Intervención Ciudadana - No A La Reelección

Bogotá D.C.
, diciembre 4 de 2009
Honorables Magistrados
Corte Constitucional
E.S.D.
Ref.: Intervención ciudadana en

el trámite del proyecto de control
de constitucionalidad de la Ley
1354 de 2009, por medio de la
cual se convoca a un referendo
constitucional y se somete a
consideración del pueblo un
proyecto de reforma
constitucional.
Expediente CRF 003
Magistrado Ponente: Humberto

Sierra Porto
“La paradoja de la democracia es que sin atarse las manos, el pueblo no tendría manos”
Stephen Holmes
Nosotros, Sebastián Rubiano Galvis (C.C. 1.010.178.371), Jose Rafael Espinosa

Restrepo (C.C. 1.126.398.025), Paula María Vargas García (C.C. 1.020.730.487 de
Bogotá) Julián Martin Berrio Gómez (C.C. 1.032.401.238), Lina María Santos Merchán
(C.C. 1.136.880.912),Giselle Herrera Kheneyzir (C.C. 1.045.675.734), Oscar Aquite
Peña (C.C.1.020.746.275 de Bogotá), Juan Eslava (C.C.1.020.722.422 de Bogotá), Juan
Sebastián Bastidas E.(C.C. 1.020.741.173 de Bogotá), Andrés Felipe Bitar (C.C.
1.020.726.211 de Bogotá), Carlos Garzón (C.C. 1.020.780.509 de Bogotá), Juan José
Morales M. (C.C. 6.451.62 de Envigado, Antioquia), Carolina Abreo (C.C.
1.019.017.446 de Bogotá), Jhova Allam Echeverri Jiménez (C.C. 8.085.216. 8 de
Bogotá), Alfredo Hernández Rodríguez (C.C. 1.018.406.423 de Bogotá), Juan Jacobo
del Castillo (C.C. 1.026.269.023 de Bogotá), Laura Barona Vallejo (C.C. 1.130.616.312
de Cali), Catherine Prieto Porras (C.C. 1.014.198.878 de Bogotá), Alejandra Cáceres
Sánchez (C.C.1.020.724.384 de Bogotá), Cesar Suárez Téllez (C.C. 9.205.185.5126 de
Bogotá), Tatiana Vargas (C.C. 5.310.575.1 de Bogotá), Giovanni Comte (C.C. .262.48
de Bogotá), Sergio Cáceres Sánchez (C.C.1.020.739.413 de Bogotá), Luis Felipe
Moreno (C.C.1.020.754.751 de Bogotá), Catalina Laverde D. (C.C. 1.136.880.042 de
Bogotá), Carolina Caicedo Flórez (C.C. 1.128.283.850 de Medellín), Alfonso Cepeda E.
(C.C.1.045.675.606 de Barranquilla), Santiago Sánchez Botero (C.C.. 1.020.754.267 de
Bogotá), Juan Sebastián Ossa (C.C. 1.020.744.031 de Bogotá), Cristian Steven Angel
Rojas (C.C. 8.081.867.1 de Bogotá), Andrés Mauricio Páramo Izquierdo (C.C.
1.020.719.316 de Bogotá), Mateo Moncada Peña (C.C. 101.542.458.5 de Bogotá),
Francisco Henao Díaz (C.C. 1.026.265.680 de Bogotá), Andrés Calderón (C.C.
1.014.214.236 de Bogotá), Luis Carlos Cote Rojas (C.C. 1.098.689.643 de
Bucaramanga), Ángela Patricia Heredia (C.C. 101.904.900.0 de Bogotá), Fabián
Andrés Cardozo (C.C. 1.014.190.029 de Bogotá), Sebastián Gómez B. (C.C.
1.020.725.327 de Bogotá), Silvia Quintero Torres (C.C. 1.049.623.288 de Tunja), Pedro
Felipe Herrera (C.C.101.360.087.3 de Bogotá), Laura Natalia Vargas Mora (C.C.
1.032.444.511 de Bogotá), Alejandra P Medina (C.C. 1.136.882.395 de Bogotá),
Camilo Andrés Ramírez (C.C. 1.020.719.965 de Bogotá), Carolina Bejarano R. (C.C.
1.032.421.820 de Bogotá), Ana María Manrique (C.C. 1.098.655.303 de Bucaramanga),
Fabio A. Ardila G. (C.C.1.020.713.643 de Bogotá), Oscar Eduardo Corredor (c.c.
7.969.313.0 de Bogotá), Lina María Fernández V. (C.C.1.026.276.230 de Bogotá),
Juan Andrés Zea (C.C. 8.087.063.0 de Bogotá), Cristina Chaparro (C.C. 4.792.827 de
Bogotá), Rafael Santos Calderón (C.C. 1.922.300.0 de Bogotá), Pamela Usta (C.C.
1.010.177.778), Sandra Stefhanny Naranjo (C.C. 1.032.401.724), Pablo Carrizosa
Ramírez(C.C.1.032.410.077), Isabella Giraldo Fernández (C.C. 1.130.601.271),
Angélica Manga (C.C. 5.299.126.8), Jaime Sanín Restrepo (C.C. 1.020.742.153),
Alejandro Cáceres (C.C. 1.032.413.022), José Jans Carretero Pardo (C.C.
1.010.194.876), Andrés F. Parra (C.C. 1.018.422.271), Daniel Enrique Moreno
Rodríguez (C.C. 1.032.430.512), Carlos E. Perdomo (C.C. 1.010.187.201), Paola
Ordoñez Arias (C.C. 1.020.735.998), Yessica Pamela Obando (C.C. 1.032.377.284),
Julián Andrés Peña Perdomo (C.C. 1.010.193.509), Andrés Páramo Izquierdo (C.C.
1.020.719), Paola Andrea Santana Plata (C.C. 1.026.567.056), María Victoria Peña
(C.C. 1.026.564.10), Julián López Avella (C.C. 1.015.414.428), María Fernanda Diago
(C.C. 1.129.576.216), Lina Paola Corredor Talero (C.C.1.032.427.966), Juan Camilo
Rojas Acevedo (C.C. 1.020.726.494), Ana Carolina Ramírez (C.C. 1.026.273.522), Lina
María Uribe (C.C. 1.020.743.946), Santiago Lizarralde (C.C. 1.020.722.746), Ana
María Durán (C.C. 1.020.733.763), María Cristina Salas (C.C. 1.032.418.962), Camila
Cortés Daza (C.C. 5.281.802.3), Cristina Narváez (C.C.1.020.728.052), Jhovanna
Jiménez (C.C. 1.020.728.088), Juan David Marín (C.C. 1.020.741.282), Juan Sebastián
Otero Guzmán (C.C. 1.020.755.100), David Rueda (C.C. 1.032.419.817), Diana C.
Rodríguez López (C.C. 1020735481), Danila Páez Cala (C.C. 1.018.417.698), Mónica
Borda (C.C. 1.010.175.337), Juan Cuellar T. (C.C. 1.018.404.123), Juliana Vargas
(C.C. 1.020.738.696), Nathalia Arias Moncada (C.C. 1.030.539.587), Nicolás Botero
Sáenz (C.C. 8.087.269.3), Jinú Carvajalino (C.C. 5.264.631.9), Juan Sebastián Ramírez
(C.C. 1.019.061.953), Juan Antonio Ucrós Pinzón (C.C. 1.026.255.897), Álvaro Pereira
(C.C. 1.126.784.251), Juan Felipe Mantilla (C.C. 1.020.763.434), Julián Gómez D.
(C.C. 1.005.236.402), Julián Barajas (C.C. 1.008.688.852), Lina María Herrera Uribe
(C.C. 1.020.731.807), Ana Cristina Velasco (C.C. 1.026.258.874), Cristina Arbeláez
(C.C. 1.020.731.593), Andrea Carolina Rangel Aguirre (C.C. 1.018.412.461),
identificados como aparece al pie de nuestras firmas, mayores de edad, en nuestra
condición de ciudadanos colombianos en ejercicio, con fundamento en el numeral 1º del
artículo 242 de la Constitución Política y en el artículo 7º del Decreto 2067 de 1991,
respetuosamente presentamos ante este Despacho Judicial una INTERVENCIÓN
CIUDADANA dentro del proceso de revisión de constitucionalidad de la Ley 1354 de
2009, con el objetivo de que se declare su INEXEQUIBILIDAD TOTAL.
Esta intervención se concentra en identificar cuatro vicios de inconstitucionalidad del

proyecto, tres formales y uno sustancial. El primero de ellos se refiere a la falta, en el
momento de darle inicio al trámite en el Congreso, de una certificación completa por
parte del Registrador Nacional del Estado Civil que diera fe del cumplimiento de los
requisitos legales y constitucionales exigidos por los la Ley 134 de 1994 (I). El segundo
vicio se concentra en llamar la atención sobre el carácter abiertamente ilegal e
inconstitucional de las sesiones extraordinarias del 17 de diciembre de 2008, debido a la
falta de efectos legales del Decreto 4742 de 2008 (II). En tercer lugar, llamaremos la
atención sobre los graves problemas que representa para la iniciativa el cambio que la
Comisión de Conciliación hizo al texto de la pregunta original (III). Finalmente,
argumentaremos por qué la aprobación del referendo implicaría una sustitución de
elementos esenciales de nuestra Constitución Política (IV).
I. El procedimiento surtido ante el Congreso de la República no contó con

la certificación necesaria por parte del Registrador Nacional del Estado
Civil señalada en la Ley 134 de 1994.
Una interpretación sistemática de los artículos 24, 27, 34 y 94 de la Ley 134 de 1994
permite definir tanto el contenido de la certificación como su obligatoriedad para darle
trámite a la iniciativa ante el Congreso.
a. El contenido de la certificación
El artículo 24 establece que el Registrador, en el término de un mes a partir de la fecha

