
capacitadas e o convnio com rgos estaduais e municipais (art.3o, g, do Decreto
83.740/79). Visava, tambm, o incentivo de
uma poltica de conteno da criao indiscriminada de empresas pblicas, promovendo o equacionamento dos casos em
que for possvel e recomendvel a

406/463

transferncia do controle para o setor


privado (art.3o, h, do Decreto 83.740/79).
[192]
Art.1o, I do Decreto 95.886, de 29 de
maro de 1988.
[193]
Para a anlise do histrico dos dispositivos normativos da desestatizao no Brasil,
vide: MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 5a ed., So Paulo: RT,
2001, p. 106 e seguintes.
[194]
Vide CARVALHO, Carlos Eduardo Vieira de. Regulao de Servios Pblicos
na Perspectiva da Constituio Econmica Brasileira. Belo Horizonte: Del Rey,
2007.
[195]
CONSTITUIO
FEDERAL
BRASILEIRA DE 1988, art.151, I.
[196]
Da mesma forma, as chamadas sanes
premiais so interveno por induo, mas
no se caracterizam como regulao regional

407/463

e sim geral ou setorial dependendo do caso.


Incentivos fiscais indstria, em geral, para
investimento em meio ambiente no se configuram regulao regional, mas geral sobre
o subsistema ordenamental ambiental. Se
tais incentivos fiscais fossem dirigidos determinado setor, eles se apresentariam tambm gravados do carter de regulao
setorial.
[197]
CONSTITUIO
FEDERAL
BRASILEIRA DE 1988, art.159, I, c.
[198]
AGUILLAR, Fernando Herren. Controle social de servios pblicos. So
Paulo: Max Limonad, 1999, p. 214.
[199]
Como exemplo, vide, mais adiante, nota
269.
[200]
No Brasil, o Conselho Administrativo
de Defesa Econmica (CADE). No Reino Unido, a Monopolies and Merger Commission

408/463

(MMC). Nos EUA, a Federal Trade Commission (FTC).


[201]
Proposta de Carlos Ari Sundfeld na
XVII Conferncia Nacional da Ordem dos
Advogados do Brasil. Talvez j seja a hora
de pensar, tambm, na criao de agncias
reguladoras do meio ambiente independentes em relao ao Poder Executivo, para
substituir os atuais rgos incumbidos do assunto (SUNDFELD, Carlos Ari. Op. cit., p.
1291).
[202]
o caso do Conselho Monetrio Nacional e do Banco Central do Brasil.
[203]
poca de criao destas autarquias,
costumava-se distinguir, por inspirao do
direito italiano, entre autarquias econmicas, voltadas a regular a produo e o
comrcio, autarquias industriais, autarquias
de crdito, autarquias de previdncia, autarquias corporativas, autarquias educacionais.

409/463

FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Reforma do Estado: o papel das agncias reguladoras e fiscalizadoras. p. 254. In:
Frum Administrativo, ano 1, n 3, maio
de 2001, p. 253-257.
[204]
O Instituto Brasileiro do Caf (IBC)
apresentava-se como entidade autrquica
criada pela Lei 1.779, de 22 de dezembro de
1952. O art.1o, I, e da Lei 8.029, de 12 de abril de 1990, autorizou o Poder Executivo a
extinguir o IBC, o que se concretizou com o
Decreto 99.240, de 7 de maio de 1990. Atualmente, o Departamento do Caf (DECAF)
responsvel pelo planejamento, coordenao
e superviso das polticas pblicas concernentes ao setor cafeeiro e integra a Secretaria de Produo e Comercializao na estrutura do Ministrio da Agricultura e do
Abastecimento.
[205]
O Instituto do Acar e do lcool (IAA)
foi criado pelo Decreto 22.789, de 1o de

410/463

junho de 1933. O art.1 , I, d da Lei 8.029, de


12 de abril de 1990 autorizou o Poder Executivo a extinguir o IAA, o que se concretizou
com o art.1o, I, d do Decreto 99.240, de 7 de
maio de 1990. O Decreto 99.288, de 6 de
junho de 1990, transferiu as atribuies do
extinto IAA para a Secretaria de Desenvolvimento Regional da Presidncia da Repblica
(SDR/PR), que foi transformada em Secretaria do Ministrio da Integrao Regional
(MIR) pela Lei 8.490, de 19 de novembro de
1992. Com a Medida Provisria 987, de 28
de abril de 1995, o Ministrio da Indstria,
do Comrcio e do Turismo (MICT) assumiu
os encargos do MIR. Em 22 de dezembro de
1995, o art.2o, III, b do Anexo I do Decreto
1.757 criou o Departamento de Acar e do
lcool integrante da estrutura do ento
MICT. Finalmente, a Medida Provisria
1.911-8, de 29 de julho de 1999 transferiu
para o Ministrio da Agricultura e do Abastecimento a competncia sobre a matria de

411/463

poltica sucroalcooleira, onde funciona o Departamento do Acar e do lcool integrante


da Secretaria de Produo e Comercializao
na estrutura do Ministrio da Agricultura e
do Abastecimento. Atualmente, a poltica
pblica sucroalcooleira concentra-se no Programa de Equalizao de Custos de Produo
nos Estados do Nordeste em detrimento de
programas de incentivo especfico de plantadores de cana. Tal programa foi institudo
pela Resoluo n 5, de 10/12/1998, do Conselho Interministerial do Acar e do lcool
(CIMA), criado pelo Decreto sem nmero de
21/08/1997 revogado pelo Decreto atual de
regncia do CIMA: Decreto 3.546, de 17/07/
2000.
[206]
O DNAEE originou-se da Diviso de
guas (criada pelo Decreto 6.402, de 28/10/
1940) do Departamento Nacional de
Produo Mineral DNPM (criado na Reforma Juarez Tvora, em agosto de 1934) ento pertencente ao Ministrio da Agricultura,

412/463

Indstria e Comrcio. Com a criao do Ministrio das Minas e Energia, em 1961, o


DNPM foi vinculado a este ministrio. Sua
Diviso de guas foi transformada no Departamento Nacional de guas e Energia
DNAE (Lei 4.904, de 17/12/1965) e teve sua
denominao alterada para Departamento
Nacional de guas e Energia Eltrica
DNAEE pelo Decreto 63.951, de 31/12/1968.
[207]
O Conselho Nacional do Petrleo
(CNP) foi criado pelo Decreto n395/38 e
teve suas atribuies definidas pela Lei
2.004, de 03 de outubro de 1953.
[208]
Deste rol de agncias reguladoras est
excluda a Agncia Brasileira de Inteligncia
(ABIN), que assimilou a terminologia aplicada s autarquias autnomas de regulao
setorial, mas no detm suas caractersticas
distintivas. A ABIN no tem personalidade
jurdica prpria. um rgo integrante do
Subsistema de Inteligncia de Segurana