de la entrega de los formularios por parte de los promotores, certificará “el número total
de respaldos consignados, el número de respaldos válidos y nulos y, finalmente, si se
ha cumplido o no con los requisitos constitucionales y legales exigidos para el apoyo
de la iniciativa legislativa y normativa o de la solicitud de referendo”. Del texto se
puede concluir, entonces, que son tres tipos de criterios los que debe tener en cuenta el
Registrador para emitir su certificación: a) el número total de respaldos consignados; b)
el número de respaldos válidos y nulos; y c) si se ha cumplido o no con los requisitos
constitucionales y legales exigidos para el apoyo de la solicitud de referendo.
En este caso, tal como consta en los documentos allegados a este proceso, el Registrador
expidió –dentro del término señalado- una certificación respecto de los primeros dos
criterios establecidos por el artículo 24. Respecto del tercero, el Registrador no expidió
la certificación correspondiente ya que consideró que aún no se había cumplido con la
totalidad de los requisitos legales y constitucionales establecidos. Específicamente, tal
como se menciona en la comunicación del 20 de noviembre de 2008 1, el Registrador
señaló que para poder expedir la certificación correspondiente a los “requisitos
constitucionales y legales exigidos” era necesario contar con un pronunciamiento del
Consejo Nacional Electoral –la entidad competente- sobre la existencia o no de una
violación a los topes de financiación establecidos en los artículos 94 y subsiguientes de
la Ley 134 de 1994- una norma estatutaria y, por lo tanto, de rango constitucional- y en
sus normas reglamentarias. Sobre este punto es necesario recordar que el 3 de
septiembre de 2008, mediante el oficio DRN-309, el Registrador remitió al Consejo
Nacional Electoral el balance de ingresos y gastos presentado por los Promotores para
el Referendo Presidencial, con la anotación de que se“…pueden vislumbrar algunas
infracciones al artículo 2º en concordancia con el artículo 1º de la Resolución No 0067
del 30 de enero de 2008 por ese Consejo”. Al Consejo Nacional Electoral, como
entidad competente, le corresponde determinar si el balance de ingresos y gastos se
1
Hacemos referencia a la comunicación firmada en conjunto con el entonces presidente del Consejo
Nacional Electoral Juan Pablo Cepero Márquez y en la que se responde a los cuestionarios presentados
por los Honorables Representantes de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes
ajusta a la ley o no. En la medida en que a la fecha de la presentación de esta
intervención éste no se ha pronunciado, el Registrador no ha podido certificar el
cumplimiento de los requisitos legales y constitucionales exigidos.
El Registrador, a nuestro parecer, tiene razón. Su certificación tiene que ir más allá de la
simple revisión del número y de la validez de las firmas. La Ley es clara en establecer
que la certificación debe hacer referencia al cumplimiento de los requisitos legales y
constitucionales exigidos. Actuó correctamente el Registrador al expedir su certificación
limitándose a lo que en ese momento estaba en capacidad de certificar, aún cuando
dicha certificación no estuviera completa. Aún no se tiene certeza sobre si el proceso de
recolección de firmas cumplió o no con los requisitos legales y constitucionales
exigidos. No obstante, el Congreso de la República dio inicio al trámite del proyecto de
ley que convoca al referendo sin contar con la certificación necesaria, violando así
gravemente el procedimiento establecido.
b. La obligatoriedad de la certificación para darle trámite al referendo en el

Congreso
El inicio del trámite en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes se dio sin

la certificación necesaria. Haberle dado trámite a la iniciativa, sin la certificación,
constituye un vicio formal del procedimiento en el Congreso.
La revisión de la Exposición de Motivos de la Ley 134 de 1994 permite entender el

papel de la certificación y de los requisitos dentro de los procesos relacionados con los
mecanismos de participación ciudadana.
“El proyecto establece principios comunes aplicables a los distintos mecanismos de participación
regulados por la ley estatutaria y reglas específicas para cada una de estas figuras. Los principios
orientadores del proyecto están dirigidos a garantizar la participación efectiva, de la,(sic)
ciudadanía en el proceso de toma de decisiones y a evitar que sean usados de manera abusiva e
irresponsable. Las virtudes de la democracia participativa podrían desaparecer si en la regulación
de la Iniciativa popular, de la consulta popular, del referendo, de la revocatoria del mandato, del
plebiscito o del cabildo abierto no se hubiera tenido en cuenta la experiencia de otras
legislaciones para determinar que controles son necesarios y cuáles características no son
deseables.
El proyecto tiene 95 artículos distribuidos en nueve títulos. En el Título I se definen los distintos
mecanismos de participación regulados en la ley estatutaria. En el Título II (Proceso de
recolección de firmas, se establecen los requisitos que deberán cumplir los ciudadanos que
pretendan presentar una Iniciativa popular o una solicitada (sic) de referendo” (cursivas y
negrillas fuera del texto original).
Estos dos apartes llaman la atención sobre la importancia de los requisitos establecidos
en la ley. La razón de ser de los requisitos –definidos a partir de la experiencia en otros
países- se centra en evitar que los mecanismos de participación ciudadana sean
utilizados de forma abusiva e irresponsable. Para este propósito, los ciudadanos, en el
momento de presentar una iniciativa, deberán tener en cuenta dichos requisitos. En la
sección con título “Proceso de recolección de firmas”, la Exposición de Motivos se
refiere explícitamente a los topes en la financiación:
“Para asegurar que la Iniciativa refleje apoyo ciudadano y no sólo poderío económico de los
promotores, el proyecto faculta al Consejo Nacional Electoral para fijar un límite máximo a las
contribuciones que reciban los promotores. Estos, además, deberán llevar un balance detallado
de estas contribuciones y de los fines para los cuales fueron Invertidas. El balance será público,
excepto en lo relacionado con los nombres de los donantes, y cuando se trate de anuncios
publicitarios para promover el apoyo ciudadano a una Iniciativa o a una solicitud, siempre deberá
Informarse quién financia el anuncio publicitario.”
El papel de la Registraduría, y de la Organización Electoral en general, tal como lo

establecen los artículos 24 y 27 de la Ley 134 de 1994, es dar fe del cumplimiento de
los requisitos establecidos en la Ley. Sin estas certificaciones, o con certificaciones
negativas, los requisitos perderían toda la utilidad que se les consignó desde la propia
Exposición de Motivos. Ignorar la falta de una certificación es ignorar la posibilidad de
que el mecanismo haya sido utilizado de forma abusiva e irresponsable. La certificación
es, entonces, una garantía de responsabilidad y respeto en el uso de los mecanismos de
participación ciudadana.
La obligatoriedad de una certificación previa a la discusión de un proyecto de

convocatoria a un referendo busca, justamente, que sólo se discutan en el Congreso
aquellos proyectos que cumplen con los requisitos legales y constitucionales
establecidos por la Ley 134 de 1994; aquellos proyectos sobre los que se tiene certeza
que no ha existido abuso e irresponsabilidad. Pensar lo contrario equivaldría a afirmar
que un proyecto de convocatoria a un referendo que no contara con ninguno de los
requisitos podría llegar a ser aprobado por el Congreso. Esto, naturalmente, sería un
sinsentido. Las garantías establecidas en la Ley perderían toda eficacia.
Muy a nuestro pesar, no han sido pocos los que han intentado restarle eficacia a estas
garantías mediante interpretaciones retorcidas y absurdas. Han señalado, primero, que
la certificación sobre el cumplimiento de los topes en la financiación no es obligatoria
porque los títulos II y X se refieren a asuntos diferentes. Quienes lo han sostenido han
afirmado que el título II se refiere exclusivamente a lo que corresponde al número y a la
validez de las firmas requeridas, y no, en ningún momento, a los montos en la
financiación. Este argumento, evidentemente, parte de una interpretación restringida de
la ley 134 de 1994 y, en general, del ordenamiento jurídico colombiano. El Registrador
debía certificar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos legales y
constitucionales relacionados con el proceso de recolección de firmas. Los artículos 94
y subsiguientes, por estar en otra sección del articulado de la Ley, no deben ser dejados
de lado en este análisis. Tal como lo muestran los apartes de la Exposición de Motivos
antes citados, los límites a la financiación de fondos son entendidos como una parte
fundamental del proceso de recolección de firmas. Por lo tanto, lo que haya determinado
el Consejo Nacional Electoral sobre la materia siempre debe ser tenido en cuenta por el
Registrador en el momento de expedir su certificación.
Un segundo argumento que se ha presentado en contra de la obligatoriedad de la

certificación se concentra en llamar la atención sobre la falta, en la Ley 134 de 1994, de
una consecuencia específica en aquellos casos en los que no se haya emitido la
certificación por parte del Registrador. Este argumento se limita a leer el texto de la
norma de una manera puramente exegética. El fin de la norma debe ser tenido en
cuenta: la certificación es un requisito indispensable para tener certeza sobre el
cumplimiento de los requisitos establecidos por la ley. Si no se tiene la certificación,
mal podría el Congreso dar trámite a la iniciativa –como lo hizo- sin tener en cuenta que
el proceso de recolección de firmas podría haber sido contrario a la Constitución y a la
ley. Si no fuera así, ¿qué papel cumpliría la certificación? ¿No dejaría de cumplir los
objetivos señalados en la Exposición de Motivos? ¿No se abriría la puerta para el
abuso? ¿Para qué se establecerían unos requisitos si no se van a tener en cuenta como un
presupuesto del trámite?2 El proyecto podría ser aprobado por el Congreso aún sin
cumplir con los requisitos necesarios. En efecto, así fue. La sanción le corresponde, ante
este panorama imprevisto, a la Honorable Corte Constitucional.
Este tema fue abordado por el Consejo de Estado en 2001 3. En esa ocasión, la Sección
Primera debió resolver una acción de nulidad presentada contra los incisos 3º y 4º del
artículo 7º del Decreto 895 de 2000 ("Por el cual se reglamenta la parte operativa de la
Ley 134 de 1994"). El inciso 3º del artículo establecía originalmente que
“Si el certificado [el que nos interesa aquí, el del artículo 24 de la Ley 134] no fuera expedido
oportunamente se entenderá que los requisitos fueron satisfactoriamente llenados y, vencido el
término, los promotores continuarán desempeñando sus actividades normalmente.”
El cargo presentado alegaba que este artículo consagraba un silencio administrativo

positivo y que, al establecerlo, el Presidente estaba excediéndose en su facultad
reglamentaria. El Consejo de Estado, en efecto, le dio la razón. En la sentencia, el
tribunal consideró que
“el aparte demandado sí consagra un silencio positivo, pues hace conllevar efectos favorables a
la falta de respuesta oportuna del Registrador, efectos que implican entender que los requisitos
se encuentran debidamente acreditados. Al respecto, como el legislador al expedir la Ley 134 de
1994 no atribuyó efectos positivos a la no oportuna respuesta de la administración, no podía el
Presidente de la República, so pretexto de ejercer la facultad de reglamentar la ley,
introducir aspectos no contenidos en la ley que reglamenta. (…) En efecto, como resulta
imposible que la ley contenga todas las previsiones indispensables para su cabal cumplimiento,
corresponde al reglamento precisar los pormenores necesarios para la ejecución de la ley, es
decir “hacer explícito lo implícito”. Dentro del marco de la Ley 134 de 1994, que debe respetar
el reglamento, no se contiene disposición sobre el silencio positivo, el acto demandado lo que
hace es crear la figura, no hacerla operativa, pues no existe en la ley. Bajo la anterior perspectiva
se accederá a decretar la nulidad de los apartes del artículo 7 del Decreto 895 de 2000 que
consagran silencio positivo.”
La declaratoria de nulidad del aparte señalado implica, entonces, que la interpretación

que sostiene que el proceso del referendo podía continuar sin la certificación completa
del Registrador no tiene asidero. Permitírsele al proceso continuar equipararía –tal como
lo entendió el Consejo de Estado- a un silencio administrativo positivo, pues implica
efectos favorables a la falta de la certificación del Registrador. Y este silencio no está
previsto en la Ley 134 de 19944.
Es importante tener en cuenta que la certificación tiene que ser entendida en un sentido
material y no meramente formal. Por el hecho de que el Registrador haya expedido una
certificación sobre el número y la validez de las firmas no se puede entender que el
requisito de los artículos 24 y 27 han sido satisfechos. Lo relevante es considerar si se
2
De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, la palabra requisito
“supone una circunstancia o condición necesaria para algo”.
3
Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia del 21 de junio de 2001, Expediente núm. 6378, C.P.
Olga Inés Navarrete Barrero.
4
Vale recordar que el silencio administrativo sólo se entiende en un sentido positivo en aquellos casos en
los que las disposiciones especiales así lo dispongan (artículo 41, Código Contencioso Administrativo).
han certificado todos los requisitos establecidos. Continuar el procedimiento sin haberse
certificado el cumplimiento de “los requisitos legales y constitucionales”, en este caso
lo relacionado con el cumplimiento de los topes de financiación, equivaldría a entender
el silencio en un sentido positivo.
En tercer lugar, se ha afirmado que como el trámite del proyecto de ley del referendo,
por petición del Gobierno, tenía un carácter urgente, no se le podía dar espera a la
certificación del Consejo Nacional Electoral. Quienes defienden este punto de vista
ignoran que el carácter urgente del proyecto sólo se predica del trámite en el Congreso,
y no antes de éste. Es decir, la urgencia implica que las discusiones en las corporaciones
públicas se pueden acelerar o recortar, por ejemplo, pero en ningún momento puede
implicar que se ignore o se suprima un requisito previo al trámite en el Congreso. La
urgencia busca reducir los tiempos del trámite, no sus requisitos. Sería absurdo pensar
que, por ser urgente, en su trámite se puedan desconocer las exigencias que la
Constitución y la ley han previsto para los trámites legislativos. De ser así, se permitiría
que en algún momento se presentaran, aún sin contar con el cumplimiento de los
requisitos establecidos, cientos de proyectos para convocar a referendos y el Congreso,
por razones de urgencia, estaría en la obligación de suspender sus actividades ordinarias
para darles trámite. Es aquí donde se evidencia el abuso que, justamente, pretende ser
evitado con los requisitos.
También se ha señalado que el registrador está “legislando” cuando considera necesaria

la certificación del Consejo Nacional Electoral para poder pronunciarse sobre el
cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales. Evidentemente, este
argumento ignora por completo la distribución de competencias que nuestro
ordenamiento jurídico prevé: pronunciarse sobre todos los aspectos, sin contar con el
pronunciamiento del Consejo Nacional Electoral, implicaría una extralimitación en sus
funciones y en su competencia. Es, además, el Registrador el que tiene la competencia
para expedir la certificación a la que se refiere el artículo 24. En este sentido, el
Registrador cuenta con la discrecionalidad necesaria para determinar si, en efecto, se
han cumplido o no con los requisitos “legales y constitucionales”. Para poder tomar esta
decisión, el Registrador puede acudir al Consejo Nacional Electoral para que se
pronuncie sobre lo que éste es competente. No sólo la ley no lo impide sino que, de
acuerdo con el artículo 27, lo promueve.
II. Vicios en la expedición del Decreto 4742 de 2008
El segundo vicio que a nuestro juicio afecta la constitucionalidad de la Ley 1354 de

2009 se encuentra relacionado con la convocatoria a sesiones extraordinarias del 16 de
diciembre de 2008. En concreto, la sesión extraordinaria en la que la Plenaria de la
Cámara de Representantes aprobó el proyecto fue indebidamente convocada. En primer
lugar, por la ilegalidad del Decreto 4247 de 2008 y, segundo, por el desconocimiento
del requisito de publicidad necesario para que éste produjera efectos jurídicos. Para
exponer las razones por las que consideramos que se han violado normas
constitucionales y legales, señalaremos primero (a), los hechos y, segundo (b), las
razones de la violación legal con base en lo ocurrido la noche del 16 de diciembre y la
madrugada del 17 de diciembre de 2008.
a. Hechos
El vicio que alegamos en el trámite se encuentra sustentado en los siguientes hechos que
poseen relevancia tanto jurídica como fáctica para la determinar la constitucionalidad de
la Ley 1354 de 2009:
1. El 16 de diciembre de 2008, el Presidente de la República junto con el Ministro del

Interior y de Justicia, convocó al Congreso a sesiones extraordinarias a través del
Decreto 4247. De acuerdo con la determinación presidencial, las sesiones
extraordinarias deberían ser desarrolladas el 17 de diciembre de ese mismo año.
2. En la madrugada del 17 de diciembre de 2008, el Congreso, en concreto la Cámara de

Representantes, sesionó y aprobó el proyecto de ley por el cual se convoca a un
referendo para reformar la Constitución.
3. El Decreto 4247 tiene fecha del 16 de diciembre de 2008 y aparece publicado con
fecha de ese mismo día en el Diario Oficial 47.205 de 2008. Es decir, el mismo día de
su expedición. Cabe mencionar desde ya, que lo anterior resulta bastante extraño si se
tiene en cuenta que dicho decreto fue conocido en la plenaria de la Cámara de
Representantes al filo de la media noche5.
b. El concepto de la violación
En la Constitución Política de Colombia se estableció que la administración pública se

sostiene sobre una división tripartita del poder representada en las ramas legislativa,
ejecutiva y judicial. En cuanto a la rama legislativa, representada por el Congreso de la
República, en concreto, sus facultades, funciones y limitaciones, se establecieron en un
reglamento consagrado en la Ley 5 de 1992.
En dicha Ley, el artículo 85 clasifica y precisa los tipos de sesiones en las que ha de
desarrollar su actividad el Congreso. De manera explícita, el artículo referenciado
clasificó la actividad del Congreso en cinco tipos de sesiones: ordinarias,
extraordinarias, especiales, reservadas y permanentes. En cuanto a las sesiones
ordinarias, la Ley señala que son aquellas que se dan por mandato constitucional entre
el 20 de julio y el 16 de diciembre y entre el 16 de marzo y el 20 de junio. Por su parte,
las sesiones extraordinarias, señala la Ley, son aquellas que se dan por convocatoria del
Presidente de la República para que el Congreso sesione por fuera de los períodos antes
señalados para ocuparse de los temas que el Ejecutivo disponga.
En este sentido, sobre este último tipo de sesiones -que son las que nos interesan para
los efectos de la presente intervención ciudadana-, los artículos. 138 de la Constitución
y 85 de la Ley 5 de 19926 establecen que la convocatoria a sesiones extraordinarias es
5
El mismo Ministro del Interior y de Justicia, Fabio Valencia Cossio, sostuvo respecto de dicho decreto
que “nadie lo conoció hasta las diez de la noche”. Estas declaraciones fueron difundidas por Colprensa y
los periódicos regionales El País de Cali, el Nuevo Día de Ibagué y por El Espectador.
6
El Diccionario de la Real Academia Española define los vocablos convocar y receso contenidos en el
Art. 85 de la Ley 5/92 de la siguiente manera: Convocar: Verbo que viene del latín convocare, que
significa citar, llamar a una o más personas para que concurran a un lugar o acto determinado. Receso:
Proveniente del latín, recessus, significa separación, apartamiento, desvío, pausa, descanso, interrupción
y, especialmente respecto de los cuerpos colegiados, como Asambleas y el Congreso, son las vacaciones,
suspensión temporal de actividades y el tiempo que esa suspensión dura.
una facultad que adquiere plena vigencia jurídica cuando concurren los siguientes tres
requisitos:
-Haber sido convocadas por el Presidente de la República