413/463

Pblica (art. 2 do Decreto 3.448/2000), criado no mbito do Sistema Brasileiro de Inteligncia (SISBIN) da Presidncia da
Repblica (arts. 1o e 3o da Lei 9.883/99), sob
superviso interna da Cmara de Relaes
Exteriores e Defesa Nacional do Conselho de
Governo (art. 5o da Lei 9.883/99) e sob controle externo do Congresso Nacional (art. 6o
da Lei 9.883/99). Est sob a direo monocrtica de um Diretor-Geral (art. 8o da Lei
9.883/99), ao contrrio do modelo das agncias reguladoras pautado em colegiados.
Assemelha-se, contudo, s agncias reguladoras no procedimento de nomeao de
seu Diretor-Geral, mediante indicao e
nomeao pelo Presidente da Repblica aps
sabatina no Senado Federal (art. 11, pargrafo nico da Lei 9.883/99). O Conselho
Especial do Subsistema de Inteligncia de
Segurana Pblica, sob administrao da
ABIN, vinculado ao Gabinete de Segurana
Institucional da Presidncia da Repblica

414/463

(art. 3 do Decreto 3.448/2000) e tem o seu


Regimento Interno aprovado pelo Chefe do
Gabinete de Segurana Institucional da
Presidncia da Repblica, que a via de interao da Agncia com os interessados no
exerccio de seu direito a autodeterminao
das informaes pessoais.
[209]
Agncia Espacial Brasileira (AEB) foi
instituda pela Lei 8.854, de 10 de fevereiro
de 1994, com competncia, dentre outras, de
estabelecer normas e expedir licenas e
autorizaes relativas s atividades espaciais
(art.3,XIII) bem como aplicar as normas de
qualidade e produtividade em tais atividades
(art.3,XIV).
[210]
Agncia Nacional de Telecomunicaes
(ANATEL) foi instituda pela Lei 9.472, de 16
de julho de 1997, regulamentada pelo
Decreto 2.338, de 7 de outubro de 1997, com
funo de disciplinamento e fiscalizao da
execuo, comercializao e uso dos servios

415/463

de telecomunicaes e da implantao e funcionamento de redes de telecomunicaes,


bem como da utilizao dos recursos de rbita e espectro de radiofrequncias. Tem
fundo prprio submetido a sua exclusiva administrao (Fundo de Fiscalizao das Telecomunicaes FISTEL), criado pela Lei
5.070, de 7 de julho de 1966.
[211]
Agncia Nacional de Energia Eltrica
(ANEEL) foi instituda pela Lei 9.427, de 26
de dezembro de 1996 com a finalidade de
regular e fiscalizar a produo, transmisso,
distribuio e comercializao de energia
eltrica, em conformidade com diretrizes do
Governo Federal e com poderes regulamentados pelo Decreto 2.335, de 6 de outubro de 1997. Sucedeu ao Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica (DNAEE).
Tem atribuio de celebrar e gerir contratos
de concesso e de permisso no setor e de dirimir, no mbito administrativo, divergncias entre concessionrias e consumidores.

416/463

[212]

Agncia Nacional do Petrleo (ANP),


instituda pela Lei 9.478, de 6 de agosto de
1997, teve suas atividades regulamentadas
pelo Decreto 2.455, de 14 de janeiro de 1998.
Como autarquia reguladora da indstria do
petrleo, tem funes de normatizao, contratao e fiscalizao das atividades econmicas integrantes da indstria do petrleo.
[213]
Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA) foi instituda pela Lei 9.782,
de 26 de janeiro de 1999 e teve suas atividades regulamentadas pelo Decreto 3.029, de
16 de abril de 1999. Sua sigla foi mudada de
ANVS para ANVISA pela Medida Provisria
2.134-25, de 28/12/2000, produto de modificao das prorrogaes da Medida Provisria originria de nmero 1.814, de 26/
02/1999. Autarquia especial vinculada ao
Ministrio da Sade, tem por objetivos,
dentre outros, promover a proteo da sade
da populao, por intermdio do controle

417/463

sanitrio da produo e da comercializao


de produtos e servios submetidos vigilncia sanitria, inclusive dos ambientes, dos
processos, dos insumos e das tecnologias a
eles relacionados, bem como o controle de
portos, aeroportos e de fronteiras.
[214]
Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS) foi criada pela Lei 9.961, de 28 de
janeiro de 2000, tambm vinculada ao Ministrio da Sade e com a finalidade de promover a defesa do interesse pblico na assistncia suplementar sade, normatizando
a atuao das operadoras setoriais, inclusive
quanto s suas relaes com prestadores e
consumidores, contribuindo para o desenvolvimento de aes em mbito nacional.
[215]
Agncia Nacional das guas (ANA) foi
instituda pela Lei 9.984, de 17 de julho de
2000, vinculada ao Ministrio do Meio Ambiente, integrante do Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recurso Hdricos.

418/463

[216]

Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), instituda pela Lei 10.233, de


5 de junho de 2001, autarquia especial supervisionada pelo Ministrio dos Transportes com independncia administrativa, autonomia financeira e funcional e mandato fixo
de seus dirigentes (art.21,2) e competncia
para regulao do transporte ferrovirio de
passageiros e cargas ao longo do Sistema Nacional de Viao (art.22,I), de explorao da
infraestrutura ferroviria e arrendamento
dos ativos operacionais correspondentes
(art.22,II), do transporte rodovirio interestadual e internacional de passageiros
(art.22,III), do transporte rodovirio de cargas (art.22,IV), da explorao da infraestrutura rodoviria federal (art.22,V), do transporte multimodal (art.22,VI) e do transporte
da cargas especiais e perigosas em rodovias e
ferrovias (art.22,VII).