-Haber sido convocadas cuando el Congreso está en receso constitucional.
-Que el Congreso en dichas sesiones se ocupe de los temas debidamente
limitados en la convocatoria.
De estos requisitos especiales vale la pena resaltar, al menos, una cosa. De acuerdo con
la segunda exigencia de la Constitución y la Ley, si sabemos que los periodos
determinados para sesiones ordinarias son del 20 de julio al 16 de diciembre y del 16 de
marzo al 20 de junio, se desprende que las sesiones extraordinarias son aquellas que se
pueden convocar justamente en los periodos en los que sólo excepcionalmente el
Congreso puede sesionar. Esto es, en tiempo, la etapa del año que comprendería del 17
de diciembre al 15 de marzo y del 21 de junio al 19 de julio. Es decir, cuando estando
en receso son convocados los congresistas con un fin explícito y determinado.
En esta vía, si el receso del Congreso en el final del año empieza el 17 de diciembre,
queda claro que para no contrariar el segundo requisito, la convocatoria a sesiones
extraordinarias debe ser legal y expresamente convocada durante el receso. Es decir, del
17 de diciembre en adelante, para que una vez surtido el requisito legal y constitucional
de la publicidad de las normas, el Decreto que convoca pueda tener efectos, por
ejemplo, el 18 de diciembre de 2008.
De esta interpretación obvia y evidente de los requisitos legales y constitucionales,

queda claro que, en concreto, el Decreto 4247 de 2008 infringió la segunda exigencia
por haberse convocado a sesiones extraordinarias cuando el Congreso no estaba en
receso. Como las pruebas (día de promulgación del decreto -16/12/08- y día de
inserción en el Diario Oficial 16/12/08 D.O. 47.205) lo demuestran fehacientemente, al
momento que se emite el Decreto 4247 de 2008, el Congreso se encontraba en plenas
sesiones ordinarias, las cuales, como hemos dicho y sabemos, terminaban a las 12:00
a.m. del 16 de diciembre de 2008.
Ahora bien, a los reproches por la manera como se convocó a sesiones extraordinarias,
se deben unir aquellos nacientes de la indebida publicación o notificación que se hizo
del Decreto 4247 de 2008. Como lo ha repetido hasta el cansancio la Corte
Constitucional, en una democracia, se debe partir de presuponer “la existencia de una
opinión pública libre e informada”, una opinión conformada por sujetos autónomos,
libres, dotados de razón y como tales titulares del derecho deber de participación, que
los habilita y obliga a ejercer las funciones de control político, necesarias para
garantizar el equilibrio, la juridicidad y la pertinencia de las actuaciones que emanan de
las autoridades de las diferentes Ramas del Poder Público7.
Para constituir esta sociedad informada a la que la Corte hace referencia, la publicidad
es una condición indispensable que, a su vez, nutre de legitimidad a los actos y
decisiones públicas. La publicidad se activa al tiempo que el principio de obligatoriedad
de la norma jurídica, pues “...es principio general de derecho que nadie puede ser
obligado a cumplir las normas que no conoce...”8. Así, la publicidad se ha establecido
7
Corte Constitucional. Sentencia C-646/00 M.P. Fabio Morón Díaz.
8
Ibíd. Corte Constitucional. Sentencias C-646/00. M.P. Fabio Morón Díaz.
como una garantía jurídica con la cual se pretende proteger a los administrados,
brindándoles a éstos certeza y seguridad en las relaciones jurídicas que emanan de su
expedición. En palabras de la Corte Constitucional:
“...Si el desempeño del poder, en los distintos ámbitos del Estado, fuera clandestino y
secreto, no sería posible que el ciudadano pudiera “participar en la conformación, ejercicio
y control del poder político” (C.P. art.40). La publicidad de las funciones públicas (C.P.
art.209), es la condición esencial del funcionamiento adecuado de la democracia y del
Estado de derecho; sin ella, sus instituciones mutan de naturaleza y dejan de existir como
tales”9.
En concreto, la publicidad de los actos administrativos, por disposición del legislador,

admite dos formas precisas de publicidad: primero, su publicación en el Diario Oficial,
gaceta o cualquier otro medio oficial de divulgación, si se trata de contenidos abstractos
u objetivos, esto es impersonales; y, segundo, la notificación, si se trata de contenidos
subjetivos y concretos que afectan a un individuo en particular, o a varios, identificables
y determinables como tales.
El Decreto 4247 de 2008 que convocó a sesiones extraordinarias es del primer tipo de
actos administrativos referenciados, es decir, de aquellos que requieren publicación en
el diario oficial. Sobre este aspecto, vale la pena traer a colación las palabras de la Corte
Constitucional sobre el tipo de publicidad que deben tener este tipo de actos: “cuando el
contenido del acto es abstracto y general la publicidad del mismo debe garantizar que
todos y cada uno de los asociados conozcan su contenido, el cual los afectará, cometido
que se cumple consignándolo en el Diario Oficial, medio oficial de divulgación al cual
puede acceder cualquier persona”10.
En este sentido, lo que alegamos no es que el Decreto que convoca a sesiones

extraordinarias para debatir el proyecto de ley sobre referendo reeleccionista no se haya
incluido en el Diario Oficial. Más bien, lo que pretendemos señalar es que existieron
inconsistencias en la forma en la que éste fue insertado en el medio de divulgación
pública, lo cual afecta la legal y debida publicidad de los actos administrativos.
Es conocido que el Decreto 4247 de 2008 no fue expedido sino hasta las 10:00 p.m. del
16 de diciembre de 2008. Entonces, éste no podía haber sido publicado legalmente en el
Diario Oficial del mismo 16 de diciembre ya que la Imprenta Nacional ya había cerrado
sus labores por ese día y tampoco había atención al público. Lo legal hubiese sido que
el referido acto se hubiera publicado el día 17 de diciembre de 2008, no pudiendo tener
efectos sino hasta el 18 del mismo mes. Por estas razones, sostenemos que la
publicación se hizo de forma irregular y apenas para cumplir con una formalidad, no
para dar a conocer el acto administrativo que el gobierno había expedido, lo cual
constituye, a nuestro juicio, un vicio de inconstitucionalidad en el trámite de la Ley
1354 de 2009.
9
Corte Constitucional. Sentencia C- 038/96. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
10
Corte Constitucional, Sentencias C-084/99 y C-161/99, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-306/96, M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz; C-544/94, M.P. Jorge Arango Mejía. “...sólo con la publicidad oficial de las
normas se justifica la ficción de que éstas ha sido conocidas por los asociados, para luego exigir su
cumplimiento. La publicación de la ley aunque presupone su existencia, es trascendental desde el punto
de vista de su eficacia. De todas formas, se trata de un requisito que no se integra en el íter formativo de
la ley. La publicación, en estricto rigor, constituye una operación administrativa material, reglada, que
corresponde ejecutar al gobierno y que se desarrolla de conformidad con lo que establezca la ley, la cual
ha dispuesto que se realice por escrito y en el Diario oficial”.
III. El cambio en la pregunta
Los promotores del referendo recolectaron firmas para modificar el Artículo 197 de la
Constitución mediante referendo. En el formato que los recolectores de firmas utilizaron
para que los ciudadanos firmaran, la redacción de la propuesta de reforma constitucional
que se encontraba era la siguiente:
“Quien haya ejercido la Presidencia de la República por dos períodos

constitucionales, podrá ser elegido para otro período. ¿Aprueba usted el
anterior inciso? Si, No o Voto en blanco".
Como consta en el Comunicado de Prensa 84 de 2008 de la Registraduría Nacional del

Estado Civil, las 5.021.873 personas que firmaron aprobaron que se convocara a un
referendo para preguntar si se aprobaba o no que quien hubiera ejercido la Presidencia
de la República por dos períodos constitucionales, pudiera hacerlo una vez más. 11 No
obstante, durante el trámite legislativo de aprobación de Ley 1354 de 2009 en la
Comisión Primera de la Cámara, el texto que los ciudadanos firmantes aprobaron fue
modificado por los congresistas. El texto aprobado en Cámara fue el siguiente:
“Quien haya sido elegido a la Presidencia de la República por dos períodos

constitucionales, podrá ser elegido para otro periodo”.
La pregunta que aprobaron las personas firmantes fue sustancialmente modificada. La

razón del cambio fue básicamente que la redacción inicial decía “quien haya ejercido”.
Esto suponía que la posibilidad que se buscaba con la eventual reforma constitucional,
era que sólo quien hubiera efectivamente ejercido la presidencia por dos períodos –es
decir, que ya los hubiera finalizado- pudiera ser elegido para uno más.
Como lo que la bancada del gobierno en el Congreso buscaba era que el ciudadano que
ejerce hoy la Presidencia de la República tuviera la posibilidad de ser elegido una vez
más en las elecciones de 2010, el texto que los ciudadanos firmantes aprobaron fue
modificado en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes de la siguiente
forma: se cambió el “quien haya ejercido” por un “quien haya sido elegido”.
Este cambio abrió un escenario totalmente diferente al que se le planteó a los

ciudadanos que firmaron el formato del comité promotor. Los ciudadanos firmantes
dieron su visto bueno para que se convocara a un referendo que modificara el Artículo
197 de la Constitución en el sentido de permitir que quien hubiera ejercido la
Presidencia en dos ocasiones, pudiera aspirar a ella en una tercera ocasión. Esto es
sustancialmente diferente de lo que el Congreso modificó, pues según este cambio, el
sentido de la reforma sería permitir que una persona que hubiera ejercido la Presidencia
una vez y que hubiera sido elegido para hacerlo en una segunda ocasión, pudiera aspirar
a hacerlo en una tercera. Esta modificación evidentemente supondría convocar a un
referendo para preguntar si se aprueba una reforma constitucional totalmente diferente a
la que 5.021.873 personas firmaron.
11
Registraduría Nacional del Estado Civil, Comunicado de Prensa 84 de 2008, 11 de agosto de 2008.
Disponible en web en: http://www.registraduria.gov.co/Informacion/com_2008_84.htm
Como intervinientes sostenemos dos argumentos por los cuales la Corte debería
considerar que el cambio de la pregunta constituye un vicio de inconstitucionalidad en
la aprobación de la Ley 1354 de 2009. El primero tiene que ver con las implicaciones
negativas que el cambio de la pregunta tiene en términos de soberanía popular. Y el
segundo es la contradicción normativa que podría llegar a haber si se abre la posibilidad
de que el Artículo 197 constitucional quede redactado tal y como lo busca el artículo. 1
de la Ley 1354 de 2009.
a. La voluntad popular y la facultad reformatoria del Congreso en referendos

de origen popular
De acuerdo con el Artículo 374 de la Constitución, ésta solamente puede ser reformada
por el Congreso, por una Asamblea Constituyente o por el pueblo mediante referendo.
Cuando la reforma se va a realizar por el pueblo mediante referendo, se deben seguir y
cumplir las normas que dicta la Ley Estatutaria 134 de 1994.
Tal y como lo dicta el Artículo 155 de la Constitución, los ciudadanos, al igual que el
gobierno, están facultados para presentar proyectos de reforma constitucional para ser
aprobados mediante referendo. Cuando la iniciativa de reforma constitucional vía
referendo proviene de los ciudadanos, se requieren las firmas de un número de
ciudadanos igual o superior al cinco por ciento del censo electoral existente en la fecha
respectiva. Una vez presentada la propuesta de reforma y una vez surtidos todos los
requisitos que la Ley 134 de 1994 exige cumplir ante la organización electoral, el
proyecto pasa a ser aprobado en el Congreso. De acuerdo con el Artículo 378 de la
Constitución, el proyecto debe ser aprobado por la mayoría de los miembros de ambas
Cámaras para luego proceder a convocar el referendo.
La posibilidad que tiene el Congreso de modificar el contenido de las preguntas de un

referendo depende de su origen. Si el referendo proviene de iniciativa del gobierno, el
Congreso, como representante de la soberanía popular, puede legítimamente ejercer
control sobre las actuaciones del Ejecutivo. En otras ocasiones, la Corte ha determinado
que el Congreso sí es competente para modificar el texto de un referendo de iniciativa
del gobierno.12 Pero este honorable tribunal aún no se ha pronunciado sobre la validez
de la modificación de las preguntas de un referendo de origen popular. Lo que está en
discusión entonces es si el Congreso tiene la facultad de modificar las preguntas de un
referendo de origen popular y, si es así, cuál es el alcance de esa facultad.
Para abordar dicha discusión entonces, consideramos que son dos los elementos que se
deben tener en cuenta. Uno es el concepto de soberanía popular y el otro es el nivel de
preservación o cambio de la voluntad de los ciudadanos que presentan la propuesta de
reforma constitucional. De acuerdo con esto, pueden sostenerse tres tesis sobre la
facultad modificatoria del Congreso en referendos de origen popular.
Tesis amplia
Una tesis amplia dictaría que el Congreso puede modificar las preguntas, tanto en
forma como en fondo, en cualquier circunstancia. De acuerdo con esta postura, el
Congreso, como órgano representante de la voluntad popular, estaría facultado para
modificar y alterar sin límite las preguntas de un referendo de origen popular. Dado que
12
Corte Constitucional sentencia C-1040 de 2005.
el Legislativo es la voz del constituyente primario y es quien ejerce indirectamente su
soberanía, sería legítimo que modificara las preguntas formuladas por el pueblo, tanto
en los aspectos formales y de redacción, como en los de fondo.
Esta tesis defendería implícitamente un concepto muy limitado y estrecho de la

soberanía popular. Si el Congreso tiene el poder de modificar sin límite alguno lo que le
dicte la ciudadanía a través del uso de un mecanismo de democracia directa –el
referendo–, el ejercicio de la soberanía en cabeza del pueblo sería muy limitado. Así, la
intención reformatoria del pueblo soberano sería totalmente mutable por el poder que
tendría el Congreso.
Tesis prohibitiva
Según esta tesis, el Congreso no podría modificar las preguntas bajo ninguna
circunstancia. Lo que diga el pueblo, por ser el único y exclusivo titular del poder
soberano, sería palabra sagrada para el Congreso. Esta concepción partiría de una visión
amplia de la soberanía popular, pues lo que los ciudadanos hayan plasmado en las
preguntas de un referendo sería inmodificable. Dado que el Congreso es el constituyente
derivado y no el primario, le estaría vedado alterar la intención del pueblo soberano. De
acuerdo con esta tesis, las preguntas de un referendo de origen popular no podrían ser
alteradas por el Congreso de ninguna forma y en ninguna circunstancia.
Tesis restrictiva
Puede sostenerse también una tesis intermedia que podemos llamar restrictiva, según la
cual el Congreso puede modificar las preguntas, pero sólo en situaciones en las que en
ellas haya vicios de redacción, de forma, o cuando lo que se pretenda reformar no sea
una norma jurídica. Dado que el pueblo es el único titular indiscutible de la soberanía,
sólo él es el vocero de su propia voluntad. El Congreso no sería más que un ejecutor y
un representante indirecto de esa voluntad. Como lo dijo la Corte Constitucional en
sentencia C-544 de 1992, “el poder constituyente es el pueblo, el cual posee per se un
poder soberano, absoluto, ilimitado, permanente, sin límites y sin control
jurisdiccional, pues sus actos son político-fundacionales y no jurídicos, y cuya validez
se deriva de la propia voluntad política de la sociedad”. Así, el filtro que el Congreso
haría a las preguntas de un referendo sólo procedería en situaciones excepcionalísimas,
esto es, cuando sea necesario corregir aspectos formales, cuando la pregunta no sea
clara, cuando la redacción sea confusa, o cuando lo que se pretenda reformar no sea una
norma jurídica.
Ya que el Congreso no está facultado para manipular la voluntad del pueblo sino solo
para representarla, la intención de fondo de éste no podría ser modificada: el espíritu de
la intención del pueblo soberano debería ser conservado por el Congreso, lo cual quiere
decir que cuando éste tramite la ley convocatoria al referendo, no podría hacer
modificaciones de fondo a las preguntas, sino sólo formales. En términos generales, el
Congreso solo podría modificar las preguntas por razones de técnica legislativa.
***
Como decíamos, cada una de las tesis sobre la facultad reformatoria del Congreso en
referendos de origen popular se corresponde con una concepción de soberanía y con un
nivel de modificación de la voluntad de los ciudadanos que presentan la propuesta de
reforma constitucional. El siguiente cuadro sintetiza lo anteriormente dicho:
Tesis restrictiva: el
Tesis amplia: el poder poder reformatorio del Tesis prohibitiva: el
Tesis sobre la facultad reformatorio del Congreso solo procede Congreso no tiene
reformatoria del Congreso es ilimitado en situaciones poder reformatorio
Congreso tanto en lo material excepcionalísimas y por sobre los referendos de
como en lo formal razones de técnica origen popular
legislativa
Concepto de soberanía Limitado Intermedio Amplio
Se mantiene en su
Voluntad de los
Es alterable de acuerdo espíritu y esencia, sin
ciudadanos que
a lo que el Congreso perjuicio de los Se mantiene intacta
presentan proyecto de
disponga cambios que pueda
reforma constitucional
hacer el Congreso.
Viabilidad de las tesis
No consideramos plausible ni apropiado que se adopte la tesis amplia. Según lo

dispuesto en la Constitución, no sería aceptable que el poder del Congreso como
constituyente derivado fuera superior al del pueblo soberano. Adoptar un concepto tan
estrecho de la soberanía y dejar al arbitrio del Congreso la voluntad de los ciudadanos
soberanos, sería contravenir principios fundamentales de la Constitución.
Además, adoptar la tesis amplia equivaldría a desnaturalizar la figura del referendo. Este
mecanismo de participación ciudadana fue dispuesto para permitir al pueblo soberano
definir y modificar el contenido de la Carta Fundamental. El referendo es a su vez un
canal que materializa los principios de la democracia participativa, consagrados en el
Preámbulo y en el artículo 1 de la Constitución. Como lo dicta el artículo 3 de la Carta,
“la soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público. El
pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los términos
que la Constitución establece”. En ese sentido, el referendo es un mecanismo de
democracia participativa. Todas las actuaciones que hace el Congreso en nombre del
pueblo las hace de manera indirecta. El referendo es uno de los pocos canales que tiene
el pueblo para ejercer su soberanía de manera directa. Permitir que el Congreso cambie
a su antojo las preguntas sería desvirtuar el espíritu del referendo como mecanismo de
participación y quebrantar los más fundamentales principios de la Constitución, como lo
son la democracia participativa y el ejercicio de la soberanía popular por parte del
constituyente primario.
La tesis prohibitiva por su parte, parece ser un camino muy rígido. Negar cualquier tipo
de modificación a las preguntas puede ser una camisa de fuerza que puede resultar
perjudicial en ciertas situaciones. El pueblo no necesariamente cuenta con suficientes
conocimientos técnicos y herramientas de técnica legislativa, por lo cual es
perfectamente posible que una propuesta de reforma constitucional esté plagada de
errores formales y técnicos en su formulación. Además, la soberanía, si bien es el poder
fundacional de la comunidad política, es un poder con límites. Pero esos límites deben
ceñirse simplemente a evitar que la soberanía se desborde contra sí misma. En palabras
del constitucionalista Stephen Holmes, una de las paradojas de la democracia es que
“(…) sin atarse las manos, el pueblo no tendría manos”. 13 Por eso, es necesario
establecer controles para que el pueblo no tome decisiones contraproducentes contra sí
mismo. Si bien la Corte Constitucional eventualmente revisaría la constitucionalidad del
proyecto de reforma, en términos de costo-beneficio, es más provechoso que el
Congreso sea un filtro inicial: si no es así, se abre la puerta para que se tramite en el
Legislativo una reforma que no está llamada a ser apropiada para ser puesta a
consideración del pueblo por contener errores técnicos. Adicionalmente, se abriría la
puerta para que la consistencia y coherencia normativa del articulado de la Constitución
se rompan.
Es por eso que la tesis más apropiada parece ser la intermedia, según la cual el
Congreso podría modificar las preguntas pero sólo en cuestiones de forma, sin
contravenir ni desviar el espíritu de la propuesta impulsada y respaldada por los
ciudadanos firmantes. Como decíamos, no sería deseable que se sometieran a
consideración del pueblo decisiones que desde el momento de su formulación y
planteamiento estén plagadas de vicios, errores o imprecisiones. Los ciudadanos, si bien
son los titulares exclusivos de la soberanía popular, no tienen –ni tiene por qué tener–
los suficientes conocimientos de técnica y redacción legislativa como para acertar con
precisión en la redacción de una potencial norma jurídica. Es por eso que la facultad
modificatoria del Congreso en los referendos de origen popular sólo debería aceptarse
cuando ésta se ejerce corrigiendo defectos formales y evitando que al constituyente
primario se le permitan tomar decisiones sobre reformas con defectos técnicos que
puedan llegar a ser contraproducentes. Esta facultad modificatoria del Congreso, aunque
sería necesaria en ciertas situaciones, constituiría un límite a la voluntad de los
ciudadanos que promovieron la reforma, y al ser un filtro, sería también un límite a la
voluntad del constituyente primario en general. Por esto último, esa facultad del
Congreso no debe entenderse de manera absoluta, sino más bien en el sentido más
restrictivo posible.
En efecto, bajo ciertas condiciones, que el Congreso cambie la pregunta de un referendo