419/463

[217]

Agncia Nacional de Transportes


Aquavirios (ANTAQ), instituda pela Lei
10.233, de 5 de junho de 2001, autarquia especial supervisionada pelo Ministrio dos
Transportes com independncia administrativa, autonomia financeira e funcional e
mandato fixo de seus dirigentes (art.21,2)
e competncia para regular a navegao fluvial, lacustre, de travessia, de apoio martimo, de apoio porturio, de cabotagem, de
longo curso (art.23,I), os portos organizados
(art.23,II), os terminais porturios privativos
(art.23,III), o transporte aquavirio de cargas especiais e perigosas (art.23,IV) e a explorao da infraestrutura aquaviria federal
(art.23,V).
[218]
Agncia
Nacional
do
Cinema
(ANCINE), instituda pela Medida Provisria
2.228, de 6 de setembro de 2001, autarquia
especial supervisionada pelo Ministrio do
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio

420/463

Exterior com autonomia administrativa e


financeira (art.5,caput) e mandato fixo de
seus dirigentes (art.8,caput) e competncia
para regular as atividades cinematogrficas e
videofonogrficas (art.7), com detalhamento do audiovisual advindo da Lei
12.485, de 12 de setembro de 2011.
[219]
Office of Water Services (OFWAT), cujo
Diretor (Director General of Water Services)
vem definido como o regulador econmico
da indstria de gua e esgoto da Inglaterra e
do Pas de Gales na Parte I, Artigo 1, Pargrafo 1, do Water Industry Act 1991
(WIA91), fixando preos pelos servios de
fornecimento de gua e de esgoto, fiscalizando a qualidade dos servios, fiscalizando a
sade das empresas do setor, incentivando a
eficincia e a competio.
[220]
Precedida pela OFTEL (Office of Telecommunications), que fora criada pelo Telecommunications Act de 1984, a Office of

421/463

Communications (OFCOM), com formato


definido pelo Communications Act de 2003,
assimilou, dentre outras, as competncias da
OFTEL e hoje se apresenta como reguladora
da indstria de comunicaes do Reino Unido, envolvendo servios de televiso, rdio,
telecomunicao e comunicao sem fio.
[221]
The Office of Gas and Electricity Markets (OFGEM) surgiu da reunio do OFFER
(Office of Electricity Regulation) com o
OFGAS (Office of Gas Suply), cujas bases
normativas remontam ao Gas Act de 1986.
Trata-se do regulador da indstria britnica
de gs e eletricidade.
[222]
Interstate Commerce Commission
(ICC), festejada como a primeira agncia
reguladora federal norte-americana, foi instituda pelo Interstate Commerce Act de
1887 destinada a regular transportes em geral, exceo do transporte areo, tendo sido
extinta em 1995.

422/463

[223]

Federal Communications Commission


(FCC), instituda pelo Communications Act
de 1934 e qualificada como agncia independente, responde pela regulao da comunicao interestadual e internacional por rdio, televiso, par de cobre, satlite ou cabo.
[224]
Federal Energy Regulatory Commission (FERC), foi a sucessora da antiga Federal Power Commission (FPC), que, embora
existente desde 1920, adquiriu as caractersticas de uma agncia governamental independente a partir de 1930. Criada em 1977, a
FERC citada oficialmente como agncia
governamental independente que regula a
transmisso interestadual de gs natural,
petrleo e eletricidade dos Estados Unidos
da Amrica.
[225]
Regulierungsbehrde fr Telekommunikation und Post (RegTP), trata-se da
Autoridade
Reguladora
para

423/463

Telecomunicaes e Correios da Alemanha,


entidade reguladora dos setores de telecomunicaes e correios instituda a partir
de 1996 com a correspondente Lei Geral de
Telecomunicaes
(Regelungen
des
Telekommunikationsgesetzes TKG). Em 13
de julho de 2005, foi renomeada para Bundesnetzagentur. Conferir: FARIA, Patrick. A
Agncia Federal de Redes na Repblica
Federal da Alemanha. In: Anais do I
Seminrio de Regulao de Servios
Pblicos - Direito Comparado da Energia Eltrica e das Telecomunicaes.
Braslia, 2007.
[226]
Unio Internacional de Telecomunicaes (International Telecommunication
Union ITU).
[227]
World Health Organization (WHO)
Organizao Mundial da Sade (OMS).

424/463

[228]

Food and Agriculture Organization of


the United Nations (FAO).
[229]
United Nations Educational, Scientific
and Cultural Organization (UNESCO).
[230]
Universal Postal Union International
(UPU).
[231]
International Atomic Energy Agency
(IAEA) Organismo Internacional de Energia Atmica (OIEA).
[232]
No setor de telecomunicaes, o espectro de radiofrequncia e os recursos de rbita so exemplos de bens finitos ou
escassos.
[233]
J na primeira metade do sculo XIX,
os conselhos administrativos eram tidos
como auxiliares dos agentes polticos para
que a deliberao e a ao que [deles] resulta
seja ilustrada e acertada; para que esta

425/463

melhor possa ser fiscalizada; para que a responsabilidade seja mais patente e justa
(URUGUAI, Paulino Jos Soares de Souza,
Visconde de. Ensaio sobre o direito
administrativo. Fac-smile da edio de
1960, Braslia: Imprensa Nacional, 1997, p.
126).
[234]
CONSTITUIO
FEDERAL
BRASILEIRA DE 1934: Art. 103. Cada Ministerio ser assistido por um ou mais Conselhos Technicos, coordenados, segundo a
natureza dos seus trabalhos, em Conselhos
Geraes, como rgos consultivos da Camara
dos Deputados e do Senado Federal. 1o A lei
ordinaria regular a composio, o funccionamento e a competencia dos Conselhos
Technicos e dos Conselhos Geraes. 2o Metade, pelo menos, de cada Conselho ser composta de pessoas especializadas, estranhas
aos quadros do funccionalismo do respectivo
Ministerio. 3o Os membros dos Conselhos

426/463

Technicos no percebero vencimentos pelo


desempenho do cargo, podendo, porm, vencer uma diaria pelas sesses, a que comparecerem. 4o vedado a qualquer Ministro tomar deliberao, em materia da sua competencia exclusiva, contra o parecer unanime do
respectivo Conselho. (CAMPANHOLE,
Hilton Lobo; CAMPANHOLE, Adriano.
Constituies do Brasil. 13aed., So
Paulo: Atlas, 1999, p. 712).
[235]
Max Weber utiliza o conceito de colegialidade como meio especfico de mitigao
da dominao. A colegialidade de funes
diferencia-se, no pensamento de Weber, da
colegialidade de cassao. Nesta ltima,
persiste a deciso monocrtica em meio a
outras instncias monocrticas de adiamento
ou cassao da deciso. Na colegialidade de
funes, a autoridade monocrtica substituda pela autoridade institucional, em
que a vontade de um substituda pela