de origen popular implicaría desfigurar y manipular la voluntad de los ciudanos. Pero
puede ser perfectamente legítimo que en ciertas circunstancias y por razones de técnica
legislativa, el Congreso modifique el texto de las preguntas. Esas situaciones podrían
ser, por ejemplo, que el comité promotor haya formulado una pregunta incorrectamente
redactada. En efecto, como lo busca la Ley 134 de 1994, es necesario evitar un
pronunciamiento popular de una pregunta que sea confusa, poco clara, o que no
contenga una norma. Sería justificable que el Congreso, durante el trámite legislativo de
la ley convocatoria del referendo, modificara la pregunta si ésta está viciada con alguno
de esos defectos. El papel del Congreso en ese momento consistiría en encauzar,
corregir y dirigir a buen término la voluntad de reforma del pueblo, más no en cambiar
su espíritu, finalidad y alcance. No obstante, ese papel debe cumplirse de una forma
sumamente cuidadosa y de la manera más restrictiva posible para no atacar el espíritu de
la iniciativa.
Ya que la Corte Constitucional no se ha pronunciado antes sobre el alcance de la

facultad reformatoria del Congreso en referendos de origen popular, sugerimos
respetuosamente a la Corte tener en cuenta las anteriores consideraciones, en aras
13
Holmes, Stephen (1988). “Precommitmen and the paradox of democracy” En Jon Elster y Rune
Slagstrad (comp.). Constitutionalism and democracy. Cambdridge, Cambdridge University Press.
siempre de defender la soberanía popular y la voluntad del constituyente primario como
principios fundamentales de nuestro ordenamiento jurídico y de nuestra Constitución.
La Ley 1354 de 2009 y el cambio realizado por el Congreso
En el caso de la Ley 1354 de 2009, los escenarios que se derivan de las dos diferentes
redacciones –una la que se le preguntó a quienes firmaron y otra la que resultó de la
modificación realizada por el Congreso– son totalmente diferentes. La primera
permitiría que quienes hayan ejercido la Presidencia en dos períodos constitucionales,
puedan presentarse una vez más. La segunda permitiría que quienes hayan sido elegidos
Presidentes en dos períodos constitucionales, puedan hacerlo una vez más. Estas dos
hipótesis son completamente diferentes, ya que haber ejercido un cargo es una situación
sustancialmente diferente a haber sido apenas elegido para ocuparlo. Los dos escenarios
se refieren a puntos temporales diferentes: se entiende que quien ha sido elegido para un
cargo no ha comenzado a ejercerlo o no ha terminado de hacerlo, y que quien ya lo ha
ejercido ya ha cumplido sus funciones y ya ha culminado su período.
A nuestro juicio, cualquier cambio que el Congreso haga necesariamente tendría que
respetar y conservar la esencia de la voluntad y la intención de reforma de los
ciudadanos soberanos. Como defensores de la tesis restrictiva sobre el poder
reformatorio del Congreso, vemos aceptables los cambios que versen sobre cuestiones
de forma y que no alteren el fondo de la propuesta de reforma. Consideramos que el
cambio realizado por el Congreso a la propuesta de referendo constitucional para
reformar el Artículo 197 de la Constitución modifica la esencia de la propuesta de
reforma impulsada popularmente. Que el nuevo escenario contemplado sea totalmente
diferente, es poco menos que una defraudación a la voluntad e intención de las personas
que firmaron el formato con la redacción inicial. Sería suficiente con que sólo uno de
los más de cinco millones de ciudadanos que firmaron elevara su voz en rechazo al
cambio de la pregunta, para que éste último se considerara ilegítimo e inválido. Lo que
ese ciudadano tenía en mente era que se reformara la Constitución para permitir que
quien ejerce hoy la presidencia por segunda ocasión, pudiera ser elegido para hacerlo de
nuevo en 2014 y no en 2010. La modificación de la pregunta defrauda la buena fe y la
intención de todo ciudadano que haya firmado convencido de las implicaciones de haber
dado su consentimiento a la propuesta y, en ese sentido, es una manipulación a su
voluntad.
Por esa razón, el proyecto de reforma constitucional aprobado en el Congreso mediante

Ley 1354 de 2009 debe ser declarado inconstitucional.
b. La incoherencia normativa
El segundo argumento por el cual consideramos que el cambio de la pregunta del

referendo constituye un vicio de inconstitucionalidad, es que si éste se conserva tal y
como quedó aprobado en el artículo 1 de la Ley 1354 de 2009, el artículo 197 de la
Constitución quedaría convertido en una norma incoherente. Si el texto que establece el
artículo 1 de la Ley 1354 es el que se somete a consulta a popular y si eventualmente es
aprobado por el pueblo, la redacción del artículo 197 permitiría una situación de
inestabilidad jurídica y política inaceptable.
El Acto Legislativo 02 de 2004 modificó el artículo 197, quedando éste de la siguiente
forma:
“Nadie podrá ser elegido para ocupar la Presidencia de la República por más de dos períodos.
(…)
Parágrafo transitorio. Quien ejerza o haya ejercido la Presidencia de la República antes de la

vigencia del presente Acto Legislativo sólo podrá ser elegido para un nuevo período
presidencial.”
Esta es la redacción actual del artículo 197, según el cual nadie podrá ser elegido para
ejercer la Presidencia por más dos períodos, y quienes lo estén haciendo o ya lo hayan
hecho antes de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 02 de 2004, sólo podrán ser
elegidos para un período más.
Si el proyecto de reforma constitucional aprobado en el Congreso mediante Ley 1354 de

2009 es declarado constitucional, se abriría la posibilidad para que el pueblo lo
aprobara. Si eso sucede, la redacción del artículo 197 sería la siguiente:
“Quien haya sido elegido a la Presidencia de la República por dos períodos constitucionales,
podrá ser elegido únicamente para otro período.
(…)
Parágrafo transitorio. Quien ejerza o haya ejercido la Presidencia de la República antes de la

vigencia del presente Acto Legislativo sólo podrá ser elegido para un nuevo período
presidencial.”
Como puede verse, el proyecto de reforma constitucional aprobado en el Congreso

mediante Ley 1354 de 2009 no contempló la reforma o derogación del parágrafo
transitorio incluido por el Acto Legislativo 02 de 2004, según el cual quien haya estado
ejerciendo la Presidencia en 2004 o quien la haya ejercido antes, sólo podrá aspirar a un
período más. Si esto es así, el ciudadano que hoy ejerce la Presidencia ya no podría
aspirar a un nuevo período, pues era precisamente él quien en 2004 estaba ejerciendo
dicho cargo. Ahora bien, si la reforma es aprobada por el pueblo, lo dispuesto en el
parágrafo resultaría abiertamente contradictorio con el primer inciso del artículo, el cual
diría que “quien haya sido elegido a la Presidencia por dos períodos constitucionales,
podrá ser elegido únicamente para otro período”. ¿Cómo podría un mismo artículo
constitucional permitir y prohibir algo al mismo tiempo? Eso sería un absurdo jurídico.
El solo hecho de que se permita que el pueblo pueda aprobar dicha aberración jurídica,
constituye razón suficiente para declarar la inconstitucionalidad del proyecto de
reforma.
IV. El referendo reeleccionista implica una sustitución de elementos

esenciales de la Constitución Política
El artículo 374 de la Constitución permite al Congreso aprobar un referendo para

“reformar” la Carta, pero no para derogarla, subvertirla o sustituirla en su integridad. La
Corte Constitucional ha sostenido que, aparte de los vicios formales, existe la
posibilidad de que el Congreso incurra en un vicio de competencia al extralimitarse en
su poder de reforma. Esto ocurre cuando, en lugar de una reforma, lo que se efectúa es
la sustitución de un elemento esencial de la Constitución de 1991.
El artículo 1 de la Constitución establece que:
“Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria,

descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y
pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las
personas que la integran y en la prevalencia del interés general.”
El pacto constitucional básico reflejado en esta cláusula incluye una República

democrática, cuyo carácter democrático debe ser preservado por esta Corte, en
cumplimiento de su misión de mantener la integridad y la supremacía de la
Constitución. La democracia no consiste únicamente en el cumplimiento de las
decisiones mayoritarias, sino también en la existencia de mecanismos y procedimientos
que permitan a todos ser escuchados, y que impidan que mayorías momentáneas se
impongan sobre los límites que imponen los derechos fundamentales de las personas. El
control constitucional es un mecanismo profundamente democrático, al preservar la
integridad de aquellos elementos básicos —procedimientos democráticos y respeto de
los derechos fundamentales— instituidos por el constituyente primario, incluso por
encima de mayorías momentáneas.
Es por esa razón que la Corte Constitucional tiene la facultad de determinar si el

constituyente derivado ha incurrido en un vicio de competencia, que ocurre, a manera
de ejemplo, si el Estado democrático se sustituye “por un Estado totalitario, por una
dictadura o por una monarquía, pues ello implicaría que la Constitución de 1991 fue
remplazada por otra diferente, aunque formalmente se haya recurrido al poder de
reforma.”14
En este caso, aun cuando formalmente se ha recurrido al poder de reforma convocando

a un referendo, la reelección presidencial para un tercer período es efectivamente una
sustitución de un Estado democrático por uno que no lo es. Esto se hace evidente si se
sigue el juicio de sustitución aplicado por la Corte Constitucional en la sentencia C-
1040 de 2005, en la cual se evaluó la primera reforma de este tipo ocurrida en más de un
siglo de historia republicana.
En las sentencias C-970 y C-971 de 2004 se definió el juicio de sustitución que debe
seguir la Corte en estos casos, según el cual:
“4.1. Como premisa mayor en el anterior análisis, es necesario enunciar aquellos aspectos
definitorios de la identidad de la Constitución que se supone han sido sustituidos por el acto
reformatorio. Ello permite a la Corte establecer los parámetros normativos aplicables al
examen de constitucionalidad del acto acusado.

Se trata de un enunciado específico, que no se limita a plantear los aspectos que de manera
general tiene una determinada institución en el constitucionalismo contemporáneo, sino la
manera particular como un elemento definitorio ha sido configurado en la Constitución
colombiana y que, por consiguiente, hace parte de su identidad.

14
Corte Constitucional, Sentencia C-551/03, M.P.: Eduardo Montealegre Lynett, párr. 39. No se debe
dejar de lado la reciente sentencia del Honorable tribunal en ese mismo sentido, C-588/09, M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo.
4.2. Procede luego el examen del acto acusado, para establecer cuál es su alcance jurídico, en
relación con los elementos definitorios identificadores de la Constitución, a partir de las cuales
se han aislado los parámetros normativos del control.

4.3. Al contrastar las anteriores premisas con el criterio de juzgamiento que se ha señalado por
la Corte, esto es, la verificación de si la reforma reemplaza un elemento definitorio
identificador de la Constitución por otro integralmente diferente, será posible determinar si se
ha incurrido o no en un vicio de competencia”.
El elemento definitorio que el acto acusado pretende sustituir es el régimen

democrático. Éste se encuentra reflejado en una multiplicidad de cláusulas de la
Constitución, desde el Preámbulo, pasando por los artículos 1, 3, 40, 95, y la integridad
de los artículos contenidos en los Títulos IV a X de la Carta. 15 Éste consiste en un
sistema en el cual existen frenos y contrapesos para limitar el poder de cada una de las
ramas constituidas, y una alternación del poder en periodos determinados. Se trata de la
forma de régimen político que escogió el constituyente primario para el Estado
colombiano. El significado de este concepto de régimen político ha sido precisado por
la Corte en la sentencia C-644/04 (M.P.: Rodrigo Escobar Gil), en los siguientes
términos:
“Cuando se habla de régimen político se hace alusión a la estructura del poder público y su
relación con los ciudadanos fundada en un cierto sistema de valores y principios políticos que
inspiran el ordenamiento jurídico”16. La escogencia del régimen político emana de la soberanía
popular (art. 9, C.P.), “que le permite al pueblo en ejercicio del poder constituyente originario
dictar una Constitución, mediante la cual, organiza un modelo de Estado alrededor de la
adopción de una forma de organización, de un sistema de gobierno y de un régimen político”17.
Es en este contexto que el régimen político escogido por el pueblo colombiano es el

régimen democrático, plasmado en las múltiples disposiciones constitucionales ya
mencionadas. Este régimen democrático representa, a su vez, un elemento definitorio
de la Constitución, pues la alusión a un “marco democrático” y a una “república
democrática” se encuentra no sólo en el preámbulo de la Constitución y en el título
relativo a los principios fundamentales que rigen esta última, sino que a través de un
recorrido minucioso por su articulado, es posible ver cómo este elemento inspira todo el
aparato institucional del Estado colombiano. En este mismo sentido se ha pronunciado
esta Corporación al decir que
“En la Constitución Política de 1991, el pueblo soberano decidió convalidar el voto de

confianza entregado a la democracia. Precisamente, tanto en el preámbulo como en varios de
sus artículos se hace alusión a la adopción del Estado Social de derecho y la democracia como
el régimen político de nuestra organización estatal, lo que no sólo tiene un efecto político, sino
también en el campo social, económico, ecológico y cultural. Por ello, (…) la democracia, en
nuestro ordenamiento constitucional, tiene una vocación universal y expansiva, alrededor del
pluralismo y la participación, como condiciones esenciales para su eficacia”18.
Ha quedado entonces lo suficientemente establecido que el régimen democrático es un

elemento definitorio de la Constitución Política de 1991.
15
Estos títulos son, en su orden: “De la Participación Democrática y De los Partidos Políticos”, “De la
Organización del Estado”, “De la Rama Legislativa”, “De la Rama Ejecutiva”, “De la Rama Judicial”,
“De las Elecciones y De la Organización Electoral”, y “De los Organismos de Control”.
16
Negrillas fuera de texto original.
17
Corte Constitucional, Sentencia C-644/01, M.P.: Rodrigo Escobar Gil.
18
Ibídem. Negrillas fuera de texto original.
Como corolario del régimen democrático se encuentra el principio de separación de
poderes (art. 113, C.P.), que, en tanto manifestación expresa del régimen político
escogido por el pueblo colombiano, es transversal en el arreglo institucional previsto en
la Constitución para el Estado Colombiano y representa, por ende, una de las
características inherentes a este elemento definitorio. En este orden de ideas, vale la
pena resaltar que la jurisprudencia anterior de la Corte ha establecido que el principio
constitucional de separación de poderes ostenta, en sí mismo, el carácter de elemento
definitorio de la Constitución de 199119.
Ahora bien, al hacer la distinción entre las atribuciones del poder constituyente
primario (pueblo soberano) y del poder constituido (congresistas), la Corte
Constitucional ha dicho que
“El pueblo en virtud de su poder soberano, es quien debe escoger el régimen político de su
predilección, con el propósito de organizar el funcionamiento del Estado y adoptar un sistema
normativo que vincule obligatoriamente a los servidores públicos y a los particulares. De
suerte que, conforme al principio de soberanía popular, pilar fundamental de la democracia,
incumbe solamente al pueblo adoptar la Constitución o sustituirla, a partir del ejercicio de su
poder constituyente, como manifestación jurídica del contrato, convenio o pacto social que le
otorga legitimidad a un determinado Estado. Precisamente, al delinear la distinción entre
poder de reforma y poder constituyente originario, la Corte en Sentencia C-551 de 2003,
sostuvo la imposibilidad del Congreso para modificar el régimen político adoptado por el
pueblo en la Constitución de 1991”20.
A la hora de efectuar la revisión de constitucionalidad sobre el ejercicio de poder de

reforma constitucional por parte del Congreso, la Corte ha considerado que el objeto de
su análisis debe centrarse en determinar
“si el órgano constituido investido del poder de revisión excedió su competencia, no si adoptó
una norma que viola un principio preexistente o que es contraria a una regla constitucional
anterior a la reforma. Dicho exceso de competencia se configura cuando el poder de revisión
invade la órbita del pueblo como poder constituyente al sustituir total o parcialmente la
Constitución original que este se dio”.21
En otras palabras, lo que se busca establecer mediante esta clase de revisión es si una
determinada reforma constitucional tiene por objeto o como efecto producir una
sustitución de la Constitución, al desnaturalizar o reemplazar uno de sus elementos
definitorios, o a la propia Carta Política en su integridad. En el primero de los casos
estaremos ante una sustitución parcial de la Constitución, mientras que en el segundo
estaremos ante una sustitución total de la misma22.
En esta ocasión existe una sustitución de dicho elemento definitorio, esto es, del
régimen democrático y, de manera más específica, de la separación de poderes que éste
implica. El referendo propuesto por el acto acusado lo sustituye parcialmente por un
sistema de reelección cuyo efecto es perpetuar a una sola persona en el poder en tanto
le permite ejercer el cargo de Presidente de la República por tres periodos
constitucionales. Los efectos de dicha reforma no pueden ser despreciados por la Corte
19
20
Corte Constitucional, Sentencia C-644/01, M.P.: Rodrigo Escobar Gil. Negrillas fuera de texto original
21
Corte Constitucional, Sentencia C-1200/03, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar
Gil.
22
como simples “consideraciones de tipo práctico” 23, pues las normas que son objeto de
control constitucional son hechas para ser aplicadas en una sociedad determinada. Lo
anterior no significa que las características imperantes de la realidad política y social
colombiana deban influir en el juicio de constitucionalidad efectuado por la Corte. En
sentencia C-1040/05, la Corte sostuvo que no
“cabe la consideración de las previsiones de la actora sobre las consecuencias prácticas que,
en su criterio, podrían resultar de la aplicación de la reforma, como las de que se constituya en
factor de violencia o desistitucionalización. Se trata de apreciaciones, no sobre el contenido de
la reforma, sino sobre circunstancias de orden fáctico, cuya ocurrencia no se puede anticipar,
ni sobre las cuales le corresponde pronunciarse a la Corte”24.
En cambio, el análisis que esta corporación haga “desde la perspectiva de los vicios de
competencia” se debe limitar a
“establecer si el nuevo diseño institucional introducido por la reforma sustituye los elementos
definitorios de la identidad de la Constitución de 1991 y comporta, por consiguiente, la
existencia de un vicio competencial, pero sin que quepa reeditar en sede de control de
constitucionalidad, los debates sobre oportunidad y conveniencia que debieron cumplirse en el
escenario que la propia Constitución ha previsto para el efecto”25.
De estas afirmaciones es posible deducir que, en el juicio sobre los vicios