427/463

cooperao de alguns. Conferir, a respeito:


WEBER, Max. Economia e sociedade.
Vol.I, Braslia: Editora Universidade de
Braslia, 1991, p. 178-188.
[236]
Sobre o princpio da colegialidade,
Garca-Trevijano Fos esclarece que constitui
(....) o ltimo dos que integram as bases fundamentais de toda organizao administrativa. Dividamos os rgos em ativos, deliberantes, consultivos e de controle. Teoricamente, todos eles podem ser unipessoais
ou colegiados com uma nica exceo: a dos
rgos consultivos, que tm sempre natureza
colegial (....). Os rgos ativos costumam ser
na administrao geral do Estado unipessoais. Os de controle costumam ser, ao
contrrio, colegiados. traduo livre do
original: FOS, Jose Antonio Garcia-Trevijano. Tratado de derecho administrativo. Tomo II, Vol. I, 2ed., Madri: Editorial
Revista de Derecho Privado, 1971, p. 480.

428/463

[237]

Ao analisar os progressos do princpio


burocrtico monocrtico, Weber aponta defeitos e virtudes da forma colegial de deciso:
O trabalho organizado em forma colegial
(...) condiciona atritos e retardaes, compromissos entre opinies e interesses
contraditrios, realizando-se, portanto, com
menos preciso e menos dependncia de
autoridades superiores e, por isso, de
maneira menos uniforme e mais lenta
(WEBER, Max. Economia e sociedade.
Vol. II, Braslia: Editora Universidade de
Braslia, 1999, p. 212).
[238]
Vide WEBER, Max. Economia e sociedade. Vol. I, Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1991, p. 183.
[239]
Superior ao conhecimento especial da
burocracia apenas o conhecimento especial
dos interessados da economia privada, na
rea econmica. Isto porque, para eles, o

429/463

conhecimento exato dos fatos de sua rea


diretamente uma questo de sua existncia
econmica: erros numa estatstica oficial no
trazem consequncias diretamente econmicas para o funcionrio responsvel, mas erros nos clculos de uma empresa capitalista
causam-lhe perdas, ameaando, talvez, sua
existncia. E tambm o segredo, como meio
de poder, est mais seguramente guardado
no livro comercial de um empresrio do que
na documentao das autoridades. J por
isso, a influncia oficial sobre a vida econmica, na era capitalista, tem limites muito estreitos, e as medidas do Estado nesta rea
desembocam to frequentemente em caminhos imprevistos e despropositados ou
tornam-se ilusrias devido ao conhecimento
especial superior dos interessados (WEBER,
Max. Economia e sociedade. Vol. II,
Braslia. Editora Universidade de Braslia,
1999, p. 227).

430/463

[240]

Vide WEBER, Max. Economia e sociedade. Vol. II, Braslia. Editora Universidade de Braslia, 1999, p. 228-229.
[241]
O trecho a seguir esclarecedor da
abertura conceitual sofrida pelo conceito de
conselho: Enquanto o conhecimento especial em assuntos administrativos era exclusivamente produto de longa prtica emprica
e as normas administrativas no eram regulamentos, mas componentes da tradio, o
conselho dos ancios, muitas vezes com participao dos sacerdotes, dos velhos estadistas e dos honoratiores, era tipicamente a
forma adequada de tais instncias, que inicialmente apenas aconselhavam o senhor,
porm, mais tarde, por serem complexos
perenes diante dos soberanos alternantes,
frequentemente usurpavam o poder efetivo.
Assim, o senado romano e o conselho veneziano, bem como o arepago ateniense at sua
derrubada em favor do domnio dos

431/463

demagogos. (WEBER, Max. Economia e


sociedade. Vol. II, Braslia. Editora Universidade de Braslia, 1999, p. 228).
[242]
So
exemplos
conhecidos
de
conselhos com funo decisria, no Brasil,
o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE) e os Conselhos de Contribuintes. O Conselho Nacional de Desestatizao CND, criado pela Lei 8.031/90 e integrado por cinco ministros de estado tem
amplos poderes sobre todo o processo de
privatizao, desde a escolha das atividades
ou empresas a serem privatizadas at a
forma de privatizao e o destino dos recursos. Eventualmente deliberam nas sesses, o presidente do Banco Central e outros
ministros de Estado. O presidente do Conselho o Ministro do Planejamento e Oramento. Mesmo o Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE), com atribuio de
propor medidas relativas aos recursos energticos ao Presidente da Repblica (art.2o da

432/463

Lei 9.478/97), transpareceu vinculao das


suas emanaes por fora do Decreto 2.455/
98, que, ao estabelecer as finalidades da
Agncia Nacional do Petrleo, vinculou-a s
diretrizes emanadas do Conselho Nacional
de Poltica Energtica (art.2o do Decreto
2.455/98), que foge caracterstica meramente consultiva em razo de seu funcionamento peridico e funo especfica de propostas polticas energticas. No se quer
dizer com isso que suas decises vinculam
sem a necessria aprovao do Presidente da
Repblica.
[243]
A presena, na Constituio Federal
brasileira de 1988, do Conselho da Repblica
e do Conselho de Defesa Nacional como rgos meramente opinativos significativa.
[244]
Nem todos os exemplos so to lcidos
assim. O Conselho Monetrio Nacional
(CMN) tem sua composio restrita a 3
membros do Executivo exclusivamente,

433/463

quais sejam: Ministro de Estado da Fazenda;


Ministro de Estado do Planejamento e Oramento; Presidente do Banco Central. Funcionam junto ao Conselho Monetrio Nacional comisses consultivas estritamente
tcnicas (Normas e Organizao do Sistema
Financeiro, Mercado de Valores Mobilirios
e de Futuros, Crdito Rural, Crdito Industrial, dentre outros).
[245]
Como exemplo, a Agncia Nacional de
Telecomunicaes (ANATEL) comporta um
Conselho Consultivo definido como rgo de
participao institucionalizada da sociedade
na Agncia (art.33 da Lei 9.472/97).
[246]
AGUILLAR, Fernando Herren. Controle social de servios pblicos. So
Paulo: Max Limonad, 1999, p. 226.
[247]
Sobre os conselhos, continuava a operar, de direito ou de fato, o controle poltico,
pela via de superviso ministerial e a