competenciales del constituyente derivado a la hora de ejercer su poder de reformar la
Constitución, el criterio diferenciador para desechar una determinada consideración,
catalogándola como una “de tipo práctico”, radica en la posibilidad de anticipar o no los
resultados empíricos de la reforma, dada la realidad política y social del país. Si no es
posible anticipar dichos resultados, siendo estos contingentes y eventuales, la Corte no
debe tenerlos en cuenta en su revisión constitucional. Sin embargo, si las
consideraciones que se analizan no dependen de las contingencias políticas del
momento, del carácter de los personajes que integran las ramas del poder público y de la
morfología de las relaciones de poder entre las distintas ramas, sino que serían la
consecuencia práctica ineludible del propio cambio en el diseño institucional previsto en
la Constitución, no le es dado a la Corte desechar dichas consideraciones. Se trata,
conceptualmente, de dos escenarios distintos: En el primer caso estaremos ante
verdaderas “consideraciones de tipo práctico” que no le compete a la Corte tener en
cuenta a la hora de efectuar su análisis, mientras que en el segundo caso estaremos ante
las consecuencias ciertas y no eventuales que traerá el cambio normativo en la práctica.
En este segundo evento, es un deber infranqueable de la Corte tener en cuenta dichas
consideraciones en su análisis.
Por ende, los efectos necesarios e inevitables de la pretendida reforma que propone el
acto bajo revisión deben ser tenidos en cuenta por la Corte Constitucional en el juicio de
sustitución que ésta efectúe, pues éstos serán una emanación directa de la reforma, esto
es, representarán las consecuencias objetivas y positivas del cambio normativo, sin estar
sujetas a voluntades políticas momentáneas, como podrían ser las del gobierno de turno.
El efecto en este caso será abrir la posibilidad para que una sola persona ejerza el poder
presidencial por un tercer periodo, efectivamente eliminando (i) la posibilidad de que
23
Corte Constitucional, Sentencia C-1040/05, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil,
Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas
Hernández.
24
25
otras personas y/o movimientos políticos ejerzan el poder, y (ii) los frenos y contrapesos
indispensables en cualquier sistema democrático.
En la sentencia C-1040 de 2005, la Corte Constitucional sostuvo que una sola reelección
no significaba una sustitución de la Constitución, pues se mantenían los elementos
esenciales del sistema de gobierno previsto en la Constitución de 1991. Dijo, en su
momento, que “permitir la reelección presidencial -por una sola vez y acompañada de
una ley estatutaria para garantizar los derechos de la oposición y la equidad en la
campaña presidenciales una reforma que no sustituye la Constitución de 1991 por
una opuesta o integralmente diferente”.26 Las razones para sustentar lo anterior fueron,
entre otras, que el Acto Legislativo 02 de 2004 no autorizaba al Presidente “a poner su
cargo al servicio de la causa de su reelección”, ni modificaba “los fines del Estado que
el Presidente está llamado a cumplir”, ni le atribuía “nuevos poderes”, ni lo habilitaba
“para que ejerciera de manera abusiva y parcializada los que en la actualidad le
confiere la Constitución”. En aquel momento se dijo igualmente que
“Los elementos esenciales que definen el Estado social y democrático de derecho fundado en la
dignidad humana no fueron sustituidos por la reforma. El pueblo decidirá soberanamente a
quién elige como Presidente, las instituciones de vigilancia y control conservan la plenitud de
sus atribuciones, el sistema de frenos y contrapesos continua operando, la independencia de
los órganos constitucionales sigue siendo garantizada, no se atribuyen nuevos poderes al
Ejecutivo, la reforma prevé reglas para disminuir la desigualdad en la contienda electoral que
será administrada por órganos que continúan siendo autónomos, y los actos que se adopten
siguen sometidos al control judicial para garantizar el respeto al Estado Social de Derecho”.
Con base en lo expuesto por la Corte en el 2005, cabe hacer un par de precisiones. En
primer lugar, la Corte en ese momento fue enfática en que la reelección presidencial
“por una sola vez” y acompañada de la Ley de Garantías Electorales, no implicaba una
sustitución de la Constitución. El escenario que aquí se analiza es radicalmente distinto.
Estamos ahora ante una segunda reelección, no una primera. La afirmación de la Corte
sobre el régimen de frenos y contrapesos, aduciendo que éste no se vería alterado con la
reelección presidencial para un solo período, no es aplicable a este nuevo caso.
En esta ocasión, a diferencia de hace cuatro años, si se permite un tercer período del
ciudadano que hoy ejerce la Presidencia, será un hecho cierto que sus facultades y
atribuciones se verán magnificadas. El poder nominador y de nombramiento del
Presidente se vería aumentado en el tiempo, pues puede ejercerlo en más ocasiones de
las que la Constitución previó, lo cual es problemático si se tiene en cuenta que los
períodos de los funcionarios que elige o que ayuda a elegir, se mantienen. 27 Es de
recordar que el presidente tiene poder nominador en la elección de los magistrados de la
Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, poder de nombramiento de los
codirectores de la Junta Directiva del Banco de la República, poder nominador en la
elección de Fiscal General de la Nación, poder nominador en la elección del Defensor
del Pueblo, poder nominador en la elección del Procurador General de la Nación y
poder de nombramiento de los comisionados de la Comisión Nacional de Televisión.
Esta magnificación de los poderes presidenciales, en coexistencia con los períodos de
los funcionarios que elige o ayuda a elegir, constituye una alteración radical del sistema
26
Negrillas y subrayas fuera de texto original.
27
Para una demostración con sustento empírico de los desequilibrios de poder que causa el aumento del
poder presidencial, ver García Villegas, Mauricio y Javier Revelo Rebolledo. 2009. Mayorías sin
Democracia Desequilibrio de poderes y Estado de derecho en Colombia, 2002-2009. Bogotá: Centro de
Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, DeJuSticia.
de frenos y contrapesos, al igual que de la materialización del principio de separación de
poderes previsto en la Constitución.
De otro lado, la Ley de Garantías Electorales (Ley 996 de 2005), concebida para
garantizar la transparencia de la elección presidencial y la igualdad de la contienda
electoral, no tendría los mismos efectos en el presente caso. La Ley de Garantías, de ser
aplicada, no garantizaría la transparencia en la elección en la medida en que el
Presidente de la República anunciaría su candidatura sólo unos meses antes de la
misma, una vez la Corte Constitucional se haya pronunciado sobre la ley que convoca al
referendo. El artículo segundo dicha ley estipula que “La campaña presidencial tendrá
una duración de cuatro (4) meses contados con anterioridad a la fecha de las
elecciones de la primera vuelta, más el término establecido para la realización de la
segunda vuelta, si fuere el caso”. Siendo que las elecciones se llevarán a cabo en Mayo
de 2010, es prácticamente imposible que el fallo de esta Corte se emita cuatro meses
antes de esa fecha (Enero de 2010), especialmente si se tiene en cuenta que el Presidente
de esta Corporación ha manifestado públicamente que la misma no empezará a estudiar
el proceso del referendo antes de la vacancia judicial, esto es, sólo lo haría después del
12 de enero de 2010.28 Además de lo anterior, sobra decir que el espíritu de la ley no
contemplaba que la misma fuera aplicada para una segunda reelección presidencial, es
decir, no fue pensada para un escenario en el que una misma persona ejerciera el cargo
por un tercer período consecutivo. Por el contrario, esta ley fue promulgada luego de
que en la exposición de motivos del Acto Legislativo 002 de 2004, que consagraba la
reforma para permitir la reelección presidencial únicamente por un periodo adicional, se
enfatizó en la necesidad de que se aprobara y promulgara una Ley Estatutaria por parte
del Congreso en la que se garantizara la igualdad electoral entre los candidatos a la
Presidencia, y se reglamentara “el derecho al uso equitativo de los medios de
comunicación del Estado, a la financiación igualitaria de las campañas electorales y el
derecho a réplica frente a afirmaciones de los funcionarios del Gobierno Nacional” 29.
Resulta entonces evidente que la aplicación de la ley a esta nueva situación no fue
contemplada por el legislador y, en tal medida, sus disposiciones resultarían a todas
luces insuficientes para regular la contienda electoral en un escenario constitucional que
permita una segunda reelección presidencial. En otras palabras, aún si se aplicara esta
ley, no es claro cómo se podría garantizar la igualdad y transparencia electorales.
Así, un análisis en abstracto de la pretendida reforma nos lleva a concluir que un tercer
período presidencial implica la afectación sustancial al sistema de frenos y contrapesos
previsto en la Constitución de 1991. Esta afectación, sumada a la imposibilidad de
aplicar la Ley de Garantías Electorales, o bien a la insuficiencia de las disposiciones de
esta última para regular adecuadamente la contienda electoral, implica una sustitución
de la Constitución Política de Colombia.
Por todo lo anteriormente expuesto, solicitamos a la Honorable Corte Constitucional

declarar la inexequibilidad total de la Ley 1354 de 2009 por vicios de fondo y de forma
en su trámite.
28
El tiempo. 23 de Octubre de 2009. “Ponencia del referendo reeleccionista no se discutirá antes del
próximo año: Corte Constitucional”. Disponible en:
http://www.eltiempo.com/colombia/justicia/ponencia-del-referendo-reeleccionista-no-se-discutira-antes-
del-proximo-ano-corte-constitucional_6420668-1
29
Gaceta del Congreso, Año XIII, No. 102, p. 2. Ley 996 de 2005, artículo cuarto.
De la honorable Corte
Del honorable magistrado ponente
NOMBRE
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CÉDULA
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Intervención Ciudadana - No A La Reelección

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Bogotá D.C.

Ref.: Intervención ciudadana en

Magistrado Ponente: Humberto

Nosotros, Sebastián Rubiano Galvis (C.C. 1.010.178.371), Jose Rafael Espinosa

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Ha quedado entonces lo suficientemente establecido que el régimen democrático es un

A la hora de efectuar la revisión de constitucionalidad sobre el ejercicio de poder de

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Por todo lo anteriormente expuesto, solicitamos a la Honorable Corte Constitucional

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