434/463

competncia do Congresso, definindo metas


e a atribuio de recursos (TCITO, Caio.
Novas agncias administrativas. In: Carta
Mensal, Rio de Janeiro 45(529): 33-44, abril 1999, p. 36).
[248]
Considerando o CONTEL como comisso
interministerial,
vide:
BRASIL.
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Mandado
de Segurana n. 19.227/DF, relator Min.
Themstocles Cavalcanti, Tribunal Pleno, unnime, j. 09/04/1969.
[249]
Murilo Csar Ramos analisa a semelhana entre o CONTEL brasileiro e a FCC
norte-americana e atesta o processo de centralizao ministerial como o fator de extino do rgo regulador das telecomunicaes no Brasil ao falar do rgo colegiado criado pelo Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes, emulado, ainda que frouxamente, na Federal Communications Commission (FCC) norte-americana. CONTEL

435/463

que iria ser esvaziado progressivamente at


sua extino total nos anos 70, substitudo
de fato e de direito por um Ministrio altamente centralizador e concentrador de
poder. (RAMOS, Murilo Csar. Sade,
novas tecnologias e polticas pblicas de
comunicaes. In: PITTA, urea Maria da
Rocha (org). Sade & Comunicao: visibilidades e silncios. So Paulo: Hucitec, 1995. p. 69-70).
[250]
Expresso originria do italiano autarchia. O termo foi usado pela primeira vez
pelo publicista italiano Santi Romano, em
1897, para identificar a situao de entes territoriais e institucionais do Estado unitrio
italiano (MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 5a ed., So Paulo:
RT, 2001, p. 77). O conceito basilar de autarquia est na personalidade jurdica dotada
de auto-administrao e autosuficincia,
conforme enuncia a doutrina italiana em face
de sua etimologia: A palavra italiana

436/463

autarquia traduz duas expresses gregas


distintas e tem dois significados em virtude
desta origem distinta: em um primeiro significado, indica a condio de um sujeito que
capaz de bastar a si prprio, de prover suas
prprias necessidades (autosuficincia); no
segundo, serve para indicar a posio de um
ente a quem reconhecida a capacidade de
se governar, de administrar os prprios
interesses
(auto-administrao)
(ZANOBINI, Guido. Corso di diritto amministrativo. Vol. I, 8 ed., Milo: Dott. A.
Giuffr Editore, 1958, p. 124). Traduo livre
do original: La parola italiana autarchia
traduce due diverse parole greche e ha due
significati, secondo che deriva dalluna o
dallaltra di esse: in um primo significato,
indica la condizione di un soggetto che capace di bastare a se stesso, di provvedere da
s ai propri bisogni (autosufficienza); nel
secondo, vale a indicare la posizione di un
ente cui riconosciuta la capacit di

437/463

governarsi da s, di amministrare da s i
propri interessi (autoamministrazione).
[251]
TCITO, Caio. Novas agncias administrativas. In: Carta Mensal, Rio de
Janeiro 45(529): 33-44, abril 1999, p. 37.
[252]
Lei 9.649, de 27 de maio de 1998,
produto da Medida Provisria 1.549-28, regulada pelos Decretos 2.487 e 2.488, ambos
de 2 de fevereiro de 1998.
[253]
Fala-se em autarquias e fundaes
pblicas federais, pois a lei criadora das
agncias executivas federal. Isso no impede a criao de agncias executivas semelhantes s federais no mbito estadual e municipal, desde que existam leis destes entes
para embasarem o ato da Administrao.
[254]
TCITO, Caio. Novas agncias administrativas. In: Carta Mensal, Rio de
Janeiro 45(529): 33-44, abril 1999, p. 36.

438/463

[255]

Em razo de sua natureza jurdica de


direito pblico interno, a ela se aplica o rol
de caractersticas publicistas, tais como: responsabilidade objetiva do poder; controle
dos atos estatais; fundamentao dos atos do
poder;
discricionariedade;
publicidade;
transparncia; supremacia do interesse
pblico; legalidade estrita; processo de
produo de atos do poder; dever de prestar
contas; licitao etc. A respeito da caracterizao do regime de direito pblico, conferir a
obra precisa, embora sinttica e introdutria: SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de direito pblico. So Paulo:
Malheiros, 1992.
[256]
Quanto aos efeitos do decreto, qualificando autarquias ou fundaes como agncias
executivas, Di Pietro defende que dificilmente se poder ampliar a autonomia dessas
entidades, por meio de decreto ou de contrato de gesto [embora deixando em aberto

439/463

lei prevista no art.37, 8 da CF/88 a possibilidade de ampliao de dita autonomia],


porque esbarraro os mesmos em normas legais e constitucionais (DI PIETRO, Maria
Sylvia Zanella. Direito administrativo.
11a ed., So Paulo: Atlas, 1999, p. 388).
[257]
Nas agncias executivas, predomina o
sentido de prvio compromisso e a aferio
de resultados como requisito de sobrevivncia (TCITO, Caio. Novas agncias administrativas. In: Carta Mensal, Rio de
Janeiro 45(529): 33-44, abril 1999, p. 39).
[258]
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves.
Reforma do Estado: o papel das agncias
reguladoras e fiscalizadoras. In: Frum
Administrativo, ano 1, n 3, maio de 2001,
p. 253-257.
[259]
No Brasil, as agncias reguladoras
manifestam-se por diversos atos (smula,
aresto, ato, portaria, consulta, resoluo).

440/463

Destes, somente a resoluo tem propriamente carter normativo qualificado como


um poder no-delegado e temperado
(CULLAR, Leila. As agncias reguladoras e seu poder normativo. So Paulo: Dialtica, 2001, 142) ou mesmo como uma espcie de alargamento do poder normativo do
Executivo por intermdio de lei-quadro (loicadre) correspondente (BRUNA, Srgio
Varella. Agncias reguladoras: poder
normativo, consulta pblica e reviso
judicial. So Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2003, p. 73). Nos EUA, tm-se
como exemplos da diversidade de atos
produzidos no mbito das agencies norteamericanas dotadas de poder normativo:
rules, adjudicatory orders, licenses, policy
statements, manuals, circulars, memoranda, advisory opinions, waivers, recommendations, regulations (MASHAW, Jerry
L. Gli atti sub-legislativi di indirizzo della
pubblica amministrazione nellesperienza

441/463

degli USA. p. 117. In: CARETTI, Paolo &


SIERVO, Ugo de. Potere regolamentare
e strumenti di direzione dellamministrazione: profili comparatistici. Bolonha: Il Mulino, 1991, p. 111-140).
[260]
TCITO, Caio. Novas agncias administrativas. In: Carta Mensal, Rio de
Janeiro 45(529): 33-44, abril 1999, p. 34.
[261]
MORAES, Luiza Rangel de. A reestruturao dos setores de infra-estrutura e a
definio dos marcos regulatrios. In:
PAULA, Toms Bruginski de; REZENDE,
Fernando (coordenadores). Infra-estrutura: perspectivas de reorganizao
(Caderno de Regulao). Braslia: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(IPEA), 1997, p. 12.
[262]
Fala-se, ento, da dificuldade de assimilao do novo modelo de instituies

442/463

independentes e com grande autonomia de


ao (Ibid., p. 5).
[263]
Parker assimila o conceito de commission ao de independent agency. Tambm registra a qualificao de quarto poder atribuda s independent agencies norte-americanas pelos rgos de cpula dos poderes
Legislativo e Executivo. Conferir: PARKER,
Reginald. Administrative Law. Indianpolis: The Bobbs-Merrill Company, 1952, p.
94: nota 62.
[264]
Deve-se atentar para a considerao de
Caio Tcito sobre a impropriedade da aproximao exagerada entre os conceitos de
agncias reguladoras do Brasil e as commissions dos EUA, pois ela seria antes terminolgica do que real (TCITO, Caio. Novas
agncias administrativas. In: Carta Mensal, Rio de Janeiro 45(529): 33-44, abril
1999, p. 37). H, entretanto, aproximaes
teis

compreenso
das
agncias

443/463

reguladoras: a) o interesse no estudo do conceito de public utility commission regulation


est na discusso e fixao do grau de interferncia do Poder Judicirio nas suas decises. A anlise dos limites dos clssicos
cases envolvendo as commissions norteamericanas pode ser conferida em:
CAVALCANTI,
Themistocles
Brando.
Tratado de direito administrativo. Vol.
II, 5 ed., Rio de Janeiro: Livraria Freitas
Bastos, 1964, p. 496-499. Desta discusso
surge a extenso do poder revisrio judicial
frente discricionariedade do ato administrativo regulatrio estatal; b) a origem da cogitao das commissions aproxima-se muito
do objetivo das agncias reguladoras
brasileiras, pois aquelas foram introduzidas
com intuito de otimizar o controle das atividades estatais delegadas, outorgando-se
poderes de regular e de controlar de forma
contnua as concesses pblicas por rgos
com conhecimento tcnico necessrio ao

444/463

direcionamento de determinados setores de


atividade econmica; c) as commissions
tambm partilharam o momento histrico de
retirada do Estado da interferncia operacional na economia, remetendo funo legislativa a definio de standards, cuja regulamentao ficaria a cargo de rgo tcnico
especializado.
[265]
Estas primeiras comisses estaduais
norte-americanas ainda no detinham
carter imperativo, mas simplesmente de
estudos e consultas. Tais comisses podiam
ser vistas nos estados de Rhode Island
(1836), New Hampshire (1844), Connecticut
(1853), Vermont (1855) e Maine (1858).
Comisses de carter mandatrio foram inauguradas em 1855, no estado de Minnesota
e Massachussets. Somente em 1871, o estado
de Illinois instituiu a primeira comisso com
poderes de fixao de preos de servios.
Conferir, a respeito: MELO, Jos Luis de Anhaia. Problemas de urbanismo: o

445/463

problema econmico dos servios de


utilidade pblica. So Paulo: s/e, 1940, p.
101.
[266]
Caio Tcito enumera as caractersticas
comuns s agncias reguladoras: constitudas como autarquias especiais, destacam-se
da estrutura hierrquica dos Ministrios e da
direta influncia da conduta poltica do governo; gozam de autonomia financeira, administrativa e especialmente de poderes
normativos complementares legislao;
dotados de poderes amplos de fiscalizao,
operam como instncia administrativa final
em litgios sobre matria de sua competncia; e respondem, fundamentalmente, pelo
cumprimento de metas fixadas e pelo desempenho das atividades dos prestadores de servio, segundo as diretrizes do Governo e em
defesa do interesse da comunidade
(TCITO, Caio. Op. cit., p. 42).

446/463

[267]

Sobre o fenmeno de especializao


das
agncias
reguladoras,
conferir:
MORAES, Luiza Rangel de; WALD, Arnoldo.
Agncias reguladoras. In: Revista de Informao Legislativa, Braslia 36(141): p.
143-171, janeiro/maro 1999, p. 151.
[268]
O subsistema jurdico apresenta-se
como um conjunto de regras, normas,
princpios, finalidades e pressupostos adstritos a um dado setor da vida humana
(MARQUES NETO, Floriano Azevedo. A
nova regulao estatal e as agncias independentes. p. 84. In: SUNDFELD, Carlos Ari
(coord.). Direito administrativo econmico. So Paulo: Malheiros, 2000, p.
72-98).
[269]
Agncia Municipal de Desenvolvimento, criada pela Lei Municipal n 1.565,
de 30/12/1996, de Niteri, com o intuito de

447/463

formulao de polticas de desenvolvimento


econmico-social do Municpio.
[270]
Agncia Municipal de Servios de
Saneamento de Cuiab (AMSS), criada pela
Lei Complementar n41, de 23/12/1997. Embora tivesse carter operacional, por ter
reassumido os servios de gua e esgoto de
Cuiab antes exercidos pela Companhia de
Saneamento do Estado, o fim que motivou
sua criao como agncia, substituindo a anterior Secretaria de Saneamento, foi o de
regular e controlar as delegaes para
prestao dos servios pblicos de saneamento no municpio de Cuiab.
[271]
Comisso de Servios Pblicos de Energia, criada pela Lei Complementar n 833,
de 17 de outubro de 1997, do Estado de So
Paulo, e inaugurada em 14 de abril de 1998
para exercer funes de regulao dos servios concedidos pelo poder concedente estadual com funes delegadas da Agncia

448/463

Nacional do Petrleo ou da Agncia Nacional


de Energia Eltrica, mediante convnios.
[272]
Para uma exposio sobre as vantagens
do modelo multissetorial das agncias estaduais, vide: CONFORTO, Gloria. Descentralizao e regulao de gesto
dos servios pblicos. Revista de Administrao Pblica. Rio de Janeiro, FGV,
32(1):27-40, jan/fev 1998.
[273]
Agncia Reguladora de Servios Pblicos Concedidos do Estado do Rio de Janeiro
(ASEP-RJ), criada pela Lei Estadual n
2.686, de 12/02/1997, cabendo-lhe o exerccio do Poder Regulador sobre as concesses
e permisses de servios pblicos nas quais o
Estado do Rio de Janeiro figure, por disposio legal ou pactual, como Poder Concedente ou Permitente.
[274]
Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Rio Grande do

449/463

Sul (Agergs), criada pela Lei Estadual n


10.931, de 09/01/1997, alterada pela Lei
11.292, de 23/12/1998, onde consta expressa
comunicao Assemblia Legislativa do
teor de audincia pblica sobre avaliao dos
indicadores de qualidade dos servios e de
pesquisa de opinio (art.14, 1o).
[275]
Agncia Reguladora de Servios Pblicos Delegados do Estado do Cear (ARCE),
criada pela Lei n 12.786, de 30/12/1997,
destina-se direo, regulao e fiscalizao
dos servios pblicos delegados no Estado
(art. 3o da Lei estadual n12.786).
[276]
Agncia Estadual de Regulao e Controle de Servios Pblicos (ARCON), criada
pela Lei estadual n 6.099, de 30/12/1997,
cuja funo de regular e controlar a
prestao dos servios pblicos cuja explorao tenha sido delegada a terceiros (art. 1o
da Lei 6.099/97).

450/463

[277]

Agncia Reguladora de Servios Pblicos do Rio Grande do Norte (ARSEP), criada


pela Lei estadual n 7.758, de 09/12/1999,
mediante transformao da Agncia Reguladora de Servios Pblicos do Estado do Rio
Grande do Norte (ASEP-RN), criada pela Lei
n 7.463, de 02/03/1999, com finalidade de
regular, controlar e fiscalizar os servios
pblicos delegados (art. 2o da Lei 7.758/99).
[278]
Agncia Estadual de Regulao de Servios Pblicos de Energia, Transporte e
Comunicaes da Bahia (AGERBA), criada
pela Lei estadual n 7.314, de 19/05/1998.
[279]
Os convnios so acordos entre entes
pblicos ou entre estes e privados para consecuo de objetivos comuns dentro de competncias institucionais comuns para o alcance de resultado comum em um ambiente
de mtua colaborao entre os partcipes.
Conferir: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella.

451/463

Parcerias na Administrao Pblica.


Concesso, permisso, franquia, terceirizao e outras formas. 3a ed., So
Paulo: Atlas, 1999, p. 177-179. Assim, os
convnios diferenciam-se dos contratos
pelos aspectos: a)estrutural, que se refere ao
contedo da vontade expressa pelas partes.
Nos contratos, as partes visam a objetivo diverso, no acordo, ambas pretende alcanar o
mesmo fim; b) funcional, pois ligado ao interesse que se pretende satisfazer. No contrato, as partes compem seus interesses; no
acordo, elas os unificam por serem comuns;
c) teleolgico, que diz respeito satisfao
especfica do interesse pblico. O contrato
finalstico. A Administrao Pblica uma
das partes, que obtm a satisfao do interesse pblico mediante a prestao da
outra parte. O acordo instrumental, pois o
atingimento do interesse pblico se d pela
via da cooperao entre entidades pblicas;
d) patrimonial, referente transferncia

452/463

econmica, que est presente nos contratos e


estranha ao acordo de natureza pblica.
Nestes ltimos, os recursos continuam afetados ao interesse pblico que os motivou.
[280]
Lei 9.427, de 26/12/1996, art. 20, caput. O mesmo ocorre com o setor do petrleo,
em que a Lei 9.478, de 06/08/1997 prev, no
seu art. 8o, VII e XV a possibilidade de fiscalizao das atividades integrantes e a aplicao de sanes por Estados ou pelo Distrito Federal mediante convnio. De fato, a
Comisso de Servios Pblicos de Energia
CSPE, criada pela Lei Complementar 833/
97, no Estado de So Paulo, tem competncias no setor de eletricidade, por delegao
da ANEEL, no setor de petrleo e gs, por
delegao da ANP, e no setor de gs canalizado, como longa manus estadual, que o
poder concedente deste servio (art. 25, 2o
da CF/88). A lei brasileira de telecomunicaes no abre tal possibilidade.

453/463

[281]

MORAES, Luiza Rangel de; WALD,


Arnoldo. Agncias reguladoras. In: Revista
de Informao Legislativa, Braslia
36(141): p. 143-171, janeiro/maro 1999, p.
145.
[282]
PARKER, Reginald. Administrative
Law. Indianpolis: The Bobbs-Merrill Company, 1952, p. 95.
[283]
Independncia uma expresso certamente exagerada. No mundo jurdico,
preferimos falar em autonomia. Mas
garantir a independncia fazer uma afirmao retrica com o objetivo de acumular o
desejo de que a agncia seja ente autnomo
em relao Administrao Pblica, que
atue de maneira imparcial e no flutue sua
orientao de acordo com as oscilaes prprias do Poder Executivo, por fora at do
sistema democrtico. (SUNDFELD, Carlos
Ari. Agncias reguladoras e os novos

454/463

valores e conflitos, p. 1296. In: Anais da


XVII Conferncia Nacional dos Advogados. Justia: realidade e utopia.
Vol. II, Rio de Janeiro: Ordem dos Advogados do Brasil, 1999, p. 1291-1297).
[284]
MORAES, Luiza Rangel de; WALD,
Arnoldo. Agncias reguladoras. In: Revista
de Informao Legislativa, Braslia
36(141): p. 143-171, janeiro/maro 1999, p.
146.
[285]
Prezando pela modicidade das tarifas
como a necessria ponderao entre todos os
interesses em jogo, inclusive o dos consumidores potenciais na ampliao da rea de
prestao do servio e contra o que chama de
populismo regulatrio, vide: MARQUES
NETO, Floriano Azevedo. A nova regulao
estatal e as agncias independentes. p. 86:
nota 38. In: SUNDFELD, Carlos Ari (coord.).
Direito administrativo econmico. So
Paulo: Malheiros, 2000, p. 72-98.

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[286]

A radicalizao da transparncia e da
publicidade da atividade regulatria a
forma existente de fazer frente tendncia
de captura da agncia pelos regulados. Vide:
Ibid., p. 89.
[287]
Entendendo a estrutura organizacional
das agncias como fortes indicadores da
autonomia do rgo regulador, vide: PECI,
Alketa; CAVALCANTI, Bianor Scelza. Reflexes sobre a autonomia do rgo regulador: anlise das agncias reguladoras estaduais. p. 106. In: Revista de Administrao Pblica, vol. 34, n 5, set/out de
2000, p. 99-118.
[288]
Quando reconheo ser constitucionalmente vivel que elas [as agncias reguladoras] desfrutem de um tal poder [poder normativo], de modo algum estou sugerindo que
elas produzam regulamentos autnomos
ou coisa parecida, pois todas as suas

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competncias devem ter base legal mesmo


porque s a lei pode cri-las, conferindo-lhes
(ou no) poder normativo [] A constitucionalidade da lei atributiva depende de o legislador haver estabelecido standards suficientes, pois do contrrio haveria delegao
pura e simples de funo legislativa
(SUNDFELD, Carlos Ari. Introduo s
agncias
reguladoras,
p.
27.
In:
SUNDFELD, Carlos Ari (coord.). Direito
administrativo econmico. So Paulo:
Malheiros, 2000, p. 17-38).
[289]
A independncia proposta deve servir
para que o rgo regulador seja um instrumento de poltica governamental, e no um
instrumento de poltica de um governo
(MARQUES NETO, Floriano Azevedo. Op.
cit., p. 87).
[290]
MORAES, Luiza Rangel de; WALD,
Arnoldo. Agncias reguladoras. In: Revista
de Informao Legislativa, Braslia

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36(141): p. 143-171, janeiro/maro 1999, p.


146.
[291]
A previso expressa da referida proteo estava contida no art. 26, caput, da Lei
Geral de Telecomunicaes (Lei 9.472/97),
mas foi revogado pela Lei 9.986, de 18 de julho de 2000. Para o caso da ANEEL, a Lei
9.427/96 prev a nomeao compartilhada
dos diretores para mandatos no coincidentes, no os protejendo expressamente da
demisso ad nutum. Sobre a fragilidade, no
Brasil, da proteo do mandato com base em
decises do Supremo Tribunal Federal, vide:
SILVA, Fernando Quadros da. Agncias
reguladoras: a sua independncia e o
princpio do Estado Democrtico de
Direito. Curitiba: Juru, 2003, p. 130-134.
[292]
A Lei Geral de Telecomunicaes
probe, no seu art.29, que o conselheiro
tenha interesse significativo, direto ou indireto, em empresa relacionada com

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telecomunicaes. Alm disso, o conselheiro


da ANATEL no pode representar qualquer
pessoa ou interesse perante a Agncia no
prazo de um ano aps ter ocupado o cargo
(art.30).
[293]
Os diretores das agncias no devem
ocupar outras funes pblicas ou privadas.
O caso da Asep (Agncia Reguladora dos Servios Pblicos Concedidos) do Rio de Janeiro
exemplifica o comprometimento que o modelo de autonomia das agncias procura
evitar. Cf. PECI, Alketa; CAVALCANTI, Bianor Scelza. Reflexes sobre a autonomia do
rgo regulador: anlise das agncias reguladoras estaduais. p. 112. In: Revista de
Administrao Pblica, vol.34, n.5, set/
out de 2000, p. 99-118.
[294]
Defendendo a tese de pagamento aos
ex-dirigentes das agncias por perodo mnimo de 12 meses aps o fim do mandato para
indeniz-los da restrio do direito

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individual de trabalhar, vide: MARQUES


NETO, Floriano Azevedo. Op. cit., p. 85-86:
nota 37.
[295]
ADIn1949-0/RS,
relator
Ministro
Seplveda Pertence, Tribunal Pleno, por
maioria suspendeu liminarmente a eficcia
do art.8o, da Lei 10.931, de 09/01/1997: Art.
8o O Conselheiro s poder ser destitudo, no
curso do seu mandato, por deciso da
Assemblia Legislativa.
[296]
A independncia de objetivos da
ANEEL ampliada mediante um contrato de
gesto negociado e celebrado entre a Diretoria e o Poder Executivo, como instrumento de
controle e avaliao de desempenho. (art. 7o,
da Lei 9.427/96). Tal previso no existe
para o setor de telecomunicaes brasileiro.
[297]
O Conselho de Auto-Regulamentao
Publicitria um exemplo vivo de autoregulao. Apresenta-se como organizao

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no-governamental sociedade civil sem


fins lucrativos , fundada em 5 de maio de
1980, constituda por entidades representativas das agncias de publicidade, dos
veculos de comunicao, de anunciantes e
de todas as demais entidades que aderirem
ao Cdigo Brasileiro de Auto-Regulamentao Publicitria e se comprometerem
a seguir as decises do Conselho de tica e
do Conselho Superior do Conar (art.9o do
Estatuto Social do Conar), tendo por objetivos sociais, dentre outros, zelar pela comunicao comercial, promover a liberdade de
expresso publicitria e a defesa das prerrogativas constitucionais da propaganda
comercial (art. 5, I e VI do Estatuto Social
do Conar). O desrespeito de suas recomendaes d ensejo a advertncias, censuras pblicas, suspenso ou eliminao do
quadro social (art.15 do Estatuto Social do
Conar).

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[298]

GRAU, Eros Roberto. O direito posto


e o direito pressuposto. 3aed., So Paulo:
Malheiros, 2000, p. 95.
[299]
A escassa jurisprudncia do Supremo
Tribunal Federal brasileiro sobre o tema
aponta a exigncia de natureza jurdica de
direito pblico para o exerccio de poder de
polcia. A Representao n 1.169/DF relator Min. Soares Muoz, j.08/08/1984 (RTJ
111/87) apresenta os conselhos federais de
fiscalizao de profissionais liberais como
autarquias corporativas. O Mandado de Segurana n 22.643-9/SC relator Min. Moreira Alves, DJ 04.12.1998, Ementrio
n1934-01 determina a submisso dos
Conselhos Regionais de Medicina, como autarquias, prestao de contas ao TCU.
[300]
Floriano Marques utiliza o termo regulao de carter pblico para diferenciar da

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autorregulao.
Conferir:
MARQUES
NETO, Floriano Azevedo. Op. cit., p. 83.

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